Transformaciones en El Mundo Del Trabajo. Libro PDF

Transformaciones en el
mundo del trabajo

Transformaciones en el
mundo del trabajo
Comité editorial
Dra. Sandra Araya Umaña

Dra. Laura Guzmán Stein
Dra. Lidia Salas Chavarría, Ph.D
MBA. Flor Rojas Rodríguez
Dra. Mariangel Sánchez Alvarado
Licda. Ruth Arrieta Salazar
331.13
A636t
Antunes, Ricardo
Transformaciones en el mundo del trabajo / Ricardo
Antunes, Vitor Filgueiras, Keylor Robles Murillo, Adriana Monge
Arias, Roberto Cascante Vindas, Adriana Chavarría Segura, Wendy
Garita Gómez, Alexandra Hutchinson Rodríguez. – 1. edición. -- San
José, Costa Rica : COLTRAS, 2023.
142 páginas ; 14 x 22 cm. Resistencia y cambio. Aportes de

Trabajo Social.
ISBN 978-9930-9612-2-3
1. MERCADO DE TRABAJO. 2. PRECARIEDAD LABORAL. 3.

NEGOCIACIONES COLECTIVAS DE TRABAJO. 4. TRABAJO SOCIAL. 5.
SEGURIDAD EN EL EMPLEO. I. Antunes, Ricardo. II. Filgueiras, Vitor.
III. Robles Murillo, Keylor. IV. Monge Arias, Adriana. V. Cascante
Vindas, Roberto. VI. Chavarría Segura, Adriana. VII. Garita Gómez,
Wendy. VIII. Hutchinson Rodríguez, Alexandra. IX. Título.
MDMA
Corrección filológica y revisión de pruebas: La Voz Activa

Diseño, diagramación, diseño de portada y control de calidad: La Voz Activa
Junta directiva
Dr. Jorge Arturo Sáenz Fonseca, Presidente
Dra. Lidia Salas Chavarría, Ph.D, Secretaria
Licda. Sara Flores Valverde, Tesorera
MBA. Flor Rojas Rodríguez, Fiscala
MBA. Tannya Rojas González, Vocal I
Lic. Fabián Caravaca Sojo, Vocal II
Contenido
Prólogo 11
Introducción 15
Capítulo 1 20
Plataformas digitales, aplicaciones y regulación del trabajo en el
capitalismo contemporáneo.
Capítulo 2 46
La subcontratación y sus embates en materia de derechos laborales
dentro del contexto actual.
Capítulo 3 67
La Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas: Trabajo Social,
condiciones laborales y política social.
Capítulo 4 103
Ejercicio liberal en Trabajo Social: la venta de servicios al Estado en Costa
Rica.
Capítulo 5 123
Red de atención a mujeres en procesos penales: posibilidades y desafíos
para el ejercicio profesional.
Presentación de personas autoras 139

Prólogo
Trabajo Social se caracteriza por ser una profesión interventora.
Su génesis está ligada a su profesionalización, producto de la división
social de trabajo, y promovida por el estado burgués como una forma
de enfrentar la cuestión social. En este proceso de profesionalización,
Trabajo Social ha sido prolífero en la generación de metodologías para
la acción y, en definitiva, esto ha sido una de sus mayores fortalezas. Sin
embargo, de manera contradictoria, esto también ha generado que, entre
los espacios empleadores, las personas usuarias e incluso entre muchas
y muchos colegas, se reduzca la profesión a un plano eminentemente del
hacer, despojando a la profesión de su capacidad para contribuir con la
producción de conocimiento.
Por lo anterior, en las últimas décadas ha habido un movimiento
latinoamericano que propicia la investigación, el análisis crítico y la
producción de conocimiento en Trabajo Social. En particular, dicho
esfuerzo analítico recupera la importancia de lo técnico operativo sin ese
carácter que lo reduce a instrumentos y técnica. En palabras de Yolanda
Guerra, con este esfuerzo, se moviliza la dimensión teórico-metodológica
para analizar lo real e investigar nuevas demandas y, de igual manera, se
moviliza la dimensión ético-política en términos del carácter político del
trabajo profesional y de la necesaria opción por valores emancipadores.
Con la firme convicción de que la acción se sustenta en una visión
de mundo que, a su vez, contiene referentes teóricos y con la expectativa
de que trascendamos la acción por la mera acción, es que el COLTRAS ha
desarrollado, en los últimos años, un proceso de reflexión crítica sobre lo
actuado por el Trabajo Social. Somos intelectuales y no solo operadores de
la política social. La evidencia más fehaciente la tuvimos con la pandemia,
pues Trabajo Social demostró la capacidad profesional para reinventar la
profesión y las formas de actuación.
A partir de las necesidades evidenciadas en el colectivo
profesional de contar con un sólido fundamento teórico-metodológico
que sustente y direccione el trabajo profesional, así como las experiencias
de publicación conocidas por otros colegios profesionales de Trabajo
Social en el plano latinoamericano, se presenta el presente libro. Forma
parte de un proyecto cuya duración es de cinco años, con una publicación
anual que se presentará en cada conmemoración del aniversario del
COLTRAS.
Para la junta directiva y para mí en particular, este libro es una
plataforma para potenciar la capacidad intelectual del gremio y para
colocar a la profesión frente a los desafíos contextuales. Vivimos tiempos
de barbarie con un claro retroceso de los derechos sociales y en particular
11
de los laborales. De ahí el tema central que convocó esta publicación, las
transformaciones en el mundo del trabajo: las condiciones laborales de
Trabajo Social.
El objetivo de esta publicación es promover la discusión y la
reflexión, desde las propias experiencias del colectivo profesional, acerca
de los nudos críticos de la sociedad costarricense y su incidencia en los
procesos de trabajo de Trabajo Social.
En un mundo globalizado, en que el uso de tecnologías se ha
convertido en un paradigma relacional, es relevante discutir acerca
de las transformaciones en el mundo del trabajo los retrocesos en las
condiciones laborales de la clase trabajadora. Es necesario, además,
situar este conjunto de transformaciones en el marco del capitalismo y
su desarrollo expansivo e intensivo, lo cual implica entender la realidad
desde su lógica de acumulación sostenida en la explotación. Incluso, es
oportuno reflexionar cómo la misma noción del trabajo pretende ser
eliminada.
Al respecto, cabe recordar la condición de clase trabajadora
de las personas profesionales en Trabajo Social; por consiguiente, las
transformaciones suscitadas en el mundo del trabajo repercuten y
determinan su condiciones laborales. Aprehender críticamente estas
transformaciones, permite ampliar el análisis y la intervención frente a las
manifestaciones de la cuestión, pues estas mantienen relación directa con
el deterioro de las condiciones de trabajo y de vida de las personas con
quienes se trabaja cotidianamente. Lo anterior, con el objetivo de diseñar
estrategias colectivas para afrontar y resistir frente a la desigualdad y la
explotación.
El norte es la consolidación de un proyecto profesional que nos
aglutine desde el reconocimiento de nuestro carácter de clase trabajadora
y de nuestro posicionamiento crítico y propositivo ante los desafíos
actuales consolidados por un capitalismo cada vez más depredador.
Es el primer libro y tengo la certeza que los próximos serán más
robustos en tanto, desde el COLTRAS fortalecemos –lo haremos cada
vez con más fuerza– la reflexión y la escritura académica. El gremio de
Trabajo Social, de manera directa, conoce y actúa con personas, grupos
y comunidades; posee un conocimiento experto que se debe traducir en
reflexión teórica. Y el COLTRAS, como organización gremial, direccionará
el proceso de actualización de conocimientos por medio de la educación
continua. De ahí, la importancia de la claridad teórica, metodológica y
política de quienes gestionan los procesos, así como de las personas
colaboradoras.
El libro consta de cinco capítulos, los cuales fueron sometidos a un
proceso de evaluación por parte del Consejo Editorial, que se constituyó
para este fin.
12
El capítulo I es una colaboración de Ricardo Antunes, de la
Universidad Estatal de Campinas y Vitor Filgueiras de la Universidad Federal
de Bahía (ambas universidades de Brasil), titulado Plataformas digitales,
aplicaciones y regulación del trabajo en el capitalismo contemporáneo.
Los autores analizan las tecnologías digitales y las nuevas relaciones de
trabajo, las implicaciones de libertad, flexibilidad, subordinación y control
vinculadas con las plataformas y aplicaciones para la clase trabajadora.
Las transformaciones en el mundo del trabajo se han acrecentado
por causa de los avances en la denominada Industria 4.0 y de su impacto
en la automatización y la inteligencia artificial. A partir de esta noción, en
el texto, se profundizan las características de los cambios experimentados
en el mundo del trabajo, así como su naturaleza y dinámica.
Keylor Robles Murillo, presenta el capítulo II La subcontratación y
sus embates en materia de derechos laborales dentro del contexto actual,
en el que analiza la subcontratación laboral vinculada con dos tendencias
laborales: la flexibilización y la precarización. El autor discute en torno
a la subcontratación desde diferentes concepciones, estableciendo la
perspectiva crítica como propuesta analítica.
En el capítulo III, Adriana Monge Arias expone sobre La Ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas: Trabajo Social, condiciones
laborales y política social. El capítulo aborda el debate acerca del papel
que cumple la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (Ley 9635,
«reforma fiscal» o «plan fiscal») en el deterioro de la política social y
las condiciones laborales del Trabajo Social en Costa Rica. Presenta las
principales transformaciones experimentadas por el Estado, a partir
de la Ley 9635, en relación con la afectación de los programas sociales
implementados por profesionales en Trabajo Social.
Roberto Cascante Vindas presenta, en el capítulo IV titulado
Ejercicio liberal en Trabajo Social: la venta de servicios al Estado en
Costa Rica, la reproducción del «ejercicio liberal» de la profesión. Desde
el discurso de la «modernización» del Estado, la implementación del
Sistema Integrado de Compras Públicas (SICOP) ha conllevado a una
mayor transparencia del proceso de selección de oferentes; sin embargo,
ha evidenciado formas de precarización, flexibilización y un aumento en
la competencia dentro del mercado entre Trabajo Social y otros sectores
profesionales de la Ciencias Sociales, en la cual los servicios quedan
expuestos principalmente al criterio de menor costo para su respectiva
selección.
Adriana Chavarría Segura, Wendy Garita Gómez y Alexandra
Hutchinson Rodríguez presentan el capítulo V, titulado Red de atención
a mujeres en procesos penales: posibilidades y desafíos para el ejercicio
profesional , el cual presenta el trabajo profesional de Trabajo Social en
la Red para la atención integral a mujeres vinculadas con un proceso
13
penal y sus familiares dependientes en situaciones de vulnerabilidad
(RED). Se enmarca de esta manera, el trabajo de la RED en el escenario
contradictorio generado por las políticas neoliberales y capitalistas, así
como en las posibilidades y desafíos que esto supone para el ejercicio del
Trabajo Social en la gestión pública.
La coyuntura posterior a las elecciones del 2022 en Costa
Rica exige, ahora más que nunca, la intensificación de los procesos de
información y formación como un mecanismo coadyuvante en una
ofensiva por parte del gremio. Es urgente que enfrentemos los distintos
desafíos profesionales vinculados a los procesos sociales más amplios
pues solo así propiciaremos el verdadero sentido político de la profesión.
Gracias a las personas autoras. Nuestra gratitud por sumarse este
proyecto que, además de facilitar material actualizado para una lectura
de los procesos de trabajo y los objetos de intervención desde una
perspectiva crítica, tiene como horizonte el análisis de la realidad social,
la reivindicación de los derechos de las personas, así como la contribución
con la transformación de la realidad a favor de la clase trabajadora.
Dr. Jorge Arturo Sáenz,

Julio 2023.
Dr. Jorge Arturo Sáenz,

Julio 2023.
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Introducción
Esta publicación se enmarca en el proyecto «Resistencia y
cambio. Aportes de Trabajo Social1», el cual es una iniciativa del Colegio
de Trabajadores Sociales de Costa Rica (COLTRAS)2 que busca impulsar y
abrir espacios para la producción teórica desde el colectivo profesional.
Además, evidenciar un posicionamiento ético y político hacia temas
relevantes del momento histórico en el que vivimos.
El libro tiene como objetivo promover la discusión y reflexión crítica
de la sociedad costarricense y su incidencia en los procesos de trabajo de
Trabajo Social, a partir de las experiencias de las personas profesionales.
Como primera temática a desarrollar, se eligen las transformaciones en
el mundo del trabajo. Esta elección obedece los nudos evidenciados por
el trabajo desarrollado desde la Unidad de Investigación, desde del grupo
de investigación y la consulta de condiciones laborales realizada en 2020
y 2021, la cual muestra el deterioro en los espacios laborales y calidad de
vida de las personas profesionales y los cambios suscitados en el mundo
del trabajo.
Esta primera publicación pretende generar espacios de análisis
de la realidad y sus implicaciones en las condiciones de vida de la clase
trabajadora, entre ellas, las personas profesionales en Trabajo Social,
las cuales han sido intensamente afectadas por la propia reproducción
del capitalismo contemporáneo y pautadas en una sociedad neoliberal
que tiene como tendencia la precarización del trabajo, por medio de
legislación que atenta contra las garantías laborales y un retroceso en la
política social.
Las contribuciones publicadas en esta edición provienen de
profesionales en Trabajo Social, quienes cuentan con experiencia en
derechos humanos, realidad latinoamericana en el mundo del trabajo,
gerencia social, institucionalidad pública, docencia y trabajo liberal, lo
cual enriquece las perspectivas de análisis del objeto de investigación.
El libro abarca, a lo largo de todos sus capítulos, tres temas
principales. Uno de los temas aborda teóricamente las transformaciones
del mundo del trabajo en la sociedad capitalista actual y sus implicaciones
para la clase trabajadora. El segundo amplia el análisis para entender
las tendencias del Estado y la política social, así como su incidencia en
la exigibilidad de los derechos. Por último, el tercer tema tiene que
1 En el desarrollo del libro, se utilizará Trabajo Social con mayúscula inicial debido al
interés del comité editorial en visibilizar la profesión y posicionarla con más contundencia
haciendo este destaque.
2 Se indica Colegio de Trabajadores Sociales de Costa Rica ya que así se encuentra
establecido en la ley orgánica Colegio de Trabajadores Sociales, Ley No. 3943, promulgada
el 29 de agosto de 1967. Actualmente se encuentra pendiente de aprobación la reforma
de la ley en la Asamblea Legislativa.
15
ver, de manera concreta, con las condiciones laborales de las personas
profesionales en Trabajo Social, a través del análisis de experiencias.
A nivel mundial, la crisis estructural vivida desde la década de
los setenta ha tenido serias implicaciones en la calidad de vida de las
personas. Con la reestructuración productiva del capital, se reorganiza el
mundo del trabajo y esto se materializa de manera singular en las distintas
formaciones sociales. Esta crisis se agudiza en el contexto actual, donde
la desigualdad, el desempleo estructural y el deterioro de las condiciones
laborales se profundizan de manera cotidiana.
Lo anterior, ocasiona un empobrecimiento de la población,
especialmente, en regiones dependientes, como América Latina. Estas
regiones presentan condiciones estructurales de explotación específicas,
además de una transferencia de valor a países centrales, lo cual profundiza
las condiciones de precarización en el mundo del trabajo. A esto, se suma
una creciente desmovilización de organizaciones sociales en función
del desempleo, flexibilización de las relaciones de trabajo y derechos,
así como la restricción en las protestas como mecanismo de represión
estatal.
En este contexto, el Estado se ve fuertemente influenciado y
se establece un proyecto neoliberal direccionado por los organismos
internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco
Mundial (BM), los cuales buscan el incentivo en mecanismos de contención
social específicos para poblaciones restringidas. Como bien lo menciona
Antunes (2019), este proyecto neoliberal, teniendo su base material en
la restructuración productiva del capital, implicó una reconfiguración
del Estado para garantizar la reproducción de la lógica del gran capital
por medio de la liberalización y desreglamentación de los mercados,
generando condiciones favorables para estos con la implementación de
políticas fiscales regresivas e incremento de alianzas público-privadas,
con una lógica reduccionista en lo social. Se constituye así la llamada
contrarreforma del Estado (Behring 2003), la cual comprendía una serie
de medidas neoliberales enfocadas en el desmonte y la destrucción de
derechos adquiridos históricamente por la clase trabajadora, con tres
ejes centrales: la privatización, la focalización y la descentralización de la
política social.
Por un lado, existe el argumento legitimado de la crisis fiscal
del Estado, con una respuesta inmediata a la tendencia general de la
reducción de derechos, donde la política social es transformada a acciones
tímidas, fragmentadas y cada vez más focalizadas en la gestión de la
pobreza extrema. Por otro lado, tenemos un incremento considerable
del desempleo estructural, subempleo y empleo en condiciones
precarizadas. Según datos del Olivares (2021), «la tasa de desempleo en
16
Costa Rica es de 16.4 %, es decir, 401 665 personas; si pensamos en la
tasa de desempleo ampliado (incluyendo a la gente que se ha cansado de
buscar trabajo), deberíamos añadir 17 145 personas más a la cifra» (párr.
3). Complementariamente, quienes cuentan con empleo, en la actualidad
presentan condiciones poco favorables, ya que un «30.7 % de las personas
ocupadas no tiene seguro por trabajo, un 13.8 % está trabajando menos
horas de las que necesita y un 44.8 % tiene un empleo informal» (Olivares
2021, párr. 3); es decir, hay 1 097 090 personas que están ocupadas en
labores en las que su permanencia es incierta, donde se les paga menos
de lo que corresponde, no se les paga horas extra, ni tampoco seguro por
trabajo (Olivares 2021).
Las condiciones de las personas trabajadoras han empeorado
significativamente en los últimos años, insertando una amplia parte
de la fuerza laboral en un estado de absoluta precariedad. Los intentos
de flexibilización laboral, la disminución de salarios mínimos, los
congelamientos y los despidos a gran escala dan cuenta de un ataque
sistemático a las condiciones laborales, una respuesta conservadora que
se gesta como parte de la propia reproducción del modo de producción
capitalista en el que vivimos.
Lo expuesto anteriormente también impacta la profesión de
Trabajo Social y las transformaciones societarias colocan a la profesión
frente a estas tensiones y disputas, en particular, nos vemos obligadas
a la redefinición de estrategias y procedimientos que den respuesta no
solo a las demandas de las personas usuarias de los servicios sociales,
cada vez más escasos y precarizados, sino también a la urgente lucha y
construcción de un proyecto ético y político planteado desde el COLTRAS,
tendiente a una sociabilidad más justa e igualitaria.
De esta manera, en una época de empobrecimiento de amplios
segmentos de la población y de incremento de las desigualdades
sociales y territoriales, es relevante conocer las condiciones laborales
de la clase trabajadora y de las personas profesionales en Trabajo Social,
como parte de ella, las cuales son afectadas en dos vías. Por un lado, el
empobrecimiento generalizado de la población que ocasiona una mayor
demanda de los servicios sociales, con situaciones más encrudecidas,
aunado al desmantelamiento de la política social, lo cual representa
limitados recursos económicos, humanos e infraestructurales para la
atención e intervención profesional. Por otro lado, las propias condiciones
de contratación y laborales de las personas profesionales en Trabajo
Social son afectadas desde hace varias décadas con sobrecarga laboral,
menos contrataciones y condiciones poco favorecedoras como el no pago
de los complementos salariales y la disminución de algunos de ellos, por
ejemplo, la dedicación exclusiva a nivel estatal.
17
De esta manera, se considera que la publicación de un libro con
la temática propuesta, además de ser de gran relevancia para el análisis
del contexto actual, se coloca como una apuesta política por parte del
COLTRAS, el cual, por excelencia, es el espacio que aglutina al colectivo
profesional y se constituye como una plataforma con posibilidades de
facilitar la producción de conocimiento por medio del incentivo a la
investigación, a la lectura y a la reflexión de lo acontecido en la realidad
social.
Adicionalmente, es importante mencionar que para el COLTRAS
ha sido de gran interés propiciar espacios de investigación y producción de
conocimiento incentivando la participación de las mujeres profesionales,
ya que mayoritariamente es un grupo profesional feminizado constituido,
por un 91 % de esta población (COLTRAS, 2021). Además, están
ampliamente demostradas las dobles y triples jornadas impuestas a
las mujeres en la dinámica patriarcal, en la cual nos desenvolvemos;
mujeres que además asumen más del doble de tiempo en labores
destinadas al trabajo doméstico no remunerado que los hombres, según
datos de Encuesta Nacional de Uso del Tiempo (2017), lo cual dificulta
y obstaculiza que esta población participe en procesos de investigación
y de construcción de conocimiento. Esto se mostró en el desarrollo del
presente libro, donde, aunque se impulsó su participación, se reflejó la
brecha de género en esta área. Por esta razón, tenemos el compromiso
de instar a las mujeres profesionales a incursionar en procesos de
investigación, tomando en consideración estas limitantes estructurales
y esquemas patriarcales con el fin de hacer un impasse que nos lleve a
hacer ese salto histórico en nuestro país.
Este libro constituye una primera edición de publicaciones
planificadas en un proyecto a mediano plazo, que brinda aportes al
engranaje que se ha venido construyendo desde el trabajo colectivo
de todas las unidades del COLTRAS y, en particular de la Unidad de
Investigación, para incorporar a las personas agremiadas en procesos
de investigación y producción científica. Además, se espera facilitar
material actualizado al gremio sobre temas de interés y así propiciar la
lectura de los procesos de trabajo y los objetos de intervención desde una
perspectiva crítica, que coadyuve en los movimientos de resistencia ante
un ambiente sumamente regresivo con la conculcación de los derechos
sociales históricamente conquistados.
Comité editorial,
Julio 2023
Comité editorial
18
Referencias
Antunes, Ricardo. 2019. «Reestructuración productiva, luchas sindicales
y acciones sociales en el Brasil actual». Estudios latinoamericanos
8, n.° 16: 145-161
Behring, Elaine Rosetti. 2003. Brasil em contra-reforma: desestruturação
do Estado e perda de direitos. Brasil: Cortez editora.
Colegio de Trabajadores Sociales de Costa Rica. 2021. Consulta de
condiciones laborales de las personas profesionales en Trabajo
Social 2020. Costa Rica: Unidad de Investigación.
INEC (Instituto Nacional de Estadísticas y Censos). 2007. Encuesta
Nacional del uso del tiempo. Costa Rica: INEC.
Olivares, Luis Carlos. 2021. «Precarización laboral e ideas muy grandes
a contrapelo». Semanario Universidad, 28 de octubre. https://
semanariouniversidad.com/opinion/precarizacion-laboral-e-
ideas-muy-grandes-a-contrapelo/
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Capítulo 1
Plataformas digitales, aplicaciones y

regulación del trabajo en el capitalismo
contemporáneo
Ricardo Antunes
Vitor Filgueiras
Antunes y Filgueiras
Introducción
En esta segunda década del siglo XXI, han incrementado las
alusiones y los análisis de las grandes transformaciones, registradas en la
organización, de las relaciones laborales, derivadas del uso de las nuevas
tecnologías. Este fenómeno se acentúa aún más con las propuestas
y avances de la denominada industria 4.0, así como el incremento
resultante de la automatización e inteligencia artificial. Sin embargo, no
es la primera vez que se proclaman cambios importantes en el mundo
del trabajo a escala mundial. Existe la tesis recurrente de que ciertas
transformaciones conducirían incluso a la pérdida de la centralidad del
trabajo en nuestra sociedad. Aunque, este «adiós al trabajo» no ha sido
confirmado (Antunes, 2003; 2013), más recientemente, se ha planteado
que supuestas nuevas formas de trabajo estarían reemplazando el trabajo
asalariado como modo predominante de organización del trabajo, con
lo cual se generaría una especie de nuevo adiós a la clase trabajadora
(Filgueiras y Cavalcante 2020).
En la coyuntura actual, parte de este movimiento se expresa en
una proliferación de términos (gig-economy, sharing economy, on-demand
economy) que, a pesar de no designar exactamente los mismos procesos,
apuntan al uso de herramientas digitales e internet para administrar la
producción y el trabajo, como ocurre con las denominadas plataformas
digitales y aplicaciones (apps). Estos operadores permiten efectuar una
gran cantidad de actividades que se realizan tanto físicamente (entregas,
transporte, limpieza, etc.) como electrónicamente, a través del ordenador
(trabajos de ingeniería, traducción, etc.). Sin embargo, su crecimiento y
naturaleza merecen una evaluación crítica, prudente y rigurosa para
evitar conclusiones superficiales y apresuradas.
Es importante rechazar, desde el principio, el léxico y la retórica
empresarial sobre estos, denominados, nuevos negocios o nuevas formas
de organización. Especialmente, porque la narrativa del capital es un
elemento central para ocultar la naturaleza de dichas actividades y así
lograr sus objetivos de manera más eficiente. El enmascaramiento y, por
lo tanto, la negación de lo que realmente significan, ha sido un ingrediente
fundamental en el éxito de estas plataformas y aplicaciones digitales.
El objetivo de este artículo, por lo tanto, es analizar algunas
características de los cambios que ha experimentado el mundo del
* Este capítulo fue publicado en Fronteras del trabajo asalariado, editado por Alberto
Riesco-Sanz, 2020. Madrid: Catarata. Traducción del portugués de Vinicus Lins, revisión de
Alberto Riesco. Se incluye con autorización de los autores y la editorial.
21
Plataformas digitales, aplicaciones y regulación del trabajo en el capitalismo
contemporáneo
trabajo y, en particular, lo referido al uso de las nuevas tecnologías en
aplicaciones y plataformas. Nuestro objetivo es analizar la naturaleza
y la dinámica que implican estos cambios en el control, organización y
regulación del trabajo. Los principales argumentos que desarrollamos en
este trabajo se pueden resumir de la siguiente manera:
1. Las supuestas nuevas formas de organización del trabajo

asociadas al uso de las nuevas tecnologías de la información y
la comunicación (TIC) y las empresas que se presentan como
plataformas o aplicaciones constituyen, de hecho, estrategias
para contratar y gestionar trabajos ocultando la relación salarial
presente. La negación de la relación salarial es un elemento
central de la estrategia empresarial: bajo el pretexto de una mayor
autonomía –eufemismo para eludir la relación salarial y transferir
los riesgos a la persona trabajadora–, el capital busca incrementar
el control sobre el trabajo para aumentar la explotación.
2. La negación de la condición de empleador como estrategia para
gestionar y controlar el trabajo ha sido una práctica recurrente
durante décadas, sin embargo, el uso de las TIC por parte
de plataformas y aplicaciones ha optimizado y profundizado
exponencialmente el proceso. Esto ocurre cuando el discurso
empresarial difunde la idea de que las personas trabajadoras son,
en realidad, sus clientes –por lo tanto, no se encuentran sujetos
a relación laboral alguna–, así como cuando se usan estas nuevas
herramientas de procesamiento y transmisión de datos para
subordinar, someter y expandir los niveles de explotación de la
fuerza de trabajo.
3. Vivimos un momento de contradicción un tanto irónico en el
capitalismo contemporáneo. Desde un punto de vista técnico, el
uso de las TIC en la gestión del trabajo hace que la identificación
y la aplicación de los derechos de la población trabajadora sean
más sencillas que en cualquier otro momento de la historia. Sin
embargo, el discurso de que nos enfrentamos a nuevas formas de
trabajo que no están sujetas a ninguna regulación protectora –o
que dicha regulación no es posible– ha desempeñado un papel
fundamental para legitimar, fomentar, cristalizar y acentuar
esta eliminación de todo límite a la explotación del trabajo y a
la precarización de sus condiciones. Las compañías presentan la
misma tecnología que hace que la regulación sea técnicamente
más fácil como un factor que volvería, supuestamente, imposible
la protección. Este movimiento, contradictorio y complejo, típico
22
de la razón instrumental y sus engranajes de dominación, ha

impactado fuertemente en la legislación, en las instituciones
públicas y se ha constituido como un elemento más que
obstaculiza y destruye la creación de lazos de solidaridad y
organización dentro de la clase trabajadora.
En este capítulo, presentamos resultados procedentes de varias

investigaciones: de los proyectos Caminhos do Trabalho (Universidade
Federal da Bahia y Ministério Público do Trabalho) e Impactos de la
Reforma Laboral: Comparación entre Brasil y España3, ambos coordinados
por Vitor Filgueiras y de los proyectos trabajo, Tecnología e Impacto Social:
el Advenimiento de la Industria 4.0 (Universidade Estadual de Campinas
y Ministério Público do Trabalho) y Trabajo Intermitente e Industria 4.0:
Complejizando la Nueva Morfología del Trabajo (Bolsa de produtividade/
CNPq), coordinados por Ricardo Antunes.
Nuestros planteamientos se basan en diferentes tipos de datos
e informaciones procedentes de fuentes primarias y secundarias,
mayoritariamente de Brasil, así como en la revisión crítica de la bibliografía
disponible. Las fuentes primarias utilizadas en este trabajo proceden de
dos aproximaciones de trabajo de campo con repartidores (motocicletas
y bicicletas) que hemos efectuado en Brasil en 2019 y 2020. La primera
(20/05/2019-17/10/2019) se llevó a cabo presencialmente y consistió en
26 entrevistas con trabajadores de cuatro empresas de reparto (apps)
en la ciudad de Salvador (Bahía). De las 26 personas entrevistadas, 16
eran motoboys4 y 10 repartidores en bicicleta. Además, la entrevista
se realizó durante su jornada de trabajo en siete barrios distintos de
la ciudad. La segunda aproximación (26-31 de julio de 2020) consistió
en la aplicación de un cuestionario en línea a repartidores de diversas
partes de Brasil. Esta encuesta fue contestada por 103 repartidores (72
motoristas y 31 ciclistas) que trabajaban en las cinco regiones de Brasil,
que cubren 38 ciudades en 19 estados. Además, se aplicó un cuestionario
semiestructurado. Adicional a esto, nuestro trabajo de campo, cuando lo
autorizaban las personas trabajadoras, adoptó la estrategia de capturar
pantallazos de los teléfonos móviles, para que la información recopilada
sobre tiempo de trabajo, pagos y otras características de la relación entre
trabajadores y aplicaciones fuera lo más objetiva posible.
3 Este trabajo ha sido realizado con el apoyo de la Coordenação de Aperfeiçoamento de

Pessoal de Nível Superior (Capes-Brasil); código de financiamento: 001.
4 Nota de la edición. El término motoboy es popularmente usado en Brasil para identificar
a las personas que realizan entregas, indiferentemente de su género.
23
contemporáneo
¿Tecnologías digitales y nuevas relaciones de trabajo?

En el debate académico, en las instituciones, en los medios de
comunicación y en los negocios, existe toda una profusión de términos
para definir las transformaciones en los negocios del capital y en el mundo
del trabajo, ligados al uso de las nuevas TIC: gig-economy, platform
economy, sharing economy, crowdsourcing, on-demand economy,
uberización, crowdwork, trabajo digital, entre otros. Términos cuyo
contenido y fronteras ofrecen más disenso que consenso.
De Stefano (2017), por ejemplo, a partir de las formas de
distribución de las actividades laborales, presenta una definición que
podría englobar tanto a la platform economy, como a la gig-economy o a
la collaborative economy. Para el autor, en estas actividades el trabajo se
contrataría o se llevaría a cabo a través de las TIC, pudiéndose efectuar
digitalmente (crowdwork) o presencialmente (on-demand). Es también
común la idea de que el objetivo de las plataformas y apps consiste en
conectar la demanda de servicios específicos de clientes con la oferta
de dichos servicios, efectuada por trabajadores/proveedores (Harris y
Krueger 2015). En esta misma dirección, podemos encontrar definiciones
más amplias de la economía de plataforma, que la definen como una
intermediación, incluyendo tanto los servicios como los bienes y activos
previstos para su venta (Farrell y Greig 2016)5. El análisis puede también
realizarse desde una perspectiva que relacione las transformaciones en la
estructura empresarial y laboral. En este sentido, las plataformas digitales
significarían un cambio fundamental en el proceso de subcontratación,
pues permitirían a la población trabajadora superar las barreras de los
mercados de trabajo locales y pasar así a realizar, potencialmente, tareas
desde cualquier parte del mundo a cualquier parte del mundo (Graham,
Hjorth y Lehdonvirta 2017). Por último, crowdwork, work-on-demand y
digital labour pueden aparecer como sinónimos. Es el caso de Chesalina
(2018), para quien la platform economy se acompaña del surgimiento de
nuevas formas de empleo que ya no se caracterizan por la transferencia
de actividades de una empresa a agentes específicos, sino a un gran
número de personas u organizaciones indefinidas.
Nuestro objetivo aquí no es agotar y delimitar con precisión cada
uno de estos términos, sino identificar características comunes a todas
estas expresiones y fenómenos que tengan un impacto relevante en la
naturaleza de las relaciones laborales. Dicha terminología creemos que
5 En este texto, centramos únicamente nuestra atención en las plataformas y aplicaciones
donde las personas trabajadoras ofrecen su fuerza de trabajo, dejando de lado aquellas
donde se ofrecen bienes, que requerirían un análisis específico.
24
tiene como objetivo identificar fenómenos que estarían caracterizados

por la presencia de determinados rasgos típicos de las TIC: 1) contactos
online entre productores y consumidores, trabajadores y empresas, 2)
uso de aplicaciones o plataformas accesibles desde un ordenador u otros
dispositivos móviles de comunicación, 3) uso de datos masivos de carácter
digital para la organización y gestión de estas actividades, 4) relaciones
establecidas por demanda (es decir, resultado de acuerdos puntuales
para cada producto, sin ninguna seguridad jurídica que garantice su
continuidad).
La posición acrítica que parece predominar sostiene que dichos
cambios han sido beneficiosos para quienes trabajan, entre otras razones,
porque permitirían reducir las restricciones geográficas en la provisión
de servicios especializados, de manera que se facilitaría la búsqueda de
oportunidades de ingresos para las personas trabajadoras (Kittur et al.
2013). También, se ha señalado que las plataformas y las aplicaciones
harían la conexión y comunicación entre proveedores de servicios y
consumidores más fáciles y dinámicas, constituyendo mercados online
que mejorarían los negocios para ambas partes (Manyika et al. 2016).
Uno de los elementos más importantes de los análisis y disputas en
este ámbito (a menudo reproducido acríticamente) es el hecho de que las
organizaciones se presentan como empresas tecnológicas, intermediarias
entre consumidores y proveedores, constituyendo un mercado bilateral
con externalidades cruzadas por redes (Valenduc 2019). De este modo,
la ausencia de un compromiso formal que garantice la continuidad en
la contratación de los servicios permite a estas compañías sostener que
las personas trabajadoras realizan actividades solo cuándo y dónde ellos
quieren. También, se suele afirmar que las plataformas y aplicaciones
crean entornos de trabajo más atractivos para quienes tienen estilos de
vida diferentes, sin la rigidez de los trabajos tradicionales, con lo cual
facilitan el mantenimiento de ciertos empleos. Asimismo, es común
afirmar que estos trabajos son solo un medio para obtener ingresos
adicionales o una forma divertida de ganar dinero durante el tiempo libre
(De Stefano 2017).
El argumento de la supuesta ampliación de oportunidades para
las pequeñas empresas gracias a la expansión de las TIC ha sido también
ampliamente difundido por el Banco Mundial (2019) y otras instituciones
afines, presentándolo como una especie de neoemprendimiento. El uso
de las TIC promovería una aparente democratización de los medios de
producción (bastaría con disponer de un ordenador, un coche o incluso
una bicicleta) de cara a la producción autónoma de ingresos, ya sea como
creador o como socio de una start-up. El lenguaje corporativo, con una
25
contemporáneo
alta dosis de mistificación, nos recuerda que, ahora más que nunca, su
éxito depende solo de usted. Todo esto se radicaliza cuando las empresas
afirman que ponen aplicaciones o plataformas a disposición de quienes
deseen ofrecer y mejorar sus negocios, lo que promueve la idea de que
las personas trabajadoras son clientes de las empresas. Por ejemplo,
Uber afirma que las personas conductoras no son empleadas ni prestan
servicios a la empresa, sino que defiende que se trata de trabajadores
liberales que han contratado los servicios de la aplicación y no al revés. En
este sentido, es también habitual en la literatura existente responsabilizar
a las personas trabajadoras de su éxito o fracaso a la hora de aprovechar
las oportunidades que brindan las plataformas (Manyika et al. 2016).
Hay que reconocer, no obstante, que existen también posiciones
críticas respecto a estas transformaciones vinculadas a las TIC. Se ha
señalado que justificar la inestabilidad e intermitencia en el empleo en
nombre de la flexibilidad no es una estrategia novedosa en la tentativa
por invisibilizar a quien emplea (evitando así su adhesión a la regulación
laboral) (Collier, Dubal y Carter 2017). Por otro lado, se sostiene que el
trabajo de plataforma debe entenderse en un contexto más amplio de
precarización del trabajo (Huws 2003; 2014; De Stefano 2017; Antunes
2018). Las denominadas aplicaciones y plataformas digitales imponen,
casi siempre, a las personas trabajadoras un estatuto de autonomía. De
esta manera, no cuentan con ningún compromiso de continuidad y la
retribución se otorga por tarea efectuada o por lapsos mínimos de tiempo
(por horas), sin ninguna garantía de horas de trabajo o de remuneración,
lo cual tiene implicaciones importantes para la dinámica de la gestión
y el control de la fuerza de trabajo. Se completaría, así, el ciclo de la
lógica de explotación dentro de las grandes plataformas digitales, donde
las empresas: 1) se presentan como meras compañías de tecnología
digital, 2) afirman limitarse a realizar una intermediación de actividades
donde las personas trabajadoras ofrecen servicios de forma autónoma,
3) convierten a la fuerza de trabajo en clientes y 4) pretenden eliminar
la subordinación, reivindicando la libertad de trabajar cuándo, dónde y
cómo quieran las personas trabajadoras.
Incluso entre los planteamientos críticos, el carácter asalariado
de estas relaciones no es, a menudo, percibido ni explicado, o bien se
presupone que su regulación resulta imposible (Standing 2014; 2016). En
líneas generales, prevalece la idea de que ha habido o habrá importantes
cambios en la naturaleza de la organización del trabajo y que se están
generando cambios estructurales en los mercados de trabajo. Desde
nuestro punto de vista, sin embargo, la denominada uberización del
trabajo solo puede entenderse como una expresión de los modos de ser
26
del trabajo, que se expanden a otras plataformas digitales, donde las

relaciones de trabajo progresivamente se individualizan e invisibilizan,
mediante la apariencia de una prestación de servicios. Sin embargo,
sus rasgos constitutivos concretos, como veremos a continuación, son
expresión de diferentes formas de salarización, que implican tanto la
obtención de ganancias, como la explotación de la plusvalía y el saqueo
del trabajo, al transferir los costes a sus trabajadores, quienes necesitan
financiar sus gastos para poder llevar a cabo su trabajo.
A diferencia de la planta productiva taylorista y fordista, que
fue dominante durante la era del automóvil en el siglo XX, las empresas
liofilizadas y flexibles de esta nueva fase digital, informacional y financiera,
imponen al trabajo su tríada destructiva: flexibilidad, informalidad e
intermitencia, que se convierten en partes constitutivas del léxico, las
ideas y la pragmática de la empresa corporativa global. De modo que,
asistimos a la inaplicación y corrosión de la normativa de protección
laboral, así como a la imposición de una nueva legislación, que permite
las formas más arcaicas de explotación, como ocurrió con la legalización
del trabajo intermitente en la contrarreforma laboral llevada a cabo por el
gobierno de Temer6 en 2017 (Antunes 2018).
Mientras que el amplio y heterogéneo conjunto de la fuerza
de trabajo global presente en plataformas y aplicaciones digitales
asume la responsabilidad de sus gastos de seguridad, de los costes de
mantenimiento de sus vehículos y otros instrumentos de trabajo –
quedando así definidos, por medio de una extraordinaria distorsión
ideológica, como propietarios de los medios de producción–, la plataforma
digital se apropia de la plusvalía generada por el trabajo, eludiendo
sistemáticamente las formas existentes de regulación laboral. Como
resultado de la expansión de las TIC, los procesos de precarización de la
fuerza de trabajo se han expandido a escala global, lo que ha conllevado
también la universalización del término uberización del trabajo. Florece
así un mosaico de modalidades de trabajo en plataformas y aplicaciones
digitales –tal y como puede apreciarse en Amazon (y Amazon Mechanical
Turk), así como en las aplicaciones privadas de transporte y reparto: Uber
(y UberEats), Cabify, 99, iFood , Rappi, Glovo, etc.– a partir de las cuales
se conforma un nuevo proletariado de servicios que sufre las vicisitudes
de la llamada esclavitud digital (Antunes 2018).
6 Nota de la edición: Michel Temer.
27
contemporáneo
¿Libertad y flexibilidad o más subordinación y control?

Como ya se ha indicado en otras investigaciones, la tecnología
digital no es imprescindible para la adopción de modalidades
contractuales de trabajo flexibilizadas y precarias (De Stefano 2017).
Asimismo, la estrategia de contratar trabajadores negando su condición
salarial es una estrategia que se ha ido intensificando durante las últimas
décadas (Filgueiras 2016). Mucho antes de la existencia de plataformas
y aplicaciones, se hablaba de nuevas formas de trabajo. Entre otros
ejemplos, tenemos las cooperativas, el alquiler de sillas [aluguel de
cadeira], el trabajo integrado [trabalho integrado], socios, trabajadores
freelance, etc. En todos estos casos, negar la relación salarial es siempre
una estrategia clave en la gestión del trabajo: la precarización (negar
derechos y garantías) y la transferencia de los riesgos empresariales a las
personas trabajadoras debilitan su resistencia a las determinaciones del
capital, acentuando así su subsunción (Filgueiras 2013).
Combinando la etiqueta de trabajo por cuenta propia (o la
negación de la relación laboral en sí misma) con el contrato por tarea
[relação por tarefa], las personas trabajadoras, además de no tener
un salario o ingreso diario garantizado en sus contratos, no disfrutan
tampoco de ningún derecho, ni siquiera cuando consiguen un empleo.
Por lo tanto, la gran novedad en la organización del trabajo introducida
por las nuevas TIC, además de mejorar exponencialmente las formas de
obtener ganancias e incluso de extraer la plusvalía, consiste en permitir
que las empresas utilicen estas herramientas como un instrumento
sofisticado de control de la fuerza de trabajo. Esto queda ejemplificado
en el registro en tiempo real del desempeño de cada tarea de la
persona trabajadora, su velocidad, ubicación y movimientos, así como
en la medición vía evaluaciones; todo bajo el dominio aparente de los
algoritmos. Este nuevo fetiche del mundo tecnológico del capital permite
expandir la idea de que todo se mueve bajo el impulso de una tecnología
neutral y autónoma, cuando es la ingeniería de información del capital la
que realmente tiene el control sobre el algoritmo y, por lo tanto, sobre los
ritmos, tiempos, productividad y eficiencia en el universo microscópico
del trabajo individual; una tendencia que continúa acentuándose con la
propuesta de la denominada industria 4.0, como si fuera un imperativo
tecnológico inexorable.
La idea de libertad y flexibilidad (trabaja cuando y donde quieras)
difundida por las empresas constituye, de hecho, una transferencia
deliberada de riesgos para aumentar el control sobre la población
trabajadora, ya que dicha libertad significa la ausencia de un salario
28
garantizado y un incremento en los costes fijos que se convierten en

responsabilidad de las personas trabajadoras. Además, contradiciendo
este discurso de la libertad, las plataformas y aplicaciones utilizan
actualmente al menos 11 medidas explícitas para controlar a las personas
trabajadoras, como queda patente en los términos de uso, avisos de
infracción, procesos judiciales, entrevistas y mensajes en los móviles
analizados. Dichas medidas no son fijas y pueden ser (y son) modificadas por
las empresas siempre que lo consideren conveniente para sus estrategias
de gestión. A pesar de ello, las plataformas y aplicaciones disponen de un
modo de proceder bastante claro, que aplican diariamente:
• Primero: determinan quién puede trabajar para ellas. Las

personas trabajadoras siempre están sujetas a la aceptación en
el registro en la plataforma para poder trabajar; un proceso de
admisión que puede ser rápido, demorarse durante meses o no
llegar nunca. Que sean más o menos exigentes en la admisión,
no cambia el hecho de que son las plataformas y apps quienes
deciden, según su conveniencia e intereses (estrategias).
• Segundo: delimitan lo que se hará, ya sea una entrega, un
desplazamiento, una traducción, una limpieza, etc. Las personas
trabajadoras no pueden proporcionar servicios no cubiertos por
las plataformas y aplicaciones.
• Tercero: definen qué persona trabajadora realizará cada servicio
(o, al menos, qué trabajadores pueden competir por el servicio),
sin permitir que las personas trabajadoras capturar clientes por
su cuenta. En otras palabras, las compañías contratan (o no) el
servicio de cada persona según su conveniencia. La puntuación
que otorga el cliente es solo un instrumento añadido, respecto a
la decisión de asignación que efectúa la compañía.
• Cuarto: definen cómo se llevarán a cabo las actividades. Esto
ocurre hasta en los detalles más pequeños, ya sea la ruta, el
estado del vehículo o incluso el comportamiento de trabajadores
frente a clientes.
• Quinto: determinan la fecha límite o el tiempo de entrega para la
ejecución del servicio, tanto para traducciones, proyectos y otras
actividades ofertadas como para entregas a domicilio.
• Sexto: establecen unilateralmente los precios de los servicios y
los ingresos a percibir. Esta es una variable clave, ya que los pagos
se manipulan con el objetivo de condicionar el comportamiento
de la población de trabajadores. Aquí hacen acto de presencia
nuevamente los algoritmos, que, como dijimos anteriormente, no
29
contemporáneo
son más que programas controlados por corporaciones globales

para procesar un gran volumen de información (tiempo, lugar,
calidad) que permitirá que la fuerza de trabajo se ajuste en todo
momento a la demanda. Existe una especie de subasta inversa
que, cuando surge un nuevo trabajo a realizar, pone a competir
entre sí a las personas trabajadoras. Se crean mercados de trabajo
dentro de cada empresa con el objetivo de debilitar el poder de
negociación de la población trabajadora. Así, un gran contingente
de trabajadores (reclutado en varias profesiones, en su mayoría
desempleados) está a disposición de la plataforma para competir
entre sí, haciendo que la posibilidad de bajar los salarios esté
siempre presente. La baja remuneración conforma un mecanismo
importante para poder imponer largas jornadas, ya que, para
sobrevivir, las personas trabajadoras se ven obligadas a asumir
todos los costes de mantenimiento del trabajo que realizan
(como la compra o alquiler de automóviles y motocicletas),
contrayendo deudas cuyo pago depende de los salarios que
perciben. De hecho, cuanto menor sea la tarifa pagada, más
horas de trabajo serán necesarias para garantizar la supervivencia
de la persona. Por otro lado, si la inestabilidad de los precios no
fuera suficiente, las empresas utilizan además promociones que
vuelven los ingresos aún más inciertos. En el caso del personal
de reparto encuestado, descubrimos que es frecuente que más
del 50 % de sus ingresos provenga del cumplimiento de las metas
fijadas durante la jornada laboral y de las propinas recibidas. Las
empresas, en algunos casos, determinan incluso la cantidad de
propinas que pueden recibir.
• Séptimo: determinan cómo deben comunicarse las personas
trabajadoras con la dirección. Por ejemplo, a quienes realizan
entregas se les prohíbe acceder al sitio web Reclame aquí7, a las
redes sociales o a cualquier otro medio que no sea el estipulado
por las empresas.
• Octavo: presionan a las personas trabajadoras para que sean
constantes y no rechacen los servicios demandados. En el sitio
web de Uber, por ejemplo, se explica que se puede desactivar
a quien realiza el trabajo si tiene una tasa de aceptación más
baja que la tasa de referencia de la ciudad. Los rechazos en la
entrega también pueden provocar el bloqueo o la desactivación
7 Reclame aquí (https://www.reclameaqui.com.br/) es un sitio web brasileño de
alcance nacional, de consulta gratuita, donde se pueden presentar quejas contra las
empresas, a las que se insta a responder y resolver los problemas señalados. No hacerlo
supone reducir su índice de resolución de conflictos y, en consecuencia, su reputación.
30
de quienes realizan entregas. Además, la gran mayoría de las

personas repartidoras brasileñas que respondieron al cuestionario
(71.8 %) cree que la empresa da prioridad a repartidores con
mayor tiempo de conexión en la aplicación (Filgueiras et al. 2020).
• Noveno: presionan para trabajar más tiempo mediante el uso
de incentivos. Según lo expresado por las personas encuestadas,
las llamadas promociones son habituales. Estas actúan como
objetivos con tiempos marcados que deben cumplir, de manera
que motivan la disponibilidad por un período mayor. Además,
en algunos casos, las empresas limitan la cantidad de horas que
puede trabajar quien reparte (Morales y Abal 2020), en otros, la
empresa puede pagar por horas fijadas expresamente.
• Décimo: utilizan el bloqueo para amenazar a las personas
trabajadoras. Dicho bloqueo implica que no podrán ejercer
su actividad durante un tiempo determinado, además, las
razones son numerosas y siempre arbitrarias, pues son definidas
unilateralmente por las plataformas. Por ejemplo, el 82 % de
nuestra muestra conoce a alguna persona que ha sido bloqueada
(es decir, que ha sufrido una suspensión temporal de empleo).
Además, el 39 % sufrió directamente este castigo, de los cuales
casi la mitad (45 %) ni siquiera conocía el motivo del bloqueo
(Filgueiras et al. 2020). Sin contacto personal con la persona
trabajadora, las empresas toman decisiones unilaterales y suelen
enviar mensajes estándar automáticos cuando esta pregunta.
• Undécimo: aprovechan la posibilidad de despido en cualquier
momento y sin necesidad de justificación, sin ningún tipo de
advertencia, como un mecanismo de coerción y disciplina en
el trabajo. Esto aparece claramente en las entrevistas y en los
términos de uso de varias compañías. Varias personas repartidoras
entrevistadas afirmaron haber sido despedidos arbitrariamente y,
aunque reclamaron a la compañía, no recibieron una justificación
objetiva del despido.
•
Estas 11 medidas son mecanismos que sirven para ejercer el
poder e imponer una organización del proceso de trabajo. No son,
sin embargo, la fuente fundamental de dicho poder, que reside en la
propiedad de la aplicación y en la naturaleza del mercado de trabajo.
Los cambios arbitrarios en estas medidas por parte de las empresas solo
muestran la asimetría existente entre ellas y el grupo de trabajadores.
Las medidas de control descritas anteriormente tienden a mantener
a este grupo en completa inestabilidad, además, son una poderosa
31
contemporáneo
herramienta para administrar y controlar la fuerza de trabajo. Mediante

ese control, las empresas aprovechan la condición de vulnerabilidad de
la clase trabajadora, que se ve enormemente reforzada gracias al uso de
las TIC, pues estas facilitan una cantidad infinita de datos que pueden ser
utilizados contra de las personas trabajadoras.
El control y la subordinación se ven exacerbados por la
transferencia de riesgos a la población trabajadora, incluida la asunción
de costes, como la compra y mantenimiento de automóviles, teléfonos
móviles, ordenadores. Por lo tanto, las empresas pueden transformar los
instrumentos de trabajo en capital constante, sin ningún riesgo y sin la
necesidad de propiedad formal. Este modelo proporciona a las empresas
una amplia flexibilidad (Dal Rosso 2017); pero, para las personas
trabajadoras, la flexibilidad (elección de horarios, periodicidad, lugares
y forma de trabajo) es tan solo aparente porque en la práctica se ven
obligados a trabajar más y exactamente como la empresa indica8.
A pesar de no disfrutar de la flexibilidad prometida por las
empresas, las mismas personas trabajadoras (e instituciones) se ven a
menudo fuertemente influenciadas por este discurso, por lo que terminan
introduciéndolo e internalizándolo en sus prácticas y subjetividades. Una
vez más, surge aquí la tecnología digital neutral para mejorar el control –
incluso el sometimiento–, al ofrecer una radiografía completa del trabajo
realizado, con una precisión inimaginable para el propio Taylor9. Así, las
TIC, con sus instrumentos de control y explotación, al exacerbar la retórica
de las nuevas formas de trabajo, buscan legitimar y consolidar la estrategia
de gestión del capital. De aquí se deriva una situación aparentemente
contradictoria: el trabajo rara vez ha sido tan estrictamente controlado
(ahora a través de medios informativos digitales), mientras que el discurso
apologético continúa propagando los beneficios del trabajo autónomo,
libre, emprendedor, etc. No es difícil ver que, en contraste con estas
formulaciones apologéticas, estamos presenciando el advenimiento de
un nuevo proletariado de servicios que continúa expandiéndose en la era
digital (Antunes 2018; Antunes y Braga 2009).
8 En este sentido, resulta incluso ridículo esperar que las compañías controlen este
aspecto directamente. Si lo hicieran garantizarían a las personas trabajadoras la percep-
ción de algún ingreso, que es exactamente lo contrario de su estrategia para controlar y
explotar la mano de obra.
9 Nota de la edición: Frederick W. Taylor.
32
Una fenomenología de la explotación sin limites

La rigurosa monitorización y control de las empresas suele ir
acompañada de un uso intensivo de la mano de obra, así como de bajos
salarios. En las actividades de reparto en bicicleta, por ejemplo, el informe
de Aliança Bike (2019), basado en una encuesta realizada en Brasil
junio de 2019 a 270 repartidores, muestra que el 57 % de las personas
repartidoras encuestadas trabaja todos los días (de lunes a domingo)
y que el 55 % trabaja 10 o más horas al día, mientras que solo el 25 %
trabaja menos de 8 horas diarias. Estos resultados son muy similares a
los obtenidos por nuestra investigación en Salvador (2019), en la que el
promedio de la carga diaria de trabajo fue de 10 horas y 23 minutos, 6
días a la semana. En ambos casos, los límites legales de horas y descanso
no se respetan casi nunca. En muchos sectores, es habitual que las
personas trabajadoras pasen mucho tiempo online esperando servicios.
Así lo ha puesto en evidencia una reciente investigación de la OIT, como
se muestra a continuación:
El 90 % de los trabajadores encuestados afirmó que les gustaría trabajar

más de lo que actualmente trabajan, señalando a la insuficiencia de
trabajo y a los bajos salarios como los principales motivos de por qué
no lo hacen. Pese a expresar su deseo de trabajar más horas muchos de
estos trabajadores ya están sujetos a largas jornadas de trabajo: el 40 %
de los encuestados afirmó trabajar habitualmente 7 días a la semana
y el 50 % haber trabajado más de 10 horas diarias al menos una vez
durante el último mes. Una baja retribución, unida a la necesidad de
trabajar, produce trabajadores conectados online durante muchas horas
(Berg y De Stefano 2017,párr. 14; la traducción al español es nuestra).
Se trata de una situación muy similar a la detectada para el

personal de reparto en Reino Unido (Filgueiras y Cavalcante 2020). En
este país, por ejemplo, no es casualidad que las personas con contratos
de cero horas, incluyendo trabajadores digitales, trabajen a veces mucho
más y a veces mucho menos que la media, lo que genera una especie de
polarización respecto a las horas de trabajo. Algo muy similar ocurre en
Brasil desde la reforma laboral de 2017 (Krein, Veras y Filgueiras 2019).
Además, al contrario de lo que anuncian las empresas, la mayoría de
trabajadores no mantienen vínculos esporádicos con ellas para obtener
ingresos adicionales (De Stefano 2017; Aliança Bike 2019). En nuestra
encuesta, el 70 % del personal de reparto solo tenía esta ocupación.
Además, con una tendencia a la subsunción permanente del trabajo a la
33
contemporáneo
dinámica del capital (y no solo durante la jornada de trabajo), ya que estas

personas trabajadoras comienzan a moldear toda su vida para hacerla
compatible con la demanda de sus servicios, colocándose en una posición
de continua disponibilidad.
Como ya hemos indicado, los bajos salarios son una condición
esencial para someter a las personas trabajadoras a largas jornadas. Hay
muchas evidencias de que esto ocurre incluso en términos extremos,
como se ilustra en la imagen reproducida del año 2019. En ella, vemos
que el repartidor trabajó 7 días seguidos, estuvo conectado durante
más de 61 horas y recibió a cambio únicamente 212 reales (45 euros).
En São Paulo, las personas que realizan entregas trabajan 9 horas y 24
minutos al día, ganan mensualmente 936 reales (199 euros) (Aliança Bike,
2019). Si su jornada se ajustase a la duración legal de 44 horas semanales
recibirían al mes 763 reales (162 euros). En Salvador, la persona percibe
mensualmente, de media, 1100 reales (234 euros); no obstante, si se
ajustase la duración de su jornada laboral a las 44 horas semanales que
fija la ley, obtendría solo 781 reales al mes (166 euros). En ambos casos,
el salario diario medio es mucho más bajo que el salario mínimo.
En São Paulo y su área de influencia, la encuesta realizada por
Moraes, Oliveira y Accorsi (2019), con 100 conductores de transporte
privado vía apps, muestra un caso particular. Según los autores,
las personas conductoras entrevistadas, por un lado, se sienten
emprendedoras y valoran la flexibilidad de la jornada laboral; pero, por
otro lado, continúan a la búsqueda de un trabajo formal, se quejan de la
excesiva carga de trabajo, de la baja remuneración percibida y consideran
la ausencia de vínculos como un elemento negativo en comparación con
otras empresas de transporte privado vía apps similares. Esta encuesta
encontró un predominio del trabajo masculino (88 %), con un grupo
de edad entre 26 y 45 años (69 %), una escolarización oscilante entre
la secundaria completa y la educación superior (90 %), una escasa
antigüedad en la aplicación (hasta dos años en el 89 % de los casos),
jornadas de trabajo diarias de entre 6 y más de 8 horas (77 %) y de 5 a
7 días a la semana (73 %), una remuneración bruta semanal inferior a
2000 reales (423euros) (90 %)10 y, por último, con esta como única fuente
de ingresos (57 %) (Moraes, Oliveira y Accorsi 2019, 667)11. En Brasil, en
10 Es importante tener en cuenta que todos los gastos derivados de la actividad son
siempre asumidos por las personas trabajadoras, lo que reduce significativamente la
cantidad realmente percibida.
11 En Nueva York, en 2017, el 85 % de conductores de transporte de personas tuvieron
ingresos situados por debajo de la tarifa horaria mínima, con un 60 % trabajando a tiempo
34
septiembre de 2019 de acuerdo con la Pesquisa Nacional por Amostra de

Domicílios (PNAD), el ingreso mensual medio del sector del transporte
de personas (donde predomina el trabajo autónomo) fue de 1876 reales
(398 euros). Este se redujo justo después de la expansión de Uber (en
2014 llegó a superar los 2050 reales, 435 euros). En 2018, la población de
conductores con contratos formales de empleo tenían un salario medio
de 2137 reales al mes (454 euros), sin contar otros derechos12.
En las relaciones en las que no hay un reconocimiento del vínculo
laboral, las largas jornadas de trabajo, similares a las de los inicios de la
Revolución Industrial (Basso 2018), sumadas a la negación completa de
derechos laborales, acentúan los riesgos para la propia vida de las personas
trabajadoras, ya que las plataformas y aplicaciones no se consideran
responsables de la salud y seguridad en el trabajo. En julio de 2019, en
São Paulo, el motoboy Thiago de Jesus Dias, que repartía productos para
Rappi, sufrió un derrame cerebral y murió días después, pues no recibió
asistencia inmediata por parte de la empresa. Una negligencia brutal e
inhumana que tuvo un fuerte impacto en la prensa nacional (Antunes
2019).
Sabemos que este trágico accidente letal no es un caso aislado.
Según un informe de la Compañía de Ingeniería de Tráfico de la ciudad de
São Paulo, en 2018, los accidentes mortales de motoristas aumentaron
un 18 % (360 en total)13, superando por primera vez a los accidentes
de peatones. Además de los accidentes, estas personas trabajadoras
están expuestas a actos de violencia con resultado de muerte durante
el trabajo: según Issac (2019), hasta mediados de 2019 habían muerto
16 conductores de Uber en Brasil. La realidad parece, sin embargo,
mucho más sombría, pues solo en septiembre, en São Paulo y su área de
influencia, se registraron cinco asesinatos de conductores14. En nuestra
encuesta de julio de 2020, el 33 % de las personas repartidoras afirmaron
completo (el 17 % más de 50 horas a la semana) (Parrot y Reich 2018).
12 En los empleos formales, también se recurre a la contratación sin garantía de
jornada laboral, lo que en Brasil se conoce como intermitencia. El resultado de este
tipo de contratación es una fuerte precarización. Según los datos de la Relação Anual
de Informações Sociais (RAIS) del Ministério do Trabalho (diciembre de 2018) sobre
trabajadores intermitentes en todos los sectores de actividad, al menos el 40 % no estaba
recibiendo remuneración y otro 25 % obtuvo ingresos equivalentes a un salario mínimo
o menos.
13 No por casualidad, «el porcentaje de repartidores y conductores de motocicletas
entre las muertes de tráfico de motoristas registradas en 2018 se incrementó del 9% al
14%» (CET 2019).
14 https://g1.globo.com/sp/sao-paulo/noticia/2019/09/30/motorista-de-aplicativo-e-
espancado-no-abc-setembro-registra-5-mortes-na-grande-sp.ghtml
35
contemporáneo
haber sufrido un accidente de trabajo y el 70 % indicó conocer a alguien
que había sufrido un accidente (Filgueiras et al. 2020). Es importante
señalar, además, que cuando enferman, descansan, se van de vacaciones
o tienen sus herramientas de trabajo inoperativas, ven sus ingresos
reducidos a cero. Por lo tanto, para sobrevivir, mitigar su inseguridad y
mantener su relación laboral, están obligados a trabajar largas jornadas,
suprimir el descanso, intensificar sus actividades y actuar en estricta
conformidad con lo que determine la empresa.
Recientemente, con la crisis sanitaria provocada por la COVID, las
empresas de reparto han estado ganando mucho dinero. Probablemente,
han ganado incluso más que solo dineros, pues la pandemia puede
promover un cambio estructural en los modos de consumo de la
población. Sin embargo, en Brasil, los datos muestran que la población
trabajadora del sector no se está beneficiando de los frutos de esta
expansión. Tal y como hemos comprobado en nuestras investigaciones
(Filgueiras et al. 2020), para las personas que su única ocupación es en
la app, la duración media de la jornada laboral diaria es de 10 horas y 24
minutos (64.5 horas a la semana), lo que supone más de 20 horas extra
semanales. En promedio, trabajan 6.16 días a la semana y el 40 % trabaja
todos los días. Si se considera a todas las personas encuestadas (incluidos
los que trabajan para las aplicaciones a tiempo parcial), la carga media de
trabajo semanal es de 55 horas, distribuidas en 5.8 días a la semana. De
estos, un tercio trabaja los 7 días de la semana, el 70 % trabaja 6 o 7 días
y el 90 % trabaja 5 días o más. Asimismo, los trabajadores señalaron una
caída del 18.7 % en sus ingresos netos (una vez deducidos los gastos de
combustible, el mantenimiento de los vehículos, los gastos de internet,
etc.) durante la pandemia. Considerando los ingresos netos mensuales,
podemos afirmar que el 44 % de los repartidores ganan menos de un
salario mínimo y el 85 % menos de dos salarios mínimos. Dado que
sus jornadas de trabajo son muy extensas y el descanso semanal, a
menudo, no respetado, la retribución por hora es el medio más adecuado
para calcular la magnitud de sus ganancias. En este sentido, nuestra
encuesta muestra que el 51.7 % de estos trabajadores percibe por hora,
proporcionalmente, ingresos inferiores a un salario mínimo.
Estos resultados confirman los datos de otras encuestas. Por
ejemplo, la encuesta de la Red de Estudio y Seguimiento de la Reforma
Laboral (REMIR), realizada en abril de 2020 (Abílio et al. 2020), mostró
que el 60.3 % de las personas trabajadoras registraron una caída en sus
ingresos durante la pandemia. Realidad que ha sido, a su vez, ratificada
por la PNAD de mayo, cuyos datos muestran una caída del 34.8 % en los
ingresos efectivos de los repartidores que se declaran autónomos.
36
En resumen, si bien las nuevas TIC traen consigo grandes cambios

al mundo del trabajo, por el momento, su impacto más importante ha
sido el incremento de la capacidad de control y dirección de un enorme
ejército de mano de obra excedente. Esto resulta en un incremento
exponencial, tanto de la explotación, como del saqueo del trabajo,
llevando al límite los intereses del capital y sus corporaciones. Así, las TIC
se configuran como un elemento central entre los diferentes mecanismos
de acumulación creados por el capitalismo financiero de nuestro tiempo.
Contrariamente a la predicción errónea del fin del trabajo, la clase
trabajadora y la validez de la teoría del valor, lo que realmente tenemos
ante nosotros es una expansión del trabajo precario, que se extiende –
aunque de manera diferente– desde las personas trabajadores de la
industria manufacturera de software quienes trabajan en call center (el
infoproletariado o cibertariado), afectando cada vez más a los empleos
en bancos, comercios, comida rápida, turismo, así como en la industria y
la agroindustria (Antunes y Braga 2009; Huws 2003; 2014).
Hoy en día resulta difícil encontrar algún tipo de trabajo que no
se encuentre expuesto a alguna forma de interacción y dependencia
respecto a los ordenadores, los teléfonos móviles y otros dispositivos
similares. El modelo de gestión puesto en marcha en las plataformas
es potencialmente exportable a una inmensa variedad de sucursales y
sectores. Las relaciones se establecen sin límites respecto a la jornada de
trabajo, los ingresos, la salud o la seguridad. En este sentido, es necesario
enfatizar que este uso del trabajo no es simplemente una posible
referencia al futuro: en la actualidad, la expansión del trabajo digital
está demoliendo la separación entre el tiempo de vida en el trabajo y el
tiempo de vida fuera de él (Antunes 2018; 2019).
En este escenario, surgen algunas contradicciones. Primero, con
la individualización de los servicios y de la remuneración, la explotación se
vuelve más explícita: en las plataformas digitales se sabe –cuantificándose
pormenorizadamente– cuánto produce cada persona trabajadora y qué
porcentaje de dicho valor se apropia la empresa; sin embargo, asistimos
al mismo tiempo a la negación sistemática de la naturaleza asalariada
de estas relaciones laborales. En segundo lugar, el control del capital se
fortalece y reproduce mediante la idea de que las personas trabajadoras se
gestionan a sí mismas; sin embargo, son las plataformas digitales quienes
controlan todo el proceso, determinan los formatos jurídicos a emplear
en la contratación, pagan, movilizan, amenazan y despiden. Las personas
trabajadoras son inducidas a adoptar estos comportamientos y actitudes,
dejándoles sin más alternativas si desean continuar ejerciendo su trabajo.
Este grupo se ven así sometido a unas condiciones que nada tienen que
37
contemporáneo
ver con una supuesta capacidad de iniciativa, control y autonomía por su
parte.
Nos enfrentamos, sin embargo, a un mecanismo de sometimiento
sutil, al menos en las primeras etapas del trabajo, por lo que no resulta
sorprendente que el consentimiento de estas personas trabajadoras
respecto a los dictados corporativos sea mayor. Asimismo, no es casualidad
que este grupo apele a menudo a la defensa de una supuesta libertad,
dada la aparente ausencia jefes, o que perciba también la flexibilidad
como algo positivo (Filgueiras y Cavalcante 2020). Sin embargo, todo
esto tiende a desvanecerse cuando se experimenta diariamente una vida
marcada por el desprecio, la explotación y la precariedad, tal y como
hemos intentado demostrar a lo largo de este capítulo. En este sentido,
justo cuando la protección del trabajo es más sencilla desde un punto
de vista técnico, la regulación se vuelve más difícil políticamente debido
a la asimetría de la relación de fuerzas existente; asimetría en la que la
retórica desempeña un papel muy importante, como estamos viendo.
¿Es imposible crear mecanismos de protección del

trabajo?
En el capitalismo, materializar los derechos reconocidos a la clase
trabajadora es un desafío central que conforma la historia misma del
movimiento obrero y de la propia legislación laboral. Desde el surgimiento
de las primeras normas de protección del trabajo, la lucha del capital por
obstaculizar los derechos de la clase trabajadora ha sido notable, tal y
como indicó Marx en El capital (Marx, 2013). Con el advenimiento de las
nuevas TIC y su uso por parte de las empresas en la gestión y control del
trabajo, podemos afirmar –con intención provocadora– que nunca antes
había sido tan fácil, desde un punto de vista técnico, hacer cumplir la
legislación laboral. Las nuevas tecnologías, particularmente internet y los
dispositivos móviles, hacen que sea mucho más rápido, preciso y objetivo
identificar el trabajo realizado, sus tiempos y movimientos, sus duraciones,
retribuciones y otros sucesos, así como imponer el cumplimiento de las
normas a las empresas.
La identificación de todos estos aspectos de la relación laboral
(horas de trabajo, descansos, pagos, tareas, etc.), que previamente
dependía de testigos, documentos e inspecciones sobre el terreno, se
encuentra ahora disponible de forma minuciosa y detallada en la red y
en las bases de datos de las empresas para cada persona trabajadora,
considerado individual o colectivamente. Para acceder a esta información,
38
basta con reclamarla. Esto ya se ha hecho; por ejemplo, en Nueva

York, se solicitaron estos datos y se descubrió que a la gran mayoría
de conductores se les pagaba menos que el salario mínimo vigente
en la ciudad15. La implementación de las normas también se ha vuelto
técnicamente mucho más sencilla. Lo habitual, hasta hoy, es recurrir a
procedimientos presenciales como audiencias, firma de compromisos,
uso eventual de la policía, búsqueda de propiedades, etc. En el mundo
digital y sus plataformas, bastaría con interpelar directamente a la
empresa, bajo amenaza, bloqueo o intervención directa en su aplicación
o cuenta. Por lo tanto, existe una facilidad técnica sin precedentes para
imponer límites a las horas trabajadas, a su ritmo e intensidad, garantizar
el descanso, las vacaciones, el pago del salario mínimo, la retribución de
las horas extra o cualquier otro aspecto de la relación laboral. Sin embargo,
paradójicamente, puede que nunca haya sido tan difícil imponer normas
de protección del trabajo para limitar el comportamiento compulsivo del
capital. Actualmente, asistimos a una gran ofensiva por parte del capital
sobre el trabajo, una verdadera contrarrevolución preventiva de alcance
global, respaldada por una fuerte ideología neoliberal en una fase de
crisis estructural del capital (Antunes 2018). Esto es lo que ha permitido a
las empresas de aplicaciones imponer la supuesta inviabilidad en ellas de
la normativa de protección del trabajo.
La idea de que la legislación laboral genera desempleo impregna
el discurso general, contaminando fuertemente el debate sobre la
regulación de las aplicaciones y las plataformas, particularmente debido a
la condición aparentemente flexible en la que se encuentran las personas
trabajadoras de estas empresas. Además, el discurso sobre la naturaleza
misma del trabajo desarrollado en las plataformas y las aplicaciones
juega un papel importante en el debilitamiento de la legislación laboral.
Se trata de una especie de nuevo adiós a la clase trabajadora, una
narrativa que aboga por la aparición de cambios radicales en los mercados
laborales a escala mundial, en los que el trabajo asalariado estaría siendo
reemplazado por nuevas formas de trabajo (Filgueiras y Cavalcante 2020).
Existen, al menos, tres perspectivas diferentes que se podrían
encuadrar dentro de este nuevo adiós la clase trabajadora, caracterizadas
por diferentes matices teóricos e ideológicos. La primera, más radical,
considera que el trabajo autónomo está reemplazando el trabajo
asalariado. La segunda afirma que se están expandiendo nuevas formas
de trabajo, que no podrían ser calificadas ni como asalariadas, ni como
autónomas, constituyendo lo que se denomina una zona gris. Ambas
perspectivas suelen combinarse para enfatizar los cambios registrados en
15 https://www.bbc.com/news/technology-50418357
39
contemporáneo
los mercados de trabajo. Resultan visibles, por ejemplo, en la publicación

de la Organización Internacional del Trabajo titulada, sugerentemente,
The Changing Nature of Jobs (OIT 2015). Estas formulaciones resaltan
generalmente el papel de las nuevas tecnologías y las formas novedosas
que tienen las empresas de organizar la producción, como factores clave
en la promoción de estos cambios en las relaciones laborales y en la
difusión de nuevas formas de trabajo (OIT 2015).
La tercera perspectiva, representada por Standing (2011; 2016),
queda sintetizada por la noción de precariado, concebido como una
nueva clase social diferenciada de la población asalariada y en proceso
de expansión en todo el mundo. Para este autor, el tipo de trabajo que
más crece es el crowdwork realizado por los taskers, que forman parte
del precariado y realizan actividades sin derechos, estabilidad laboral o
ingresos garantizados. Los taskers trabajarían a través de intermediarios
laborales (labour brokers), como Uber, considerados por el autor como
rentistas, ya que no poseerían los medios de producción. Para Standing,
estos nuevos contingentes sociales no serían personas asalariadas, ya
que no están supervisados directamente y poseen los principales medios
de producción, teniendo, en principio, el control de su tiempo de trabajo
(Standing 2016). Por lo tanto, según este planteamiento, la regulación
protectora del trabajo no sería una solución factible para este segmento
creciente de la población. En resumen, este nuevo adiós a la clase
trabajadora admite –cuando no lo apoya– que el derecho del trabajo
resulta anacrónico, ya que las nuevas formas de trabajo lo harían inviable
o inaplicable. Las personas trabajadoras serían cada vez más autónomas,
emprendedoras o formarían parte de este precariado sin vínculos con un
empleador específico que se responsabilizase de sus derechos (Filgueiras
y Cavalcante 2020).
Este tipo de formulaciones concitan amplias adhesiones, incluso
por parte de las instituciones públicas, además de expandirse socialmente
en determinados segmentos de trabajadores que, bajo la presión del
desempleo o su riesgo inminente, tienden a introyectar y asumir este
discurso. A modo de ejemplo, según nuestra encuesta de julio de 2020,
algo más de la mitad (54.4 %) del personal de reparto declaró no desear
un contrato formal. De estos, el 81 % señaló como principal motivo de su
rechazo el riesgo de empeorar sus ingresos y la reducción de su libertad
y flexibilidad.
Este proceso resulta pues retroalimentado y reiterado por las
formas de contratación que, como señalamos, enmascaran y niegan
la condición de la relación salarial y, por lo tanto, se convierten en un
40
leitmotiv16 de las plataformas digitales. Unas plataformas que son, de

hecho, grandes corporaciones del capital (como Amazon, Uber y otras
muchas) que participan en una agenda prominente de demolición y
corrosión de los derechos laborales. En este sentido, el emprendimiento,
presentado como autoempleo, se configura, a menudo, como una forma
oculta de trabajo asalariado. Esta mistificación encuentra una base social:
la supuesta persona empresaria se imagina como dueña de sí misma,
mientras que, en realidad, se convierte en un proletaria de sí misma
(Antunes 2018).
Una breve nota final

A pesar de las dificultades, este amplio y multiforme
proceso de precarización del trabajo está generando descontento,
revueltas, movilizaciones y huelgas. Esboza también nuevas formas de
representación, tratando de responder al intenso proceso de corrosión
de los derechos sociales del trabajo que afectan al infoproletariado
o al ciberproletariado (Huws 2003; 2014; Antunes y Braga 2009; Dyer-
Whiteford 2015). En la medida en que la precariedad no es un fenómeno
estático, sino un proceso que se expande y contrae, la capacidad de
resistencia, revuelta y organización de este nuevo proletariado digital
será un elemento decisivo en la conquista de formas protegidas de
trabajo que impidan su esclavitud digital. Con un diseño a veces más
espontáneo, otras más organizado, estas acciones se han llevado a cabo
en las calles, plazas, avenidas y otros espacios de trabajo. El ejemplo más
representativo fue la reciente tentativa (8 de mayo de 2019) de realizar un
paro a nivel mundial de todos las personas trabajadores de Uber. Aunque
su alcance fue parcial y limitado, esta acción mostró el malestar que se
está extendiendo dentro de las plataformas y aplicaciones digitales.
En el ámbito legal, existen enormes presiones empresariales de
efectos profundamente destructivos respecto al trabajo, como la reciente
decisión del Tribunal Superior del Trabajo de Brasil de considerar a quienes
son conductores de Uber como personas trabajadoras autónomas. No
obstante, existen también precedentes en varios países de imposición
de límites a la explotación del trabajo vía plataformas y aplicaciones.
En Reino Unido, en diciembre de 2018, la Court of Appeals, el segundo
tribunal más importante del país, reconoció la condición asalariada de
conductores de Uber. En Argentina, un tribunal condenó a Rappi por
bloquear a tres personas repartidoras que trataban de organizar un
16 Nota de la edición: Entiéndase como motivo o tema.
41
contemporáneo
sindicato que les representara. En el Estado de California, en septiembre

de 2019, la aprobación de la ley AB5 supuso el reconocimiento como
personas empleadas de conductores de Uber y Lyft. Posteriormente,
Uber y Cabify solicitaron una orden judicial para revocar la ley AB5 que
fue, sin embargo, denegada el 10 de febrero de 2020. En España, se ha
producido también en 2020 un caso interesante: el Tribunal Superior de
Justicia de Madrid ratificó la sentencia contra Deliveroo después de que
la Inspección de Trabajo determinara que sus repartidores eran falsos
independientes. Los Tribunales de Catalunya y Asturias han resuelto en la
misma dirección. En Brasil, la profundización de la precarización durante
la pandemia ha impulsado la organización de importantes movilizaciones
de personas mensajeras, incluidos dos paros nacionales. Sin embargo,
existe una gran divergencia dentro del movimiento respecto al modelo
contractual a defender (Filgueiras y Dutra 2020).
Todos estos ejemplos muestran que por medio de acciones de
resistencia y confrontación es posible combatir la intensa precariedad
del trabajo que prevalece en las grandes plataformas digitales. Dado
que la precarización es un proceso dinámico, la capacidad de resistencia
y organización de la clase trabajadora, donde debe contemplarse
e incorporarse a este enorme contingente de trabajadores de las
plataformas digitales, será determinante para impedir la destrucción de
derechos en masa.
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45
Capítulo 2
La subcontratación y sus embates en materia

de derechos laborales dentro del contexto
actual
Keylor Robles Murillo
Robles Murillo
Introducción
Para efectos de este texto, la subcontratación es comprendida
como parte de las transformaciones suscitadas en el mundo del
trabajo, específicamente, en torno a dos tendencias: la flexibilización
y la precarización. De acuerdo con Jiménez Mata (2005), el proceso
globalizador en la región centroamericana estuvo marcado por tres
escenarios concretos: las nuevas agroexportaciones, el turismo y la
industria de la maquila. En este caso, la subcontratación debe ser situada
en este último escenario. Su surgimiento y consolidación ocurre gracias
al establecimiento de las zonas francas, como se señala a continuación:
Ante la crisis de los años ochenta y la aplicación de los programas de

ajuste estructural se ha generado un marco histórico distinto al que
prevaleció durante la década anterior y que se refleja en un impulso
a este nuevo de tipo de industria que parece más autosostenido y
con mayor incidencia, en donde ha jugado un papel fundamental la
voluntad estatal con la promulgación de legislación en este sentido [la
subcontratación] (Jiménez Mata 2005, 11).
En relación con este aspecto, Perelman (2014) y Bulloni

(2022) agregan que la proliferación de las zonas francas en los países
centroamericanos y, en términos generales, en América Latina y el
mundo, a partir de la hegemonización del proyecto neoliberal, conllevó
al establecimiento y la naturalización de modalidades basadas en la
subcontratación como una forma para avanzar en la flexibilización y la
precarización de las condiciones laborales. Además, la mayoría de las
empresas que ampliaron la subcontratación tienen sus casas matrices o
centros de operación en diferentes regiones de Estados Unidos, por lo
que operan mediante la figura de la franquicia17, que es una de las vías
predilectas para violentar los derechos laborales.
En el caso de Costa Rica, la subcontratación cobró fuerza con la
implementación del proyecto neoliberal en la década de los ochenta.
Lo anterior, conllevó a que, desde 2012, se haya posicionado entre los
primeros lugares en el uso de la subcontratación, ocupando el 19° a nivel
mundial y el 4° en la región latinoamericana (Garza 2016). Desde 2016,
este país se convirtió en el destino número uno a nivel latinoamericano
en materia de outsourcing. Vale la pena mencionar que dicho anglicismo
suele traducirse como el abastecimiento exterior y el suministro desde
fuera (Araya, Gallo y León 2017).
17 Para ampliar el análisis de la franquicia en el marco del capitalismo, véase Coello y
Lemus (2019).
47
La subcontratación y sus embates en materia de derechos laborales dentro del
contexto actual
Los sectores representantes del capital colocan a Costa Rica como

un modelo deseable de «apertura a las transformaciones del mercado» o,
en otras palabras, un ejemplo de ataques sistemáticos contra las garantías
laborales. Los esfuerzos por hegemonizar la subcontratación laboral
en esta nación se generan a raíz de que posee una de las normativas
laborales más proteccionistas de la región, a pesar de que cuenta con
una de las jornadas laborales más extensas de los países que conforman
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)
(Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico 2019).
Dentro de los principales tipos de mercados que optan por la
subcontratación, se encuentran los siguientes: el sector energético, los
servicios financieros, el desarrollo de tecnología, las telecomunicaciones,
los productos, la construcción y los servicios industriales (Arce, Chacón y
España 2017). No obstante, existen otros sectores, como algunos servicios
(limpieza y seguridad), que también han acudido a esta tendencia.
Como bien plantea Ayala (2016), la subcontratación del mercado
laboral es presentada como una opción sin alternativa, sin afuera,
cuyo objetivo declarado es modernizar, las cargas con el fin de que las
empresas puedan competir. «Todas las versiones y autores de orientación
neoliberal la presentan como un medio para mejorar la eficacia del sistema
productivo» (Ayala 2016, 335). Aunque desde los análisis marxistas se
niega la existencia de «un afuera» del capitalismo, este argumento es
refuncionalizado dentro de las narrativas y las retóricas empleadas por
quienes defienden el neoliberalismo para hegemonizar las tendencias
y las prácticas configuradas en detrimento de los derechos de la clase
trabajadora.
De igual manera, Garza (2016) subraya que aproximadamente
más de 150 compañías implementan esta modalidad en Costa Rica.
Esta cantidad aumentó considerablemente con la llegada de la empresa
canadiense Bill Gosling Outsourcing18 al país, en setiembre de 2019,
y con su expansión en 2021. Esta llegada fue recibida con vehemencia
por el expresidente Carlos Alvarado Quesada (2018-2022), al señalar
que «la expansión de una compañía tan consolidada como Bill Gosling
nos ratifica que las empresas multinacionales ven en el país a un aliado
estratégico para alcanzar sus objetivos» (Casa Presidencial 2021, 3). A
esto, el exministro de Comercio Exterior, Andrés Valenciano Yamuni19
18 Esta empresa es líder en la externalización de procesos de negocios (Business Process
Outsourcing, BPO). Cuenta con 68 de años existencia y se ubica en cinco países: Canadá,
Costa Rica, Estados Unidos, Filipinas e Inglaterra (Bill Gosling Outsourcing 2023).
19 Valenciano Yamuni también desempeñó el cargo de la presidencia ejecutiva del
Instituto Nacional de Aprendizaje (INA). Para entender la presencia de ciertos actores
dentro de diferentes escenarios estatales, Robles (2016) señala que en Costa Rica, a partir
48
Robles Murillo
(2020-2022), agregó que «esta empresa líder del sector de servicios se

ha convertido en un aliado estratégico para nuestro país y su decisión de
reinvertir en Costa Rica es el reflejo de la favorable plataforma con la que
cuenta el país» (Casa Presidencial 2021, 6).
Respecto a los porcentajes de personas trabajadoras
subcontratadas en el país, según datos del Instituto Nacional de
Estadística y Censos (INEC) (2019), los sectores económicos con mayor
porcentaje de outsourcing en el primer trimestre del 2018 fueron
comercio (43.05 %), industrias manufactureras (18.92 %) y actividades
artísticas, de entretenimiento y recreativas (7.02 %). Estos porcentajes
aumentaron durante ese mismo año, por ejemplo, en algunos sectores
se incrementó hasta tres puntos porcentuales en el segundo trimestre.
La subcontratación en el sector vinculado con actividades de atención de
la salud humana y asistencia social20 alcanzó un 4.20 % durante el primer
trimestre de 2018.
Acercamiento a la subcontratación laboral

La subcontratación laboral ha sido adaptada a las retóricas
empresariales mediante el uso del término outsourcing21, que es un
«anglicismo que ha calado en el accionar de las instituciones públicas
como un mecanismo de administración de los servicios sociales, que
busca ‘dinamizar’ los servicios brindados por determinada institución»
(Bermúdez Otárola y Umaña Soto 2013, 67). El empleo generalizado
del término outsourcing más allá de representar la incorporación de un
extranjerismo tiene contenidos axiológicos, ideológicos y pragmáticos
de la segunda mitad del siglo XX, surgen nuevos grupos empresariales representados a
través de familias, las cuales emplearon el proceso de neoliberalización paulatino para
hegemonizarse como parte de las élites económicas. Estos grupos de poder económico
(GPE), se beneficiaron con la implementación de las políticas de ajustes estructural, al
establecer relaciones entre el gran capital nacional, regional y trasnacional.
20 Dentro de este sector, se incluye el quehacer profesional desarrollado por Trabajo
Social en algunos de sus diferentes espacios laborales. Por consiguiente, este dato
aportado por el INEC es significativo en la presente investigación, pues permite acercarse
analíticamente a la presencia de la subcontratación dentro del ejercicio profesional de las
trabajadoras y los trabajadores sociales.
21 De acuerdo con Bermúdez Otárola y Umaña Soto (2013), el outsourcing pertenece
a términos del ámbito empresarial, junto a otros tipos de contratos comerciales en la
organización del mercado actual, dentro de los cuales se ubican: a) leasing: contrato que
facilita la adquisición de bienes de larga duración y alto precio; b) franchising: refiere a la
franquicia comercial originada para relaciones de colaboración entre distintas empresas
independientes, articuladas con el mismo objetivo, y c) know how: la licencia y los usos de
una marca, asistencia técnica y contable bajo el control del contratante.
49
contexto actual
que legitiman y hegemonizan la lógica extensiva e intensiva de la

globalización (Robinson 2007). Como bien apuntan Bermúdez Otárola y
Umaña Soto (2013, 20) a continuación:
El ‘outsourcing’ es una estrategia de tipo contractual que procura

concentrar todos los recursos disponibles de la empresa o institución
en acciones estratégicas (las que realiza de mejor manera) o en los
motivos por los cuales fue creada, buscando una mayor competitividad,
para esto se procede a la contratación de servicios eternos mediante la
capitalización de la experiencia.
Caamaño y Dinartes (2022) amplían el debate crítico sobre

el outsourcing al agregar que se presenta a través del traspaso de la
responsabilidad a un tercer actor de ejecutar una serie de procesos,
tareas a o actividades que, en muchos casos, son de poco valor para la
organización. Lo anterior, con el fin de que este traslado les permita a las
empresas dirigir sus recursos de forma «eficiente» en la realización de otras
actividades prioritarias y, así, aumentar las utilidades de las empresas. Sin
embargo, no siempre se subcontratan las labores con menor valor, pues
esta práctica también se replica en aquellas consideradas como centrales.
Para efectos de este texto, la subcontratación es entendida y
profundizada teóricamente a partir de los siguientes planteamientos:
Un fenómeno económico que comporta la redefinición del ciclo

productivo de la empresa para encomendar a terceras empresas la
realización de una parte de su actividad de producción de bienes o
servicios […] no es un fenómeno uniforme sino que acoge en su seno una
tipología muy variada de supuestos de gran complejidad, caracterizados
porque en ellos se opera una reducción o desmembramiento de la
empresa como consecuencia de decisiones de táctica empresarial
(López 2007, 33).
Un elemento para destacar son las diferentes formas de

concepción teórica de la subcontratación laboral; por ejemplo, la
flexibilidad eterna, la tercerización laboral, la deslaboralización de las
relaciones de trabajo y el trabajo no registrado (De la Garza 2014; Iranzo y
Richter 2012; Neffa 2012; Alegría 2016; Del Bono 2022). No obstante, un
aspecto analítico compartido por estas personas autoras es comprender
la subcontratación como una forma de exteriorización de los riesgos que
las empresas descargan sobre las personas trabajadoras, quienes sin el
respectivo apoyo de las garantías del derecho laboral se ven sometidas y
sujetadas a las presiones de los contratos del derecho civil.
50
Robles Murillo
Otro elemento medular es que la subcontratación laboral es una

forma para negar y suprimir las principales conquistas en materia de
legislación laboral de la clase trabajadora; por ejemplo, el derecho a tener
una jornada laboral y un salario fijo, junto con otras garantías vinculadas
con la salud ocupacional, los riesgos del trabajo, la formación laboral,
entre otros (Hurtado y Sánchez 2012; Ynoub 2012; Caamaño y Dinartes
2022). Lo anterior, conlleva a que muchas personas trabajadoras se vean
en la obligación de cubrir por su cuenta su propia seguridad laboral,
repercutiendo en sus condiciones de vida, así como las de sus familias,
pues no todas pueden costear su seguro social.
Retomando lo anterior, según Basualdo y Esponda (2014, 26) la
subcontratación se da cuando
una empresa confía a otra (física o jurídica) el suministro de bienes o

servicios, y esta última se compromete a llevar a cabo el trabajo por
su cuenta y riesgo, y con sus propios recursos financieros, materiales
y humanos. En este caso, generalmente existen dos contratos y tres
agentes intervinientes (la empresa intermediaria participa en los dos
contratos).
En este punto, debe aclararse que la subcontratación laboral

también es percibida desde otras perspectivas, las cuales son disimiles
a las críticas planteadas desde agrupaciones sindicales y colectivos
organizados de la sociedad civil. En el caso de los grupos empresariales,
«reclaman la necesidad de la subcontratación como medida para
enfrentar la globalización, los cambios permanentes en el mercado y la
especialización de las empresas» (Basualdo y Esponda 2014, 16). Llama la
atención el discurso de la subcontratación como una forma para afrontar
la globalización, sin contemplar que esta relación laboral atípica encuentra
su génesis en esa misma globalización capitalista. Por consiguiente, desde
esta perspectiva acrítica, ahistórica y hegemónica, la subcontratación
nunca ha sido una alternativa para mermar las implicaciones de la
globalización; al contrario, su fin es refuncionalizarla para asegurar la
reproducción del capital y su acumulación.
Por su parte, Castro (2012) interpela las perspectivas de personas
autoras neoliberales, al afirmar que estudiar la subcontratación desde la
relación mercantil de la fuerza de trabajo, conlleva a sesgos analíticos,
pues dicha premisa es una «entrada al corazón del sistema capitalista»,
en donde el objetivo de subcontratar reside en el momento de la
producción. Esta reflexión mantiene cierta congruencia con una visión
crítica, sin embargo, el autor ignora un elemento central: la producción
no es solamente de carácter económico, sino que también es social. En
51
contexto actual
otras palabras, Castro (2012) ignora los mecanismos utilizados por el

capitalismo para asegurar su reproducción social. Además, no sitúa la
subcontratación dentro de la relación capital-trabajo, la cual establece el
carácter social de la producción y, a su vez, el privado de la acumulación,
en donde la clase trabajadora vende su fuerza de trabajo para poder
mantener sus condiciones materiales de existencia.
De la misma manera, Castro (2012) interpela a quienes perciben
la subcontratación vinculada con la deslaboralización (De la Garza
2014; Iranzo y Richter 2012; Neffa 2012; Alegría 2016; Del Bono 2022),
ya que según el autor esta afirmación parte de un principio axiomático
inconsistente, pues el modelo de trabajo estable al que apelan solo
existió en la década de los setenta, en la etapa de implementación de
políticas proteccionistas en la región, mediante el Estado Keynesiano
de Bienestar (EKB). Por consiguiente, este autor manifiesta que cuando
aparece el concepto de deslaboralización «como una consecuencia
de la subcontratación, los autores tratan de describir un cambio en la
forma del contrato, partiendo del énfasis en formas legales de contrato
predominantes en un periodo anterior a la reestructuración productiva»
(Castro 2012, 264).
Igualmente, Castro (2012) no considera oportuno establecer
relaciones entre la subcontratación, la flexibilización y la precarización,
al señalar que las conclusiones de las personas autoras que construyen
dicho vínculo parten de una visión normativa del trabajo basada en
los códigos o normas laborales. Como bien plantea, Del Bono (2022) la
normativa laboral no es suficiente para garantizar trabajos fundados en
el cumplimiento real de las condiciones dignas; no obstante, representan
un insumo medular en la exigibilidad de esos mismos derechos que
son arrebatados y violentados cotidianamente. Por consiguiente, los
esfuerzos en esta línea cumplen un rol medular para lograr la articulación
de la clase trabajadora mediante la organización sindical orientada hacia
la efectivización de sus garantías.
No se puede manifestar que la lucha por el cumplimiento de los
derechos laborales remita a una concepción proteccionista desfasada
de las condiciones estructurales alusivas a la coyuntura en el marco
del capitalismo. Al contrario, como bien plantean Bermúdez Otárola y
Umaña Soto (2013) y Caamaño y Dinartes (2022) apelar al ejercicio de
derechos no simboliza una utopía construida desde lo aparente, sino que
remite directamente a las bases estructurales en donde se mantiene la
desigualdad; incluida aquella práctica estratificadora establecida entre
las personas trabajadoras contratadas bajo las relaciones típicas y las
52
Robles Murillo
que son subcontratadas, flexibilizadas, precarizadas y despojadas de sus

derechos laborales.
Subcontratación: mecanismo de reconfiguración de las

relaciones laborales
Dentro de los discursos neoliberales, en donde se prima el
mercado y la lógica del capital, la subcontratación, u outsourcing, es
proyectada como una estrategia empresarial que pretende el aumento
del rendimiento, la rentabilidad y el valor para los accionistas de la
compañía. Según Romero (2003), el contrato de outsourcing se ha
venido desarrollado en función de las nuevas necesidades empresariales
por «disminuir costos y a la vez, aumentar la eficiencia en el mercado,
como un todo; y, con ello incrementar los beneficios de acuerdo con la
ecuación costo-beneficio» (121); es decir, su ejercicio responde a la lógica
de productividad, eficiencia y eficacia que hegemoniza el capitalismo en
la producción.
En esta misma línea de pensamiento neoliberal, Arce, Chacón y
España (2017) agregan que las empresas «convierten al outsourcing en
una herramienta que permite cambiar y evolucionar con mayor rapidez
que si se dedicaran a realizar actividades que no son trascendentales
o que, bien, son de apoyo a la gestión gerencial» (67). Desde esta
discursividad, el Estado deja de tener responsabilidad e injerencia, por
lo que se trasladan ambas facultades al mercado, el cual se convierte
en una fuerza macro y supra social, con la capacidad de autorregularse.
Por consiguiente, se afirma que el Estado se encuentra en la obligación
de garantizar las condiciones para que la fuerza de trabajo pueda ser
subcontratada.
Antes de continuar, es relevante incluir dos aclaraciones en
términos analíticos. En primer lugar, la subcontratación puede ser situada
como parte del fenómeno de la trilateralidad laboral, la cual
produce cuando la actividad desplazada hacia fuera de la empresa es

asumida por una empresa, en principio, distinta y ajena, que asume
la ejecución de dicha tarea desplazada con el uso de sus propios
trabajadores, generando una suerte de triángulo laboral: la empresa que
externaliza, la empresa que asume la actividad productiva externalizada
y los trabajadores de esta última, que prestan servicios en los hechos
para ambas (Ugarte 2007, 122).
53
contexto actual
Debe reiterarse que en muchos análisis sociojurídicos la

subcontratación se entiende como una forma de relación laboral atípica.
De acuerdo con Córdoba (citada por Bensusán, 2009), la denominación
de las formas «atípicas» se construye desde una perspectiva antagónica;
es decir, en contraste con aquellas relaciones laborales consideradas
como típicas, en donde es fundamental la subordinación ante un solo
empleador a cambio de un salario, el cumplimiento de la jornada
completa, usualmente, por tiempo indefinido. Por consiguiente, la
ausencia de alguna de estas características conlleva al surgimiento de la
atipicidad.
En el caso de la subcontratación, su elemento atípico principal surge
a través de la intermediación; en otras palabras, sus relaciones triangulares
o trilaterales configuradas entre la persona trabajadora, la empresa
contratante y la empresa que desarrolla el proceso de subcontratación.
Lo anterior, genera órdenes difusas, esencialmente, respecto a la jefatura
directa bajo la cual existe la relación de subordinación. Por tanto, desde
los acercamientos a la subcontratación laboral no puede ser reducida
a la supuesta necesidad de incrementar el mejor funcionamiento y la
operatividad de las empresas (Ugarte 2007), sino que enmascara la lógica
neoliberal enfocada en la modificación y la destrucción del trabajo. Este
último entendido desde lo marcos normativos laborales proteccionistas.
En el caso de Costa Rica, el Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social (MTSS) se ha encargado de abordar la subcontratación laboral,
reconociendo que el artículo 3 del Código de Trabajo (1943) solamente
valida la existencia legal de la figura del intermediario22, el cual remite a
una definición diferente de la realidad establecida en el marco de estas
relaciones trilaterales. Sin embargo, a pesar de esta «zona gris» o vacío
normativo respecto a la subcontratación, la Dirección Jurídica de dicho
ministerio aclaró lo siguiente:
Desde la perspectiva laboral, la empresa que brinda el servicio

contratado es el patrono de los trabajadores que realizan las tareas
para concretar el servicio, mientras que la contratante se beneficia de
ese trabajo, pero no es el patrono de aquellos pues su relación es solo
con la empresa contratada. Por lo tanto, quien asume las obligaciones
22 El intermediario es «aquella persona que contrata los servicios de otra u otras para que
ejecuten algún trabajo en beneficio del patrono. Este quedará obligado solidariamente
por la gestión de aquél para los efectos legales que se deriven del presente Código, de sus
Reglamentos y de las disposiciones de previsión social. Serán considerados como patronos
de quienes trabajen -y no como intermediarios- los que se encarguen, por contrato, de
trabajos que ejecuten con capitales propios» (Código de Trabajo 1943, artículo 3).
54
Robles Murillo
obrero-patronales frente a los trabajadores es la empresa contratada.

Esta resultaría ser el panorama teórico de estas relaciones triangulares
(Dirección Jurídica Ministerio de Trabajo y Seguridad Social 2013, 2).
Por consiguiente, la Dirección Jurídica del MTSS enfatiza en que

es indispensable que en el contrato de trabajo se aclaren cuáles son
las responsabilidades de las dos empresas involucradas (contratante y
subcontratante), incluido el cumplimiento de las garantías que se derivan
de una relación laboral. Sin embargo, esa misma entidad reconoce que su
análisis parte del panorama teórico, es decir, la realidad esperada, que no
necesariamente se refleja en la práctica, pues la subcontratación requiere
de estas indefiniciones e imprecisiones en torno a las responsabilidades
de las empresas para reproducirse al margen de la ley.
La segunda aclaración teórica es que la subcontratación laboral
no puede percibirse como sinónimo del offshoring. Este último concepto
alude a que una «empresa realiza una parte significativa de sus funciones
en otro u otros países, distintos al país de origen» (Jofré 2017, 124). Por
consiguiente, la compañía ubica una o más de sus fábricas, o bien, centros
de servicios en otros países. Esto permite que las empresas «aprovechen»
una serie de ventajas ofrecidas por esta modalidad, en donde se incluyen
menores costos dentro de las operaciones realizadas, tanto en el acceso a
los medios de producción como a la fuerza de trabajo, tal como se señala
a continuación:
Un país que carece de mano de obra no calificada, pero que tiene

bastante mano de obra calificada, podría comerciar con otro que
presenta características inversas. Así, los países más desarrollados
se enfocarían en industrias de utilización intensiva de este tipo de
trabajadores (Jofré 2017, 124).
Como parte de la subcontratación es indispensable construir

«acuerdos de cooperación», que permitan explotar la fuerza de trabajo
de la clase trabajadora a nivel internacional, con el fin de trasnacionalizar
la acumulación capitalista. Dentro de las empresas trasnacionales
que replican este mecanismo se encuentran Procter & Gamble (P&G),
Hewlett-Packard (HP), DHL, Infotree Global, Sykes, Nacascolo Holdings;
es decir, aquellas que conforman el capital financiero trasnacional. Sin
embargo, la subcontratación no es exclusiva de estas empresas, pues
también se presenta en empresas e instituciones públicas. Por ejemplo,
el Instituto Nacional de Seguros (INS) cuenta con una empresa privada
subsidiaria llamada INS Servicios S.A, que forma parte del Grupo INS, y
es la encargada de coordinar los procesos de contratación del personal
(atracción, reclutamiento y selección).
55
contexto actual
Además, en algunas instituciones públicas, como los bancos
estatales (Banco Nacional de Costa Rica, Banco de Costa Rica, Banco
Popular), la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), el Instituto
Nacional de las Mujeres (INAMU), el Instituto Costarricense de
Electricidad (ICE), Correos de Costa Rica, entre otras subcontratan a las
personas encargadas de desarrollar tareas relacionadas con los servicios
de limpieza, seguridad y mensajería. Para esto, recurren a empresas
como Grupo Masiza, Grupo Empresarial de Multiservicios (CSMG),
Grupo VMA, Seguridad Alfa, Grupo Eulen y demás. Inclusive, dentro de la
Universidad de Costa Rica (UCR), un gran sector del personal de limpieza
es subcontratado a Grupo Selime (Caamaño 2018).
La subcontratación es una forma atípica que permite a las
personas trabajar en condiciones de riesgo sin la existencia de una
relación laboral, en donde se deba asumir la obligación de asegurar a las
personas trabajadoras.
La descentralización y tercerización de los procesos de trabajo también

genera múltiples dificultades de diálogo y comunicación entre los
trabajadores que están empleados por los diferentes contratistas y
el sindicato, lo que dificulta el contacto permanente y fluido que se
requiere para implementar acciones colectiva (Ciapessoni, Nión y Pucci
2012, 163).
De igual manera, Basualdo y Esponda (2014) afirman que, en

términos analíticos, la subcontratación se circunscribe a un fenómeno más
amplio llamado tercerización. Las autoras son enfáticas al señalar que dicho
fenómeno no puede ser concebido como sinónimo de la descentralización
o la desconcentración productiva, como lo plantea Bensusán (2009)
en su análisis, pues estas dos últimas prácticas o tendencias implican
la decisión empresarial de brindar mayor «autonomía» a las secciones
o departamentos. Por ejemplo, la división de una empresa original en
varias empresas con diversas formas jurídicas; sin embargo, no significa
necesariamente una tercerización, la cual es el elemento indispensable
sobre el cual se cimienta el mecanismo de la subcontratación.
Bermúdez Otárola y Umaña Soto (2013) problematizan la
perspectiva de la subcontratación laboral comprendida como una
estrategia empresarial de tipo contractual que concentra los recursos
disponibles de la empresa o la institución en acciones estratégicas,
enfocadas en la productividad laboral vinculada inherentemente con
la reproducción de la lógica capital. Por tanto, es necesario trascender
las narrativas neoliberales, para situar la subcontratación como parte
del patrón de acumulación de capital. En otras palabras, la práctica de
56
Robles Murillo
subcontratar no es «la capitalización de la experiencia de proveedores

especializados» (Bermúdez Otárola y Umaña Soto 2013), sino que se
ubica dentro de la refuncionalización del capital a las particularidades y
sus transformaciones en el mundo del trabajo.
Como se mencionó, la subcontratación laboral requiere una
asignación de tareas por parte de una empresa (principal, tomadora,
usuaria, central, beneficiaria) a otra (proveedora, prestadora, auxiliar,
periférica, de apoyo). Con lo anterior, se configura lo siguiente:
Esta tendencia global queda expuesta no solo por los movimientos

de capitales, la fragmentación y la relocalización de los procesos
productivos, sino también por los movimientos migratorios masivos y
continuos que dan cuenta de las condiciones de trabajo degradantes en
que se encuentran grandes poblaciones de trabajadores y trabajadoras,
tanto en sus países de origen como en los países receptores (Basualdo
y Esponda 2014, 39).
Botero (2021) devela cómo el neoliberalismo y la globalización,

vinculados con las nociones del progreso y la civilización, pretenden
recomponer las grandes economías en crisis, con el fin de que otros
puedan proveerles riquezas, es decir, «como mercados de producción
y consumo conseguidos sobre la base de intercambios, desiguales y
condicionados, que benefician a quien pone la mayor parte del capital
en los acuerdos o tratados» (31). Dentro de este entramado, en términos
mundiales, la subcontratación laboral se consolida en una estrategia
y una tendencia hegemónica para transformar la fuerza de trabajo,
principalmente, de los países en la periferia capitalista, como mecanismo
central en la acumulación capitalista.
Por tal motivo, la subcontratación laboral ha cobrado relevancia
en ciertos sectores económicos, así como en regiones geográficas
específicas. Por ejemplo, Hurtado y Sánchez (2012), apuntan que «la
subcontratación ha sido un medio para la precarización del trabajo agrícola
con el fin de reducir costos a las empresas palmicultoras y delegar sus
responsabilidades a un tercero, el contratista, en esta relación laboral»
(197). Sobre esto, Basualdo y Esponda (2014) señalan lo siguiente:
En América Latina los trabajadores y las trabajadoras de los distintos

sectores económicos del campo y de la ciudad, padecen la precarización
producida por la subcontratación laboral. Este fenómeno ha sido
denunciado por los sindicatos, las ONG y los partidos políticos, y algunos
gobiernos progresistas han intentado erradicar el fenómeno. Pero no
falta que, al menos en un caso, uno de estos lo viene fomentando (13-
14).
57
contexto actual
Los aportes señalados permiten problematizar cómo la

subcontratación laboral afecta a las personas trabajadoras de zonas rurales
y urbanas. Adicionalmente, se logra reconocer el carácter estructural de
la subcontratación como parte del proyecto neoliberal hegemónico y las
repercusiones negativas agravadas en contextos periféricos, en donde
entran en juego otras condiciones sociales sumadas a la clase social,
tales como el género, la condición migratoria, la raza y la etnia. Inclusive,
Bermúdez y López (2013) profundizan en el proceso de feminización de la
subcontratación laboral.
Siguiendo con el abordaje de la subcontratación como mecanismo
de reconfiguración de las relaciones laborales, es pertinente contemplar
que
es un fenómeno nuevo en su intensidad y en algunas de sus formas, pero
no en cuanto a su esencia. Tradicionalmente han existido actividades
(de apoyo, de distribución, de comercialización, de servicios conexos)
que no son realizados por la empresa principal, y que son encargadas
a otras empresas o personas físicas (‘terceros’). No es un concepto
estático. Supone el resultado de un proceso (en sentido cronológico y
en sentido lógico) en el cual actividades que en principio se prestan (o
normalmente son ejecutadas) bajo una organización empresarial única
o unificada, terminan siendo efectuadas por terceros (Castello 2009,
69).
La subcontratación laboral presenta algunas expresiones

recientes, sin embargo, la razón por la cual su esencia no es novedosa ni
contemporánea es que se circunscribe dentro de la lógica de acumulación
capital, por consiguiente, se funcionaliza a partir del carácter estructural
de la explotación y la mercantilización feroz de la fuerza de trabajo. Weiss
(2012) concibe a la subcontratación como un punto de continuidad dentro
del patrón capitalista, al afirmar que «subcontratación se utiliza cuando
dicha función no había sido ejecutada internamente con anterioridad por
la empresa contratante» (338).
A partir de los elementos planteados, la subcontratación
laboral se problematiza como una nueva estrategia enfocada en la
ampliación del deterioro de las condiciones laborales, vinculándose
con la precarización, y, a su vez, se consolida en una tendencia situada
dentro de las transformaciones en el mundo del trabajo. En este caso, su
objeto reside en la estipulación de relaciones contractuales que violentan
el contenido de la categoría del trabajo. Barreto, Calisto y López (2022)
plantean con claridad que lo contractual es el elemento neurálgico en el
cual se encuentra el origen, la reproducción concreta y la legitimación, en
58
Robles Murillo
el plano legal, de la subcontratación laboral como una práctica recurrente

e identificable en diferentes sectores económicos.
Explosão de empresas tercerizadas tem sido um importante propulsor

de mais-valor. As empresas públicas que no pasado recente eran
prestadoras de serviços sem fins lucrativos, após a sua privatização
e mercadorizaçao tornaram-se partícipes (direta o indiretamente)
do proceso de valorização do capital, incrementando e ampliando as
modalidades de lucroe de criação ou realização de mais-valor23 (Antunes
2020, 73. Énfasis original del autor).
La subcontratación no es resultado de decisiones al azar tomadas

por el capital ni tampoco es una decisión «inocente»; al contrario, es
producto de transformaciones históricas en torno a cómo se constituyen
las relaciones laborales en el marco del capitalismo. De la Garza (2005),
señala que la subcontratación encontró su despliegue en la crisis mundial
del capitalismo suscitada a comienzos de los años setenta; sin embargo, el
autor aclara que esta tendencia se venía incorporando previamente. Por
tal motivo, en el marco de la expansión de las políticas neoliberales a nivel
global, a finales de los setenta e inicio de los ochenta, la subcontratación
dejó de ser una forma de relación laboral subordinada, dentro de un
contexto en donde existía un sólido marco de protección laboral, para
asumir un rol central en las nuevas formas de contratación y regulación
de las relaciones entre el capital y el trabajo. Lo anterior, conllevó a
convertirla en una de las principales transformaciones enfocadas en el
deterioro del trabajo.
En esta misma línea, Alegría (2016) subraya que la subcontratación
laboral corresponde a «un mecanismo idóneo para el desarrollo estatal;
no obstante, constata que esta contribuye a deteriorar las condiciones de
empleo, aumentado los niveles de trabajo informal y precario» (29). Los
aportes de este autor concatenan los elementos teóricos esbozados hasta
este punto, en donde la práctica atípica de la subcontratación, concebida
como un mecanismo de reconfiguración de las relaciones laborales, se
vincula con la flexibilización y la precarización.
23 «La explotación de empresas subcontratadas ha sido un importante impulsor del

valor agregado. Las empresas públicas que en el pasado reciente eran prestadoras de
servicios sin fines de lucro, luego de su privatización y mercantilización, se convirtieron
en partícipes (directa o indirectamente) del proceso de valorización del capital, aumen-
tando y ampliando las modalidades de ganancia y creación o realización de más valor»
(Antunes 2020, 73. Traducción propia).
59
contexto actual
La subcontratación y la super explotación de la fuerza de

trabajo
De acuerdo con Antunes (2020), la subcontratación se ha
convertido en una forma de superexplotación del trabajo vigente en
la globalización del capital, «o seu maior “segredo” é a utilização de
una ampla força de trabalho composta por mulheres, jovens, negros e
portadores de deficiência, que vendem sua força de trabalho por valores
bastante reduzidos24» (55). Por tanto, esta práctica no solo se vincula
con la precarización y flexibilización laborales, sino que conduce a la
intensificación de la explotación de la fuerza del trabajo. Para ampliar
críticamente esta afirmación, es necesario profundizar en la categoría de
la superexplotación de la fuerza de trabajo, como elemento explicativo
referente a la realidad en que se sitúa la subcontratación. Como bien
apunta Carcanholo (2017), a continuación:
La superexplotación de la fuerza de trabajo, a la que sigue un pago

de salarios por debajo del valor de la fuerza de trabajo, produce una
distribución más concentrada tanto de los ingresos como de la riqueza25
(patrimonio) en las economías dependientes, así como la intensificación
de los problemas sociales, profundizando una característica de cualquier
economía capitalista (86).
Vinculado con lo anterior, Carcanholo (2013) aclara que la

superexplotación de la fuerza de trabajo está constituida por el conjunto
de formas específicas para aumentar la tasa de plusvalor, por lo que no se
puede afirmar que remite a otra categoría separada de la explotación. Al
contrario, la superexplotación abarca las modificaciones cuantitativas del
incremento en la explotación. Al jerarquizar la aprehensión de la realidad,
se parte de la idea de que la explotación constituye la categoría con mayor
nivel explicativo de la lógica de acumulación capitalista.
Por consiguiente, este autor manifiesta que la superexplotación
de la fuerza de trabajo se operacionaliza y concreta mediante «el
conjunto de todas las situaciones que permiten el aumento del grado de
la explotación de la fuerza de trabajo de los salarios para un nivel inferior
24 «El mayor secreto es la utilización de una amplia fuerza de trabajo compuesta por
mujeres, jóvenes, negros y personas con discapacidad, que venden su fuerza de trabajo
por valores bastante reducidos» (Antunes 2020, 55. Traducción propia).
25 Las nociones sobre distribución del ingreso y de la riqueza remiten a dos definiciones
disimiles. El primer término alude a los flujos de dinero que cada persona obtiene, mien-
tras que la riqueza incluye aquellos bienes que se poseen, es decir, el patrimonio.
60
Robles Murillo
al valor de la fuerza de trabajo» (Carcanholo 2013, 101). Para lograr un

incremento en la tasa de plusvalor, la superexplotación recurre a formas
específicas y concretas.
De acuerdo con Marini (1972), existen tres formas principales
en que se operacionaliza la superexplotación: «(i) intensificación del
trabajo, sin compensación salarial, (ii) elevación de la jornada de trabajo,
tampoco con compensación salarial, y (iii) expropiación de parte del
trabajo necesario para reponer la fuerza de trabajo» (123). A las formas
señaladas, Carcanholo (2013) añade el aumento del valor de la fuerza de
trabajo sin un crecimiento proporcional de los salarios. Por tal motivo,
dentro de las prácticas concretas que originan la superexplotación de la
fuerza de trabajo se ubica la subcontratación laboral.
La superexplotación se manifiesta en la práctica de la
subcontratación cuando las personas trabajadoras devengan salarios
menores, en comparación con las personas que no son subcontratadas,
a pesar de que realicen las mismas labores. Rojas (2020), a partir de un
estudio llevado a cabo en México durante el primer trimestre de 2019,
concluye que las personas subcontratadas perciben salarios menores, en
un rango entre el 20.9 % y el 7.4 %, respecto a las demás personas que se
encuentran dentro de relaciones laborales típicas y bilaterales.
Junto a la información anterior, Rojas (2020) añade las siguientes
repercusiones sobre la subcontratación: «la presencia de una demanda
de trabajo más elástica, mayor competencia entre trabajadores
subcontratados, diferenciales compensatorios […], y la disminución de
presiones salariales mediante la disociación de sindicatos y la merma del
poder de negociación de los trabajadores». (33). Estas repercusiones se
agravan en las condiciones laborales de las mujeres en México, quienes
son las más subcontratadas, principalmente, en tareas relacionadas con
la limpieza y el cuido. Lo anterior, reitera la tesis de Bermúdez y López
(2013) respecto a la feminización de las actividades subcontratadas.
Conclusiones
A partir de los elementos desarrollados en el texto, la
subcontratación debe enmarcarse en la implementación y la
hegemonización del proyecto neoliberal en la década de los ochenta en
América Latina. Lo anterior, se sitúa, en términos sociohistóricos, dentro
de la globalización capitalista y su interés en establecer mercados globales,
donde el establecimiento de relaciones comerciales transnacionales
asegura la reproducción de la acumulación capitalista, bajo la instauración
de relaciones de explotación, dominación y subordinación.
61
contexto actual
Sumado a esto, no se pueden obviar las particularidades concretas

de la realidad costarricense respecto al aumento de la subcontratación
laboral en los últimos años, principalmente, a partir del gobierno de Carlos
Alvarado Quesada. Este incremento responde a los ataques sistemáticos
generados contra la noción del trabajo, lo cual suscita una serie de
transformaciones que apuntan al deterioro de las garantías laborales.
En el caso de Costa Rica, contar con uno de los marcos normativos más
proteccionistas de la región es un factor que despierta interés en el capital
trasnacional para imponer retrocesos en materia laboral.
Otro aspecto relevante es que la subcontratación laboral, como
categoría de aprehensión, puede ser entendida desde diferentes posturas.
Por ejemplo, a partir de las narrativas empresariales y neoliberales se
concibe como una estrategia que permite la «ampliación» de los mercados
laborales y la generación de empleos. Sin embargo, desde esta postura
no cuestionan las condiciones de dichos empleos, ni mucho menos las
implicaciones laborales de romper con la bilateralidad de la relación de
trabajo, al establecer un contrato triangular.
Desde la propuesta de este texto, la subcontratación laboral se
entiende circunscrita a dos tendencias laborales del contexto actual: la
flexibilización y la precarización. Por consiguiente, subcontratar no es un
acto inocente, ni tampoco se puede idealizar como la única alternativa
para generar empleos. Al contrario, es necesario que se problematice
cómo este mecanismo legitima y reproduce la lógica de acumulación
capitalista, al reconfigurar las relaciones laborales.
Finalmente, la subcontratación laboral debe ser analizada en
función de la categoría de la superexplotación laboral. Como bien se
apuntó, esta última no representa un momento determinado dentro del
proceso de reconfiguración sociohistórica del capital, sino que más bien
constituye una intensificación en la explotación de la fuerza de trabajo.
Por consiguiente, subcontratar apuesta por incrementar la explotación
mediante el establecimiento de un mecanismo que lo permite en términos
contractuales. Esta última característica es lo que particulariza la vigencia
de la subcontratación dentro del capitalismo actual.
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66
Capítulo 3
La Ley de Fortalecimiento de las Finanzas

Públicas: Trabajo Social, condiciones
laborales y política social
Adriana Monge Arias
La Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas: Trabajo Social, condiciones laborales
y política social
El cambio de rueda
Estoy sentado al borde de la carretera,
el chofer cambia la rueda.
No me gusta el lugar de donde vengo
no me gusta el lugar a donde voy.
¿Por qué miro el cambio de rueda con impaciencia? (Bertolt 2012, 15).
Introducción
El capítulo que se desarrollará a continuación tiene por finalidad
el debate acerca del papel que cumple la Ley de Fortalecimiento de
las Finanzas Públicas (en adelante Ley 9635, «reforma fiscal» o «plan
fiscal») en el deterioro de la política social y las condiciones laborales del
Trabajo Social en Costa Rica. El objetivo es dar respuesta a interrogantes
generadoras o inquietudes que han surgido, producto de la experiencia
profesional y académica. El texto es producto de una investigación
desarrollada por la autora, en el marco de la Unidad de Investigación del
Colegio de Trabajadores Sociales de Costa Rica.
Para contextualizar, en 2018, fue aprobado en Costa Rica el
proyecto de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas n.° 20580
convertido en la Ley 9635, para enfrentar el problema del creciente déficit
fiscal producto del endeudamiento que tiene el Estado costarricense. Sin
embargo, el denominado «plan fiscal» o «reforma fiscal» reprodujo la red
de protección de la evasión y la elusión fiscal de los grandes capitales
transnacionales y locales del país. Se trata de una política fiscal dirigida
principalmente para el fortalecimiento de un sistema tributario regresivo
e injusto que afecta directamente a las clases explotadas y oprimidas.
La Ley 9635 no solamente es una política tributaria, incluye dos
títulos: uno es la regla fiscal y otro es una contrarreforma del empleo
público. De modo que, implica una transformación respecto a la inversión
en gasto social por parte del Estado y modificaciones a las condiciones
laborales de la clase trabajadora inserta en el aparato estatal. En el caso
de las personas profesionales en Trabajo Social, esto genera cambios
significativos en dos ámbitos: por un lado, una reducción y precarización
de la contratación en programas sociales y, por otro, reconfiguraciones
del espacio de praxis profesional, ya que en Costa Rica de acuerdo
con el Informe de la consulta de condiciones laborales de las personas
profesionales en Trabajo Social 2021, el 80 % de las personas profesionales
en Trabajo Social tienen como empleador el Estado (Sánchez 2022).
Las políticas sociales son desfinanciadas, deterioradas y
mercantilizadas, ya que se determina una contención de la inversión
social producto del cumplimiento de la «sostenibilidad fiscal» mediante
68
Monge Arias
la regla fiscal. Asimismo, se despoja de un conjunto de derechos a la

clase trabajadora obtenidos mediante la lucha social y que son vistos
como privilegios por economistas neoliberales, entre los que destacan:
dedicación exclusiva, pago de carrera profesional, cesantía, anualidades,
a su vez que los condiciona a los procesos de evaluación caracterizados
por la medición cuantitativa de los procesos de trabajo, a fin de cumplir
con la «eficiencia y eficacia» necesaria para la disciplina fiscal del país.
Por eso, se pretende realizar una breve referencia a las
principales transformaciones experimentadas por el Estado a partir de la
Ley 9635. De modo que se obtengan los datos para un análisis respecto
a la afectación de programas sociales implementados por profesionales
en Trabajo Social. De ahí que, la argumentación estará centrada en la
vinculación entre condiciones de trabajo y la política social; es decir, no
es posible comprender el cambio en las políticas sociales sin determinar
que esto implica a su vez, de forma inmediata, a mediano o largo plazo,
en el deterioro de las condiciones laborales, dado que son el espacio
de praxis fundamental para la profesión. Asimismo, la precarización en
los derechos laborales incidirá sobre la autonomía y las posibilidades
de ejercer la profesión, pues limita la praxis a un fin pragmático, que se
ajusta solamente a lo establecido por el Estado como marco de acción. De
esta forma, se restringen los márgenes de una praxis crítica frente a las
demandas de las poblaciones explotadas y oprimidas y la forma en que,
desde la política pública, se pretende intervenir.
Contexto macroestructural: el capitalismo tardío y la

crisis civilizatoria
Entender el contexto macroestructural es fundamental para
acercarse a la relación entre el Trabajo Social y la Ley 9635. El Trabajo
Social es una profesión que forma parte de la división social y técnica
del trabajo (Martilleni 1997; Iamamoto 2001; 2022; Netto 2002; Guerra,ç
2017), forma parte de la clase trabajadora, por ende, de la producción
y reproducción general de las relaciones capitalistas, delimitadas por la
ley del valor. La profesión está mediada por la sociabilidad capitalista y
sus fines, de modo que la persona trabajadora social, en su capacidad
creadora y teleológica —es decir en su praxis profesional—, está
conformada por una heterogeneidad de mediaciones económicas,
sociales, políticas e ideológico-culturales particularizadas en cada espacio
sociolaboral. Así, la atención de las manifestaciones de la cuestión social
está determinada por fuerzas y correlaciones de fuerzas que expresan
intereses de clases y grupos poderosos y, a su vez, por las demandas
69
y política social
de las clases explotadas y oprimidas. En cada espacio sociolaboral,
incluyendo el Estado, devienen condiciones más allá del contrato laboral
que inciden en la praxis profesional: cumplimiento de metas, eficiencia,
eficacia, monitoreos y evaluaciones constantes, que limitan el desarrollo
de la autonomía profesional y reproducen la alienación. La autonomía
profesional puede erosionarse aún más dependiendo de las correlaciones
de fuerza cristalizadas en el Estado y el apoyo que reciban o ampliada
según la vinculación del colectivo de profesionales en Trabajo Social con
organizaciones de la sociedad civil, que impulsen o coincidan con un
proyecto ético político crítico y de emancipación de los derechos de la
clase trabajadora y grupos oprimidos.
La subsunción de todos y cada uno de los espacios de la vida
de las personas a la sociabilidad capitalista alcanza niveles globales, por
ende, los diferentes procesos económicos, sociales, políticos e ideológico-
culturales no pueden separarse o verse como si tuvieran autonomía
propia en sí mismos. Sin ocultar sus particularidades y movimientos
singulares no deben de ser comprendidos de forma aislada, de ahí que la
visión de la totalidad social es fundamental para alcanzar las relaciones
de las partes de manera, estructurada, jerarquizada y dialéctica (Kosik
1967). Por ese motivo, se entiende la Ley 9635 como resultado del
devenir sociohistórico de la crisis capitalista en sus diferentes modos
de ser y de la lucha de clases. Es decir, para apropiarse del concreto, es
necesario un ir y venir entre el proceso abstracto de la acumulación de
capital y el fenómeno específico estudiado, a fin de llegar a una totalidad
con múltiples relaciones y determinaciones (Marx 2008), superando así
lo pseudoconcreto (Kosik 1967) o la forma aparente, como el gobierno de
Carlos Alvarado presentó la «reforma fiscal».
A partir de finales de la década de los 60, el capitalismo impulsa un
nuevo proceso de reestructuración, producto de la crisis estructural que
Mészáros caracteriza como una depressed continuum (Antunes 2009).
Esta, a su vez, propicia un deterioro sistémico que expresa una crisis
civilizatoria (Estrada Álvarez 2020; Ayala Saavedra 2016; Antunes 2009;
Gambina 2009; Vega Cantor 2009), intensificada por la crisis de 2007-
2008 y reintensificada por el capitalismo pandémico, tal como denomina
Antunes (2020, 2022) a la pandemia de la COVID-19. Los cambios en
el marco del proceso de acumulación derivan en contradicciones y
confrontaciones de luchas sociales neutralizadas y desorganizadas
por medio de una serie de dispositivos en el ámbito del consenso y la
represión por parte del Estado. La concreción de las transformaciones
de la estrategia de acumulación de capital son impulsadas mediante el
proyecto económico, político e ideológico-cultural del neoliberalismo; es
70
Monge Arias
decir, «la forma neoliberal, más allá de cualquier consideración sobre esa
denominación, paso a ser la hegemonía de la política económica para
reordenar el sistema de relaciones capitalistas» (Gambina 2021, 44).
Para Gambina (2009), la crisis motivó la respuesta global de las políticas
neoliberales hegemonizadas.
La crisis de sobreproducción, que significa también
sobreacumulación (Mandel 1979; Ayala Saavedra 2016), y la decreciente
tasa de ganancia impulsan nuevas estrategias para recuperar y aumentar
la acumulación de capital, con lo cual se reproducen una serie de
contradicciones como parte del proceso de concentración y centralización
de la riqueza (Marx 2014). A partir de los años 70, crece de forma
exponencial la capacidad productiva, lo cual genera las condiciones para
que el capital recurra a la tendencia decreciente del valor de uso de las
mercancías, por ende, reduce aceleradamente el tiempo de vida útil de
estas (Antunes 2005a; 2009; 2022). A su vez, mediante la implementación
de las medidas neoliberales, se desmejora la capacidad de consumo de
la población por el desempleo estructural, la precarización del mundo
del trabajo y el desmonte de los derechos sociales, a través del ataque
a las políticas sociales. Entonces, el capital, para cumplir con su función
primordial de acumular, busca expandirse e intensificarse a costa de
la destrucción de la naturaleza, el despojo de derechos y el deterioro
masivo del bienestar social y de los niveles culturales de la sociedad,
configurando lo que se conoce como la globalización capitalista.
Por otro lado, el capital financiero cobra auge convirtiéndose en
una fuente de concentración y centralización de la riqueza, así como el
capital productivo es invertido en el capital ficticio y viceversa (Chesnais
2015). Esto como parte de las estrategias para la recuperación de tasa
de ganancia, al «aumentar la sobreproducción la vía de escape para el
capital excedentario consistió en invertir en la esfera financiera» (Vega
Cantor 2009, 65).
El proceso conlleva a lo denominado como la financiarización
de la economía, pero dejando claro que no se comprende el capital
financiero desvinculado de la producción directa. Al contrario, el capital
financiero por sí mismo no crea nada nuevo, requiere de la riqueza del
capital productivo. Es decir, el capital financiero solamente existe por la
producción de riqueza e, igualmente, socava las bases de la producción,
dado que absorbe gran parte del valor producido (Iamamoto 2022), el
cual no es invertido en trabajo vivo. Por ende, separar y pensar que son
distintos y que el capital financiero no deviene de la producción industrial
implica fetichizar la acumulación de capital, presentando al capital
financiero separado de la explotación del trabajo, oculto bajo el discurso
71
y política social
de la oferta y la demanda. Asimismo, la hegemonía financiera tiene dos
brazos en los que sustenta su reproducción: la deuda pública y mercado
accionario de las grandes corporaciones (Iamamoto 2022).
Así, la deuda pública son recursos que serán trasladados al capital
financiero (externo e interno) acreedor de la deuda pública de los Estados.
Las medidas de pago son establecidas por los organismos internacionales
como el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI),
que con sus programas de ajuste estructural, condicionalidades de los
préstamos y la renegociación de la deuda imponen desde los años 80
la apertura comercial, incentivar las exportaciones de acuerdo con las
ventajas comparativas establecidas por el mercado global, no tener
control sobre la fuga de capitales y de la riqueza mediante medidas laxas
del control tributario a la riqueza, además de «la reducción de la masa
salarial del sector público y el gasto público, afectando los programas
sociales» (Iamamoto 2022, 183) y la privatización de la empresas públicas
«no rentables».
Por ese motivo, en este proceso de transformación los países del
capitalismo periférico en su vinculación con el mercado global mediante
la división internacional del trabajo, deviene en acentuar su forma
dependiente que conforman parte del proceso de desarrollo y constitución
de los Estados nación, actualmente profundizadas e intensificadas las
relaciones de dependencia que limita aún más la soberanía (Thwaites
y Castillo 2008; Vega Cantor 2009; Ayala Saavedra 2016), mediante la
imposición de medidas que desde el proyecto neoliberal denominan
«ventajas comparativas», es decir concentrarse en la producción de lo
demandado por el mercado global según las necesidades del capital
metropolitano marcado por los intereses de los grandes capitalistas
nucleados en los principales ejes de acumulación y bajo la hegemonía del
capital financiero en el bloque en el poder.
Así, los Estados deben ofrecer las mejores garantías para la
inversión extranjera directa, lo que implica mantener la disciplina
monetaria: control sobre el déficit fiscal, estabilidad macroeconómica y
el pago de la deuda pública. Para Hirsch (1996), la nueva forma estatal
configura un Estado de competencia «la competencia interestatal,
se ha convertido en la máxima política principal» (67). Asimismo, esta
forma estatal encuentra, de acuerdo con el mismo autor, su expresión
ideológica-programática en el neoliberalismo. El evento más reciente
en Costa Rica lo ejemplifica la aprobación de un nuevo préstamo en el
gobierno de Carlos Alvarado (2018-2022) con el FMI, suscrito en 2021 por
$1778 millones, cuyas exigencias incluían aprobar la Ley Marco de Empleo
Público y continuar aplicando la regla fiscal, tal como está definida en la
Ley 9635, para la contención del gasto social.
72
Monge Arias
De manera que, la dominación del capital transnacional y las

grandes inversiones financieras «actúan mediante el efectivo respaldo
de los Estados nacionales conforme a la orientación de los organismos
internacionales» (Iamamoto 2022, 170). Se trata de un Estado, bajo los
preceptos neoliberales, que es poderoso, dado que se requiere su papel
en la implementación de las medidas necesarias para ampliar el poder
económico del capital en todos los espacios cotidianos de la vida de
las personas. La desarticulación de la organización sindical es una tarea
fundamental de los Estados por la vía autoritaria, la democracia liberal
y mediante la integración de demandas específicas a políticas sociales
desde la asistencia social condicionada cuyo efecto es limitado y de corto
tiempo.
La precariedad del mundo del trabajo y el desempleo estructural
forma parte de las estrategias de acumulación de capital que, mediante la
financiarización de la economía y la deuda pública, implementa una serie
de medidas en la organización de la producción. En una segunda etapa, de
acuerdo con Iamamoto (2022), a mediados de los años 90, el mercado de
la bolsa de valores ocupa el escenario económico por medio de la compra
de acciones a los grupos industriales apostando a su rentabilidad futura.
Esto deviene en la imposición de la flexibilidad laboral y la globalización
del modelo toyotista, tal como lo explica Antunes (2005a, 2005b). A su vez,
esta situación delimita las nuevas formas de ser de las manifestaciones de
la cuestión social, cargadas de emergentes determinaciones y relaciones
históricamente producidas (Iamamoto 2022).
Por ende, parte de las transformaciones propiciadas por la
financiarización de la economía y la implementación del proyecto
neoliberal ha globalizado la reducción del trabajo protegido que trae como
consecuencia la expansión del trabajo precario, temporal, subcontratato-
tercerizado y con pérdidas de derechos, además de la ampliación de la
inestabilidad rotativa del trabajo (Antunes 2005a; 2005b; 2020; 2022;
De la Garza Toledo 2012; Iamamoto 2022). Esto deviene en las nuevas
formas de ser de la informalidad y de las condiciones laborales, las cuales
afectan a la clase trabajadora de manera desigual. De ahí, provoca la
competitividad laboral y la polarización del mundo del trabajo: un grupo
cada vez más reducido de la clase trabajadora altamente especializada y
con trabajos seguros y dignos y una gran masa de población trabajadora
descartable, de habilidades fácilmente reemplazables en el mercado de
trabajo, engrosando la superpoblación relativa en sus diferentes modos
de manifestarse: latente, flotante y la estancada (Marx 2014).
El proceso es contradictorio y, a su vez, origina ciclos de lucha que
tienen distintos resultados, de acuerdo con las correlaciones de fuerza
enfrentadas. Así, es importante mencionar primero la persecución, exilios
73
y política social
y asesinatos por las dictaduras del cono sur de la década del 70 y la guerra
de baja intensidad implementada por Estados Unidos en Centroamérica
en los años 80, como medio para desarticular y desaparecer el ascenso
de las rebeliones de las organizaciones guerrilleras, sindicatos, partidos
obreros, las comunidades eclesiales de base y el movimiento estudiantil
que luchaban por una sociedad anticapitalista. Después, se abre un nuevo
periodo de rebeliones que repuntan a finales de los 90 e inicios del siglo
XXI, la forma de contener el descontento fue principalmente mediante el
surgimiento de los denominados «gobiernos progresistas». Luego de la
crisis de 2007-2008, un nuevo ciclo de lucha reaparece, pero sin mayor
alcance y canalizadas por la extrema derecha o ultraderecha. Por último,
ejemplos recientes serían la huelga general en Costa Rica contra la Ley
de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, llevada a cabo en 2018, o
la protesta de 2020, para oponerse a la firma del préstamo con el FMI.
También, en 2019, 2020, 2021 y 2022, las protestas en Chile, Ecuador y
Colombia. Cada uno de los ciclos de rebeliones, con sus particularidades,
comparten el descontento y reclamo ante el despojo de derechos
y el deterioro generalizado de las condiciones de vida de las clases
explotadas y oprimidas, que las mantiene en los niveles existenciales de
sus necesidades (Heller 1986), en un mundo alienado del aquí y el ahora
(Heller 1987), por ende, sometidas al reino de las necesidades (Engels
2014), y en un mundo que cada vez concentra y centraliza más la riqueza
en la burguesía dominante.
Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas: regla

fiscal y la contrarreforma laboral
En 2018, durante el segundo semestre, en Costa Rica se llevó
a cabo la huelga contra el proyecto de Ley de Fortalecimiento de las
Finanzas Públicas N°20580, denominado popularmente «combo fiscal»
(Alvarado Alcázar y Martínez Sánchez 2018). Esta huelga inició el 10 de
setiembre y finalizó el 10 de diciembre del mismo año, por lo que se
convirtió en una de las más largas de la historia reciente costarricense
(Mora Solano 2022). El proyecto de ley se aprobó en primer debate en
la Asamblea Legislativa el 05 de octubre de 2018 y en segundo debate el
03 de diciembre, fue sancionada por el Poder Ejecutivo y se publicó en el
Diario Oficial La Gaceta el 04 de diciembre con el numeral 9635.
Para Alvarado Alcázar et al. (2022), la huelga contra la reforma
fiscal «representó la primera acción sindical concertada a gran escala en
los últimos 10 años» (26) y, a su vez, la primera huelga general en 20
74
Monge Arias
años. Asimismo, esta rebelión reafirma la tendencia de las protestas más

importantes en Costa Rica, en las cuales, desde los 90, hay protagonismo
del sector laboral público (Alvarado Alcázar et al. 2022). Los actores
principales fueron los sindicatos del sector público, como ya mencionó,
junto con otras organizaciones locales y regionales (Alvarado Alcázar y
Martínez Sánchez 2018).
También, otra característica importante de la huelga son sus
repertorios de lucha, ya que, hay un punto de inflexión en relación con
la tendencia de las acciones por parte de los sindicatos. De acuerdo con
Alvarado Alcázar y Martínez Sánchez (2018), se confirma la preponderancia
de repertorios no-institucionales, «el 81.6 % de las acciones de protesta
desarrolladas fueron de tipo no-institucional. Junto a la huelga, las
personas trabajadoras del sector público participaron en marchas y
concentraciones, pero sobre todo en una gran cantidad de bloqueos de
calle» (32). La explicación central se encuentra en la intensificación de las
confrontaciones especialmente con el presidente de la República Carlos
Alvarado y el ministro de la Presidencia Rodolfo Piza (Alvarado Alcázar y
Martínez Sánchez 2018). Otros actores que tuvieron relevancia fueron
las cámaras empresariales y los medios de comunicación. Estos llevaron
a cabo una fuerte campaña para deslegitimar el movimiento de lucha y,
en especial, a los sindicatos, a partir de la construcción de una imagen
violenta que los caracterizaba como sujetos políticos que bloquean,
amenazan, boicotean, solamente resguardan sus «privilegios» y atentan
contra el bienestar por la afectación de la huelga a los servicios públicos y
la economía (Mora Solano 2022); es decir, fueron representados como el
sujeto peligroso que trasgredía «la paz y democracia» del país.
La aprobación de la Ley 9635 refiere a un contexto de avance del
neoliberalismo y neoconservadurismo en el país a partir del gobierno de
Carlos Alvarado (2018-2022), representante del Partido Acción Ciudadana
caracterizado como una agrupación «progresista», que lucha por los
derechos humanos. Sin embargo, esta administración demostró que su
proyecto político, económico e ideológico-cultural estaba más alineado
a la propuesta neoliberal. El discurso sobre los derechos humanos no se
concreta, al contrario, retroceden las condiciones de vida de las clases
explotadas y oprimidas. La aprobación de la ley fue una de las acciones
más importantes del gobierno, amparado en la necesidad de sanear las
finanzas públicas por el alto déficit fiscal y el crecimiento de la deuda
pública.
A su vez, uno de los argumentos fundamentales para introducir
en este proyecto tributario una contrarreforma al sector público,
relacionada con las condiciones laborales de las personas funcionarias
75
y política social
del Estado y la regla fiscal, fue la urgencia de resolver el «crecimiento
del sector público». Lo anterior, pues, de acuerdo con los tecnócratas
neoliberales, dicho crecimiento es el responsable del crecimiento del
déficit fiscal, que provoca bajas calificaciones por parte de las empresas
evaluadoras portavoces de los intereses del capital global, por ende, se
ven cuestionadas las «ventajas comparativas» para la inversión extranjera
directa.
Así, en un informe de 2018 emitido por la Organización para la
Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), refiriéndose al proyecto de
Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas N.° 20580 y el riesgo que
representaba la huelga para su aprobación, se indica lo siguiente:
Una posición fiscal débil prolongada dejará un margen de maniobra muy

limitado para enfrentar las consecuencias de impactos macroeconómicos
externos negativos o a desastres naturales. Costa Rica también tendrá
que pagar una prima por riesgo aún mayor para que los inversionistas
mantengan su deuda, desplazando la inversión empresarial (Demirci,
Huang y Sialm 2017, 53).
El proyecto de ley fue aprodado a pesar de los datos y estudios

que lo cuestionaban por su carácter regresivo. Por otro lado, los sindicatos
elaboraron una propuesta alternativa para una reforma fiscal progresiva
que realmente mejorara la recaudación de impuestos del país. En esta
propuesta, no solo se atendían los problemas de evasión y elusión, sino
que aumentaba el cobro de impuestos y concentraba el cobro en los
deciles de mayor ingreso, ya que Costa Rica cobra menos impuestos en
relación con los «países desarrollados» integrantes de la OCDE, pero el
peso está en el impuesto indirecto (OCDE 2018). Sin embargo, el gobierno
no abrió espacio para la discusión de la propuesta. El país recauda
«aproximadamente un 4 % del PIB en tributos directos (impuestos a los
ingresos y las ganancias), los países de la OCDE, en promedio, recaudan
más del 11 % del PIB en este tipo de impuestos progresivos» (Mesa Técnica
Sindical 2018, 5-6). De modo que, se puso en evidencia la desigualdad y la
porosidad del sistema tributario costarricense. Según la Unidad Sindical
y Social su propuesta era una reforma justa y solidaria (Surcos 2018), que
realmente pretendía intervenir en la causa estructural del déficit fiscal,
es decir, en el incumplimiento tributario o fraude fiscal, correspondiente
al 8.22 % del PIB, de acuerdo con datos del Ministerio de Hacienda. Este
porcentaje, de forma desagregada, corresponde a los siguientes montos
porcentuales:
76
Monge Arias
2.36 % del PIB en evasión del Impuesto General sobre las Ventas (IGV)
y 5.85 % del PIB en evasión por Impuesto Sobre la Renta (ISR). Una
relación de casi 2.5 veces entre lo que se incumple en renta y lo que se
incumple en ventas (Mesa Técnica Sindical 2018, 5).
Es importante destacar que el sistema tributario en Costa Rica

exonera de impuestos a las zonas francas26. Así, en la Ley 9635 también
fueron exoneradas del impuesto del valor agregado para la exportación
y entre beneficiarios del Régimen Zona Franca (RZF), de igual forma
«estarán exentos la compra de bienes y la prestación de los servicios que
sean destinados a ser utilizados por los beneficiarios del Régimen de Zona
Franca o prestados entre beneficiarios de dicho régimen» (Ley 9635, art.
8.1). Según datos del Programa Estado de la Nación (2022), el RZF mostró
un crecimiento económico entre el segundo trimestre de los años 2020
y 2021, pasó de 3.2 % a 25.2 %. Sin embargo, esto presenta limitaciones
para la economía del país. En primer lugar, no generan encadenamientos
productivos, es decir se desvinculan del mercado interno y, luego, las zonas
francas tienen un peso relativamente bajo en la economía nacional, pues
solamente representa el 12 %. Por otro lado, de acuerdo con información
del Ministerio de Hacienda (2021), las exoneraciones por el pago de
la renta sobre utilidades a las empresas vinculadas al RZF ascendió en
2020 a 344 002.03 millones, lo que corresponde al 0.95 % del Producto
Interno Bruto (PIB).Así, quedaron protegidas nuevamente las empresas
vinculadas al RZF.
La OCDE en relación con la inversión extranjera directa y el
proyecto de Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas N°20580 emitió
en 2018 la «eminente urgencia» por aprobar la reforma tributaria por
el peligro que corría «el exitoso modelo de inversión extranjera directa»
del país. Este modelo se encuentra incentivado principalmente por el
RZF, «un desempeño fiscal débil podría perjudicar el modelo exitoso
de desarrollo de Costa Rica. En primer lugar, se ha demostrado que las
entradas de IED [Inversión Extranjera Directa] son muy sensibles a las
condiciones internas de un país» (Koepke 2015; Eichengreen et al. 2017
citado en OCDE 2018, 53). Es decir, el modelo de acumulación de las
ventajas comparativas impuesto desde los organismos internacionales
mediante la aplicación de los Programas de Ajuste Estructural (PAE),
de manera que el Estado debe de continuar propiciando las mejores
condiciones al capital transnacional y local vinculado al mercado global.
Por ese motivo, los tecnócratas neoliberales justifican las exoneraciones
de impuestos para el capital y recargar el peso de los impuestos en el
26 La Ley de Régimen de Zona Franca fue aprobada en 1990.

77
y política social
trabajo. Entonces, resolver el déficit fiscal para atender la deuda pública
mediante la Ley 9635 fue trasladar esta deuda a la clase trabajadora
que paga sus impuestos directos mediante el salario o los indirectos por
el consumo. Tal como lo plantea Iamamoto (2022), por el consumo de
productos esenciales para la reproducción de la fuerza de trabajo, que
incluye la canasta básica alimentaria (CBA). De ahí que, empobrece y
saquea al trabajo por diferentes vías: pagando los impuestos y la plusvalía
absoluta y relativa que es extraída directamente por la producción.
En el título I de la Ley 9635, se integra la Ley del Impuesto al Valor
Agregado (IVA), que describe la creación de impuestos a bienes y servicios
que no estaban gravados, se regula lo concerniente al impuesto a las
personas físicas, jurídicas, las entidades públicas o privadas que realicen
actividades que impliquen la ordenación por cuenta propia de factores
de producción, materiales y humanos, o de uno de ellos, con la finalidad
de intervenir en la producción, la distribución, la comercialización o la
venta de bienes o prestación de servicios. Además, define la instancia
a la que se aplicarán exenciones y tasa del impuesto, la base imponible,
la determinación del impuesto, créditos, liquidación y pago, el régimen
especial de bienes usados, la administración, gestión del impuesto y
regímenes especiales y crea el régimen de tributación simplificada. Así,
fue establecido el 1 % del IVA para la CBA, al contrario de las empresas
del RZF, según lo mencionado en los párrafos arriba, se mantiene su
exoneración de impuestos a las utilidades y ahora del IVA.
Por otro lado, tal como se viene explicando, la Ley 9635 responde
a los mandatos neoliberales, dado que la reforma fiscal para ser aprobada
tenía que incorporar un componente sobre el control del «gasto social»,
por ese motivo fue incluido en el título III la modificación de la Ley N°
2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de
1957. Además, dentro de las modificaciones de esta última, el capítulo
III denominado Ordenamiento del Sistema Remunerativo y del Auxilio de
Cesantía para el sector público, unifica a todo el sector público respecto
al derecho de cesantía colocando un máximo de ocho años para toda
la institucionalidad pública. Es decir, incluye a la administración central,
entendida como el Poder Ejecutivo y sus dependencias, así como todos
los órganos de desconcentración adscritos a los distintos ministerios, el
Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones
y las dependencias y los órganos auxiliares de estos. También, a la
administración descentralizada: autónomas y semiautónomas, empresas
públicas del Estado y municipalidades.
Luego, en el artículo 27 de las modificaciones solicitadas para
la Ley 2166 en la Ley 9635, se establecen las definiciones expuestas a
continuación:
78
Monge Arias
1. Dedicación exclusiva: régimen de naturaleza contractual que surge por

iniciativa de la Administración cuando se identifica la necesidad de que
quien ostente un cargo público se desempeñe en ese puesto de manera
exclusiva, lo cual implica que no ejerza su profesión liberal, ni profesiones
relacionadas con dicho cargo en ninguna otra institución pública o
privada, por un periodo de tiempo definido. Es de carácter potestativo y
únicamente podrá ser otorgada a los funcionarios del sector público que
firmen el respectivo contrato. Su compensación económica depende del
grado académico y las características del puesto.
2. Dieta: remuneración que utilizan los órganos colegiados para compensar
económicamente la asistencia de sus miembros a las distintas sesiones.
3. Evaluación del desempeño: conjunto de normas, técnicas, métodos,
protocolos y procedimientos armonizados, justos, transparentes,
imparciales y libres de arbitrariedad que sistemáticamente se orientan a
fin de evaluar bajo parámetros objetivos acordes con las funciones, las
responsabilidades y los perfiles del puesto.
4. Incentivo, sobresueldo, plus o remuneración adicional: son todas
aquellas erogaciones en dinero adicionales al salario base para propiciar
una conducta determinada.
5. Prohibición: restricción impuesta legalmente a quienes ocupen
determinados cargos públicos, con la finalidad de asegurar una dedicación
absoluta de tales servidores a las labores y las responsabilidades
públicas que les han sido encomendadas. Todo funcionario público que
reciba el pago por prohibición tendrá imposibilidad de desempeñar su
profesión o profesiones en cualquier otro puesto, en el sector público
o privado, estén o no relacionadas con su cargo, sean retribuidas
mediante sueldo, salario, dietas, honorarios o cualquier otra forma, en
dinero o en especie, o incluso ad honorem. Las personas funcionarias
bajo régimen de prohibición obtendrán una compensación económica
por la limitación al ejercicio liberal de su profesión o profesiones en los
términos señalados en la presente ley.
6. Salario base: remuneración asignada a cada categoría de puesto.
7. Salario total: suma del salario base con los componentes e incentivos
adicionales.
(Ley 9635).
El contrato de dedicación exclusiva, de acuerdo con el artículo 28

de las modificaciones solicitadas para la Ley 2166 en la Ley 9635, indica
que el plazo no podrá ser menor a un año, ni mayor de cinco. Además,
una vez suscritos los contratos las jefaturas, deberán de presentar una
justificación razonada respecto a la necesidad institucional y el costo-
beneficio para aprobar los contratos formalizados, de igual forma
demostrar que es de interés público. Por otro lado, el beneficio no se
79
y política social
constituirá como un derecho adquirido. Una vez finalice la vigencia
del contrato, la persona funcionaria tiene que realizar la solicitud de
la prórroga, la cual estará sujeta a la necesidad institucional y que las
jefaturas tramiten el caso para que la Administración determine si es o
no viable, según las razones emitidas. Asimismo, las prórrogas aprobadas
serán temporales, en el mismo rango de tiempo establecido para la
primera vez que se solicite (Ley 9635).
El discurso para aprobar este tipo de normas dentro de una reforma
fiscal proviene de los argumentos neoliberales y neoconservadores, que
como estrategia para afrontar la crisis capitalista, construyen la figura de
la persona trabajadora del sector público como el sujeto peligroso que
tiene privilegios, frente a una masa de población empobrecida que la
institucionalidad pública no atiende precisamente por desviar los recursos
hacia el pago de esos «privilegios». Además, el Estado se queda sin
presupuesto para poder cumplir con el pago de la deuda pública, entonces
requiere solicitar más préstamos. De igual forma, no se debe de permitir
el reclamo de los «privilegios» como derechos, en consecuencia, el Estado
tiene la responsabilidad de establecer un sistema de reclutamiento y
vigilancia de la fuerza de trabajo del sector público organizado a partir
de la meritocracia individual, evaluada constantemente. Los incentivos
no pueden interpretarse como derechos adquiridos, dado que según
la doctrina neoliberal y neoconservadora, esto es causante de la crisis
del déficit fiscal de los Estados, que son «capturados» por agrupaciones
sindicales y gremiales que realizan demandas excesivas y, por ese motivo,
también son responsables de la ingobernabilidad (Offe 1990).
Por otro lado, el artículo 35 de las modificaciones solicitadas para
la Ley 2166 en la Ley 9635 refiere a los porcentajes de compensación
sobre el salario base del puesto desempeñado por las personas
funcionarias públicas, que suscriban contratos de dedicación exclusiva
con la administración de la siguiente forma:
1. Un veinticinco por ciento (25 %) para los servidores con el nivel de
licenciatura u otro grado académico superior.
2. Un diez por ciento (10 %) para los profesionales con el nivel de bachiller
universitario.
(Ley 9635).
El artículo 36 de las modificaciones solicitadas para la Ley 2166 en

la Ley 9635 reglamenta el contrato de prohibición. Este es el porcentaje
de compensación recibido por las personas funcionarias públicas a
quienes se les ha impuesto la restricción para el ejercicio liberal de la
profesión y que cumplen con los requisitos establecidos en el artículo 31
80
Monge Arias
de la misma ley. Los montos económicos son calculados sobre el salario

base del puesto desempeñado, según las reglas indicadas a continuación:
1. Un treinta por ciento (30 %) para los servidores en el nivel de licenciatura

u otro grado académico superior.
2. Un quince por ciento (15 %) para los profesionales en el nivel de bachiller
universitario.
(Ley 9635).
También, el artículo 39 de las modificaciones solicitadas para la Ley

2166 en la Ley 9635 modifica el derecho de la cesantía homogenizando a
todas las instituciones mencionadas previamente, además, establece que
estará regulado por lo indicado en la Ley ‍N.º 2, Código de Trabajo, de 27
de agosto de 1943, y que no podrá superar los ocho años. Por ende, emite
un recorte al mínimo de este derecho, derogando acuerdos establecidos
en diferentes instituciones mediante convenciones colectivas entre los
sindicatos de la clase trabajadora y las jerarquías de la Administración
Pública y, a su vez, cierra de facto la posibilidad de renegociar nuevos
convenios para aumentar el derecho de cesantía.
En la tabla 1 se muestran los cambios respecto a dos componentes
del salario (dedicación exclusiva y carrera profesional), así como de las
modificaciones a las implicaciones de la evaluación de desempeño en el
salario, en comparación con las leyes anteriores o derogadas por la Ley
9635. Según lo presentado, la evaluación determinará, por ejemplo, el
pago de anualidades.
81
y política social
Tabla 1. Comparación de los cambios implementados por la Ley 9635
Nota. Elaboración propia, con datos de la Ley 9635 y el Decreto Normas para la Aplicación
de la Dedicación Exclusiva para Instituciones y Empresas Públicas Cubiertas por el Ámbito
de la Autoridad Presupuestaria N.º 23669-H.
Por último, otra modificación respecto a las condiciones laborales

de las personas trabajadoras del sector público refiere a la anualidad. Tal
como se observa en la tabla 1, el pago de este incentivo está vinculado
a la evaluación. Además, será un monto nominal fijo para cada escala
salarial, «monto que permanecerá invariable» (Ley 9635, Título III,
art. 50). El cálculo establecido para la fijación del monto fue de 1.94 %
para profesionales y de 2.54 % para no profesionales sobre el salario
base. Antes de la entrada en vigor de esta ley el monto para el pago de
anualidad se fijaba de acuerdo con las negociaciones de las convenciones
colectivas y convenios, entre la clase trabajadora y quienes ocupaban
los puestos de jerarquía de la Administración Pública. Por ende, el
derecho a las convenciones colectivas es derogado, pues establece que
solamente mediante la reserva de ley se pueden crear nuevos incentivos
y compensaciones salariales. Es decir, de facto, prohíbe las negociaciones
colectivas por medio de la organización sindical e impone el congelamiento
salarial, sin la posibilidad de que las personas trabajadoras del sector
público discutan y luchen por mejores condiciones de trabajo. Así, por la
vía formal ocultan una disposición autoritaria del despojo de los derechos
y de la organización sindical.
Tal como se ha expuesto, la Ley 9635 tiene dos componentes
que devienen en el deterioro de las condiciones laborales de las
82
Monge Arias
personas profesionales en Trabajo Social. El primero fue lo referido a

las modificaciones en determinados incentivos y compensaciones y el
segundo es lo que se conoce como la regla fiscal. Ambos se articulan para
generar un retroceso en la política social y los derechos laborales.
Regla fiscal: estrategia neoliberal de recorte de la

inversión social
Continuando con el análisis anterior, en el título IV de la Ley 9635,
denominado Responsabilidad Fiscal de la República, se incluye la regla
fiscal. En el artículo 4 de este título de la ley, se determina que el objetivo
de la regla fiscal «establecer reglas de gestión de las finanzas públicas, con
el fin de lograr que la política presupuestaria garantice la sostenibilidad
fiscal». Su ámbito de aplicación son los entes y órganos del sector público
no financiero, lo que implica el conjunto de ministerios e instituciones
encargados de la atención de lo social. El fundamento principal es que
cada Gobierno cumpla con la responsabilidad fiscal conceptualizada
como la conducta que deben asumir «los tomadores de decisiones en
materia de Hacienda Pública, que propicia la asignación y la ejecución del
presupuesto público, conforme a los principios de equilibrio, economía,
eficacia, eficiencia, transparencia y demás principios presupuestarios de
rango constitucional y legal» (Ley 9635, título IV, art. 8.d).
De lo anterior, puede traducirse que la justificación es una
visión fiscalista para determinar la aplicación de una medida que
determina la contención del gasto social. De acuerdo con lo establecido
por responsabilidad fiscal, se evidencia que la base para la toma de
decisiones es a partir de los principios economicistas de mantener
un equilibrio macroeconómico, por lo que representa la normativa
neoliberal de subsumir la política social a la política económica, cuyo
fin se explica mediante el discurso de mantener una economía atractiva
para la inversión extranjera; nuevamente las «ventajas comparativas»
constantemente monitoreadas por las evaluadoras y los organismos
internaciones.
La regla fiscal es definida en el artículo 9 como el «límite al
crecimiento del gasto corriente, sujeto a una proporción del promedio del
crecimiento del PIB nominal y a la relación de deuda del Gobierno central
al PIB» (Ley 9635, título IV). Es decir, se trata de la combinación de dos
elementos relacionados que restringen el aumento del gasto social y a su
vez lo recortan: la deuda y el crecimiento del PIB. Por ende, la estimación
del gasto corriente se mide de acuerdo con dos variables: el nivel de
deuda del Gobierno central como porcentaje del PIB y crecimiento del PIB
83
y política social
nominal para los últimos cuatro años anteriores al año de formulación del
presupuesto nacional (Ley 9635). El resultado se obtiene de multiplicar
el promedio de crecimiento del PIB nominal por un porcentaje que es
definido por el nivel de deuda del Gobierno central, según los rangos de
la deuda establecidos en el artículo 11 descritos a continuación:
a) Cuando la deuda al cierre del ejercicio presupuestario anterior al año

de aplicación de la regla fiscal no supere el treinta por ciento (30 %)
del PIB, o la relación gasto corriente-PIB del Gobierno central sea del
diecisiete por ciento (17 %), el crecimiento interanual del gasto corriente
no sobrepasará el promedio del crecimiento del PIB nominal.
b) Cuando la deuda al cierre del ejercicio presupuestario, anterior al año
de aplicación de la regla fiscal, sea igual o mayor al treinta por ciento
(30 %) del PIB, pero inferior al cuarenta y cinco por ciento (45 %) del PIB,
el crecimiento interanual del gasto corriente no sobrepasará el ochenta
y cinco por ciento (85 %) del promedio del crecimiento del PIB nominal.
c) Cuando la deuda al cierre del ejercicio presupuestario, anterior al año
de aplicación de la regla fiscal, sea igual o mayor al cuarenta y cinco por
ciento (45 %) del PIB, pero inferior al sesenta por ciento (60 %) del PIB,
el crecimiento interanual del gasto corriente no sobrepasará el setenta
y cinco por ciento (75 %) del promedio del crecimiento del PIB nominal.
d) Cuando la deuda al cierre del ejercicio presupuestario, anterior al año
de aplicación de la regla fiscal, sea igual o mayor al sesenta por ciento
(60 %) del PIB, el crecimiento interanual del gasto total no sobrepasará
el sesenta y cinco por ciento (65 %) del promedio del crecimiento del PIB
nominal (Ley 9635, título IV).
La verificación del cumplimiento de esta norma estará a cargo

de la Contraloría General de la República (CGR), quien considerará la
certificación que emita la Secretaría Técnica de Autoridad Presupuestaria
sobre el apego a la regla fiscal. En caso de que se establezca el no
cumplimiento de la regla fiscal, el ente contralor valorará la certificación
y resolverá lo que corresponda (Ley 9635). En consecuencia, la CGR se
convierte en la unidad de poder que centraliza el control de los recursos
para la inversión social, su papel es determinante respecto a la política
social. Es decir, las decisiones a fin de atender lo social son tomadas
mediante valoraciones técnicas presupuestarias por parte de una figura
que no está vinculada al conjunto de instituciones estatales que tienen
por objetivo la mejora del bienestar de la población.
Por ende, prevale la ortodoxia neoliberal de mantener el equilibrio
financiero para atracción de la inversión de capital transnacional, articulado
por las cadenas globales de producción (Thwaites Rey y Castillo 2008;
Stolowicz 2009; Vega Cantor 2011; 2014; Katz 2015; 2016; Ayala Saavedra
84
Monge Arias
2016; Gambina 2021; Iamamoto 2022), sin atender el problema del

déficit fiscal de forma estructural. De esta manera, la Ley 9635 representa
una reforma regresiva que sigue siendo desigual en relación con el cobro
de impuestos y, a su vez, pretende recuperar la estabilidad económica
mediante el recorte de la política social y el despojo de derechos de la
clase trabajadora del sector público, de acuerdo con lo dictado por el FMI.
Elian Villegas exministro de Hacienda del gobierno de Carlos Alvarado se
refirió a la aprobación del FMI sobre el manejo del gasto en Costa Rica,
que es requisito para continuar recibiendo los desembolsos del último
préstamo solicitado a este organismo internacional:
«Lo más importante para Costa Rica, el hecho de que el Fondo señale
que ya hay acuerdo técnico quiere decir que está satisfecho con que
técnicamente se ha llevado adelante el proceso de consolidación fiscal
satisfactorio para Costa Rica, el proceso que nos va a permitir alcanzar
la estabilidad fiscal en el mediano y largo plazo y que es lo que Costa
Rica necesita hoy en día para poder seguir adelante con el proceso de
reactivación económica», señaló el ministro de Hacienda, Elián Villegas
(Córdoba 2022, párr. 9, comillas del texto original).
La regla fiscal corresponde a una contrarreforma del Estado que

modifica de forma sustancial la política social, a partir de nuevos recortes
y la agudización del deterioro de los programas de bienestar social. Esto se
entiende como un cambio en el ámbito de intervención (Montero 2004)
de las manifestaciones de la cuestión social, ya que la nueva forma estatal
se reconfigura en relación con la estrategia neoliberal de acumulación de
capital, así:
El Estado nacional de los países latinoamericanos abandonan el

rol activo en los procesos de desarrollo para concentrarse en las
definiciones macroeconómicas y en el diseño de las reglas que rigen y
definen la participación de los actores del mercado (tipos de cambio,
tasas de interés, privatizaciones, liberalización del mercado del trabajo,
desregulaciones amplias, seguridad a la inversión, apertura comercial,
etc.) (Montero 2004, 2).
En este marco, la regla fiscal responde al cuestionamiento de

invertir o más bien gastar en exceso por parte del aparato estatal y de
ser poco eficiente y eficaz, de manera que el problema se reorienta hacia
el discurso de la ineficiencia, excesiva burocratización e insolvencia.
Las voces neoliberales más importantes del país avalaron la regla fiscal
e incluso se oponen a su modificación o interpretación de otra forma
85
y política social
que no sea la establecida por la CGR; es decir, que se aplica a partir del
presupuesto ejecutado por las instituciones y no sobre lo presupuestado
del año anterior. Esto provoca no solo menos posibilidad de aumentar
la inversión social, sino, al contrario, disminuye. Así, «flexibilizar» la
regla fiscal, según anuncian los tecnócratas neoliberales, nos llevaría
al incumplimiento del acuerdo con el Fondo Monetario Internacional
(FMI)27 y a un retroceso sobre el manejo adecuado de los ingresos del
Estado. Por otro lado, el equipo técnico de este organismo internacional,
en su visita del mes de octubre de 2022, con el objetivo de valorar el
nuevo desembolso del préstamo para Costa Rica, llegó a un acuerdo con
el Gobierno para revisar la regla fiscal, ya que, según lo expuesto en la
noticia El Gobierno se compromete a revisar su reforma de la regla fiscal
emitida por el Seminario Universidad, el FMI es el encargado de aprobar
cualquier cambio. Lo anterior, se detalla a continuación:
«El equipo del FMI y las autoridades de Costa Rica llegaron a un acuerdo
a nivel del personal técnico sobre las políticas necesarias para completar
la tercera revisión del programa de reformas económicas respaldado
por el SAF, y sobre la solicitud para acceder a recursos financieros del
SRS», dice el comunicado oficial emitido por el FMI (Flórez-Estrada,
2022, párr. 4, comillas del texto original).
Entonces, el uso y manejo de la regla fiscal está vinculado a un

préstamo internacional que fue aprobado para poder cumplir con otros
préstamos del Estado, así que la trampa de la deuda (Ayala Saavedra
2016) sigue siendo un elemento estructural para el mismo déficit fiscal
sin resolver el problema; por el contrario, se agudiza aún más el deterioro
del bienestar de la población, al recortar los programas sociales con el
objetivo de que los recursos o «superávit», tal como lo establece la Ley
9635 en el artículo 17 del capítulo III. Disposiciones de Responsabilidad
Fiscal, se utilicen para amortización de la deuda pública. Según afirma Vega
Cantor (2014), la deuda externa mediante el Banco Mundial y el Fondo
Monetario Internacional se convierte en una especie de guerra de baja
intensidad, librada de manera criminal contra las personas en condición
de pobreza del mundo. En palabras de Iamamoto (2022), la industria de
la deuda es uno de los instrumentos de los organismos internacionales y
de los países imperialistas para obligar a los países de América Latina con
el objetivo de que implementen una serie de políticas públicas necesarias
para la acumulación de capital de los grandes capitalistas, por ende es
27 Como parte de los requisitos del préstamo firmado por el gobierno de Carlos Alvarado
y el FMI, se incluyó el cumplimiento estricto de la regla fiscal.
86
Monge Arias
una forma de generar condiciones para la concentración y centralización

de la riqueza.
A partir de la entrada en vigor de la regla fiscal y conforme
aumenta la deuda pública en relación con el PIB y el crecimiento del
déficit fiscal, el presupuesto estatal disminuye. Durante 2021, la deuda
alcanzó el 68.2 % del PIB y, en 2022, cerró con el 63.8 %. Por ese motivo,
la aplicación de la regla fiscal define un escenario restrictivo para la
inversión social. Los datos determinan los recortes a la política pública
en lo social mediante la disminución de la asignación presupuestaria
para las diferentes instituciones, programas y proyectos estatales.
En consecuencia, el deterioro del sistema institucional se agudiza e
intensifica. Esto ha impactado directamente la praxis de las personas
profesionales en Trabajo Social, dado que los recortes a la política social
afectan el espacio sociocupacional del aparato estatal y otros, como las
organizaciones no gubernamentales (ONG), que implementan programas
sociales mediante la tercerización de los servicios y bienes del Estado.
Regla fiscal y la política social

En 2021, disminuyeron los recurso destinados para la atención
de lo que el Estado en Costa Rica denomina atención del sector social
selectivo como porcentaje del PIB, pues pasó de 4.3 % a 3.37 %, en
relación con 2020 (CGR 2021a). Esto equivale a una reducción del 10 %.
Las instituciones más afectadas fueron Instituto Mixto de Ayuda Social
(IMAS), Patronato Nacional de la Infancia (PANI), Junta de Protección
Social (JPS), Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU), Consejo Nacional
de la Persona Adulta Mayor (CONAPAM), Consejo Nacional de las Personas
con Discapacidad (CONAPDIS), Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones
Familiares (FODESAF) y el programa del Régimen no Contributivo (RNC),
administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS). Debido
al recorte, la CGR indica que las instituciones y programas de atención
selectiva deben procurar una administración eficiente y eficaz de los
recursos, sobre todo evitando filtraciones, de modo que se logre mejorar
la refocalización. Así, «el presupuesto para el sector social selectivo del
2021 se ubicó en un monto total de ¢1 401 923.2 millones, lo cual equivale
a una disminución en 10.0 % con respecto al 2020» (CGR 2021a, párr. 3).
En 2021, el Ministerio de Educación Pública (MEP) fue una de
las instituciones que tuvo mayores recortes por parte de la Asamblea
Legislativa, en relación con el presupuesto presentado por el Poder
Ejecutivo, pues se rebajaron ¢71 618 millones. También, el PANI tuvo un
fuerte recorte, que decreció un 11.8 % en comparación con 2020. Otro
87
y política social
ejemplo sería el CONAPAN con una baja que representó el 14.5 % (CGR
2021a). En su conjunto, el proyecto presupuestario contenido en la Ley
9926 no solo no presenta un aumento en la partida para el pago de la
deuda pública, sino que, al contrario, «se registran las mayores reducciones
en rubros como transporte por carretera (asuntos económicos), y en
educación, protección social y salud (servicios sociales) […] mientras que
se observa una priorización en gastos relacionados con transacciones de
deuda pública» (CGR 2020, 2-3).
También, evidencia en 2022 la disminución en el monto
presupuestado para la CCSS y los regímenes de pensiones, dado que hubo
menos recursos provenientes del IVA recaudado por el Ministerio de
Hacienda para el FODESAF. Esto no permite que el Ministerio de Trabajo
y Seguridad Social (MTSS) brinde el presupuesto ni al Banco Hipotecario
de la Vivienda (BANVHI) ni para el RNC (CGR 2021b; Díaz Zeledón 2021a).
Por ese motivo, el RNC no podría cubrir 134 000 pensiones, tal como
Díaz Zeledón (2021a) señala al indicar que «aunque el RNC obtuvo ¢2982
millones más que en el 2020, la cantidad total de recursos es insuficiente
para cubrir las actuales personas beneficiarias y para sumar nuevas»
(párr. 1). Uno de los recortes proviene de la derogación de una serie de
transferencias específicas por parte de la Ley 9635; por ejemplo, respecto
al impuesto al consumo de bebidas alcohólicas, según la normativa
anterior, ¢3.498 millones correspondía al RNC pero, con la modificación
de la ley, la CGR solamente aprobó ¢2 723 millones, es decir ¢775 millones
menos (CGR 2021b). Esta reducción restringe, como se indicó, la solvencia
para cumplir con los compromisos a las personas «beneficiarias», además,
tampoco permite el crecimiento a más población.
Asimismo, el PANI recibe menos presupuesto conforme la
aplicación de la Ley 9635, de modo que para 2022 los recursos descienden
al reducir las transferencias de impuesto sobre la renta, impuesto de
consumo de bebidas alcohólicas28 y multas de tránsito. En la tabla 2, se
colocan los datos respecto al impuesto, monto según destino u obligación
jurídica, programa o partida, asignación real y el recorte.
28 Esta transferencia proviene del MTSS dirigida para la atención niñez riesgo social y a
PANI Fondo Niñez y Adolescencia
88
Monge Arias
Tabla 2. Recorte de la Política Pública Niñez y Adolescencia en millones de

colones, 2022
Nota. Elaboración propia, con datos de la CGR, 2021b.
De acuerdo con lo descrito en la tabla 2, los montos del PANI se reducen.

Por ese motivo, la institución en 2022 tuvo problemas con la transferencia
de recursos hacia las ONG que albergan a niños, niñas y adolescentes
en riesgo social, alrededor de 13 000. Sobre esta situación la contralora,
la señora Marta Acosta, emitió en el mes de julio «que rechazaría el
presupuesto del PANI si se incluye presupuesto extraordinario para
solventar la problemática, ya que violaría la regla fiscal» (Molina 2022,
párr. 2). Es decir, prevalece la visión tecnócrata neoliberal respecto al
resguardo de la niñez y adolescencia, a partir del discurso enfocado en
cumplir con la regla fiscal, que parece ser el único instrumento que puede
determinar la cantidad de recursos necesarios para la atención de las
desigualdades sociales. Estas reducciones en diferentes partidas dirigidas
hacia el PANI es lo que explica la tendencia decreciente del presupuesto,
tal como se expone en la tabla 3. Por lo que, la institución representa una
de las que tienen mayores recortes.
Tabla 3. Modificaciones presupuestarias del PANI en millones de colones
Nota. Elaboración propia con datos de la CGR 2019, 2020, 2021 y 2023.
La situación de recorte por la derogatoria de obligatoriedad del

Gobierno con ciertas partidas específicas, también se evidencia en el
BANHVI. Por ejemplo, por ley correspondía transferir ¢4 772 del impuesto
solidario, pero solamente se asignaron ¢649, es decir un recorte de ¢4 123.
89
y política social
Asimismo, mediante FODESAF debió recibir ¢103 241, sin embargo, el
monto fue de ¢80 991, lo que representó el recorte de ¢22 250 (CGR
2021b). A su vez, esto complementa los recortes de las transferencias
indicada párrafos arriba por parte del MTSS. En total, suma un recorte
de ¢26 833 millones para 2022, que acrecienta la reducción de 2021 de
¢20 833. Esto implica que la institución suspenda nuevas solicitudes (Díaz
Zeledón 2021b). Así, como se describe a continuación:
El 28 de junio de 2021, el Banhvi anuncio la suspensión inmediata, hasta

nuevo aviso, de toda nueva recepción de solicitudes del bono familiar
de vivienda, en todas las ventanillas de las entidades autorizadas del
Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, debido a los recortes
presupuestarios establecidos por el Ministerio de Hacienda para 2020,
2021 y 2022 (Pomareda García 2022a, párr. 9).
Por lo tanto, el derecho a una vivienda digna es menos accesible

por causa de la aplicación de la regla fiscal, que agudiza el faltante de
vivienda y el déficit cualitativo existente en el país. Sin embargo, la
salida propuesta por parte de la ministra de Vivienda y Asentamientos
Humanos y presidenta Ejecutiva del Instituto Nacional de Vivienda y
Urbanismo (INVU), Jessica Martínez Porras, es modificar la política social,
derogando el «bono gratuito en su totalidad», e implementar un tipo de
bono parcial para que las familias asuman una parte del costo conforme
a sus posibilidades económicas. También, otra medida es mayor
endeudamiento con organismos bancarios internacionales entre los que
destacan para el gobierno de Rodrigo Chaves (2022-2026): Banco Mundial,
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Centroamericano de
Integración Económica (BCIE) (Pomareda García 2022a).
La situación de recortes para 2022 afecta a otra de las políticas
sociales base para generar desarrollo y bienestar social, se trata de la
educación. El sector educativo, específicamente, el MEP, el Fondo Especial
para el Financiamiento de la Educación Superior (FEES), el Consejo
Superior de Educación y el Instituto de Desarrollo Profesional Uladislao
Gómez Solano, ve reducido el presupuesto. Se trata de una «tendencia
decreciente de acuerdo con la comparación de su variación interanual
en el Presupuesto Nacional desde el año 2007» (CGR 2021b). A pesar
de establecerse por ley en la Constitución Política, que el monto para el
gasto de educación pública no puede ser inferior al 8 % anual del PIB.
Parte de los recortes en 2022 del Ministerio de Educación Pública,
se constata en una disminución de ¢21 100 millones para otorgar becas
del programa AVANCEMOS. Esta situación afecta al IMAS, ya que es la
institución encargada de ejecutar dicho programa, que decrece en un
90
Monge Arias
20.6 %; es decir, menos presupuesto para la atención de estudiantes en

condición de pobreza que requieran del subsidio para mantenerse en el
sistema de instrucción formal de la educación secundaria. En 2022, el
IMAS recibe ¢19 022 millones menos que en la ley de presupuesto 2021,
lo que representa 9. 4 % de recorte (CGR 2021c).
El recorte para la política social aumenta en el presupuesto de
2023 con el objetivo de cumplir con la regla fiscal, dado que establece
un tope de crecimiento de 2.56 %. El 46.9 % de gasto presupuestario
corresponde al pago de intereses y amortización de la deuda pública y, a
su vez, un porcentaje importante proviene de la misma deuda pública, el
40.9 %, para cubrir los gastos que componen el proyecto de presupuesto
2023. En relación con lo anterior, el Ministerio de Hacienda (2022) señala
lo siguiente:
Para el 2023, aun con los cambios que trajo consigo la Ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley 9635 (principalmente en
IVA y renta) y el crecimiento esperado, los ingresos que el Gobierno
estima recibir por recaudación de impuestos son insuficientes para
todos los gastos que se debe atender. Para cubrir el faltante es necesario
solicitar financiamiento, como ha ocurrido en años anteriores (15).
Es decir, la Ley 9635 no arregla el problema fiscal del Estado, por el

contrario, agudiza la desigualdad y las condiciones de pobreza, ya que no
solamente recarga el cobro de impuestos a la clase trabajadora mediante
el consumo y el salario, sino que, además, la regla fiscal intensifica la
precarización de la política social. En el proyecto de presupuesto de 2023,
se disminuye el monto asignado para las transferencias sociales, equivale
al 6.5 %, cifra inferior al promedio de 8.8 % del periodo 2014-2021 (CGR
2022a). El decrecimiento impacta el gasto social, respecto al presupuesto
inicial de 2021 con una reducción de 1.0 %. De acuerdo con el Programa
Estado de la Nación (2022), los recortes tienen afectaciones directas en
FODESAF. Los recursos asignados a este fondo son base a fin de que los
programas sociales tengan el presupuesto para su funcionamiento, como
se detalla a continuación:
Ha perdido en los últimos dos años casi una quinta parte de sus ingresos;
[…] La variación relativa del 2020 y 2021 muestra que los programas
de tipo promocionales (apoyo educativo y de vivienda) acumulan
una contracción real del 16.3 %, mientras la red de protección social
(programas asistenciales y contra la exclusión social) sufre una pérdida
real del 7.4 % en los dos últimos años (60-61).
91
y política social
A su vez, el decrecimiento se debe fundamentalmente a las
transferencias destinadas al sector salud, relacionadas con la menor
asignación a la CCSS y a los Comités CEN-CINAI (CGR 2022a). Por su parte,
el Ministerio de Salud tiene una disminución en los recursos asignados,
principalmente en la partida de transferencia corrientes, el monto
asignado representa el 0.66 % del PIB; cifra inferior al 2022, cuando
representaba el 0.79 %. Esto representa una reducción de 9.0 %, lo que
implicó un recorte de ¢26 319 millones en la CCSS, que se disminuye en
un 13.9 % (CGR 2022b; Díaz Zeledón 2022).
En el caso del MEP, el recorte agudiza la situación que se viene
presentado desde 2018. De acuerdo con la CGR (2022c), en los últimos 10
años el presupuesto de esta institución ha representado el 26 % del gasto
inicial de los gobiernos. Sin embargo, para 2023 disminuye al 20.6 %,
«respecto al PIB, el presupuesto del MEP muestra una tendencia a la baja,
a partir del 2018, ubicándose en 2023, en un estimado de 5.3 %, el más
bajo del último decenio» (CCGR 2022c, 1). En consecuencia, se recortan los
recursos para la atención de servicios de transporte, becas y alimentación,
dirigidos a la población estudiantil. De modo que, las transferencias del
MEP disminuyen para las Juntas de Educación, Fundación Omar Dengo
y el IMAS. Tal como se indicó, los recursos para el IMAS representan el
financiamiento de una parte de la transferencia monetaria condicionada
AVANCEMOS, por ende, la atención estatal respecto a la pobreza,
mediante la asignación de subsidios para la permanencia en el sistema
de instrucción formal de secundaria muestra una tendencia decreciente.
Por su parte, el CONAPAM tiene en 2023 un recorte presupuestario
de ¢1 890 millones, lo que incumple con la Ley 7972, en donde se
establece que el monto asignado por el Ministerio de Hacienda debe ser
de ¢3 908 millones, sin embargo, solamente se presupuestaron ¢2 015
millones (Ruiz 2022). La situación afectará a las personas adultas mayores
de los hogares de larga estancia, lo que prevén diputados y diputadas
de la Comisión de Asuntos Hacendarios es la incapacidad a corto plazo
del CONAPAM para operar y cumplir los servicios y beneficios de esta
población. Para dar respuesta al faltante presupuestario, el gobierno de
Rodrigo Chaves (2022-2026) propuso un traslado de plazas del CONAPDIS
hacia CONAPAN, es decir, recargar de labores a las personas trabajadoras
con el objetivo de brindar la atención a la población adulta mayor.
El BANHVI en 2023 no recibirá ¢21 560 millones que están
determinados por ley, pues solamente están presupuestados ¢98 425
millones de los ¢119 985 que debería ser el monto real de transferencia
del Gobierno. Estos fondos provienen de dos fuentes del FODESAF, uno
corresponde al impuesto a las casas de lujo y el otro al 18.07 % de lo
92
Monge Arias
recaudado por el 5 % del total de salarios que pagan mensualmente

patronos del sector público y privado. La justificación del Ministerio
de Hacienda es cumplir con la regla fiscal, debido a la situación de
endeudamiento estatal que determina el crecimiento del gasto social
(Pomareda García 2022b). De acuerdo con los datos expuestos en la
Memoria Institucional 2022 del BANHVI, el Sistema Financiero Nacional
para la Vivienda (SFNV) ha experimentado en los últimos tres años
una reducción de ¢58 000 millones para la atención de programas
habitacionales. Por lo tanto, la Ley 9635 establece que el Ministerio
de Hacienda podrá tomar las decisiones respecto a la transferencia de
recursos específicos según lo conveniente para la estabilidad financiera
del país, es decir, la noción fiscalista de los recursos públicos que suponen
son parte de la atención de las manifestaciones de la cuestión social. De
modo que, se continuará afectando el acceso al bono de vivienda de las
familias en condición de pobreza, sumado al aumento del costo de la
construcción de viviendas, tal como planteó el gerente del BANHVI en
el reportaje del Semanario Universidad, como se detalla a continuación:
Asimismo, Hidalgo reconoció que podría haber un impacto en la

cantidad de soluciones de vivienda que se puedan hacer.
Primero, porque el pasado 1 de setiembre el Impuesto al Valor
Agregado (IVA) para los servicios de ingeniería, arquitectura, topografía
y construcción de obra civil, aumentó de un 4 % a un 8 %. Y segundo, por
el aumento en los costos de los insumos y materiales de construcción
(Pomareda García, 2022b, párr. 22).
A su vez, de acuerdo con otro reportaje, también del Semanario

Universidad, el número de asentamientos informales pasó de 450 a 725 en
los últimos cuatro años. En contraposición, el BANHVI anuncio el cierre de
las ventanillas de recepción para solicitudes de Bono Familiar de Vivienda
a partir del 28 de junio de 2021, precisamente por los recortes durante
tres años consecutivos: 2021, 2022 y 2023 (Pomareda García 2022c). Tal
como se observa en la tabla 4, desde 2020 hay un descenso en los bonos
de vivienda formalizados en relación con los recortes presupuestarios que
están justificados para el cumplimiento de la regla fiscal. Según lo emitido
por la misma institución en su Memoria Institucional 2022, esto limita
el acceso a las familias de estratos socioeconómicos más bajos de tener
acceso a una vivienda digna, «el efecto acumulado es de 6 815 viviendas
menos, 289 637 metros cuadrados sin construir y la pérdida de 26 067
empleos» (12).
93
y política social
Tabla 4. Recortes en el Bono Familiar de Vivienda
Nota. Elaboración propia con datos de Memoria Institucional 2022 del BANHVI.
Asimismo, según el informe de 2022 del Programa Estado de la

Nación, el impacto de la pandemia por COVID-19 «sobre las condiciones de
vida de los asentamientos informales fue negativo, extendido y profundo:
hoy estos grupos viven en una situación mucho más precarias que en el
2019» (104); principalmente, experimentaron una afectación en empleo y
la educación. De manera que, crece el problema respecto a la tenencia de
la vivienda, así como, cada vez es más limitada la posibilidad por parte de
las clases explotadas y oprimidas de tener acceso a los bienes y servicios
del Estado, para resolver su situación de tenencia de una vivienda digna,
que se suma al crecimiento del desempleo, la informalidad laboral y la
pobreza.
Por ejemplo, según la Encuesta Nacional de Hogares la pobreza
en 2022 fue 23.0 %, sin variación respecto al 2021, de igual forma, se
mantiene casi sin ninguna variación el porcentaje de pobreza extrema,
6.4 %, y para 2021 fue de 6.3 %. Respecto a la medición por medio del
Índice de Pobreza Multidimensional (IPM), la dimensión de Vivienda y Uso
de Internet es la de mayor peso relativo. Asimismo, otro dato relevante
de la encuesta es respecto a los ingresos de los hogares por subsidios
estatales y becas «permanece sin cambio significativo respecto al año
anterior» (INEC 2022, 39). Esto parece tener relación con los recortes del
presupuesto del gasto social, que en los últimos tres años se formulan
y aprueban de acuerdo con la regla fiscal. También, otro resultado
importante lo muestra el descenso del poder adquisitivo, ya que el
ingreso promedio de los hogares decreció en términos reales 6.2 % en
relación con el año anterior. De igual forma, los datos sobre desempleo se
mantienen en dos cifras de acuerdo con la Encuesta Continua de Empleo
al cuarto trimestre 2022, en términos relativos la tasa de desempleo fue
de 11.7 % y muestra un aumento del empleo informal asalariado del total
de personas asalariadas, pues pasó de 28.3 % en 2021 a 28.5 %. A este
dato, se agrega la variable de empleo «independiente» (89.9 %), quienes
94
Monge Arias
son las personas que trabajan por cuenta propia o son empleadoras y son
clasificadas, en su mayoría, con trabajo informal (INEC 2023).
Así, cada una de las situaciones expuestas media en la profesión
de Trabajo Social, dado que está inserta en las diferentes instituciones,
servicios y programas sociales que son afectados por la regla fiscal. El
campo profesional deviene en mayores limitaciones y nuevas formas
de control de la autonomía relativa para la atención de las diferentes
manifestaciones de la cuestión social. Por ese motivo, puede verse
más restringido el desarrollo de una praxis crítica e intensificarse las
condiciones de la alienación en los procesos de trabajo. Como resultado,
la lucha por los derechos se hace cada vez más necesaria, como señalan
Ferguson y Lavalette (2004) a continuación:
Si la alienación tiene que ver fundamentalmente con la pérdida de poder

y control que experimentan las personas en el capitalismo, la lucha
contra la alienación implica recuperar cierto control sobre nuestra vidas
y nuestro trabajo. Los enfoques colectivos, que casi han desaparecido
de la agenda de Trabajo Social, pueden ser fundamentales para ello
(318).
En síntesis, la profesión de Trabajo Social actualmente se encuentra

en un contexto histórico-concreto convulso, adverso y limitante para su
ejercicio en el espacio sociolaboral estatal. Este último, tal como fue
expuesto en la introducción, sigue siendo su mayor empleador. También,
las ONG, otra alternativa de inserción laboral, se encuentran vinculadas
de una u otra forma con el Estado, debido a los procesos de tercerización
de la política social. De ahí que el deterioro de la política social y de las
condiciones de trabajo en el aparato estatal tengan incidencia en otros
ámbitos laborales. Por ende, la profesión tiene un reto muy importante, la
apertura de espacios de discusión y organización a partir de fundamentos
teórico-metodológicos que permitan analizar en diferentes niveles la
complejidad de la realidad real (Kosik 1967), a fin de crear estrategias
de rebelión tanto a nivel gremial como de clase trabajadora y, a su vez,
buscar la vinculación con otros colectivos y movimientos sociales que
coincidan en una lucha por una sociabilidad anticapitalista.
Conclusiones
Los cambios actuales en el Estado propician una nueva
reingeniería estatal por medio de Ley 9635, que contiene la regla fiscal y
la contrarreforma en las condiciones de trabajo del sector público. A su
vez, conforma parte de un paquete neoliberal que incluye la Ley Marco
95
y política social
de Empleo Público y la ley antihuelgas (ley para brindar seguridad jurídica

sobre la huelga y sus procedimientos). Esto incide directamente sobre el
trabajo de las personas profesionales en Trabajo Social y en los procesos
de trabajo en los que se involucran, así como en las políticas sociales. De
manera que, no se puede comprender las condiciones laborales separadas
de la política social, al contrario, son dos elementos que configuran el
espacio sociolaboral y, por ende, las posibilidades o no de una praxis
crítica o menos alienada. La Ley 9635 somete a la persona profesional
a situaciones más limitadas, vigiladas y frustrantes no solamente por su
salario, también por el despojo de poder brindar un servicio de calidad.
Sin embargo, no se trata de caer en un fatalismo o posibilismos, dado
que la alienación y la rebelión conforman dos procesos de «una misma
moneda».
Por ese motivo, siempre existe la posibilidad de la organización
colectiva para demandar los derechos arrebatados y avanzar en nuevos
derechos, como por ejemplo la lucha por la reducción de la jornada
laboral sin disminuir los salarios. Esto implica una organización gremial y
de clase que combine la revolución y la reforma de forma conjunta como
clase trabajadora, vinculada a otras organizaciones y frentes de lucha
que demandan un mundo mejor más allá de la sociabilidad capitalista.
A su vez, requiere de una tarea difícil, que es desmontar la subjetividad
neoliberal que se ha instalado como parte del clima cultural neoliberal
y neoconservador, sustentado en el desempleo y la precariedad del
mundo del trabajo y el despojo de los derechos sociales, que propician
la «corrosión del carácter» hacia el individualismo, la competencia y la
meritocracia con el mercado, como el centro para satisfacer deseos.
Así, para comprender la complejidad y los cambios en el Estado
mediante la aprobación de la Ley 9635, es importante su vinculación con el
contexto macroestructural. Los cambios del capitalismo tardío, originados
en la crisis de finales de los 60 y principios de los años 70, devienen en
nuevas formas de ser de la crisis que ha implicado transformaciones en
las condiciones laborales de la clase trabajadora y en el Estado mediante
el proyecto neoliberal, que configura pragmáticamente el aparato estatal.
La nueva forma estatal implica cambios hacia una política social enfocada
en la asistencia social meritoria y bajo las alianzas público-privadas.
Asimismo, las modificaciones en la organización productiva respecto al
mundo del trabajo son trasladadas al Estado, sustentando en la ideología
neoliberal de que debe actuar como empresa, es decir con eficiencia
y eficacia, que traducido refiere a la producción de más servicios con
menos recursos.
96
Monge Arias
La vinculación de la profesión de Trabajo Social en la producción

de valor en su nivel abstracto conlleva a la comprensión de la precariedad
laboral, mediante nuevas formas de superexplotación y de informalidad
aplicadas en la forma estatal, originada a partir del proyecto neoliberal.
Así, las transformaciones del Estado son explicadas en el marco general
de la crisis capitalista, dado que este es un momento del proceso de
acumulación de capital, es decir su forma política, que se configura en un
campo de lucha mediado por las correlaciones de fuerzas contradictorias
y concretadas en un sistema institucional, organizacional y de políticas
públicas implementadas por profesiones como el Trabajo Social. De ahí
que, la intervención actual del Estado en Costa Rica en las manifestaciones
de la cuestión social evidencia el deterioro del mundo del trabajo y la
precariedad de la política social, expresado en el recorte presupuestario
a pesar del aumento de las demandas por la pobreza, desempleo,
desigualdad, violencia y destrucción de la naturaleza. Así, la Ley de
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas es una estrategia para avanzar
en la institucionalización formal de la precariedad laboral y el despojo de
los derechos sociales, originados en el contexto de la crisis civilizatoria del
capitalismo tardío, que socava cada vez más la posibilidad de subsistencia
y de emancipación cultural de la clase trabajadora, grupos oprimidos y el
campesinado empobrecido.
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102
Capítulo 4
Ejercicio liberal en Trabajo Social: la venta

de servicios al Estado en Costa Rica
Roberto Cascante Vindas.

Ejercicio liberal en Trabajo Social: la venta de servicios al Estado en Costa Rica
Introducción
El presente capítulo se elaboró a partir de la identificación y
revisión de antecedentes nacionales e internacionales asociados con el
ejercicio liberal del Trabajo Social, así como un análisis estadístico de una
muestra no representativa (n) de 72 concursos de un universo (N) de
347, obtenida a partir de reportes de concursos publicados y adjudicados
específicos para la profesión o en aquellos en los que el perfil se
encontraba abierto para Ciencias Sociales. Estos reportes se tomaron de
la página web oficial del Sistema Integrado de Compras Públicas (SICOP)
para el periodo 2010-2022.
Históricamente, el Trabajo Social, como profesión, se ha ejercido
principalmente dentro del Estado, quien ha sido su principal empleador;
sin embargo, también se ha reproducido –en menor medida– por medio
de la venta de servicios, a través del denominado «ejercicio liberal».
Con la implementación del SICOP, profesionales en Trabajo
Social y otras personas que pretendan ofrecer sus servicios a diversas
instituciones del Estado costarricense –‍uno de los espacios donde se
reproduce el Trabajo Social liberal– deben encontrarse inscritas en dicho
sistema y cumplir una serie de requisitos normativos. La implementación
de este sistema ha promovido una mayor transparencia en el proceso de
selección de oferentes y, a su vez, ha evidenciado formas de precarización
y flexibilización laborar, así como un aumento en la competencia dentro
del mercado, donde los servicios son adquiridos, principalmente, bajo el
criterio de menor costo.
Ejercicio liberal del Trabajo Social costarricense

Desde una discusión teórico-metodológica, el término «ejercicio
liberal»29 se encuentra intrínsecamente particularizado en diversas
relaciones contractuales flexibilizadas y formas de ofertar el servicio
brindado. Para efectos de este texto, no se expone una discusión
amplia de las implicaciones teóricas del término, pues se posiciona el
entendimiento dentro del carácter de profesionalización del Trabajo
Social y del denominado ejercicio liberal.
29 Entre otros términos utilizados se encuentran: ejercicio libre (Caravaca Llamas 2019;
Calvo Marchán y Villaluenga de la Cruz 2017), trabajo independiente, trabajo por cuenta
propia, práctica privada, freelance (Moneo Estany 2020), ejercicio privado (Moneo Es-
tany 2020), emprendimiento social (Frieiro Padín, Fernández Arias y González Rodríguez
2021; Moneo Estany 2020) e incluso marketing social (Frieiro Padín, Fernández Arias y
González Rodríguez 2021).
104
Cascante Vindas
Desde el ámbito normativo, la Procuraduría General de la

República indica lo siguiente:
La profesión liberal es aquella cuyo ejercicio supone la existencia de un

mercado de servicios que permita al profesional ofrecer habitualmente,
por medio de una oficina, de un despacho o de un establecimiento abierto
al público (a cambio de una retribución económica) la prestación de un
servicio especializado y técnico. La ejecución de este servicio requiere
que la persona tenga una formación académica, lo que la faculta para
proceder con independencia de criterio, sin sujeción a las órdenes que
podría girar su cliente. Además, otra característica importante, aunque
no imprescindible, para que una profesión sea liberal es la existencia de
un colegio profesional que fiscalice las relaciones entre el profesional y
su cliente (Procuraduría General de la República 2022, III, 2).
El carácter de profesión involucra reconocer la tradición (evolución

histórica) tanto a nivel personal como colectiva, la formación, las políticas
sociales y culturales emanadas desde el Estado de bienestar y el mercado
de trabajo –público y privad –, donde emergen nuevos y se mantienen
espacios tradicionales de empleo (Gómez García 2010).
Respecto al carácter de ejercicio liberal de las profesiones, en
palabras de Moena (2020), las relaciones entabladas no son de tipo
laboral sino mercantil, por medio de un contrato definido de prestación
de servicios. De esta manera, el colectivo profesional se encuentra
desprovisto de un salario, pues se otorga una remuneración económica
específica por el producto o servicio brindado. No se cuenta con derechos
laborales (vacaciones, aguinaldo, prestaciones) y la responsabilidad del
control de prestación del servicio se encuentra en la persona que lo
ofrece. Asimismo, el colectivo puede ostentar o no formas de agrupación
en su oferta; mientras que el ejercicio profesional continúa regulado por
los valores y marcos deontológicos establecidos –tal como en los códigos
de ética–.
El estudio del ejercicio liberal de Trabajo Social es un espacio
incipiente y poco desarrollado en el caso de Costa Rica. A nivel internacional,
las investigaciones efectuadas –sobre todo en España– han enfatizado
en denominados «ámbitos novedosos de intervención»30 (Caravaca
30 Bajo esta línea, Caravaca Llamas (2019) reconoce que el Trabajo Social denominado
«libre» en España se ha reproducido tendencialmente en docencia privada, realización y
gestión de proyectos sociales, consultoría social, realización de informes sociales, atención
a personas dependientes, ocio y tiempo libre, mediación familiar, ámbito internacional,
cooperación y desarrollo, entre otros; no obstante, se cuenta con un espacio emergente
de intervención considerada novedosa en gabinetes y consultorías, situaciones de
catástrofe o emergencias, funerarias, tecnoadicciones, medioambiente y outsourcing.
105
Llamas 2019) para dar respuesta a necesidades sociales emergentes de

«nuevos clientes», la incorporación de otras técnicas e instrumentos para
el desarrollo de la intervención31 con la participación de profesionales
de otras disciplinas (Calvo Marchán y Villaluenga de la Cruz 2017), el
aumento de profesionales y, por ende, de la competencia (Moneo Estany
2020), vínculo con innovación y desarrollo, la poca visibilidad (Peiró Viana
2010) y la elección de las personas con experiencia profesional previa que
optan por dicha forma de trabajo en aras de conciliar la vida familiar y
laboral (Frieiro Padín, Fernández Arias y González Rodríguez 2021).
En Puerto Rico, se ha discutido la prestación de servicios ofrecidos
por corporaciones privadas que psicologizan la cuestión social e impactan
al Trabajo Social clínico (Barreto Cortez, Rosario Rivera y Sánchez Marcano
2016).
A su vez, esta forma de ejercicio de la profesión es optada por
decisión propia de las personas profesionales que tienen interés en esta
área (Frieiro Padín, Fernández Arias y González Rodríguez 2021); sin
embargo, no se considera incompatible con la lucha y manutención de
los servicios estatales, pues es una forma de complementar la demanda
de los servicios mediante contratos con profesionales tanto en planilla
como de manera liberal (Calvo Marchán y Villaluenga de la Cruz 2017).
Moneo Estany (2020) reconoce que las profesiones liberales se
enfrentan a la adaptación de las necesidades del mercado, demanda
de prestigio, desarrollo de organizaciones específicas de integración
colectiva para brindar el servicio, conocimientos especializados,
autodeterminación, autocontrol y representación de intereses propios
por medio de la autonomía. Esta autonomía se encuentra, para la autora,
en dos planos: propiedad de los medios de trabajo y acceso a «clientes»,
quienes se benefician de los servicios brindados por libre elección.
Dentro de las discusiones efectuadas en otros países, subyace
una aceptación en los cambios efectuados dentro del mundo del trabajo,
la difusión del «espíritu emprendedor» ante un deterioro del Estado de
bienestar y de los logros históricamente consolidados, materializados
a partir de la reducción en la asignación de recursos a las instituciones
públicas, la imposibilidad de absorber más profesionales en el sector
estatal, terciarización y tercerización de la atención y una definición poco
clara de las profesiones consideradas liberales –entre las que se encuentra
Trabajo Social–. En esta situación, las personas optan por nuevas formas
para seguir reproduciendo sus condiciones de vida, en una relación de
31 Calvo Marchán y Villaluenga de la Cruz (2017) aluden a intervenciones vinculadas
propiamente desde la dimensión terapéutica como la arteterapia, terapia asistida con
animales, teatro social, coaching, terapia Gestalt, terapia sistémica, constelaciones
familiares, mindfulness, entre otras.
106
Cascante Vindas
oferta y demanda, en la que prima lo que el mercado dicta (Moneo Estany

2020).
En el caso costarricense, Esquivel Corella (2014) indica que, a
partir de la fundación de la primera Escuela de Servicio Social en 1942,
dentro de la Universidad de Costa Rica, paulatinamente se fueron
graduando profesionales para dar respuesta a las expectativas académico-
universitarias y al proyecto país; no obstante, existían personas insertas
en puestos profesionales sin contar con el requerimiento académico de
un grado.
Para inicios de la década de 1970, la mayoría de profesionales
–con licenciatura, egresados de licenciatura, bachillerato y asistentes
sociales certificados– se ubicaban en organismos de gobierno central e
instituciones de carácter autónomo y semiautónomo.
En 1980, resultado de la consolidación del proyecto neoliberal
y la crítica al campo de protección y seguridad social, la contratación
de profesionales en Trabajo Social «se confrontó con debates sobre la
contratación, los regímenes salariales, la materialización de los servicios
sociales, las recalificaciones y estrategias de reforma de las instituciones
donde el Trabajo Social había legitimado su existencia en Costa Rica»
(Esquivel Corella 2014, 95).
En relación con el ejercicio liberal, para inicios de 1990, Aguilar
Arce, Araya Bolaños y Murillo Segura (1990) contabilizaron 36 personas
profesionales del Gran Área Metropolitana, con experiencia previa como
asalariadas, que optaron por ejercer de esta manera como complemento
a un empleo formal; principalmente, con la finalidad de diversificar las
áreas de intervención y mejorar sus condiciones laborales.
En este caso, estas personas profesionales cobraban honorarios
sin ser parte de la planilla de las organizaciones en servicios asociados con
asesorías sociales, consultas familiares o individuales, investigaciones,
evaluaciones y estudios especializados. Además, tenían tanto contratos
temporales como permanentes. Sobre todo, ofrecían sus servicios en
entidades privadas y organizaciones no gubernamentales, financiadas
por organismos internacionales.
Durante esa misma década, Valverde Obando (1993) señala
una serie de cambios en el Estado costarricense que iban a impactar a
la profesión a partir de la supuesta «modernización» generada por los
Programas de Ajuste Estructural implementados desde la década de 1980.
En palabras del autor, Trabajo Social se encontraba destinado a enfrentar
la recesión del mercado laboral tradicional, conllevando a la búsqueda de
alternativas de desarrollo y prestación de servicios acordes con el modelo
económico neoliberal impuesto, tal como se muestra a continuación:
107
A mediano o largo plazo, la profesión podría enfrentarse [sic] una

situación caótica de desempleo dada la estrategia de desarrollo
institucional seguida por el Estado, al trasladar parte de los servicios
sociales al sector privado. Esto puede provocar varios efectos en las
instituciones públicas de bienestar social: por un lado, la compra de
servicios sociales privados que no esté prestando la institución. Por
otro, se esgrime un argumento importante en cuanto a la reducción del
gasto público a raíz de la serie de cargas estatales (Valverde Obando
1993, 21, subrayado nuestro).
De igual forma, el autor menciona que las personas que optasen

por ejercer de manera liberal iban a tener que estar preparadas para
el alto costo en tiempo, dinero y esfuerzo intelectual requeridos para
competir en el mercado regulado por la oferta, la demanda y por «una
mano invisible que escoge con criterio de capacidad, responsabilidad
demostrada, currículum profesional del staff, eficacia y eficiencia
referencial del servicio deseado, y las tradicionales ‘movidas’ económicas
o políticas que violenten las reglas éticas de la comercialización del
servicio» (Valverde Obando 1993, 22).
Según Carballo (2005), la venta de servicios profesionales en las
ciencias sociales responde a la lógica de flexibilización laboral, resultado
de los cambios políticos y económicos gestados en las últimas décadas.
Para el caso de Trabajo Social, la precarización de las condiciones laborales
responde también a la reducción de la planilla estatal y la focalización de
las políticas sociales (Carballo 2008).
Sumado al deterioro en las políticas estatales gestadas desde
la década de los años ochenta que impacta hoy en día la demanda de
profesionales en Trabajo Social, se encuentran los cambios que se han
dado en la oferta. En este sentido, en los últimos 10 años el mercado
laboral para profesionales en Trabajo Social se ha visto agravado por un
crecimiento desmedido del 93.42 % del colectivo profesional de Trabajo
Social, agremiado al Colegio de Trabajadores Sociales de Costa Rica
(COLTRAS)32, tal como se muestra en la figura 1.
32 Respecto a la cantidad de personas agremiadas desglosadas según las universidades
que ofertan dicha formación, Cascante (2021) señala que, durante el periodo 2017 al
2020, el 65.16 % de las personas incorporadas provenían de la Universidad Libre de Costa
Rica, el 26.41 % de la Universidad de Costa Rica y el 7.67 % de la Universidad Latina de
Costa Rica. Por su parte, Sánchez (2020), con base en el reporte de cantidad de diplomas
otorgados por las universidades que brindan la carrera de Trabajo Social (para bachillerato,
licenciatura y maestría) facilitado por CONARE, menciona que el 63.70 % de los títulos
fueron emitidos por la Universidad Libre de Costa Rica, 24.84 % por la Universidad de
Costa Rica y 11.46 % por la Universidad Latina de Costa Rica. Es menester destacar que
la cantidad de diplomas no es necesariamente coincidente con la cantidad de personas
108
Cascante Vindas
Figura 1. Cantidad de personas agremiadas al COLTRAS, periodo 2013-2022. COLTRAS

(2022).
De manera paralela, ni el Estado ni el mercado han logrado
absorber a la cantidad de profesionales existentes, puesto que, según
los estudios más recientes identificados, el porcentaje de desempleo del
gremio profesional se ha encontrado superior al 10 %, como se observa
en la figura 2.
Figura 2. Porcentaje de desempleo en Trabajo Social según estudios realizados, periodo

2016-2022. Elaboración propia, a partir de COLTRAS (2019), CONARE (2016 y 2019) y
Sánchez Alvarado (2020 y 2022).
Al centrar la atención en las personas profesionales en Trabajo

Social que se desempeñan de manera liberal, se carece aún de un
registro oficial con la cantidad de personas y de un registro general
de los diferentes espacios en los cuales se desenvuelven. En su lugar,
investigaciones relacionadas con el mercado laboral exponen datos
provisionales (no estimados a partir de muestras representativas) del
porcentaje de personas trabajadoras sociales en dicho ejercicio33 (véase
figura 3).
agremiadas, pues estas últimas pueden no estar incorporadas.
33 Durante la Asamblea General Ordinaria del COLTRAS realizada el 30 de septiembre
del 2009, se identificó la participación de 9 personas que se desempeñaban de manera
liberal dentro de la realización del escalafón profesional. En el 2020, la Comisión de
Ejercicio Liberal del COLTRAS(2021a) detectó, a partir de la realización de una encuesta, a
26 personas agremiadas al COLTRAS que ejercían de esta forma. A su vez, el estudio más
reciente desarrollado por Sánchez (2022) identificó 7 personas agremiadas al COLTRAS
en la clasificación «ejercicio liberal» y 38 en «servicios profesionales» de una muestra
de 790. Las personas identificadas, para efectos de esta investigación, por la imprecisión
teórica y operativa que genera dicha división, representan un total de 45 profesionales.
109
Figura 3. Porcentaje de profesionales en ejercicio liberal en Trabajo Social según estudios

realizados, periodo 2016-2022. Elaboración propia, a partir de COLTRAS (2019), CONARE
(2016 y 2019) y Sánchez Alvarado (2020 y 2022).
La oferta de manera liberal involucra, a diferencia del salario

en una relación laboral, el contar con una estimación del costo de los
bienes y servicios brindados, así como la responsabilidad de la persona
profesional de cubrir otros costos considerados requisitos para poder
ofrecer el servicio34. Desde finales de la década de los noventa, se
ha discutido ante el COLTRAS la necesidad de contar con una tabla de
honorarios que oriente el costo de los servicios que se brindan a nivel
liberal y que permita visualizar los campos de intervención existentes
(Munguía Páez 1997). No obstante, a pesar de haber existido propuestas35,
en la actualidad no se cuenta aún con un tarifario profesional, debido
al impedimento legal de no contar con decreto ejecutivo publicado por
remisión de la ley orgánica36.
En su lugar, únicamente, se cuenta con la hora profesional
establecida en ₡32 80037, según Acuerdo V-01 de la sesión ordinaria
34 En Costa Rica, una persona profesional en Trabajo Social que se desempeñe de manera
liberal debe contemplar el cumplimiento de ciertos requisitos: estar al día en el pago de
la colegiatura ante el COLTRAS, tener un seguro como persona trabajadora independiente
ante la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), cuyo monto varía según los ingresos
netos percibidos de acuerdo con lo establecido en el Reglamento para el Aseguramiento
Contributivo de los trabajadores independientes; factura digital; firma digital; póliza de
riesgos de trabajo; declarar y pagar, mensualmente, el impuesto al valor agregado (IVA),
y, de manera anual, el impuesto de renta, que también tiene un monto variable según el
cálculo de renta para personas físicas con actividad lucrativa establecido por el Ministerio
de Hacienda. Lo anterior, sumado a la posibilidad de que en los concursos se solicite tener
patente, pagar fondos de garantías, timbres y la subcontratación de otros servicios para
cumplir con lo solicitado (alimentación, alquiler de salones, entre otros).
35 Por ejemplo, en la Sesión Ordinaria Virtual Nº02 de la Comisión de Ejercicio Liberal del
COLTRAS(2021b) del COLTRAS celebrada el 9 de marzo 2021, fue expuesta y aprobada una
propuesta de tarifario profesional, la cual no ha sido elevada a Junta Directiva ni se han
efectuado gestiones para su divulgación mediante un Decreto Ejecutivo.
36 Cabe recordar, que la Ley No. 3943 Ley Orgánica del Colegio de Trabajadores Sociales
data del año 1967 y no ha logrado aún ser actualizada.
37 Según el tipo de cambio de venta del dólar establecido en ₡546.48 por el Banco Central
de Costa Rica para el 30 de marzo del 2023, la hora profesional representa $60.02.
110
Cascante Vindas
presencial 0012-2020-O de la Junta Directiva del COLTRAS. No obstante,

el establecimiento de dicha hora profesional involucra una serie de
limitantes. Por un lado, el cálculo de los servicios brindados no puede
efectuarse de manera mecánica multiplicando la cantidad de horas de
duración en la planificación y ejecución de las labores por el monto
establecido, pues resulta poco orientadora para quienes se desempeñan
en dicha labor y para entes contratantes.
A su vez, la hora es de uso opcional tanto para empleadores
como para el gremio en general, pues no se encuentra establecida por
Decreto Ejecutivo –como sí se determina con los costos de los servicios
establecidos por otros colegios profesionales–.
En concordancia con lo expuesto, el Código de Ética profesional
del año 2021 refiere en el artículo 24 de salarios y honorarios, lo siguiente:
Las personas profesionales en Trabajo Social que se desempeñen en el

ejercicio liberal tienen el derecho de recibir honorarios justos y acordes
con el servicio que han prestado. Al establecerlos, deben tomar en cuenta
las tarifas establecidas por el COLTRAS que es el órgano responsable de
establecer el valor de la hora profesional. En caso de que un servicio
tenga características especiales y por esa razón no exista una normativa
para valorarlo, será el COLTRAS el encargado de regular los honorarios
mínimos de acuerdo con el grado académico, la experiencia y el tipo de
actividad desarrollada con el objetivo de evitar la competencia desleal
y propiciar el establecimiento de una remuneración justa y equitativa.
A pesar de la oferta existente para el caso del ejercicio liberal en

Trabajo Social, el Estado costarricense evidencia una contradicción, pues
a pesar de que –como se va a exponer más adelante– ha existido y existe
actualmente una demanda estatal para la contratación de profesionales
por dicha vía, en determinados espacios profesionales se cuestiona si
Trabajo Social puede desempeñarse de manera liberal.
Lo anterior, bajo el estandarte de eliminar beneficios como la
dedicación exclusiva para las personas profesionales contratadas en
planilla. Con respecto a esto, la Procuraduría General de la República
indica que la administración activa38 es la responsable de definir la
naturaleza liberal o no de una profesión (Mesén y Villavicencio 2022), con
lo que se abre el portillo a diferentes interpretaciones según el espacio
institucional.
38 Según el artículo 2 de la Ley N.º 8292 Ley General de Control Interno, se define
administración activa como «a) Administración activa: desde el punto de vista funcional,
es la función decisoria, ejecutiva, resolutoria, directiva u operativa de la Administración.
Desde el punto de vista orgánico es el conjunto de órganos y entes de la función
administrativa, que deciden y ejecutan; incluyen al jerarca, como última instancia».
111
La demanda particular de servicios de Trabajo Social y

general de profesionales en ciencias sociales por parte
del SICOP
Dentro de los espacios donde se ha ejercido el Trabajo Social
liberal, se encuentra el Estado costarricense; instancia en la que la
profesión ofrece sus servicios y estos son contemplados dentro de lo
que actualmente se conoce como SICOP. No obstante, este sistema es
resultado de un proceso de «modernización», que se ha gestado desde
décadas atrás. Dentro de dicha lógica, a inicios del año 2000 se buscó
la estandarización y automatización de las compras públicas, como se
señala a continuación:
A nivel internacional, se reconoce que el uso de sistemas digitales

centralizados para la contratación pública constituye una práctica que
promueve la eficiencia y la eficacia en las compras públicas, al permitir
ahorros derivados de mayor competencia, mejores precios, reducción
en los plazos, trazabilidad de los procesos y disminución de incentivos
a actos de corrupción, entre otros aspectos. Lo anterior, al tiempo que
promueven la transparencia y facilitan el control ciudadano (División de
Fiscalización Operativa y Evaluativa 2021, 01).
Las acciones para promover las contrataciones electrónicas en

Costa Rica iniciaron en el año 2001 con la plataforma CompraRed, operada
por el Ministerio de Hacienda. Posteriormente, en el 2010, se utilizó Mer-
link, operada por el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y, en el
2015, mediante el Decreto Ejecutivo N.º 38830-H-MICITT, se estableció
que la plataforma tecnológica para la tramitación de procedimientos de
contratación administrativa de uso obligatorio era el SICOP, plataforma
provista por Radiográfica Costarricense (RACSA) (Bolaños Ballesteros y
Rodríguez Arias 2021).
En el año 2016 con la promulgación de la Ley N.º 9395
Transparencia de las contrataciones administrativas, por medio de
la reforma del artículo 40 y de la adición del artículo 40 bis a la ley N°
7494, Contratación Administrativa, se estableció la obligatoriedad para
que toda actividad de contratación regulada por la Ley de Contratación
Administrativa o por régimen especial, se realizara por medio del
sistema digital de compras públicas39. Además del carácter obligatorio,
39 Existen otros instrumentos normativos asociados con la temática: Decreto N.º
33411-H Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, Decreto N.º 41438-H
Reglamento de uso del SICOP y Directriz 025-H dirigida al sector público que instruye a
112
Cascante Vindas
se divulgó la relevancia de contar con un medio unificado y centralizado

para dotar los procedimientos de contratación administrativa de mayor
transparencia, trazabilidad, estandarización y digitalización (División de
Fiscalización Operativa y Evaluativa 2021). Este aspecto impactó tanto a
las instituciones que demandan los servicios como a las personas físicas
y jurídicas que ofrecen.
Según el Informe de Gestión del SICOP (2022), al cierre del
año 2022, se contaba con un total acumulado de 407 instituciones
compradoras registradas, 42 487 proveedores registrados, entre los que
se encuentran profesionales en Trabajo Social, y 206 194 procedimientos
publicados en línea40.
Con el fin de comprender históricamente la oferta de servicios
de Trabajo Social y la demanda por parte de las instituciones que
hacen uso del SICOP, se efectuó un análisis estadístico de una muestra
no representativa (n) de 73 concursos de un universo (N) de 347. Esta
muestra fue obtenida a partir de los reportes de concursos publicados
y adjudicados, específicos, para Trabajo Social o, en general, para
profesionales en ciencias sociales, descargados de la página web oficial
del sistema para el periodo 2010-2022.
Dentro de los concursos se hace uso del Catálogo de bienes y
servicios, instrumento oficial de uso obligatorio según el Decreto N.º
41438-H Reglamento de uso del SICOP, en el cual se clasifican e identifican
los bienes, obras y servicios requeridos por las instituciones usuarias y
ofrecidos por las personas físicas y jurídicas proveedoras registradas.
Sumado a ello, se usa un código de clasificación basado en el Catálogo
estándar de productos y servicios de las Naciones Unidas.
las instituciones para utilizar el SICOP en procedimientos de contratación con recursos

del Presupuesto Nacional.
40 A pesar del registro oficial publicado en la página web de SICOP, en el 2021 la División
de Fiscalización Operativa y Evaluativa (2021) de la Contraloría General de la República
(CGR) detectó que el 27.1 % de los montos adjudicados en el Sistema de Información de la
Actividad Contractual (SIAC) se habían efectuado fuera de SICOP. Asimismo, detectó 229
instituciones que sí hacían uso de dicho sistema, de las cuales el 11.7 % reportó un ahorro
de manera cuantificada en papelería y mejores precios de adjudicación. Como contraparte,
el 22.4 % de las instituciones participantes continuaban registrando adjudicaciones por
otros medios distintos al SICOP y no se contaba con un uso pleno de todos los módulos
según las etapas definidas en el procedimiento (solicitud del procedimiento o adjudicación
recepción del bien, gestión de pago y evaluación del proveedor).
113
Sin embargo, los servicios brindados por Trabajo Social41 no

cuentan con un código específico ni tampoco existe homogenización en
las instituciones para utilizar un único código para los concursos en los que
participa la profesión. Por este motivo, la identificación de concursos se
realizó a partir de la descripción de cada licitación bajo las palabras claves
«Trabajo Social» y «ciencias sociales», las cuales posteriormente fueron
depuradas mediante la revisión individual de los términos de referencia.
A su vez, varios concursos identificados cuentan con más de una
línea de servicios requeridos –práctica común en el Patronato Nacional
de la Infancia (PANI)–, por lo que parte del análisis se realiza con base en
112 líneas de los 72 concursos analizados.
Para el caso de los concursos publicados, adjudicados, desiertos o
infructuosos, la mayoría (48.61 %) provienen de instituciones autónomas
(PANI, Banco de Costa Rica [BCR], Instituto Nacional de Seguros
[INS] y universidades públicas), seguido del Gobierno local (45.83 %)
(municipalidades predominantes en el Gran Área Metropolitana) (véase
figura 4).
1.39 %
Autónoma
48.61 % Gobierno local
1.39 %
Ente público no estatal
45.83 % Semiautónoma
Organo desconcentrado
2.78 %
Figura 4. Distribución porcentual de concursos para Trabajo Social y Ciencias Sociales en

general en SICOP según tipo de organización, periodo 2010-2022.
Dentro de los respectivos concursos, el 12.50 % han sido

reiterados (publicados de nuevo) en entidades como el PANI y BCR, al no
haber sido concursos previos adjudicados o declararse desiertos.
Respecto a las líneas de servicios analizadas, el 44.64 % representa
concursos en los que el perfil es exclusivo para profesionales con un
grado universitario en Trabajo Social y en un 26.79 % se solicitaba la
conformación de un equipo profesional (del propio colectivo gremial o en
41 Dentro de la categoría 93 Servicios Políticos y de Asuntos Cívicos, se identificaron
códigos vinculados con servicios de prevención o control de abuso de drogas, servicios
de política social, servicios de bienestar social, servicios de administración del Trabajo
Social, servicios de análisis y gestión de problemas sociales, estudios de estructura social
o servicios relacionados, estudios de grupos sociales o servicios relacionados.
114
Cascante Vindas
conjunto con psicología). Al identificar los perfiles con los cuales compite
Trabajo Social (concursos abiertos a diferentes perfiles) se encuentran los
detallados en la tabla 1.
Tabla 1. Distribución porcentual de los perfiles competidores de Trabajo Social

en SICOP
Nota. Se utilizan los datos de las 112 líneas de servicios analizadas, las cuales pertenecen
al periodo 2010-2022.
Al identificar la cantidad de oferentes, en el 23.21 % de los

concursos abiertos, solo se postuló una persona física o jurídica, en un
52.68 %, entre 2 y 4 y, en un 14.29 %, entre 5 y 10. Para el caso de concursos
específicos para Trabajo Social, en el 36.00 % de los concursos únicamente
hubo una postulación, en un 44.00 %, entre 2 y 4 y, en un 4.00 %, entre 5
y 10. Entre estos, no se contabilizan los concursos desiertos.
La competencia respecto al tipo de persona seleccionada por la
institución para brindar el servicio es similar en los concursos abiertos,
con una representación del 51.69 % de personas físicas y un 48.31 % de
personas jurídicas. En los concursos específicos para Trabajo Social, el
61.11 % lo componen personas físicas y el 38.89 % personas jurídicas.
En aquellos concursos en los que Trabajo Social compite con
otros perfiles, el 80.65 % fueron adjudicados a estos últimos; es decir,
tendencialmente, la profesión no cumple o no obtiene el puntaje
suficiente para ser seleccionada cuando concursa frente a otras ciencias
sociales.
Dentro de los requisitos de los concursos abiertos´, se solicita
como mínimo un grado de bachillerato universitario (28.57 %), licenciatura
(70.54 %) y maestría (0.89 %). Además, en 26.79 % de los concursos no se
indica una cantidad mínima de años de experiencia, seguido de menos de
2 años con un 21.43 %.
115
En los concursos específicos para Trabajo Social, se priorizó el

grado de bachillerato (32.00 %) y licenciatura (68.00 %); mientras que,
respecto a la cantidad mínima de años de experiencia, se solicitó, en el
42.00 % de los casos, menos de 2 años y, en un 26.00 %, de 4 a 6 años.
En contraposición a los años de experiencia, en el 39.29 % de la
totalidad de las líneas de los concursos estudiados (principalmente en el
PANI), se solicitaron conocimientos específicos de las personas oferentes
que garantizaran idoneidad para brindar el servicio ofertado42.
Una discusión que se encuentra presente en las líneas de los
concursos son las labores o productos esperados como parte de la oferta.
Para el caso de Trabajo Social, predomina la realización de estudios
socioeconómicos (70.00 %) e informes sociales (48.00 %) (véase figura 5).
Figura 5. Labores y productos esperados en los concursos para Trabajo Social en

SICOP según tipo de organización, periodo 2010-2022
En los concursos abiertos a las ciencias sociales, las labores

o productos de alguna forma consideradas «genéricas» se asocian
principalmente con talleres y capacitaciones (96.77 %); aspecto que debe
ser discutido desde las competencias propias de la categoría profesional y
las atribuciones que históricamente le han sido asignadas a Trabajo Social.
Las competencias se evidencian en la asignación de productos
considerados específicos para la profesión (el estudio socioeconómico
y el informe social) en espacios de índole asistencial (Cascante 2022);
mientras que los talleres y capacitaciones refieren a una atribución de
índole socioeducativo en la que se abre el portillo para sumar personas
trabajadoras sociales como parte de otros perfiles, considerados de igual
forma competentes para desarrollar la labor.
Finalmente, resulta menester destacar cómo el criterio de precio,
dentro de una expresa lógica de mercado, se constituye en determinante
para la selección de la oferta presentada por cada institución. De esta
manera, en el 69.64 % de los casos, el peso del criterio precio es mayor al
50 % y menor o igual al 75 % (véase tabla 2).
42 Por ejemplo, en determinados concursos se solicitaban conocimientos en: enfoque
de derechos, proyectos, disciplina positiva, ciudadanía, comunicación asertiva, técnicas
dinámicas, etc.
116
Cascante Vindas
Tabla 2. Valor porcentual del criterio de precio
Nota. Los valores presentados corresponden a las líneas de los concursos ofertados en
SICOP, periodo 2010-2022
Lo anterior, se complementa con el hecho de que, en el 69.64 %

de los concursos adjudicados, la persona seleccionada ofertó un precio
con un rango entre 50 % y menos del 75 % menor al precio total estimado
por la organización. Esta práctica responde a una lógica denominada de
«sobrevivencia» en el mercado competitivo, por parte de las personas
profesionales en aras de obtener un ingreso a partir de la adjudicación.
Dicha práctica se distancia de los costos definidos en los tarifarios
definidos de sus gremios profesionales43.
Reflexiones finales
A manera de cierre, la reflexión particularizada en la oferta
de servicios dentro del SICOP, permite comprender cómo el Estado
costarricense continúa siendo un empleador y potencial contratante de
los servicios profesionales de Trabajo Social. No obstante, los cambios
efectuados bajo el discurso de la «modernización», implementados desde
la década de 1980 que mutan para el caso de las compras públicas en
discursos y mecanismos de transparencia y competencia, son resultado
de las mismas transformaciones que se viven en el mundo del trabajo.
43 En el 2020 la Fiscalía del COLTRAS con apoyo de la Federación de Colegios Profesionales
Universitarios de Costa Rica (FECOPROU), realizó una consulta a diferentes colegios
profesionales con el fin de indagar lo siguiente: tarifarios establecidos para cobros de
honorarios, cantidad de incorporaciones y cantidad de personas que se graduaban por
año. Con base en la respuesta de 19 colegios profesionales, se identificó que un 42 % de
los colegios consultados poseen su tarifario profesional regulado por acuerdo de Junta
Directiva, un 27 % posee su tarifario regulado por medio de Decreto Ejecutivo, un 16 %
regula honorarios por medio únicamente del Ministerio de Trabajo, un 5 % mediante
resolución de la Dirección General de Servicio Civil, un 5 % mediante reglamento y un 5 %
no brindó respuesta (Cascante 2020).
117
A su vez, las condiciones de contratación de las personas

profesionales, a través de las compras públicas en el Estado costarricense,
son reflejo de la flexibilidad laboral que enfrentan las personas
profesionales de las ciencias sociales, quienes, según Carballo (2005), han
enfrentado históricamente cambios en las condiciones de contratación
por parte del Estado y las organizaciones no gubernamentales; situación
que no excluye a Trabajo Social, al formar parte de este colectivo y ser
parte de la clase trabajadora que buscar reproducir sus condiciones de
vida, según los cambios efectuados en la oferta y la demanda.
Sin negar la génesis de la profesión, el ejercicio liberal en Costa
Rica evidencia ser una forma aún incipiente de reproducción del Trabajo
Social a nivel estatal, ya no como personas asalariadas, sino bajo la
denominación de proveedores de un servicio. Al igual que lo menciona
Moneo Estany (2020), el ejercicio liberal dentro del Estado no se
encuentra ajeno a los procesos burocráticos ya existentes, a lo que se
suma las prácticas competitivas del mercado y las contradicciones en la
indefinición de si Trabajo Social puede o no desempeñarse de manera
liberal. Estos aspectos son coincidentes en el caso de Costa Rica.
Tal como pudo evidenciarse, en esa relación de oferta, se
cuenta no solo con una competencia intragremio (entre las personas
profesionales que se desempeñan de manera liberal), sino, también, con
otras profesiones, entre las que destaca psicología en labores de índole
socioeducativo promocional. Es decir, Trabajo Social no solo compite
dentro del mercado como representante de una misma categoría
profesional en labores sumamente específicas asociadas al sector
asistencia social (informe social y estudio socioeconómico), sino también,
contra otras profesiones de las ciencias sociales que se considera cuentan
con potestades y atinencias para desempeñar funciones similares.
En aquellos concursos en los que existe un perfil abierto de
contratación, Trabajo Social se encuentra en evidente desventaja, al no
ser el perfil seleccionado en la mayoría de las líneas estudiadas. Esto
no responde necesariamente a una selección bajo el criterio de tipo de
profesional, sino a la lógica competitiva del «mejor postor».
Los perfiles estudiados establecen requisitos mínimos en los que
destaca un grado universitario de licenciatura y experiencia laboral que
ronda los dos años. Además, en casos específicos, se piden conocimientos
asociados a las temáticas ofertadas (comprobados mediante atestados
o declaración jurada). Estos criterios son definidos por las mismas
instituciones. Ante esta situación, las personas profesionales recién
egresados de los espacios universitarios se ven limitadas de competir,
118
Cascante Vindas
pues cuentan con un grado de bachillerado y disponen de poca o

nula experiencia laboral. Este colectivo profesional es continuamente
engrosado, a partir del crecimiento desmedido en los últimos diez años.
En contraposición a los procesos de profesionalización, Hernández
Echegaray (2018) menciona que la desprofesionalización en Trabajo
Social se gesta a partir de la precarización en la provisión de servicios
sociales, precarización del mercado de trabajo, burocratización del campo
y quehacer profesional, codificación y estandarización de la profesión y la
fragmentación del proceso de conocimiento.
En este caso, la desprofesionalización coincide con lo ya estudiado
por Benito Sánchez y Chinchilla Montes (2016), quienes desde años atrás
evidenciaron en Costa Rica un mercado de trabajo fragmentado, al tener
las instituciones públicas que requerir a células profesionales contratadas
(en este caso de manera liberal) para dar respuesta a sus servicios.
Actualmente, la precarización de las condiciones de trabajo del
colectivo en ejercicio liberal en el Estado costarricense se evidencia de
manera general –no bajo un análisis exhaustivo– en una definición a
priori del monto presupuestario y la prioridad del costo, como criterio de
selección de las ofertas. Esto se agrava para las personas profesionales al
enfrentar la contradicción de conseguir una fuente de ingresos temporal
siendo considerados proveedores de un servicio, sin garantía necesaria
de cubrir los costos asociados a dicha prestación o encontrarse acorde
el cálculo del monto con la hora profesional establecida por el COLTRAS,
único referente orientador que existe para definir el monto, al no cubrir la
denominación «salario» por no encontrarse una relación laboral.
Resulta interesante que en el 48.61 % de los concursos publicados,
adjudicados, desiertos o infructuosos provienen de instituciones
autónomas, en las que destaca el PANI, y en el 45.83 % del Gobierno
local. Esta situación es reflejo de los procesos de subcontratación y de
la asignación de recursos con los que cuentan estas mismas entidades
dentro del Estado neoliberal, quienes no logran dar respuesta a sus
servicios con el personal que cuentan y optan por delegar de manera
tercerizada a otras personas profesionales.
La discusión del término «cliente» a lo largo de los concursos
analizados del SICOP es otra representación de la noción mercantilista
en la que se presta un servicio, ya no a un colectivo sujeto de derechos,
sino a un cliente que contrata un servicio. El «cliente» no corresponde
finalmente a la población usuaria sino la institución, a la cual Trabajo
Social responde en primera medida y quien ejerce control por medio de
la aprobación de los productos esperados.
119
La investigación expuesta se desarrolló desde el ámbito de

la oferta y la demanda en SICOP, lo cual no agota las posibilidades de
continuar explorando otras configuraciones, vivencias, expresiones
de precarización y flexibilidad para el ejercicio de la profesión desde el
ámbito liberal ni tampoco la adquisición de servicios desde las compras
públicas.
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122
Capítulo 5
Red de atención a mujeres en procesos

penales: posibilidades y desafíos para el
ejercicio profesional
Adriana Chavarría Segura
Wendy Garita Gómez
Alexandra Hutchinson Rodríguez
Introducción
La configuración actual del Estado y el abordaje de las expresiones
de la cuestión social44 (Iamamoto 2003), evidencian el impacto de la
lógica capitalista y neoliberal. Se presenta como un terreno antagónico en
el cual se establecen las políticas sociales y las respuestas a las demandas
sociohistóricas que se muestran cada vez más amenazadas por las
transformaciones en las dinámicas sociales.
Este capítulo tiene como objetivo dar a conocer la experiencia del
ejercicio profesional del Trabajo Social en la Red para la atención integral
a mujeres vinculadas a un proceso penal y sus familiares dependientes
en situaciones de vulnerabilidad (RED), a partir de la descripción y el
análisis de los antecedentes que propiciaron su surgimiento, concretaron
su razón de ser y han permitido idear estrategias de respuesta ante los
desafíos contemporáneos de la gestión pública en un contexto desigual
y antagónico.
Además, ser parte de una breve reconstrucción de la RED a partir
de la experiencia de trabajo de las autoras, con análisis sustentado en la
revisión documental y consulta de fuentes bibliográficas, así como una
lectura crítica del contexto y de la realidad nacional.
El trabajo en redes como estrategia de gestión interinstitucional
es una alternativa que ha venido cobrando relevancia, no solo en el
contexto nacional, sino como mecanismo de trabajo a nivel internacional,
que promueve el desarrollo de las políticas públicas desde una visión
articulada.
Según lo expone el autor Sebastián Goinheix (2022), las redes
colaborativas y de políticas públicas se visualizan como una forma de
gobernanza para abordar problemas complejos y superar algunas de
las limitaciones propias de la gestión pública tradicional. Esta forma de
trabajo debe fundamentarse en acuerdos de intercambios y cooperación
entre quienes la integran, con la finalidad de definir posibles soluciones
a los problemas y desafíos que les convocan. Se visualizan como redes,
en tanto, se basan en las relaciones e interacciones que se generan para
cumplir con sus objetivos, generar colaboración y compartir recursos.
La experiencia de trabajo en la RED se enmarca dentro de estas
formas articuladas de gestionar la política pública e incidir en la atención
de las necesidades de un sector de la población que históricamente ha
estado invisibilizado o cuyas necesidades y realidades no eran conocidas:
mujeres en el sistema judicial y penal y sus familiares dependientes.
44 La cuestión social se entiende como «aprendida como el conjunto de las expresiones

de las desigualdades de la sociedad capitalista madura» (Iamamoto 2003, 41).
124
Cascante Vindas
En ese sentido, se puede decir que la RED, además de ser

un mecanismo de coordinación y articulación interinstitucional e
intersectorial, es una forma de trabajo que favorece la comprensión, el
análisis y la generación de propuestas más efectivas a la complejidad
social. Lo anterior, como respuesta a las características actuales del
Estado costarricense y sus políticas neoliberales, que han agudizado las
condiciones socioeconómicas del país durante las últimas décadas. Es a
su vez, un escenario de análisis desde el Trabajo Social, sobre los nuevos
retos que implica para la profesión desempeñarse en estos espacios, así
como responder a los desafíos de la cuestión social y las demandas de la
sociedad civil.
Surgimiento de la RED como estrategia de articulación

interinstitucional
La RED es un mecanismo de coordinación y articulación
interinstitucional e intersectorial, creado para favorecer la atención de
las mujeres en condiciones de vulnerabilidad que transitan en el sistema
judicial y penal, además, a sus familias, quienes también experimentan
los efectos de la pena y la prisionalización.
Este mecanismo fue creado en el año 2014, a partir de la
confluencia de los siguientes factores45:
a) La necesidad detectada en el año 2013 de incorporar la

perspectiva de género en la atención de las mujeres con apremio
corporal, que se encontraban de manera transitoria en el Módulo
de Pensión Alimentaria del Centro de Atención Institucional (CAI)
Vilma Curling Rivera (en ese momento, CAI Buen Pastor). Este
escenario era producto de la infracción a la Ley 7654/1996 Ley de
Pensiones Alimentarias, cuyas circunstancias estaban mediadas
por relaciones de poder y ciclos de violencia intrafamiliar,
manifestados a través del control del apremio corporal46.
b) La modificación de la Ley 8204/2001 Ley sobre estupefacientes,
sustancias psicotrópicas, drogas de uso no autorizado,
actividades conexas, legitimación de capitales y financiamiento
45 Extraídos del conocimiento de las autoras, a partir de su participación en la RED, así
como los aportes de Marcela Piedra y Cristina Mayordomo (2014).
46 Este análisis de casos fue realizado en el año 2013, a través de una mesa de trabajo
entre la Defensa Pública del Poder Judicial, el Ministerio de Justicia y Paz y el Instituto
Nacional de las Mujeres, de manera particular con cada una de las mujeres que se
encontraban en apremio corporal por pensión alimentaria.
125
Red de atención a mujeres en procesos penales: posibilidades y desafíos para el ejercicio
profesional
al terrorismo, en el año 2013, para adicionar el artículo 77 bis
de proporcionalidad y especificidad de género. Se reconocen de
manera explícita las condiciones de vulnerabilidad que, debido al
sistema patriarcal y neoliberal, experimentan las mujeres y que,
a su vez, conducían o mediaban en el delito de introducción de
sustancias psicoactivas a centros penales, el cual en ese momento
constituía el de mayor incidencia en mujeres.
Este artículo faculta a la persona jueza de Ejecución de la Pena a
imponer medidas no privativas de libertad para aquellas mujeres
autoras o partícipes de dicho delito, con el fin de minimizar la
traslación de la pena a sus familias, o bien evitar revictimizar a
las mujeres que ya experimentaban situaciones de exclusión y
vulneración en su historia personal, tales como estar en situación
de pobreza, ser jefas de hogar, ser una persona adulta mayor
o tener a su cargo dependientes (personas menores de edad,
adultas mayores o con alguna discapacidad).
Este cambio en la legislación provocaría numerosas revisiones de
sentencia de mujeres con medidas privativas de libertad y que
podrían eventualmente realizar un cambio en la modalidad de
ejecución de sentencia47. Bajo ese escenario, se evidenció en
diferentes instituciones, la necesidad de brindar una respuesta
articulada a estas mujeres y que atenuara las manifestaciones de
la cuestión social, tanto aquellas que las condujeron a la comisión
del delito como las que surgieron del tránsito por el sistema
judicial y penal.
c) Coyunturalmente, también durante el año 2013, en Costa Rica
se estaban desarrollado procesos de políticas públicas que
posicionaban la incorporación de la perspectiva de género en los
procesos institucionales y que apuntaban al compromiso por la
igualdad; entre ellos: el Decreto Ejecutivo N.º 37906-MP-MCM
Creación de Unidades para la Igualdad de Género y de la Red
Nacional de Unidades de Igualdad de Género; la Política Nacional
para la Igualdad y Equidad de Género 2007-2017 (cuyos planes
de acción se actualizaban periódicamente), y la publicación
del Decreto Ejecutivo N.º 38139-JP, mediante el cual se crea
el Programa Nacional de Atención a mujeres sujetas a sanción
penal, adscrito a la Dirección General Adaptación Social (actual
Nivel de Atención a la Mujer del Ministerio de Justicia y Paz). Este
47 El cambio de ejecución de la pena implicaba que las mujeres se trasladaran de la
privación de libertad a modalidades de atención abierta del Sistema Penitenciario
Nacional.
126
Chavarría Segura, Garita Gómez y Hutchinson Rodríguez
constituyó un antecedente importante para la visibilización de

las particularidades y necesidades de las mujeres en el sistema
penitenciario y el fortalecimiento del trabajo interinstitucional.
De esta manera se conformó la RED, en primera instancia, como

una respuesta para la atención de las mujeres con medidas privativas
de libertad y sus familias. Posteriormente, se amplió su cobertura a la
totalidad de mujeres que ingresaban al sistema penal o que tenían un
proceso en trámite. Estas mujeres presentaban una o varias situaciones
de vulnerabilidad, reconocidas en el Protocolo de Coordinación
Interinstitucional48, como exclusión, violencia, discriminación y
desigualdad social, atravesadas por las relaciones de poder y la condición
de género, que históricamente han afectado a esta población.
Las instituciones que integran la RED a partir del año 2014 son
el Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU), la Defensa Pública del
Poder Judicial, el Ministerio de Justicia y Paz (MJP), el Instituto Mixto
de Ayuda Social (IMAS), el Patronato Nacional de la Infancia (PANI), el
Instituto Costarricense sobre Drogas (ICD), el Instituto sobre Alcoholismo
y Farmacodependencia (IAFA) y el Instituto Nacional de Aprendizaje
(INA). Además, se han suscrito dos adendas al Protocolo de Coordinación
de la RED para incorporar nuevos actores: en el año 2016, a la Cámara de
Comercio de Costa Rica y, en el año 2023, a la Oficina Rectora de Justicia
Restaurativa del Poder Judicial.
Anterior a la creación de la RED, existían alternativas de atención
para personas en situación de pobreza, de violencia, de atención de
consumo de sustancias psicoactivas, o bien, vinculadas al sistema penal;
sin embargo, no era usual que incorporaran la perspectiva de género en
la articulación de sus servicios, acciones afirmativas para la atención de
estas mujeres ni que se incluyera el análisis interseccional para visibilizar
de manera específica la situación de las mujeres en el sistema judicial y
penal.
Desde este enfoque interseccional, no solo se pueden comprender
las situaciones de las mujeres en su diversidad y su posición sociohistórica
en el contexto patriarcal, sino también cómo estas mismas condiciones las
conducen al sistema penal, donde, paradójicamente, el sistema punitivo
profundiza las vulnerabilidades que ya experimentaban e incluso genera
otras nuevas.
48 El Protocolo de Coordinación puede ser consultado en: Piedra y Mayordomo 2014,117-

129.
127
profesional
Visibilizar a las mujeres en el sistema penal es comprender que

la mayoría de ellas llegan a enfrentar procesos judiciales porque se les
ha negado el ejercicio de sus derechos humanos y oportunidades para
su desarrollo, como consecuencia de factores asociados a la desigualdad
social estructural y su condición de género. A las mujeres se les coloca
en desventaja en todas las esferas de la vida pública y privada. Dentro de
estos, los procesos penales no son una excepción a esa discriminación y
su exclusión sistemática.
Analizar la situación de las mujeres en los procesos penales
desde la perspectiva de género y el enfoque interseccional brinda una
amplia visión de las necesidades y particularidades que ellas presentan e
irrumpe contrariamente en el paradigma que sostiene el sistema penal,
masculinizado, patriarcal, represivo y punitivo.
Asimismo, este enfoque permite identificar de manera
diferenciada las consecuencias que experimentan los núcleos familiares
cuando las mujeres ingresan al sistema penal. Estas mujeres son en su
mayoría jefaturas de hogar que pasan de ser cuidadoras principales a ser
dependientes de los servicios del Estado. Sin embargo, no se desvinculan
de las responsabilidades socialmente asignadas y continúan, incluso
desde la privación de libertad, ejerciendo labores de cuidado.
La situación se complejiza no solo cuando las mujeres se
encuentran privadas de libertad o en alguna sanción alternativa a la
prisión, sino también cuando egresan de este sistema. Durante este
proceso, se lesionan los vínculos familiares (especialmente con sus
hijos e hijas), sus dependientes agudizan sus vulnerabilidades (pobreza,
violencia, exclusión escolar, consumo de sustancias), se debilitan sus
redes de apoyo, se crean registros judiciales de antecedentes delictivos
que les limitan el empleo y cargan constantemente con el estigma social
y la culpabilización que representa haber estado en el sistema penal.
Cabe señalar que, de manera general, estas consecuencias son
distintas en el caso de los hombres vinculados al sistema penal, quienes
tienen redes de apoyo más sólidas, usualmente representadas por
mujeres que cumplen un rol de cuidadoras, tanto sobre los hombres
que cumplen una sentencia como sobre las personas dependientes que
quedan a su cargo.
Es así como la RED viene a colocar la atención de la población
de mujeres de manera diferenciada, para favorecer, desde la perspectiva
de género y con análisis interseccional, su proceso de inserción social
desde el primer momento que entran en contacto con el sistema judicial
o penal. Resulta de esta manera, una estrategia innovadora dirigida
específicamente a esta población meta, reconocida incluso a nivel
128
internacional49, que procura la interacción de los servicios institucionales.

Desde la RED se busca el fortalecimiento de las mujeres de
manera integral, para contrarrestar las expresiones de la cuestión social
sobre sus condiciones de vida. Se impulsa el desarrollo de habilidades y
conocimientos, tanto de las mujeres como de sus familias, a la vez que
se refieren a los servicios interinstitucionales, para facilitar el acceso a la
atención de las vulnerabilidades sociales que inicialmente les condujeron
a la comisión del delito.
La RED ha fomentado que las instituciones revisen sus servicios,
lineamientos y normativas, desde la perspectiva de género y que evidencien
la caracterización de las mujeres que atienden, desde lo cuantitativo y lo
cualitativo. Esto ha supuesto un cambio de paradigma, no solo por colocar
el foco de atención en una población minoritaria dentro del sistema penal
(a enero 2023 las mujeres representaban aproximadamente el 10 % de la
población total del Sistema Penitenciario Nacional [Ministerio de Justicia
y Paz 2023]), sino también por comprometer a las instituciones a realizar
ajustes técnicos, operativos, políticos y estructurales, que coadyuven a
revertir las brechas históricas y culturales, así como la atención específica
de las necesidades y la protección de una población invisibilizada y
estigmatizada socialmente.
Entre los logros de la RED, se pueden resaltar los programas de
formación dirigidos a las mujeres para promover su empoderamiento,
autonomía e inserción social. Estos son procesos de formación en
derechos humanos de las mujeres, violencia de género, salud sexual y
reproductiva, emprendedurismo y empleabilidad, orientación vocacional,
acceso a carreras técnicas y alfabetización digital, entre otros.
Por otra parte, un logro destacable es el diseño y ejecución del
Programa de capacitación denominado Lineamientos para la atención de
las mujeres en el sistema penitenciario, el cual fue liderado por personas
profesionales en Trabajo Social e implementado con el apoyo de las
instituciones de la RED. Su objetivo es la capacitación y sensibilización
para personal técnico, profesional y administrativo que atiende a estas
mujeres y sus familias, tanto en privación de libertad como en niveles de
atención abierta. Este programa ha permitido promover la inclusión de la
perspectiva de género en los procesos de trabajo y ha contribuido a que
las mujeres atendidas por la RED sean visibles y reconocidas como sujetas
de derechos, trascendiendo el estigma y los prejuicios sociales.
49 La experiencia de la RED ha sido expuesta como una buena práctica en encuentros
internacionales, como Comité de la Cruz Roja Internacional y proyecto de cooperación
Sur-Sur Costa Rica-Uruguay
.
129
profesional
El programa contó con la certificación de la Dirección General

del Servicio Civil50 y fue posible sistematizar la experiencia, a través de
una guía didáctica elaborada por estudiantes de la Escuela de Trabajo
Social de la Universidad de Costa Rica en su práctica académica. En las
dos ediciones del programa (desarrolladas en el año 2021 y 2022), se
capacitaron más de 160 personas funcionarias públicas provenientes de
distintas instituciones y regiones del país.
Desde la creación de la RED en 2014, se han promovido espacios
de encuentro entre instituciones públicas y las mujeres usuarias por
medio de jornadas informativas de atención, en las cuales se procura
que las instituciones informen sobre sus servicios y las mujeres puedan
conocer sobre sus derechos. En estas jornadas, se han atendido alrededor
de 2000 mujeres.
Asimismo, en el marco de la RED se han realizado asistencias
técnicas interinstitucionales para establecer protocolos y modelos de
atención dirigidos a la población de mujeres, cuyo objetivo es mejorar
sustancialmente el enfoque y accesibilidad de los servicios. Mediante
estas asistencias, se construyó una guía interinstitucional para la
coordinación de los procesos de fortalecimiento de las mujeres, se apoyó
la creación e implementación del Modelo de atención a las mujeres en el
sistema penitenciario y, actualmente, se está construyendo una guía de
lineamientos para los servicios de atención de mujeres consumidoras de
sustancias psicoactivas.
Otro de los logros destacados de la RED ha sido el establecimiento
de un sistema de referencias directas a los servicios que ofrecen las
instituciones que integran este mecanismo, a las cuales se le brinda
seguimiento y respuesta. Sin embargo, actualmente existe la carencia
de un sistema automatizado que permita el registro y acceso de la
información en tiempo real para que pueda ser accedido por todas las
instituciones.
50 Según Dirección General del Servicio Civil (2023) este es el órgano competente para
regir los procesos del Sistema de Gestión de Recursos Humanos en el Régimen de Servicio
Civil, cuenta con las competencias para el manejo del talento humano y puede actuar
en nombre y por cuenta del Estado para controlar, fiscalizar y proveer ayuda técnica,
que garanticen la eficiencia administrativa. Tiene dentro de sus funciones fomentar la
capacitación y mejora de los servicios públicos.
130
Desafíos del trabajo en RED en la gestión pública

Los paradigmas actuales en la administración pública incorporan
nuevos conceptos y metodologías en los procesos de trabajo, que dentro
de un escenario contradictorio, buscan mejorar la gestión pública y la
percepción que la ciudadanía tiene del desempeño institucional y de las
administraciones de gobierno. Se pretende atender las necesidades de las
personas en mayores condiciones de riesgo y vulneración de derechos y
lograr, a su vez, un máximo aprovechamiento de los recursos públicos. Por
otra parte, las políticas neoliberales buscan la reducción de la inversión
en los servicios de la institucionalidad pública y de la intervención del
Estado.
Como lo menciona Humberto García, la gestión pública ha
pasado del modelo clásico burocrático, al modelo de la nueva gestión
pública (NGP), hasta el actual modelo de gestión por resultados (GpR)
«que incorpora la relación y vínculo formal entre el principal (sociedad)
y el agente (Gobierno), acordando alcanzar resultados concretos con
acción del agente y que influyen sobre el principal, creando valor» (García
2015,4-6).
En Costa Rica, el enfoque de gestión por resultados para el
desarrollo (EGpRD) se ha promovido desde el Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), aproximadamente a partir
del año 2018, como parte de las estrategias de modernización del
Estado y respuesta a los cambios y complejidad de las realidades que se
enfrentan. Se parte de una concepción de gestión por resultados para el
desarrollo (GpRD), a partir de un estilo de gestión centrado en el logro
de los objetivos para el desarrollo y los resultados (productos, efectos
e impactos). Como enfoque, incluye además, un conjunto de principios,
funciones, métodos, participantes y responsabilidades, que también
deben adecuarse al contexto en el que se aplique (MIDEPLAN 2016).
Desde esta perspectiva, se incluye la conceptualización del valor
público, definido por MIDEPLAN de la siguiente forma:
La capacidad del Estado para dar respuesta a problemas relevantes

de la población en el marco del desarrollo sostenible, ofreciendo
bienes y servicios eficientes, de calidad e inclusivos, promoviendo
oportunidades, dentro de un contexto democrático (Glosario de
conceptos homologados citado por MIDEPLAN 2016, 18).
Este enfoque promueve en la administración pública la introducción

de cambios que trascienden los esquemas jerárquicos y centralistas de la
planificación tradicional y, por lo tanto, requieren de un estilo de gerencia
131
profesional
pública que logre un equilibrio entre las demandas de las poblaciones

atendidas y las decisiones políticas de cada una de las instituciones.
El trabajo en red parte de la capacidad de quienes la integran de
hacer una lectura crítica de ese contexto, de los lineamientos actuales de
la administración pública y de la orientación ideológica de las políticas
promovidas por cada gobierno de turno.
En la experiencia concreta de la RED, se reconoce el contexto
neoliberal que permea la totalidad de la institucionalidad pública y que
se traduce en reducciones presupuestarias, racionalización del gasto,
congelamiento de plazas y salarios, mayores cargas laborales, menos
garantías sociales y, por ende, un deterioro en la calidad de los servicios
y en la capacidad para responder al agravamiento de las manifestaciones
de la cuestión social en un escenario cada vez más desigual.
En este sentido, a pesar de estar inmersa en esta contradicción,
la RED también se coloca como una alternativa, válida y efectiva, que
favorece el acercamiento a las necesidades reales de esta población de
mujeres, a su comprensión y a la articulación de una respuesta integral
por parte del Estado costarricense.
Esta respuesta es emitida por las instituciones que conforman
la RED, pero, sobre todo, se destaca la gestión realizada por el personal
nombrado en representación técnica51, quienes han generado análisis
fundamentados, acciones estratégicas y trabajo colaborativo que
trasciende la búsqueda de protagonismos y se enfoca en el logro de
objetivos comunes.
La capacidad de cohesión, compromiso y empatía entre
quienes han integrado la RED, desde su entrada en funcionamiento, ha
favorecido tanto su permanencia como innovación y respuesta ante las
transformaciones coyunturales e institucionales. Destaca el desarrollo
de procesos de trabajo en medio de cambios propiciados por las nuevas
tendencias de la gestión pública y los que recientemente se enfrentaron a
causa de la pandemia por COVID-19, que requirieron de la implementación
de nuevas herramientas para garantizar la continuidad de los servicios,
lograr su accesibilidad y superar las brechas tecnológicas, de información
y recursos digitales.
Parte de los aciertos de la RED, ha sido recurrir a alianzas
estratégicas, no solo con instituciones del sector público, sino con
instancias del sector privado, organizaciones no gubernamentales y
la academia. Además, se ha procurado la participación y escucha de la
51 Según el Protocolo de Coordinación, cada institución debe nombrar un enlace para
integrar la RED Técnica Interinstitucional (Piedra y Mayordomo 2014).
132
población meta, con la finalidad de conocer sus realidades, mejorar la

accesibilidad a los servicios institucionales y la validación de sus derechos.
Posibilidades y desafíos para el Trabajo Social en la RED

Como protagonistas del trabajo colaborativo que se ha gestado
desde la RED, se tiene la experiencia de profesionales en Trabajo Social,
que han trascendido la operacionalización de las políticas sociales
y han logrado visualizar en este contexto de cambio y complejidad, la
importancia de plantear elementos teórico-metodológicos, ético-políticos
y técnico-operativos desde un paradigma crítico.
Las personas profesionales han colocado dichos elementos
como condiciones fundamentales para comprender el proceso en el
que se desarrollan las políticas públicas e identificar posibilidades de
incidencia desde sus espacios de trabajo, ya sea en su diseño, ejecución,
organización, seguimiento o evaluación. Gracias a esto, en el marco de la
RED, han logrado la formulación de respuestas alternativas para atender
las demandas de las mujeres en procesos penales y de sus familiares o
personas dependientes.
Ser parte de la lectura de los antagonismos propios del sistema
capitalista y la instauración de las políticas neoliberales, escenario desigual
en el que se desarrolla el ejercicio del Trabajo Social, comprendiendo
que la profesión en sí misma representa una práctica contradictoria, que
responde a diversos intereses, pero que debe posicionarse desde una
visión crítica de la realidad, que permita ejercer la labor profesional en
favor de las demandas de la población.
Como bien lo destaca Marilda Iamamoto (2003), «el retraimiento
del Estado, tanto en sus responsabilidades como en sus acciones en
el campo social, se manifiesta en el recorte del presupuesto y en el
deterioro de los servicios sociales públicos» (58). Por ende, en este
contexto neoliberal y globalizado, el Estado busca la contención de las
manifestaciones de la cuestión social, sorteando los períodos de crisis y la
atención de las necesidades de la población y, de esta manera, se asegura
la reproducción de las relaciones desiguales de poder.
El marco teórico-metodológico, desde un enfoque crítico en la
RED, se fundamenta en los paradigmas establecidos en su modelo de
atención (sistematizado por Piedra y Mayordomo 2014), en los cuales
se problematiza la realidad y se aborda la violencia, la criminalidad y los
sistemas judiciales, así como sus causas estructurales a la luz del enfoque
de género.
133
profesional
La RED, al estar conformada por instituciones predominantemente

del sector social, o bien, pertenecientes al ámbito de administración de
la justicia, donde históricamente se ha desempeñado el Trabajo Social,
constituye un espacio que ha propiciado el encuentro de personas
que ejercen esta profesión, en interacción con otras disciplinas. Esta
participación ha permitido enriquecer el marco teórico que da origen
a la RED, con posiciones críticas e integrales sobre la realidad, con una
visión interseccional, que coloca la categoría de género y el enfoque de
derechos humanos como puntos de referencia.
Estas bases teórico-metodológicas marcan la pauta de acción de
un espacio como la RED, lo que permite aunar esfuerzos e imprime una
visión crítica a las estrategias de gestión, orientadas por las demandas de
las mujeres vinculadas a procesos penales y sus familias.
Las personas profesionales en Trabajo Social tienen un mandato
y un compromiso ético-político que debe orientar su ejercicio hacia
la transformación del modelo societario dominante. No obstante, la
reflexión crítica también demanda evidenciar las posibilidades y desafíos
profesionales en la puesta en práctica de acciones contrahegemónicas.
Una forma de incidencia de los fundamentos ético-políticos en la
RED tiene que ver con identificarla como un ámbito de encuentro técnico,
que ha facilitado la discusión, así como el cuestionamiento del modelo
imperante, visibilizando las deficiencias institucionales, a partir de las
mediaciones del contexto y las condiciones estructurales. Sin embargo,
también se contempla un proceso de autocrítica, donde las personas
profesionales pueden proyectar las limitaciones de su ejercicio a nivel
institucional y, conjuntamente, identificar espacios y niveles en los cuales
es posible incidir.
Este ejercicio demanda una perspectiva ética y política en favor
de la mejora de las condiciones en las que permanecen las mujeres en
procesos penales y sus familias, pues cada una de las personas enlaces,
sus instituciones y la RED en su conjunto, impulsan resistencias que llevan
como consigna dar voz a la población y posicionar la urgencia de atención
de sus necesidades.
Este manejo debe realizarse de manera prudente, debido a que
requiere la lectura del momento histórico y sus condicionantes. Como
ejemplo, se coloca la actual coyuntura política de administración de la
justicia, que se ha visto mediada por la opinión pública, la influencia de
los medios de comunicación y que sugiere una línea de atención a la
criminalidad desde posiciones más represivas y reduccionistas.
Las propuestas actuales se concentran en endurecer las
penas y reforzar los cuerpos policiales. En menor medida, se habla de
134
acciones preventivas o de inversión social y económica que favorezcan

la disminución de la desigualdad. Esto responde a la visión y abordaje
histórico de la criminalidad, en la cual se atacan las consecuencias, mas
no las causas del delito.
Además, en este contexto no se subrayan las condiciones y
particularidades que median en la comisión delictiva entre los diferentes
grupos poblacionales, tales como personas adultas, personas jóvenes,
personas menores de edad, personas adultas mayores, mujeres y
hombres, que presentan diferentes realidades étnicas, socioeconómicas,
geográficas, migratorias, identitarias, culturales, entre otras.
Con este panorama se colige que la atención de la población
penal resulta ser una temática impopular, por lo que plantear nuevas
rutas de atención o el fortalecimiento de las existentes, constituye un
reto ético-político para las personas representantes de las instituciones
que integran la RED y, particularmente, para las profesionales en Trabajo
Social que participan de este espacio.
Por otra parte, si bien la RED como tal no constituye un ente que
operacionaliza directamente las acciones institucionales, le corresponde
sugerir y orientar las líneas de gestión técnico-operativas para cada una
de las instancias que la integran. Las mismas se sustentan en las bases
teórico-metodológicas y ético-políticas ya mencionadas, procurando que
las acciones que finalmente se concretan en la atención de las mujeres,
incidan sobre sus realidades y el mejoramiento de sus condiciones de
vida.
Las iniciativas de capacitación del personal de las instituciones
desde una posición crítica o la implementación de procesos específicos
de atención de la población donde se prioriza el acceso a servicios
institucionales, se ejemplifica la forma en que la RED puede impactar a
nivel operativo, desmitificando el abordaje de la población y procurando
que la perspectiva de género y la interseccionalidad sean tomadas como
referentes en las acciones concretas que se ejecutan.
La necesidad de plantear inflexiones en el campo profesional
ha sido reiteradamente teorizada, sin embargo, desde la visión de las
autoras, se recaban las siguientes experiencias, a modo de sintetizar las
posibilidades de incidencia profesional específicamente en la RED:
a) Fundamentación teórico-metodológica: en la gestión de la RED,

se han transversalizado paradigmas que permiten problematizar
las condiciones de la población sujeta de atención, entre ellos,
la perspectiva de género y los enfoques de derechos humanos e
interseccional. Este marco permite colocar como punto de partida
135
profesional
el análisis crítico de las mediaciones y fundamentar la toma de
decisiones en la gestión pública y a nivel interinstitucional. Desde
este posicionamiento se ha impulsado el análisis de la situación
de las mujeres en procesos penales, favoreciendo una atención
diferenciada, atendiendo sus necesidades desde la perspectiva
de género, por encima de registros numéricos, ya que como se
mencionó anteriormente, las mujeres en el Sistema Penitenciario
Nacional representan un porcentaje reducido en comparación
con los hombres y, en ese escenario, sus particularidades tienden
a diluirse.
b) Bases ético-políticas en la intervención: en la RED, se procura la
formulación de respuestas estratégicas en favor de la población,
a partir de las posibilidades y competencias de cada institución.
El ejercicio del Trabajo Social ha permitido posicionar la
problematización de la realidad, con el fin de que las demandas
de las mujeres y sus familias constituyan el objetivo de la
intervención del trabajo en red y de la toma de decisiones.
c) Dimensión técnico-operativa: Capacitación y asistencia
técnica interinstitucional con un enfoque crítico. Desde la
RED, en la dimensión técnico-operativa, se han impulsado
procesos constantes de capacitación y sensibilización, dirigidos
principalmente al personal de distintas instituciones que están
en contacto con la atención de las mujeres vinculadas a procesos
penales como se mencionó anteriormente.
d)
Evidenciar y ejecutar este tipo de rupturas se posiciona como
mandato inherente al Trabajo Social, que es posible fortalecer a través de
la articulación interinstitucional e interdisciplinaria que se desarrolla en
la RED. Este es un proceso continuo de análisis de los requerimientos de
la población y las condiciones del contexto; siguiendo a Iamamoto (2003),
uno de los mayores desafíos para la persona trabajadora social es
desarrollar su capacidad de descifrar la realidad y construir propuestas

de trabajo creativas y capaces de preservar y tornar efectivos los
derechos, a partir de las demandas emergentes en el cotidiano. En fin,
ser un profesional propositivo y no sólo ejecutor (33).
Consideraciones finales
En la reproducción del modelo capitalista y neoliberal, a pesar
de las conciliaciones que el Estado intenta realizar, existe un indiscutible
136
ejercicio contradictorio, donde finalmente los intereses del capital

orientan y hegemonizan las dinámicas económicas, políticas y sociales.
En este marco se procura minimizar la política social y la acción estatal, lo
cual genera que las poblaciones vulnerabilizadas en las que interviene el
Trabajo Social sean receptoras directas de los efectos generados por las
manifestaciones de dicha contradicción.
Son justamente las necesidades de estas poblaciones las que
demandan un análisis de la gestión pública y la intervención del Trabajo
Social, desde una postura crítica, que trascienda el fatalismo y devele
las posibilidades de incidencia en los distintos campos del ejercicio
profesional.
Asimismo, es importante resaltar que si bien la RED surge en
un contexto de avance de las políticas neoliberales y reduccionistas del
Estado, su origen respondió directamente a atender las necesidades
identificadas de las mujeres en procesos penales y sus familias, así como la
validación de sus derechos, lo cual ha sido una premisa que ha orientado
el funcionamiento de la RED hasta la actualidad.
En esta línea, se visualiza el trabajo en la RED como un espacio
propicio para reflejar las desigualdades sociales, emprender rupturas y
favorecer el ejercicio de los derechos de las mujeres en procesos penales
y sus grupos familiares, que permite una respuesta a las demandas
cotidianas de esta población. Sin embargo, esto no significa que deben
obviarse los antagonismos y los desafíos del contexto, sino que se
retoman como insumos indispensables en la lectura de la realidad y
particularmente en la intervención que se realiza desde la gestión pública.
La RED constituye una experiencia novedosa de gestión
interinstitucional, que a través de sus actividades, ha logrado generar
valor público, mediante un trabajo especializado dirigido a la mejora
de los servicios, donde se aplica la perspectiva de género y el enfoque
interseccional en los procesos de trabajo de las instituciones involucradas.
La gestión de trabajo en red ha permitido maximizar los recursos
disponibles en las instituciones y contrarrestar, en la medida de lo posible,
los desafíos del contexto capitalista y neoliberal.
En esta reflexión se exponen las perspectivas de las autoras,
sin embargo, no es un ejercicio acabado; por el contrario, la realidad
a la que se enfrenta la RED exige una lectura constante de la dinámica
de las relaciones sociales alrededor de las mujeres y sus familias y,
consecuentemente, de las tendencias de las políticas sociales y la agenda
pública.
En este sentido, uno de los mayores desafíos de la RED es
precisamente mantener visible las particularidades de las mujeres y
137
profesional
sus familiares, así como posicionar constantemente en los contextos
institucionales la importancia de transversalizar la perspectiva de género
en las políticas públicas, que buscan no solo atender las manifestaciones
de la cuestión social, sino la criminalidad como una de sus secuelas.
Para Trabajo Social, la RED se convierte además en un espacio
valioso de proyección profesional, por un lado, para posicionar su visión
crítica de la realidad y, por otro, la oportunidad de construir diálogo
con diversos actores sociales e institucionales que contribuyen a la
realimentación del quehacer profesional y a potenciar los esfuerzos que
se realizan con cada intervención.
Finalmente, para el Trabajo Social, la complejidad de la realidad
llama a trascender las visiones pesimistas o mesiánicas y optar por un
posicionamiento teórico-metodológico, ético-político y técnico-operativo
consistente, que permita desarrollar la intervención profesional en medio
de los antagonismos del sistema. Retomando los aportes de Marilda
Iamamoto (2003), «articular la profesión y la realidad es uno de los
principales desafíos, ya que el Servicio Social no actúa sobre la realidad
sino en la realidad» (73).
Referencias
Dirección General del Servicio Civil. 2023. «Competencias técnicas».
Acceso el 27 de mayo de 2023. https://www.dgsc.go.cr/dgsc_
competencias.html
García, Humberto. 2015. «Gestión pública y valor público». Actualidad
Gubernamental, n.° 78: 4-6
Goinheix, Sebastian. 2022.«Integralidad en la implementación de políticas
sociales. Análisis de una red interorganizacional en Uruguay».
Revista Hispana para el Análisis de Redes Sociales 32, n.° 2: 135-
157. https://hdl.handle.net/20.500.12008/31721
Iamamoto, Marilda. 2003. El servicio Social en la contemporaneidad.
Trabajo y formación profesional. São Paulo: Cortez Editora
Ministerio de Justicia y Paz. 2023. Informe de seguimiento a la población
penitenciaria enero 2023. San José: Unidad de Investigación y
Estadística, Ministerio de Justicia y Paz.
MIDEPLAN (Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica).
2016. Manual de planificación con enfoque para resultados en el
desarrollo. San José: MIDEPLAN.
Piedra, Marcela y Cristina Mayordomo. 2014. Modelo para la atención
integral a mujeres vinculadas a un proceso penal y sus familiares
dependientes en situaciones de vulnerabilidad. Madrid:
EUROsocial.
138
Presentación de personas autoras
Adriana Chavarría Segura
Licenciada en Trabajo Social, egresada del Posgrado en Evaluación de
Programas y Proyectos de Desarrollo de la Universidad de Costa Rica
(UCR). Jefa del Nivel de Atención a la Mujer de la Dirección General de
Adaptación Social del Sistema Penitenciario.
Adriana Monge Arias

Licenciada en Trabajo Social, con maestría en sociología, ambas por la
Universidad de Costa Rica (UCR). Profesora e investigadora de la UCR, en
la carrera de Trabajo Social de la Sede de Occidente.
Alexandra Hutchinson Rodríguez

Licenciada en Trabajo Social, estudiante del Posgrado en Trabajo Social
con énfasis en Gerencia Social de la Universidad de Costa Rica (UCR).
Profesional en el Área de Bienestar de la UCR y representante de esta
institución para la Red para la atención integral a mujeres vinculadas
a un proceso penal y sus familiares dependientes en situaciones de
vulnerabilidad.
Wendy Garita Gómez

Licenciada en Trabajo Social, por la Universidad de Costa Rica (UCR).
Profesional especialista en el Departamento Condición Jurídica y
Protección de los Derechos de las Mujeres y coordinadora de la Comisión
Técnica Interinstitucional de la Red para la atención integral a mujeres
vinculadas a un proceso penal y sus familiares dependientes en situaciones
de vulnerabilidad.
Keylor Robles Murillo

Máster en Derechos Humanos y Democratización en América Latina por
la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM). Licenciado en Trabajo
Social de la Universidad de Costa Rica (UCR). Estudiante de la Maestría en
Sociología Centroamericana, también, de la UCR. Docente en la carrera de
Trabajo Social de la Sede de Occidente en la UCR e investigador adjunto
de la Unidad de Investigación del Colegio de Trabajadores Sociales de
Costa Rica (COLTRAS).
140
Ricardo Antunes
Profesor de Sociología en el Instituto de Filosofía y Ciencias Humanas de
la Universidad Estadual de Campinas (UNICAMP). Fue Visiting Research
Fellow en la Universidad de Sussex, Inglaterra, profesor visitante en la
Università Ca’ Foscari y en la Universidad de Coímbra.
Roberto Cascante Vindas

Licenciado en Trabajo Social por la Universidad de Costa Rica (UCR), máster
en Gerencia de Proyectos de Desarrollo por el Instituto Centroamericano
de Administración Pública (ICAP). Trabajador social liberal, docente e
investigador de la carrera de Trabajo Social en la Sede de Occidente de la
UCR y de la Cátedra de Trabajo Social de la Universidad Estatal a Distancia
(UNED).
Vitor Filgueiras
Posdoctor en Economía por la Universidad Estadual de Campinas
(UNICAMP), con una pasantía en la Universidad de Londres, doctor en
Ciencias Sociales por la Universidade Federal de Bahia (UFBA), Maestría
en Ciencia Política por la UNICAMP y graduación en economía por la
UFBA. Profesor en el Programa de Posgraduación en Economía de la
UFBA y profesor visitante de la Universidad Complutense de Madrid.
141

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Transformaciones en el

mundo del trabajo

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Dr. Jorge Arturo Sáenz,

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otras palabras, Castro (2012) ignora los mecanismos utilizados por el

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obrero-patronales frente a los trabajadores es la empresa contratada.