Los empleados de las empresas y sociedades del

Estado, ¿son empleados públicos?

Miriam M. Ivanega

SUMARIO: Introducción. I. La noción de empleado público. II. El caso de los empleados de las
“empresas y sociedades del Estado”. 1. Reflexiones acerca de la ubicación de las figuras societarias
en la organización administrativa. 2. La relación entre la naturaleza jurídica de las sociedades del
Estado y la noción de empleado público. En conclusión.

Introducción.
El trabajo es condición propia del hombre y constituye una dimensión fundamental
de su existencia sobre la tierra1. Pero a la vez, por conformar una actividad humana, no
se la puede separar de su ejecutor: es parte del hombre y participa de sus atributos. Está
en juego la dignidad como reiteradamente lo ha indicado la Corte Suprema de Justicia de
la Nación.
En esta concepción se insertan el empleo privado y el público; ambos gozan de las
mismas exigencias y particularidades en el marco de los derechos humanos.
Ahora bien, dentro del empleo público aún existen incertidumbres acerca de los alcances
de ciertas relaciones jurídicas como la de contratados, transitorios, a las que se suman las
dudas sobre la naturaleza y configuración de los vínculos laborales en las sociedades
creadas por el Estado, principalmente las anónimas en las que el capital es mayoritaria
o íntegramente estatal. Ello nos remite al debate de su inclusión o no en el ámbito de la
Administración pública, lo que también lleva a analizar si sus trabajadores pueden ser
calificados como empleados públicos.

1
Ivanega, Miriam M., ampliar en “Nuevos interrogantes sobre la protección constitucional del trabajador.
El caso de los empleados de las empresas y sociedades del Estado”, LL, Suplemento de Derecho Constitu-
cional, del 9-11-2011.
 MIRIAM M. IVANEGA

I. La noción de empleado público.

La noción de empleado público es compleja, imprecisa y está sujeta a las definiciones
contenidas en las normas constitucionales y legales.
La tendencia de las normas internacionales es evitar las distinciones de empleados
y funcionarios e incluir definiciones amplias, a fin de comprender la mayor cantidad de
sujetos; así, por ejemplo, las Convenciones Interamericana contra la Corrupción (Artículo
1°), de las Naciones Unidas contra la Corrupción (Artículo 2º), contra el Soborno Tras-
nacional y el Lavado de Dinero (Artículo 1º).
La Constitución Nacional no caracteriza al empleo público, ni establece tipos o ca-
tegorías de agentes públicos.
Los artículos que hacen referencia a esto solo atienden a escasas particularidades
de la materia: 14 bis, que alude a la estabilidad del empleado público; 16, sobre idoneidad
como condición necesaria de admisibilidad en el empleo; 36, que establece la inhabilita-
ción para ocupar cargos o empleos públicos para quien incurriere en grave delito doloso
contra el Estado que conlleve enriquecimiento, considerando dicha conducta un aten-
tado contra el sistema democrático; 75, inc. 20, atribuye al Congreso nacional la creación
y supresión de empleos; 99, inc. 7, prevé las atribuciones del Poder Ejecutivo de la Nación
para nombrar a su personal –salvo que la Constitución establezca otro tipo de regulación–;
100, inc. 3, contempla las facultades del Jefe de Gabinete de Ministros para efectuar los
nombramientos de los empleados de la Administración, excepto los que resulten de com-
petencia del residente.
A nivel legal, el Código Penal y la Ley Nº 25.188 incluyen un enfoque amplio. El
primero, en su Artículo 77, establece: “Por los términos ‘funcionario público’ y ‘empleado
público’, usados en este código, se designa a todo el que participa accidental o permanen-
temente del ejercicio de funciones públicas, sea por elección popular o por nombramiento
de autoridad competente”. La Ley Nº 25.188 expresa: “La presente ley de ética en el
ejercicio de la función pública establece un conjunto de deberes, prohibiciones e incompa-
tibilidades aplicables, sin excepción, a todas las personas que se desempeñen en la función
pública en todos sus niveles y jerarquías, en forma permanente o transitoria, por elección
popular, designación directa, por concurso o por cualquier otro medio legal, extendiéndose
su aplicación a todos los magistrados, funcionarios y empleados del Estado”.
En forma coherente, entiende por función pública “toda actividad temporal o perma-
nente, remunerada u honoraria, realizada por una persona en nombre del Estado o al servicio
del Estado o de sus entidades, en cualquiera de sus niveles jerárquicos” (Artículo 1º).
Por nuestra parte, seguimos inclinándonos por el criterio elaborado por la Procuración
del Tesoro de la Nación, que a fin de identificar al empleado público adoptó los siguientes
parámetros: a) la pertenencia a las filas del Estado, entendiéndose el término Estado en su
sentido más amplio, comprensivo de la Administración central y la descentralizada; b) la
irrelevancia de la naturaleza jurídica de la relación que haya entre el Estado y quien cumple
funciones para él, y del régimen jurídico que rija esa relación; c) la prestación de servicios
o el ejercicio de funciones para el Estado o a nombre del Estado (o ambas cosas) –que

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conlleven o no la participación en la formación o ejecución de la voluntad estatal–, en cual-

quier nivel o jerarquía, en forma permanente, transitoria o accidental, remunerada u hono-
raria, enderezada al cumplimiento de fines públicos, sea cual fuere la forma o el procedimiento
de designación del funcionario (PTN, Dictámenes: 236:477).
Es por ello, que el concepto de funcionario público no se encuentra unido a la noción
tradicional de estatuto o régimen de función pública, le corresponde derechos que son
propios de todo trabajador –público o privado–, sin perjuicio de las diferentes regulaciones
que se le aplican.

II. El caso de los empleados de las “empresas y sociedades del Estado”.

1. Reflexiones acerca de la ubicación de las figuras societarias en la organi-
zación administrativa.
Sin desconocer las diversas formas empresariales propias del derecho privado que
el Estado utiliza para desarrollar actividades con fines industriales y comerciales, en este
trabajo utilizaremos indistintamente los términos empresas y sociedades del Estado.
En primer término, cabe recordar que empresa es una noción económica, es el
ejercicio de una actividad organizada, para la producción o el intercambio de bienes
o servicios destinados al mercado2. Sin correspondencia jurídica, la empresa no es
susceptible de ser incluida en las categorías jurídicas clásicas de sujeto y objeto de de-
recho.
Por eso la organización empresaria es aprehendida por el derecho, parcialmente. Es
usual la confusión entre empresa y sociedad, pero hay diferencias pues la sociedad es
titular de la empresa, configurada bajo uno de los tipos que prevé la ley de sociedades
comerciales. Así, como sujeto de derecho, el fenómeno económico de empresa da lugar
al empresario que es su titular, pudiendo ser una persona física o jurídica. Como objeto
de derecho, da nacimiento a la hacienda o fondo de comercio, es decir, al conjunto de
bienes materiales o inmateriales que se destinan a una explotación empresaria. Por último,
en su carácter de actividad profesional que realiza el empresario, es económica, en forma
organizada y con propósito de lucro3.
A partir de esa configuración, cabe preguntarse qué es la empresa pública. Obtener
una única respuesta tiene las dificultades propias de las distinciones entre el derecho
público y el derecho privado y dependerá del criterio doctrinario. Así, se entiende que será
pública toda empresa cuya voluntad sea determinada por la voluntad del sector de la
organización pública que en ella participa. Es decir, es predeterminante que predomine
el objetivo público en las decisiones empresariales4.

2
Araya, Miguel C. y Bergia, Marcelo (Directores), Derecho de la empresa y del mercado, T. I, Buenos Aires,
La Ley, 2008, p. 18.
3
Ibídem.
4
Barra, Rodolfo, Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Ábaco, 2009, pp. 381/383.

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Ahora bien, en nuestro país se aplicó la denominación Empresas del Estado a las
regidas por las Leyes Nros. 13.653, 14.380 y 15.023, que tenían un doble régimen con un
mayor acento en el derecho público que en el derecho privado, a punto tal que fueron
prácticamente reguladas como entes autárquicos, aunque existían diferencias entre ellas5.
Pero a esta figura se le sumaron otras que, a través de las décadas, fueron consti-
tuyendo un ámbito propio, no siempre con características homogéneas, que prestaban
servicios públicos o desarrollaban actividades de interés general de especial protección
estatal: Sociedades del Estado regidas por la Ley Nº 20.705, Sociedades de Economía
Mixta del Decreto Ley Nº 15.349/1946 y la Sociedad Anónima con Participación Estatal
Mayoritaria del Decreto Ley Nº 19.550/1972, Artículo 308 y siguientes6. En realidad, en
estas formas societarias la cuestión se centra en la independencia que adquieren al “es-
caparse” –en algunos aspectos– de la regulación del derecho público, con la consecuente
discrecionalidad para gestionarlas, en cabeza de la propia Administración.
Se esté o no a favor del concepto “huida del derecho administrativo”7, resulta indis-
cutible que el dato “privado” es el que cobra mayor relevancia, pues le permite justificar
los grados de autonomía de actuación, que se va a traducir en la organización interna, en
la forma de cumplir con los objetivos societarios y en el control limitado del propio Estado.
Las nuevas modalidades jurídicas a partir del año 2001 también son identificadas como
“sociedades anónimas comerciales bajo injerencia estatal”, considerándose que están ex-
cluidas de la organización administrativa estatal, presentándose tres formas: a) las puras,
que son netamente privadas pero de propiedad exclusivamente estatal (EBISA, LAFSA);
b) las “despublificadas”, que son propiedad estatal pero expresamente excluidas del dere-
cho administrativo (AySA, LAFSA, Correo Oficial); c) las devenidas minoritarias, que tie-
nen una participación estatal mínima, que son los casos en los que el ANSeS se convirtió
en titular de una parte minoritaria del paquete accionario de empresas en las que las AFJP
eran inversores institucionales, antes de la eliminación del régimen de capitalización8.
Llegado a este punto, interesa determinar si estas sociedades pueden ser encuadra-
das en la Administración pública.
5
Gordillo, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, FDA, 2009, pp. XIV-16.
6
Alfonso, María Laura, Régimen de nacionalización de empresas privadas, Buenos Aires, Ediciones Rap,
2009, pp. 27/28.
7
La llamada privatización o sujeción al derecho privado de materias reservadas al derecho público no causa
una crisis del derecho, sino que es producto de la dinámica natural de la ciencia jurídica, como fenómeno
dialéctico, que adquiere el movimiento y la transformación necesarios según las circunstancias. Tal situación
no puede causar preocupación si se preserva el principal valor de la Administración dentro del Estado de
Derecho: el respeto y acatamiento al principio de la legalidad que rige y determina la existencia de aquélla y
el cumplimiento de los fines sociales del Estado, en la búsqueda de la consolidación del Estado social y
democrático de Derecho. Santofimio Gamboa, Jaime O., Tratado de Derecho Administrativo. Introducción
a los conceptos de Administración pública y derecho administrativo, Tomo I, 3ª edición, Bogotá, Universidad
Externado de Colombia, 2003, p. 177 y sigs.
8
Carbajales, Juan J., Las sociedades anónimas bajo injerencia estatal –SABIE–, Buenos Aires, Ediciones Rap,
2001. Disentimos del autor en lo que se refiere a su posición de entender que se está en la categoría de ente
no estatal público o privado y su exclusión del sector público nacional. Marienhoff, Miguel, Tratado de
Derecho Administrativo, T. I, Buenos Aires, AbeledoPerrot, 2000, pp. 467/469.

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El tema es de continuo debate, por la cantidad de formas societarias que se han

creado y las consecuencias que se derivan de aceptar dicho encuadramiento. El problema
de las categorizaciones ya se encuentra en la crítica que Marienhoff formulaba a la
creación de empresas del Estado como entidades autárquicas conforme a la Ley
Nº 13.653, al diferenciar la actividad estatal de la función estatal. Entendía que la empresa
estatal es un simple medio instrumental del Estado que ejerce una actividad pero no una
función, que sí tiene a su cargo las entidades autárquicas.
En realidad, las nuevas sociedades anónimas de un solo socio (v. gr., EBISA) obligan
a recordar que todas estas figuras deben ser estudiadas en el contexto de la realidad
político económica de la época en la que se forman. El casuismo que ello apareja no impide
la aplicación de principios generales y de datos comunes que confluyen en la presencia
del Estado.
Así, la Ley Nº 24.156 incluye dentro del Sector Público Nacional, en el inciso b) del
Artículo 8º: “[…] Empresas y Sociedades del Estado que abarca a las Empresas
del Estado, las Sociedades del Estado, las Sociedades Anónimas con Participación Estatal
Mayoritaria, las Sociedades de Economía Mixta y todas aquellas otras organizacio-
nes empresariales donde el Estado nacional tenga participación mayoritaria en el
capital o en la formación de las decisiones societarias”.
Si bien no puede asimilarse la Administración pública al Sector Público Nacional,
dado que la conformación de éste responde a criterios de la Administración financiera y
a los principios presupuestarios de universalidad y unidad, es indudable que aquella ley
resulta una norma de interpretación que junto a otras pautas –como la relación con la
Administración central9– nos permiten afirmar que el principio general en la materia es
que dichas sociedades forman parte de la Administración pública descentralizada.
El hecho de que el citado artículo haya omitido incluir expresamente a las sociedades
anónimas enteramente estatales, nos puede llevar a interpretar que no forman parte del
Sector Público Nacional; sería absurdo considerar que aquellas con una participación
mayoritaria del Estado sí están comprendidas y que las que poseen un capital totalmente
estatal no lo están. Interpretación ésta que además sería contradictoria con los presupues-
tos nacionales que contemplan todas las formas societarias.
A título ilustrativo, cabe mencionar algunos de los dictámenes emitidos por la Pro-
curación del Tesoro de la Nación. Este órgano asesor ha sostenido reiteradamente que
las sociedades anónimas de capital estatal, como las sociedades del Estado constituyen
una especie de descentralización, entendiéndose a ésta como la forma de hacer efec-
tiva la actividad de la organización administrativa estatal, mediante un ente separado
de la Administración central, que posee personalidad jurídica propia y que está cons-
tituido por órganos también propios, que expresan la voluntad de ese ente (Dictámenes:
239:592; 247:282).

9
En el caso de AySA, el Artículo 9º del Decreto Nº 305/2006 establece que el Ministerio de Planificación Federal,
Inversión Pública y Servicios supervisará el desenvolvimiento de Agua y Saneamientos Argentinos S.A. y
aprobará su plan de acción y presupuesto.

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Ese criterio fue uniforme respecto de las sociedades del Estado, incluso al analizar
la aplicación de la Ley Nº 19.983 de Conflictos Interadministrativos al Instituto Nacio-
nal de Reaseguros Sociedad del Estado (INDER), destacó que con independencia de
la actividad propia que ejerza, se encuentra comprometido el interés del Estado Nacio-
nal (Dictámenes: 263:8).
En igual sentido se expidió sobre Lotería Nacional S.E., al evacuar la consulta
vinculada a las facultades de dicha sociedad para contratar abogados con el objeto de
realizar tareas de asesoramiento respecto de temas que requirieran opinión especializada.
Luego de recordar la aplicación de la Ley Nº 20.705, reafirmó el carácter de entidad
descentralizada de dicha sociedad, advirtiendo que si bien no se les aplica las normas
sobre el Cuerpo de Abogados del Estado, el grado de descentralización del ente no obsta
a la integración de dicho Cuerpo. Así, tratándose de una empresa de patrimonio entera-
mente estatal, en la defensa de sus intereses se hallan igualmente comprometidos los del
propio Estado, que es su titular; por eso si bien podía contratar profesionales debía cumplir
con las exigencias de la Ley Nº 24.946 (Dictámenes: 241:242).
En cuanto a las sociedades anónimas de capital estatal mayoritario, interpretó que
si bien están regladas por la Ley Nº 19.550, les resultan de aplicación normas de de-
recho público incompatibles con las finalidades de su creación, “aún con el más amplio
grado de descentralización, en última instancia integran la organización administrativa
del Estado y que cuando se trata de entidades del Estado constituidas bajo forma ju-
rídica privada, se impone la superación de la personalidad del entre frente a la realidad
estatal de la propiedad, el gobierno y la dirección de la entidad” (Dictámenes: 219:145
y 247:282).
En el caso de ENARSA, por ejemplo, la Procuración no puso reparos a un proyecto
de decreto por medio del cual se había instruido al Ministro de Planificación Federal,
Inversión Pública y Servicios, en su carácter de accionista mayoritario de esa sociedad,
a adoptar los recaudos necesarios en la contratación para la adquisición e instalación, bajo
la modalidad llave en mano, de determinados insumos, para que la citada sociedad se
ajustara a las normas, procedimientos y controles previstos en la Ley de Obras Públicas
Nº 13.064 (Dictámenes: 262:198).
Respecto de la aplicación de la Ley Nº 19.983 de Conflictos Interadministrativos
consideró que cuando están involucradas sociedades anónimas con participación estatal
total o parcial mayoritaria, la competencia de la Procuración del Tesoro de la Nación y
la del Poder Ejecutivo en la sustanciación y/o resolución de esos conflictos no se altera,
en la medida en que no resulten alterados los presupuestos para su aplicación, a saber:
a) la dependencia de las entidades involucradas en el conflicto, de un superior común; y
b) la subsistente facultad del Poder Ejecutivo para disponer, en los términos del Artículo
10 del Decreto Nº 2.481/1993, la afectación de autorizaciones presupuestarias o de los
fondos disponibles en la entidad estatal deudora, al pago de sus obligaciones en caso de
incumplimiento de la condena recaída (Dictámenes: 251:195).

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2. La relación entre la naturaleza jurídica de las sociedades del Estado y la

noción de empleado público.
La ubicación institucional de estas sociedades dentro de la Administración pública
descentralizada es el principal argumento para encuadrar a los empleados de aquellas
como agentes públicos. Y esto sucedió en varias oportunidades durante etapas de emer-
gencia económica, por ejemplo con los Decretos Nros. 23/200110 y 492/200111.
Puede resumirse la posición de la Procuración del Tesoro de la Nación en el siguiente
dictamen: “Son funcionarios públicos los directivos o empleados que representan al Esta-
do en las Sociedades Anónimas con Participación Estatal –mayoritaria o minoritaria–,
los de las Sociedades del Estado, los de las Empresas del Estado, los de las Sociedades
de Economía Mixta y, en suma, todos aquellos que actúen por y para el Estado, cualquiera
sea la entidad total o parcialmente estatal en la que lo hagan y el régimen jurídico laboral
o contractual que se aplique a su relación con el Estado” (Dictámenes: 250:87).
Debe admitirse cierto grado de ambigüedad en el dictamen transcripto, tanto porque
se diferencian los directivos de los empleados, como por establecer que representen al
Estado, o actúen por y para él. Por un lado, es indudable que dentro de la gestión de una
sociedad, resulta dificultoso dividir qué tareas o actividades se ejercen en esas condicio-
nes; por el otro, cabe admitir que todo empleado debe tener en mira los objetivos generales
de la organización en la que trabaja y trabajar en función de ellos.

10
Artículo 2º: Establécese que los funcionarios y empleados de planta permanente, contratados, temporarios
y vinculados mediante cualquier otra forma de contratación de servicio u obra, de la Administración nacional
conformada por la Administración central y los organismos descentralizados, comprendiendo en estos últimos
a las instituciones de la Seguridad Social Empresas y Sociedades del Estado, tanto las Empresas del Estado,
las Sociedades del Estado, las Sociedades Anónimas con Participación Estatal Mayoritaria, las Sociedades
de Economía Mixta y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado Nacional tenga
participación mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones societarias, Entes Públicos excluidos
expresamente de la Administración nacional, que abarca a cualquier organización estatal no empresarial con
autarquía financiera, personalidad jurídica y patrimonio propio, donde el Estado Nacional tenga control
mayoritario del patrimonio o de la formación de las decisiones, incluyendo aquellas entidades públicas no
estatales donde el Estado Nacional tenga el control de las decisiones, Fondos Fiduciarios integrados total o
mayoritariamente con bienes y/o fondos del Estado Nacional incluyendo Entidades Bancarias Oficiales, Entes
Reguladores, Superintendencias, Universidades y demás organismos integrantes de la Administración pública
nacional, cualquiera fuere su naturaleza jurídica, integren o no el Presupuesto de laAdministración pública nacional,
no podrán percibir por todo concepto una retribución superior a la asignada al Presidente de la Nación.
11
Artículo 1º: Establécese que toda designación, asignación de funciones, promoción y reincorporación de
personal, en el ámbito de la Administración pública, centralizada y descentralizada –en los términos del
Artículo 2º del Decreto Nº 23 del 23 de diciembre de 2001– en cargos de planta permanente y no permanente,
incluyendo en estos últimos al personal transitorio y contratado, cualquiera fuere su modalidad y fuente de
financiamiento será efectuada por el Poder Ejecutivo Nacional, a propuesta de la Jurisdicción o Entidad
correspondiente.

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En noviembre de 2009 y en relación con la ADIF SE (Administración de Infraestruc-

turas Ferroviarias), el Organismo Asesor sostuvo que la Ley Nº 12.954 receptó un criterio
amplio con relación a los integrantes del Cuerpo de Abogados del Estado, con indepen-
dencia del tipo de organización administrativa en el que revistaban los profesionales y
del régimen jurídico de ellos. Por ello, ninguna repartición (incluyendo las sociedades del
Estado) puede nombrar asesor letrado u otro funcionario público que ejerza la función
para la que se precise título de abogado, sin oír en forma previa a la Dirección del Cuerpo
de Abogados del Estado, ya que ello posibilita el control sobre la designación de los inte-
grantes o colaboradores de dicho Cuerpo (Dictamen 271:157).
Ya en el año 2001 había establecido que dado que las Sociedades del Estado integran
los cuadros de la Administración y tienen a su cargo finalidades del Estado, deben repu-
tarse funcionarios públicos a las personas que se desempeñan en ellas para realizar o
contribuir a realizar esas finalidades. Los directivos de dichas sociedades no son direc-
tores, empleados de una sociedad anónima privada, sino agentes públicos como lo son los
de las Empresas del Estado, aunque no estén incluidos en los regímenes que regulan en
general el empleo público (Dictamen 236:477).
El carácter de sociedad anónima con participación estatal mayoritaria no fue óbice
para aplicar la misma solución. Así sucedió con EDCADASSA, que fue alcanzada por
el Decreto Nº 430/2000, que redujo los salarios al personal del sector público nacional
contemplado en el Artículo 8º, incisos a) y b) de la Ley Nº 24.156, con independencia del
régimen laboral aplicable. En esa ocasión se puso relevancia en el hecho de que los honorarios
del personal superior de la sociedad eran abonados por la sociedad y con sus fondos, y
así “por tratarse de una empresa en la que el Estado tiene una porción mayoritaria de las
acciones, es éste quien ejerce sobre ella un control presupuestario” (Dictamen 247:282).
Entre los casos de incompatibilidades cabe destacar la aplicación al Banco Hipote-
cario S.A. del régimen de incompatibilidades aprobado por el Decreto Nº 8.566/1961, y
por ende del Decreto Nº 894/2001: “En consecuencia, quien fuera designado Director por
el Estado Nacional para que ejerza la representación de acciones que le pertenecen es
un agente público del Banco Hipotecario alcanzado por los decretos mencionados, por ello
dicho empleado no puede percibir simultáneamente su remuneración como Director de
esa entidad bancaria y un beneficio previsional, debiendo optar por uno de esos emolu-
mentos” (Dictámenes: 251:520).
Otro caso particular fueron las sociedades vinculadas al Banco de la Nación Argen-
tina, como Nación Administradora de Fondos de Jubilaciones y Pensiones S.A., Nación
Seguros de Retiro S.A., Nación Seguros de Vida S.A. y Pellegrini S.A. Gerente de Fondos
Comunes de Inversión. Respecto de ellas se sostuvo que las designaciones de sus direc-
tores resueltas en asambleas ordinarias de esas empresas deben ajustarse a la Circular
4 de la Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia de la Nación. Así se entendieron
comprendidas en el Decreto Nº 23/2001 y en el Decreto Nº 491/2002 (Dictámenes: 253:21).
Así, en principio, solo el personal superior revestiría el carácter de agente público, el resto
tendría el carácter de empleado privado. Pero también se expidió respecto de la Empresa
Ferrocarril General Sociedad Anónima, cuyo capital pertenece en su totalidad al Estado

214 Rap (405)

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Nacional, y admitió que era competente para negociar colectivamente la actualización

salarial de su personal. Para llegar a esa conclusión, separó esa facultad de las atribucio-
nes que el Poder Ejecutivo Nacional había reasumido por el Decreto Nº 491/2002, esto
es el control directo e inmediato de las designaciones del personal de planta permanente
y no permanente, insistiendo que más allá de su carácter de sociedad anónima, permanece
dentro de la esfera de la Administración, pues es el Estado el único accionista de la persona
jurídica situación (Dictamen 258:302).
También fue considerado funcionario público un redactor-locutor de Multimedios
SAPEM, sociedad creada por Decreto Nº 1.462/1993 (de la Provincia de Misiones),
como anónima con participación estatal mayoritaria, e integrada por LT 85 TV Canal 12
y LT 17 Radio Provincia, que pertenecía al personal de planta permanente de LT 85 TV
Canal 12. Por tal condición, se entendió que no podía ser adjudicatario de una licencia de
radiodifusión. Para ello recurrió a los parámetros que ya había elaborado para extender
la noción de funcionario público (264:92)12. Por lo tanto, la naturaleza de dicha sociedad
no fue obstáculo para aplicar la norma en cuestión, ni para ser excluida del ámbito de la
Administración pública.

En conclusión.
En cuanto a la relación de trabajo de un empleado de las empresas y sociedades, y
la posibilidad de que sean considerados agentes públicos, queda el interrogante de esta-
blecer el dato diferenciador. ¿El encuadramiento del ente en la Administración pública o
el fin que cumple el trabajador? Y de ahí otra incertidumbre: ¿todas las sociedades son
pasibles del mismo tratamiento? ¿La presencia del Estado en la figura societaria no jus-
tifica por sí sola que el empleado sea público?
La presencia debería tener entidad suficiente, de lo contrario se llegaría al absurdo
de extender el concepto de agente público a todos los supuestos de intervención estatal
en empresas privadas (v. gr., la producida con la modificación del sistema previsional y
la estatización del sistema de las AFJP).
Por ello, habrá que atender al tipo de empresa y sociedad, analizar la relación con la
Administración pública, a partir de la forma de designación de sus directores, controles
y fundamentalmente la conformación de su capital.
12
Con un enfoque similar cabe traer a colación dos casos de la Corte Suprema de la Provincia de Santa Fe.
En el primero de ellos (“Reggiardo, Juan Alberto c/ Banco de Santa Fe S.A., apremio por honorarios s/ recurso
de inconstitucionalidad”, del 4-4-2001), un profesional del Banco promovió incidencia de apremio por el cobro
de honorarios, que le fueran regulados como apoderado del Banco en un juicio. El juez de primera instancia
(civil y comercial) había hecho lugar a la pretensión, entre otras razones al entender que el Banco había
transformado su personalidad jurídica en el ínterin de la relación con el actor, pues de S.E. había pasado a S.A.
La Corte provincial con citas de la PTN rechaza esa decisión, señalando que el Estado provincial es el único
accionista de dicha sociedad, recordando que aún tratándose de entidades predominantemente regidas por el
derecho privado, deben considerarse aplicables normas y principios de derecho público no incompatibles con
la finalidad de su creación. Con el criterio de que debe superarse la personalidad privada del ente frente a la
realidad estatal, afirma que el Banco es un ente estatal. Un año después aplicó la misma interpretación (“Vietez,
José c/ Banco de Santa Fe S.A., cobro de pesos s/ recurso de inconstitucionalidad”, del 12 de junio de 2002).

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Aquí hemos de advertir que la inaplicabilidad de regulaciones de derecho público, por

más que estén fijadas en las normas de creación de las sociedades, no es impedimento
para incluirlas dentro de la Administración descentralizada.
Ejemplo de ello son las Sociedades del Estado de la Ley Nº 20.705, disposición que
expresamente las excluía de la aplicación de las leyes de contabilidad, de obras públicas
y de procedimientos administrativos, y que sin embargo siempre fueron consideradas
parte de tal Administración. Se trata, en definitiva, de lo que expresa la Corte Suprema
de Justicia de la Nación en el caso “Ramos”, reiterado en “Cerigliano”: “[…] la naturaleza
jurídica de una institución debe ser definida, fundamentalmente, por los elementos que la
constituyen, con independencia del nombre que el legislador o los contratantes le atribu-
yan”.
Reconocemos los efectos de esa posición, la incidencia sobre la responsabilidad del
Estado y la posible comunicabilidad de los patrimonios en ciertos supuestos. También
admitimos las consecuencias de categorizar como empleados públicos a sus trabajadores
(por ej., la aplicación de la teoría del órgano). Pero así como se ha corrido “el velo de la
personalidad” para dilucidar la real naturaleza jurídica de la sociedad (y en base a ello se
aplicaron normas de emergencia limitando o difiriendo derechos laborales), así también
debe correrse dicho velo para desentrañar el vínculo de los trabajadores y determinar
el alcance de su estabilidad, cuando el empleador tras una forma privada presenta un
capital enteramente estatal y la Administración central a través de sus órganos influye
directamente en sus decisiones y procedimientos.

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