JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE IBAGUÉ

Ibagué, diez (10) de septiembre de dos mil veinte (2020)

RADICADO: 73001333300620190013800
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD
DEMANDANTE: ASOCIACIÓN BANCARIA Y DE ENTIDADES
FINANCIERAS DE COLOMBIA – ASOBANCARIA -.
DEMANDADO: MUNICIPIO DE HONDA
ASUNTO: NULIDAD DEL ARTICULO 174 DEL ACUERDO 001 DE
2015

I. ANTECEDENTES

Surtido el trámite legal y de conformidad con lo establecido en los artículos 182 y

187 del C.P.A.C.A., se procede a dictar sentencia en el presente proceso que en
ejercicio del medio de control de NULIDAD promovió la ASOCIACIÓN BANCARIA
Y DE ENTIDADES FINANCIERAS DE COLOMBIA – ASOBANCARIA - en contra
del MUNICIPIO DE HONDA.
1. PRETENSIONES

En el escrito de demanda se solicitó:

“… Se declare la nulidad parcial del Artículo 174 del Acuerdo 001 de 2015, expedido
por el Concejo Municipal de Honda”

…ARTICULO 174. TARIFAS DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO. Las

tarifas del impuesto de industria y comercio, según la actividad económica, son las
siguientes:

CODIGO ACTIV IDADES INDUSTRIALES TARIFA POR MIL

101 Producción de alimentos lácteos y/o sus derivados 1
102 Producción de alimentos excepto bebidas 3
103 Producción de prendas de vestir y calzado 3
104 Producción de derivados de madera y mimbre 4
105 Fabricación de papel, productos de papel y derivados 4
106 Impresión de libros, revistas y similares 4
107 Industrias de cuero derivados excepto calzado 4
108 Fabricación de maquinaria material de transporte y de productos metálicos 4
109 Fabricación de textiles 4
110 Fabricación de cementos 4
111 Fabricación de bebidas excepto alcohólicas 4
112 Producto de tabaco y sus derivados 5
113 Fabricación de bebidas alcohólicas 6
114 Industrias de molineras (café, arroz, etc) 4
115 Industrias ladrilleras 4
116 Fabricación de sustancias y productos químicos 5
117 Demás actividades industriales 6

CODIGO ACTIV IDADES COMERCIALES TARIFA POR MIL

201 Tienda víveres y abarrotes 3

1
 Medio de control: Nulidad
Radicación: 73001-33-33-006-2019-00138-00
Demandante: Asobancaria
Demandado: Municipio de Honda
Decisión: Accede a las pretensiones

202 Insumos agropecuarios 3

203 Drogas, medicamentos 3
204 Textiles prendas de vestir, calzado y similares 3
205 Maderas y materiales de construcción 4
206 Electrodomésticos, accesorios hogar y oficina 4
207 Maquinaria y accesorios 4
208 Combustibles y derivados del petróleo 4
209 Automotores y repuestos 5
210 Joyas, platerías, artículos conexos 5
211 Salsamentaría, rancho y licores 4
212 Supermercados 4
213 Motocicletas, bicicletas y repuestos 5
214 Carnicería en general 3
215 Librerías y papelería 3
216 Llantas y accesorios 5
217 Agencias expendedoras de loterías 4
218 Demás actividades comerciales 6

CODIGO ACTIV IDADES DE SERVICIOS TARIFA POR MIL

301 Consultoría profesional 3
302 Constructoras y urbanizadoras 4
303 Transporte terrestre de pasajeros y carga 4
304 Presentación películas en salas de cine 3
305 Restaurantes, cafeterías, heladerías y similares 3
306 Hoteles, residencias, pensiones, viviendas turísticas y similares 4
307 Tabernas, bares, cafés, cantinas y similares 5
308 Griles, discotecas, amoblados y moteles 5
309 Casas de préstamo y empeño 5
310 Casas de lenocinio 6
311 Agencias de publicidad, administración de bienes inmuebles, corredoras de 4
seguridad agencias de Empleo, de viaje y similares.
312 Radiodifusoras 4
313 Clubes sociales 4
314 Clínicas y laboratorios 3
315 Clínicas veterinarias 3
316 Salones de Belleza 4
317 Academía de gimnasia y belleza 4
318 Talleres en General 3
319 Funerarias en General 4
320 Servicios Educativos Privados 4
321 Demás actividades de servicios 6

Cuando una actividad no se encuentre especificada en este acuerdo, la autoridad

tributaria determinará su ubicación con las de naturaleza similar”.

2. HECHOS

Como fundamento de las pretensiones, se expusieron los siguientes hechos:

2.1. El Concejo Municipal de Honda, por medio del Acuerdo 001 de 2015 expidió el
Estatuto Tributario del mencionado municipio.

2.2. Que en el artículo 174 del mencionado Acuerdo se estableció que la tarifa para
liquidar el impuesto de industria y comercio de las demás actividades de servicio,
sería del seis por mil.

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 Medio de control: Nulidad
Radicación: 73001-33-33-006-2019-00138-00
Demandante: Asobancaria
Demandado: Municipio de Honda
Decisión: Accede a las pretensiones

2.3. Que el acuerdo mencionado fue sancionado por el señor Alcalde Municipal.

2.4. Que el Acuerdo 001 del 2015, fue ilegalmente promulgado por el Municipio de
Honda.
3. CONCEPTO DE VIOLACIÓN

A efectos de sustentar su causa petendi, la entidad accionante señala como

disposiciones violadas el encabezamiento y numeral 3º del artículo 287 y numeral
4 del artículo 313 de la Constitución Nacional, y el artículo 208 del Código de
Régimen Municipal; como conclusiones del concepto de violación señala:

3.1. Conforme a la Constitución el poder tributario de las entidades territoriales está

supeditado a lo dispuesto por las leyes.

3.2. Según la jurisprudencia, cuando la ley ha señalado un determinado límite a la

tarifa de los impuestos territoriales, las normas departamentales, distritales o
municipales que desarrollan el correspondiente tributo no pueden exceder el límite
señalado por la ley.

3.3. En el caso del impuesto de industria y comercio a cargo de las entidades

financieras, el artículo 208 del Código de Régimen Municipal (Decreto – Ley
1333/86) ha señalado una tarifa máxima del 5 x 1.000.

3.4. Por tanto, como la norma acusada señaló una tarifa para las demás actividades
de servicio, del seis por mil (6x1000) para liquidar el impuesto de industria y
comercio y dentro de las causales se incluye las realizadas por las entidades del
sector financiero, es evidente que se ha configurado una violación directa del
artículo 208 del C. de R.M al igual que de los artículos 287 y 313, numeral 4 de la
Constitución.
4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

4.1. Municipio de Honda (Fls. 44-50).

A través de apoderado judicial, el ente territorial accionado se opuso a la

prosperidad de las pretensiones de la demanda aduciendo la improcedencia de las
circunstancias de hecho y derecho, aceptando los hechos planteados en la
demanda.

Indica que la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden determinar los elementos
del tributo, de conformidad con los principios de descentralización y autonomía de
las entidades territoriales concedidos a las asambleas departamentales y a los
concejos municipales y distritales para establecer los diferentes aspectos de la
obligación tributaria.

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 Medio de control: Nulidad
Radicación: 73001-33-33-006-2019-00138-00
Demandante: Asobancaria
Demandado: Municipio de Honda
Decisión: Accede a las pretensiones

Manifiesta el profesional que la competencia en materia impositiva de los

municipios, para el caso, no es ilimitada, pues no puede excederse al punto de
establecer tributos ex novo, porque la facultad creadora está atribuida al Congreso,
pero a partir del establecimiento legal del impuesto, los mencionados entes
territoriales pueden establecer los elementos de la obligación tributaria cuando
aquella no los haya fijado directamente, reconociéndose así una autonomía fiscal.

Indica el abogado que la alcaldía del municipio de Honda tiene autonomía en

materia tributaria para establecer los tributos municipales en aplicación de la
Constitución Política y le ley, por lo que en el presente asunto puede fijar las tarifas
del impuesto de industria y comercio, donde también son sujetos responsables de
su pago las entidades financieras.

Manifiesta el apoderado judicial que el acto demandado, Acuerdo No. 001 de 2015
a la fecha no se encuentra vigente y no tiene fuerza vinculante para exigir la
aplicación de las normas que en su momento se expidieron, para hacer obligatorio
el pago de los impuestos allí referidos, por cuanto en la actualidad se encuentra
rigiendo el Acuerdo No. 027 del 19 de diciembre de 2018, por medio del cual se
adopta la normatividad tributaria para el municipio de Honda.

Agrega que el acto administrativo contempla las normas procedimentales que

regulan la competencia y la actuación de los funcionarios y de las autoridades
encargadas del recaudo, fiscalización y cobro correspondientes a la administración
de tributos.

Culmina su escrito señalando que el acto administrativo demandado no se

encuentra vigente, por lo que está llamada a prosperar la excepción de
inaplicabilidad del acuerdo No. 001 de 2015 por perdida de fuerza ejecutoria.

5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

5.1. Parte demandante.

No presentó alegatos de conclusión.

5.2. Parte demandada:

5.2.1. Municipio de Honda

A través de su apoderado judicial, solicita no se acceda a las pretensiones de la

demanda, reiterando los argumentos señalados en el escrito de contestación de
demanda, esto es, que el Acuerdo No. 001 de 2015, no se encuentra vigente y no
tiene fuerza vinculante, pues en la actualidad el que está rigiendo es el No. 027 del
19 de diciembre de 2018.

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Demandante: Asobancaria
Demandado: Municipio de Honda
Decisión: Accede a las pretensiones

II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DEL DESPACHO

6. Problema Jurídico planteado

Procede el despacho a determinar si, ¿el artículo 174 del Acuerdo 001 de 2015, por
medio del cual se fijan las tarifas del impuesto de industria y comercio según las
actividades, se encuentra viciado de nulidad por ser contrario a normas de orden
constitucional y legal?

7. Tesis que resuelven el problema jurídico planteado

7.1. Tesis de la parte accionante

Señala que debe declararse la nulidad del artículo 174 del Acuerdo 001 de 2015,
en lo que respecta a las tarifas del impuesto de industria y comercio de las
diferentes actividades de economía desarrolladas en el Municipio de Honda, en
razón a que estableció como tarifa un 6 por mil para las actividades señaladas
como “demás actividades”, trasgrediendo las normas constitucionales,
encabezamiento y numeral 3º del artículo 287 y numeral 4 del artículo 313, y
otras de orden legal, especialmente el artículo 208 del Código de Régimen
Municipal, que señala que para actividades del sector financiero la tarifa máxima
es del 5 por mil.

7.2. Tesis de la parte accionada

7.2.1. Municipio de Honda.

Señala que las pretensiones de la demanda carecen de fundamento, como quiera

que el Acuerdo No. 001 de 2015 a la fecha no se encuentra vigente y no tiene fuerza
vinculante para exigir la aplicación de las normas que en su momento se expidieron,
y como consecuencia hacer obligatorio el pago de los impuestos allí referidos, por
cuanto en la actualidad el vigente es el Acuerdo No. 027 del 19 de diciembre de
2018, por medio del cual se adopta la normatividad tributaria para el municipio de
Honda.

7.3. Tesis del despacho

Se accederá a las pretensiones de la demanda, como quiera que está demostrada

la contraposición de la norma enjuiciada respecto de los mandatos constitucionales
y legales señalados por la entidad demandante, siendo claro que el acto
administrativo demandado se encuentra viciado de nulidad por infracción de las
normas en que debería fundarse, por lo que dicha nulidad se declarará desde el
momento de expedición del Acuerdo 001 de 2005 y hasta la del Acuerdo No. 027
del 19 de diciembre de 2018, como quiera que a partir de ésta última fecha, el
acto enjuiciado tuvo pérdida de fuerza ejecutoria al perder su vigencia.

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 Medio de control: Nulidad
Radicación: 73001-33-33-006-2019-00138-00
Demandante: Asobancaria
Demandado: Municipio de Honda
Decisión: Accede a las pretensiones

La anterior tesis se sustenta en los hechos probados y consideraciones que a

continuación se presentan:

8. HECHOS PROBADOS JURÍDICAMENTE RELEVANTES

HECHOS PROBADOS MEDIO PROBATORIO

1. Mediante Acuerdo 027 del 19 de diciembre de 2018, Documental: Acuerdo 027 de
el Concejo Municipal de Honda adoptó normatividad 2018 (Fl. 58-187).
tributaria para el Municipio de Honda.
2. El acuerdo 027 de 2018 fue sancionado el 19 de Documental: sanción (Fl. 187).
diciembre de 2018.
3. En el referido acuerdo 027 de 2018 se señalaron las Documental: Artículo 171 del
tarifas del impuesto de industria y comercio según la 027 de 2018 (Fl. 58-187)
actividad económica.

9. DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD.

El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,

estableció el medio de control de nulidad, conforme al cual toda persona puede
solicitar por sí o por medio de su representante que se declare la nulidad de los
actos administrativos de carácter general, la cual procederá cuando hayan sido
expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin
competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia
y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias
de quien los profirió. (Artículo 137 de la Ley 1437 de 2011).

En el mismo sentido, el medio de control puede interponerse con la finalidad de

obtener la declaratoria de nulidad de las circulares de servicio y de los actos de
certificación y registro y excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos
administrativos de contenido particular cuando con la demanda no se persiga o de
la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento
automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero; cuando
se trate de recuperar bienes de uso público; cuando los efectos nocivos del acto
administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social
o ecológico y cuando la ley lo consagre expresamente.

El mencionado instrumento jurídico procesal se torna en improcedente en aquellos

eventos en los cuales de la demanda se desprenda que la parte actora persigue el
restablecimiento automático de un derecho.

Dicho medio de control, tiene por finalidad específica salvaguardar el orden jurídico,
garantizar el cumplimiento de la normatividad vigente, esto es, velar por la aplicación
del principio de legalidad que debe regir todas las actuaciones administrativas, sin
que con ello se persiga el reconocimiento de derechos particulares o subjetivos, lo
cual le permite a las partes solicitarle al juez la verificación del respeto a las normas
superiores en que debía fundarse, la veracidad de sus motivos, la ausencia de vicios
en su expedición, la competencia de quien lo ha expedido y que en su ejercicio no
se hayan desviado las atribuciones que la ley le confiere.

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Radicación: 73001-33-33-006-2019-00138-00
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Demandado: Municipio de Honda
Decisión: Accede a las pretensiones

Sobre el particular, en reciente pronunciamiento el Consejo de Estado señaló:

“(…) El medio de control de Nulidad Simple tiene como finalidad especifica la de

servir de instrumento para garantizar el respeto del ordenamiento jurídico, la
vigencia de la jerarquía normativa y el aseguramiento del principio de legalidad
que es consustancial al Estado Social de Derecho que nuestra Constitución
institucionaliza; razón por la que este mecanismo jurídico procesal se encuentra
consagrado en interés general para que prevalezca la supremacía de la legalidad
abstracta sobre los actos de la administración, y por ello puede ser ejercida en
todo tiempo por cualquier persona contra actos administrativos de contenido
general y abstracto (…)”1

En ese orden de ideas, el Despacho considera procedente realizar el estudio de

legalidad del acto administrativo demandado, esto es, el artículo 174 del Acuerdo
001 de 2015, expedido por el Concejo Municipal de Honda, por medio del cual se
fijaron las tarifas del impuesto de industria y comercio según la actividad de
comercio a desarrollar, con el único fin de confrontarla con el orden jurídico y
establecer si se ajusta a este o no, conforme a las causales de nulidad que fueron
expuestas por la parte demandante.

Ahora bien, la entidad territorial demandada, tanto en su escrito de contestación de

demanda como en los alegatos de conclusión, manifiesta que el acto acusado ha
perdido fuerza ejecutoria como quiera que el Concejo Municipal de Honda por medio
del Acuerdo No. 027 del 19 de diciembre de 2018, adoptó la nueva normatividad
tributaria y que en la actualidad es la que se encuentra vigente.

En consecuencia, y previo a realizar el estudio de fondo del presente asunto, es

necesario efectuar algunas precisiones sobre el alcance de la pérdida de la fuerza
ejecutoria.

9.1. De la pérdida fuerza ejecutoria

El artículo 91 de la Ley 1437 de 2011 señala los casos o causales de la pérdida de

fuerza ejecutoria de los actos administrativos así:

“Artículo 91. Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma

expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras
no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes
casos:
1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo.
2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.
3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado
los actos que le correspondan para ejecutarlos.
4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.

1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Subsección B, sentencia proferida el 05 de julio de
2018 en el proceso radicado 211674005001-23-33-000-2016-01082-010900-18, Consejera Ponente Dra. Sandra Lisset
Ibarra Vélez.

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5. Cuando pierdan vigencia”.

Ahora, la causal relativa a la perdida de vigencia hace referencia a que el acto
administrativo se extingue o desaparece del mundo jurídico, y como consecuencia
de ello desaparece su fuerza jurídica, circunstancia que opera de pleno derecho sin
que se requiera pronunciamiento alguno de autoridad.

Sobre dicho aspecto, el Consejo de Estado en sentencia del 11 de agosto de 2005,

emitida dentro del radicado 11001032600020000834501 (18345), con ponencia de
la Dra. María Elena Giraldo Gómez, dijo:

“…la pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo cuando han

desaparecido sus fundamentos de derecho, no impide la revisión de su legalidad,
dado que el decaimiento del acto no tiene que ver con la validez del mismo, como lo
ha sostenido la Corporación en varias oportunidades 2.

En efecto la validez del acto está referida a la concordancia de éste, para el momento
de su nacimiento con el ordenamiento jurídico superior, si éste infringió las normas
en las que debía fundarse, si fue expedido con falta de competencia, en forma
irregular o con desconocimiento del derecho de audiencias o defensa o mediante
falsa motivación o con desviación de las atribuciones propias de quien lo expidió (art.
84 C. C. A); en tanto que la fuerza ejecutoria del mismo se relaciona con una de sus
características, como es el de la obligatoridad, cuando a pesar de que el acto cobró
firmeza, hay cesación de sus efectos jurídicos ante la ocurrencia de algunos de las
causas enlistadas en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo,
consistentes en que el acto fue suspendido provisionalmente, desaparecieron sus
fundamentos de hecho o de derecho, al cabo de cinco años de estar en firme, la
administración no realizó los actos correspondientes para su ejecución, no se cumplió
la condición resolutoria a que se encontraba sometido.

La Sala en sentencia de 3 de julio de 2003 al respecto dijo:

“(...) en primer lugar, que la pérdida de fuerza ejecutoria o decaimiento del acto
administrativo por desaparecimiento de los fundamentos de hecho o de derecho no
es causal de nulidad de los actos administrativos pues tal pérdida de ejecutoria
hace que el acto no esté llamado a producir efectos, y por ende impide que la
Administración les dé cumplimiento porque se torna inoponible; la situación de
pérdida de fuerza ejecutoria alegada no es circunstancia que ataque la validez del
acto como tampoco lo es el desaparecimiento del fundamento jurídico toda vez que
esta es causal de dicha pérdida de ejecutoria. Recuérdese que el C. C. A en sus
artículos 84 y 85 C. C. A. - y la reiterada jurisprudencia dictada con base en dicho
principio de legalidad - señalan que las causales de nulidad de los actos
administrativos son taxativas y destacan que la pérdida de fuerza ejecutoria o el
decaimiento del acto no son causales de nulidad; que la pérdida de fuerza ejecutoria
de los actos administrativos puede provenir de la anulación por la jurisdicción
contencioso administrativa, entre otros (art. 66)

En segundo lugar, es necesario aclarar que el decaimiento del acto se predica de

actos en firme porque es la característica de firmeza la que puede en principio
ocasionar la ejecutoriedad y ejecutividad de la decisión, según el caso, y la pérdida
de fuerza ejecutoria en caso de ocurrir algunas de las causales previstas en la ley”. 3

2
Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencias de 3 de agosto de 2000, M. P. Olga Inés Navarrete
Rodríguez, exp. No. 5722, actor: Luis Fernando Velandia Rodríguez; 9 de diciembre de 2004, M. P. María Inés
Ortiz Barbosa, exp. No. 14152, actor: Exportamérica de Colombia S. A; sentencia de 4 de noviembre de 2004,
M.P. María Inés Ortiz Barbosa, exp. No. 13822, actor: Pedro Enrique Sarmiento Pérez.
3
Sección Tercera. Radicación número: 11001 03 26 000 1995 1215 01. Actor: Sociedad Minera ‘Las Peñas’
Consejero Ponente: Dra. María Elena Giraldo Gómez. Referencia: No. Interno 11.215.

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Por consiguiente, el decaimiento del acto administrativo por algunas de las

situaciones enunciadas, se produce a partir de su acaecimiento y hacia el
futuro y no comprende los efectos producidos por él mientras estuvo vigente,
situación que además le da una razón más al pronunciamiento en sede
jurisdiccional de nulidad, sobre la validez del acto, cuando ha perdido fuerza
ejecutoria por desaparición de sus fundamentos de hecho o de derecho,
sumado a que no existe en esta Jurisdicción una acción autónoma a través de
la cual se pueda solicitar la declaratoria de pérdida de fuerza ejecutoria de un
acto…” Negrillas por fuera de texto.

La anterior postura ha sido reafirmada por nuestro Órgano de Cierre, tal y como se
ve en la sentencia del 28 de febrero de 2013, dentro del radicado
11001032500020050019701 (8665-05) con ponencia del Dr. Germán Arenas
Monsalve, en donde se dijo:

“…Sin embargo se aclara que el sólo hecho del decaimiento no es una causal de
nulidad del acto administrativo. En efecto la Corte Constitucional citando a esta
Corporación ha manifestado:

En efecto, la legalidad de los actos administrativos es un atributo que se predica

de cada uno de ellos individualmente considerado y, por lo tanto, el fenómeno
del decaimiento no opera automáticamente, ni produce su nulidad.
Consecuentemente, al demandar la nulidad de un acto, el decaimiento no es
una pretensión válida para su anulación. En ese orden de ideas, en el presente
caso, la nulidad del acto que origina la supresión de los empleos no se puede
extender a aquel que determina la indemnización. Como lo ha dicho el Consejo
de Estado, el decaimiento no es un motivo de anulabilidad del acto, sino de
pérdida de fuerza ejecutoria, por lo tanto, sólo es alegable por vía de excepción
cuando se pretende ejecutar. Refiriéndose al particular, dicha Corporación ha
determinado:

“No existe en el derecho colombiano una acción autónoma declarativa del

decaimiento de un acto administrativo o que declare por esa vía la pérdida de
su fuerza ejecutoria. El decaimiento de un acto administrativo es sólo un
fenómeno que le hace perder fuerza ejecutoria, con otros que enumera el
artículo 66 del Código Contencioso Administrativo; y por lo tanto, su declaración
conforma una excepción, alegable cuando la administración pretende hacerlo
efectivo.”

“Así no podrá pedirse, como acción, que el juez declare que el acto ha perdido
fuerza ejecutoria por decaimiento; pero sí podrá excepcionar por la pérdida de
esa fuerza, cuando la administración intente hacerlo cumplir en ejercicio del
privilegio de la ejecución de oficio. Sucede en este punto algo similar a lo que
ocurre cuando la administración intenta el cobro coactivo de una obligación que
consta en un acto administrativo al cabo de cinco años de estar en firme, puesto
que el ejecutado podrá alegar la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria, con
apoyo en el numeral 3º del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo,
tal como lo acepta reiteradamente la jurisprudencia de esta corporación”

“En Colombia en el estado actual de su legislación, se repite, no existe acción

que permita pedirle al juez, por ejemplo, que declare o bien la prescripción
derivada de un acto administrativo o bien la pérdida de fuerza ejecutoria del
mismo.” “(…)”

“Los casos de pérdida de fuerza ejecutoria buscan impedir que la

administración le dé cumplimiento a los actos administrativos y no son ni

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pueden ser causales de nulidad de los mismos. Aquí tampoco pueden

confundirse los fenómenos de validez con los de eficacia” (resaltado fuera de
texto) Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, Auto junio 28 de 1996 (C.P. Carlos Betancur Jaramillo)

Visto lo anterior se establece que el decaimiento del acto administrativo por el

desaparecimiento de su fundamento de derecho, no es una causal de nulidad
del mismo, pero a través de la acción de nulidad se puede estudiar la legalidad
del acto mientras estuvo vigente. Por tanto se estudiarán los cargos de nulidad
contra el artículo 26 del Decreto 1227 de 2005 propuestos por el actor…”

En este orden de ideas es claro para el Despacho, que aunque le asiste razón a
la entidad territorial accionada en cuanto a la pérdida de vigencia del acto
acusado, no es menos cierto que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
tiene la facultad de efectuar control de legalidad del acto administrativo acusado,
desde el momento de su expedición hasta cuando operó la pérdida de fuerza
ejecutoria, en lo que respecta a los efectos jurídicos que produjo y con el fin de
establecer si vulnera o no los postulados constitucionales y legales que le sirven
de fundamento, pues se reitera, la pérdida de fuerza ejecutoria no constituye por
sí sola causal de nulidad del acto.

10. CASO CONCRETO.

En el asunto bajo estudio se demanda la legalidad del artículo 174 del Acuerdo 001
de 2015, en lo que respecta a las tarifas del impuesto de industria y comercio de
las diferentes actividades de economía desarrolladas en el Municipio de Honda, en
razón a que estableció como tarifa un 6 por mil para las actividades señaladas
como “demás actividades”, trasgrediendo presuntamente normas constitucionales,
encabezamiento y numeral 3º del artículo 287 y numeral 4 del artículo 313, y
otras de orden legal, especialmente el artículo 208 del Código de Régimen
Municipal donde para actividades del sector financiero estableció una tarifa máxima
del 5 por mil.

Como principal argumento, señala que la ley cuando ha determinado un límite a la

tarifa de los impuestos territoriales, las normas departamentales, distritales o
municipales que desarrollan el correspondiente tributo no pueden exceder el límite
señalado por la misma, y por ello consideran claro que la norma acusada trasgredió
las disposiciones señaladas al fijar una tarifa superior a la dispuesta por la ley.

En atención a ello, es preciso recordar que la Constitución Nacional en su artículo

287 señala:

“ARTICULO 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de

sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán
los siguientes derechos:

1. Gobernarse por autoridades propias.

2. Ejercer las competencias que les correspondan.
3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones.
4. Participar en las rentas nacionales”.

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Demandante: Asobancaria
Demandado: Municipio de Honda
Decisión: Accede a las pretensiones

En cuanto a las funciones de los Concejos Municipales, el artículo 313 de la Norma

superior indica:

“ARTICULO 313. Corresponde a los concejos:

1. Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del

municipio.
2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social
y de obras públicas.
3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas
funciones de las que corresponden al Concejo.
4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos
locales. (…)”

Ahora, el Código de Régimen Municipal, Decreto – Ley 1333 de 1986, en su título

denominado Impuesto de Industria y Comercio al sector financiero, consagró en su
artículo 208:

“Artículo 208º.- Sobre la base gravable definida en el artículo anterior, las

corporaciones de ahorro y vivienda pagarán el tres por mil (3%o) anual y las
demás entidades reguladas por el presente Código el cinco por mil (5%o), sobre
los ingresos operacionales anuales liquidados el 31 de diciembre del año
inmediatamente anterior al del pago”.

Por su parte, el artículo 174 del Acuerdo 001 de 2015, señala las tarifas del impuesto
de industria y comercio, según las siguientes actividades económicas:

CODIGO ACTIV IDADES INDUSTRIALES TARIFA POR MIL

101 Producción de alimentos lácteos y/o sus derivados 1
102 Producción de alimentos excepto bebidas 3
103 Producción de prendas de vestir y calzado 3
104 Producción de derivados de madera y mimbre 4
105 Fabricación de papel, productos de papel y derivados 4
106 Impresión de libros, revistas y similares 4
107 Industrias de cuero derivados excepto calzado 4
108 Fabricación de maquinaria material de transporte y de productos metálicos 4
109 Fabricación de textiles 4
110 Fabricación de cementos 4
111 Fabricación de bebidas excepto alcohólicas 4
112 Producto de tabaco y sus derivados 5
113 Fabricación de bebidas alcohólicas 6
114 Industrias de molineras (café, arroz, etc) 4
115 Industrias ladrilleras 4
116 Fabricación de sustancias y productos químicos 5
117 Demás actividades industriales 6

CODIGO ACTIV IDADES COMERCIALES TARIFA POR MIL

201 Tienda víveres y abarrotes 3
202 Insumos agropecuarios 3
203 Drogas, medicamentos 3
204 Textiles prendas de vestir, calzado y similares 3
205 Maderas y materiales de construcción 4
206 Electrodomésticos, accesorios hogar y oficina 4
207 Maquinaria y accesorios 4
208 Combustibles y derivados del petróleo 4
209 Automotores y repuestos 5
210 Joyas, platerías, artículos conexos 5
211 Salsamentaría, rancho y licores 4

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 Medio de control: Nulidad
Radicación: 73001-33-33-006-2019-00138-00
Demandante: Asobancaria
Demandado: Municipio de Honda
Decisión: Accede a las pretensiones

212 Supermercados 4
213 Motocicletas, bicicletas y repuestos 5
214 Carnicería en general 3
215 Librerías y papelería 3
216 Llantas y accesorios 5
217 Agencias expendedoras de loterías 4
218 Demás actividades comerciales 6

CODIGO ACTIV IDADES DE SERVICIOS TARIFA POR MIL

301 Consultoría profesional 3
302 Constructoras y urbanizadoras 4
303 Transporte terrestre de pasajeros y carga 4
304 Presentación películas en salas de cine 3
305 Restaurantes, cafeterías, heladerías y similares 3
306 Hoteles, residencias, pensiones, viviendas turísticas y similares 4
307 Tabernas, bares, cafés, cantinas y similares 5
308 Griles, discotecas, amoblados y moteles 5
309 Casas de préstamo y empeño 5
310 Casas de lenocinio 6
311 Agencias de publicidad, administración de bienes inmuebles, corredoras de 4
seguridad agencias de Empleo, de viaje y similares.
312 Radiodifusoras 4
313 Clubes sociales 4
314 Clínicas y laboratorios 3
315 Clínicas veterinarias 3
316 Salones de Belleza 4
317 Academía de gimnasia y belleza 4
318 Talleres en General 3
319 Funerarias en General 4
320 Servicios Educativos Privados 4
321 Demás actividades de servicios 6

Cuando una actividad no se encuentre especificada en este acuerdo, la autoridad tributaria determinará su
ubicación con las de naturaleza similar”.

De la normatividad transcrita en precedencia y la decisión de la administración que

se adoptó en el acto administrativo que se demanda, cabe afirmar que el acuerdo
del que se solicita su nulidad es de carácter general, por lo que el mismo resulta
enjuiciable a través del ejercicio del medio de control de nulidad.

Ahora bien, corresponde estudiar si éste fue expedido con desconocimiento de las
normas en que debería fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con
desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, mediante falsa motivación o
con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió (Art. 137 L.
1437/2011).

En primer término, debe indicarse que los actos administrativos entendidos como la
manifestación de la voluntad de la administración tendiente a producir efectos
jurídicos gozan de presunción de legalidad, bajo ese presupuesto se supone que el
acto ha sido expedido por funcionario en el ejercicio de competencias previamente
conferidas, sujeto a las normas constitucionales y legales que rigen la materia,
fundado en el cumplimiento de las funciones previstas en la ley y conforme con la
realización de los fines institucionales de que se trata, presunción que puede
desvirtuarse, en tanto que admite prueba en contrario, correspondiendo al actor
dicha carga.

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 Medio de control: Nulidad
Radicación: 73001-33-33-006-2019-00138-00
Demandante: Asobancaria
Demandado: Municipio de Honda
Decisión: Accede a las pretensiones

En ese orden tenemos que la nulidad de un acto administrativo por violación de la

norma superior en que debía fundarse, supone la infracción de la misma, pues si
bien todas las causales de nulidad de un determinado acto administrativo se
enmarcarían dentro de esa definición, para que específicamente se configure, debe
entenderse que la norma en que debía basarse hace referencia a su ámbito
sustancial, es decir a aquella que regula la materia de que el mismo trate, que
también abarca la inconstitucionalidad del acto administrativo, en razón del principio
de primacía constitucional.
Vista así las cosas, encuentra esta falladora judicial que la norma acusada se
encuentra ajustada a derecho en lo que respecta a la competencia y proceso de
formación, pues el mismo fue expedido por el entidad competente y en ejercicio de la
facultad constitucional otorgada.
En tal sentido, y adentrándonos en tal causal, es necesario indicar que las tarifas
señaladas para el impuesto de industria y comercio en el acto administrativo
demandado, dentro de las actividades industriales, comerciales y de servicios allí
discriminadas, no se encuentran relacionadas las relativas a entidades del sector
financiero, por lo que en términos del referido acuerdo municipal, éstas encajarían
dentro de las denominadas demás actividades.
Pese a lo anterior, el Código de Régimen Municipal sí las enuncia en sus artículos
206 y 207, al establecer:
“Artículo 206º.- Los bancos, corporaciones de ahorro y vivienda, corporaciones
financieras, almacenes generales de depósito, compañías de seguros generales,
compañías reaseguradoras, compañías de financiamiento comercial, sociedades de
capitalización y los demás establecimientos de crédito que definan como tales la
Superintendencia Bancaria e instituciones financieras reconocidas por este Decreto
son sujetos del impuesto municipal de industria y comercio de acuerdo con lo
prescrito en el mismo.

Artículo 207º.- La base impositiva para la cuantificación del impuesto regulado en el

artículo anterior se establecerá por los Concejos Municipales o por el Concejo del
Distrito Especial de Bogotá, de la siguiente manera:

1. Para los bancos, los ingresos operacionales anuales representados en los

siguientes rubros:

A. Cambios.
Posición y certificado de cambio.
B. Comisiones.
de operaciones en moneda Nacional.
de operaciones en moneda extranjera
C. Intereses.
de operaciones con entidades públicas.
de operaciones en moneda Nacional.
de operaciones en moneda extranjera.
D. Rendimiento de inversiones de la Sección de Ahorros.
E. Ingresos en operaciones con tarjetas de crédito.

2. Para las corporaciones financieras, los ingresos operacionales anuales

representados en los siguientes rubros:

A. Cambios.
Posición y certificados de cambio.

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 Medio de control: Nulidad
Radicación: 73001-33-33-006-2019-00138-00
Demandante: Asobancaria
Demandado: Municipio de Honda
Decisión: Accede a las pretensiones

B. Comisiones.
de operaciones en moneda Nacional.
de operaciones en moneda extranjera.
C. Intereses.
de operaciones en moneda Nacional.
de operaciones en moneda extranjera.
de operaciones con entidades públicas.
D. Ingresos varios.

3. Para las corporaciones de ahorro y vivienda, los ingresos operacionales anuales

representados en los siguientes rubros:

A. Intereses.
B. Comisiones.
C. Ingresos varios.
D. Corrección monetaria, menos la parte exenta.

4. Para compañías de seguros de vida, seguros generales y compañías

reaseguradoras, los ingresos operacionales anuales representados en el monto de
las primas retenidas.

5. Para compañías de financiamiento comercial, los ingresos operacionales anuales

representados en los siguientes rubros:

A. Intereses.
B. Comisiones.
C. Ingresos varios.

6. Para almacenes generales de depósito, los ingresos operacionales representados

en los siguientes rubros:

A. Servicio de almacenaje en bodega y silos.

B. Servicios de aduana.
C. Servicios varios.
D. Intereses recibidos.
E. Comisiones recibidas.
F. Ingresos varios.

7. Para sociedades de capitalización, los ingresos operacionales anuales

representados en los siguientes rubros:

A. Intereses.
B. Comisiones.
C. Dividendos.
D. Otros rendimientos financieros.
8. Para los demás establecimientos de crédito, calificados como tales por la
Superintendencia Bancaria y entidades financieras definidas por la Ley, diferentes a
las mencionadas en los numerales anteriores, la base impositiva será la establecida
en el numeral 1 de este artículo en los rubros pertinentes.

(...)”
.
En sus artículos siguientes, señala la norma, las reglas para el pago de la tarifa
así:

“…Artículo 208º.- Sobre la base gravable definida en el artículo anterior, las

corporaciones de ahorro y vivienda pagarán el tres por mil (3%o) anual y las demás
entidades reguladas por el presente Código el cinco por mil (5%o), sobre los ingresos

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 Medio de control: Nulidad
Radicación: 73001-33-33-006-2019-00138-00
Demandante: Asobancaria
Demandado: Municipio de Honda
Decisión: Accede a las pretensiones

operacionales anuales liquidados el 31 de diciembre del año inmediatamente anterior

al del pago.
Parágrafo.- La Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero y la Financiera Eléctrica
Nacional, no serán sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio.
Artículo 209º.- Los establecimientos de crédito, instituciones financieras y
compañías de seguros y reaseguros de que tratan los artículos anteriores, que
realicen sus operaciones en Municipios cuya población sea superior a 250.000
habitantes, además del impuesto que resulte de aplicar como base gravable los
ingresos previstos en el artículo 207, pagarán por cada oficina comercial adicional la
suma de diez mil pesos ($10.000) anuales.
En los Municipios con una población igual o inferior a 250.000 habitantes, tales
entidades pagarán por cada oficina comercial adicional, la suma de cinco mil pesos
($5.000).
Los valores absolutos en pesos mencionados en este artículo, se elevarán
anualmente en un porcentaje igual a la variación del índice general de precios
debidamente certificado por el DANE, entre el 1 de octubre del año anterior y el 30
de septiembre del año en curso.
Artículo 210º.- Ninguno de los establecimientos de crédito, instituciones financieras,
compañías de seguros y reaseguros, pagará en cada Municipio o en el Distrito
Especial de Bogotá, como impuesto de industria y comercio una suma inferior a la
válida y efectivamente liquidada como impuesto de industria y comercio durante la
vigencia presupuestal de 1982.
En consecuencia, y como quiera que el Decreto Ley 1333 de 1986, en sus artículos
208 y siguientes estableció los lineamientos a seguir para aplicar la tarifa del
impuesto de industria y comercio para el sector financiero, es claro que la entidad
accionada al momento de expedir el acto acusado, debió sujetarse a los mismos,
en aplicación de la coexistencia armónica que debe existir en el ordenamiento
jurídico, pues si bien las entidades territoriales gozan de una autonomía tributaria,
no es menos cierto que la misma se encuentra sujeta a los mandatos de la
Constitución y la Ley.
Es así, que el Código de Régimen Municipal a más de señalar las actividades
financieras, también indicó que el límite máximo de la tarifa de sus actividades sería
el cinco por mil, sin embargo, la accionada en el artículo 174 del Acuerdo 001 de
2015, a más de no tener incorporadas las actividades del sector financiero,
quedando éstas dentro de las relativas a demás actividades, donde encajaría dicho
sector, estableció como tarifa el seis x mil, trasgrediendo de esta forma y de manera
evidente los postulados constitucionales y legales, como bien lo señaló la parte
actora.
Así las cosas, y como quiera que la norma acusada vulnera la Constitución
Nacional en sus artículos 287 numeral 3 y 313 numeral 4, así como el 208 del
Código de Régimen Municipal, lo procedente es acceder a las pretensiones de la
demanda, declarando la nulidad parcial del artículo 174 del Acuerdo 001 de 2015,
en lo que tiene que ver con el seis por mil de las demás actividades.

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 Medio de control: Nulidad
Radicación: 73001-33-33-006-2019-00138-00
Demandante: Asobancaria
Demandado: Municipio de Honda
Decisión: Accede a las pretensiones

11. RECAPITULACIÓN

En virtud de lo señalado, se accederá a las pretensiones de la demanda, como

quiera que está demostrada la contraposición de la norma enjuiciada respecto de
los mandatos constitucionales y legales señalados por la entidad demandante,
siendo claro que el acto administrativo demandado se encuentra viciado de nulidad
por infracción de las normas en que debería fundarse, por lo que dicha nulidad se
declarará desde el momento de expedición del Acuerdo 001 de 2015 y hasta la
expedición del Acuerdo No. 027 del 19 de diciembre de 2018, como quiera que a
partir de ésta última fecha, el acto enjuiciado tuvo pérdida de fuerza ejecutoria
por perdida de su vigencia.

12. COSTAS

El artículo 188 del CPACA sobre la condena en costas señala: “Salvo en los
procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la
condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del
Código de Procedimiento Civil.”

En el presente caso y como quiera que nos encontramos ante el medio de control
de nulidad, y que su carácter es público, y como consecuencia se actúa en interés
general, en aras de proteger el orden constitucional y legal, por tales razones y pese
a que las pretensiones de la demanda fueron despachadas desfavorablemente, no
se impondrá condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO

DE IBAGUÉ, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de
la ley,
RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD del artículo 174 del Acuerdo 001 de 2015,
desde el momento de su expedición y hasta la promulgación del Acuerdo No. 027 del
19 de diciembre de 2018, como quiera que a partir de ésta última fecha, el acto
enjuiciado, perdió fuerza ejecutoria por pérdida de su vigencia, por las razones
expuestas en la parte motiva de la sentencia.

SEGUNDO: SIN CONDENA en costas.

TERCERO: Para efectos de la notificación de la presente sentencia, se ordena que

por Secretaría se realice conforme el artículo 203 del C.P.A.C.A.

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 Medio de control: Nulidad
Radicación: 73001-33-33-006-2019-00138-00
Demandante: Asobancaria
Demandado: Municipio de Honda
Decisión: Accede a las pretensiones

CUARTO: Archívese el expediente, previas las anotaciones correspondientes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JUANITA DEL PILAR MATIZ CIFUENTES

JUEZ

Firmado Por:

JUANITA DEL PILAR MATIZ CIFUENTES

JUEZ CIRCUITO
JUZGADO 6 ADMINISTRATIVO ORAL IBAGUE

Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez
jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario
2364/12

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