Lecciones de La Pandemia para Una Mejor Protección Social de La Niñez y Adolescencia
Lecciones de La Pandemia para Una Mejor Protección Social de La Niñez y Adolescencia
Lecciones de La Pandemia para Una Mejor Protección Social de La Niñez y Adolescencia
Foto de carátula:
©UNICEF Perú/UN0559545/Lanza
Editores:
Ana María Güemez y Cinthia Vidal del Área de Políticas Sociales acompañaron y
supervisaron el diseño y desarrollo de la investigación.
Autoras y autores:
Investigación a cargo de Lorena Alcázar y Vanessa Rojas y Emilio López de Romaña -
Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE).
Diseño y diagramación:
Rubén Colonia
Corrección de estilo:
Verónica Valcárcel
Las opiniones expresadas en esta publicación reflejan las visiones del autor y no
necesariamente las políticas o puntos de vista de UNICEF.
ÍNDICE
Sobre el estudio 4
Principales hallazgos 5
Recomendaciones 9
©UNICEF Perú/UN0559599/Lanza
El Estado peruano emprendió una serie de acciones para atender a la población en situación de
pobreza y vulnerabilidad que se vio fuertemente impactada por las restricciones y la crisis ocasionada
por la COVID-19. Entre dichas medidas destacan la entrega de bonos monetarios y de alimentos, y
las adecuaciones de programas sociales existentes. En el marco de la implementación de estas
medidas se identificaron una serie de limitaciones con las que cuenta la protección social en el
Perú, relacionadas con: (i) información socioeconómica de la población urbana (principalmente),
(ii) estrategias de atención a la pobreza urbana, (iii) inclusión financiera, y (iv) un adecuado sistema
de protección social. Esto llevó a respuestas, muchas veces, desarticuladas y no siempre oportunas
desde el Estado. En el actual contexto, donde la pandemia aún persiste, pero cuyos impactos
sanitarios se reducen por la creciente aplicación de vacunas, resulta importante dar cuenta de estas
dificultades, así como señalar las lecciones que ha dejado. Todo ello, con miras a proponer mejoras
a la protección social para que tenga mayor capacidad de respuesta ante estrés y shocks externos,
pero, sobre todo, para que sea sensible a una verdadera protección de la infancia, ya que los
hogares con niñas, niños y adolescentes en el país son los que en mayor proporción se encuentran
en situación de pobreza o vulnerabilidad a caer en ella, situación que se ha agudizado, de acuerdo a
las cifras del 2020 del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI).
Sobre el estudio
Los resultados que se presentan a manera de resumen son producto de un estudio que analizó
las medidas de protección social (no contributivas) orientadas a las niñas, niños y adolescentes
directamente o a través de sus hogares, adoptadas por el gobierno peruano para afrontar los
impactos de la pandemia por COVID-19. Para ello, se planteó una metodología mixta, principalmente
cualitativa, mediante entrevistas (virtuales) a expertos, a funcionarios y exfuncionarios directamente
involucrados en la toma de decisiones y gestión de las medidas adoptadas. Esto fue complementado
con un análisis estadístico descriptivo del impacto de la pandemia sobre los ingresos del hogar, el
impacto de los bonos sobre el nivel de pobreza, y el alcance de las canastas municipales y otras
asistencias alimentarias en la población en el Perú, con énfasis en las niñas, niños y adolescentes.
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©UNICEF/UN0550611/Vela
Principales hallazgos:
Enfrentar la pandemia fue un reto considerable para el Estado peruano debido al desconocimiento
general sobre la enfermedad (alcance y duración) y a la crisis política ocurrida en este periodo.
En líneas generales, la respuesta del Estado tuvo algunos aciertos, pero también limitaciones
relacionadas, especialmente, al contexto de incertidumbre y a las condiciones iniciales que actuaron
como importantes condicionantes de las medidas adoptadas. Entre las principales se encuentran:
• El no contar con una estrategia de protección social urbana que provea de servicios de atención
e identifique a los hogares en situación de pobreza. La organización de las principales medidas
y programas giraron alrededor del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS). No
obstante, el MIDIS se ha enfocado en la pobreza rural en sus planes y estrategias de política,
desde su concepción. Los programas más importantes, como Juntos, Cuna Más, Pensión 65,
Haku Wiñay, entre otros, se enfocan principalmente en distritos rurales y pobres. En suma, estos
programas solo le permitían al Estado conocer y llegar a los ciudadanos en las zonas donde
venían operando, con cobertura básicamente rural.
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• Inclusión financiera muy limitada, incluso en el ámbito urbano. El Banco de la Nación y el
resto de las entidades financieras no tienen suficiente alcance a nivel nacional y muy pocos
hogares tienen cuentas en el sistema bancario. Esto se agravó ante los problemas de falta de
conectividad. Todo ello, menoscabó la oportunidad y eficacia en la entrega de transferencias
monetarias que permitieran a las familias hacer frente a la caída abrupta en sus ingresos y a la
pérdida de empleo asociada con las medidas de confinamiento.
• Falta de liderazgo y de coordinación intersectorial. Luego del gran impulso que se le dio al
MIDIS cuando fue creado, gobiernos posteriores redujeron su capacidad y recursos. Pese a que
el MIDIS tiene los principales programas sociales a su cargo, y es el ente rector del Sistema
Nacional de Desarrollo e Inclusión Social (SINADIS); este, como sistema mismo no jugó un rol
importante durante la pandemia.
En este contexto, las medidas de protección social no contributivas que tomó el gobierno peruano,
con énfasis en las niñas, niños y adolescentes, fueron tres: (i) entrega de bonos monetarios no
condicionados, (ii) asistencia alimentaria, y (iii) adaptaciones de programas sociales existentes para
atender los retos derivados de la pandemia. En líneas generales las tres medidas tuvieron problemas
de focalización, implementación y coordinación interinstitucional que afectaron la respuesta del
Estado ante la COVID-19.
Así, durante el 2020, aproximadamente el 79% de los hogares con niñas y niños menores de 5
años en el Perú recibieron al menos un bono. Pese a este gran alcance, los datos muestran que los
bonos beneficiaron a hogares no vulnerables en mayor proporción de la que debería. Otro problema
es que los bonos tuvieron un impacto menor en evitar la pobreza urbana en comparación con la
pobreza rural. Los hogares con niñas, niños y adolescentes no se vieron igualmente beneficiados
que la población general en evitar la pobreza porque el esquema propio de la entrega de bonos
no contemplaba la composición del hogar. En la tabla que se presenta a continuación, se puede
apreciar que hubo un mayor impacto de los bonos en evitar el aumento de la pobreza en los hogares
de la población general de la zona rural.
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Tabla 1: Impacto de los bonos en evitar el aumento de la tasa de pobreza en los hogares en Perú
en el 2020 (en puntos porcentuales)
Total de hogares Hogares con niñas, niños y Hogares con niñas y niños menores
adolescentes de 5 años
Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2020, estimaciones propias, todos los trimestres.
Los encargados de la entrega de canastas de alimentos, igualmente afectados por la falta de base de
datos actualizadas del SISFOH en en ámbito urbano y la falta de coordinación entre municipalidades
y ministerios, tuvieron que recurrir al trabajo de campo presencial para la focalización de hogares.
Las reglas de entrega de canastas de alimentos fueron modificadas para que no se excluya a los
hogares integrados por migrantes venezolanos (sin embargo, ese no fue el caso en la distribución
de los bonos, a los que no accedieron). No obstante, la respuesta fue limitada, dado que solo el
9.6% del total de hogares recibió una canasta de alimentos, de los cuales aproximadamente el 19%
no se encontraban en situación de pobreza ni vulnerabilidad. Asimismo, menos hogares con niñas,
niños y adolescentes recibieron otros servicios de asistencia alimentaria durante el 2020 (48.5%)
en comparación con el 2019 (53.3%). La entrega de alimentos de Qali Warma, imposibilitada por el
cierre de escuelas, se adaptó a la entrega de canastas a las escuelas para que los padres y/o madres
las recojan, pero no se cuenta con información sobre el resultado de estas entregas.
Total de hogares Hogares con niñas, niños y Hogares con niñas y niños
adolescentes menores de 5 años
2019 2020 2019 2020 2019 2020
Cualquier ayuda
32.5% 33.2% 53.3% 48.5% 62.8% 56.0%
alimentaria1
Canasta municipal de
- 9.6% - 10.1% - 10.9%
alimentos
Atención alimentaria de
0.25% 0.21% 0.44% 0.36% 0.95% 0.83%
Cuna Más
1 Proporción de hogares que han recibieron al menos una forma de asistencia alimentaria.
Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2019 y 2020, elaboración propia.
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Finalmente, de los programas sociales analizados, pocos cambiaron su alcance para cubrir a la
población urbana más afectada por la pandemia. Solamente Juntos Temporal y Trabaja Perú lo
hicieron, pero ambos de manera temporal, a fin de responder a la situación de emergencia; a pesar
de la atención limitada en relación con la protección social del grueso de la población en situación de
vulnerabilidad, en particular en el ámbito urbano. En el caso de la intervención de Juntos Temporal,
el programa expandió su cobertura a distritos menos pobres que los que atendía de manera regular,
entrando por primera vez al ámbito urbano (hogares con niñas y niños menores de 2 años). Cuna
Más expandió su alcance en el ámbito rural pero solo de manera temporal. Por otro lado, el gobierno
creó la transferencia por orfandad a causa de la COVID-19 para todas las niñas, niños y adolescentes
que hayan perdido a un cuidador principal.
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©UNICEF/UN0517852/Vilca
Recomendaciones:
• Realizar una evaluación sistemática de las medidas y adaptaciones de los programas que se dieron
en el marco de la emergencia nacional tanto desde el MIDIS como desde los otros ministerios, no
solo para identificar las dificultades y cuellos de botella sino para replantear, conceptualmente,
el tipo de inclusión social que se requiere promover desde el Estado. Dado que los sistemas de
protección social deben tener fundamentos empíricos sólidos, el análisis y sistematización de lo
aprendido en tiempos de emergencia es fundamental para aportar a la construcción de un sistema
de protección social a futuro en el país. Es importante que la experiencia y lecciones aprendidas
de la respuesta de protección social para enfrentar la pandemia se capitalicen e institucionalicen,
para enfrentar otras emergencias en un futuro próximo.
• Diseñar un adecuado sistema de protección social que sea inclusivo para responder no solo
a todos los grupos etarios sino también a las diferentes dimensiones de vulnerabilidad de las
poblaciones, como el género, la etnia, el origen nacional, el ámbito geográfico de residencia,
entre otros. Un sistema de protección social sensible a la niñez y adolescencia supone reconocer
la particular situación de vulnerabilidad de este grupo. La protección social no contributiva
actual responde prioritariamente (aunque no necesariamente de manera eficaz o suficiente) a
algunos grupos en mayor situación de vulnerabilidad del ciclo vital como son la primera infancia
y la vejez a través de programas como Cuna Más, Juntos o Pensión 65, pero, por ejemplo, no
presta la necesaria atención a la adolescencia y juventud. Además, a partir de los hallazgos, se
encontró un vacío en la atención de población migrante y/o refugiada. Este último grupo fue
particularmente golpeado por la crisis y en el análisis no se encontró ninguna medida, desde
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el Estado, destinada a atender a esta población, más allá de su inclusión en la distribución de
canastas de alimentos.
• Crear un plan de protección social adaptativo, entendido como un sistema de atención integral con
capacidad de respuesta ante diferentes necesidades y contextos, que establezca los esquemas de
gobernanza para asegurar su funcionamiento. Para ello se requiere contar con un procedimiento
claro para la adecuación de programas de protección social no contributiva, suspensión temporal
de condicionalidades, sistemas de información actualizados e interoperables, herramientas
para una adecuada focalización en relación con la emergencia, así como la definición de roles
y funciones entre los sectores y niveles de gobierno. Así mismo, se deben garantizar recursos
presupuestales que se activen de manera inmediata para brindar una respuesta rápida y oportuna
a los que se encuentran en situación de mayor vulnerabilidad.
• Fortalecer el SINADIS, promoviendo que tenga una participación intersectorial para darle
coherencia general a las políticas, con visión común y compartida entre entidades, así como
mecanismos de coordinación y financiamiento.
• Actualizar la política y planes sociales para que respondan a las nuevas necesidades pospandemia.
Al respecto, el principal reto es responder a la necesidad de cambio de una política social rural
a una que responda también a los problemas de la pobreza y vulnerabilidad urbana. Esto debe
acompañarse de un marco jurídico y legal que integre a los programas y que promueva la articulación
intersectorial. De otro lado, la reciente puesta en marcha de la actualización de la Política Nacional
de Desarrollo e Inclusión Social (PNDIS) al 2030, resulta fundamental y debe ser tomada en cuenta
en los diferentes ámbitos de política pública, así como en los instrumentos de gestión.
• Mejorar los sistemas de información, para que sean nominales, actualizados periódicamente y de
alcance general. Además, se debe fortalecer e institucionalizar el El Registro Nacional de Hogares
para que sea una herramienta que pueda ser usada por todas las entidades que requieran
información nominal de la población. Se debería fortalecer y dar capacidades al SISFOH para poder
recopilar la información socioeconómica de los hogares urbanos. El recojo de información debe
ser sensible a los hogares monoparentales y hogares con presencia de madres adolescentes, de
migrantes y de personas con discapacidad. Esto supone fortalecer el rol de los gobiernos locales
en los procesos de actualización y ampliación del SISFOH. No hacerlo, tal como se muestra en el
estudio, limita el alcance de las medidas que pueda adoptar el Estado.
• Diseñar e implementar una estrategia de ampliación de programas como Cuna Más o Juntos,
considerando los desafíos de la problemática urbana y aprendiendo de las lecciones de la
pandemia. Ha quedado evidenciado que, en cuanto al ámbito geográfico, la cobertura de la
protección social no contributiva está principalmente enfocada en las zonas rurales y se está
dejando de lado a las niñas, niños y adolescentes de las zonas urbanas vulnerables. Esta
atención requiere, además, de un enfoque de género, asociado al crecimiento de las familias
monoparentales en los últimos años, y a las barreras de acceso y permanencia de las mujeres
en el mercado laboral formal e incluso informal, dada la sobrecarga de cuidado en el hogar que
tuvieron que afrontar en el marco de la pandemia.
• Diseñar e implementar medidas integrales que incorporen aspectos de sostenibilidad, como, por
ejemplo, aquellas orientadas a mejorar la empleabilidad y el acceso a empleos de calidad. En
el contexto de una emergencia, los bonos son una medida de apoyo, incluso necesaria, pero
por si solos son insuficientes. No obstante, normar e institucionalizar el uso de bonos en casos
particulares de emergencia resulta importante para la mejora de la protección social en el país y
para que la entidad encargada de la gestión pueda brindar una respuesta oportuna para cubrir las
necesidades de la población.
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• Fortalecer e institucionalizar el trabajo de seguridad alimentaria con las ollas comunes resulta
una estrategia importante para atender la crisis alimentaria actual y de los próximos años. Para
esto, se requiere que los sistemas de información y focalización de la asistencia alimentaria
trabajen con la correcta identificación de hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad en
el ámbito urbano, y que prioricen a las niñas y niños, dado que las carencias alimentarias a
temprana edad tienen efectos negativos para el resto de la vida. En ese sentido, se recomienda
crear una función especial de Qali Warma, para la atención de la población en situación de
vulnerabilidad a través de las ollas comunes, que no dependa de los saldos del programa o de la
demanda por asistencia alimentaria irregular de municipalidades, y que asegure una condición
temporal asociada a necesidades (no permanente) en situaciones de emergencia.
• Dar continuidad y expandir las intervenciones temporales de Juntos y Cuna Más para acercar
dichos servicios a los contextos urbanos. Ambos programas tienen importantes componentes
que deben ser reforzados. La intervención de Juntos Temporal debe tener impactos ligados a
la desnutrición y la anemia. Se debe aprender de la experiencia de Juntos, pero mejorarla e
identificar las condiciones más adecuadas para atender la problemática urbana. Esto supone
evaluar la pertinencia de la introducción de condicionalidades en el ámbito urbano, con dinámicas
familiares y laborales distintas, asegurando que las condicionalidades no generen mayor
sobrecarga de trabajo para las mujeres y/o principales cuidadoras. Al igual que la expansión
del servicio de acompañamiento a familias de la intervención temporal de Cuna Más, ambos
programas pueden identificar nuevas formas de hacer llegar sus servicios de forma remota, o
integrando servicios semipresenciales.
• Reabrir y expandir el Servicio de Cuidado Diurno de Cuna Más. La pandemia hizo evidente la
necesidad y urgencia de asistir a los hogares (en especial monoparentales) en el cuidado infantil.
Debido a los altos costos del programa, se deben considerar nuevas estrategias o medidas
costo-efectivas de llevar la asistencia para el cuidado infantil a más hogares.
Las recientes medidas anunciadas por el actual gobierno parecen recoger algunos elementos de
aprendizaje de lo ejecutado por el anterior gobierno. No obstante, aún no se han dado muestras
concretas de que se vaya a crear un sistema de protección social adaptativa, sino más bien, los
anuncios se han centrado en la expansión de coberturas o el aumento de la asistencia alimentaria. Los
cambios propuestos tampoco parecen responder a un adecuado análisis de los recursos necesarios
y disponibles para su implementación. Aunque esto es importante, se requiere de muestras claras
que busquen abordar el problema de la pobreza urbana en el país, desde la protección social de
forma institucionalizada. En ese sentido, las recomendaciones expuestas, aportan ideas sobre los
caminos que se pueden seguir para el fortalecimiento de la protección social en el Perú.
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UNICEF trabaja para que cada niña, niño y adolescente tenga
igualdad de oportunidades de ejercer plenamente sus derechos.
UNICEF Perú
@UNICEFperu
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UNICEF Perú
UNICEF Perú
@unicefperu
www.unicef.org/peru