TEMA 2: FINES, PRINCIPIOS Y TÉCNICAS DE LAS ADMINSITRACIONES PÚBLICAS

I. LA PERSONALIDAD JURÍDICA BASE DE LA ORGANIZACIÓN

ADMINISTRATIVA
Las Administraciones Públicas según la ley, son personas jurídicas y por lo tanto, cada una de ella está
dotada de personalidad jurídica.
La personalidad jurídica, es toda organización humana a la que el Derecho acepta como miembro de una
comunidad encaminada a conseguir un determinado fin y al que el ordenamiento jurídico le otorgue
capacidad. Por lo tanto, el Derecho atribuye personalidad o condición de persona jurídica a ciertos entes y
actúan como individuos con su propia capacidad independientemente de la capacidad que puedan tener sus
socios o componentes. Es la aptitud para ser titular de relaciones jurídicas.
La personificación jurídica, es una necesidad absoluta para poder establecer la cualidad de sujeto jurídico
de una organización, que históricamente se otorga a la Administración Pública cunado se quiere controlar
por los Tribunales sus actuaciones.
Según el Derecho, existen dos tipos de personas:
 PERSONAS FÍSICAS: son las personas, desde que se nace hasta que se muere
 PERSONAS JURÍDICAS: dentro de ésta hay dos tipos:
 Jurídicas privadas: son todas aquella que no forman parte de la organización del Estado,
como, por ejemplo, asociaciones/sociedades (empresas)/fundaciones
 Jurídicas públicas: son todas las encuadradas en la organización del Estado como, por
ejemplo, las administraciones públicas
Gracias a que las Administraciones Públicas tienen personalidad o capacidad de persona jurídica:
- Pueden realizar actuaciones jurídicas  dictar reglamentos, dictar actos administrativos, celebrar
contratos, ser titulares de bienes …
- Son sujetos responsables  responden de su actuación si causan un daño a un particular
- Son sujetos justiciables  se puede demandar a una Administración ante los tribunales
Por otra parte, la personificación jurídica de las Administraciones Públicas permite:
- Atribuir todas sus actuaciones a la organización de esa Administración, con independencia de:
 Los cambios en las personas físicas que ocupan los órganos de esa Administración
(especialmente los órganos directivos)
 Las vicisitudes políticas (cambios en los órganos directivos de esa Administración)
- Entablar relaciones entre diversas Administraciones Públicas (relaciones interadministrativas)
- Construir un Derecho Público que regula las relaciones entre la organización administrativa y los
ciudadanos (sin que estos tengan que averiguar la persona física que les atiende en cada caso)
- Ha ampliado la garantía de Responsabilidad patrimonial de la Administración, lo que significa es que
cada Administración responde en su conjunto si causa daños y no la persona física en concreta responsable de
la actuación administrativa que provocó el daño

En el artículo 3.4 Ley 40/2015 se le otorga la personalidad jurídica propia a cada Administración Pública:”
Cada una de las Administraciones Públicas del artículo 2 actúa para el cumplimiento de sus fines con
personalidad jurídica única”. Hay que diferenciar entre órgano administrativo como, por ejemplo, una
actuación administrativa del alcalde de Málaga, o de un concejal, o del Pleno del Ayuntamiento de Málaga,
todos estos órganos, se atribuye a la Administración a la que pertenecen, que es la persona jurídica, como,
por ejemplo, el ayuntamiento de Málaga.

II. LA PLURALIDAD DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Aunque hablemos de “Administración” en singular y genérico, existe una pluralidad de administraciones
públicas, cada una de ellas con una personalidad jurídica propia. La Administración pública es un concepto
institucional que se traduce en una pluralidad de personificaciones jurídicas independientes.
Los diversos entes territoriales reconocidos en el artículo 137 por la C.E. de 1978, los cuales son Estado,
Comunidades Autónomas y Entes Locales y cada uno de estos entes cuenta con varios poderes públicos,
entre ellos su propio ejecutivo con su correspondiente Administración Territorial.
Ejecutivo Legislativo Judicial
Estado Gobierno o consejo de ministros, Jueces y tribunales de
auxiliado por la Administración Justicia (Jurisdicción
Cortes Generales
General del Estado ordinaria)

Comunidades Consejo de Gobierno de la Asamblea legislativa de --------

Autónomas Comunidad Autónoma+ la Comunidad
Autónoma
- Provincias: Diputaciones
provinciales
Entes locales - Municipios: -------- --------
Ayuntamientos
- Otros entes locales

 CLASES DE ADMINISTRACIONES EN ESPAÑA

a) Administraciones territoriales  los aparatos administrativos al servicio de los ejecutivos de cada
uno de los entres territoriales de España, dentro de esta están la Administración General del Estado
(AGE), las Administraciones de las Comunidades Autónomas y las Administraciones locales
(Ayuntamientos, Diputaciones Provinciales y otras)
b) Administraciones No Territoriales  compuestas por las institucionales o instrumentales y las
corporativas (también llamadas Corporaciones de Derecho Público)
La distinción entre entes territoriales y no territoriales se basa, en que los primeros el territorio es elemento
esencial, mientras que, los segundos, el territorio sólo es el ámbito espacial de ejercicios de sus
competencias.

 PRINCIPIOS GENERALES DE ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA

Las Administraciones Públicas que se aplica la Ley 40/2015, se recoge en el artículo 2:
1. La presente Ley se aplica al sector público que comprende:
o La Administración General del Estado
o Las Administraciones de las Comunidades Autónomas
o Las Entidades que integran la Administración Local
o El sector público institucional
2. El sector público institucional se integra por:
a) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de
las Administraciones Públicas
b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas
que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a
las mismas, en particular a los principios previstos en el artículo 3, y en todo caso, cuando
ejerzan potestades administrativas
 c) Las Universidades públicas que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las
previsiones de la presente Ley
En el artículo 103.1. de la C.E. de 1978, se regulan los principios básicos de actuación administrativa. La
Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de
eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al
Derecho. Deberán respetar en su actuación y relaciones los siguientes principios:
a. Servicio efectivo a los ciudadanos
b. Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos
c. Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa
d. Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de
gestión
e. Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional
f. Responsabilidad por la gestión pública
g. Planificación y dirección por objetivos y controlo de la gestión y evaluación de los resultados de las
políticas públicas
h. Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados
i. Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales
j. Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos
k. Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas.
Todos estos principios se concretan por las leyes específicas de organización administrativa de cada
administración

III. LA CAPACIDAD DE LOS ENTES PÚBLICOS Y SUS LÍMITES

La capacidad jurídica, es la aptitud para estar y actuar en el tráfico jurídico, ejerciendo derechos y
cumpliendo obligaciones y la administración necesita una regla jurídica que le atribuya la potestad para
actuar, actúa en el ejercicio de potestades y las potestades las configura el ordenamiento jurídico, sin una
atribución previa de potestades no puede actuar la Administración Pública.
La capacidad jurídica de las Administraciones Públicas es general, tanto para ser titular de relaciones
jurídicas como para modificarlas, crearlas o extinguirlas. Además, las administraciones pueden realizar actos
jurídicos válidamente, tanto de Derecho Público como de Derecho Privado, pero las administraciones si
tienen condicionamientos que no tienen los sujetos privados, que vienen derivados del principio de legalidad
y de la distribución de competencias entre los diferentes entes públicos

III.1. CONDICIONAMIENTOS DERIVADOS DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

El Estado de Derecho, significa imperio de la ley que viene recogido en el artículo 9.1. C.E.: “Los
ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”. De
este artículo se deriva el principio de legalidad de todos los poderes públicos: Todos, ciudadanos y
autoridades, están sometidos al respeto del ordenamiento (“gobierno de las leyes, no de los hombres”)
El concepto del principio de legalidad de la Administración es que la Administración sólo puede hacer
aquello que la ley le permite expresamente.
Con respecto al ámbito del principio de legalidad podemos diferenciar entre:
 La relación de los ciudadanos con las leyes; es  vinculación negativa de los ciudadanos a la Ley,
pues somos libres de hacer todo aquello que la ley no nos prohíbe expresamente (es un principio
general de libertad que beneficia a los ciudadanos)
 La relación de la Administración con las leyes es  vinculación positiva a la ley, pues la
Administración sólo puede hacer aquellos que la Ley le permite expresamente, y todo lo no
permitido expresamente se le entiende prohibido
 Matización importante a lo anterior:
a) En actuaciones administrativas desfavorables o restrictivas, como, por ejemplo, imposición de
sanciones administrativas, o exigencia de requisitos para autorizar actividades ciudadanas, etc., el
principio de legalidad como vinculación positiva a la Ley es de rigurosa exigencia, en los cuales, la
administración sólo podrá actuar en cuando exista una ley previa habilitante.
b) En actuaciones administrativas favorables no siempre hace falta una Ley habilitante previa, puede
bastar un reglamento que habilite a la Administración, como, por ejemplo, subvenciones.
Tan fuerte es en España la vinculación de la Administración a la Ley que se somete al controlo de los
tribunales incluso en el fin o intención que pretendía lograr en una actuación concreta, por ello, será ilegal la
actuación administrativa, que persiga un fin distinto del previsto en las normas vigentes (es la llamada
desviación de poder)

 LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS

El principio de legalidad de la Administración se traduce técnicamente en la atribución por
las distintas leyes de potestades administrativas a cada una de las Administraciones Públicas.
El concepto de potestad administrativa, lo podemos definir como la situación de poderes
públicos concretos de actuación atribuidos por la Ley a una Administración concreta para la
realización de fines específicos de interés general, que permiten a esa Administración
adoptar decisiones vinculantes para otros sujetos, tanto privados (ciudadanos) como
públicos.
La ley siempre regula un mínimo de condiciones y límites que la Administración debe
respetar a la hora de ejercitar la potestad administrativa y no existen potestades ilimitadas.
También existe siempre una finalidad específica para la cual la Ley ha atribuido la potestad
administrativa a la administración, que siempre es de interés público.
Lo que caracteriza a las potestades, frente a otros tipos de poderes jurídicos, es que
mediante ellas no se sirven intereses propios del titular de la potestad, sino que se cuidan
intereses de otras personas.
 CLASES DE POTESTADES ADMINISTRATIVAS

a) POTESTADES ADMINISTRATIVAS POR SU CONTENIDO

 Potestad reglamentaria
 Potestad organizatoria
 Potestad autorizatoria
 Potestad de planificación administrativa
 Potestad sancionadora
 Potestad expropiatoria
 Potestades tributarias

b) POTESTADES ADMINISTRATIVAS POR EL MODO EN QUE LA LEY DEFINE LAS

CONDICIONES DE EJERCICIO DE LA POTESTAD
  REGLADAS  son aquellas potestades en las que la ley regula todas y cada una de las condiciones
de ejercicio de la potestad, en estas potestades, la Administración se limita a ejercer de un modo
“automático” la potestad, sin que la ley le permita un margen de estimación subjetiva, como, por
ejemplo, la potestad autorizatoria en determinados casos de licencias o autorizaciones
administrativas
 DISCRECIONALES  son aquellas potestades en las que la ley regula solo algunas de las
condiciones de ejercicio de la potestad, dejando el resto a la estimación subjetiva de la
Administración competente. No implican “libertad” de la Administración, ni mucho menos
arbitrariedad (prohibida por el artículo 9.3. C.E.), y existen técnicas de control de la
discrecionalidad administrativa
c) CONTROL DE LA DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA
Existen técnicas de control que permiten a los jueces controlar decisiones discrecionales:
i. Control por los elementos reglados en toda potestad:
o Existencia de la potestad (atribución a la Administración por una norma)
o Órgano administrativo y competencia
o Proyecto administrativo para ejercer la potestad
o La finalidad para la que se ejerce la potestad
ii. Control mediante los hechos determinantes
iii. Control a través de los Principios Generales del Derecho:
o Principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (artículo 9.3. C.E)
o Principio de igualdad (artículo 14 C.E.)
o Principio de proporcionalidad
III.2. CONDICIONALIMEINTOS DERIVADOS DE LA COMPETENCIA

A. El principio de especialización del trabajo (básico en toda organización) y la descentralización

territorial determina la distribución de competencias entre las distintas Administraciones
B. Dentro de cada Administración, diversas leyes y reglamentos establecen el reparto de competencias
entre sus diversos órganos administrativos.
La invasión del ámbito competencial de una Administración por otra determina la nulidad de pleno
derecho de los actos administrativos que invadan competencias. En general, todo acto administrativo,
dictado por órgano incompetente por razón de la materia o del territorio, será nulo de pleno derecho
(artículo 47.1. Ley 39/2015)

IV. LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS

Cada Administración se subdivide en órganos administrativos, sin embargo, los órganos no tienen
personalidad jurídica, sólo la tienen la Administración a la que pertenecen.
El concepto de órgano administrativo se refiere a las unidades administrativas internas que integran el
aparato organizativo de una Administración Pública, “a las que se les atribuyen funciones que tengan efectos
jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter perceptivo” (artículo 5.1. Ley 40/2015)
Los elementos son:
 OBJETIVO (funciones o competencias atribuidas legalmente)
 SUBJETIVO O PERSONAL (La persona física que ocupa su titularidad)
 RECURSOS MATERIALES para el ejercicio de sus funciones

Hay que hace una distinción entre órganos / meras unidades administrativas (ni unos ni otros tienen
personalidad jurídica):
  ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS  tienen capacidad para imputar a la Administración a la que
pertenecen sus decisiones, con efectos jurídicas frente a terceros. Son unidades administrativas cualificadas.
 MERAS UNIDADES ADMINISTRATIVAS  no tienen esa capacidad. Son estructuras básicas
de preparación y gestión de los procedimientos y actuaciones administrativas compuestas por
plantillas de empleados públicos bajo las órdenes de un órgano.

 CLASES DE ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS

A. Por razón de su titular:
o UNIPERSONALES: su titular es una sola persona física
o COLEGIADOS: integrados por un conjunto de personas, que participan todas en la toma de
decisiones del órgano.
B. Según su situación jerárquica en la organización interna de una Administración:
o SIMPLES: de ellos no dependen otros órganos (son los inferiores dentro de la escala
jerárquica)
o COMPLEJOS: ejercen jerarquía sobre uno o más órganos diferentes
C. Atendiendo a su ámbito territorial:
o CENTRALES: tienen competencia en la totalidad del territorio donde puede actuar la
Administración a la que pertenecen
o PERIFÉRICOS: actúan sólo en una porción de dicho territorio
D. Por el tipo de funciones que realizan:
o ACTIVOS: son los que resuelven los procedimientos, actividades de gestión y decisión
o CONSULTIVOS: carecen de esta facultad y se limitan a informar o asesorar a los activos
actividades de informe o consulta, no decisorias; actúan con independencia respecto a los
activos
o CONTROL: asumen las tareas de fiscalización y vigilancia de otros órganos.
V. LA POTESTAD ORGANIZACITORIA. LÍMITES
La potestad organizatoria, es el conjunto de facultades que la Administración tiene atribuidas para
configurar su estructura y gestionar los medios a su servicio, siempre según el principio de eficacia
administrativa (artículo 103.1. C.E.). Esta potestad comprende todos los poderes que permiten la:
- Creación y configuración
- Puesta en marcha
- Modificación de las organizaciones administrativas
Existe un Principio General del Derecho que atribuye a toda persona jurídica la capacidad de
autoorganizarse, dentro de los límites que les marcan sus leyes reguladoras. La potestad de autoorganización
es aquella que se reconoce a las Administraciones para dorarse de su propia estructura, incluso creando
nuevos sujetos de derecho.
En Derecho Administrativo, la regulación de la potestad organizatoria se escalona en varios niveles;
*1º nivel  la C.E. fija sus líneas maestras
*2º nivel  el Poder Legislativo dicta leyes para configurar las estructuras administrativas básicas
*3º nivel  finalmente cada Administración dicta reglamentos organizativos, y también dicta actos
administrativos específicos para ejecutar esta materia

El crecimiento desordenado de la organización administrativa ha obligado a fijar distintos límites:

 A. LÍMITES DERIVADOS DE LA RESERVA DE LEY:
A.1. Creación y supresión de Administraciones especializadas (no territoriales)  aquí existe una
reserva de ley, tanto para las Administraciones especializadas creadas por el Estado (ejemplo, Agencia
Estatal Tributaria) que deben crearse por Ley Estatal, como para las Administraciones especializadas
creadas por una Comunidad Autónoma (ejemplo, SAS) que deben crearse por Ley autonómica. A nivel
local, no existe reserva de ley: en las Entidades locales sí pueden crearse y modificarse por simple acuerdo
del Pleno de la Corporación local (artículo 85.3 LBRL) (ejemplo, creación del GESTRISAM)
A.2. En cuanto a la creación de sociedades mercantiles (empresas públicas):
- Se permite directamente al Gobierno (AGE), sin que sea necesaria aprobar una ley (ejemplo,
Sociedad Estatal Correos y Telégrafos)
- Tampoco se exige ley para crearlas en las Comunidades Autónomas y en las entidades locales
(ejemplo, EMT en el caso del Ayuntamiento de Málaga)

B. LÍMITES SUSTANTIVOS A LA POTESTAD ORGANIZATORIA

B.1. La creación de cualquier órgano administrativo exigirá el cumplimiento de los siguientes
requisitos (artículo 5.3. Ley 40/2015):
- La determinación de su forma de integración en la Administración pública de que se trate y su
dependencia jerárquica
- Delimitación de funciones y competencias
- Está expresamente prohibida la creación de órganos nuevos que supongan duplicación de otros ya
existentes si no se suprime o restringe la competencia de estos
B.2. Límites financieros o presupuestarios
Todo órgano de nueva creación no puede implantarse si el coste de su funcionamiento no tiene cobertura
presupuestaria.
Artículo 5.3. c) Ley 40/2015  La creación de cualquier órgano administrativo exigirá la dotación de
créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento