FINANCES PUBLIQUES I

Licence 1, Sciences Juridiques

2020-2021

Professeur MEDE Nicaise

Assistant : Dr. SEGO Pierrot (95 42 29 71)
INTRODUCTION GENERALE

Le livre que voici est un manuel de finances publiques à l’usage des universités, écoles et
centres de formation des pays membres de l’Union économique et monétaire ouest-africaine
(UEMOA). La démarche paraît si inédite qu’il faut s’en expliquer au préalable, avant d’aborder
les questions de fond relatives aux finances publiques ouest-africaines francophones.

Légitimité scientifique et pédagogique de la démarche

Comment peut-on oser écrire un manuel de finances publiques commun à huit pays pour servir
les besoins de la formation académique et de la recherche scientifique ? La question ne manque
pas de sens. Le droit est principalement une production de la puissance publique, notamment
étatique. Il en découle que les données normatives de base, en matière de finances publiques,
sont des données propres à chaque Etat. Un tel raisonnement paraît pertinent à première vue,
mais manque de prendre en compte ce qui constitue l’essence distinctive de la zone UEMOA.
L’UEMOA, en effet, c’est d’abord une langue officielle commune, le français,1 et une monnaie
commune, le franc CFA. L’UEMOA, c’est aussi une politique d’intégration normative qui
donne lieu à l’édiction de deux grandes catégories de textes :

- les lois uniformes, les décisions et les instructions adoptées dans le cadre de l’Union
monétaire ouest-africaine (UMOA)2 et qui régulent la vie des institutions monétaires et
bancaires ainsi que les transactions financières dans la région. On peut citer : la loi
uniforme relative à la répression des infractions en matière de chèque, de carte bancaire
et d’autres instruments et procédés électronique de paiement, la loi uniforme relative à
la répression des infractions en matière de chèque, la décision n° 31 du
29/09/2015/CM/UMOA relative à la compensation et au règlement des opérations
monétiques réalisées dans l’Union Monétaire Ouest Africaine, la décision n° 061-03-
2011 relative aux critères d’admissibilité des crédits bancaires octroyés aux
systèmes financiers décentralisés en support des refinancements de la Banque
Centrale, etc. ;

- les règlements, directives et décisions qui sont les instruments juridiques de mise en
œuvre des missions d’intégration de l’UEMOA (article 43, Traité UEMOA). Les
règlements ont la même portée juridique uniforme que les lois uniformes de l’UMOA,
tandis que les directives obligent les Etats quant aux résultats à atteindre. Les les lois ou

1
A l’exception de la Guinée Bissau, ancienne colonie portugaise mais fortement imprégnée de francophonie.
2
Article 34 du Traité de l’UMOA : "Les Gouvernements des Etats membres de l’UMOA conviennent d'adopter
une réglementation uniforme dont les dispositions sont arrêtées par le Conseil des Ministres, en vue de permettre
la pleine application des principes d'union monétaire définis ci-dessus. Cette réglementation uniforme concerne
notamment : l'exécution et le contrôle de leurs relations financières avec les Etats n'appartenant pas à l’UMOA,
les règles générales d'exercice de la profession bancaire et financière ainsi que des activités s'y rattachant, les
systèmes de paiement, la répression de la falsification des signes monétaires et de l'usage des signes falsifiés, la
répression du blanchiment de capitaux."
 décrets de transposition desdites peuvent présenter des nuances selon les pays membres
de l’Union.

S’agissant plus particulièrement des directives, la commission de l’UEMOA en a adopté, en

2009 et 2011, une série portant sur les lois de finances, la comptabilité publique, le plan
comptable de l’Etat, la nomenclature budgétaire de l’Etat, le tableau des opérations financières
de l’Etat et le régime financier des collectivités territoriales locales. Ces directives sont
précédées d’une charte sur la gouvernance financière publique et intitulée "Code de
transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l’UEMOA."

Ces directives communautaires présentent deux caractéristiques importantes à souligner :

- les directives ont une valeur juridique supérieure au droit national des Etats : par
définition, les directives ne sont pas directement applicables dans les pays membres.
Elles lient les Etats membres "quant au résultat à atteindre" (art. 41-3, Traité révisé,
UEMOA). Elles nécessitent, pour leur opposabilité en droit interne, des actes de
transposition nationale dont les Etats ont la latitude de choisir la forme. En tout état de
cause, la norme communautaire a une valeur supérieure à la norme nationale. Celle-ci
doit se conformer à celle-là. La jurisprudence de la Cour de justice de l’UEMOA affirme
le principe de la prééminence du droit communautaire sur le droit interne des Etats.
Selon la Cour "la primauté bénéficie à toutes les normes communautaires, primaires
comme dérivées, immédiatement applicables ou non, et s’exerce à l’encontre de toutes
les normes nationales, administratives, législatives, juridictionnelles et même
constitutionnelles parce que l’ordre juridique communautaire l’emporte dans son
intégralité sur les ordres juridiques nationaux."3 Une règle nationale peut compléter une
norme communautaire ; elle ne peut en aucune façon lui être contraire ;

- les directives communautaires obligent les Etats quant au résultat à atteindre. On

pourrait déduire de cette formulation que la directive est une législation-cadre édictée
par la commission et qui trace les grandes lignes de la réglementation dans un domaine
spécifique. Les normes internes de transposition doivent refléter l’esprit et la lettre des
directives communautaires de référence. Dans la réalité, les directives portant cadre
harmonisé des finances publiques au sein de l’UEMOA sont des lois uniformes qui ne
disent pas leur nom. En effet, au lieu d’être normalement des législations-cadres, les
directives communautaires sont des textes particulièrement longs, qui règlent par le
menu la matière visée. On aurait pu s’attendre, s’agissant d’une norme-cadre, à une
dizaine d’articles en moyenne. En fait, les directives en vigueur s’étalent sur des
dizaines d’articles, en prévoyant des renvois pour les points de détails qui relèvent des
législations nationales des Etats. La directive relative aux lois de finances au sein de
l’UEMOA comporte 89 articles et contient neuf renvois à des "législations" ou

3
Cour de justice de l’UEMOA, Avis, n°001/2003 du 18 mars 2003, Recueil p.472. Dans la zone CEMAC, les
projets de textes de transposition sont d’abord envoyés à la commission pour examen de conformité (article 83,
directive relative aux lois de finances). C’est lorsque la commission a délivré son nihil obstat que la procédure
nationale d’adoption peut être menée à son terme.
 "règlementation" dites "nationales."4 L’impression générale et même la réalité qui en
découle sont que les textes nationaux d’application reproduisent la directive
communautaire de référence en se contentant de meubler les vides correspondant à la
subsidiarité législative et règlementaire des Etats. A la lecture, on a l’impression d’avoir
affaire à des lois uniformes plutôt qu’à des directives qui engagent les Etats quant au
résultat à atteindre. Il est vrai que, l’idée au départ, était que la Commission de
l’UEMOA adopte des règlements,5 en lieu et place des directives, pour faire passer le
cadre harmonisé des finances publiques.

Dès lors, il n’est pas étonnant que les textes de transposition nationale ne soient, en définitive,
que des copies complétées des directives communautaires. C’est de cette manière que se forme
la fédéralisation rampante des règles juridiques, comptables et statistiques de finances
publiques dans les pays membres de l’UEMOA. C’est ce substratum communautaire, auquel
les Etats ont l’obligation de se conformer, qui constitue la trame de ce manuel. Les
particularismes nationaux sont des ajouts à la référence communautaire, à la matrice
communautaire des finances publiques. Ils sont évoqués à l’occasion, lorsque cela fait
suffisamment original pour être relevé. Mais pas systématiquement. Celui qui connaît le droit
communautaire découlant des directives, connait, par ce fait même, le droit national des Etats
membres, quitte à y ajouter des points de détail. Les principes sont les mêmes, les procédures
aussi et les organes de la gestion financière sont similaires. La charpente juridique, comptable
et statistique des finances publiques est unique et commune aux huit Etats. C’est pourquoi il
devient légitime, du point de vue de la pédagogie des finances publiques, de concevoir un
manuel unique pour l’ensemble de la zone UEMOA/UMOA.

"Article 124

La République de Côte d’Ivoire peut conclure des accords d’association ou

d’intégration avec d’autres Etats africains comprenant abandon partiel de
souveraineté en vue de réaliser l’unité africaine.

La République de Côte d’Ivoire accepte de créer avec ces Etats, des

organisations intergouvernementales de gestion commune, de coordination et
de libre coopération.

Article 125

Les organisations visées à l’article 124 peuvent avoir notamment pour

objectifs :

- l’harmonisation de la politique monétaire, économique et financière"

Extrait : Côte d’Ivoire, constitution de la 3ème République (2016)

4
Voir les articles 65, 70, 75, 80, 81, 82, 84-3,84-4 et 85 de la Directive relative aux lois de finances au sein de
l’UEMOA. La directive n°06/CM/UEMOA du 26 juin 2009 relative aux lois de finances comprend 89 articles
tandis que la LOLF du Togo, loi de transposition nationale de la directive communautaire, comprend 87 articles,
celle du Niger 86 articles, celle du Sénégal 74. Le Bénin et la Côte d’Ivoire font respectivement 108 et 100 articles
sans pour autant déroger au schéma général du moule communautaire complété sur certains points résiduels.
5
Voir infra p………………….
Définition des finances publiques

Un juriste du siècle dernier écrivait qu’"une science est une langue bien faite."6 Cependant,
l’exercice consistant à donner une définition univoque et définitive aux grandes disciplines
juridiques se révèle aussi vain que l’effort sincère et soutenu des sœurs de Danaos. Ce qui peut
être présentée comme une faiblesse des sciences de l’Homme est en réalité perçu comme une
manifestation de la richesse du débat fécond qui est la raison d’être du chercheur. Des
disciplines aussi diverses au le droit constitutionnel, le droit administratif, le droit civil, etc. ont
un champ d’étude relativement circonscrit mais manquent manifestement de l’énonciation
synoptique, ce "finir" de dire qui est, étymologiquement, la quintessence du mot définition.

Les finances publiques, discipline d’enseignement et de recherche, n’échappent pas, elles non
plus, à l’incertitude définitionnelle ambiante. La difficulté s’étend à l’énoncé même de la
discipline et aux titres des manuels qui lui sont consacrés. Science et législation financières,7
science des finances et législation financière,8 finances publiques,9 droit financier public10 ou
encore droit budgétaire et comptabilité publique.11 Les cours ont eux-mêmes des intitulés
variables : finances publiques, institutions financières et finances publiques12 ou droit public
financier.13

A défaut de la définition des finances publiques que, ni la loi ni la jurisprudence ne nous

donnent, on fournira une définition plurielle qui est celle de la doctrine, et qui constitue autant
de prises de position sur la matière. On passera en revue et successivement l’approche
technique, l’approche par l’objet et par la fonction, l’approche organique et l’approche techno-
finaliste de la science des finances publiques.

L’approche technique

Pour Paul Leroy-Beaulieu, les finances publiques sont "la science des revenus publics et de la
mise en œuvre de ces revenus." L’économiste français du 19ème siècle ramène l’essentiel de la
science des finances publiques à un ensemble de techniques : techniques fiscales, techniques
comptables, en l’occurrence de comptabilité publique, techniques budgétaires. Les revenus,
écrit-il, sont "la substance même des finances"14 et les "règles pour la gestion des deniers, les
procédés d’emprunt, d’amortissement, etc. en constituent la mise en œuvre."15 L’auteur affirme
son désir d’éviter d’"étendre le domaine des finances" publiques. Il veut au contraire le

6
B. de Jouvenel, Les débuts de l’Etat moderne, une histoire des idées politiques au 19 ème siècle, Paris, Fayard,
1976, p.2.
7
G. Orsoni, Science et législation financières, Budgets publics et lois de finances, Paris, Economica, 2005.
8
G. Jèze, Cours de science des finances et de législation financière française, Giard, Paris 1922
9
A. Dioukhane, Les finances publiques dans l'UEMOA : le budget du Sénégal, Paris, L'Harmattan, 2015.
10
R. Pellet, Droit financier public, Monnaies, Banques centrales, Dettes publiques, Paris, PUF, 2014.
11
R. Celimène, Droit budgétaire et comptabilité publique au Sénégal, Dakar, NEA, 1985.
12
Université de Tchang (Cameroun), voir N. Médé, "L’enseignement et la recherche en finances publiques en
Afrique francophone", in Revue Française de Finances Publiques, n°133/2016.
13
Université de Paris-Dauphine, cours du professeur Thomas Pez (année académique 2015-2016).
14
P. Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, Paris, Guillaumin, 1876, p.3.
15
Idem. p. 1.
"circonscrire dans des limites bien nettes."16 L’Etat a des besoins, il a des charges. La bonne
question n’est pas de savoir lesquels, ni pourquoi mais de définir "comment il les peut satisfaire
le plus amplement possible avec le minimum de dommages et de sacrifices pour les
particuliers."17 Les finances publiques sont en définitive un instrument opérationnel qu’il
convient d’entourer de précautions. En tout état de cause, il faut prélever le moins et préserver
le patrimoine des contribuables. Paul Leroy-Beaulieu exprime ainsi toute la conception libérale
de l’économie et des finances publiques et les caractères fondamentaux des finances publiques
selon ce courant de pensée : un Etat limité à ses compétences régaliennes, la neutralité des
recettes et des dépenses publiques et l’exigence d’équilibre de la loi de finances de l’année.

L’approche par l’objet et par la fonction

Pour Paul Marie Gaudemet, les finances publiques sont une branche du droit public qui se
consacre à "l’étude des règles et des opérations relatives aux deniers publics."18 Pour ce juriste
français, les finances publiques étudient le régime juridique des deniers publics (aspect
matériel) mais aussi les "fonctions assumées par les opérations sur deniers publics, des
conditions dans lesquelles elles s’exercent, des répercussions qu’elles entrainent sur la vie
politique et économique"19 (aspect fonctionnel). Là où il y a deniers publics, les finances
publiques sont concernées. Le critère de définition et de caractérisation des finances publiques
est l’objet traité, c’est-à-dire l’argent public. Relèvent de la science des finances publiques les
règles et les principes, les méthodes et les procédures, les techniques et les instruments qui
encadrent les opérations mettant en jeu des deniers publics. Peu importe la qualité de la
personne en cause. Que ce soit une personne publique ou une personne morale de droit privé,
dès lors où il y a une opération financière sur deniers publics cela suffit à dire qu’on est dans le
domaine des finances publiques.

L’approche organique

On la rattache à Loïc Philip, lequel définit la science des finances publiques comme celle qui
étudie les "les problèmes financiers des personnes publiques."20 L’Etat, les collectivités
territoriales locales et les établissements publics sont des personnes morales de droit public. Le
régime juridique de leurs opérations financières est placé sous le signe du droit public, c’est-à-
dire des finances publiques. L’approche organique de définition des finances publiques rappelle
la définition organique de la notion de service public en droit administratif, celle qui découle
de la jurisprudence Blanco. Le régime financier des personnes publiques découle de leur statut
public.

L’approche techno-finaliste

16
Idem. p. 1.
17
Idem. p. 3.
18
P. M. Gaudemet, Finances publiques, Tome 1, Paris, Montchrestien, 7ème édit., 1996, p.22.
19
Idem. p. 32.
20
L. Philip, Finances publiques, Paris, Cujas, 3ème édit., 1989, p. 9.
Les finances publiques sont un ensemble de techniques orientées vers un double but : les buts
financiers et les buts d’interventionnisme. Pour Maurice Duverger, les finances publiques se
définissent par "l’étude de l’usage des moyens financiers dans un but financier (couverture des
dépenses) et l’analyse de leur utilisation dans un but interventionniste (action de l’Etat sur les
activités privées)."21 Il ne s’agit pas, à proprement parler, d’une définition originale et nouvelle
des finances publiques. L’auteur fait plutôt un exercice de synthèse des finalités des finances
publiques selon la doctrine classique et libérale (celle de Gaston Jèze, de Paul Leroy-Beaulieu
et de quelques autres) d’une part, et d’autre part, l’approche dite moderne, keynésienne et post-
keynésienne des finalités des finances publiques.22

Enfin…

Approches technique, organique, par l’objet et la fonction ou techno-finaliste, on peut continuer

le tour d’horizon des définitions que les auteurs avancent. On peut aussi s’en tenir à ce qui est
ci-dessus retracé pour constater que l’approche technique est historiquement dépassée23 ; que
l’approche par l’objet et par la fonction ne peut s’imposer que si on s’entend au préalable sur le
contenu de la notion de deniers publics ; que l’approche organique exclut illégitimement toutes
les personnes non publiques mais gestionnaires de ressources de la collectivité (certains
organismes de sécurité sociale) ou bénéficiaires de fonds publics (subventions publiques aux
organisations non gouvernementales) de toutes procédures relevant des finances publiques ; que
l’approche techno-finaliste présente l’insuffisance logique d’assimiler l’essence et la fonction,
au lieu de déduire la fonction, à la fois financière et interventionniste, de l’essence des finances
publiques qu’elle ne décrit pas.

Il est vrai, la tâche n’est pas aisée et la multiplicité des déterminants des finances publiques sont
un indicateur.

Les finances publiques, une "science de carrefour"

Les études de finances publiques ont une vocation holistique. Les ouvrages qui traitent de la
matière donnent une idée de la diversité des angles d’étude. On connait le droit et la sociologie24
des finances publiques. On pourrait tout autant parler de l’économie et de l’histoire des finances
publiques. Historiquement et sur un plan académique, l’enseignement des finances publiques
a été l’œuvre de formateurs aux profils les plus variés. Les économistes Paul Leroy-Beaulieu et
Jacques Alfred de Foville, l’agrégé de droit civil Emile Alglave, le constitutionnaliste et
historien du droit Adhémar Esmein, autant que des spécialistes de procédure civile et du droit
romain furent les tout premiers à porter sur les fonts baptismaux l’enseignement des finances

21
M. Duverger, Finances publiques, Paris, P.U.F., 1956, p. 19.
22
Voir infra n°……………………….
23
Maurice Duverger la qualifie de "notion classique des finances publiques" pour la différencier d’une "notion
moderne des finances publiques" (Maurice Duverger, Les finances publiques, Paris, P.U.F., Coll. Que sais-je ? n°
415, 1950, pp.6-11).
24
M. Leroy, Sociologie des finances publiques, Paris, L.G.D.J., 2007.
publiques à l’université.25 Si on s’accorde dans l’espace francophone à reconnaître Le guidon
général des financiers de Jean Hennequin (1585) comme le premier manuel de finances
publiques,26 pour certains auteurs, le premier manuel de finances publiques est le fruit du travail
d’un économiste, en l’occurrence le professeur français Joseph Garnier.27

Paul Marie Gaudemet a choisi une expression heureuse pour rendre compte de la pluralité
ambiante et du foisonnement des idées. Selon le mot du juriste français, les finances publiques
sont une "science de carrefour", un pôle unique autour duquel gravitent des experts aux profils
scientifiques les plus variés.

Emile Durkheim a ciblé le "fait social"28 pour en faire un objet de science. Il en a dérivé non
seulement la sociologie, mais aussi la socio-économie, la socio-anthropologie, la sociologie
politique qui sont autant d’enrichissement épistémologique de la discipline mère, la sociologie,
science dédiée à l’étude des faits sociaux. De même, le "fait financier public" est un objet
complexe. Il étudie des "phénomènes complexes" (Gaston Jèze)29 qui s’offrent à la recherche
et à l’enseignement aussi bien du juriste que de l’historien, de l’économiste ou du sociologue.

C’est la démarche de l’unité saisie dans sa diversité et qui offre aux finances publiques la
complétude d’une étude sous tous ses angles, à savoir :

- l’économie : sous cette désignation sommaire, il faut entendre l’économie politique,

mais aussi la planification économique, les sciences de gestion, l’économétrie ou encore
la statistique. En effet, les flux financiers publics réagissent sur, ou rétroagissent aux
flux financiers privés. Les uns et les autres sont immergés dans un environnement
économique d’ensemble qui surdéterminent la nature et l’intensité des flux financiers.
L’inflation, le taux de croissance économique, le niveau de l’endettement public, les
investissements publics et privés, etc. sont des agrégats économiques qui ont une
importance certaine pour les financiers publics. Le niveau de ces indicateurs
économiques peut avoir des répercussions sur le rendement de l’impôt ou sur l’évolution
de la dépense publique. Inversement, des mesures financières sur les recettes ou sur les
dépenses peuvent avoir des conséquences sur les données économiques, soit en termes
d’augmentation des taux d’intérêt (effet d’éviction), soit en termes de niveau des prix
(politique budgétaire expansionniste). La collecte et l’analyse des agrégats économiques
et financiers est du ressort de l’économétrie et de la statistique. Les sciences de gestion,
quant à elles, nous plongent dans la problématique récente des programmes budgétaires,

25
P. Lavigne, "Le centenaire de l’enseignement des finances publiques dans les facultés de droit françaises (Décret
du 24 juillet 1889)", in Revue française de finances publiques, n°28/1989, p.107 et suiv.
26
M. Soula, "Le premier manuel de finances publiques : Le guidon général des financiers de Jean Hennequin
(1585)", Revue Française de Finances Publiques, n° 97, 2007, pp. 199-209.
27
Le livre intitulé Traité des finances abordait des questions relatives aux impôts et au crédit public. S’inscrivant
dans l’approche disciplinaire de son auteur, il n’avait logiquement pas une connotation juridique (voir R. Bourget,
La science juridique et le droit financier et fiscal : étude historique et comparative du développement de la science
juridique fiscale, Thèse de doctorat en droit, Université Paris II, 2010, p. 302).
28
"Est fait social toute manière de faire, fixée ou non, susceptible d’exercer sur l’individu une contrainte
extérieure" (E. Durkheim, Les règles de la méthode sociologique, Paris, Flammarion, 2009, p. 55.
29
G. Jèze, Cours de finances publiques, Paris, Giard, 1930, p.18.
 des indicateurs de performance, du suivi-évaluation des programmes, de la fongibilité
des crédits, en un mot, de toute la démarche managériale qui est requise pour les
responsables de programme budgétaire. Pour les spécialistes, l’économie des finances
publiques c’est aussi "l’économie financière publique", celle qui "intègre (…) des
apports de la théorie du bien-être et s’inspire des apports divers de la politique
économique ;"30

- la sociologie : le fait financier public est un fait de l’Homme et donc un fait qui a comme
environnement la société humaine. L’être humain, l’être social est appréhendé sous
différents angles : la société ou le groupe social, la notion de conflit entre individus ou
entre groupes, les interactions entre individus, les connaissances et modes de
communication utilisés dans la vie quotidienne. La sociologie prend comme objet
d’étude l’organisation du travail, la famille, les idéologies, la technologie, la religion,
l’éducation, les pratiques culturelles, l’art, etc. La sociologie fournit des clés
d’explication du rapport délicat à l’impôt chez les populations issues de sociétés
acéphales : les Lobis de la Côte d’Ivoire et du Burkina Faso, les Sombas du Bénin, les
Tallensis du cours supérieur du fleuve Volta.31 Les interactions solidaires entre
individus fournissent des clés de compréhension de certaines formes de corruption de
fonctionnaires liées à des besoins familiaux importants. La sociologie peut renseigner
sur l’état d’esprit des citoyens, sur les mœurs, sur les rapports à l’argent et surtout à
l’argent public. Ce qui a fatalement des conséquences sur l’aménagement des règles et
des techniques financières. Pour Marc Leroy, la sociologie des finances publiques se
consacre à l’étude des "processus impliquant les deniers publics en utilisant des théories
et des méthodes de la sociologie ;"32

- le droit public : la gestion des finances publiques est encadrée par une série de règles
juridiques qui comprennent la constitution elle-même mais aussi les lois organiques, les
lois et décrets qui définissent les règles et les modalités d’élaboration, d’exécution et de
contrôle des opérations financières publiques. La jurisprudence des cours des comptes
vient compléter le dispositif juridique et juridictionnel qui fait la dimension "droit" des
finances publiques. Les expressions comme "droit budgétaire", ou encore "droit de la
comptabilité publique" témoignent de l’importance de la science juridique dans l’étude
des finances publiques. Ce qui paraît une évidence dans les pays africains francophones
et en France ne l’est pas dans les Etats imprégnés de culture anglo-saxonne. Les manuels
de finances publiques sont écrits par des économistes dans le langage qui est le leur :
ratio, courbes, graphiques, tableaux statistiques et une littérature savante dont
l’intelligibilité n’est pas à la portée du juriste moyen.33

30
G. Semedo et alii, Economie des finances publiques, Paris, Ellipses, 2ème édit. 2010, p.1.
31
A. Adiko, Histoire des peuples noirs, Abidjan, CEDA, 1961, p.57.
32
M. Leroy, Sociologie des finances publiques, Paris, La Découverte, 2007, p.3.
33
H. S. Rosen & alii, Public finance in Canada, Toronto, McGraw-Hill, 2nd edit. 2003; R. A. Musgrave & P. B.
Musgrave, Public finance in theory and practice, New York, McGraw-Hill Book Company, 2nd edit. 1976.
 - l’histoire : elle est le récit des événements passés mais aussi et surtout l’explication de
la résultante des faits actuels. L’histoire fournit un éclairage sur les évènements ainsi
que sur les institutions financière publiques. L’histoire de l’impôt en France n’est pas
exactement la même au Sénégal et au Niger. De même, les organes et les mécanismes
financiers publics prennent en compte l’histoire particulière des Etats ou sont façonnées
par cette histoire. La prolifération des corps de contrôle des finances publiques
s’explique par l’histoire récente des Etats, et notamment, les expériences d’abus en
matière de gouvernance financière publique.34 D’une manière générale, la formation et
le développement des institutions financières publiques (institutions-mécanismes et
institutions-organismes) sont des champs de recherche pour l’histoire des finances
publiques. La démarche permet d’établir les points d’ancrage évidents avec l’histoire
constitutionnelle, l’histoire de l’administration publique ou encore l’histoire politique
des Etats ;35

- la science politique : son objet d’étude est le pouvoir et l’autorité au sein de la société.
Les questions fiscales comme les questions de la dépense publique comprennent une
interrogation fondamentale. Qui décide de l’impôt, qui décide de la dépense publique ?
La décision financière publique repose sur l’identification du pouvoir, de l’autorité et
l’exercice de ce pouvoir et de cette autorité. Pour Pierre Lalumière, la question de la
détermination du siège de la décision financière publique (aspect politique) et celle des
modalités d’exercice de ce pouvoir de décision financière publique (aspect juridique)
"ont été les seuls problèmes réels des finances publiques aux 19ème siècle,"36 le siècle de
l’école libérale des finances publiques. Cette dimension de l’autorité et du pouvoir en
finances publiques est moins forte aujourd’hui, surtout avec le développement des
aspects liés au management. Elle reste cependant présente, dans une certaine mesure,
surtout dans les jeunes démocraties où l’aménagement du pouvoir politique est encore
au cœur du débat public.

Le domaine des finances publiques

L’étude des finances publiques dans les Etats membres de l’UEMOA reste fidèle à la tradition
française.37 Celle-ci inclut, dans les études de finances publiques, aussi bien les aspects
"dépenses" que les aspects "recettes." L’impôt et les autres mécanismes de collecte de recettes
budgétaires font ainsi partie du domaine des finances publiques, qui comprend :

- le droit budgétaire : il étudie la préparation, la mise en œuvre et le contrôle de

l’exécution des budgets publics : loi de finances de l’année, budget des collectivités

34
M. Zaki, Le contrôle des finances publiques dans les Etats d'Afrique noire francophone : l'exemple du Niger et
du Sénégal, Thèse, droit, Toulouse, 1999.
35
M. Bottin, Histoire des finances publiques, Paris, Economica, 1997. A. Neurisse, Histoire de la fiscalité en
France, Paris, Economica, 1996.
36
P. Lalumière "Les cadres sociaux de la connaissance financière", in Revue de science financière, 1963, p. 35.
37
Quand on parle de finances publiques on pense au moins à trois choses : "Le budget. L’argent public. Les impôts"
(G. Orsoni, "Les finances publiques à la recherche de leur identité" in Revue française de finances publiques,
n°133/2016, p. 10).
 territoriales locales et budget des organismes d’intégration régionale (commission
UEMOA). C’est l’épine dorsale des finances publiques, la discipline matricielle des
finances publiques.

- le droit fiscal : il étudie l’impôt dans ses principaux aspects : l’assiette, le taux, la
liquidation, le recouvrement et le contentieux. Si le budget est considéré comme une
gigantesque pompe aspirante et foulante, le droit fiscal correspond au volet aspiration.

- la comptabilité publique : c’est un ensemble de normes juridiques et techniques

applicables aux budgets publics. Ces règles et techniques sont applicables aux aspects
exécution et contrôle de l’exécution des budgets publics, description et conservation des
opérations financières publiques.

- les finances locales : c’est l’étude du droit budgétaire, du droit fiscal et de la

comptabilité publique appliqués aux collectivités territoriales locales.

- les finances publiques communautaires : les institutions d’intégration régionale que sont
l’UEMOA et l’UMOA jouissent de l’autonomie financière. Elles établissent un budget
et le mettent en œuvre. Le droit budgétaire, la comptabilité publique et les mécanismes
financiers de recettes de ces organismes supranationaux constituent l’objet des finances
communautaires ;

- les finances sociales : les prélèvements au titre de la sécurité sociale des travailleurs
salariés (pension de vieillesse, risques professionnelles, allocations familiales) sont
gérés par des organismes ayant la qualité d’établissement public. Ils gèrent dans les
Etats membres de l’UEMOA le système de sécurité sociale obligatoire pour les
partenaires sociaux, travailleurs et employeurs du secteur privé. Les soldes, largement
positifs,38 de ces entités ne font pas partie du solde budgétaire défini par l’article 7 de
l’Acte additionnel n° 01/2015 du 19 janvier 2015 portant Pacte de convergence, de
stabilité, de croissance et de solidarité entre les Etats membres de l'UEMOA. Le solde
budgétaire global concerne la loi de finances de l’année. Le Tableau des Opérations
Financières de l’Etat (TOFE) analyse les choses autrement. Le TOFE est un état des
opérations des administrations publiques établi selon le système des statistiques des
finances publiques du Manuel des Statistiques des Finances Publiques du FMI. Le
TOFE est établi dans une nomenclature internationale. Il permet une comparabilité entre
les pays et assure la cohérence avec les différents comptes macroéconomiques (balance
des paiements, situation monétaire et comptes nationaux). La notion d’administration
publique selon le TOFE, comprend l’administration centrale, les administrations locales
et la sécurité sociale. Le solde global des administrations publiques est donc un solde
qui additionne les soldes partiels de la loi de finances de l’année, des collectivités
territoriales locales et des organismes de sécurité sociale. Cependant, et malgré ce

38
Selon les états financiers certifiés, les résultats de la Caisse nationale de sécurité sociale du Bénin sont de 47,6
milliards, 57,2 milliards, 56,5 milliards de francs respectivement pour les années 2011, 2012 et 2013.
 caractère public des finances sociales, les programmes de formation universitaires en
finances publiques ne l’intègrent pas encore. Des travaux de recherche académique y
sont consacrés,39 certes, mais les cours tardent à être instaurés.

Intérêts à étudier les finances publiques

Les biens que l’on peut tirer des études de finances publiques et de la recherche qui va avec
découlent de l’importance des questions de finances publiques dans la vie de l’Etat, dans le
devenir de la nation. Les auteurs rivalisent de superlatifs pour présenter les finances publiques.
L’exercice prend, par moments, des allures de célébration d’une déesse antique, la déesse des
finances publiques. L’argent, qui est la substance des finances publiques, est ainsi "l’instrument
des instruments ; il sait enchanter l’esprit le plus sage et calmer la fureur des plus féroces."40
Rien que quelques pépites d’argent et les tempéraments les plus endurcis peuvent valser ! Jean
Bodin avait écrit que "les finances sont les nerfs de la République."41 Le contrôleur général des
finances du royaume de France sous le roi Louis XIV, Jean-Baptiste Colbert, renchérit en
affirmant que "les finances sont (dans un État) la plus importante et la plus essentielle partie.
C’est une matière qui entre dans toutes les affaires."42 Le doyen Maurice Hauriou disait, quant
à lui, que les finances publiques sont "l'élément le plus important de la chose publique."43 Si
importante que "dans le monde où nous vivons, la disposition des moyens financiers
conditionne l’activité des hommes et des États et coïncide avec l’indépendance et la puissance,
du moins au plan matériel."44 On peut ainsi continuer en citant quelques formulations devenues
passe-partout : "Quand on cesse de compter c'est la peine des hommes qu'on oublie." Ou encore,
"les comptes en désordre sont la marque des nations qui s'abandonnent."

Pour l’économiste et homme politique français Raymond Barre, "les finances publiques sont
un facteur essentiel de prospérité ou de déclin." 45 Les avis des auteurs sont donc formels sur
l’intérêt des finances publiques. Nous en dégageons une synthèse sur trois aspects.

Intérêt financier

39
F. Avahoundjé, Contribution a une gestion optimale des finances sociales au Bénin, mémoire de fin de
formation du cycle II de l’ENAM/Bénin, Cotonou, 2012.
40
Maréchal Raimondo Montecucculi, cité par Jean-Claude Ducros, Sociologie financière, Paris, PUF, collection
Thémis, 1983, p.444.
41
J. Bodin, Les six livres de la République, Paris, Librairie générale française, 1583, réédition en 1993, p. 498.
42
Cité par G. Mondary, Petite histoire des finances publiques, 2010, p. 41 , en ligne : http://www.gipilab.org.,
consulté le 02 mai 2016.
43
M. Hauriou, Précis de droit administratif et de droit public général, 4e éd., Paris, Librairie de la Société du
recueil général des lois et des arrêts, 1900, p. 739. Pour M. BOUVIER, "Si l’on considère l’histoire de l’État et
celle des finances publiques, on constate que c’est la même histoire. Il n’y aurait pas eu d’État s’il n’y avait pas eu
à un moment donné l’idée qu’il fallait instituer un système financier public rationnel. Tout a commencé avec la
fiscalité, l’État s’est créé sur la base de l’impôt. L’État parlementaire d’abord, démocratique ensuite, s’est
également créé sur cette base-là. Si on suit la trace de l’impôt, on suit la trace de l’État. Si on suit les pérégrinations
des finances publiques, on suit les pérégrinations de l’État" (M. Bouvier, "Au-delà de la LOLF : une réforme de
l’État, un nouveau contrat social", in Finances publiques et pérennité de l’État, Colloque de la Fondation Res
Publica, Paris, 2006, p. 10, en ligne http://www.fondation-res-publica.org consulté le 02 mai 2016).
44
L. Trotabas et J. M. Cotteret, Droit budgétaire et comptabilité publique, Paris, Dalloz, 5ème édit. 1995, p. 11.
45
R. Barre, préface à J.-B. Toulouse et alii, Finances publiques et politiques publiques, Paris, Economica, 1987,
passim.
Disposer de ressources suffisantes est la première condition de la réalisation des objectifs de
politique économique, sociale et culturelle. Or, la constante des budgets publics dans les Etats
membres de l’UEMOA est l’importance des besoins de financement que dégagent les soldes
budgétaires des lois de finances de l’année. D’une année budgétaire à l’autre, les pourcentages
des appuis budgétaires extérieurs par rapport aux recettes sont importants et atteignent 41%
dans certains Etats membres de l’UEMOA.46 Au niveau des finances communautaires de
l’UEMOA, les recettes extraordinaires constituées de subventions diverses accordées par les
partenaires au développement étaient estimées à 30.657.615.683 francs CFA pour l’exercice
budgétaire 2013, soit environ 29,6% du total du budget.47 Ce taux a été de 45,55% en 2006.48
Trouver l’argent, mobiliser les ressources et en assurer une utilisation optimale deviennent le
défi quotidien et stratégique le plus important des gouvernants des Etats, des élus locaux et des
animateurs des institutions d’intégration régionale. Le sous-développement qui est le lot des
huit pays membres de l’UEMOA se manifeste d’abord par la question du déficit de ressources
de financement du développement. Pour paraphraser Gaston Jèze, on dirait "le développement
nécessite des financements, il faut les rechercher."

Intérêt économique et social

Quoi qu’on dise, quoi qu’on en pense l’Etat reste et restera un acteur économique et financier
dans les pays pauvres comme dans les pays riches. Les crises économiques récurrentes ont
apporté la preuve de ce que, lorsque la régulation par le marché dysfonctionne, c’est l’Etat et
les institutions internationales, donc les deniers publics, qui viennent à la rescousse. "Que cela
plaise ou non, écrit Maurice Duverger, aucune économie n’est aujourd’hui concevable sans une
certaine intervention de l’Etat."49 Cette intervention prend la forme de l’utilisation des leviers
financiers que sont les recettes et les dépenses publiques. Les finances publiques se trouvent
alors dans un rôle d’instrument au service de politiques publiques orientées vers un certain
équilibre économique et social global. Comme l’écrit Raymond Barre, 50 la décadence ou le
rétablissement des finances publiques signent, du même coup, la relance ou la déchéance
économique et sociale nationale, mais aussi, la performance ou non des finances privées.

Intérêt technique

Le débat sur la réforme et la modernisation de l’Etat fait son chemin dans les Etats membres de
l’UEMOA. Il s’agit d’introduire dans le fonctionnement des Etats, plus d’efficacité, plus de
transparence, plus de rationalité.51 Un parlementaire français, initiateur de la réforme des

46
G. Dufrénot et alii, Politique budgétaire et dette dans les pays de l’UEMOA, Paris, Economica, 2007, p.5.
47
UEMOA, Rapport 2013 de la commission sur le fonctionnement et l’évolution de l’Union, Ouagadougou,
décembre 2013, pp. 69 & 70.
48
UEMOA, Rapport annuel de la commission sur le fonctionnement et l’évolution de l’Union, Ouagadougou,
décembre 2006, p. 43.
49
M. Duverger, Finances publiques, Paris, PUF, 1950, Coll. "Que sais-je", n° 415, p.124.
50
Voir supra n°………………………………………………….
51
N. Médé, La réforme de l’Etat au Bénin : état de la réforme et perspectives, Cotonou, éditions du Centre de
Production Universitaire, 2013.
finances publiques en France, affirme que "la réforme de l’État pass(e) nécessairement par la
modernisation des outils budgétaires et comptables."52 La réforme des finances publiques sert
de levier à la réforme de l’Etat. La clé de cette modernisation des finances publiques est le
programme budgétaire. La notion de programme et la gestion du programme budgétaire
introduisent, dans la gestion financière publique et, par effet d’induction, dans la gestion
administrative publique, des mécanismes de responsabilisation des gestionnaires, le souci de
résultat, l’exigence d’optimisation des coûts, la notion d’évaluation de l’action publique.

Finances publiques et finances privées

Les finances publiques et les finances privées ont en commun qu’il s’agit, dans un cas comme
dans l’autre, de parler de l’argent sous toutes ses formes (fiduciaire, scripturale, électronique),
de l’environnement institutionnel et du support technique et juridique qui l’encadre. La relation
entre les finances publiques et les finances privées se caractérise par une dynamique de
convergence mais aussi par des divergences de fond.

1 : La dynamique de rapprochement

On évoquera ici la taille des enveloppes financières en cause et les techniques de gestion

- La taille des enveloppes financières en cause : traditionnellement, on pense que les Etats
gèrent des méga-budgets, des crédits budgétaires énormes et les personnes privées des
budgets de taille "humaine". Le développement de l’économie libérale et la naissance
des sociétés multinationales privées a bouleversé les rapports entre les Etats, puissances
souveraines et les chefs d’entreprise privées. L’Etat n’est plus le seul à afficher un
budget de plusieurs centaines de milliards. Les entreprises privées en font de même. On
a estimé dans les années 1980 que le chiffre d’affaires de General Motors Corporation
aux Etats-Unis d’Amérique était l’équivalent du produit intérieur brut des trois pays du
Benelux (Belgique, Hollande, Luxembourg). Les données ont évolué depuis lors mais
avec un chiffre d’affaires d’environ 77.500 milliards de francs CFA en 2014 (155,9
milliards de dollars US) General Motors Corporation n’atteint pas le PIB de la première
économie du continent africain (Nigéria, 568,5 dollars US en 2014) mais surclasse le
pays le plus riche de la zone UEMOA, la Côte d’Ivoire qui n’a qu’un PIB de 34,25
milliards de dollars en 2014,53 loin derrière la première fortune personnelle du monde,
celle de l’américain Bill Gates, estimée à 75 milliards de dollars en 2016, selon le
classement du magazine américain Forbes. Comme on le voit, l’Etat n’a plus le
monopole des grands chiffres et des masses budgétaires énormes. Les finances privées
(individus et entreprises) sont également dans les méga-chiffres.

52
A. Lambert et D. Migaud, "La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) : levier de la réforme de l’Etat"
in Revue française d'administration publique, 2006/1 (no117), pp. 11-12.

53
http://donnees.banquemondiale.org/ consulté le 28 octobre 2015.
 - La convergence des techniques : la rationalisation de la politique budgétaire, la gestion
par la performance et la modernisation des techniques financières ont introduit des
notions et des approches nouvelles dans la gestion financière des personnes publiques.
On parle de comptabilité patrimoniale de l’Etat (articles 76 et suivants, DRGCP), de la
comptabilité analytique et des coûts (article 85, DRGCP), de la règle des "3E"
(efficacité, efficience, économie), de la fongibilité des crédits et de l’approche
managériale de la gestion budgétaire. En raison des crises économiques successives
depuis la flambée des prix du pétrole en 1973, mais surtout à cause de la persistance de
la pauvreté, les personnes publiques sont incitées à dépenser mieux, à se soucier de
l’efficience (ratio entre les réalisations, résultats et/ou impacts et les ressources) et de
l’efficacité (comparaison entre les réalisations, résultats et/ou impacts réels et ceux qui
étaient escomptés ou estimés) de l’action financière publique. Les entreprises privées
au même titre que les personnes publiques partagent désormais le langage de la
réduction des coûts, des économies d’échelle, du meilleur rapport intérêt/coût.

Ces convergences sont des tendances de l’évolution de la gestion financière publique. Il y a un

rapprochement qui est perceptible. Mais les convergences soulignées ne signifient pas que le
gestionnaire public jouit déjà des mêmes marges de manœuvre que l’entrepreneur privé. La
capacité d’initiative et de réactivité du manager privé seront toujours fortes et sans commune
mesure avec les contraintes du droit public et de la comptabilité publique.

2 : Des divergences de fond

Les personnes publiques restent fondamentalement différentes sur deux points en ce qui
concerne leur gestion financière : les objectifs et les moyens

- Les objectifs : l’intérêt général et le service public : le denier public est l’argent affecté
à l’atteinte de missions d’intérêt général des personnes publiques. Si l’Etat se soucie de
faire des économies, c’est pour maximiser l’impact de son action en faveur de tous, des
populations et de la nation. Il ne s’agit pas en l’occurrence de maximiser du profit pour
ensuite se le distribuer entre actionnaires et associés de sociétés privées. La distribution
égoïste de bénéfices est étrangère aux buts de la gestion financière publique.

- Les moyens financiers publics : D’abord la nature de la recette : l’Etat prélève l’impôt
et les entreprises privées appliquent un prix. Le prix est contractuel tandis que l’impôt
est le fait du prince : il est fixé et prélevé par voix d’autorité. La définition couramment
admise de l’impôt (prélèvement obligatoire, sans contrepartie directe, perçu par voix
d’autorité en vue de la couverture des charges publiques et pour atteindre des buts
d’interventionnisme économique et social) fait la différence avec la notion de prix :
prélèvement consenti en contrepartie directe d’un bien ou d’une prestation. Ensuite
l’utilisation des prérogatives de puissance publique : le recouvrement de l’impôt
bénéficie des privilèges du Trésor public, ce qui n’est pas le cas du recouvrement du
prix de cession d’un bien ou d’un service. Enfin, l’émission monétaire : il est le privilège
exclusif de l’Etat. Seul l’Etat peut se procurer des recettes additionnelles en faisant
 fonctionner la planche à billets. Ceci n’est certes plus possible dans la zone CFA
(UMOA) mais demeure une opportunité pour l’Etat dans les pays voisins comme le
Nigéria, le Ghana ou la Guinée-Conakry, tous membres de la Communauté économique
des Etats de l’Afrique de l’ouest (CEDEAO).

Les sources du droit des finances publiques

Les sources du droit des finances publiques sont les textes qui définissent une règle de droit
dans le domaine des finances publiques. Ces sources sont de différentes catégories. Il faut citer
les sources directes et les sources indirectes, les sources nationales et les sources
communautaires.

I : Les sources directes et les sources indirectes

La distinction sources directes et sources indirectes permet de mettre en relief le phénomène

des conditionnalités des partenaires au développement.

A : Les sources indirectes

Les sources indirectes ne sont pas, par elles-mêmes, des règles de droit applicables, mais elles
influencent la prise de textes ayant une valeur juridique certaine. On peut citer à ce titre la
doctrine et divers documents liés aux conditionnalités posées par les contributeurs au
financement de l’ajustement structurel ou du développement.

1er : La doctrine financière

Elle n’est pas le droit financier, mais elle contribue à le faire connaître, à le critiquer et à
l’interpréter. La doctrine financière est l’œuvre de spécialistes (universitaires ou praticiens des
finances publiques) venant d’horizons très divers (droit, économie, gestion, sociologie, histoire,
cybernétique). Elle se retrouve dans les publications scientifiques du Collaborative Africa
Budget Reform Initiative (CABRI -), de l’African Tax Administration Forum (ATAF) et dans
les insertions dans la Revue Africaine de Finances Publiques (RAFP). La doctrine africaine est
particulièrement sollicitée pour apporter en ces temps où prévalent les concepts et les pratiques
de gestion budgétaire orientée sur la performance. Le point principal de la réflexion est
l’adaptation des solutions globales au contexte de pays africains ayant des spécificités à la fois
économiques et sociologiques.54

2ème : Les documents fixant des conditionnalités

On range dans cette catégorie :

- les "lettres d’intention" qui accompagnent les accords d’ajustement structurels signés
avec le Fonds monétaire international. La mise en œuvre des engagements contenus

54
"Nous n’avons pas besoin des meilleures pratiques, mais de bonnes pratiques adaptées au contexte spécifique
africains" (Neil Cole, secrétaire exécutif de Collaborative Africa Budget Reform Initiative, CABRI,
http://www.cabri-sbo.org/fr, 4 décembre 2014)
 dans ces documents (vote de lois fiscales, mesures budgétaires inscrites dans les lois de
finances, etc.) est une condition pour les décaissements successifs du crédit
d’ajustement structurel ;

- la politique fiscale, les dépenses budgétaires orientées vers la santé et l’éducation, la

lutte contre la corruption au moyen des lois et des institutions. Ce sont là quelques-uns
des vingt grilles d’évaluation de l’éligibilité ou du renouvellement des conventions de
don du Millennium Challenge Account des Etats-Unis d’Amérique. Le Mali, (461
millions de dollars sur la période 2007-2012), le Sénégal (540 millions de dollars sur
la période 2010-2015), le Bénin (307,30 millions de dollars sur la période 2006-2011)
et le Burkina Faso (480,9 millions de dollars sur la période 2009-2014) sont des Etats
bénéficiaires de ce programme américain, après avoir satisfait les critères fixés par le
Millennium Challenge Corporation pour ce qui concerne la qualité de la gouvernance
dans ces pays. Le Togo et la Guinée-Bissau en sont exclus pour le moment.

- les fonds d’ajustement de la Banque Mondiale sont décaissés en une ou plusieurs

tranches dans un compte de dépôt spécial. Les versements sont faits lorsque le pays
emprunteur a satisfait aux conditions stipulées (adoption d’une législation particulière,
réalisation de certains critères de performance) qui peuvent concerner les lois fiscales,
la règlementation des marchés publics, etc. Les prêts d'ajustement apportent des
ressources à décaissement rapide destinées à appuyer des réformes structurelles dans un
secteur particulier ou dans l’économie toute entière. "Ces prêts appuient les
transformations politiques et institutionnelles nécessaires pour créer un environnement
propice à une croissance soutenue et équitable."

B : Les sources directes

Ce sont les textes portant constitutions, traités, lois organiques, lois ordinaires et règlements qui
relèvent, soit du droit international général, soit du droit communautaire, soit du droit interne
des Etats. Ces sources sont étudiées de manière spécifique dans la catégorie des sources
communautaires et des sources nationales.

II : Les sources nationales et les sources internationales et communautaires

Ce sont les principales sources du droit des finances publiques.

A : Les sources nationales

Il s’agit des textes à valeur juridique émanés des organes des Etats. Il y a : la constitution, les
lois organiques, les lois ordinaires et les actes règlementaires.

1er : La constitution et la loi organique relative aux lois de finances

- la constitution proprement dite : les constitutions des Etats contiennent quelques

principes de base en matière d’impôt. Il y a le principe de légalité fiscale et le principe
 d’égalité devant l’impôt. Les procédures d’élaboration et de contrôle de l’exécution des
lois de finances sont également contenues dans certains textes constitutionnels : délai
de dépôt du projet de loi de finances au parlement, conditions de recevabilité des
amendements parlementaires, douzièmes provisoires, ordonnances budgétaires,
documents qui accompagnent le projet de loi de règlement, etc. ;

- la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) : certains auteurs la désignent sous
l’appellation de "constitution financière". D’un point de vue matériel, les LOLFs des
Etats sont prévues par les constitutions elles-mêmes pour compléter certaines de leurs
dispositions et fixer les règles et principes de gestion financière publique. D’un point de
vue formel, les LOLFs des Etats sont adoptés selon des procédures particulières et font
partie des normes de référence que les juridictions constitutionnelles utilisent pour
contrôler la validité des lois de finances soumis à leur appréciation (à l’exception de la
république du Mali).

2ème : Les lois

- la loi de finances de l’année : elle est votée chaque année par le parlement et constitue
la traduction, en langage financier, des choix de politique publique faits par le
gouvernement. La loi de finances de l’année "prévoit et autorise pour chaque année
civile l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat" (art. 5, DLF). Pour chaque
année civile, il n’existe qu’une seule loi de finances de l’année. En raison de son contenu
particulier (ressources et charges de l’Etat), la loi de finances de l’année suit une
procédure particulière pour son adoption, tant en ce qui concerne les délais de
préparation, de discussion et de vote qu’en ce qui concerne les dispositions qui doivent
y figurer.

- les lois de finances rectificatives : elles modifient en cours d’année les dispositions de
la loi de finances de l’année (art. 5, DLF).

- la loi de règlement : elle constate les résultats financiers de chaque année civile et rend
compte de l’exécution du budget (art. 5, DLF). De la même manière qu’il n’y a qu’une
loi de finances de l’année par année civile, de la même manière il n’y a qu’une loi de
règlement par année civile.

3ème : Les ordonnances

La prise d’ordonnance pour établir ou mettre en vigueur une loi de finances est possible dans
plusieurs hypothèses :

- les ordonnances prises en vertu de lois d’habilitation55 : elles autorisent le gouvernement

à prendre pendant un temps donné, pour l’application de son programme, des actes sous
forme d’ordonnances dans des domaines qui relèvent normalement de la loi. Les

55
Article 74, constitution du Mali ; article 77, constitution du Sénégal ; article 206, constitution du Niger ; article
86, constitution du Togo ; article 106, constitution de la 3ème république de Côte d’Ivoire.
 ordonnances en matière budgétaire ont été critiquées par certains auteurs.56 Ces critiques
sont peu pertinentes parce que les lois de finances sont les premiers instruments pour la
mise en œuvre des programmes d’action des gouvernements. Si la constitution permet,
pour des raisons de célérité, d’utiliser la procédure des lois d’habilitation, il est logique
que cela puisse concerner aussi les lois de finances, notamment la loi de finances de
l’année et les lois de finances rectificatives ;

- les ordonnances prises pour éviter le vide juridico-financier du 31 décembre. Lorsqu’à

la fin de l’exercice budgétaire, c’est-à-dire au 31 décembre, la loi de finances de l’année
nouvelle n’est pas adoptée, le gouvernement est autorisé à mettre en vigueur par
ordonnance le projet de loi de finances de l’année ;57

- Les ordonnances prise en application du droit constitutionnel de la nécessité : "Lorsque

les institutions de la République, l'indépendance de la Nation, l'intégrité du territoire
national ou l'exécution des engagements internationaux sont menacés d'une manière
grave et immédiate, et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics
constitutionnels est interrompu, le Président de la République prend des mesures
exceptionnelles exigées par ces circonstances."58 Au nombre de ces mesures, le
Président de la République peut prendre des ordonnances pour établir la loi de finances
ou la mettre en vigueur. Cette situation s’est présentée à plusieurs reprises au Bénin.59

4ème : Les actes à caractère règlementaire

Ce sont des actes d’exécution de la loi de finances qui sont pris par le gouvernement ou un
membre du gouvernement sous la forme de décret ou d’arrêté ministériel.

- Les décrets portant création ou suppression des taxes parafiscales. Les taxes parafiscales
ne font pas partie des "impositions de toute nature" prévue par l’article 3-2 de la
directive 06/2009/CM/UEMOA relative aux lois de finances. L’assiette, le taux et le
recouvrement de ces impositions de toute nature sont du domaine de la loi.60 Les taxes
parafiscales, par contre, "sont établies par décret pris sur rapport du ministre chargé des
finances et du ministre intéressé" (art. 9-2, DLF).61

56
F. Tano, "Constitutionalisme et urgence budgétaire à l’épreuve des crises politiques", Revue juridique et
politique des Etats francophones, n°2-2001.
57
Article107, constitution du Bénin ; article 112, constitution de la 3ème république de Côte d’Ivoire ; article
120, constitution du Burkina Faso ; article 111, constitution du Niger.
58
Art. 67, constitution du Niger ;
59
Les décisions de la Cour constitutionnelle du Bénin en témoignent : Décision DCC 32-94 du 24 novembre
1994, Président de l’Assemblée nationale ; Décision DCC 02-099 du 14 août 2002, Lègba Nanou Toussaint et
alii ; Décision DCC 10-129 du 21 octobre 2010 Kolawolé A. Idji. Voir N. Médé, Les grandes décisions de la
Cour constitutionnelle du Bénin, Saarbrücken, Editions universitaires européennes, 2012, pp. 220 à 228.
60
Article 98, constitution du Bénin ; article 70, constitution du Mali ; article 67, constitution du Sénégal ; article
84, constitution du Togo ; article 101, constitution de la 3ème république de Côte d’Ivoire.
61
Voir aussi les textes nationaux des Etats : République du Bénin, Loi organique n° 2013-14 du 27 septembre
2013 relative aux lois de finances, art. 11 ; République de Côte d'Ivoire, Loi organique n° 2014-336 du 5 juin 2014
relative aux lois de finances, art. 9 ; République du Mali, Loi n° 2013-028 du 11 juillet 2013 relative aux lois de
finances, art. 8 ; République du Niger, Loi organique n° 2012-09 du 26 mars 2012 relative aux lois de finances,
 - Les décrets portant rémunération des services de l’Etat. Les prestations de l’Etat
(délivrance de passeport, extrait de casier judiciaire, constat de police, etc.) ont un coût
pour l’amortissement duquel les citoyens sont mis à contribution. La rémunération des
services rendus par l’Etat est établie et perçue si un décret les établit, décret pris "sur
rapport du ministre chargé des finances et du ministre intéressé" (art. 10-2, DLF).

- Les décrets portant autorisation des virements de crédit et des transferts de crédit : ils
sont pris sur rapport conjoint du ministre chargé des finances et des ministres concernés
(art. 21, DLF). S’agissant des virements de crédit, un décret est nécessaire seulement
lorsqu’un changement de la nature de la dépense est opéré.

- Les décrets de répartition par programme des crédits globaux pour dépenses
accidentelles et imprévisibles (art. 22, DLF).

- Les décrets d’avances portant ouverture de crédits supplémentaire en cas d’urgence et

de nécessité impérieuse d’intérêt national (art. 23, DLF).

- Les décrets portant autorisation de report d’autorisation d’engagement ou de crédit de

paiement. Ces décrets sont pris en conseil des ministres sur rapport du ministre chargé
des finances (art.24, DLF)

- Les décrets portant autorisation des organismes publics autres que l’Etat à déposer leurs
disponibilités ailleurs qu’au Trésor public (art.29, DLF),

- Les décrets portant garantie et aval de l’Etat. Ces décrets sont pris en conseil des
ministres.

- Les décrets pris en conseil des ministres et portant autorisation de liquider et d’encaisser
des recettes qui relèvent normalement du domaine de la loi, sous réserve que ces décrets
soient régularisés dans une prochaine loi de finances rectificative (art. 4-2, DLF).

- Les arrêtés de modification de la répartition initiale des crédits, par nature de crédit, telle
qu’elle figure dans la loi de finances de l’année adoptée par le parlement. Ces
modifications sont décidées par le ministre concerné, lequel en informe le ministre
chargé des finances (art. 15, DLF)

- Les arrêtés portant virement de crédit entre programmes d’un même ministère. Dans la
mesure où ces virements ne modifient pas la nature de la dépense, ils sont autorisés par
arrêté interministériel signé du ministre concerné et du ministre en charge des finances
(art.21-2, DLF)

art. 8 ; République du Sénégal, Loi organique n° 2011-15 du 8 juillet 2011 relative aux lois de finances, art. 9 et
République du Togo, Loi organique n° 2014-013 du 27 juin 2014 relative aux lois de finances, art. 9.
 - Les arrêtés d’annulation de crédit budgétaire devenu sans objet. Le ministre chargé des
finances exerce par ce moyen son pouvoir de régulation budgétaire (art. 25, DLF).

- Les arrêtés portant ouverture de crédit supplémentaires pour un programme bénéficiant

d’un fonds de concours. L’arrêté est signé du ministre chargé des finances (art.33, DLF).

- Les arrêtés du ministre chargé des finances et portant majoration de crédit limitatifs dans
la mesure où ces crédits concernent des dépenses d’investissement ou des dépenses
d’exploitation (art. 25, DLF).

- Les arrêtés du ministre chargé des finances et portant majoration des crédits d’un
compte d’affectation spéciale (art. 38, DLF).

Les modifications du contenu de la loi de finances de l’année intervenues par voie d’acte
règlementaire doivent faire l’objet d’une régularisation législative lors de l’examen et du vote
soit d’une loi de finances rectificative soit lors de la discussion et du vote de la loi de règlement
(art. 26, in fine, DLF).

5ème : La jurisprudence

Les décisions passées en forme de chose jugée contribuent à alimenter le droit des finances
publiques. Ces décisions de justice ont plusieurs sources. Les principales sont :

- les décisions des juridictions constitutionnelles62 : les grandes règles et principes de

droit financier sont appréciés par les juridictions constitutionnelles et fournissent des
sources de compréhension et d’application des finances publiques. On peut citer les
règles et principes budgétaires (l’annualité, l’universalité, la gestion performancielle des
finances publiques), l’amendement gagé, les ordonnances en matière budgétaire,
l’autonomie financière des institutions constitutionnelles, l’impôt, la loi organique relative
aux lois de finances ;
- les juridictions des comptes ou Cour des comptes fournissent également des arrêts
intéressants qui concernent la responsabilité des comptable publics mais aussi la
responsabilité des ordonnateurs publics dans les pays membres de l’UEMOA.63

B : Les sources internationales et communautaires

Les traités et les accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont dès leur signature une autorité
supérieure à celle des lois nationales. Les accords sous forme simplifiée ne sont pas soumis à
ratification et n’ont pas la valeur juridique de norme supra-législative.

62
N. MEDE, Les grandes décisions de la cour constitutionnelle du Bénin, Dakar, L’Harmattan, 2020, pages 143-
207.
63
N. MEDE, "L’UEMOA et le développement des Cours des comptes en Afrique de l’ouest", Revue Française
de Finances Publiques, n°90, mai 2005, p.259.
Il faut distinguer les traités et accord de droit international général, les accords passés avec les
institutions de Bretton Woods et le traité de l’UEMOA ainsi que son droit dérivé.

1 : Les traités et accords internationaux de droit international général

Les conventions fiscales signées entre deux ou plusieurs Etats prévoient des mécanismes pour
éviter la double imposition des ressortissants des Etats signataires. Ces conventions aménagent
des dérogations au droit fiscal général applicable dans les pays. Par ailleurs, la Convention de
Vienne sur les relations diplomatiques (1961) accorde des privilèges fiscaux au personnel
diplomatique : exemption de la TVA par exemple.
2 : Les accords de prêt à l’ajustement structurel (structural adjustment loans) signés
avec le Fonds monétaire international
Ces accords sont assortis de "lettre d’intention" qui sont des catalogues de mesures qui touchent
les secteurs financier (réduction des dépenses publiques, amélioration du rendement de l’impôt,
etc.), économique (privatisation des entreprises publiques, augmentation des droits des
investisseurs étrangers, suppression des entraves au développement économique, etc.) et de la
gouvernance (lutte contre la corruption, etc.). La mise en œuvre des accords et des
conditionnalités qui l’accompagnent est évaluée lors des "revues périodiques" que les experts
du FMI effectuent dans les pays membres. Ceci renforce le caractère juridiquement opposable
du contenu des accords de prêt à l’ajustement structurel. Pour le gouvernement du Bénin les
allocations de ressources doivent se faire en prenant en compte les "contraintes de ressources
limitées qu’offre le cadrage budgétaire 2011-2013 convenu avec les Partenaires Techniques et
Financiers lors de la dernière mission du FMI."64
3 : Les traités instituant des communautés économique ou normative
(OHADA, UEMOA)
L’UEMOA développe une stratégie d’harmonisation du droit budgétaire et du droit fiscal
applicable dans les Etats membres. En matière de droit de porte pour les produits étrangers à la
zone, il existe même une uniformisation des droits de douane instituée par le Tarif extérieur
commun.65 Le traité de l’Organisation pour l’harmonisation en Afrique du droit des affaires
(OHADA) régit principalement le domaine du droit commercial et des sociétés. 66 Le droit
public est aussi concerné par le régime juridique de la gestion des dettes des personnes
publiques par exemple.67
C : La doctrine financière

Par définition, la doctrine transcende les frontières. Elle est produite par des auteurs à la fois
nationaux et étrangers. Son importance est croissant dans la mesure où la gestion

64
Cour constitutionnelle du Bénin, Décision DCC 10-144 du 14 décembre 2010, Raphaël Akotègnon.
65
Règlement n°02/97/CM/UEMOA du 28 novembre 1997 portant adoption du Tarif Extérieur Commun de
l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA).
66
Acte uniforme portant organisation des procédures collectives d'apurement du passif, acte uniforme révisé relatif
au droit des sociétés commerciales et du groupement d'intérêt économique, acte uniforme révisé portant sur le droit
commercial général, acte uniforme révisé portant organisation des sûretés, acte uniforme relatif au droit des
sociétés coopératives, acte uniforme relatif aux contrats de transport de marchandises par route, acte uniforme
portant organisation et harmonisation des comptabilités des entreprises, acte uniforme relatif au droit de l'arbitrage,
acte uniforme portant organisation des procédures simplifiées de recouvrement et des voies d'exécution.
67
Voir infra n°…………………………………
performancielle des financières publiques requiert une bonne dose d’esprit d’innovation et de
créativité. La doctrine contribue à cette recherche à la fois prospective et opérationnelle.
 PREMIERE PARTIE :

Quelques problèmes généraux des finances publiques

Il a été souligné le caractère multidisciplinaire des finances publiques, la part de l’histoire, les
parts de l’économie et du droit public pour une bonne compréhension de la science des finances
publiques.

L’histoire nous permet de situer les moments forts dans l’évolution des finances publiques, les
grandes idées et les pratiques de finances publiques dans le temps et au cours des âges.
L’économie est l’environnement immédiat des finances publiques. Elle procure des ressources
aux finances publiques et inversement, les finances publiques alimentent, par les dépenses
publiques, la demande de biens et services marchands. Le droit public, quant à lui, contribue à
situer les différents niveaux de la décision financière publique.
Chapitre 1

Les finances publiques dans le temps : les évolutions doctrinales

Les finances publiques ont une histoire et cette histoire épouse les plis et les contours de
l’économie politique. Sans remonter trop loin dans l’évolution de la vie économique dans le
temps, c’est-à-dire aux doctrines économiques de l’Antiquité, du Moyen-âge ou de la période
de La Renaissance, on retiendra ici essentiellement deux (02) grandes étapes, deux grandes
orientations en matière d’évolution de la science des finances publiques. D’abord l’école
libérale des finances publiques ; ensuite et enfin, le temps des finances publiques
interventionnistes qu’on pourrait dire "finances publiques contemporaines."

Section 1
L’école libérale des finances publiques

L’école libérale des finances publiques a dominé la doctrine et la pratique financières publiques
des Etats de l’Europe occidentale du 18ème siècle jusqu’au début du 20ème siècle.

L’école libérale des finances publiques se fonde sur la doctrine économique libérale. Elle
reproduit sur le plan des finances les grands traits du libéralisme économique, tels que vécus
dans les grands pays de l’Europe occidentale.

Paragraphe 1 : Le libéralisme économique

Frédéric Bastiat, économiste, homme politique et polémiste libéral français du 19ème siècle,
écrivait en 1850 :"Oh ! On a essayé de tant de choses ! Quand est-ce donc qu’on essaiera la plus
simple de toutes : la liberté ?"68 La liberté est le maître-mot du libéralisme en matière
économique. Pour se convaincre de l’intérêt et du poids du mot liberté, il faut se remettre dans
le contexte des idées et des pratiques économiques jusqu’à la fin du 18ème siècle européen.

Les pensées économiques dominantes, que l’on désigne sous le terme générique de
mercantilisme, se développaient dans une Europe caractérisée par l’affermissement des Etats-
nations face, d’une part, à la domination de l’Eglise catholique romaine, et d’autre part, aux
particularismes locaux entretenus par le système féodal dans lequel l’autorité du roi devait
s’accommoder des pouvoirs des grands seigneurs (comtes et ducs) des seigneurs et des petits-
seigneurs.69La tendance à la centralisation du pouvoir politique au sein des Etats-nations
permettait à ceux-ci d’assurer des responsabilités nouvelles. La prospérité économique était
recherchée, d’un côté, par les mesures protectionnistes qui limitaient l’importation et la

68
Frédéric Bastiat cité par Ch. Gide et Ch. Rist, Histoire des doctrines économiques depuis les physiocrates
jusqu’à nos jours, Paris, 5ème édition, Sirey, 1926, p.380.
69
J.-P. Poly et E. Bournazel, Les Féodalités, Paris, Presses Universitaires de France, 1998.
commercialisation des produits étrangers ; d’un autre côté, l’engagement direct des
gouvernements était de mise pour la création et la gestion des entreprises de production de
biens. En France, sous l’impulsion du Contrôleur général des finances Jean-Baptiste Colbert
(1619-1683), le gouvernement prend des mesures économiques hardies en vue d'accroître les
exportations par la création de manufactures et de "villages-usines".

Par ailleurs, les corporations se constituaient dans l’industrie, le commerce, les arts, et les
professions libérales. La corporation était une association permanente investie des pouvoirs
nécessaires pour prendre des mesures conformes à l’intérêt commun des membres ou réputées
telles. Elles pouvaient limiter l’offre de produits ou des services pour influencer les prix.

L’association corporative des entrepreneurs ou des maîtres coexistait avec les sociétés de
compagnonnage et des confréries formées par les ouvriers ou les compagnons.

Le tableau synoptique de l’économie européenne du 18ème présentait les grandes

caractéristiques suivantes : une forte implication des gouvernements dans la vie économique et
un système de corporation qui encadre la production de biens et le marché du travail. Les
libertés étaient donc restreintes, aussi bien en matière de liberté d’entreprise qu’en ce qui
concerne la liberté de travail.

Le libéralisme économique se rattache aux principes philosophiques du siècle des "Lumières",

des idées d’auteurs comme Locke, Rousseau et Montesquieu. La Déclaration française des
droits de l’homme et du citoyen cite dans l’ordre "la liberté, la propriété" au titre des droits
inaliénables et sacrés de l’Homme.70 Dans cette logique, les révolutionnaires français de 1789
adoptent le décret d’Allarde (2 et 17 mars 1791) et la loi Le Chapelier du 14 juin 1791 qui
interdisent les monopoles, les coalitions et les corporations.

Le libéralisme économique met en valeur l’individu et son travail. Ses idées force sont les
suivantes :

- la libre concurrence économique : le libre jeu des acteurs économique dans la

production et la distribution des biens et des services ne conduit pas au chaos. Bien au
contraire, la libre concurrence conduit à l’harmonie sociale parce qu’elle est
autorégulatrice. Ni les gouvernements, ni les corporations ne peuvent remplir
efficacement cette fonction de régulation. Pour Adam Smith, les lois du marché se
combinent avec la recherche de l’intérêt personnel des acteurs économiques et
conduisent à un équilibre qui satisfait l’intérêt général. Une "main invisible" règle de
façon optimum les prix, les revenus et les quantités de biens et services produits. "Ce
n'est pas de la bienveillance du boucher, du boulanger ni du brasseur que nous attendons
notre dîner, mais de leur considération pour leur propre intérêt." Ecrit Adam Smith. Le
boulanger fait du pain du mieux qu'il peut pour satisfaire ses clients. Il ne le fait pas par
altruisme, mais afin que ses clients achètent ses produits, ce qui augmente sa richesse
personnelle. Néanmoins, en travaillant du mieux qu'il peut, le travail du boulanger

70
Article 2, Déclaration des droits de l’homme et du citoyen : "droits naturels et imprescriptibles de l'homme.
Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté et la résistance à l'oppression".
 bénéficie aux autres membres de la société qui achètent ses produits. La tendance est au
"laissez faire, laissez passer" sur le fondement de ce que : (i) l'individu est l'unité de
base de la société ; (ii) l'individu a un droit naturel à la liberté ; (iii) l'ordre naturel de la
vie reflète un système harmonieux et auto-régulé ; (iv) les associations professionnelles
doivent être surveillés de près par les citoyens en raison de leur propension à perturber
l’ordre spontané .

- la liberté du commerce : la pensée mercantiliste est favorable au protectionnisme, à la

réglementation souveraine des importations et des exportations. Pour Adam Smith, il
est prudent "de ne jamais essayer de faire chez soi la chose qui coûtera moins à acheter
qu’à faire." Les nations gagneraient davantage à se spécialiser dans ce qu’elles font de
mieux et à importer ce que les autres nations fabriquent de bien et à meilleur coût. La
théorie économique contemporaine appelle cela la prise en compte des avantages
comparatifs.

- Le rôle des gouvernements : ils ne doivent être ni des producteurs ni des distributeurs
de biens et services marchands. En 1850, Frédéric Bastiat disait "n’attendre de l’État
que deux choses : liberté, sécurité." Pour Turgot, contrôleur général des finances de
Louis XVI en France, "l’intérêt particulier abandonné à lui-même produira plus
sûrement le bien général que les opérations du gouvernement, toujours fautives et
nécessairement dirigées par une théorie vague et incertaine." Le périmètre des actions
de l’Etat, puissance publique, est ainsi bien défini. Il couvre un domaine régalien qui
est, selon Adam Smith, la police, l’armée et la justice. En un mot, la protection des droits
inaliénables et sacrés de l’homme contre les atteintes qui pourraient provenir de
l’intérieur ou de l’extérieur des Etats. Le gouvernement ne doit interférer dans la vie
économique et sociale ni par des restrictions, ni par des privilèges, ni par des
subventions.

Le laissez faire, laissez passer !

"Les prohibitions restreignent le travail, les taxes le renchérissent et le surchargent,

les privilèges exclusifs le font dégénérer en monopole onéreux et destructeur ; il
ne faut donc sur ce travail, ni prohibitions, ni taxes, ni privilèges exclusifs. C'est
ici que Quesnay s'est rencontré avec le sage M. de Gournay, Intendant du
Commerce... "Personne, disait-il, ne sait si bien ce qui est utile au commerce que
ceux qui le font; il ne faut donc point leur imposer des règlements. Personne n'est
si intéressé à savoir si une entreprise… une profession… un commerce… lui sera
profitable, que celui qui veut le tenter ; il ne faut donc ni corporations, ni jurandes,
ni privilèges exclusifs… Tout impôt sur le travail ou sur le voiturage, entraîne des
inquisitions et des gênes qui dérangent le commerce, découragent et ruinent les
Commerçants ; il faut donc affranchir leurs travaux de ces impôts qui en
interceptent le succès... Laissez-les faire et laissez-les passer."

Jacques Claude Marie Vincent, marquis de Gournay, (1712-1759) cité par Claude-
Camille François, Comte d'Albon "Eloge Historique de M. Quesnay" Imprimerie
de Cailleau, 1775.
Paragraphe 2 : Les caractères des finances publiques

Les caractères des finances publiques reflètent la nature et le rôle de l’Etat, puissance publique,
telle que la pensée économique libérale les conçoit. Il s’agit, en fait, d’avoir un Etat qui ne
dépense pas au-delà de ce qui est nécessaire à l’exercice de ses attributs de souveraineté, qui
s’abstient d’être un acteur de la vie économique et sociale et qui veille à équilibrer ses dépenses
avec ses recettes.

A : La tendance à la limitation des dépenses

La pensée libérale est dominée par cette idée qui prévaut dans l’Amérique du 17ème siècle et qui
veut que "le gouvernement le meilleur (soit) celui qui gouverne le moins." L’Etat chez les
libéraux est d’abord un Etat frugal, sobre. C’est un Etat-gendarme dont les activités sont
limitées à ses fonctions régaliennes, celles que le secteur privé ne peut normalement exécuter.
Elles sont, par nature, des fonctions dévolues à la puissance publique.

La limitation de l’Etat aux fonctions régaliennes a pour conséquence que ses dépenses sont
limitées. L’Etat assure sur le territoire national un minimum de services et en conséquence ses
dépenses sont réduites. Les statistiques montrent que les dépenses publiques sont faibles sur la
période de la findu18ème siècle jusqu’au début du 20ème siècle en France. Au sein de ces
dépenses, une place prépondérante revient aux dépenses d’administration.

Tableau n°1 : Dépenses de l’Etat par fonction en France (En pourcentage du revenu
national)

Années
Fonction 1872 1903 1923 1938
A. Fonctions traditionnelles de l’Etat gendarme
1) Administration générale et sécurité intérieure 2,4 0,9 1,5 1,9
2) Défense (y compris dépenses militaires coloniales) 2,2 3,8 6,0 8,5
3) Relations extérieures civiles 0,2 0,2 0,4 0,2
4) Dette publique et divers 3,6 2,7 7,3 3,8

Total A 8,4 7,6 15,2 14,4

B. Fonctions nouvelles de l’Etat interventionniste

1) Action éducative et culturelle 0,2 0,9 1,2 2,0
2) Action sociale 0,2 0,1 2,5 2,5
3) Transports 0,6 0,9 1,1 1,2
4) Logement, urbanisme et aménagement du territoire 0,1 0,1 0,1 0,3
5) Action économique (agriculture, industrie, commerce) 0,1 0,2 0,9 0,5

Total B 1,2 2,2 5,8 6,5

Total général 9,6 9,8 21 20,9

Source : Economie et statistiques n°43, mars 1973, p.12
B : L’équilibre budgétaire

La doctrine libérale a développé une mystique de l’équilibre. On a pensé que tous les problèmes
économiques sont des problèmes d’équilibre et que les problèmes financiers sont du même
ordre. Pour Gaston Jèze et Edgard Allix, deux doctrinaires de l’école libérale des finances
publiques, le ministre des finances est ou doit être le "ministre de l’équilibre."71

L’équilibre budgétaire est un principe essentiel de l’école libérale des finances publiques. C’est
un principe sacro-saint. En effet, le budget ne doit jamais être en déséquilibre, ni excédentaire,
ni déficitaire. Il ne doit pas être déficitaire parce que le déficit appelle un besoin de financement
qui peut être couvert d’abord par l’émission monétaire c’est-à-dire par la fabrication de monnaie
ne correspondant pas à un niveau équivalant d’augmentation de la production de biens et
services. En ce cas le risque est grand de déclencher une poussée inflationniste préjudiciable à
la bonne tenue de l’économie.

Ensuite le déficit peut être financé par l’emprunt qu’il faudra rembourser un jour. Ce qui revient
à dire que l’emprunt d’aujourd’hui, ce sont les impôts de demain.

Le budget ne doit non plus être excédentaire car l’excédent budgétaire ne reflète pas seulement
une mauvaise estimation des recettes et des dépenses. Il correspond surtout à une amputation
de la richesse nationale qui est thésaurisée dans les caisses publiques. Si ce prélèvement restait
entre les mains des acteurs économiques que sont les consommateurs et les producteurs de biens
et services marchands cela contribuerait à entretenir et donner de la vitalité au système
économique.

C : La neutralité des finances publiques

La neutralité des finances publiques signifie deux choses : la première est qu’il y a une neutralité
objective et une neutralité subjective. La seconde est qu’il faut distinguer la neutralité des
recettes et la neutralité des dépenses.

La neutralité objective : c’est une neutralité qui se rattachait à l’importance des finances
publiques, c’est-à-dire des deniers publics dans la vie économique et sociale. Les budgets des
Etats étaient faibles si on les comparait au produit intérieur brut. Pour la France, les dépenses
de l’Etat ont oscillé entre 9,6% et 20,9% du revenu national entre 1872 et 1938. Parce qu’elles
mobilisaient environ 1/5ème de la richesse nationale, les finances publiques ne pouvaient avoir
une influence remarquable sur la production de biens et services marchands, surtout lorsqu’on
sait que les dépenses sont essentiellement orientées vers les fonctions d’administration de l’Etat
et non vers les activités qui traduisent l’interventionnisme économique et sociale de la puissance
publique étatique.

71
Gaston Jèze et Edgard Allix cités par J. Perreau Pradier, L’équilibre budgétaire, Paris, Domat-Montchrestien,
1934, p. 10.
 La neutralité subjective : l’idéologie libérale est celle qui accorde la primauté au libre-
jeu des forces du marché. Les recettes et les dépenses publiques ne peuvent être et ne doivent
pas être des moyens de faire fonctionner l’économie, de la relancer ou de la stabiliser.
L’économie aurait ses "lois naturelles", et on "fait presque toujours plus de mal que de bien
quand on prétend lutter contre elles."72En adhérant à cette conception du rôle de l’Etat et des
finances publiques les gouvernements et les parlements font preuve de neutralité subjective,
d’autolimitation volontaire de leur rôle et surtout de leur capacité à agir sur les faits
économiques et sociaux en utilisant comme moyen d’action les recettes et les dépenses
publiques. Les gouvernants sont conscients et convaincus que l’argent public (sous forme de
dépense ou de rentrée fiscale) ne doit pas être utilisé pour influer sur la vie économique de la
nation. C’est donc une forme d’autolimitation, d’abstention volontaire des gouvernants.

La neutralité des dépenses : les dépenses publiques doivent servir prioritairement

et essentiellement à financer les fonctions d’administration qui sont les fonctions de l’Etat-
gendarme. La part des dépenses d’interventionnisme (économique et social) doit rester faible.
Sur la période 1872-1938, les dépenses d’administration en France ont varié entre 8,4% et
14,4% du revenu national tandis que les dépenses de l’Etat interventionniste sont de l’ordre de
1,2% et 6,5%.73

La neutralité des recettes : s’agissant des impôts, la neutralité signifie que l’activité
économique et les comportements des contribuables ainsi que la répartition des richesses entre
les contribuables ne doivent pas être influencés ou modulés par les décisions fiscales de l’Etat.
L’impôt ne doit pas être utilisé comme un instrument pour peser sur les choix économiques et
sociaux ni pour introduire plus d’égalité dans la répartition des revenus des citoyens. La vie
économique et sociale doit relever du libre jeu des forces du marché, des lois naturelles de
l’économie. Quant à l’emprunt, l’Etat ne devrait y recourir qu’exceptionnellement, pour
financer les dépenses extraordinaires. En effet, l’emprunt est perçu comme un détournement de
l’épargne vers des activités non productives alors que cette épargne devrait normalement servir
à financer les investissements productifs qui créent l’emploi et de la valeur ajoutée.

Section 2

Les finances publiques contemporaines

La fin du 19ème siècle et le début du 20ème siècle correspondent à une période de transition où
des bouleversements s’observent dans les pays européens. Ceci aboutit à la naissance des
finances publiques contemporaines qu’on dit modernes.

72
Clément Colson, cité par A. Paysant, Finances publiques, Paris, Armand Colin, 1999, p.8.
73
Revue Economie et statistiques n°43, mars 1973, p.12.
Paragraphe 1: Les mutations en Europe

L’Europe subit des mutations sur les plans politique, économique et technique. Du point de vue
de l’effervescence doctrinal des courants nouveaux de pensée apparaissent aussi.

A : L’effet catalyseur de la première guerre mondiale

La guerre a été le premier catalyseur d’un nouvel ordre financier en Europe. La paix revenue
en 1918 maintient la même tendance.

1 : La première guerre mondiale

La guerre de 1914-1918 a été une guerre totale pour les belligérants. Les nations européennes
y ont investi tout leur potentiel. Le secteur privé productif a aussi été mis à contribution pour
soutenir l’effort de guerre. La réquisition des industries privées et de leurs personnels a été
régulièrement pratiquée. Les colonies d’Afrique et d’Asie ont également apporté leurs parts
dans la mobilisation générale décrétée à Paris, Berlin et Londres.

Cette mobilisation générale a eu comme conséquence un rôle accru de l’Etat. Celui-ci est
devenu le chef d’orchestre d’un sursaut national. Son intervention va au-delà de ce que le
libéralisme définissait comme le domaine de l’Etat. La distinction entre le secteur public et le
secteur privé se dilue.

2 : La paix d’après 1918

La fin de la guerre ne remit pas les choses en place telles que l’idéologie libérale l’avait conçu.
Les raison sont simples. La guerre a nécessité des sacrifices énormes, la reconstruction en
demande autant. Et dans cette mobilisation l’Etat joue à nouveau le rôle de meneur pour la
relance de la production économique, pour lutter contre la pénurie, pour le logement, pour le
rétablissement des voies de communication.

B : Le "krach" boursier de 1929 et ses conséquences

Ce fut la première grave crise boursière et économique du 20ème siècle qu’a connu le monde des
économies industrielles. Elle a eu des conséquences sur le rôle de l’Etat dans l’économie.

1 : La crise de 1929 : une crise globale

La grande crise de 1929 a d’abord été une crise boursière (Jeudi noir de Wall Street à New
York). Entre 1929 et 1932 le Dow Jones perd 89% de sa valeur et l’action de General Motors
passe de 1075 dollars US à 40. La bourse s’effondre, les banques suivent et les entreprises enfin
sombrent dans la mévente et la faillite. Tout le système productif des économies industrielles
(à l’exception de la Russie soviétique et sa révolution de 1917) est affecté. C’est le début de la
grande dépression : effondrement des prix, chute de la production et des revenus, chômage de
masse, faillite en chaîne des entreprises, etc.74

2 : L’Etat à la rescousse

Face à l’ampleur de la crise qui commence en 1929 les recettes du libéralisme montrent leurs
limites. L’Etat lui-même se retrouve dans une situation de déficit chronique de ses finances
publiques. La faillite des entreprises provoque la baisse des revenus fiscaux. Par ailleurs, le
chômage de masse implique une croissance des dépenses sociales de transfert. La conjonction
des recettes en diminution et des dépenses en augmentation, provoque fatalement le déficit du
budget de l’Etat. La solution pour y remédier fut un processus à 4 temps :

- la politique des grands travaux : l’investissement public vient suppléer la faiblesse

des investisseurs privés frappés par la crise économique. L’Etat lance des grands
travaux d’infrastructures sur financement du budget national. Le New Deal de
Franklin Delano Roosevelt permet aux Etats-Unis la construction de grandes
infrastructures économiques et énergétiques. Ces grands travaux permettent à la
population désœuvrée, aux chômeurs et aux primo-demandeurs d’emploi de
retrouver du travail, de redevenir des agents économiques pouvant payer les taxes
et impôts à l’Etat ;
- l’accroissement des recettes de l’Etat : des millions d’emploi sont créés et ces
nouveaux travailleurs deviennent à nouveau des consommateurs solvables de biens
et services marchands. Les entreprises voient leurs chiffres d’affaires augmenter, ce
qui augmente le rendement des impôts directs et indirects ;
- la diminution des dépenses publiques : ici, il faut remarquer que la réduction du
nombre des assistés (chômeurs, primo-demandeurs d’emploi) permet de diminuer
les dépenses publiques. La réduction du nombre de chômeurs implique une
diminution des dépenses sociales de transfert.
- le rétablissement de l’équilibre budgétaire : la conjonction de la diminution des
dépenses de l’Etat et de l’augmentation des recettes aboutit fatalement, en toute
bonne logique, au rétablissement de l’équilibre budgétaire de l’Etat.

C : Le progrès technique : le changement de dimension des investissements

productifs

Les Etats-Unis d’Amérique sont restés le pays où prospère la libre-entreprise : les chemins de
fer avec les compagnies Central Pacific et Union Pacific75, l’énergie avec les compagnies
privées de constructeurs de barrage hydroélectrique ou de centrales nucléaires au niveau des
Etats fédérés et les infrastructures routières. Cette importance des capitaux privés n’a pas réduit
à néant le rôle du secteur public. La taille des investissements à réaliser et la rentabilité
financière incertaine de certains projets expliquent le recours aux financements publics et à

74
J. K. Galbraith, La crise de 1929 Anatomie d'une catastrophe financière, Paris, Payot, 2011.
75
A. Ferejean, La grande aventure des Chemins de fer, Paris, Flammarion, 2008.
l’Etat. A la fin de la deuxième guerre mondiale la Tennessee Valley Authority, entreprise
publique créée en 1933, est le premier producteur d'électricité du pays.

Sur le continent européen, l’initiative privée n’a pas eu de gros succès dans les secteurs qui sont
de gros consommateurs de capitaux. Les chemins de fer créés en France au 19ème siècle par des
sociétés privées sont déficitaires et sont rachetés, en 1937, par l’Etat qui les regroupe au sein de
la Société française des chemins de fer (SNCF), entreprise publique.76

Ces cas de figure apportent la preuve que le progrès technique a changé la dimension de certains
investissements. Lorsque les enjeux financiers et technologiques sont énormes, et que la
rentabilité financière n’est pas assurée à court ou à moyen termes, souvent, l’Etat devient le
recours financier et le promoteur. La tendance se confirme dans notre 21ème siècle, notamment
avec la conquête de l’espace où les entreprises publiques nationales (National Aeronautics and
Space Administration, NASA) ou multinationales (European Space Agency, ESA) sont
dominantes dans le secteur.

D : L’apparition de nouveaux courants de pensée

A la fin du 19ème siècle et au début du 20ème, les idées libérales d’Adam Smith, de François
Quesnay, de Jean-Baptiste Say, de David Ricardo et des autres, n’ont plus le monopole de la
pensée économique dans les pays industrialisés d’Europe et d’Amérique du nord. Le fondement
même du système libéral est remis en cause par les idées de Karl Marx et de Friedrich Engels.
Dans le manifeste du parti communiste, il est écrit que "dans la société bourgeoise, le travail
vivant n’est qu’un moyen d’accroître le travail accumulé. Dans la société communiste, le travail
accumulé n’est qu’un moyen d’élargir, d’enrichir et d’embellir l’existence des travailleurs."77
Et les communistes appellent à abolir la propriété capitaliste des moyens de production sociale.

A côté de cette solution révolutionnaire à la question des inégalités sociales nées de

l’industrialisation des économies en Europe et aux Etats-Unis d’Amérique, se développent aussi
des courants réformistes qui visent à améliorer le système capitaliste, à corriger les faiblesses
de l’économie libérale, notamment la pauvreté des masses ouvrières. Le solidarisme du député
français Léon Bourgeois (construire une république de la "main tendue contre le poing fermé",
une république de la mutualité "règle suprême de la vie commune" contre la charité réduite à
"une pitié agissante"),78 la doctrine sociale de l’église catholique romaine et la démocratie
chrétienne,79 l’anarchisme politique avec Pierre-Joseph Proudhon ("la propriété c’est le vol"80),
la théorie de l’"attraction passionnée" de Charles Fourrier (création de phalanstères où le travail
et le revenu sont déterminés par la "nécessité, l’utilité et l’agrément"81 au lieu des seules lois de
la concurrence et du profit), Robert Owen et sa société harmonieuse (groupes réduits de

76
L. Armand, Propos ferroviaires, Paris, Arthème Fayard, 1970.
77
K. Marx et F. Engels, Le manifeste du parti communiste, Pékin, Editions en langues étrangères, 1975, p.51.
78
S. Audier, La pensée solidariste : Aux sources du modèle social républicain, Paris, PUF, 2010.
79
P. Letamendia, La démocratie chrétienne, Paris, PUF, collection Que-sais-je, 1977.
80
P.-J. Proudhon, Qu’est-ce que la propriété, Paris, Librairie de Prévot, 1840.
81
Ch. Fourrier, Le Nouveau monde industriel, ou invention du procédé d'industrie attrayante et combinée,
distribuée en séries passionnées. Livret d'annonces, Paris, Bossange père, 1830.
personnes et où le travail, la restauration et l’éducation des enfants se font en commun82) et
quelques autres initiatives sociales entrent dans cette catégorie inspirée du souci d’humanisation
du capitalisme ‘sauvage.’

Sur le plan de la théorie économique pure, John Maynard Keynes publie en 1926 le livre "The
End of Laissez Faire" qui remet en cause les fondements du libéralisme absolu.

Paragraphe 2 : Les caractères des finances publiques contemporaines

Les finances publiques contemporaines sont celles que présente la communauté des Etats depuis
la seconde guerre mondiale. Elles ont des caractères communs même s’il existe des nuances
entre les pays. On peut ramener ces caractères communs à quelques points essentiels à savoir :
un accroissement des dépenses, une remise en cause de l’équilibre et la fin de la neutralité.

A : La tendance à l’amplification des masses de dépense

La croissance des dépenses publiques est un phénomène qui s’observe à l’échelle de tous les
Etats. La tendance à l’accroissement peut prendre des proportions variées selon les pays mais
cette tendance semble universelle. Les raisons de cette progression sont multiples. On peut en
citer quelques-unes :

- le gonflement effréné des dépenses de personnel administratif : on pourrait rattacher

cette situation à la fameuse "loi de parkinson". Selon le britannique Cyril Northcote
Parkinson "Un travail s’étend jusqu’à occuper tout le temps qui lui est imparti." Les
agents publics travaillent plus pour justifier leur existence que pour atteindre des
objectifs programmatiques. "Un fonctionnaire entend multiplier ses subordonnés, pas
ses rivaux" écrit l’auteur. Le travail est subdivisé ce qui crée des besoins de coordination
et donc de personnel complémentaire. Ensuite, "les fonctionnaires se créent
mutuellement du travail." L’augmentation des effectifs engendre des besoins
d’interface, des nécessités d’échange et de partage de connaissance. La combinaison de
tous ces facteurs donne l’impression d’une grande activité dans l’administration mais le
résultat n’est pas à la hauteur malgré les effectifs déployés.
En dehors de ces considérations générales, le gonflement des effectifs de fonctionnaires
est aussi lié à la progression de la démographie. Il faut toujours plus d’instituteurs, plus
de professeur des lycées et collèges, plus d’infirmiers et plus de médecins, plus d’agents
de police pour couvrir les besoins en ressources humaines des écoles, des centres de
santé et des commissariats de police qu’on construit au fur et à mesure que les villes
ouest-africaines francophones voient leur population augmenter dans des proportions
qui sont de l’ordre de 17% l’an.

- la modernité : sous ce mot se cache des réalités comme le passage du stylo à encre au
stylo à bille, du ventilateur au climatiseur, de l’escalier à l’ascenseur, de la jumelle de

82
S. Dupuis Robert Owen, socialiste utopique, 1771-1858, Centre national de la recherche scientifique, 1999.
 surveillance du garde-forestier au GPS de télédétection, de l’épée du vaillant guerrier
royal au fusil automatique, au char d’assaut et aux avions chasseurs-bombardiers. Une
heure de vol d’un chasseur bombardier (type Rafale français) coûte environ 16,5
millions de francs CFA (25.000 euros). Ce qu’on appelle la ‘modernité’ est, très
souvent, un facteur de renchérissement des coûts. On note, cependant que, dans
certaines circonstances, la modernisation peut conduire à une réduction des coûts. Par
exemple, le fax ou le courriel peut permettre de faire l’économie du salaire d’un
coursier.

- l’Etat interventionniste : la pensée libérale a réduit l’Etat à ses compétences dites

régaliennes. L’Etat contemporain ne s’estime exclu d’aucun domaine de la vie en
société. Tous les secteurs d’activité peuvent être concernés par l’interventionnisme de
l’Etat, soit parce que l’initiative privée se montre défaillante, soit parce que, par option
idéologique ou politique, l’Etat choisit de s’intéresser et d’investir des fonds publics
dans un domaine donné. Pour les experts de la Banque mondiale, l’Etat doit concentrer
"les capacités dont il dispose à l’exécution des missions qu’il peut et doit assumer."83
Parmi ces missions qui lui incombent il y a l’"investissement dans les services sociaux
de base et les infrastructures."84

B : La désacralisation de l’équilibre budgétaire

La théorie classique des finances publiques avait fait de l’équilibre une règle sacro-sainte. Les
finances publiques contemporaines développent une approche à contre-courant de cette
approche. La recherche de l’équilibre ou l’acceptation du déficit sont des choix de politique
budgétaire liés à la conjoncture économique et sociale globale. Les finances publiques ne
reflètent qu’un aspect de cette conjoncture économique et sociale globale. Elles peuvent aussi
servir de levier pour réaliser l’équilibre budgétaire en provoquant dans un premier temps le
déficit budgétaire. Deux grands mécanismes peuvent être cités pour illustrer ce nouveau point
de vue :

- les budgets cycliques : un budget doit correspondre à une phase économique, phase qui
peut être soit une phase de croissance soit une phase de récession soit une phase de
stabilisation. Le budget doit correspondre à chaque phase et être un budget de relance
(déficitaire) en phase de récession soit un budget de consolidation (équilibré) en phase
de croissance soit enfin un budget de stabilisation lorsque le contexte économique est
celui de la stabilisation par une confirmation du rétablissement progressif de la
croissance ;

83
Banque mondiale, Rapport sur le développement dans le monde, L’Etat dans un monde en mutation,
Washington, Banque mondiale, 1997, p.3.
84
Idem,. p. 4.
 - La théorie du déficit systématique : elle est l’œuvre de John Maynard Keynes et de Sir
William Beveridge85

C : La fin de la neutralité des finances publiques

Sur un plan objectif l’accroissement des dépenses publiques provoque la fin de la neutralité des
finances publiques. Le denier public n’est plus une ressource marginale. Il irrigue le tissu
économique par ses commandes, ses subventions et ses rémunérations.

Par ailleurs, la neutralité subjective a de moins en moins de partisans surtout à cause des crises
cycliques que connait le capitalisme mais aussi en raison de la mondialisation de l’économie.
Un concours de l’Etat est souvent utile pour préserver les entreprises nationales ou soutenir leur
expansion dans le monde.

85
Voir infra p…………………………………….
Chapitre 2

Les finances publiques des pays en développement

Une catégorie nouvelle de pays est née au cours de la deuxième moitié du 20ème siècle : le Tiers
monde qu’Alfred Sauvy décriait en 1952 comme un monde "ignoré, exploité, méprisé." 86 Du
Tiers monde nous sommes passé aux Tiers mondes avec une différentiation et des écarts nets
entre les pays émergents (Brésil, Inde, Chine, etc.), les pays rentiers (Qatar, Koweït, Émirats
arabes unis, etc.), les pays à revenu intermédiaire (Venezuela, Albanie, Fidji, etc.) et les pays
les moins avancés, les least developed countries (Bénin, Haïti, Bhutan, etc.).

Selon la Banque mondiale, le classement des pays selon le revenu national brut (RNB) donne
les catégories suivantes :87

Pays à faible revenu 1 035 dollars ou moins

Pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure de 1 036 à 4 085 dollars
Pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure de 4 086 à 12 615 dollars
Pays à revenu élevé 12 616 dollars ou plus

Pour la Banque mondiale, les économies en développement sont celles des pays "à revenu faible
ou intermédiaire,"88 c’est-à-dire, les trois premières strates. Cependant, les développements qui
suivent seront limités aux deux premières strates (Pays à faible revenu et Pays à revenu
intermédiaire de la tranche inférieure) car elles expriment mieux le contexte des pays membres
de l’UEMOA.
Section 1

Les finances publiques internes des pays en développement

Les pays en développement, tels qu’entendus ici (pays à faible revenu et pays à revenu
intermédiaire de la tranche inférieure), sont des pays qui présentent des déséquilibres structurels
de leurs finances publiques : les dépenses sont très pesantes et les recettes sont insuffisantes.

Paragraphe 1 : L’importance des dépenses publiques

Les pays en développement ont des besoins immenses qui sont eux-mêmes la cause de besoins
de financement sans commune mesure avec leur capacité financière. L’importance des dépenses
publiques a plusieurs causes qu’il convient de passer en revue.
A : La question démographique

86
A. Sauvy, "Trois mondes, une planète», in journal L'Observateur, 14 août 1952, n°118, page 14.
87
http://donnees.banquemondiale.org/ consulté le 21 octobre 2015.
88
Ibidem
Les progrès en matière de santé publique ont réduit les taux de mortalité. Mais les taux de
natalité restent élevés. La transition démographique (passage d’une natalité et d’une mortalité
fortes à une natalité et une mortalité faibles) est lente. La conséquence est une explosion
démographique impressionnante.

Tableau n° 2 : Evolution de la population sur les cinq continents

Populations (en millions)

Année 2015 2030 2050 2100

Grandes régions

Monde 7.349 8.501 9.725 11.213

Afrique 1.186 1.679 2.478 4.387

Asie 4.393 4.923 5.267 4.889

Europe 738 734 707 646

Amérique latine 634 721 784 721

Amérique du nord 358 396 433 500

Océanie 39 47 57 71

Source: World population prospects: The 2015 revision. New York. United Nations

L’Asie reste le continent le plus peuplé mais les plus fortes progressions sont en Afrique.
L’UEMOA comptera, à elle seule en 2100, autant d’habitants que l’Europe tout entière, de
l’Atlantique à l’Oural. Sa population sera aussi supérieure de 71% à celle des Etats-Unis
d’Amérique !

Tableau n° 3 : Evolution de la population dans l’UEMOA

Populations (en milliers)

Année 1950 2015 2030 2050 2100

Pays

Bénin 2.255 10.880 15.593 22.549 35.544

Burkina Faso 4.284 18.106 27.244 42.789 80.990

Côte d’Ivoire 2.630 22.702 32.143 48.797 101.154

Guinée Bissau 535 1.844 2.541 3.564 5.489

 Mali 4.708 17.600 27.370 45.404 92.981

Niger 2.560 19.899 35.966 72.238 209.334

Sénégal 2.477 15.129 22.802 36.223 75.042

Togo 1.395 7.305 10.489 15.681 27.873

Total UEMOA 20.844 113.465 174.148 287.245 628.407

France 41.880 64.395 68.007 71.137 75.998

Etats-Unis d’Amérique 157.813 321.774 355.765 388.865 450.385

Chine 544.113 1.376.049 1.415.545 1.348.056 1.004.392

Source: World population prospects: The 2015 revision. New York. United Nations

C’est et cela restera une population très jeune dont la majorité est en âge de travailler

Tableau n° 4 : Pourcentage de la population par classes d’âge

Années 2015 2050 2100

Classes d’âge 0-14 15-59 0-14 15-59 0-14 15-59

Monde 26,1 61,7 21,3 57,2 17,7 54,0

Bénin 42,2 53,2 31,3 60,7 21,2 60,7

Burkina Faso 45,6 50,6 34,9 58,7 22,7 60,6

Côte d’Ivoire 42,5 52,7 34,9 58,5 24,2 59,7

Guinée Bissau 40,8 53,9 31,2 60,5 21,5 60,8

Mali 47,5 48,5 36,8 57,4 21,8 59,7

Niger 50,5 45,3 43,9 52,1 26,5 60,9

Sénégal 43,8 51,7 34,1 57,8 22,4 57,5

Togo 42,2 53,3 32,3 59,5 21,6 59,6

Source: World population prospects: The 2015 revision. New York. United Nations

L’indice de fécondité tend, malgré tout, à décroître pour atteindre la moyenne mondiale à
l’horizon 2100.
Tableau n° 5 : Indice de fécondité par périodes

Nombre moyen d’enfants par femme

Périodes 1975-1980 2010-2015 2025-2030 2095-2100

Pays

Monde 3,87 2,51 2,38 1,99

Bénin 7 4,89 3,84 2,04

Burkina Faso 7,02 5,65 4,48 2,16

Côte d’Ivoire 7,81 5,10 4,20 2,31

Guinée Bissau 6,25 4,95 3,89 2,05

Mali 7,15 6,35 5,03 2,13

Niger 7,63 7,63 6,68 2,49

Sénégal 7,45 5,18 4,22 2,28

Togo 7,28 4,69 3,77 2,07

France 1,86 2,00 1,98 1,95

Etats-Unis d’Amérique 1,77 1,89 1,91 1,93

Chine 3,01 1,55 1,66 1,81

Source: World population prospects: The 2015 revision. New York. United Nations

Ces chiffres ont un effet direct sur les finances publiques. L’Etat doit fournir les services
sociaux de base financés sur deniers publics. Il faut construire des écoles, des collèges et des
universités (populations jeunes), installer des centres de santé (forte fécondité), réaliser les
commodités en milieu urbain et rural (électricité, eau, assainissement), construire des
infrastructures : routes, ponts, centrales électriques, etc. L’argent public est sollicité et très
sollicité.
B : Les dépenses de gouvernance

Un Etat doit exercer la plénitude des compétences qui lui sont reconnues. Il dispose d’une
administration répartie sur le territoire national. Il ouvre des postes diplomatiques dans le
monde, dispose d’une armée et d’une police et crée des universités.

La vague de démocratisation commencée dans les années 1990 a créé de nouveaux besoins
financiers. Il faut un parlement (monocaméral ou bicaméral), des institutions de contre-pouvoir
(Haute cour de justice, Cour constitutionnelle, Autorité de régulation des médias, Médiateur de
la République) et surtout organiser régulièrement des élections. Les crédits budgétaires affectés
à l’élection présidentielle ont été de 30,2 milliards FCFA en Côte d’Ivoire en 2015, 89 14,8
milliards de FCFA au Bénin en 2016. 90 Les élections législatives et présidentielle au Burkina
Faso en 2015 ont coûté 50,6 milliards de francs CFA, 91 ce qui, en investissements publics
correspond à environ 1.250 modules de classe pour l’enseignement fondamental.

Paragraphe 2 : Des ressources insuffisantes

Le pacte de convergence et de stabilité en vigueur au sein de l’UEMOA a fixé à 20% l’objectif

de taux de pression fiscale au sein des Etats membres. Ce taux est loin d’être respecté par tous
les pays membres. Il est de l’ordre de 15,58% en moyenne pour 2014 pour l’ensemble de
l’UEMOA.92

Cette faiblesse globale du taux de pression fiscale est due à plusieurs causes. On peut citer : la
faible capacité contributive des citoyens, l’importance de l’évasion fiscale et les effets pervers
de la mondialisation de l’économie et des échanges.

A : La faible capacité contributive des citoyens

La faible capacité contributive des citoyens concerne toutes les catégories d’impôt : impôt sur
le revenu, impôt sur la dépense et impôt sur le capital.

1. L’impôt sur le revenu

Le seuil de pauvreté est établi à 1,25 dollar US par personne et par jour. Ce seuil a été porté à
1,90 dollar en 2015. Selon les statistiques de la Banque mondiale, le pourcentage de pauvre en
Afrique subsaharienne s’établit à 56,8% en 1990 et 42,7% en 2012.93Les études montrent, par
ailleurs, que les pauvres en Afrique sont très pauvres et que les personnes vivant avec moins de

89
http://www.gouv.ci/actualite consulté le 15 décembre 2015.
90
Journal La Nation, Cotonou, n° 6339 du 8 octobre 2015.
91
http://www.lemonde.fr/afrique/ consulté le 15 décembre 2015.
92
Bénin (16,9%), Burkina Faso (16,0%), Côte d’Ivoire (15,6%), Guinée Bissau (6,0%), Mali (15,9%), Niger
(16,7%), Sénégal (18,9%), Togo (18,7%). Voir UEMOA, Rapport semestriel d'exécution de la surveillance
multilatérale, 2014, p. 111.
93
http://povertydata.worldbank.org/poverty/region/SSA consulté le 4 novembre 2015.
1,90 dollars par jour n’ont en réalité que 70 cents pour vivre.94 Plus le revenu est faible, moins
le citoyen peut apporter sa contribution à la caisse publique sous forme d’impôt sur le revenu.
En conséquence, les exemptions d’impôt sur le revenu et les exonérations sont nombreuses,
surtout en tenant compte des charges familiales. L’indice synthétique de fécondité (nombre
d’enfant par femme en âge de procréer) est de 4,69 au Togo et de 7,63 au Niger.

2. L’impôt sur la dépense

Le bon rendement de l’impôt sur la dépense est compromis par les tendances générales de la
consommation dans les pays membres de l’UEMOA. Il y a d’abord l’importance de
l’autoconsommation liée à l’économie villageoise de subsistance. Le forgeron de Piya (Togo),
le cultivateur de Daoukro (Côte d’Ivoire), le tisserand de Houawé (Bénin) l’éleveur de
Rapadama (Burkina Faso) et le pêcheur de Diembering (Sénégal) consomment ce qu’ils
produisent et vendent le peu en surplus pour faire face à leurs besoins primaires. Ils
entretiennent ainsi ce que les économistes appellent le secteur informel. Selon une étude de
l’UEMOA, le secteur informel emploie 76% des actifs occupés dans les Etats membres, suivi
très loin derrière du secteur privé formel (14%) et du secteur public (8%).95 Ce secteur informel
est producteur de biens et de services qui échappent aux services administratifs et fiscaux. L’une
des conséquences de l’importance du secteur informel est que l’impôt repose sur un nombre
réduit d’entreprises appartenant au secteur formel. Au Sénégal, l’assiette fiscale repose sur 500
grandes entreprises, 10.000 entreprises de taille moyenne et 40.000 petites entreprises.96 Enfin,
le faible taux de bancarisation de l’économie alimente aussi la prédominance du commerce
informel qui échappe aux prélèvements fiscaux.

Tableau n° 6 : Taux de bancarisation dans les pays membres de l’UEMOA (2014)

Taux de Nombre de DAB/GAB

bancarisation guichets
Pays
bancaires

Bénin 15,69% 190 254

Burkina Faso 11,14% 231 245
Côte d’Ivoire 16,49% 567 701
Guinée Bissau 6,83% 26 38
Mali 16,14% 434 343
Niger 4,25% 135 115

94
Africaprogress panel Rapport sur le progrès en Afrique 2014, Agriculture, pêche et capitaux. Comment financer
les révolutions verte et bleue de l’Afrique, Genève, 2014, p. 14.
95
UEMOA-AFRISTAT, L’emploi, le chômage et les conditions d’activité dans les principales agglomérations
de sept Etats membres de l’UEMOA, Ouagadougou, 2003, p.3.
96
Africa progress panel Rapport sur le progrès en Afrique 2014, Agriculture, pêche et capitaux. Comment financer
les révolutions verte et bleue de l’Afrique, Genève, 2014, p. 137.
 Sénégal 16,40% 367 385
Togo 17,58% 183 191
Moyenne UEMOA 13,52% 2.133 2.272
Source : BCEAO, Note d’information, 4ème trimestre 2014, n°40

3. L’impôt sur le capital

Le capital, c’est la richesse acquise, que celle-ci prenne la forme de biens immobiliers ou
d’argent déposé sur un compte en banque. Les banques africaines, d’une manière générale,
disposent de liquidités abondantes. Elles sont sur-liquides. Selon la Commission économique
des nations-Unies pour l’Afrique, les recettes bancaires du continent sont estimées à 60
milliards de dollars tandis que la capitalisation boursière sur le continent est passée de 300
milliards de dollars en 1996 à 1.200 milliards de dollars en 2007.97 L’assiette d’un impôt sur le
capital n’est pas faible mais soulève plutôt la question plus complexe de l’évasion fiscale.

B : L’importance de l’évasion fiscale

Les pays africains dans leur ensemble, prélèvent 527,3 milliards de dollars d’impôt chaque
année.98 Mais ces sommes sont en deçà du potentiel fiscal du continent. Le taux de déperdition
fiscale est important. Les facteurs qui expliquent cette déperdition sont nombreux : la
surfacturation ou la sous-facturation des marchés, les prix de transfert et les recours aux centres
bancaires et financiers extraterritoriaux, enfin les paradis fiscaux. Le faible taux de
bancarisation des Etats ajoute au phénomène de l’évasion fiscale. Ces phénomènes divers sont
des menaces objectives et subjectives au bon rendement de la fiscalité intérieure.

C : Les effets pervers de la mondialisation de l’économie et des échanges

Le phénomène dit de mondialisation de l’économie et de globalisation des échanges pousse les

Etats à rendre leurs systèmes fiscaux plus attractifs par rapport aux autres Etats. Le but est
d’attirer les investisseurs directs étrangers. En conséquence, les codes des investissements
organisent des régimes fiscaux privilégiés comportant des exonérations et des exemptions
d’impôts pour les investissements réalisés dans les pays africains membres de l’UEMOA.

Par ailleurs, en matière de fiscalité intérieure, les Etats africains peinent à maîtriser la base
imposable des transactions effectuées par les multinationales sur leur territoire. La pratique des
prix de transfert et les paradis fiscaux privent les caisses des Trésors publics de sommes
importantes.99

97
Nations-Unies, Commission économique pour l’Afrique, Financements novateurs et transformation
économique en Afrique, Addis-Abeba, CEA/ONU, 2015, 25.
98
Idem, p. 24.
99
Voir infra n°……………………………………..fuite des capitaux………………………….
Enfin, les institutions d’intégration régionale (UEMOA, CEDEAO) agissent dans le sens de la
réduction ou de l’élimination des droits de douane. Tandis que des instruments internationaux
comme les Accords de partenariat économique (APE) signés avec l’Union européenne
aboutissent à priver les Etats de droits de douane sur les produits importés de l’Europe.100

Section 2

L’aide financière internationale

L’assistance internationale est devenue une composante structurelle des finances publiques
dans les pays pauvres. Plusieurs conférences internationales ont été organisées sous l’égide des
Nations-Unies pour traiter de la question du financement du développement. En 2015, le
financement du développement a été élargi à deux grands défis des années à venir : le
développement durable et la lutte contre les changements climatiques.

Paragraphe 1 : Les conférences sur le financement du développement

Trois conférences ont eu lieu à ce jour sur la question du financement du développement :

Monterrey (2002), Doha (2008) et Addis-Abeba (2015).

A : La conférence de Monterrey (Mexique)

La conférence de Monterrey a été la première de la série des rencontres internationales

consacrées aux questions de développement. Elle a débouché sur six grands axes d’action qu’on
a dénommés le "Consensus de Monterrey". Ce sont :

i. la mobilisation des ressources nationales pour le développement : mobiliser l’épargne

intérieure, adopter des politiques macroéconomiques cohérentes et saines, assurer la
bonne gouvernance, lutter contre la corruption, investir dans le genre et développer la
micro-finance, etc.
ii. la mobilisation des ressources internationales pour le développement : investissements
directs étrangers et autres apports du secteur privé. Les pays doivent s’efforcer
d’atteindre des climats des affaires à la fois transparents, stables et la sécurité des
affaires. Les institutions internationales et régionales sont invitées à accroitre leurs
contributions au financement des infrastructures en mettant à disposition des crédits à
l’exportation, des financements conjoints, des garanties des risques, des financements
d’études de faisabilité, etc.
iii. le commerce international comme moteur du développement : les barrières douanières,
les subventions et autres mesures qui sont des distorsions au commerce mondiale sont

100
R ; Ebale, Comprendre les accords de partenariat économique entre l'UE et les pays ACP, Paris,
L’Harmattan, 2015.
 une préoccupation. Appel est lancé aux pays développés d’ouvrir leurs marchés hors
douane et hors quota aux exportations des pays les moins avancés.
iv. accroissement de la coopération financière et technique internationale : les pays
développés sont invités à consacrer 0,7% de leur PIB dont 0,15% à 0,20% aux pays les
moins avancés, comme préconisés par la troisième Conférence des Nations-Unies sur
les pays les moins avancés. L’évaluation de sources de financement innovants et des
efforts pour rendre l’aide plus performante sont également préconisés.
v. la réduction de la dette extérieure : les institutions de BrettonWoods sont invitées à
faire un traitement approprié des dettes de pays résultant de catastrophes naturels, de
chocs sévères sur les termes de l’échange. Des instruments différenciés sont nécessaires
pour répondre de façon appropriée aux différentes circonstances et capacités
économiques des Etats.
vi. Cohérence d’ensemble du système financier, monétaire et commercial de soutien au
développement. Des efforts sont préconisés pour réformer le système financier
international.

B : La Conférence de Doha (Qatar)

Six ans après la Conférence de Monterrey, celle de Doha (2008) sur le financement du
développement fait des constats importants comme la montée en puissance des pays à économie
émergente (Chine, Inde, Brésil, etc.), le développement de l’activité des fonds souverains des
pays exportateurs de matières premières et d’hydrocarbure (Qatar, Koweït, Emirats arabes unis,
etc.), l’engagement de grandes fondations caritatives privées. La Déclaration de Doha est le
texte qui sanctionne les travaux de la Conférence. Cette Déclaration affirme que des progrès
dans certains domaines sont enregistrés mais que les inégalités se sont aggravées. Les
participants se félicitent de l’augmentation substantielle des flux de capitaux publics et privés
depuis 2002. La Déclaration réaffirme les buts et les engagements consacrés dans le Consensus
de Monterrey et tout en reprenant les grands thèmes abordés à Monterrey (Mobiliser des
ressources internationales au service du développement : investissements étrangers directs et
autres flux financiers privés, le commerce international, moteur du développement, renforcer
la coopération financière et technique internationale au service du développement, la dette
extérieure, les questions systémiques : renforcement de la cohésion et de la cohérence des
systèmes monétaire, financier et commercial internationaux à l’appui du développement) met
en relief la nécessité de renforcer la mobilisation des ressources intérieures, la promotion d’une
croissance inclusive et durable, la reconnaissance des principes relatifs à l’efficacité de l’aide,
la promotion des financements innovants et la prise en compte des catégories de pays en
développement.
Encadré n° 1 : Les financements innovants

"Les pays africains prélèvent chaque année plus de 527,3 milliards de dollars d’impôts par
rapport aux 73,7 milliards de dollars que la région reçoit d’apports privés et aux 51,4 milliards
de dollars de l’aide publique au développement. Ces montants indiquent qu’il y aurait
d’énormes possibilités de recettes fiscales.

Les avoirs des caisses de retraite africaines augmentent à un rythme impressionnant. En

Afrique du Sud, par exemple, ils sont passés de 166 milliards de dollars en 2007 à 277 milliards
de dollars en 2011 ; au Nigéria, de 3 milliards de dollars en 2008 à 14 milliards de dollars en
2010 ; en Namibie, ils sont estimés à 16,3 milliards de dollars namibiens, soit 1,84 milliard de
dollars des États-Unis. Au Kenya, il est estimé que les actifs des caisses de retraite représentent
397 milliards de shillings, soit 4,56 milliards de dollars des États-Unis.

L’Afrique obtient chaque année plus de 168 milliards de dollars de ses ressources minières et
pétrolières, et détient plus de 400 milliards de dollars de réserves internationales dans ses
banques centrales. Les envois de fonds de la diaspora africaine sont passés à 60 milliards de
dollars en 2012. La Banque mondiale estime que durant la prochaine décennie, les
rapatriements de fonds de la diaspora africaine pourraient aller jusqu’à 200 milliards de dollars.
L’Afrique pourrait obtenir de 5 à 10 milliards de dollars par an sur les marchés internationaux
de capitaux grâce à la titrisation des envois de fonds de sa diaspora.

La capitalisation boursière en Afrique est passée de 300 milliards de dollars en 1996 à 1.200
milliards de dollars en 2007, 39 pays ayant émis des bons du Trésor et 27 pays ayant offert des
obligations du Trésor. Avec plus de 700 bons du Trésor pour une valeur de 206 milliards de
dollars émis par les pays africains en date de décembre 2011, l’émergence d’un respectable
marché des obligations est proche.

Les recettes bancaires sont estimées à environ 60 milliards de dollars, et le secteur bancaire est
extrêmement liquide. Plus d’une dizaine de pays africains ont établi des fonds d’investissement
souverains. Les flux financiers illicites de la région ont atteint 854 milliards de dollars sur la
période allant de 1970 à 2008, ce qui représente en moyenne une perte annuelle de ressources
financières de 22 milliards de dollars. Si on pouvait les empêcher, ce serait là des ressources
financières pouvant servir à la mise en œuvre des programmes et projets nationaux et régionaux
de développement. Le marché africain des placements privés se monte à environ 30 milliards
de dollars. Les transactions des fonds d’investissement privés dans la région se montaient à 1,5
milliard de dollars en 2011.

Tous ces éléments indiquent les ressources qui pourraient appuyer les programmes et projets
visant le développement de l’Afrique si des instruments appropriés sont mis en place. Étant
donné ces possibilités de sources de financement pour le développement, et les performances
encourageantes obtenues jusqu’à présent dans les cas où elles ont été utilisées, le présent livre
est optimiste quant à la possibilité que l’Afrique réduise, durant la décennie à venir, une part
importante de son déficit d’infrastructures."

Source : Nations-Unies, Commission économique pour l’Afrique, Financement novateur et transformation

économique en Afrique, Addis-Abeba, mars 2015, pp.24-25.
C : La Conférence d’Addis-Abeba (Ethiopie)

La Conférence d’Addis-Abeba (13-16 juillet 2015) fait un lien avec deux autres grandes
échéances de la diplomatie des Etats : le sommet mondial de New York pour l’adoption des
ODD, les Objectifs de Développement Durable (25-27 septembre 2015), d’une part, la 21ème
Conférence des parties (COP21) à la Convention-cadre des Nations-Unies sur les changements
climatiques (Paris, novembre-décembre 2015), d’autre part. La notion de développement
durable est reprise par le Programme d’Action d’Addis-Abeba et signifie "la croissance
économique pour tous, la protection de l’environnement et l’inclusion sociale"101

La Conférence constate aussi l’existence de "pays en proie à des situations particulières."102 On

cite l’Afrique d’une manière générale, mais aussi les petits Etats insulaires en développement
et les pays en développement sans littoral.

La Conférence apporte son soutien à la mise en œuvre des stratégies et des programmes d’action
pertinents, tels que la Déclaration et le Programme d’action d’Istanbul, les Modalités d’action
accélérées des petits États insulaires en développement et le Programme d’action de Vienne en
faveur des pays en développement sans littoral pour la décennie 2014-2024. Par-dessus tout,
elle apporte son soutien au nouveau cadre de développement intitulé "Agenda 2063 de l’Union
africaine" et son plan d’action décennal.

Le programme d’action d’Addis-Abeba appelle à une "relance du partenariat mondial pour le

développement durable" et présente six grands domaines d’intervention :

i. les ressources publiques intérieures : améliorer l’administration fiscale, œuvrer

pour la transparence fiscale, lutter contre les flux financiers illicites, contribuer à
l’élimination des paradis fiscaux, améliorer les contrôles des finances publiques par
les cours des comptes nationales, assurer la transparence des marchés publics, etc.
ii. entreprise privée et finances intérieures et internationales : encouragement des flux
financiers internationaux, notamment des investissements directs étrangers,
promotion des entreprises dynamiques et fonctionnelles en accord avec les Principes
des Nations-Unies sur les entreprises et les droits de l’homme, facilitation de l’accès
des femmes aux services financiers, réduire à 3% à l’horizon 2030 le coût des
transferts de salaire des travailleurs migrants, développement des marchés financiers
nationaux, etc.
iii. coopération internationale pour le développement : rappel de l’engagement des
pays donateurs sur l’objectif de 0,7 % pour le ratio Aide Publique au
Développement/Revenu National Brut et l’objectif de 0,15 % à 0,20 % pour ce
même ratio dans le cas de l’aide aux pays les moins avancés, encouragement de la
coopération sud-sud, lutte contre les changements climatiques et financement de
l’action humanitaire, etc.

101
Nations Unies, Document final de la troisième Conférence internationale sur le financement du
développement : Programme d’action d’Addis-Abeba, p.2.
102
Idem, p. 4.
 iv. le commerce international, moteur du développement : soutien à un système
commercial international fondé sur des règles, ouvert, transparent, prévisible,
inclusif, non-discriminatoire et équitable sous l’égide de l’Organisation mondiale
du commerce (OMC), etc.
v. dette et viabilité de la dette : engagement pour une viabilité de la dette et soutien au
système d’analyse de la viabilité de la dette effectué par le FMI et la Banque
mondiale comme un outil d’information précieux sur le niveau d’emprunt approprié,
etc.
vi. résoudre les problèmes systémiques/questions liées aux systèmes : amélioration de
la gouvernance économique mondiale et renforcement permanent du rôle de premier
plan de l’ONU pour promouvoir le développement, règlementation rationnelle des
marchés financiers et impératif d’un filet de sécurité financière mondiale, etc.

Paragraphe 2 : L’état des lieux du financement du développement

Le thème du financement du développement permet d’examiner les grandes questions relatives

à l’aide publique au développement, la montée en puissance de la coopération sud-sud,
l’épineux dossier de la fuite des capitaux et l’émergence des organisations caritatives.

A : L’aide publique au développement

L’objectif fixé par les Nations-Unies est d’atteindre 0,7% du Revenu national brut (RNB) des
pays développés consacré à l’aide publique au développement, soit sous forme de dons, soit
sous forme de prêts concessionnels. En 2000, l’aide publique au développement se montait à
80,7 milliards de dollars (0,22% du RNB) et atteint 134 milliards de dollars en 2014, en dollars
constants. Ce qui représente 0,29% du RNB des pays développés.103

Le Comité d’Aide au Développement (CAD) de l’OCDE définit l’APD ainsi

qu’il suit :

«On entend par aide publique au développement (APD) tous les apports de
ressources qui sont fournis aux pays de la partie I de la liste du CAD (pays en
développement) ou aux institutions multilatérales pour être ensuite acheminés
vers des pays de la partie I, et qui répondent aux critères suivants: émaner
d’organismes publics, y compris les états et les collectivités locales, ou
d’organismes agissant pour le compte d’organismes publics, sachant que
chaque transaction doit en outre avoir pour but essentiel de favoriser le
développement économique et l’amélioration du niveau de vie des pays en
développement, et être assortie de conditions favorables et comporter un
élément de libéralité au moins égal à 25 pour cent (sur la base d’un taux
d’actualisation de 10 pour cent).»

Les donneurs ont tendance à concentrer leurs aides sur un nombre relativement réduit de pays.
Ce phénomène permet de distinguer des pays moins-aidés alors qu’ils ont des besoins de

103
United Nations, Millennium Development Goal 8, Taking stock of the global partnership for development,
MDG Task Force, Report 2015.p. 1.
financement importants. Les dix pays (Viêt-Nam, Egypte, etc.) recevant le plus d’aide publique
au développement en 2013 ont totalisé 37% du montant global des aides sur un total de 148
pays bénéficiaires.104 D’autres pays peuvent être appelés les moins aidés, selon les chiffres
produits en 2014 pour le Togo, la Guinée, le Népal et quelques autres.105

Les secteurs de concentration de l’aide publique au développement sont l’éducation et la santé :

15,5% en 2000, 21,2% en 2009 mais 18% en 2013. Ce qui représente 6,4 milliards de dollars
en 2000 et 14,5 milliards en 2013.106

Encadré n° 2 : L’Agenda 2063 de l’Union africaine

L’AVENIR QUE NOUS VOULONS POUR L’AFRIQUE

1. Une Afrique prospère fondée sur une croissance inclusive et un

développement durable
2. Un continent intégré, politiquement uni, basé sur les idéaux du
panafricanisme et sur la vision de la de la renaissance de l’Afrique
3. Une Afrique où règnent la bonne gouvernance, la démocratie, le respect des
droits de l’homme, la justice et l’état de droit
4. Une Afrique pacifique et sécurisée
5. Une Afrique dotée d’une identité, d’un patrimoine commun, de valeurs
partagées et d’une éthique culturelle forte
6. Une Afrique où le développement est axé sur les populations, et s’appuie
notamment sur le potentiel des femmes et des jeunes
7. Une Afrique, en tant qu’acteur et partenaire fort, uni et influent sur la scène
mondiale
ASPIRATIONS

11. D’ici 2063, les pays africains seront parmi les plus performants, en termes de
mesures de la qualité de vie dans le monde Ceci sera réalisé grâce à des stratégies de
croissance inclusive, la création d’emplois, l’augmentation de la production agricole;
des investissements dans la science, la technologie, la recherche et l’innovation;
l’égalité des sexes, l’autonomisation des jeunes et la fourniture de services de base
tels que la santé, la nutrition, l’éducation, le logement, l’eau et l’assainissement

12. Le PIB total de l’Afrique sera proportionnel à sa part de la population mondiale

et à ses richesses en ressources naturelles

104
Idem. p. 15.
105
Idem, p.15.
106
Idem, p.16.
 13. L’agriculture de l’Afrique sera moderne et productive, grâce au recours à la
science, la technologie, l’innovation et aux connaissances locales. La houe sera
bannie d’ici 2025 et le secteur sera moderne, rentable et attractif pour les jeunes et
les femmes du continent.

Source : Commission de l’Union africaine, Agenda 2063, L’Afrique que nous voulons, Addis-Abeba, août 2014.

B : La coopération sud-sud

La coopération financière et technique entre pays en développement prend de l’ampleur. Les

sommes concernées sont estimées à 19 milliards de dollars en 2011, et 20 milliards de dollars
en 2013. Ces sommes sont consacrées à hauteur de 55% à des investissements dans les
infrastructures et 1/3 dans les secteurs sociaux.107

"Quatre types d’outils sont comptabilisés en aide publique au

développement :

- les dons (définition CAD : « transfert en espèces ou en nature

qui n’entraîne pas d’obligation juridique de remboursement
pour le bénéficiaire ») ;
- les prêts (définition CAD : « transfert en espèces ou en nature
qui entraîne une obligation juridique de remboursement pour le
bénéficiaire en monnaies convertibles ou en nature » ). Les prêts
liés doivent être concessionnels à hauteur de 35% et les prêts
déliés concessionnels à hauteur de 25% ;
- les garanties, sous certaines conditions ;
- les opérations sur la dette (annulation, rééchelonnement,
moratoire)".

Source : France, Direction générale du Trésor

La progression est constante et les différents sommets de Chefs d’Etats sont des occasions de
développer les relations financières entre les pays du sud. Ainsi au cours du sommet Chine-
Afrique de décembre 2015, le Chef de l’Etat chinois a annoncé une aide financière de 60
milliards de dollars à l'Afrique dont 5 milliards de prêt à taux zéro et 35 milliards à taux
préférentiel. Cette importante enveloppe financière est destinée à financer 10 programmes de
coopération de 2015 à 2018.

Lors du troisième sommet Inde-Afrique d’octobre 2014, le gouvernement indien a aussi

annoncé l’octroi de nouveaux prêts de 10 milliards de dollars sur 5 ans, soit le doublement des
crédits par rapport au dernier sommet en 2011. Le montant des dons est tombé de 1,2 milliards
à 600 millions de dollars.

Encadré n° 3 : La Banque de développement des BRICS

107
Idem, p. 19.
 The New Developement Bank BRICS

Reinventing partnership. redefining future.

The New Development Bank starts with an objective of funding infrastructure projects in the
developing countries and meet the aspirations of millions through sustainable development.
We at the New Development Bank, will listen, learn, collaborate and innovate. A significant
aspect of our path would be to establish global, regional and local partnership with the new as
well as established MDBs and with market participants.

Current financing and investment patterns are inadequate in meeting investment needs. Private
international capital flows are not only volatile they are also insufficient in volume and
maturity to fund sustainable development, which typically requires long-term investment.
Multilateral Development Banks (MDBs) can play a pivotal role in meeting these
requirements. While the annual resource commitment from MDBs has gone up from USD 45
billion to over USD 100 billion over a 10 year period, it is still insufficient to meet the
infrastructure development investment of over USD 1 trillion a year. There is therefore a need
for MDBs to reinvent themselves and introduce innovative instruments. The New
Development Bank vision is not restricted to funding infrastructure requirements but envisages
building a knowledge sharing platform among the developing countries and promote
sustainable development.

The New Development Bank is key milestone of the cooperation among emerging economies
and developing countries. It is a testament of coming of age of these countries in the world of
development finance.

Source : http:// https://www.ndbbrics.org/ le 21 octobre 2016.

C : La fuite des capitaux

Selon certains experts, l’Afrique a perdu entre 1.200 et 1.400 milliards de dollars entre 1980 et
2009, soit l’équivalent de son produit intérieur brut actuel.108 Ces chiffres correspondent à des
flux financiers illicites c’est-à-dire l’"argent qui est gagné, transféré ou utilisé illégalement."109
Un autre rapport de la Commission économique des Nations-Unies pour l’Afrique estime
supérieur à 900 milliards de dollars les flux financiers illicites en Afrique sur la période 1970-
2008.110

Pour l’Africa progress panel, l'Afrique perd en moyenne 50 millions de dollars en flux
financiers illégaux chaque année. Cette somme représente 5,7% du PIB de l’Afrique
subsaharienne. L’Afrique serait ainsi "le créancier net du reste du monde depuis des
décennies."111 Selon les estimations, la corruption sous toutes ses formes ne représente que 3%
des flux illicites de capitaux. Viennent ensuite les activités criminelles (trafic de drogue,

108
African Development Bank & Global Financial Integrity, Illicit financial flows and the problem of Net Resource
Transfers from Africa: 1980-2009, Join report, may 2013.
109
Nations-Unies, Commission économique pour l’Afrique, Financement novateur et transformation économique
en Afrique, Addis-Abeba, mars 2015, p.40.
110
African Development Bank & Global Financial Integrity, op.cit.
111
Cité par M. Tafirenyika, "Finance: ces capitaux qui fuient l’Afrique", in http://www.un.org/africarenewal/fr
consulté le 30 novembre 2015.
contrebande) pour 30% à 35%. Au haut du podium se placent les transactions commerciales
des multinationales avec 60% à 65% des flux de capitaux illicites.112 Les déclinaisons de ces
transactions commerciales internationales comprennent la surfacturation ou la sous-facturation
des marchés, les prix de transfert et les recours aux centres bancaires et financiers
extraterritoriaux et les paradis fiscaux.113 Les compagnies multinationales sont ainsi indexées
comme étant au cœur du siphonage des ressources financières du continent africain.

Pour sa part, la Commission économique des Nations-Unies pour l’Afrique (CEA) lance le
slogan "identification, blocage, réappropriation" pour mettre fin à l’hémorragie des capitaux.
Le but est de mettre fin à l’hémorragie afin de disposer de ressources additionnelles à consacrer
au financement du développement.

D : Les organisations philanthropiques

Les organisations philanthropiques prennent une part de plus en plus importante dans le
financement du développement. De 3 milliards de dollars en 2002, l’apport de cette catégorie
de donneur est passé à 29,8 milliards de dollars en 2012.114 Parmi ces grandes agences de
charité, on peut citer le Bill & Melinda Gates Foundation, le Global Fund to Fight HIV/AIDS,
le Tuberculosis and Malaria, le GAVI-Vaccine Alliance. Le secteur de la santé est le domaine
de préférence où ces organismes investissent.

E : Les nouveaux guichets et les nouveaux mécanismes de financement du

développement

L’argent nécessaire pour financer le développement peut aussi provenir de sources alternatives
mises en place par les donneurs et avec la participation des bénéficiaires.

- La Taxe sur les transactions financières (TTF): elle a été instituée par la France en mars
2012 lors du vote d’une loi de finances rectificative. Elle se fonde sur une modification
de la Section XX du Code général des impôts (section XX, article 235 ter modifié par
loi n°2012-354 du 14 mars 2012 - art. 5 (V) et par l’ordonnance n°2013-676 du 25
juillet 2013 - art. 42 ). Son taux est de 0,1 % sur les échanges d'actions des sociétés dont
la capitalisation boursière dépasse un milliard d'euros et dont le siège social est en
France. Ce taux est ramené à 0,01 %, pour certains produits ou opérations accusés de
favoriser la spéculation. La France a voulu être un pays pionnier sur le terrain de la
taxation des transactions financières mais les négociations se poursuivent au niveau
européen. Le dossier de la dette grecque et l’âpreté des discussions avec les
gouvernements successifs à Athènes ont freiné l’aboutissement du projet. Pour la
Commission de l’Union européenne les taux de la taxe pourraient être d’un montant de
0,1% sur les actions et obligations et 0,01% sur les produits dérivés. L’assiette de cette
taxe serait constituée par toutes les transactions financières, à partir du moment où l'une

112
Voir M. Tafirenyika, article précité.
113
Ibidem
114
United Nations, Millennium Development Goal 8, Taking stock of the global partnership for development,
MDG Task Force, Report 2015.p. 20.
 des parties est domiciliée dans un pays participant. L’échéance de la mise en œuvre est
fixée au 1er janvier 2017 pour les onze pays participant aux discussions et qui sont :
Autriche, Belgique, Estonie, France, Allemagne, Grèce, Italie, Portugal, Slovaquie,
Slovénie et Espagne. Ensemble, ces pays représentent environ 90% du Produit intérieur
brut de la zone euro. A ce stade des discussions, rien ne dit si une partie des recettes
tirées de cette taxe sera affectée à la solidarité internationale. Toutefois, certaines
organisations de la société civile comme Oxfam et ONE-France militent pour
l’utilisation d’une partie du produit de la TTF pour le financement du développement.

- Taxe sur les billets d’avion : en 2006 le Brésil, le Chili, la France, la Norvège et le
Royaume-Uni créent l’UNITAID pour le financement de la santé et du développement
dans le monde. Fin 2008, le nombre de ses membres a augmenté, passant de cinq pays
membres fondateurs à 28 pays et une fondation. Les pathologies ciblées par UNITAID
sont le VIH-Sida, la tuberculose et le paludisme. UNITAID est alimenté par les recettes
tirées de la Taxe de solidarité sur les billets d’avion. Les pays qui appliquent cette taxe
sont le Cameroun, le Chili, la République du Congo, la France, Madagascar, le Mali,
Maurice, le Niger et la République de Corée, la Norvège.

- Le Fonds vert sur le climat : Le Fonds a été établi en 2010 et lancé en 2011 par la
Conférence des parties de la Convention-Cadre des Nations Unies sur les Changements
Climatiques (CCNUCC). Le Fonds fait la promotion d’un changement de paradigme
vers un développement à faibles émissions et résilient pour le climat. Il vise à faire
prendre en compte des besoins des pays en voie de développement qui sont
particulièrement vulnérables au changement climatique, que sont les petits États
insulaires en développement et les pays africains dont la caractéristique commune est
qu’ils contribuent le moins au réchauffement climatique et subissent le plus les risques
liées au dérèglement du climat. Il fait la promotion des stratégies de développement
sobres en carbone. En 2014, le Fonds a recueilli l’équivalent de 10 milliards de dollars
en engagements de la part de 35 pays. La Suède est la plus grande contributrice par
habitant au Fonds, avec 60 dollars par habitant, soit un total de 580 millions de dollars,
alors que le Japon a souscrit la plus grande contribution nominale avec 1,5 milliard de
dollars. Le Fonds soutient l’action sur le terrain dans les pays en développement par
l’entremise du déploiement de subventions ciblées, de prêts concessionnels aux
gouvernements et d’instruments du secteur privé. Les pays industrialisés se sont
engagés pour que le financement climatique atteigne au moins 100 milliards par année
d’ici 2020. Mais selon la direction du Fonds vert pour le climat, il faudrait des ressources
de l’ordre de "400 milliards de dollars par année pour rendre résilients et écologiques
les investissements à long terme des pays en développement".115

- L’Initiative en faveur des Pays Pauvres très Endettés (PPTE) a été lancée par la Banque
mondiale et le Fonds monétaire international en 1996. Le but est de permettre aux pays

115
http://newsroom.unfccc.int/fr consulté le 17 octobre 2015.
 les plus pauvres de ne pas être confrontés à une charge d’endettement qu’ils ne peuvent
gérer. L’Initiative PPTE est un processus en deux étapes comportant chacune des
conditionnalités : la première étape dite point de décision permet à la Banque mondiale
et au FMI d’opérer un allègement intérimaire de la dette du pays. La seconde étape dite
point d’achèvement autorise un allégement intégral de la dette. La réduction de la dette
permet aux pays bénéficiaires de faire des économies de trésorerie qui doivent être
consacrées aux dépenses pro-pauvres dans les domaines de la santé, de l’éducation et
des autres services sociaux. Tous les pays membres de l’UEMOA ont bénéficié de
l’Initiative PPTE. L’initiative PPTE a été complétée en 2005 par l’Initiative
d’Allègement de la Dette Multilatérale (IADM) qui prévoit l’allégement de la totalité
des dettes éligibles par les trois institutions financières que sont : le FMI, la Banque
mondiale et le Fonds africain de développement. L’IADM concerne les pays qui ont
franchi l’étape du point d’achèvement de l’initiative PPTE.

- La conversion de la dette : certains pays choisissent de convertir leurs créances sur les
pays en développement en transformant les obligations en devises en monnaie locale.
L’argent ainsi converti est utilisé pour financer des investissements. Plusieurs pays ont
recours à ce mécanisme de conversion de dette : l'initiative "Enterprise for the
Americas" des Etats-Unis d’Amérique, le mécanisme global de réduction de la dette mis
en œuvre par la Suisse, l'initiative de conversion de créances en vue du développement
durable lancée par le Canada. En 1992, la France a lancé l'initiative de Libreville en
faveur de la dette avec la création d'un Fonds de conversion des créances pour le
développement. Cette initiative est suivie en 1999, après le sommet du G7 à Cologne en
Allemagne, par le mécanisme du contrat de désendettement et de développement C2D
géré par l’Agence française de développement. Le C2D est ouvert aux pays éligibles à
l’Initiative PPTE. Il oblige le pays bénéficiaire à honorer sa dette, puis aussitôt le
remboursement constaté, la France reverse à la Banque Centrale du pays la somme
correspondante pour l’affecter à des programmes de lutte contre la pauvreté choisis d’un
commun accord.
Chapitre 3

Les finances publiques et l’économie

Les finances publiques traitent de l’argent public principalement et l’argent public, tout comme
l’argent tout court est une composante de la production et de la distribution des biens et service
marchands, c’est-à-dire de l’économie. L’Etat et les autres personnes publiques achètent et
vendent ; ils donnent du pouvoir d’achat (traitements) aux consommateurs et opèrent des
prélèvements (impôts) sur les revenus des ménages et des entreprises.

Les finances publiques entretiennent ainsi avec l’économie une relation dialectique où les
influences sont réciproques, que ce soit en matière de dépenses publiques ou de recettes
publiques.

Section 1
La part des dépenses publiques dans l’économie
Il convient d’aborder ici la question de l’importance des dépenses publiques mais aussi celle de
leur sélection.

Paragraphe 1 : L’importance des dépenses publiques

Les Etats ouest-africains francophones ont été inspirés par des modèles économiques dirigistes
au cours des années 1960 jusqu’à la fin de la décennie 1980. Le socialisme africain (Sénégal,
Mali), le capitalisme d’Etat (Côte d’Ivoire, Togo), le socialisme scientifique (Bénin) ont tous
conduit au gonflement du portefeuille économique de l’Etat.

Aujourd’hui encore, malgré les programmes d’ajustement structurels des années précédentes,
les dépenses publiques continuent d’être importantes dans la vie économique des Etats membres
de l’UEMOA.

A : Les dépenses de l’Etat

Selon la théorie classique des finances publiques, les dépenses publiques doivent rester limitées
et être réduites au strict nécessaire pour faire fonctionner un Etat lui-même cantonné dans ses
compétences régaliennes à savoir : la sécurité, la diplomatie, l’émission monétaire, la justice.
Cette doctrine n’a jamais prévalu dans les pays ouest-africains francophones.

René Dumont constatait, pour s’en indigner que, au cours des années 1960 "la principale
industrie des pays d'outre-mer est l'administration". Il ajoutait que la Gabon avait un député
pour 6.000 habitants contre un député pour 100.000 habitants en France en 1962.116

116
R. Dumont, L'Afrique noire est mal partie, Paris, Le Seuil, 1962.
L’omniprésence et l’importance de la puissance publique en Afrique a été expliquée par la
théorie de l’"Etat total." Pour les auteurs de cette théorie, "l’Etat africain est un Etat total ; du
point de vue de son rôle, il a vocation à la totalité. C’est un Etat à tout faire (…) que ce soit
dans le domaine social, économique ou politique"117

Une administration publique pléthorique et un Etat qui fait tout, cela a pour conséquence des
dépenses publiques importantes et qui progressent timidement en valeur relative par rapport au
produit intérieur brut, mais qui croissent tout de même.

Tableau n° 7 : Evolution des dépenses publiques et du produit intérieur brut pour

l’ensemble de l’UEMOA (données consolidées pour les huit pays)

Ratio dépenses publiques en pourcentage du PIB

1997 21,2%

2000 19,4%

2010 22,4%

2014 25,4%

Source : UEMOA, Rapport sur la surveillance multilatérale, Annexes, juin 2014.

B : Les dépenses des entreprises publiques

Les entreprises publiques sont des unités économiques, produisant des biens et des services
marchands. Elles appartiennent à une personne publique ou leur capital social est détenu
majoritairement par une personne publique.

Les entreprises publiques ont vu leur nombre augmenter de façon significative depuis les
indépendances en 1960 jusqu’au temps des programmes d’ajustement structurel qui ont
commencé dès les années 1980. Malgré la conversion à l’économie libérale, le secteur des
entreprises publiques demeure non négligeable dans les Etats membres de l’UEMOA et
concerne les secteurs comme la gestion portuaire, la production et la distribution de l’eau et de
l’électricité, la commercialisation des produits pétroliers, la poste, etc.

Ces entreprises sont soumises au code des marchés publics et leurs dépenses contribuent à faire
fonctionner l’économie. Les approvisionnements en biens de consommation ainsi que les
investissements des entreprises publiques participent à la formation du produit intérieur brut
des Etats.

Paragraphe 2 : La question de la sélection des dépenses publiques

L’idéologie libérale du 19ème et du début du 20ème siècle a développé la thèse de la limitation

des dépenses publiques. L’Etat doit réduire ses dépenses au strict nécessaire à l’exercice des

117
G. Pambou-Tchivounda, Essai sur l’Etat africain post colonial, Paris, L.G.D.J. 1982, p.39.
fonctions régaliennes. Les choses ont évolué depuis cette époque, notamment avec les théories
de relance économique par la demande.

A : De la limitation à la sélection des dépenses publiques

Pour un Etat, avoir des finances publiques saines et soutenables, revient à ne pas dépenser plus
qu’il ne fait de recettes. En conséquence, les Etats sont invités à réduire ou limiter leurs
dépenses lorsque les déficits deviennent importants. Lorsque le déficit est couvert par
l’emprunt, le niveau de l’endettement peut devenir insoutenable.

La crise de la dette des pays du Tiers Monde (1982) a justifié la mise en place de programmes
d’ajustements structurels pour sauver leurs économies et rétablir leurs balances des paiements.
Les programmes d’ajustement structurel des décennies 1980 et 1990 en Afrique ont permis de
réduire les effectifs de fonctionnaires de l’Etat, de privatiser un grand nombre d’entreprises
publiques et de réduire les interventions de l’Etat-providence.118 La réduction des dépenses
répondait à une logique d’ajuster les dépenses publiques sur les recettes publiques.

Mais les besoins des Etats restent importants et demandent des financements. Pour la Banque
mondiale, l’Etat doit consacrer "les capacités dont il dispose à l’exécution des missions qu’il
peut et doit assumer."119 Au nombre de ces missions, cinq sont "au cœur de la fonction de
l’Etat"120 et parmi ces cinq il faut citer l’"investissement dans les services sociaux de base et les
infrastructures."121

La question des infrastructures est un point crucial pour le développement en Afrique. Le déficit
en énergie électrique fait perdre deux points de croissance chaque année en Afrique. Et les
insuffisances en matière de transport pèsent sur la compétitivité des économies. L’exportation
des biens à partir de l’Afrique subsaharienne s’élève à près de 2.000 dollars par conteneur contre
à peine plus de 700 dollars dans les pays asiatiques. Et un conteneur met plus de temps pour
aller de Mombasa à Kigali que de Tokyo à Mombasa !122 Selon la Banque africaine de
développement, les besoins de l’Afrique en investissements dans les infrastructures avoisinent
les 100 milliards de dollars par an.

Le second axe de concentration des dépenses publiques est la formation des ressources
humaines. Selon l'Organisation de Coopération et de Développement Economiques (OCDE) le
capital humain est "un bien immatériel qui peut faire progresser ou soutenir la productivité,
l’innovation et l’employabilité."123 Il est, selon la thèse économique dominante, la résultante

118
Voir supra n°……………………………………..
119
Banque mondiale, Rapport sur le développement dans le monde, L’Etat dans un monde en mutation,
Washington, Banque mondiale, 1997, p.3.
120
Idem. p. 4.
121
Idem. p. 4.
122
http://www.lemonde.fr/afrique/article/ consulté le 31 juillet 2015.
123
Organisation de Coopération et de Développement Economiques (OCDE), L’investissement dans le capital
humain, Paris, OCDE, 1998 ; voir aussi Organisation de Coopération et de Développement Economiques (OCDE),
Du bien-être des nations, le rôle du capital humain, Paris, OCDE, 2001.
"d’un investissement en éducation et en formation permanente."124 L’acquisition de
compétence, de savoir et de savoir-faire a pour effet, selon Joseph Stiglitz, Prix Nobel
d’économie, de "rendre les salariés plus productifs."125
Pour l'OCDE lorsque "le temps moyen que chaque personne consacre à l’éducation augmente
d’un an, le produit économique du pays par habitant devrait augmenter sur le long terme, dans
une fourchette comprise entre 4 à 6%".126 La mondialisation a mis en valeur une nouvelle
société contemporaine, la "société cognitive"127 qui fait de l’éducation, de la formation et de la
recherche des dépenses d’avenir, indispensables au développement des nations modernes.

La question n’est plus de savoir s’il faut augmenter les dépenses publiques car les besoins sont
immenses. La bonne question est de s’interroger sur la sélection desdites dépenses, les secteurs
de concentration des dépenses publiques et leur mode de financement.

Encadré n° 4 : Initiative Africa50

Initiative Africa50

Augmenter le taux de réalisation d’infrastructures en Afrique implique qu’une plus grande

attention soit accordée aussi bien à la préparation et au développement des projets
qu’aux outils de financement spécialisés pour faire face aux défis spécifiques du marché. En
2012, Les chefs d'Etat africains ont appelé, dans leur déclaration du Programme de
Développement des Infrastructures en Afrique (PIDA), à des solutions innovantes pour
faciliter et accélérer la réalisation d’infrastructures. En réponse à cet appel, et après de longues
consultations avec les acteurs africains, la Banque africaine de développement (BAD) a
proposé la création d'une nouvelle structure financière appelée Africa50.

Africa50 est le résultat d'expériences et d'innovations. Ce véhicule vise à mobiliser le

financement privé et à accélérer la réalisation d’infrastructures en Afrique afin de créer une
nouvelle plateforme pour la croissance africaine. Africa50 va se focaliser sur des projets ayant
une grande influence nationale et régionale dans les secteurs de l'énergie, du transport, des
technologies de l’information et de la communication (TICs) et de l'eau (…).

Pour satisfaire les projets d’infrastructures actuels en Afrique, dont PIDA, Africa50 aura
besoin de 10 milliards de dollars de fonds propres, tout en attirant un capital global et local
d'une valeur de 100 milliards de dollars. Pour démarrer ses opérations, Africa50 vise à collecter

124
P.A. Samuelson et W. D. Nordhaus, Economie, Paris, Economica, 2000.
125
J. Stiglitz, et alii, Principe d’économie moderne, Broché, 2007, p. 190.
126
Organisation de Coopération et de Développement Economiques (OCDE), Le capital humain. Comment le
savoir détermine la vie. Les essentiels de l’OCDE, Paris, OCDE, 2007,p. 36.
127
M. Bouvier, "L’Etat intelligent et la nouvelle gouvernance financière publique" in Revue Française de Finances
Publiques, n°102/2008.
 3 milliards de dollars de fonds propres pour être crédible vis-à-vis des Etats, promoteurs privés
et marchés financiers. En fonction des financements nécessaires et des projets en cours,
Africa50 augmentera sa capacité de financement en mobilisant du financement par emprunt
sur les marchés de capitaux internationaux. Pour assurer un accès fiable aux marchés de
capitaux, tout en offrant une flexibilité opérationnel, Africa50 visera la note d'investissement
A.

En tant qu'institution financière à caractère commercial, Africa50 cherchera aussi bien à

préserver et fructifier son capital de base qu'à fournir des dividendes aux actionnaires. Il y
aura trois grands groupes d'investisseurs: i) les pays africains, ii) la BAD et d’autres acteurs
financiers du développement, et iii) les investisseurs institutionnels, comme les fonds
souverains et les fonds de pension.

Source : http://www.afdb.org/fr/topics-and-sectors/initiatives-partnerships/africa50-infrastructure-
fund/background/ consulté le 08 mars 2016.

B : La "loi de Wagner" et la croissance des dépenses publiques

L'économiste Adolf Wagner (1835-1917) a énoncé une "loi de l'extension croissante de

l'activité publique" dite "loi de Wagner." Cette loi démontre une progression plus rapide des
dépenses publiques comparativement à la progression de la richesse nationale exprimée par le
produit intérieur brut. Cette progression s’explique pour trois raisons : d’abord la complexité
croissante de la société, issue du phénomène d'industrialisation. Cette complexité exige de
nouvelles organisations de la vie en société : administration, urbanisation, services publics en
matière d'hygiène, d'éclairage, de transports, etc. Ensuite, il y a l'accroissement de la demande
de certains biens publics dû à l'élévation du niveau de vie : éducation, santé, culture. Enfin, le
développement des activités de recherche et l'augmentation de la taille des investissements dus
à la poursuite de l'industrialisation imposent une intervention de l'Etat.

Sur ces bases, il y a donc une progression des dépenses publiques dans le temps. Cette
progression peut atteindre des seuils importants, allant jusqu’à représenter la moitié du PIB
national.

Paragraphe 3 : Les incidences économiques des dépenses publiques

Les dépenses publiques ont une incidence sur l’économie. Certains travaux empiriques
montrent que cette incidence, bien que réelle, n’est profitable à l’économie qu’en tenant compte
des catégories de dépenses publiques.

Conformément à la logique keynésienne, les dépenses publiques peuvent exercer une influence
contracyclique significative sur les variables fondamentales des économies, notamment sur la
consommation et l’investissement. On pense ainsi que la consommation des administrations
publiques (augmentation des salaires et des prestations sociales) peut faire croître la demande
des ménages et stimuler la croissance économique, par l’effet de "l’onde de choc de la dépense"
publique selon J.-M. Keynes.

Or, certains économistes du FMI ont montré que les dépenses publiques sont composées de
deux catégories de dépenses : les dépenses de consommation et les dépenses d’investissement
dans les infrastructures. Ils ont démontré que les dépenses de consommation des administrations
publiques ont un effet négatif sur la croissance alors que les dépenses d’investissement ont une
conséquence bénéfique sur la croissance économique.128 En guise d’illustration la Côte d’Ivoire
prévoit 49,24 milliards de dollars américains d’investissements (soit environ 29.000 milliards
de FCFA) dans le cadre du Plan national de développement 2016-2020. Quant au Programme
d’Actions Prioritaires 2014-2018 du Plan Sénégal Emergent, il est fondé sur des
investissements importants évalués à 9.685,7 milliards de FCFA. Enfin, le Burkina Faso
prévoit pour son Plan National de développement économique et social (PNDES, 2016-
2020) une enveloppe globale de l’ordre de 15.000 milliards de F CFA avec un investissement
annuel d’environ 2.400 milliards de F CFA. Tous ces engagements financiers comportent des
participations du secteur privé sous la forme de partenariat public-privé mais aussi une forte
mobilisation de l’Etat et des deniers publics.

Pour la BCEAO, "une augmentation des dépenses courantes entraine de facto une baisse des
dépenses consacrées au financement de l'investissement public. Cette contraction des
investissements publics est de nature à influer négativement sur la croissance, en raison de la
relation positive entre l'investissement et la croissance économique."129 Ainsi, la BCEAO
retient comme catégorie de dépenses publiques ayant un effet positif sur la croissance les crédits
à l’économie (financements de campagne de coton, de campagne café-cacao, etc.), les dépenses
d’investissement dans les infrastructures et les dépenses liées à la formation du capital humain,
dans la mesures où ces dernières ont "un impact positif sur la productivité des entreprises et
contribue notamment à la relance de l'activité économique."130

Une autre étude de cas sur les pays membres de l’UEMOA a donné les grandes conclusions
suivantes : "Les dépenses de consommation publique exercent un impact globalement négatif,
à court et à long termes, sur la croissance des économies de l’UEMOA : à court terme, cet
impact négatif est significatif en Côte d’ivoire, au Mali, au Niger, au Sénégal et au Togo ; à
long terme, l’impact négatif des dépenses de consommation publique sur la croissance est
significatif au Bénin, au Mali et au Niger. Les dépenses d’investissement public ont un impact
positif, essentiellement à long terme, sur la croissance des économies de l’UEMOA : en effet,
l’impact s’est révélé positif et significatif à long terme au Burkina, en Côte d’Ivoire, au Sénégal

128
Baldacci, Clements et Gupta (2003), "Utiliser la politique budgétaire pour stimuler la croissance", Finances &
Développement, décembre 2003, pp. 28-31.
129
BCEAO, Département des études économiques et de la monnaie, Direction de la recherche et de la statistique,
document d’étude et de recherche n°DER/07/04, septembre 2007, Structure des dépenses publiques,
investissement privé et croissance dans l’UEMOA, Dakar, 2007, p. 17.
130
Idem, p. 18.
et au Togo ; néanmoins, à court terme, l’impact positif de l’investissement public sur la
croissance ne s’est révélé significatif qu’au Bénin et au Burkina."131

Section 2

Les ressources publiques et l’économie

Les impôts et taxes sont un prélèvement sur le patrimoine des contribuables. Les ressources de
trésorerie sont des prélèvements sur la masse monétaire. Dans un cas comme dans l’autre, les
ressources publiques (recettes budgétaires et ressources de trésorerie) ont une influence sur
l’économie.

Paragraphe 1 : Les catégories de ressources publiques et leurs effets

économiques

La catégorie des ressources publiques comprend les recettes budgétaires et les ressources de
trésorerie (article 6, DLF)

A : Les recettes budgétaires

La liste des recettes budgétaires est connue (impôts, taxes, produit des amendes, rémunérations
des services rendus, redevances, fonds de concours, dons, legs, revenus des domaines et des
participations financières, produits divers, article 8, DLF). On retient ici principalement les
impositions de toute nature, c’est-à-dire les impôts et taxes.

Le ratio "Recettes fiscales sur PIB nominal" détermine le taux de pression fiscale. Ce taux de
pression fiscale (20%) est un critère de second rang parmi les critères de convergence adopté
en 2015. Les statistiques sur plusieurs années montrent que les Etats s’efforcent de respecter ce
critère mais n’y parviennent pas toujours.132

La faiblesse de la pression fiscale ne signifie pas que les impôts et taxes ont une influence
négligeable sur l’économie. En raison de la prédominance du secteur informel,133 les impôts et
taxes reposent sur une assiette fiscale constituée essentiellement d’un pourcentage faible
d’entreprises structurées et déclarées. Si on révise la méthode de calcul du taux de pression
fiscale en prenant rien que la contribution du secteur formel à la formation du PIB et les impôts
et taxes payés par ce secteur formel, on aurait un résultat de taux de pression fiscale supérieure
aux résultats affichés dans les rapports de la surveillance multilatérale de l’UEMOA.

131
K.. Nubukpo, "Dépenses publiques et croissance des pays de l’Union économique et monétaire ouest-
africaine (UEMOA)" in Afrique contemporaine 2007/2 (n° 222) p. 52.

132
Voir supra n°…………………………………..
133
Voir supra n°…………………………………..
La pression fiscale est donc suffisante pour influencer la production des biens et services
marchands au sein de l’Union.

B : Les ressources de trésorerie

Les ressources de trésorerie sont diversifiées (produits provenant de la cession des actifs,
produits des emprunts à court, moyen et long termes, dépôts sur les comptes des correspondants,
remboursements de prêts et avances) mais il ne sera retenu ici que les ressources tirées des
emprunts publics, parce que l’Etat recourt à cette catégorie de ressources très couramment.

Les opérations d’emprunt de l’Etat prennent la forme d’émissions de bons et obligations du

Trésor public sur le marché financier régional. L’Etat se trouve ainsi en concurrence avec les
investisseurs privés pour solliciter l’épargne disponible dans la zone UEMOA.134

Paragraphe 2 :Existe-t-il un plafond à l’augmentation des ressources publiques ?

Certains économistes pensent que, non seulement les ressources publiques ont un effet sur
l’économie, mais aussi que ces ressources publiques peuvent devenir nuisibles à l’économie si
un plafond de prélèvement était atteint.

A : L’impôt et la courbe de Laffer

La courbe de Laffer repose sur deux idées simples : lorsque le taux d’imposition est nul, le
rendement fiscal est nul aussi. Lorsque le taux est une confiscation (100%) cela entraine aussi
que le revenu national soit nul et que le rendement fiscal soit tout aussi nul.

Entre ces deux extrêmes, il y a place pour la politique fiscale de l’Etat. Une bonne politique
fiscale doit tenir compte de ce que l’impôt est soumis à la loi des rendements décroissants. Ainsi
présentée, la courbe de Laffer serait une traduction contemporaine de la théorie fiscale de
l’économiste français Jules Dupuit qui écrivait en 1844 : "Si l’on augmente graduellement un
impôt depuis 0 jusqu’au chiffre qui équivaut à une prohibition, son produit commence par être
nul, puis croît insensiblement, atteint un maximum, décroît ensuite successivement puis devient
nul."135 Un effet positif entre la croissance du taux d’imposition et la croissance des recettes
publiques tend à s’inverser au fur et à mesure que le taux d’imposition devient élevé.
L’idée est résumée par les aphorismes comme "trop d’impôt tue l’impôt" ou "le taux mange
l’assiette" ou encore "les grands taux tuent les totaux". Jean-Baptiste Say l’évoque aussi
lorsqu’il écrit "qu’un impôt exagéré détruit la base sur laquelle il porte".136

Le mérite de l’économiste américain Arthur Laffer est d’avoir vulgarisé une courbe qui se
présente ainsi :

134
Voir infra n°…………………………………..
135
Extraits des Annales des Ponts et Chaussées, n°116, 1844.
136
Cité par Ph. Simonnot, 39 leçons d’économie contemporaine, Paris, Gallimard, 1998, p.393.
A la lecture de la courbe, on comprend que le taux d’imposition B produit le meilleur rendement
de l’impôt. Lorsque le taux progresse au-delà de B, le rendement commence à baisser.

La première difficulté que soulève la courbe est la détermination du taux B qui serait le plafond
du pouvoir de prélèvement efficace. Les prélèvements obligatoires ont atteints des sommets de
plus de 70% dans les pays scandinaves sans provoquer une baisse de rendement de l’impôt
comme le suggère la courbe de Laffer.

Par ailleurs, certaines études montrent que la logique de la courbe ne peut être dissociée d’autres
facteurs ayant aussi des conséquences sur le rendement de l’impôt à savoir : la structure des
impositions de toute nature et la perception que les contribuable en ont (i) l’histoire des
prélèvements obligatoires dans le pays (ii), le moral des chefs d’entreprises et des ménages sur
la conjoncture économique et son évolution future (iii), le goût ou l’absence de goût du risque
de la part des entrepreneurs (iv), l’Etat dont les besoins peuvent ne pas être constants (v).

B : L’emprunt et l’effet d’éviction

L’Etat recourt à l’emprunt pour faire face aux besoins de financement résultant soit d’une loi
de finances qui présente un déséquilibre financier, soit de besoins circonstancielles de
ressources de trésorerie pour faire de la régulation budgétaire. L’emprunt est utilisé par les
personnes publiques mais aussi par les entreprises et les particuliers. Les marchés financiers et
particulièrement le marché financier régional de l’UEMOA sont des espaces d’affaires où se
négocient des titres publics (bons et obligations du Trésor public)137 mais aussi des titres
d’emprunteurs privés. La concurrence entre emprunteurs publics et privés peut provoquer une
hausse des taux d’intérêt sur le marché parce que la demande est forte. Cette situation est
préjudiciable aux emprunteurs privés car ils n’offrent pas les mêmes garanties que les personnes
publiques. L’accès aux ressources de l’emprunt leur est plus difficile et cela peut faire stagner
ou bloquer les investissements financés par ce type de ressources. L’effet d’éviction
qu’exercent les titres publics sur le marché financier peut être nuisible à l’investissement privé,
à la croissance de l’économie et à la prospérité globale.

137
Voir infra n°…………………………………
Chapitre 4

Les finances publiques et la décision financière publique

Le préambule de la directive portant Code de transparence dans les Etats membres de

l’UEMOA commence par cette phrase : "L’argent public est au cœur de l’Etat de droit et de la
démocratie." Un lien est établi entre les deniers publics et la question de la gouvernance dans
les Etats. Un aspect de cette question de la gouvernance est celui de la décision financière
publique qui analyse le pouvoir financier, ses détenteurs et ses modalités d’exercice au niveau
de l’Etat comme à l’échelon infra-étatique (les collectivités territoriales locales) et au niveau
supra-étatique : les organes de l’UEMOA.

Section 1
Le pouvoir financier dans l’Etat
L’étude du pouvoir financier dans l’Etat prend en compte la question de la lutte pour le pouvoir
financier et l’état du droit dans les Etats membres de l’UEMOA

Paragraphe 1 : La lutte pour le pouvoir financier

La conquête du pouvoir financier comporte un aspect historique et un aspect contemporain aux

Etats membres de l’UEMOA

A : La conquête du pouvoir financier : éléments d’histoire comparée

Le consentement à l’impôt était le principal argument des révolutionnaires américains du 18ème

siècle. Les colons américains ne supportaient pas de payer des impôts à la Couronne britannique
alors qu’ils ne sont pas représentés au parlement de Westminster pour faire entendre leurs voix
sur le vote des budgets du royaume. Cette protestation a pris la forme du slogan no taxation
without representation. Elle prit des formes violentes de dégradation de biens au cours du
Boston Tea Party de 1773 ou du Fortune Tea Party de 1774. La progression du mouvement
de refus devait déboucher sur la Déclaration d’indépendance de 1776 au motif que "l’histoire
du roi actuel de Grande-Bretagne est l’histoire d’une série d’injustices et d’usurpations répétées,
qui, toutes avaient pour but direct l’établissement d’une tyrannie absolue" sur les colonies
d’Amérique et que l’une des manifestations de cette tyrannie était de "nous imposer des taxes
sans notre consentement." Pour les rédacteurs de la Déclaration d’indépendance, l’occasion est
donnée d’exclure "toute idée de taxe intérieure ou extérieure qui aurait pour objet de lever un
revenu sur les sujets d’Amérique sans leur consentement."

Un peu plus d’une décennie plus tard, l’aggravation de la situation financière du royaume de
France devait déboucher, de façon inattendue, sur une révolution. Les Etats-généraux ne
s’étaient pas réunis depuis 1614. Le roi les réunit de nouveau en 1789. Jacques Necker, en
charge des finances, prononça un discours qui mit en relief les raisons pour lesquelles les Etats
généraux étaient réunis : le déficit du budget et la situation financière désastreuse du royaume.
L’enchaînement des évènements devint fatal pour la monarchie : une partie des députés se
proclama Assemblée nationale (17 juin 1789), prêta le serment du Jeu de paume (20 juin 1789)
et se transforma en Assemblée nationale constituante ; la république fut proclamée (21
septembre 1792) et le roi Louis XVI fut guillotiné (21 janvier 1793). Le décret du 17 juin 1789
évoquait déjà ces acquis (opposition "à toute levée de deniers de contributions dans le royaume,
sans le consentement formel des représentants de la nation"). Il est prolongé par la Déclaration
des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789. Les grands principes républicains sont ici
consignés : les libertés et droits de l’homme, la séparation des pouvoirs, la reddition de compte
et l’autorisation préalable des recettes et des dépenses : "Tous les citoyens ont le droit de
constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique,
de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le
recouvrement et la durée." L’impôt est légitime parce que "pour l'entretien de la force publique,
et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit
être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés."

B : La question financière, un déclencheur du renouveau démocratique dans les

Etats membres de l’UEMOA

Le début des années 1990 est marqué en Afrique de l’ouest francophone par une situation
financière, économique et sociale particulièrement préoccupante dans les différents Etats. Les
déficits budgétaires, les déficits de la balance paiements ont conduit chacun des Etats à convenir
et mettre en œuvre un programme d’ajustement structurel avec le FMI. 138 La Caisse de
Stabilisation et de Soutien aux Prix des Produits Agricoles en Côte d’Ivoire passait d’une
situation d’excédent de 315 milliards de FCFA en 1985 à un déficit de -53 milliards F CFA en
1987, sous l’effet conjugué de la baisse des cours des produits de base et de la baisse du cours
du dollar américain.139 Au Bénin, l’Etat accumulait des arriérés de salaires des fonctionnaires
parce que les recettes ordinaires du budget général n’excédaient guère les 2,3 milliards de FCFA
par mois, alors que les traitements mensuels des fonctionnaires représentaient un crédit de
l’ordre de 2,7 milliards de FCFA en 1990.140 Entre 1980 et 1985, le service annuel de la dette
extérieure béninoise passe de 20 à 49 millions de dollars, tandis que le produit national brut
chute de 1,402 à 1,024 milliards et que le stock de la dette explose de 424 à 817 millions.

La Banque de France dressa un tableau de la situation économique et financière des Etats

membres de la zone franc en quelques indicateurs significatifs, pour la période antérieure à la
dévaluation du franc CFA en 1994 :

- "le PIB a diminué en volume de 0,6 % en moyenne sur la période 1986/93, (-3,6 % par
habitant) contre une croissance de 4,6 % par an sur la période 1975/85 (+ 1,6 % par
habitant) ;

138
Voir supra n°………………………………………
139
Jeune Afrique Economie, n°131, mai 1990, p.110.
140
Jeune Afrique Economie, n°131, mai 1990, p.136.
 - le déficit budgétaire cumulé sur l'ensemble de la zone est passé de 5 % du PIB en
moyenne de 1975 à 1985, à 7,6 % entre 1986 et 1993 ;
- les paiements extérieurs se sont dégradés. Le déficit de la balance courante est ainsi
passé de 6,5 % du PIB en moyenne entre 1975 et 1985 à 7,4 % sur la période 1986/1993 ;
- les remboursements des emprunts extérieurs ont pesé sur la balance des paiements au
moment où les apports de capitaux extérieurs s'amenuisaient.
- l'endettement extérieur a progressé de USD 25 milliards environ en 1985 à 48,6
milliards en 1993, soit une croissance de 94 %, très partiellement compensée par la
dévalorisation du dollar face au franc français de 22 %. De ce fait, plusieurs pays ont
été confrontés à des crises sévères d'endettement. Entre 1989 et 1991, tous les pays
africains membres de la Zone franc ont obtenu un rééchelonnement de leur dette
extérieure publique auprès des créanciers du Club de Paris."141
La crise économique et financière puis sociale se transforma en crise politique et déboucha sur
la Conférence nationale des forces vives du Bénin en février 1990. Plusieurs autres conférences
nationales eurent lieu dans l’espace UEMOA pour refonder l’Etat et libéraliser la vie politique :
Togo (1991), Mali (1991), Niger (1991). Au Burkina Faso et en Côte d’Ivoire, l’absence de
conférence nationale n’a pas empêché le système politique de s’ouvrir au libéralisme politique
et au pluralisme politique. En octobre 1990 en Côte d’Ivoire et en décembre 1991 au Burkina
Faso, l’élection présidentielle devient ouverte et met en compétition plusieurs candidats.

Suivant l’exemple du Sénégal, vieille terre de démocratie pluraliste, les autres Etats membres
de l’UEMOA revoient leurs lois fondamentales et se convertissent à la démocratie
constitutionnelle pluraliste. Ce phénomène est appelé le nouveau constitutionnalisme africain
ou le renouveau démocratique en Afrique caractérisé par : le multipartisme, la liberté de presse,
la proclamation et la garantie des droits de l’homme, des élections disputés et la séparation des
pouvoirs. Une fois encore, comme en 1776 (Etats-Unis d’Amérique) et en 1789 (France), les
finances publiques ont accouché de révolutions politiques et bouleversé l’ordonnancement
constitutionnel des Etats. Les nouveaux textes proclament solennellement le principe du
consentement à l’impôt et la compétence des élus parlementaires, en tant que représentant de la
nation, pour adopter et contrôler l’exécution des lois de finances.

Paragraphe 2 : Les détenteurs du pouvoir financier

Le pouvoir financier est une compétence de décision originaire ou dérivé et qui appartient au
parlement et au gouvernement

A : Les pouvoirs financiers du parlement

Le parlement a un triple pouvoir financier : un pouvoir fiscal, un pouvoir budgétaire et un

pouvoir de contrôle financier.

1 : Le pouvoir fiscal

141
Banque de France, Rapport annuel de la zone franc, 1994, p. 25.
Les textes constitutionnels en vigueur dans les Etats membres de l’UEMOA prescrivent que le
parlement "vote la loi et consent l’impôt".142 Dans la répartition des compétences entre le
gouvernement et le parlement, il est aussi clair que c’est le parlement qui est compétent pour la
détermination les règles relatives à l’assiette, au taux et au recouvrement des impositions de
toute nature.143

Ainsi donc la constitution fait du parlement le dépositoire exclusif du pouvoir de consentir

l’impôt.

2 : Le pouvoir budgétaire

Le parlement vote la loi d’une manière générale. Il vote la loi de finances de l’année, les lois de
finances rectificatives et la loi de règlement.144 De façon spécifique, le parlement dispose
également d’un pouvoir d’amendement qui s’intègre dans la procédure de vote des lois de
finances.

3 : Le pouvoir de contrôle

Le parlement exerce un contrôle sur l’action du gouvernement. Les modalités et instruments de

contrôle sont variés (les commissions d’enquête parlementaire, les questions orales ou écrites
au gouvernement, l’interpellation)145 mais le vote de la loi de règlement est l’instrument
privilégié pour constater l’écart entre les prévisions et les réalisations retracées dans la loi de
finances de l’année et dans la loi de règlement.
Certaines législations prévoient aussi la question et le vote de confiance.146

4 : Les limites du pouvoir financier du parlement

Les députés exercent un pouvoir financier qui subit une double limitation :

- le parlement n’a pas le pouvoir d’initiative en matière financière. Il prépare, vote et

exécute les crédits budgétaires qui lui sont alloués dans la loi de finances. Mais il ne
peut faire une proposition de loi de finances ;

142
Constitution du Bénin, art. 96 ; constitution de la 3ème république de Côte d’Ivoire, art. 93 ; constitution du
Niger, art. 90 ; constitution du Burkina Faso, art. 84.
143
Constitution du Bénin, art. 98 ; constitution du Mali, art. 70 ; constitution de la 3ème république de Côte d’Ivoire,
art. 101 ; constitution du Togo, art. 84 ; constitution du Niger, art. 99 ; constitution du Burkina Faso, art. 101 ;
constitution du Sénégal, art. 67.
144
Constitution du Bénin, art. 109 ; constitution du Burkina Faso, art. 103 ; constitution du Niger, art. 113 ;
constitution du Togo, art. 91 ; constitution du Sénégal, art. 68 ; constitution du Mali, art. 77 ; constitution de la
3ème république de Côte d’Ivoire, art. 110.
145
Constitution du Bénin, art. 113 ; constitution du Burkina Faso, art. 111 ; constitution du Niger, art. 94 ;
constitution du Togo, art. 96 ; constitution du Sénégal, art. 85 ; constitution de la 3ème république de Côte d’Ivoire,
art. 117.
146
Constitution du Mali, art. 78-79 ; constitution du Sénégal, art. 86 ; constitution du Togo, art. 98 ; constitution
du Niger, art. 107-108 ; constitution du Burkina Faso, art. 114.
 - le droit d’amendement sur les dispositions du projet de loi de finances est limité selon
certaines législation, soit par le voté gagé ou le vote bloqué.147

B : Les pouvoirs financiers du gouvernement

Le gouvernement exerce un pouvoir de formulation, d’édiction et d’exécution des décisions

financières.

1 : La formulation des décisions financières

Le gouvernement a, sous son autorité, l’appareil administratif en général, l’appareil

administratif financier de façon particulière. Ces professionnels des finances publiques
(économistes, statisticiens, juristes) sont dépositaires de la science et des techniques financières
publiques. Ils sont chargés de concevoir et de formuler les projets de décisions financières
soumis à l’approbation du gouvernement et éventuellement au vote du parlement : actes
réglementaires, avant-projet de loi de finances de l’année, de loi de finances rectificative, de la
loi de règlement.

2 : L’édiction de décisions financières148

C’est le pouvoir de mettre en œuvre la loi de finances de l’année par des actes règlementaires.
On peut citer :

- les actes règlementaires de mise en œuvre de la loi de finances de l’année. Ce sont les
décrets de répartition, les arrêtés de répartition, etc. ;

- les actes règlementaires modifiant la loi de finances de l’année. Ce sont les décrets de
modification de la règle de spécialité des crédits, soit par virement, soit par transfert,
soit par rétablissement, soit par report de crédits. Dans le même sens, les décrets
d’avance peuvent mettre à la disposition des administrations ou des institutions
constitutionnelles des crédits supplémentaires ;

- les actes règlementaires d’application de la législation fiscale. Ils sont si importants

quantitativement qu’ils finissent par faire écran entre la loi fiscale et le contribuable. Ils
constituent ce qu’on appelle la doctrine administrative fiscale, véritable source de la
légalité fiscale.

3 : L’exécution des décisions financières

La loi de finances de l’année est exécutée par le gouvernement, en recettes, en dépenses et en

opérations de trésorerie.

147
Voir infra n°…………………………………………………………..
148
Voir infra p………………………
En matière fiscale, la législation fiscale est mise en œuvre par des décrets et arrêtés mais aussi
par une multitude de circulaires et directives qui ont une importance de premier plan pour les
agents des impôts au niveau des services à la base.

Section 2

Le pilotage institutionnel des finances publiques

La gestion des finances publiques met en œuvre plusieurs grandes fonctions. L’articulation
entre ces fonctions donne des schémas institutionnels variés selon les Etats.

Paragraphe 1 : Les grandes fonctions de gestion des finances publiques

Les grandes fonctions de gestion des finances publiques sont au nombre de trois : la fonction
financière, la fonction économique et la fonction de planification/développement

A : La fonction financière

Une première fonction de gestion opérationnelle et stratégique des finances publiques est la
préparation, l’exécution et le contrôle interne de l’exécution des lois de finances. La fonction
financière comporte trois grands axes :

1 : La prévision et l’exécution des recettes budgétaires et des ressources de trésorerie

Les activités visées ici sont les activités relatives à la préparation des projets de loi fiscale, à
l’établissement des prévisions de recettes budgétaires, au placement des titres publics sur les
marchés financiers. Cette fonction comporte l’exécution comptable (tenue des livres
comptables) et une exécution financière liée aux différents paiements effectués dans les caisses
du Trésor public.

2 : La prévision et l’exécution des dépenses budgétaires et des charges de trésorerie

Il s’agit ici d’un exercice de centralisation des besoins financiers des organismes de l’Etat et
l’affectation de crédits à ces besoins exprimés. Les activités concernées comportent une
dimension comptable (affectation et enregistrement des crédits selon la nomenclature
budgétaire et le plan de comptes de l’Etat) et une dimension financière liée aux décaissements
faits au profit des créanciers de l’Etat.

3 : Le contrôle interne de l’exécution des opérations financières publiques

Le contrôle interne des finances publiques est un regard que les autorités financières publiques,
principalement le ministère en charge des finances, jettent sur la bonne exécution des décisions
financières publiques par les ministères dits "dépensiers."
B : La fonction économique

La fonction économique évalue l’environnement économique des finances publiques. Elle

décrit la conjoncture économique du moment ainsi que les projections économiques qui doivent
soutenir les prévisions budgétaires à court et moyen termes. Elle évalue aussi l’impact des
décisions financières publiques sur la vie économique en termes d’inflation, d’effet d’éviction,
de crédit à l’économie, etc. C’est une fonction de soutien à la gestion financière publique.

C : La fonction de planification/développement

La fonction de planification/développement comporte les activités de conception et

d’élaboration de documents comme le plan de développement à caractère impératif (Bénin,
1977) ou indicatif (Côte d’Ivoire, 2015). C’est aussi l’élaboration d’autres documents
programmatiques comme la Stratégie de réduction de la pauvreté, le Programme prioritaire
d’urgence (Côte d’Ivoire), les Orientations stratégiques de développement (Bénin 2006-2011)
ou la Stratégie Nationale de Développement Economique et Social pour la période 2013-2017
(SNDES, Sénégal).

La fonction planification/développement peut aussi comporter l’activité de mobilisation des

ressources financières pour la mise en œuvre des documents programmatiques adoptés :
négociation avec les partenaires financiers, signature des accords de financement, tenue des
statistiques en matière d’aide au développement, pilotage des tables rondes de bailleurs de
fonds, etc.

Enfin, la fonction planification/développement est concernée par le suivi de la mise en œuvre

des documents de programmation divers : suivi des activités de mise en œuvre, évaluation des
performances, notamment des résultats, rapportage et éventuellement, demande d’ajustement.

Paragraphe 2 : Les schémas institutionnels en vigueur

Le panorama institutionnel de gestion des trois grandes fonctions de finances publiques ne

comporte aucun exemple d’Etat membre de l’UEMOA ayant un ministère dédié à la seule
fonction financière. Les schémas en présence nous montrent trois cas de figure : le cumul des
fonctions économiques et financières, le cumul des fonctions économique, financières et de
planification/développement, et la fonction planification/développement érigée en ministère
autonome.

A : Le schéma du ministère de l’économie et des finances

C’est le schéma du cumul des fonctions économiques et des fonctions financières. Un seul
ministère se charge des aspects économiques des finances publiques et de tout ce qui a rapport
à la gestion des deniers publics, en encaissement et en décaissement. Le ministère regroupe les
grandes directions du Trésor, des impôts, du budget, de la douane ainsi qu’une grande direction
consacrée aux questions économiques. En termes de profil des cadres, il y a de la place pour les
fiscalistes, les trésoriers, les financiers du budget, les statisticiens-économistes, les économistes
planificateurs, etc.

Ce schéma correspond aux choix institutionnels qui sont fait au Niger (Ministre de l’économie
et des finances avec un ministre délégué au budget)149 au Mali (ministre de l’économie et des
finances),150 au Bénin (ministre de l’économie et des finances)151 et en Guinée Bissau (ministre
de l’économie et des finances avec trois secrétaires d’Etat, respectivement au Trésor, à
l’intégration régionale et au budget/affaires fiscales).152

La Côte d’Ivoire présente une nuance sur ce schéma dans la mesure où c’est le Premier Ministre
qui a en charge le portefeuille de l’économie et des finances. Il est assisté de deux ministres,
ayant le titre de ministre auprès du premier ministre et chargé respectivement de l’économie et
des finances d’une part, du budget et du portefeuille de l’Etat d’autre part.153

B : Le schéma du ministère de l’économie, des finances et du développement

Il s’agit ici d’un méga-ministère regroupant toutes les fonctions de finances publiques de l’Etat :
fonction financière, fonction économique et fonction de planification/développement. Ce
schéma présente l’avantage de permettre une plus grande synergie entre les trois fonctions de
finances publiques. Le ministre en charge du portefeuille a une vue d’ensemble sur les questions
de finances publiques et a autorité sur tous les leviers de finances publiques. Il a le privilège de
la supervision d’ensemble et le privilège de l’autorité de tutelle et de commandement.

Au demeurant, ce schéma correspond le mieux à la réforme des finances publiques consacrée

par le nouveau cadre harmonisé des finances publiques au sein de l’UEMOA. Le ministre des
finances, selon les nouvelles orientations de gestion des finances publiques, n’est plus
seulement le ministre de la loi de finances. Son horizon s’étend à la perspective pluriannuelle
que décrit le programme budgétaire mais aussi les documents qui accompagnent le projet de loi
de finances de l’année et qui sont : le document de programmation budgétaire et économique
pluriannuelle et les documents de programmation pluriannuelle des dépenses. Le court, le
moyen et le long termes sont les trois séquences d’un même exercice, la budgétisation par
programme. Le ministre des finances est propulsé au centre des questions de stratégie de
développement et l’expression de ces stratégies en choix budgétaires. Le lien entre la
budgétisation et la planification devient très intime.

149
Composition du gouvernement au 24 février 2016
150
Décret n°2016 -0022 / P-RM du 15 janvier 2016
151
Décret n°2016-264 du 06 avril 2016 portant composition du gouvernement
152
Gouvernement issu du décret 12/2015 du 12 octobre 2015
153
Gouvernement formé le 12 janvier 2016
Ce schéma est en vigueur au Burkina Faso (ministère de l’économie, des finances et du
développement), 154 au Sénégal (ministère de l’économie, des finances et du plan),155 et au Togo
(ministère de l’économie, des finances et de la planification du développement).156

Le gigantisme d’un tel ministère explique la subdivision en ministères délégués au Togo

(ministre délégué chargé de la planification du développement et ministre délégué chargé du
budget), au Burkina Faso (ministre délégué chargé du budget et ministre délégué chargé de
l’aménagement du territoire) et au Sénégal : ministre délégué chargé du budget.

C : Le schéma de l’autonomisation de la fonction plan/développement

Le plan a été traditionnellement associé aux économies de type dirigiste, par opposition aux
économies de marché. Mais des pays comme la France ont connu, en dehors de toute politique
collectiviste, des années où l’Etat avait un plan de développement économique et social. Le
premier plan français, dit Plan Monnet (1947-1953) a connu une longue descendance.

Les Etats membres de l’UEMOA ont tous appartenu à des régimes économiques dirigistes ou
collectivistes. Le plan était un mode courant de pilotage de l’économie à moyen et long termes.
C’est dans cet esprit que les ministères du plan se sont développés dans la sous-région.

Mais, la pratique des plans a été progressivement délaissée au profit d’autres documents de
stratégie. Certains ministères en charge du plan ont été rebaptisés du nom de ministère du
développement comme au Burkina Faso avec le ministère de l’économie, des finances et du
développement. D’autres ont gardé l’appellation de ministère du plan (ministère de l’économie,
des finances et du plan au Sénégal),157 d’autres enfin ont jumelé les appellations de plan et de
développement, comme la Côte d’Ivoire.158

La fonction plan/développement a son propre ministère de façon autonome dans peu de pays.
Seuls deux Etats ont adopté cette formule : la Côte d’Ivoire (ministère du plan et du
développement)159 et le Bénin : Ministre chargé du plan et du développement. 160

154
Gouvernement formé le 13 janvier 2016.
155
Décret n° 2015-855 du 22 juin 2015 portant Composition du Gouvernement.
156
Gouvernement formé le 28 juin 2015.
157
Décret n° 2015-855 du 22 juin 2015 portant Composition du Gouvernement.
158
Gouvernement formé le 13 janvier 2016.
159
Gouvernement formé le 13 janvier 2016.
160
Décret n°2016-264 du 06 avril 2016, portant composition du gouvernement.
 Section 3

Le pouvoir financier au niveau local161

Le pouvoir financier au niveau local comporte deux catégories d’acteurs : les acteurs de la
déconcentration financière et les acteurs de la décentralisation financière.

Paragraphe 1 : La déconcentration financière

Elle consiste à conférer à certains organes déconcentrés de l’administration générale (directeurs

départementaux, directeurs régionaux, directeurs provinciaux) ou de l’administration
territoriale (sous-préfet, préfet, gouverneur) la qualité d’ordonnateur secondaire des recettes et
des dépenses budgétaires.

Paragraphe 2 : La décentralisation financière

Les organes de la décentralisation territoriale jouissent de l’autonomie financière. Ils préparent,

votent et exécutent leurs budgets sous réserve de l’accomplissement de formalités auprès de
l’autorité de tutelle.

Section 4

Le pouvoir financier au niveau de l’UEMOA162

La Commission de l’UEMOA élabore, fait voter, exécute et fait contrôler un budget. Elle est
l’un des rouages du pouvoir financier au niveau communautaire de l’UEMOA.

161
Voir infra n°………………………………..
162
Voir infra n°………………………………………..
Chapitre 5

Les finances publiques et leur environnement

L’Union économique et monétaire ouest-africain (UEMOA) est créée en 1994163 pour mettre
un peu plus de synergie entre les questions économiques et commerciales d’une part, et les
questions monétaires d’autre part. En effet, avant la création de l’UEMOA en 1994, les
questions monétaires étaient traitées au sein de l’Union monétaire ouest africaine (UMOA)164
tandis que les relations économiques et commerciales étaient du ressort de la Communauté
économique de l'Afrique de l'ouest (CEAO) dont le traité a été signé en 1973.165

Section 1

L’UEMOA, une union économique et monétaire de l’Afrique de

l’ouest

Les Etas signataires du Traité de l’UEMOA affirment collectivement "la nécessité de favoriser
le développement économique et social des Etats membres, grâce à l'harmonisation de leurs
législations, à l'unification de leurs marchés intérieurs et à la mise en œuvre de politiques
sectorielles communes dans les secteurs essentiels de leurs économies." Plus qu’une zone de
libre-échange, une union douanière ou un marché commun, l’UEMOA se présente comme une
véritable union à la fois économique et monétaire.

Paragraphe 1 : Le contexte de la création de l’UEMOA et les politiques

communes

La crise économique et la dualité institutionnelle conduisirent à l’approfondissement de la

politique d’intégration grâce notamment aux politiques communes.

A : La crise économique et la dualité institutionnelle

L’Afrique de l’ouest francophone connait, au cours de la décennie 1980, des chocs externes
importants qui ont déstabilisé les économies des pays membres de l’UEMOA. On assista
notamment à un effondrement des prix des matières premières, sources principale de recettes

163
L’espace géographique de l’Afrique de l’ouest est le terrain où se chevauchent deux institutions d’intégration
régionale, à vocation principalement économique : d’abord la Communauté économique des Etats de l’Afrique de
l’ouest (CEDEAO) établit par le traité de Lagos signé le 28 Mai 1975 par quinze pays de l’Afrique de l’Ouest.
L’objectif principal de la CEDEAO est de "promouvoir la coopération et l’intégration dans la perspective d'une Union
économique de l'Afrique de l'Ouest en vue d'élever le niveau de vie de ses peuples, de maintenir et d'accroître la stabilité
économique, de renforcer les relations entre les Etats Membres et de contribuer au progrès et au développement du
continent africain."
164
Voir supra…………..
165
La Mauritanie était membre de la CEAO mais n'était pas membre de l'UMOA. Le Togo n'était pas membre de
la CEAO mais était membre de l'UMOA.
d’importation pour les Etats membres et à une appréciation réelle du franc CFA, sous l’effet
combiné de la hausse du franc français et de l’ajustement à la baisse des taux de change des
pays voisins comme le Nigéria ou le Ghana.

Dans un tel contexte marqué par le poids croissant du service de la dette et une dualité
institutionnelle (CEAO et UMOA) la monnaie unique cohabitait avec des politiques budgétaires
et économiques divergentes. En conséquence, les programmes d’ajustement structurel menés
par les Etats membres trouvaient leurs limites. Les principaux indicateurs économiques se
dégradaient et révélaient une crise économique profonde. La volonté des Etats membres
d’approfondir l’intégration économique en complément de l’intégration monétaire par le franc
CFA devenait pressante. Il était ainsi devenu évident que les mécanismes de régulation
monétaire devaient être complétés par des réformes économiques pour assurer la cohésion de
l’Union et lancer les bases d’une croissance durable. En particulier, l’Union devait s’affranchir
de la dualité, porteuse de dysfonctionnements générateurs d’une divergence croissante des
politiques macroéconomiques nationales.

L’un des objectifs du Traité du 10 janvier 1994 est donc la convergence des performances et
des politiques économiques des Etats membres. Ceci se traduit par l’adoption de politiques
communes dans l’Union et une convergence des politiques budgétaires et fiscales.

Cependant, la dualité institutionnelle subsiste avec la coexistence de l’UMOA et de l’UEMOA.

Les deux traités se veulent désormais complémentaires. Selon les termes de l’article 2-2 du
traité de l’UMOA "Le Traité de l'Union Monétaire Ouest Africaine (UMOA) est complété par
le Traité de l'Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA)". Tandis que l’article
62 du traité de l’UEMOA renvoie à l’UMOA s’agissant des questions liées à la politique
monétaire de l’Union : "La politique monétaire de l'Union est régie par les dispositions du Traité
du 14 novembre 1973 constituant l'Union Monétaire Ouest africaine (UMOA) et par les textes
subséquents." Pour finir, l’article 112 du traité de l’UEMOA prescrit qu’ "En temps opportun,
la Conférence des Chefs d’Etat et de Gouvernement adoptera un Traité fusionnant le Traité de
l’UMOA et le présent Traité" de l’UEMOA.166

B : Les politiques communes

Le traité comporte un titre IV consacré aux actions de l’Union. Ces actions comprennent
l’harmonisation des législations des Etats dans les domaines prioritaires pour l’atteinte des
objectifs de l’Union. Elles comprennent aussi les politiques communes au sein desquelles il y
a les politiques monétaires conduites au sein de l’UMOA et les politiques économiques (article
64 du traité) devant permettre à l’Union de réaliser les objectifs de croissance soutenue du
revenu moyen (i), de répartition des revenus (ii), de solde soutenable de la balance des
paiements courants (iii) et d'amélioration de la compétitivité internationale des économies de
l'Union (iv).

166
On aurait pu faire plus simple en adoptant le schéma institutionnel de la CEMAC. L’Union économique de
l’Afrique centrale (UEAC) et l’Union monétaire de l’Afrique centrale (UMAC) forment ensemble la
Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale (CEMAC).
Les politiques économiques concernent des domaines aussi divers que la libre circulation des
marchandises (article 77 et suivantes du traité), la politique commerciale des Etats membres
(article 82 et suivants du traité), les règles de concurrence (article 88 et suivants du traité) la
libre circulation des personnes, des services et des capitaux (article 91 et suivants du traité) et
des politiques sectorielles (article 101 et suivants du traité).

Les politiques sectorielles actuellement retenues par le Protocole additionnel n°2 prennent en
compte le développement des ressources humaines, l'aménagement du territoire, la politique
des transports et des télécommunications, l'harmonisation de l'environnement, la politique
agricole, la politique énergétique, la politique industrielle et minière.

Paragraphe 2 : La convergence monétaire, économique et financière et la

surveillance multilatérale

L’Union monétaire a réalisé une uniformisation des règles monétaires et bancaires dans les
Etats membres. Le Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité entre les
États membres définit un cadre global de convergence des politiques financières et
économiques (définition des indicateurs de performance) ainsi qu’un système de surveillance
multilatérale des performances des Etats membres.

A : L’uniformisation des règles monétaires et bancaires

L’UMOA est une zone où les Etats membres partagent une monnaie commune et sont régis par
une règlementation uniforme (Article 34, Traité de l’UMOA) dans les domaines de l'exécution
et du contrôle de leurs relations financières avec les Etats n'appartenant pas à l’UMOA (i), des
règles générales d'exercice de la profession bancaire et financière ainsi que des activités s'y
rattachant (ii), des systèmes de paiement (iii), de la répression de la falsification des signes
monétaires et de l'usage des signes falsifiés (iv) et de la répression du blanchiment de capitaux
(v).

De même, des seuils statutaires ont été définis en ce qui concerne la couverture de l'émission
monétaire par les avoirs extérieurs bruts.

La réglementation uniformes des secteurs bancaires et financiers suit la procédure de décisions

prises par les organes de l’UMOA et reprises sous la forme de lois uniformes votées par les
parlements des Etats membres mais identiques dans leurs contenus. On peut citer à ce titre la
Décision n° CM/UMOA/020/12/12 portant adoption du projet de loi uniforme sur le
contentieux des infractions à la réglementation des relations financières extérieures des Etats
membres de l’UMOA, la Décision n° 26 du 02/07/2015/CM/UMOA portant adoption du projet
de loi uniforme relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du
terrorisme dans les Etats membres de l’UMOA, la loi uniforme portant règlementation des
bureaux d’information sur le crédit dans les Etats membres de l'UMOA, la loi uniforme relative
à la répression des infractions en matière de chèque, de carte bancaire et d’autres instruments
et procédés électroniques de paiement.
L’application des normes statutaires par les Etats membres et l'évolution de la situation
monétaire font l'objet de rapports qui sont régulièrement soumis à l'appréciation des organes de
l'UMOA. Ce dispositif a permis un respect strict de la discipline monétaire par les Etats
membres.

B : La convergence des politiques et la surveillance multilatérale

La surveillance multilatérale est le mécanisme communautaire de définition et de contrôle des

politiques économiques entre les Etats membres de l'UEMOA. Il est accompagné de mesures
de sanction pour les Etats qui ne respectent pas les critères de convergence qu’elle définit.

1 : La notion et les buts de la surveillance multilatérale

L’appartenance à une union économique et monétaire impose aux Etats membres une
convergence des politiques économiques et budgétaires. C’est la raison d’être des Pactes de
convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité des Etats membres de l’UEMOA. Ces
Pactes de stabilité sont adoptés par Acte additionnel de la Conférence des Chefs d’Etat et de
gouvernement de l’Union. L’Acte additionnel n° 04/99, du 08 décembre 1999, portant Pacte de
convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité entre les Etats membres de l’UEMOA
(modifié par l'Acte additionnel n° 05/2009/CCEG/UEMOA, du 17 mars 2009) a fixé la phase
de convergence sur la période allant de 1999 au 31 décembre 2013 et la phase de stabilité qui a
commencé le 1er janvier 2014. Des "crises sociopolitiques et la lenteur des réformes
structurelles dans les Etats membres"167 n’ont pas permis la réalisation des conditions de
convergence prescrites. Dès lors, la Conférence des Chefs d’Etat adopta un nouvel Acte
additionnel, l'Acte additionnel n° 01/2015/CCEG/UEMOA, du 19 janvier 2015, portant Pacte
de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité entre les Etats membres de
l’UEMOA. Ce nouvel Acte additionnel fixe la phase de convergence à la période allant du 1er
janvier au 31 décembre 2019. La phase de stabilité retenue par les Chefs d’Etat commencera le
1er janvier 2020 au plus tard.

Dans la perspective de ces horizons de convergence et de stabilité, chaque Etat membre élabore
un programme quinquennal destiné à assurer la réalisation des normes de convergence. Ce
programme pluriannuel est glissant et comporte des informations relatives (i) aux réalisations
de l’année précédentes et les objectifs de l’année en cours, (ii) à la description des mesures de
politique économique et des mesures budgétaires destinées à réaliser les objectifs du
programme pluriannuel orienté vers la convergence, (iii) à l’évolution des critères de
convergence, (iv) et à la définition des perspectives d’évolution des critères de convergence
ainsi que des mesures spécifiques envisagées pour chaque tranche annuelle du programme
quinquennale (art. 11, Acte additionnel n° 01/2015/CCEG/UEMOA, du 19 janvier 2015).

La phase de convergence traduit une "amélioration continue jusqu’au respect des normes
communautaires fixées" (art.13, Acte additionnel n° 01/2015/CCEG/UEMOA). La phase de
stabilité est atteinte dans l’Union lorsque les trois critères de premier rang sont respectés par
une masse critique d’Etats membres, c’est-à-dire un nombre d’au moins quatre Etats membres

167
2ème Considérant de l'Acte additionnel n° 01/2015/CCEG/UEMOA, du 19 janvier 2015.
représentant un minimum de 65% du PIB nominal de l’Union (art. 16, Acte additionnel n°
01/2015/CCEG/UEMOA). 168

Au titre des buts, la surveillance multilatérale vise à assurer la viabilité du cadre macro-
économique des Etats membres en leur établissant un cadre souple d'orientations économiques
assorties de règles strictes de convergence. Afin de permettre la réalisation des objectifs
communs qui fondent l'existence de l'UEMOA, des procédures ont été élaborées en vue de
garantir le respect des règles communes. La surveillance multilatérale permet de rendre
compatible le maintien de politiques économiques décentralisées avec les exigences de la
politique monétaire commune, en vertu du principe dit de subsidiarité.

Dès 1990, le Conseil des ministres de l’Union monétaire ouest africaine avait exprimé le besoin
d’une surveillance renforcée des politiques budgétaire et monétaire. Le même conseil des
ministres a recommandé l’extension de ses compétences à la surveillance multilatérale des
orientations de politique économique des Etats membres.

2 : Les organes de la surveillance multilatérale

La Directive n°01/96/CM du 15 janvier 1996, relative à la mise en œuvre de la surveillance

multilatérale des politiques macro-économiques au sein des Etats membres de l'UEMOA,
précise et complète ce dispositif d’encadrement et de contrôle. La directive définit un cadre
institutionnel comprenant :

- le Conseil des ministres : il exerce la surveillance multilatérale sur la base des

propositions et recommandations formulées par la Commission ;
- la Commission de l’Union : elle est le centre opérationnel de la surveillance
multilatérale et assure la gestion de la base de données de tous les Etats, la comparaison
et l’analyse de ces données, l’élaboration de rapports semestriels d’exécution afin de
vérifier le respect des objectifs de la surveillance ;
- la BCEAO qui veille à la cohérence entre la politique monétaire commune et les
politiques budgétaires des Etats membres ;
- les Comités nationaux de politique économique (CNPE) : leur rôle est d’assister la
commission de l’UEMOA dans la collecte, le traitement et l’analyse des informations
relatives à la vie économique et financière de leurs pays.

3 : La procédure de la surveillance multilatérale

L’Acte additionnel n° 04/99 est remplacé par l'Acte additionnel n° 01/2015/CCEG/UEMOA,

du 19 janvier 2015 portant Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité
entre les Etats membres de l’UEMOA. Cet Acte additionnel réforme la surveillance

168
L’année 2020 étant supposée être la date de lancement de la monnaie unique de la CEDEAO, la définition des
conditions d’éligibilité pourrait être révisée pour prendre en compte les dynamiques des autres Etats comme le
Nigéria et le Ghana.
multilatérale des politiques macro-économiques et budgétaires. Il prévoit l’élaboration et
l’évaluation de programmes pluriannuels de convergence, de stabilité, de croissance et de
solidarité. Il organise aussi un mécanisme de sanctions et détermine les objectifs à moyen terme.

Chaque Etat membre élabore un programme quinquennal de convergence devant lui permettre
de réaliser les critères de convergence définis par l’Union à moyen terme. Ces programmes
nationaux sont glissants et sont soumis au Conseil des ministres qui les adoptent par une
décision (art. 10 & 14, Acte additionnel n° 01/2015/CCEG/UEMOA). En collaboration avec la
BCEAO, la Commission élabore un rapport semestriel pour faire l’évaluation des programmes
de chaque Etat membre. La Commission transmet les rapports au Conseil des ministres. Si le
rapport constate que l’exécution du programme quinquennal respecte les objectifs
intermédiaires annuels que l’Etat membre s’est fixés, l’exécution de ce programme est jugé
conforme (art.18, Acte additionnel n° 01/2015/CCEG/UEMOA). A l’inverse, lorsque les
rapports de la Commission constatent une mauvaise évolution des critères de convergence, le
Conseil des ministres, sur proposition de la Commission, peut prendre des "mesures
rectificatives" (18-2, Acte additionnel n° 01/2015/CCEG/UEMOA). Le mécanisme de sanction
peut être déclenché si le critère clé (solde budgétaire global) figure parmi la liste des critères
qui donnent un mauvais profil au tableau du respect des critères de convergence par l’Etat
membre (art. 19 in fine, Acte additionnel n° 01/2015/CCEG/UEMOA).

En tout état de cause, la mise en œuvre des mesures rectificatives et du mécanisme de sanction
met en collaboration la Commission, l’Etat membre et le Conseil des ministres par des
mécanismes de proposition et d’échanges d’idées qui garantissent le caractère contradiction des
décisions finales.

Le mécanisme rénové de la surveillance multilatérale comprend les critères de convergence

suivants, institué par l’Acte additionnel n° 01/2015/CCEG/UEMOA du 19 janvier 2015,
instituant un Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité entre les entre les
Etats membres de l’UEMOA :169

169
Voir en annexe les statistiques par pays du respect des critères de convergence.
 Critères de premier - Ratio du solde budgétaire global, dons compris, rapporté
rang au PIB nominal (critère clé) : il devrait être supérieur ou
égal à -3% à l’horizon de convergence

- Taux d'inflation annuel moyen : il devrait être maintenu

à 3% au maximum par an

- Ratio de l'encours de la dette intérieure et extérieure

rapporté au PIB nominal : il ne devrait pas excéder 70%
à l’horizon de convergence

Critères de second rang - Ratio de la masse salariale sur les recettes fiscales : il ne
devrait pas excéder 35% à l’horizon de convergence

- Taux de pression fiscale 170 : il devrait être supérieur ou

égal à 20% à l’horizon de convergence

Il convient de noter que le nouveau Pacte de convergence (Acte additionnel n°

01/2015/CCEG/UEMOA du 19 janvier 2015) apporte une modification appréciable au critère
de solde budgétaire. L’Acte additionnel n° 04/99 du 08 décembre 1999 portant Pacte de
convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité entre les Etats membres de l’UEMOA
imposait un solde budgétaire de base positif au titre d’un des critères de premier rang. Il
s’agissait d’apprécier et de suivre la capacité des Etats à couvrir, sur ressources propres, leurs
besoins primaires et, dans un deuxième temps, leur capacité à dégager un espace budgétaire
pour les dépenses d’investissements. De ce point de vue, le critère de solde budgétaire de base
rapporté au PIB peut être analysé comme un référentiel d’appréciation de la soutenabilité
interne des finances publiques, la capacité d’autofinancement des Etats indépendamment de
l'aide au développement. La perspective d’appréciation du solde budgétaire change avec l’Acte
additionnel n° 01/2015/CCEG/UEMOA.

Certains critères découlant de l’Acte additionnel n° 04/99 n’ont pas été repris dans le nouveau
mécanisme de la surveillance multilatérale. Il s’agit d’un critère de premier rang (non-
accumulation d’arriérés de paiement intérieur et extérieure sur la gestion de la période courante)
et de deux critères de second rang (Ratio des investissements publics financés sur ressources
internes rapportés aux recettes fiscales d’au moins 20% et ratio du déficit extérieur courant hors
dons par rapport au PIB nominal d’au plus 5%). Ces critères figurant parmi les indicateurs de
convergence adoptés en 1999 continueront d’être suivis, non pas dans le cadre de la surveillance
multilatérale des critères de convergence, mais dans le cadre des indicateurs du tableau de bord
qui est un dispositif d’alerte.

4 : Les sanctions

170
Taux de pression fiscale = Recettes fiscales sur PIB nominal.
L’article 74 du traité de l’UEMOA distingue les sanctions positives et les sanctions négatives.

Sanctions positives Sanctions négatives

- la publication d’un - la publication par le Conseil d’un

communiqué par la communiqué, éventuellement assorti
Commission ; d’informations supplémentaires sur la
- le soutien de l’Union dans situation de l’Etat concerné ;
la recherche du - le retrait annoncé publiquement des
financement requis pour mesures positives dont bénéficiait
l’exécution du programme éventuellement l’Etat membre ;
de mesures rectificatives ; - la recommandation à la BOAD de revoir sa
- un accès prioritaires aux politique d’intervention en faveur de l’Etat
ressources de l’Union. membre concerné ;
- la suspension des concours de l’Union à
l’Etat membre concerné.

Les sanctions négatives présentent chacune des inconvénients importants pour la sortie d’un
Etat membre de sa situation de crise conjoncturelle. D’une part, les sanctions négatives de
nature déclarative (la publication par le Conseil d’un communiqué) peuvent avoir des
répercussions sur la note du pays auprès des grandes agences de notations. La dégradation de
la note d’un pays a pour conséquence l’augmentation des taux d’intérêt sur les emprunts
négociés par le gouvernement sur les marchés financiers. D’autre part, les sanctions négatives
à incidence financière directe (le retrait des mesures positives dont bénéficiait éventuellement
l’Etat membre, la recommandation à la BOAD de revoir sa politique d’intervention en faveur
de l’Etat membre concerné, la suspension des concours de l’Union à l’Etat membre concerné)
privent l’Etat membre en situation financière difficile de concours financiers utiles pour le
rétablissement des agrégats macro-économiques et macro-financiers. En toute logique, la
sanction entrainerait l’aggravation de l’état de crise dans le pays.

Au total, les sanctions négatives contribueraient presque automatiquement à une dégradation

accrue des indicateurs de performance, ce qui aurait pour conséquence d’affecter la bonne tenue
de la monnaie commune, le franc CFA.

Le rappel à l’ordre des juridictions financières

nationales paraît plus commode. Ainsi, pour la
Cour des comptes du Togo, "l’appartenance de
notre pays à un espace économique
communautaire amène (…) à aborder l’examen de
l’exécution de la loi de finances (…) au regard des
 critères définis par le pacte de convergence de
l’UEMOA."171

Encadré n° 5 : Les objectifs de l’UEMOA

Traité du 10 janvier 1994, UEMOA. Les objectifs de l’Union.

"Article 4 : Sans préjudice des objectifs définis dans le Traité de l'UMOA, l'Union
poursuit, dans les conditions établies par le présent Traité, la réalisation des objectifs
ci-après :

a) renforcer la compétitivité des activités économiques et financières des Etats

membres dans le cadre d'un marché ouvert et concurrentiel et d'un
environnement juridique rationalisé et harmonisé ;
b) assurer la convergence des performances et des politiques économiques des
Etats membres par l'institution d'une procédure de surveillance multilatérale ;
c) créer entre les Etats membres un marché commun basé sur la libre circulation
des personnes, des biens, des services, des capitaux et le droit d'établissement
des personnes exerçant une activité indépendante ou salariée, ainsi que sur un
tarif extérieur commun et une politique commerciale commune ;
d) instituer une coordination des politiques sectorielles nationales, par la mise en
œuvre d'actions communes et éventuellement de politiques communes
notamment dans les domaines suivants : ressources humaines, aménagement
du territoire, transports et télécommunications, environnement, agriculture,
énergie, industrie et mines ;
e) harmoniser, dans la mesure nécessaire au bon fonctionnement du marché
commun, les législations des Etats membres et particulièrement le régime de
la fiscalité."

Section 2

La surveillance internationale des finances publiques des

Etats membres de l’UEMOA

Les Etats membres de l’UEMOA subissent une surveillance internationale et un encadrement

de leurs finances publiques. Cette forme de tutelle financière a des origines lointaines, et
remonte aux premiers programmes d’ajustement structurels de la décennie 1980.

Paragraphe 1 : L’encadrement par les institutions financières internationales

171
Cour des comptes (Togo), Rapport de la Cour des comptes sur l'exécution du budget de l'État, gestion 2010,
2013, p. 43.
L’histoire des finances publiques des Etats membres de l’UEMOA est une histoire dominée par
les programmes d’ajustement structurel. Ces programmes ont mis le Fonds monétaire
international et la Banque mondiale au centre des questions financières publiques des Etats.

A : Les fondements de l’ajustement structurel

Les programmes d’ajustement structurels trouvent leur fondement dans les missions statutaires
du FMI mais aussi dans l’idéologie libérale dominante au sein des institutions de Bretton
Woods.

1 : La mission statutaire du FMI

Le rôle du Fonds monétaire international dans la gestion des crises monétaires et financières est
contenu dans ses statuts, adoptés à la Conférence monétaire et financière des Nations Unies à
Bretton Woods (New Hampshire) le 22 juillet 1944 et entrés en vigueur le 27 décembre 1945.
Ces statuts ont subis plusieurs modifications approuvées par des résolutions du Conseil des
gouverneurs. Selon l’article 1er des Statuts, le FMI a pour but de "donner confiance aux États
membres en mettant les ressources générales du Fonds temporairement à leur disposition
moyennant des garanties adéquates, leur fournissant ainsi la possibilité de corriger les
déséquilibres de leurs balances des paiements sans recourir à des mesures préjudiciables à la
prospérité nationale ou internationale". Et, "Conformément à ce qui précède, abréger la durée
et réduire l’ampleur des déséquilibres des balances des paiements des États membres." En vertu
de ses buts statutaires, le FMI se positionne comme une institution internationale dont le rôle
est d’assurer la stabilité du système financier international ainsi que la gestion des crises
monétaires et financières dans les Etats membres. Le mode opératoire du FMI est de fournir
des prêts aux Etats qui connaissent des situations financières difficiles pouvant mettre en péril
leurs systèmes financiers (marchés financiers, banques) ou leurs transactions financières et
commerciales internationales. Les prêts accordés par le FMI permettent d’éviter aux Etats de
se retrouver en situation de cessation de paiement et donc de ne plus pouvoir honorer les
échéances de remboursement envers leurs créanciers et, dans certains cas, de ne plus pouvoir
payer les dépenses courantes que sont les salaires des fonctionnaires et les pensions des
retraités. Ces prêts du FMI sont conditionnés par la prise de mesures tendant à améliorer la
gestion des finances publiques et créer les conditions pour une croissance économique saine et
durable.

2 : Le "Consensus de Washington"

Le "Consensus de Washington" est un ensemble de préconisations formulées par les institutions

financières internationales ayant leur siège à Washington (Banque Mondiale, Fonds monétaire
international) avec le soutien du département du Trésor (ministère des finances) des Etats-Unis.
Le "Consensus de Washington" vient rompre avec les idées fortement inspirées de John
Maynard Keynes qui ont dominé la théorie et les politiques économiques depuis 1929 et surtout
au cours de la période de reconstruction des économies européennes et américaines après la
seconde guerre mondiale : politique interventionniste de l’Etat en vue d’éviter les récessions et
promouvoir l’emploi. Dans les pays en développement d’Amérique du sud, d’Afrique et d’Asie,
les doctrines et les politiques économiques étaient inspirées du courant dit du "développement
autocentré" ou de "substitution aux importations". Ceci s’est traduit par un choix
d’industrialisation dans le cadre d’un marché intérieur protégé et d’un interventionnisme
exacerbé de l’Etat pour orienter l’investissement et les activités économiques. Une politique
sociale de l’Etat-providence assure une redistribution du revenu national vers les populations
les plus fragiles. Dans les faits, ces politiques ont conduit au protectionnisme, à des poussées
inflationnistes et à des situations budgétaires insoutenables dans le temps. Les difficultés
économiques et financières des Etats de l’Amérique latine au cours de la décennie 1980 et
surtout le "défaut" (cessation de paiement) du Mexique en 1982172 et la crise de la dette des
pays du tiers monde (Brésil 1983, Chili 1985, Mozambique 1987, Bolivie 1988)173 qui suivit,
autorisèrent la remise en cause des théories et politiques dominantes. L’économiste américain
John Williamson formule dix propositions174 pour retrouver la croissance et en finir avec la
crise : la discipline budgétaire, la réorientation de la dépense publique, la réforme fiscale, la
libéralisation financière, l'adoption d'un taux de change unique et compétitif, la libéralisation
des échanges, l'élimination des barrières à l'investissement direct étranger, la privatisation des
entreprises publiques, la réforme de la réglementation des marchés pour assurer l'élimination
des principales barrières à l'entrée et à la sortie, la garantie des droits de propriété. Ces
propositions vont inspirer le contenu du "Consensus de Washington" qui peut se résumer en
quatre idées principales : libéralisation, privatisation, ouverture extérieure et bonne
gouvernance.

B : L’ajustement structurel dans les Etats membres de l’UEMOA

La dette des Etats et les déséquilibres des balances des paiements vont conduire les
gouvernements à recourir à l’assistance conditionnée du Fonds monétaire international et donc
aux programmes d’ajustement structurel.

1 : La situation économique et financière des Etats membres de l’UEMOA.

Au cours des trois décennies 1970, 1980 et 1990, la zone UEMOA n’était pas productrice de
pétrole. Le Niger et la Côte d’Ivoire n’entreront dans le club des pays bénéficiaires de rentes
pétrolières qu’à compter des années 2000 et 2010. L’ensemble des pays membres de l’UEMOA
a donc logiquement été victimes des deux chocs pétroliers de 1973 (guerre israélo-arabe) et
1979 (révolution iranienne). Entre octobre 1973 et janvier 1974, le prix de l’arabian light
(pétrole brut de référence) passe de 2,32 $ à 9 $. Ce même pétrole brut de référence est à 13 $

172
J. Attali, Tous ruinés dans dix ans ?: Dette publique : la dernière chance, Paris, Fayard, 2010.
173
Revue "Finances et développement", publication trimestrielle du FMI et de la Banque Mondiale, mars 1990,
p.10-12.
174
J. Williamson, “What Washington Means by Policy Reform”, in Latin American Adjustment: How Much Has
Happened?, Washington, Institute for International Economics,1990.
en 1978, à la veille des émeutes à Téhéran, la capitale iranienne. En mai 1979, le prix du baril
de pétrole atteint 35 $ et monte à 40 $ à l’automne de 1979.175

A cela s’ajoute ce que les économistes appellent la détérioration des termes de l’échange.176 La
Caisse de stabilisation (CAISTAB), établissement public d’achat et de régulation du marché
du café et du cacao en Côte d’Ivoire a contribué à amortir les effets de la chute des prix des
matières premières. Mais cet effort n’a pu être poursuivi trop longtemps et les problèmes
économiques et financiers ont fini par rattraper le pays. Le phénomène est le même dans les
autres pays membres de l’UEMOA qui sont dépendants de monocultures d’exportation comme
le Sénégal (arachide) le Mali, le Burkina Faso et le Bénin (coton) le Niger (uranium) le Togo
(phosphate). La croissance économique est faible et la dette publique s’alourdit. La Banque
mondiale relève "la dégradation des routes, l’augmentation du chômage, l’absence de
médicament dans les cliniques et de matériel didactique dans les écoles."177 Les principaux
agrégats économiques et financiers moyens dans la zone UEMOA deviennent faibles : balance
des paiements, inflation moyenne, taux de croissance économique moyen, etc. Sur l’ensemble
de la zone Afrique subsaharienne, la Banque mondiale note que "la dette extérieure totale, à
moyen et à long termes, (…) est passée de quelque 6 milliards de dollars en 1970 à plus de 126
milliards à la fin de 1987, ce qui représente une augmentation de plus de 650% en dollars
constants".178 Au total, tous les ingrédients pour passer à un ajustement structurel nécessaire
des économies africaines étaient réunis. Le monde allait passer au chevet de l’Afrique.179
Tableau n° 8 : Les indicateurs macro-économiques de l’Afrique dans les années 1980

Afrique subsaharienne (sauf pays exportateurs de pétrole et Afrique du sud) : 1980-1989

(variation en pourcentage, sauf indication contraire)

1980 1982 1984 1986 1988 1989180

Produit intérieur brut, valeur 2,0 1,5 0 3,9 3,3 3,6

réelle

PIB par habitant, valeur réelle -1,3 -1,3 -2,5 0,8 0,2 0,5

Balance des paiements (en -2,6 -3,4 -3,0 -3,1 -5,6 -4,9
milliards de dollars)

175
E. Laurent, La face cachée du pétrole, Paris, Plon, 2006.
176
Selon la Conférence des Nations Unies sur le Commerce et le Développement (CNUCED) "l’Afrique subit
une détérioration des termes de l'échange. Les pertes engendrées par la détérioration des termes de l'échange
pour ces produits équivalent au total de la dette en cours de l'Afrique subsaharienne (200 milliards de dollars)."
http://www.un.org/press/fr/2003/TAD1960.doc.htm, 14 juillet 2015.
177
Revue Finances et développement, publication trimestrielle du FMI et de la Banque Mondiale, septembre
1990, p.18.
178
Revue Finances et développement, publication trimestrielle du FMI et de la Banque Mondiale, juin 1989, p.9.
179
En 1981 la Banque mondiale publie le rapport sur "Le développement accéléré en Afrique au sud du Sahara,
programme indicatif d’action", appelé Rapport Berg. Ce rapport est centré sur les préoccupations à court et moyen
termes et vise la réinsertion de l’Afrique dans l’économie mondiale.
180
Estimation
 Termes de l’échange -8,0 -3,4 10,0 -9,4 0 -2,5

Dette extérieure (en % du PIB) 40,0 52,2 60,4 67,3 69,1 70,6

Sources : FMI, World Economic Outlook, base de données (in Revue "Finances et développement",
publication trimestrielle du FMI et de la Banque Mondiale, septembre 1989, p.32.)

2 : De l’ajustement structurel à la stratégie de réduction de la pauvreté

- L’ajustement structurel : le programme d’ajustement structurel est un document qui

accompagne la signature d’un accord de financement signé entre le gouvernement d’un
Etat et le Fonds Monétaire International (FMI). Ce document prend la forme d’une
"lettre d’intention" soumis avec l’accord de prêt qui le sous-tend, à l’approbation du
conseil d’administration du Fonds monétaire international. En application de cet accord
de prêt à l’ajustement structurel (structural adjustment loans) le FMI met des ressources
à la disposition du pays signataire au fur et à mesure que les engagements pris dans le
programme sont mis en œuvre. Les décaissements du FMI sont conditionnés par
l’exécution du programme. Ce sont des prêts conditionnels. L’ajustement structurel
comporte deux volets : d’abord les mesures de stabilité macro-économiques à court
terme (taux de change monétaire, libéralisation des prix, efficacité fiscale) ; ensuite et
enfin, les réformes structurelles qui doivent permettre à l’économie d’être compétitive,
d’attirer les investisseurs étrangers et de réduire les déficits publics : libéralisation du
commerce et du système bancaire, privatisation des entreprises publiques, réduction
importante des dépenses sociales (santé, eau potable, éducation, etc.), réduction des
effectifs de fonctionnaires. Au Bénin, le traitement de choc a consisté faire un
prélèvement supplémentaire de 10 % sur les salaires des fonctionnaires, à un gel des
embauches dans la fonction publique et à une mise à la retraite d'office pour des milliers
d’autres fonctionnaires. En janvier 1994, la dévaluation du franc CFA est décidée afin
de permettre la compétitivité des produits africains sur le plan international,
l’amélioration des recettes d’exportations et la réduction des déficits des budgets des
Etats membres de l’UMOA ; une dévaluation au taux de 50%, le premier changement
de parité entre le franc français et le franc CFA depuis l’instauration du nouveau franc
français le 27 décembre 1958. Tous les pays membres de l’UEMOA ont leur premier
accord de prêt d’ajustement structurel dans le courant de la décennie 1980. La mise en
œuvre des programmes d’ajustement structurel a connu des résultats mitigés. Les
déficits des comptes publics ont été réduits mais la pauvreté et le chômage ont
augmenté. Le prix Nobel d’économie Joseph Stiglitz a parlé de "grande désillusion"181
pour exprimer les résultats peu encourageants qui ont été atteints pendant les années
d’application des programmes d’ajustement structurel. Pour pallier les effets négatifs de
l’ajustement structurel sur l’emploi et la pauvreté, de nouveaux mécanismes sont mis
en place. Il s’agit de l’initiative PPTE182 qui est conditionné par l’élaboration d’un
Document de stratégie de réduction de la pauvreté.

181
J. Stiglitz, La Grande désillusion, Paris, Fayard, 2002.
182
Voir supra p……………………………..
 - Les documents de stratégie de réduction de la pauvreté : le préalable au bénéfice de
l’Initiative PPTE est l’élaboration d’un document de stratégie de réduction de la
pauvreté (DSRP) qui peut aussi porter le nom de Document de croissance pour la
réduction de la pauvreté. Le DSRP conditionne également l’éligibilité des pays aux prêts
concessionnels de la Banque mondiale et du FMI. Il est un instrument de programmation
à moyen terme, de rationalisation des allocations budgétaires et d’harmonisation des
interventions des différents bailleurs de fonds. L’élaboration des DSRP suit une
approche participative et rationnelle : mobilisation de la société civile, des acteurs
économiques, des services de l’Etat et des administrations locales, diagnostic de la
pauvreté, analyse des déterminants de la pauvreté, évaluation de l’impact des
programmes publics, mécanisme de suivi-évaluation. En pratique, l’élaboration d’un
DSRP suit les grandes étapes suivantes : atelier de lancement (i), mise en place d’un
secrétariat et de groupes thématiques (ii), rédaction d’un document provisoire et
soumission du draft auprès de la Banque mondiale et du FMI (iii), corrections et
ajustements (iv), avis final des autorités de la Banque mondiale et du FMI. Le DSRP
réhabilite dans les pays l’Etat régulateur et les méthodes de planification nationale
souple.

Les DSRP sont réputés être des initiatives des Etats reflétant la volonté des pays.
Cependant, la place des institutions de Bretton Woods dans le processus d’élaboration
n’est pas négligeable. Ils sont présents aux grands moments de la procédure et se rendent
utiles à "aider les pays à concevoir des cadres macro-économiques réalistes, mais
souples, liés aux stratégies et budgets nationaux (i), aligner plus étroitement ses
opérations et travaux sur les cycles nationaux de préparation des DSRP et du budget
(ii), renforcer la gestion des dépenses publiques pour en maximiser l’impact sur la
réduction de la pauvreté (iii) s’efforcer, en concertation avec les autres bailleurs de
fonds, de mieux coordonner l’assistance, afin de la rendre plus efficace et de rationaliser
les concours apportés à l’appui de la mise en œuvre des DSRP."183 En tout état de cause
la Banque mondiale et le FMI donnent en fin de parcours "un avis consultatif
conjoint"184 qui clôture le cycle de l’élaboration du DSRP.

Le DSRP se veut un document de référence pour les interventions des bailleurs de fonds
et pour l’action programmatique des Etats. Cette place centrale dans le cheminement
vers le développement est en train de s’estomper dans certains Etats membres de
l’UEMOA. Le DSRP est de plus en plus délaissé au profit d’autres documents
programmatiques élaborés par les Etats membres de l’UEMOA. Après la mise en œuvre
de deux générations de Documents de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP) de
2003 à 2010, le Sénégal a opté pour une Stratégie Nationale de Développement
Economique et Social pour la période 2013-2017 (SNDES). Adoptée en novembre 2012
par le Gouvernement et l’ensemble de ses partenaires au développement, cette stratégie

183
https://www.imf.org/external/
184
https://www.imf.org/external/
 repose sur la vision d’un Plan stratégique Sénégal Emergent (PSE) visant l’émergence
économique à l’horizon 2035. Le Plan d’Actions Prioritaires, articulé sur la période
2014-2018, constitue le document de référence des interventions de l’Etat, des
partenaires techniques et financiers, du partenariat public-privé et de la participation
citoyenne, à moyen terme. Le Burkina Faso fait de même avec l’adoption, en juillet
2016, de son Plan National de développement économique et social (PNDES, 2016-
2020) comme "nouveau référentiel pour les politiques de développement".

Quant à la Côte d’Ivoire, elle a fait adopter par son parlement en décembre 2015 le Plan
national de développement (PND) 2016-2020 qui doit conduire le pays à l’émergence à
l’horizon 2020.

Encadré n° 6 : L’agenda 2030

L'agenda 2030 du développement durable

Dans toutes les régions du monde, des voix s’élèvent pour demander un leadership et des
mesures à l’échelle internationale pour lutter contre la pauvreté, l’inégalité et le changement
climatique.

En septembre 2015, les dirigeants du monde se sont réunis au Siège des Nations Unies à New
York pour adopter un nouveau programme en matière de développement durable. Ce nouvel
agenda pour 2030 comprend 17 nouveaux objectifs de développement durable (ODD), ou
objectifs mondiaux, qui guideront la politique et le financement du développement pour les 15
prochaines années, en commençant par un engagement historique pour éradiquer la pauvreté.
Partout. En permanence.

L’année 2015 est aussi celle de la fin des Objectifs du Millénaire pour le développement
(OMD), qui ont mobilisé le monde entier en septembre 2000 autour d’un programme commun
visant à s’affranchir de la pauvreté avant 2015.

Les OMD ont fixé des objectifs mesurables, convenus à l’échelle mondiale, afin d’éliminer
l’extrême pauvreté et la faim, de prévenir les maladies mortelles mais guérissables et d’élargir
les perspectives éducatives de tous les enfants entre autres impératifs de développement.

Les OMD ont permis d’accomplir des progrès dans plusieurs domaines importants :

- la pauvreté monétaire
- l’accès à des sources d’eau potable de meilleure qualité
- l’inscription à l’école primaire
- la mortalité infantile

Pourtant des millions de personnes n’ont pas tiré parti de ces progrès : nous devons parcourir
la dernière ligne droite et éliminer la faim, instaurer l’égalité de genre, améliorer les services
de soins de santé et inscrire chaque enfant à l’école.
 Le nouveau programme de développement doit s’appliquer à tous les pays, promouvoir des
sociétés pacifiques et ouvertes, créer de meilleurs emplois et relever les défis
environnementaux de notre temps, notamment les changements climatiques.

Les ODD doivent finir le travail commencé par les OMD et s’assurer que nul ne soit laissé-
pour-compte.

Source : http://www.undp.org/content/undp/fr/home/sdgoverview.html, 20 juillet 2016.

Paragraphe 2 : L’apparition de nouveaux mécanismes de surveillance internationale

La gestion des finances publiques dans les Etats membres de l’UEMOA est placée sous le signe
de la défiance. Les gouvernements doivent constamment faire la preuve d’une bonne conduite
des politiques économiques et financières sous le contrôle de divers organismes de surveillance
des performances financières et économiques.

A : L’Initiative pour la Transparence des Industries Extractives (EITI)

L’idée a été émise en septembre 2002 au sommet mondial sur le développement durable à
Johannesburg. L’Initiative pour la Transparence des Industries Extractives (EITI) a été
finalement créée à la conférence de Londres le 17 juin 2003. Cette conférence réunissait environ
140 délégations d’officiels gouvernementaux, de représentants d’organisations non
gouvernementales et de délégués de compagnies minières ou pétrolières. La conférence se mit
d’accord sur douze principes qui doivent gouverner la gestion des revenus des industries
extractives. Une Norme EITI est créée qui permet de mesurer et de classer les pays en tenant
compte du niveau de transparence dans la gouvernance publique d’une manière générale, et la
gouvernance des revenus tirés des ressources naturelles de façon spécifique. La Norme EITI
comporte trois niveaux qui correspondent à trois statuts : le statut du pays qui souhaite appliquer
l’EITI, pays candidat à la candidature. Il doit en conséquence prendre un certain nombre de
mesures avant de déposer sa candidature. Suite à ces mesures, intervient la demande de
candidature officielle adressée au conseil d’administration de EITI. Si le conseil
d'administration conclut que les étapes ont été correctement franchies, le pays acquiert le statut
de "pays candidat" à l'ITIE. Pour passer au statut de "pays conforme" le "pays candidat" doit
se soumettre et passer avec succès, dans un délai de deux ans et demi, une évaluation qualifiée
de validation. L’évaluation est faite sous la supervision du conseil d’administration et du
secrétariat international par un validateur indépendant. Le statut de "pays conforme" est valable
cinq ans et doit être renouvelé après de nouvelles évaluations.

L’EITI est fondée sur le volontariat de l’Etat qui soumet de son plein gré son dossier pour
devenir "Etat candidat." Au-delà des formes, il faut bien déceler la pression diffuse des bailleurs
de fonds qui n’hésitent pas à faire du respect de ce mécanisme une conditionnalité de leurs
concours financiers aux Etats.
B : Le système PEFA

Le programme de partenariat du PEFA (Évaluation des dépenses publiques et responsabilité

financière ou Public Expenditure and Financial Accountability) a été créé en Décembre 2001.
Les membres actuels du partenariat sont la Banque mondiale, la Commission européenne, le
ministère britannique du Développement international, le Secrétariat d'État suisse aux Affaires
économiques, le ministère français des Affaires étrangères, le ministère norvégien des Affaires
étrangères, et le Fonds monétaire international.

La grille d’évaluation du PEFA s’inspire du Code de transparence budgétaire du FMI, des seize
indicateurs de suivi des dépenses des pays pauvres très endettés, et d’autres normes
internationales. Elle comporte 28+3 indicateurs détaillés en 74 dimensions. Le rapport
d’évaluation fournit une notation de A à D sur chacun des indicateurs. Chaque évaluation PEFA
est réalisée par une équipe de consultants indépendants, nationaux et internationaux, spécialiste
des finances publiques mais aussi de disciplines connexes : marchés, publics, contrôle interne,
cycle budgétaire, etc. Les consultants sont recrutés le plus souvent par les deux principaux
bailleurs du PEFA que sont la Banque mondiale et l’Union européenne.

Le système d’évaluation PEFA vise la promotion des principes de l’Approche renforcée

(Strengthened approch) dont le but est de soutenir les réformes de la gestion des finances
publiques. Durant la première phase du programme PEFA, un groupe d'experts de la Banque
mondiale, du FMI et le Secrétariat du PEFA, supervisé par le Comité directeur du PEFA, ont
développé "l'approche renforcée de soutien à la réforme de la Gestion des Finances Publiques"
(GFP) et "le Cadre de mesure de la performance de la GFP". Cette approche tend à intégrer les
meilleures pratiques qui sont en cours dans certains autres pays. La méthodologie PEFA se
traduit par la réalisation d’évaluations dont le but est de fournir à diverses instances (institutions
internationales, chercheurs, pays concernés, etc.) un état des lieux du système des finances
publiques d’un pays à un moment donné. Le diagnostic ainsi réalisé permet une comparaison
dans le temps (tracking progress over time), pour le même pays en saisissant l’évolution des
indicateurs. Ainsi, le rapport d’évaluation PEFA du Niger (mars 2013) rappelle, pour chaque
rubrique d’évaluation, la notation donnée par l’évaluation de 2008 et indique celle de 2012. Le
rapport indique par exemple, qu’en ce qui concerne le respect des règles en matière d’exécution
budgétaire, "un progrès important a été accompli depuis le dernier PEFA. Les lois de règlement
2004 et 2005 montraient que les procédures prévues par la LOLF n’étaient pas respectées. Le
PEFA 2008 notait déjà que depuis 2007, les procédures étaient mieux suivies (et qu’en en 2012)
des règles claires existent et sont respectées."185

Les rapports d’évaluation PEFA sont des preuves de la bonne ou de la mauvaise gouvernance
financières des Etats évalués. Ils indiquent aussi des tendances dans la qualité de la gestion
financière publique. En tout état de cause, ces rapports sont utilisés par les partenaires au

185
Fonds monétaire international, République du Niger, Evaluation des dépenses publiques et responsabilité
financière (PEFA), mars 2013, Washington, D.C. p.90.
développement pour apprécier l’éligibilité ou la continuation de leurs appuis aux politiques de
développement. Ils donnent lieu à des rappels à l’ordre sous différentes formes.

C : L’Open budget initiative

L’Initiative sur le budget ouvert est un programme global de recherche et de plaidoyer pour la
promotion de l’accès du public à l’information budgétaire et l’adoption de système favorisant
la reddition de compte. Ce programme a été lancé par le Partenariat budgétaire international
(International budget partnership, IBP). L’IBP est convaincu que les budgets ouverts peuvent
permettre au public de juger si les responsables de leurs gouvernements font bon usage des
fonds publics. L’Initiative sur le budget ouvert comprend la publication de l’Enquête sur le
budget ouvert (Open budget survey) qui fournit des données et une analyse compréhensible sur
les questions relatives à l’accès du public à l’information budgétaire et les opportunités offertes
aux citoyens de participer au processus budgétaire. L’enquête se veut indépendante et est
réalisée à partir de la collaboration de partenaires de la société civile dans environ 102 pays.
L’Enquête mesure trois aspects de la gestion des finances publiques dans les pays : la
transparence budgétaire (budget transparency), la participation budgétaire (budget
participation) et le contrôle budgétaire (budget oversight). La première Enquête sur le budget
ouvert a été publiée en 2006 et suit une publication biennale.

Dans le but de permettre la comparaison et mesurer l’engagement des pays pour la transparence,
l’IBP créa l’Indice sur le budget ouvert (Open budget index, OBI). L’indice classe les pays sur
la base de l’information qu’ils rendent disponible au public tout au long de la procédure
budgétaire. Un score composite est calculé pour chaque pays, où 100 représente le score le plus
élevé possible. En moyenne, l'Afrique subsaharienne a obtenu un score de 31 sur l'IBO de
2012, ce qui est inférieur à la moyenne de 43 pour toutes les régions. Le regroupement du
Moyen Orient et de l’Afrique du Nord, obtient une note moyenne de 18.186 Ce classement
mondial vient nourrir la grille des observations et des rappels à l’ordre que peuvent subir les
Etats membres de l’UEMOA, dans le cadre de leurs négociations avec les partenaires
techniques et financiers qui contribuent au financement de leurs actions de développement.

D : Les agences de notation

Le recours au marché financier international est devenu fréquent pour le financement des
investissements en Afrique. L’émission des eurobonds a été très pratiquée et continue de l’être
pour plusieurs pays.187 L’une des règles de fonctionnement du marché financier international
est l’attribution de notes par les agences de notation financière. Ces notes (variables entre AAA
et le C ou le D selon les agences188) permettent d’évaluer le risque d’insolvabilité d’un
emprunteur. Pour les trois plus grandes agences de notation dans le monde (Moody's, Standard
& Poor's et Fitch Ratings) les notes comprises entre AAA (trois AAA) et BBB (trois BBB) sont

186
http://www.cabri-sbo.org/fr/ressources/blog/748-indice-sur-le-budget-ouvert-2012-ou-en-est-l-afrique
187
Voir infra n°……………………………………
188
C pour Moody’s et D pour Standard & Poor's.
des notes "d’investissement". Elles permettent aux Etats qui ont ces notes d’avoir un accès à
des financements bon marché, à faible taux d’intérêt sur les marchés financiers.

Lorsque la note est inférieure à BBB, l’Etat concerné est classé dans la catégorie "spéculative".
Les investisseurs institutionnels, principaux intervenants des marchés financiers, ne prennent
pas de risque sur les titres publics (ou même privés) classés dans la catégorie "spéculative." Se
soumettre aux règles de la notation financière internationale constitue un échelon
supplémentaire de la surveillance internationale des finances publiques des Etats membres de
l’UEMOA.

Chapitre 6

Le nouveau cadre harmonisé des finances publiques au sein de

l’UEMOA

La filiation entre la France et les Etats membres de l’UEMOA ne se limite pas à la communauté
de langue officielle. Le droit financier public, la gestion financière publique sont aussi
concernés par l’influence française en Afrique de l’ouest francophone.

L’entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances en 2001 en France, cette
naissance de la nouvelle "constitution financière" française va produire son effet sur les droits
financiers ouest africains francophones, jusque-là fortement inspirés de l’ordonnance française
du 2 janvier 1959. La gestion performancielle des finances publiques devient la norme et
l’UEMOA s’y conforme en adoptant six directives en 2009 dans les domaines juridiques,
comptables et statistiques. Il s’agit de : la directive n°01/2009/CM/UEMOA du 27 mars 2009
portant Code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l’UEMOA, la
directive n°06/CM/UEMOA du 26 juin 2009 relative aux lois de finances, 189 la directive
n°07/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant règlement général sur la comptabilité publique, la
directive n°08/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant Nomenclature budgétaire de l’Etat, la

189
L’intitulé officiel est : directive n°06/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant lois de finances au sein de
l’UEMOA. La faute rédactionnelle et syntaxique saute aux yeux. Le verbe porter signifie "avoir en soi",
"contenir", "receler" (Le Robert). Le participe présent de "porter" qui donne "portant" conduit à un intitulé peu
intelligible de la directive car cela donnerait ceci : directive n°06/CM/UEMOA du 26 juin 2009 "ayant en elle",
ou "contenant" ou encore "recelant" les lois de finances au sein de l’UEMOA Il est bien évident que la directive
n°06/CM/UEMOA ne contient pas, ne recèle pas, ne porte pas en elle les lois de finances. Elle ne fait qu’encadrer
juridiquement l’élaboration des lois organiques nationales qui serviront de fondement juridique à l’élaboration des
lois de finances dans les Etats membres de l’UEMOA. La directive n°06/CM/UEMOA concerne les lois de
finances, et donc est relative aux lois de finances comme l’écrit d’ailleurs le jurislateur communautaire de la
Communauté économique et monétaire des Etats de l’Afrique centrale (CEMAC) avec la directive n°01/11-
UEAC-190-CM-22 du 19 décembre 2011 relative aux lois de finances.
directive n°09/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant Plan Comptable de l’Etat (PCE) au sein
de l’UEMOA, la directive n°10/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant Tableau des Opérations
Financières de l’Etat (TOFE) au sein de l’UEMOA.

Section 1

La genèse du nouveau cadre harmonisé des finances publiques

Les directives de 2009 sont la deuxième génération de directive formant le cadre harmonisé
des finances publiques au sein de l’UEMOA.

Paragraphe 1 : La première génération de directives communautaires en matière

de finances publiques

La création de l’UEMOA en 1994 a donné plus de vigueur au souci d’harmonisations des

politiques des Etats membres. La question des finances publiques est apparue comme un axe
de concentration majeur de cette politique nouvelle orientée vers l'élaboration de directives
devant encadrer les finances publiques des Etats membres.

A : L’élaboration des directives

La commission de l’UEMOA se chargea d’élaborer les avant-projets de texte avec l’appui

technique d’experts venant du ministère français en charge de la coopération. Ces avant-projets
comprenaient les lois de finances, la comptabilité publique, la nomenclature budgétaire de
l’Etat, le plan comptable de l’Etat et le tableau des opérations financières de l’Etat. Ces avant-
projets de texte furent soumis à l’appréciation des Comités nationaux d’intégration. Les
échanges entre la Commission, les Comité nationaux d’intégration et le Comité des experts ont
donné l’occasion de concilier les points de vue et de permettre au Conseil des ministres de
l’UEMOA, d’adopter les textes soumis le 16 décembre 1997. Ainsi naissent la directive
n°5/97/CM/UEMOA relative aux lois de finances et la directive n°6/97/CM/UEMOA portant
règlement général sur la comptabilité publique. Ces deux directives seront suivies par les
directives adoptées par le Conseil des ministres le 22 décembre 1998. Il s’agit de la directive
n°04/98/CM/UEMOA portant nomenclature budgétaire de l’Etat, de la directive
n°05/98/CM/UEMOA portant plan comptable de l’Etat, de la directive n°06/98/CM/UEMOA
portant tableau des opérations financières de l’Etat. Le 29 juin 2000 fut adopté la directive
n°02/2000/CM/UEMOA portant Code de transparence dans la gestion des finances publiques
au sein de l’UEMOA.

B : Des directives au lieu des règlements : le choix de l’UEMOA

Selon l’article 43 du traité de l’UEMOA, "les règlements ont une portée générale. Ils sont
obligatoires dans tous leurs éléments et sont directement applicables dans tout Etat membre.
Les directives lient tout Etat membre quant aux résultats à atteindre." Les règlements sont des
instruments d’uniformisation de la législation dans les Etats membres. Les directives, sont des
outils juridiques d’harmonisation, parce qu’elles laissent aux Etats membres des marges de
manœuvres pour traduire des préoccupations d’intérêt national tout en gardant les orientations
générales des politiques et des actions communautaires.

Pour la première génération de directives portant cadre harmonisé des finances publiques,
l’UEMOA avait à faire le choix entre le mode normatif sous forme de directive ou celui sous
forme de règlement. Pour la Cour de justice de l’UEMOA, "s’agissant de textes fondamentaux
pour l’organisation de la surveillance multilatérale des politiques budgétaires (…) il est
judicieux que les deux projets de textes190 soient adoptés sous forme de règlement"191

Après des discussions entre organes de l’Union, le choix de la directive fut préféré. Ce choix
est conforme à la lettre et à l’esprit du traité de l’UEMOA. En effet, dès le préambule, on lit
que les Etats parties affirment "la nécessité de favoriser le développement économique et social
des Etats membres, grâce à l'harmonisation de leurs législations."

Plus loin, l’article 4 du même traité fixe les objectifs de l’Union en ces termes :

- "a) renforcer la compétitivité des activités économiques et financières des Etats

membres dans le cadre d'un marché ouvert et concurrentiel et d'un environnement
juridique rationalisé et harmonisé (…) ;
- e) harmoniser, dans la mesure nécessaire au bon fonctionnement du marché commun,
les législations des Etats membres et particulièrement le régime de la fiscalité."

L’harmonisation est le maître-mot du traité pour ce qui concerne la législation des Etats
membres. Il est donc normal que la directive soit préférée au règlement parce qu’elle exprime
mieux l’idée de l’harmonisation ; le règlement étant, quant à elle, un instrument
d’uniformisation du droit en vigueur dans les Etats membres.

Paragraphe 2 : Le contenu des directives

Les directives de la première génération sont conçues dans la droite ligne de la logique
budgétaire issue de l’ordonnance française du 2 janvier 1959.

A : La réaffirmation des principes fondamentaux du droit budgétaire et comptable

Les principes fondamentaux du droit budgétaire et comptable organisent ce qui est appelé le
budget de "moyens" qui sera opposé par la suite au budget de programme.

190
L’un relatif aux lois de finances et l’autre à la comptabilité publique.
191
Avis n°001/97 du 20 mai 1997 de la Cour de justice de l’UEMOA.
 1 : Les principes fondamentaux du droit budgétaire et comptable

Les directives de 1997/1998 reprennent les principes qui ont déjà cours dans les législations des
Etats membres. Pour la Côte d’Ivoire, ces principes sont même antérieurs à l’indépendance de
1960, car ils remontent à la loi organique n°59-249 du 31 décembre 1959 relative aux lois de
finances. D’autres textes ont suivi comme la loi n° 75-64 du 28 juin 1975 portant loi organique
relative aux lois de finances (Sénégal) ou la loi organique 86-026 du 26 septembre 1986 relative
aux lois de finances (Bénin).

Les principes budgétaires et comptables, sont : l’annualité, l’unité, la spécialité des crédits,
l’universalité, la séparation des ordonnateurs et des comptables, la règle du service fait.

L’unité budgétaire a permis de corriger la pratique des Etats consistant à présenter au parlement
deux projets de loi de finances de l’année, l’un portant fonctionnement et équipement de l’Etat
et l’autre portant programme d’investissement public.

2 : Le budget de "moyens" :

Ce qui est organisé par les directives de 1997/1998, c’est le budget de "moyens". La trame
principale de ce type de budget est faite de négociation, de compromis, de jeu d’influence. Le
budget de "moyens" met l’accent sur la continuité des services publics, la permanence des
actions. Les services sollicitent des moyens du fait même de leur existence et indépendamment
des tâches à accomplir. Certes, le budget de programme requiert des moyens et il y a aussi des
objectifs dans les budgets de "moyens". Cependant, il convient de noter que les objectifs des
budgets de "moyens" ne sont pas la résultante d’un processus intégré d’analyse fondé sur une
méthodologie rationnelle. Les objectifs sont ici des choix de politique dont la justification tient
plus du plaidoyer que de la démonstration. Assez souvent, le clientélisme le dispute au
corporatisme. Cet état du droit et des faits a conduit un auteur français, dans un contexte
similaire, à écrire que le budget "classique" ou budget de "moyens" dans son processus
d’élaboration fait un "recours excessif à la tradition, à l’empirisme, à la politique"192 et qu'en
définitive, il n’est pas "un acte rationnel".193 Dans un système de budget de "moyen" le bon
ministre est celui qui réussit à négocier un gros budget pour son ministère sans qu’on tienne
compte des activités et des objectifs du ministère. Les moyens deviennent une valeur absolue,
déconnectées des objectifs et des résultats.

B : La clarification de quelques règles de gestion financière publique

Les directives de 1997/1998 apportent des clarifications dans certains domaines et permettent
d’harmoniser les pratiques et législations en vigueur dans les Etats membres. Ainsi, les
émissions d’emprunt et leurs remboursements sont des opérations budgétaires dès lors qu’ils
concernent le moyen et long termes. Ils deviennent des opérations de trésorerie s’il s’agit
d’emprunt à court terme (article 16, directive n°05/97).

192
J.-C. Ducros, "La rationalisation des choix budgétaires", in Revue de Science Financière, 1969, p. 629.
193
J.-C Ducros, article précité p. 629.
Quant à la présentation du projet de loi de finances, la directive relative aux lois de finances
prescrit une présentation en deux parties (article 32, directive n°05/97) : la première est
consacrée aux dispositions autorisant la perception des ressources publiques et arrête le plafond
de la faculté de dépenser, tandis que la deuxième partie apporte des détails sur les autorisations
budgétaires données dans la première partie.

Enfin, la durée de validité des autorisations de programme est limitée à six ans (article 13-2,
directive n°05/97) et l’annualité budgétaire reçoit une application plus stricte à travers
l’annualité de l’autorisation de percevoir l’impôt (article 6, directive n°05/97).

Section 2

La migration vers la gestion budgétaire par la performance

L’expression "gestion budgétaire axée sur les résultats" ne figure ni dans la directive relative
aux lois de finances ni dans la directive portant code de transparence dans la gestion des
finances publiques au sein de l’UEMOA. On la trouve à l’article 84 de la directive portant
règlement général sur la comptabilité publique.

Paragraphe 1 : Les idées de base : gestion budgétaire axée sur les résultats,
gestion budgétaire par la performance et budgétisation par
programme

Les nouvelles expressions en matière de gestion budgétaire sont le signe du rapprochement

entre la gestion privée et la gestion publique des finances.

A : La prolifération des idées, des terminologies et des paradigmes

L’origine anglo-saxonne du mot (governance) a la même racine que le mot français

gouvernement, entendu en son sens premier d’organe exécutif de l’Etat. Le mot gouvernance
va au-delà de ce sens de droit public et de science politique, puisque les premiers à avoir recours
à son usage sont les spécialistes des sciences de gestion à travers la corporate governance ou
gouvernance d’entreprise. Le mot s’introduit en droit et en management publics (public
governance).

Les écoles nord-américaines du corporate governance, c’est-à-dire du management privé, sont

pour le moins fertiles en concepts et idées. On retrouve chez eux des terminologies aussi variées
que la budgétisation axée sur les produits, l’activity based management, la function based
management, la value based management, le time based management, le project based
management, le product based management, etc. Le cadre harmonisé des finances publiques au
sein de l’UEMOA emploie l’expression de "gestion budgétaire axée sur les résultats" (article
84, DRGCP) au même titre que le décret du Bénin portant approbation du Cadre stratégique de
la gestion budgétaire axée sur les résultats194.

Dans la budgétisation, mais aussi dans la gestion budgétaire, les auteurs mettent en exergue
tantôt "les résultats"195, tantôt "la performance."196 Partant de l’idée que le résultat n’est qu’un
niveau de la performance, laquelle comporte plusieurs autres niveaux comme le produit,
l’activité, l’impact, l’économie ou l’efficience, etc., il préférable de qualifier la nouvelle gestion
budgétaire inaugurée par le nouveau cadre harmonisé des finances publiques au sein de
l’UEMOA de gestion budgétaire par la performance

B : La gestion budgétaire par la performance

La performance renvoie à la prise en compte des "3 E" à savoir l’économie, l’efficacité et
l’efficience. Le directive n°06/2009/CM/UEMOA relative aux lois de finances prescrit
l’évaluation des programmes budgétaires au regard de "l’efficacité, de l’efficience et de
l’économie" (art. 13 in fine DLF) desdits programmes. Le Règlement n°01/2008/CM/UEMOA
portant règlement financier des organes l’Union économique et monétaire ouest-africaine
contient aussi les notions d’efficacité et d’efficience (articles 21 et 92-4) comme des exigences
du principe de bonne gouvernance des finances publiques.

A l’économie, l’efficacité et l’efficience, on pourrait ajouter un quatrième "E" correspondant à

l’environnement. Le développement durable et le souci de préserver la terre d’une dégradation
écologique a été souligné lors des assises de la 21e conférence des parties (COP21) à la
Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) en 2015.

L’économie, c’est avoir toujours le souci de réduire le montant des dépenses à faire. C’est avoir
un souci d’une gestion en bon père de famille. Il ne convient pas de dépenser sans compter.

L’efficacité se mesure par les résultats atteints grâce aux ressources consenties. On peut ainsi
comparer ce qui a été fait par rapport à ce qui est prévu initialement. L’efficacité met en balance
les réalisations et les prévisions.

L’efficience prend en compte le ratio entre les réalisations, résultats et/ou impacts et les
ressources, notamment financière, utilisées pour y parvenir. Il s’agit de mesurer le rapport
existant entre la quantité et la qualité des résultats obtenus et les ressources et moyens mis en
œuvre pour les obtenir, en partant d’une unité de référence.

Avec un crédit de 30 millions, on construit habituellement un module de trois salles

de classe. Le gestionnaire A qui réussit à faire construire le module de classe avec
l’enveloppe de crédit de 30 millions a fait preuve d’efficacité. Le résultat escompté
est atteint.

194
Décret n°2005-789 du 29 décembre 2005, portant approbation du Cadre de Réforme de la Gestion Budgétaire
Axée sur les Résultats (Car-GBAR).
195
M. Sterck, "Les conséquences de la budgétisation axée sur les résultats pour la fonction parlementaire :
l’exemple de quatre pays", Revue Internationale de Science Administrative, Vol. 73(2), 2007, p.207.
196
OCDE, La budgétisation axée sur la performance dans les pays de l’OCDE, Paris, OCDE, 2007.
 Le gestionnaire B qui impose un appel à concurrence et réussit à faire construire un
module de trois salles à 29 millions a fait preuve d’économie. Le résultat escompté a
été atteint avec une marge d’argent non décaissé.
Le gestionnaire C fait inclure dans les clauses contractuelles l’utilisation du sable
creusé dans la terre sur le site de construction. Cette technique de valorisation de
matériaux locaux non achetés a eu comme conséquence, la réduction des coûts
unitaires. Ce gestionnaire a fait preuve d’efficience dans la gestion du crédit et
ramené le coût de la construction à 28 millions. Le résultat escompté est atteint et
une optimisation structurelle de la dépense a été réalisée.
Le gestionnaire D fait mettre dans le cahier des charges les mêmes exigences que le
gestionnaires C. Il ajoute en plus la pose de panneaux solaires sur les toits pour
l’autonomisation des salles de classe en énergie électrique. Ce dernier gestionnaire a
fait preuve d’engagement pour l’environnement avec une enveloppe budgétaire de
29 millions.

La gestion budgétaire par la performance est l’expression de l’introduction dans la gestion

financière publique des quatre préoccupations d’économie, d’efficacité, d’efficience et
d’écologie/environnement/développement durable. Elle conduit la juridiction financière à
effectuer un contrôle de la qualité de la dépense publique. Pour la Cour des comptes du Sénégal,
"les achats de carburant d’un montant de 23.627.119 francs effectués durant la période sous
revue (un an) alors que la parc automobile de la commune d’arrondissement ne compte qu’un
seul véhicule de service" ne reflètent pas la performance de la dépense publique.197 Cette
somme représente, en effet, une consommation journalière de 65.000 francs CFA de carburant,
soit environ 100 litres d’essence par jour. En prenant l’hypothèse maximale d’une
consommation de 10 litres par cent kilomètres parcourus, le montant relevé par la Cour des
comptes représente l’équivalent de 1.000 km parcourus par jour sur 12 mois, ce qui correspond
à la distance reliant Dakar à Conakry en Guinée. Avec un tel résultat de consommation de crédit
budgétaire, on peut dire qu’il n’y a eu ni économie ni efficience. L’administrateur de deniers
publics n’a pas fait preuve d’un bon emploi des fonds publics pas qu’il n’a réalisé une gestion
en bon père de famille.

Paragraphe 2 : Le contenu des directives

Le contenu des directives de 2009 reflète la nouvelle orientation vers une gestion budgétaire
par la performance. Le mot-clé de la nouvelle gestion budgétaire est le programme.

A : L’élaboration des directives

Les directives de 1997/1998 ont fait l’objet de relectures qui ont permis de concevoir puis
d’adopter le nouveau cadre harmonisé des finances publiques au sein de l’UEMOA

197
Cour des comptes (Sénégal) Rapport public, 2008, p.100.
 1 : Le cheminement

Les premiers travaux techniques furent organisés à Ouagadougou en février 2008. Ils
réunissaient des représentants de la commission de l’UEMOA, de la Cour des comptes de
l’UEMOA, de trois consultants originaires de l’Union et des experts du FMI et du Centre
régional d'assistance technique pour l’Afrique de l’ouest (AFRITAC-ouest). Ces premières
assises ont permis de sortir les grandes lignes des futures directives à savoir : la budgétisation
par programme, le cadrage macro-économique et macro-financier à moyen terme, les règles de
bonne gouvernance. Ces grandes lignes ont été partagées et discutées avec les Etats membres
au cours de missions dites circulaires. Les conclusions tirées de ces missions de terrain ont
permis d’élaborer les avant-projets de directives au cours de la seconde réunion technique tenue
à Ouagadougou en mai 2008.

Les textes définitifs sont finalement adoptés le 27 mars 2009 pour la directive portant Code de
transparence et le 26 juin 2009 pour les autres directives du nouveau cadre harmonisé des
finances publiques.
2 : Les précédents historiques

La rationalisation de la gestion budgétaire, l’idée qu’il faut associer des objectifs aux dépenses
publiques et optimiser le rendement de l’impôt sont des préoccupations plus anciennes qu’on
le croit sur le continent africain. Des initiatives similaires ont vu le jour ailleurs qu’en Afrique
au cours du 20ème siècle.

- Les Etats-Unis d’Amérique et le Planning programming budgeting system (PPBS) : le

PPBS fut une initiative du département (ministère) américain de la défense en 1961. Le
constat était que les différentes composantes de l’armée (terre, mer, forces aériennes)
élaboraient leurs budgets de façon autonome. Le résultat était qu’on pouvait avoir des
soldats de l’infanterie (armée de terre) mais pas suffisamment d’avion (armée de l’air)
pour les transporter parce que le processus de budgétisation manquait de synergie. La
faute était imputable au cloisonnement des prévisions et allocations budgétaires. Par
ailleurs, les militaires avaient pris l’habitude d’élaborer leurs prévisions de manière
autonome, avec une référence exclusive aux besoins pour la défense effective du
territoire. Ils ne prenaient pas tant en compte les répercussions financières de leurs
choix. Il en résultait un déphasage entre les propositions des militaires et les charges
pouvant être réellement supportées par l’économie. Le PPBS était conçu pour corriger
ces insuffisances de la gestion budgétaire. La nouvelle gestion budgétaire s’articulait
autour des étapes suivantes : la détermination des objectifs, le recensement des moyens
alternatifs de mise en œuvre, l’inscription au budget et l’évaluation. La détermination
des objectifs devait distinguer les objectifs politiques qui sont l’occasion ultime où
peuvent s’exercer l’arbitraire du politique et les objectifs de programme qui sont
l’expression de la rationalité scientifique. La sélection des moyens de mise en œuvre se
fonde, quant à elle, sur une analyse économique ; elle met en balance des facteurs
quantitatifs pour aboutir à un rapport coût-bénéfice optimisé. Les calculs et leurs
résultats sont faits sur des bases objectives et pense-t-on après des analyses de haut
 niveau scientifique. Les résultats ne seront conformes aux objectifs que dans la mesure
où les moyens de mise en œuvre auront respecté les prévisions, sous réserve des
ajustements dictés par l'interprétation des indicateurs servant à la mesure du progrès.
L’exigence de cohérence de la chaîne est un critère d’efficacité. Il en découle que la
programmation, entendue au double sens de sélection des meilleures voies pour
atteindre les objectifs et énoncé des programmes de dépenses, devient une tâche
beaucoup plus contraignante pour les gestionnaires.

- La France et la Rationalisation des choix budgétaires (RCB) : c’est par une décision du
conseil des ministres français en date du 4 janvier 1968 que la RCB vit le jour. La
justification de la nouvelle méthode était résumée par ce diagnostic : " la procédure
budgétaire actuelle ne permet ni à l’administration, ni au gouvernement, ni au
parlement, de choisir objectivement, rationnellement, entre les divers types de dépenses
et de recettes ; elle favorise peu le processus d’innovation et de rénovation dans les
divers départements ministériels."198 L’objectif poursuivi était d’apporter plus de
rationalité dans les méthodes et la gestion budgétaires. Il fallait réduire l’empirisme et
la routine en matière budgétaire. Il fallait sortir de la tradition et innover, finir avec la
trilogie "litanie, liturgie, léthargie" qu’évoquait le député français Edgard Faure. Dans
les faits, la RCB a surtout influencé l’élaboration des lois de finances en se présentant
comme une méthode de préparation rationnelle des décisions budgétaires. Mais dans
sa conception, elle fut bien plus que cela : "elle doit être considérée comme un schéma
cohérent et continu de préparation (définition des objectifs, recensement des moyens),
d’exécution (programmation et gestion) et de contrôle (comparaison des résultats et des
prévisions) pour toutes les décisions budgétaires."199 La RCB conduisit à l’élaboration
des budgets de programme dans tous les ministères. Mais le budget de programme
présenté par les ministères n’était "qu’un simple document d’information qui n’a aucune
valeur juridique et qui est distribué aux parlementaires avec les documents budgétaires
habituels."200 Les budgets de programme ont permis de faire l’exercice d’établir des
relations entre les objectifs et les activités de chaque ministère, de présenter les moyens
nécessaires à la réalisation des activités et finalement de fixer les priorités des actions à
réaliser.

- L’expérience des budgets de programme en Afrique : La gestion budgétaire par la

performance n’est pas d’une grande nouveauté en Afrique. En 1976 déjà, le Nigéria a
démarré le Programme and performance budgeting, faisant ainsi suite aux travaux de
la Commission présidée par Chief Jarome Udoji.201 Le rapport annuel de la Banque
mondiale pour l’année 1997 avait pour titre "L’Etat dans un monde en mutation". Ce
rapport affirmait qu’"une bonne administration n’est pas un luxe mais une nécessité

198
M. Rivoli cité par J. C. Ducros, "La rationalisation des choix budgétaires", in Revue de Science Financière,
1969 p. 624.
199
M. Paul, Les finances de l’Etat, Paris, Economica, 1981, 362.
200
L. Philip, Finances publiques, Paris, Cujas, 1989, p.102.
201
Dr. Chuks P. Maduabum, "Determination of results within public service and state institutions: results,
deliverables, objectives and final products", in Etudes et Documents du CAFRAD (Centre Africain de Formation
et de Recherche Administratives pour le Développement), n° 13, septembre 2007, p. 72.
 vitale. Sans un Etat efficace, il n’est pas de développement économique et social
durable"202. On pensait jusque-là que les questions de développement avaient seulement
pour solution l’apport de l’argent frais pour financer les investissements et retrouver une
croissance économique bénéfique pour tous. Avec le rapport de 1997 la Banque
mondiale semblait dire qu’il faut de l’argent pour faire le développement mais il faut
aussi améliorer la gouvernance, les méthodes de gestion, les techniques managériales.
C’est dans cette dynamique qu’une mission conjointe de la Banque mondiale, de la
Banque africaine de développement et de l’Union européenne se mit à formuler la mise
en place d’un Crédit d’appui à la réforme budgétaire au Bénin. Ce fut le PERC (Public
Expenditure Reform Credit)203 devenu PERAC (Public Expenditure Reform Ajustment
Credit) qui a concerné deux pays dans le monde : le Bénin et la Jordanie. Le contenu
des réformes était à la fois institutionnel (déconcentration de l’ordonnancement) et
organisationnel : passage de l’approche projet à l’approche programme dans l’exécution
du budget de l’Etat, informatisation de la chaîne des opérations. Mais ce qui retient le
plus l’attention est l’introduction des budgets de programme dans la pratique de la
budgétisation. Le Bénin, le Sénégal, le Mali et le Burkina Faso ont fait l’expérience de
l’élaboration, du suivi et de l’évaluation des budgets de programme sur plus d’une
décennie, sous le régime des directives communautaires de 1997/1998. Ces budgets de
programme de première génération n’avaient pas de valeur juridique et étaient de
simples documents de travail pour les administrations et des annexes explicatives pour
les parlementaires. Ils permettaient de définir des objectifs de politiques publiques,
d’énoncer les activités de mise en œuvre, d’affecter des moyens budgétaires et de faire
le suivi-évaluation de la mise en œuvre des programmes. Des cellules de suivi-
évaluation furent créées dans les ministères de certains pays pour conduire les
opérations de suivi-évaluation des programmes budgétaires.204 C’est dans ce contexte
que les directives de 2009 créent le cadre juridique, comptable et statistique de la gestion
budgétaire par la performance.

Encadré n° 7 : Le budget de programme

Le budget de programme au Sri Lanka

C’est en 1969 que le Sri Lanka a décidé de réformer son système budgétaire. La réforme a
abouti à la mise en place d’un nouveau système qui ressemble beaucoup aux budgets de
programme. En 1974, presque tous les ministères et les services ont soumis leurs
propositions budgétaires sous la forme de programmes, c’est-à-dire d’ensembles

202
Banque Mondiale, Rapport sur le développement dans le monde, 1997 : l’Etat dans un monde en mutation,
Washington, 1997.
203
Banque Mondiale, Banque Africaine de Développement, Union Européenne, Mission de préparation du PERC,
Aide-mémoire, Cotonou 23 novembre - 7 décembre 1999, p. 2.
204
Voir J. Tonoukouen, Contribution à l’amélioration du système de suivi-évaluation du budget-programme au
Ministère de l’économie et des finances, Mémoire de fin de formation, Ecole Nationale d’Administration et de
Magistrature, Cotonou, janvier 2008.
 cohérents d’actions poursuivant le même objectif. En 1975, des données succinctes sur les
résultats obtenus ont été présentées par chacun des vingt-trois ministères. C’est une unité
du ministère des Finances – spécialement créée à cette fin en 1971 – qui était chargée
d’animer la réforme. Elle a publié des directives sur la préparation du budget, fourni la
documentation nécessaire et conseillé les services sur la façon d’identifier leurs objectifs
et de mesurer leurs résultats. Elle a ensuite évalué leur performance, comparant leurs
résultats aux objectifs fixés lors de l’élaboration des budgets. Vers le milieu des années 70,
la réforme budgétaire du Sri Lanka paraissait en voie de réussir. En 1977, le gouvernement
socialiste a été remplacé par un gouvernement favorable à l’économie de marché. Le
nouveau gouvernement a supprimé l’unité chargée du budget de programme, brisant ainsi
l’impulsion qu’elle avait donnée à la réforme. Certes, pendant quelque temps, les services
financiers des différents ministères ont continué de présenter les rapports prévus mais
l’abolition du système de sanctions contre les services qui ne respectaient pas les directives
a eu pour conséquence un relâchement de la discipline. En outre, dans les années 80, le
gouvernement n’était même plus capable de faire des prévisions de trésorerie. Sur la
recommandation du FMI, tous les ministères ont reçu instruction de produire des rapports
mensuels sur leurs dépenses, mais sans aucune référence aux programmes exécutés et aux
résultats obtenus. Le système budgétaire du Sri Lanka retournait ainsi au point de départ,
la gestion des flux de trésorerie redevenant plus importante que le suivi de la performance.
Cinq facteurs expliquent l’échec du budget de programme au Sri Lanka : 1) La réforme
comptait peu de partisans influents au sein de l’exécutif et du pouvoir législatif et n’était
donc pas soutenue par une volonté politique forte et constante. Or, l’expérience des
réformes intervenues dans les pays développés en vue d’intégrer la performance aux
décisions budgétaires montre précisément que des réformes de ce type ne peuvent réussir
que si elles sont appuyées sur une longue période par le pouvoir politique. 2) Le
gouvernement n’avait pas tout le personnel qualifié nécessaire à l’exécution de la réforme.
3) La réforme budgétaire ne s’est pas accompagnée des réformes complémentaires requises
dans le domaine comptable (mise en place d’instruments de connaissance des coûts,
nouvelle présentation des comptes) et dans le domaine du contrôle (renforcement des
organes de contrôle a posteriori, nouveaux modes de contrôle des dépenses publiques
intégrant une évaluation de ses effets). Dans ces domaines également, les enseignements
tirés des réformes qui ont réussi montrent qu’il faut concevoir un plan de réforme intégrant
tous ses aspects. 4) Les décisions budgétaires ont continué de se prendre service par service
et non programme par programme. 5) Enfin, et surtout, l’environnement administratif au
Sri Lanka n’était pas favorable à l’introduction rapide d’un système global et centralisé de
budget de programme. La réforme aurait peut-être mieux réussi si elle avait procédé de
façon plus prudente et plus sélective. L’expérience montre que les pays qui ont mis en
place des réformes de type budget de programme ont en effet prévu des longs calendriers
de mise en place, souvent avec des périodes d’expérimentation.

Extraits : Banque Mondiale, Manuel de gestion des dépenses publiques, Washington, 1998. pp. 25-26.
B : Les idées-forces de la gestion budgétaire par la performance

La gestion budgétaire par la performance est partagée par un grand nombre de pays qui
appartiennent aussi bien aux économies développés qu’à la catégorie des pays en
développement. Des nuances existent entre les pays dans la conception et la mise en œuvre de
la gestion par la performance des finances publiques. Cependant, il existe quelques traits
communs qui font la spécificité de ce mode de gestion des finances publiques.

1 : Les choix fondamentaux

La rédaction des directives est assez claire sur l’orientation de la gestion budgétaire à insuffler
dans les Etats membres. Les constantes de la gestion budgétaire par la performance trouvent
leur place et confortent le choix de modernisation des finances publiques dans la communauté.
Ces choix sont :

- la pluriannualité : elle exprime l’intégration du moyen terme dans la budgétisation. "les

crédits sont spécialisés par programme" (article 12, in fine, DLF), le programme étant
lui-même un ensemble cohérent de ressources et d’actions orientées vers la réalisation
d’une politique publique "dans une perspective de moyen terme" (article 12 al.3, DLF).
Le projet de loi de finances est accompagné d’un "document de programmation
budgétaire et financière pluriannuelle couvrant une période minimale de trois ans"
(articles 46 et 52, DLF). La loi de finances de l’année reste un document régi par le
principe de l’annualité budgétaire mais la perspective temporelle s’élargit. Les
affectations de ressources pourront se faire en considération des conséquences pour le
moyen terme. Le gouvernement lui-même se donne des balises sur trois ans en matière
de volume global de recettes, de dépenses, du déficit ou du niveau d’endettement par
exemple.

- le résultat et la mesure de la performance : les programmes budgétaires sont assortis

"d’objectifs précis, arrêtés en fonction de finalités d’intérêt général et des résultats
attendus" (article 12, al.4, DLF). Les résultats sont mesurés au moyen "d’indicateurs de
performance" (article 12, al.5, DLF). Par ailleurs, le projet de loi de finances de l’année
est accompagné du "projet annuel de performance de chaque programme" (article 46
point 1, DLF). Le projet de loi de règlement est accompagné des "rapports annuels de
performance par programme" (article 50, al.3, DLF). La Cour des comptes donne un
avis sur ces rapports annuels de performance et formule des recommandations (article
51, DLF).

- la responsabilité et la reddition de comptes : les programmes budgétaires sont des

décompositions de la nomenclature administrative du budget. Ils sont logés dans un
ministère ; ce qui signifie qu’il ne saurait y avoir de programme interministériel (article
12 al.2, DLF). Chaque programme a un responsable nommé par ou sur proposition du
ministre (article 13, DLF). Le responsable de programme est ordonnateur délégué des
crédits affectés au programme (article 13, al.1, DLF) et dispose desdits crédits dont il
 peut modifier les affectations initiales contenues dans la loi de finances de l’année, selon
la règle de la fongibilité asymétrique (article 15, al.2, DLF). La responsabilisation des
responsables de programme est accompagnée d’une obligation de reddition de comptes.

- La comptabilisation sur la base des droits constatés et des obligations : "Les opérations
sont prises en compte au titre de l’exercice auquel elles se rattachent indépendamment
de leur date de paiement ou d’encaissement" (article 76, DRGCP et article 72, DLF).
La méthode des droits constatés a été présentée comme le corollaire comptable de la
budgétisation par la performance. Dans cette optique nouvelle, la vision des
engagements financiers est plus totale et le choix du décideur public est mieux éclairé.
Pour l’UEMOA, les droits constatés s’appliqueront à toute la comptabilité publique,
sans dérogation. C’est le sens de la rédaction du chapitre 3 de la Directive portant
Règlement général sur la comptabilité publique.

- La comptabilité générale de l’Etat et la comptabilité analytique des coûts : initiée bien

avant le cadre harmonisé des finances publiques de 2009, la comptabilité générale décrit
le patrimoine de l’Etat et son évolution. (article 76, DRGCP). Il permet de produire les
états financiers de l’Etat que sont le bilan, le compte de résultats, etc. (article 80,
DRGCP). La comptabilité analytique est une comptabilité de coût de revient. Elle
permet de mesurer les coûts des services publics ou des produits fournis par
l’administration dans une perspective de "contrôle des rendements et performance des
services, notamment dans le cadre des budgets de programme et de la gestion axée sur
les résultats" (article 84, DRGCP). Elle permet de disposer de données chiffrées
permettant d’apprécier l’efficience des activités de mise en œuvre des programmes ainsi
que des programmes eux-mêmes.

Encadré n° 8 : Le budget de programme vu par la Banque mondiale

Le budget de programme vu par la Banque mondiale

Mais, en pratique, le budget de programme n’a guère réussi ni dans les pays développés
ni dans les pays en développement. Les critiques des budgets de programme se divisent
en deux catégories : il y a ceux pour qui le concept n’est applicable en aucune
circonstance et il y a ceux qui pensent que les conditions de l’introduction du budget de
programme ne sont pas encore réunies dans les pays en développement. Le principal
argument contre le budget de programme est que le système est incompatible avec les
traditions budgétaires et ne tient pas compte des caractéristiques des systèmes
institutionnels (relations entre le ministère des Finances et les autres ministères,
relations entre le Parlement et le gouvernement, etc.) ; beaucoup, en effet, estiment que
le processus budgétaire est fondamentalement un processus politique qu’il n’est pas
possible de "rationaliser". Pour eux, structurer l’action d’un gouvernement en
programmes, c’est-à-dire en ensembles d’actions visant à poursuivre le même objectif,
appelle en soi des choix politiques.

En outre, si l’expérience a souvent échoué, c’est aussi parce qu’il est très difficile de
raisonner en dehors des structures administratives existantes, notamment en matière
 budgétaire. Pourtant, dans bien des cas, plusieurs administrations peuvent concourir au
même objectif, et donc au même programme. Par exemple, si l’on prend le cas de la
lutte contre la drogue, le gouvernement peut avoir un « programme » visant à diminuer
le nombre de jeunes toxicomanes. Ce programme fera appel aussi bien aux services
sociaux, aux services de police, à l’éducation, etc. Il est difficile de trouver dans ces cas
le moyen d’inciter les fonctionnaires à dépasser les logiques de leurs propres
organisations pour réfléchir à l’efficacité du programme et aux moyens qui doivent lui
être alloués. La méthode des budgets de programme a en revanche produit des résultats
quand le cadre des programmes était limité à un service ou, tout au plus, à un secteur.
Enfin, de nombreux critiques affirment qu’il est impossible de comparer et de choisir
les programmes sur la base de leur efficacité comparée, en raison des difficultés souvent
rencontrées dans la mesure chiffrée de l’effet des politiques publiques et des actions
financées par le budget de l’État et du fait qu’il n’existe aucun dénominateur commun
politiquement acceptable. Par exemple, comment peut-on fonder en pratique des
décisions d’allocation de ressources entre les rentrées de devises d’un programme de
tourisme et les vies sauvées par un programme de vaccination. D’autres critiques du
budget de programme pensent que le concept est pertinent, mais notent que le succès de
l’expérience suppose que soient réunies de nombreuses conditions préalables, au
premier rang desquelles figure la possibilité de pouvoir disposer d’informations
adéquates sur les actions financées par le budget de l’État et d’indicateurs précis et
fiables sur la situation économique, sociale et environnementale du pays. Parce que ces
conditions ne sont pas réunies, ces critiques jugent qu’il est impossible d’adopter et de
développer la pratique des budgets de programme dans la plupart des pays.

(…) Enfin, l’un de leurs arguments -dont ils exagèrent souvent l’importance- est que
les pays en développement ont rarement le personnel qualifié dont ils auraient besoin
pour faire les analyses qu’implique la préparation de budgets de programme. Un
argument sans doute plus sérieux est que certains pays n’ont ni la stabilité nécessaire
pour programmer l’utilisation des ressources de l’État à long terme, ni la volonté
politique indispensable pour mener à bien le processus de réforme. Les encadrés 1.1 et
1.2 citent des exemples qui montrent que de telles critiques peuvent être justifiées

Extrait : Banque Mondiale, Manuel de gestion des dépenses publiques, Washington, 1998, pp. 22-23

2 : Le programme budgétaire

L’innovation phare du nouveau cadre harmonisé des finances publiques au sein de l’UEMOA
est le programme budgétaire, corollaire des budgets de performance. Pour la Banque Mondiale,
"la clé de ce type de budget est le programme."205 Le programme budgétaire dans un contexte
de gestion par la performance est différent du programme prévu dans le cadre des autorisations
de programme de la directive n°5/97/CM/UEMOA relative aux lois de finances. Il est aussi
différent des projets et programmes avec affectation de crédits dans les ministères et institutions
constitutionnelles.

205
Banque Mondiale, Manuel de gestion des dépenses publiques, Washington, 2000, p.22.
Le programme budgétaire n’est pas défini dans les directives de 2009. Certaines législations
nationales lui donnent une définition, somme toute, parcellaire.206 Le programme budgétaire
présente cinq angles de définition : c’est tout à la fois une unité institutionnelle et fonctionnelle,
une unité juridico-financière, une unité économique, une unité managériale-opérationnelle et
une unité évaluative.

- Le programme est une unité institutionnelle et fonctionnelle. La directive

n°06/CM/UEMOA du 26 juin 2009 relative aux lois de finances parle de "responsable
de programme."207 L’administration publique africaine a souvent été décriée pour la
dilution de l’autorité et l’absence de responsabilisation des acteurs publics. Déployer le
parapluie est le moyen le plus commode de ne point s’engager, de prendre des initiatives
et d’en assumer les conséquences en termes de sanctions positives ou de sanctions
négatives. Il faut changer cet état de choses et, de ce point de vue, l’existence d’un
responsable de programme règle la question institutionnelle et fonctionnelle de "un
objectif, un responsable". Si les objectifs du programme sont atteints ou si à l’inverse,
l’évaluation révèle qu’on est encore loin du compte, a priori, et avant tout exercice de
discernement, la faute ou le mérite en incombe au responsable de programme. En sa
qualité de chef d’orchestre il reçoit les fleurs ou les critiques. Sauf dysfonctionnement
notoire dans la chaîne d’exécution de la loi de finances, il est aux premières loges, sinon
seul en ligne de mire, pour recevoir les congratulations ou les réprimandes. L’exécution
de la loi de finances acquiert une grande lisibilité en termes de responsabilisation des
acteurs. Ce que les sciences du management appellent le qui fait quoi avec qui et
comment a une bonne illustration dans les mécanismes institutionnels et fonctionnels du
programme budgétaire.

- Le programme est une unité juridico-financière. Les crédits sont spécialisés par
programme et le vote de la loi de finances au parlement se fait par ministère et
institution et par programme ou dotation. Le programme est le niveau d’autorisation
contraignante de la loi de finances. Il lie les ministères dépensiers dans l’exécution de
la loi de finances. La répartition infra-programme des crédits est à la discrétion des
ordonnateurs et responsables de programme. C’est ce que le jargon des financiers
appelle la fongibilité des crédits à l’intérieur d’un programme. Les virements peuvent
se faire librement d’une ligne à l’autre sans contrainte majeure. Cette fongibilité même
asymétrique est un gage majeur dans la recherche de flexibilité en vue de l’optimisation
de la dépense publique.

- Le programme est une unité économique. Il répond bien à la définition du fait

économique qu’en donne Lionel Robbins à savoir "le comportement humain en tant

206
"Regroupement de crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions représentatif
d'une politique publique clairement définie dans une perspective de moyen terme et qui relèvent d'un même
ministère. Le programme est l'unité de présentation et de spécialisation des crédits" (Article 1 er, loi organique n°
2013-14 du 27 septembre 2013, relative aux lois de finances au Bénin).
207
Directive n°06/CM/UEMOA du 26 juin 2009 relative aux lois de finances, article 13.
 que relation entre les fins et les moyens rares à usage alternatif." 208 Le responsable de
programme est en effet le chef d’une unité qui rassemble des ressources matérielles, des
ressources humaines et des ressources financières. Il doit en faire un usage optimisé. La
circonstance qu’il s’agisse de ressources rares n’est plus à démontrer. La caractéristique
du sous-développement est la gestion au quotidien de la pénurie. Lorsqu’on lit le
programme n°4 "Lutte contre la pauvreté" du budget-programme 2013 du Ministère du
développement social, de la solidarité et des personnes âgées au Mali on voit qu’il
comporte des activités de promotion économique comme "le financement d’activités
génératrices de revenus, la fourniture d’équipements productifs aux communautés, la
réalisation d’infrastructures socio-économiques de base, de caisses d’épargne et de
crédit."209 Autant d’activités dont la réalisation efficace pourrait contribuer à améliorer
le pouvoir d’achat des populations et augmenter la consommation des ménages. Le
pouvoir d’achat et la consommation étant des indicateurs qui conditionnent la
production des biens et des services marchands c’est-à-dire l’économie.

- Le programme est une unité managériale. Le passage de la gestion budgétaire dite par
"les moyens" à la gestion budgétaire par la performance est aussi le passage de la
régulation budgétaire par le droit à une régulation budgétaire essentiellement centrée
sur les résultats. Le programme budgétaire est ainsi fait d’actions, d’activités,
d’objectifs, de résultats, d’échéances temporelles de mise en œuvre, et sur un plan
synergique, de relation fonctionnelle qui concourent à l’exécution du programme. Un
programme se décompose en actions de mise en œuvre et une action se concrétise par
des activités. L’articulation action-activité est une chaîne opérationnelle qui conduit
logiquement à l’atteinte d’un résultat. Le programme budgétaire est ainsi une addition
de résultats partiels, chaque résultat partiel étant relié à une action. La performance du
programme s’apprécie en mesurant le niveau de réalisation de chaque résultat
(efficacité), le ratio entre les réalisations, et les ressources utilisées pour y
parvenir (efficience) et la réduction des coûts (économie). Dans la logique de la gestion
budgétaire par la performance, le responsable de programme est un véritable manager
au sens où il a en charge la réalisation des combinaisons utiles à l’atteinte des résultats
de programme. Il est un manager opérationnel parce qu’il vise des résultats de court
terme. Il est tout autant un manager stratégique parce que son action a aussi un horizon
de moyen terme, le programme budgétaire étant conçu dans une dynamique de
pluriannualité (horizon 3-5 ans).

- Le programme est enfin une unité évaluative. L’évaluation répond à une préoccupation
de bon sens élémentaire : dans l’action, se donner le temps de savoir ce qui a été fait, ce
qui reste à faire et comment tout ça a été fait ou reste à faire. Et surtout, doit-on continuer
et comment ? L’évaluation est au cœur du dispositif managérial du programme
budgétaire. Au premier niveau figure le projet de performance. Il trace les ambitions du
responsable de programme pour l’année et au besoin au-delà. Au niveau second

208
L. Robbins cité par Gilbert Abraham-Frois, Economie politique, Paris, 7ème éd.. Economica, 2001 p. XIII.
209
Ministère de l’économie, des finances et du budget (Mali), Budget-programmes 2013, Bamako, septembre
2012, p.209.
 viennent les indicateurs de performance.210 Ils sont des outils de mesure de l’atteinte
d’une performance. Les indicateurs peuvent mesurer le résultat, l’effet ou l’impact.
Derrière ces formulations savantes figure une réalité simple et accessible au plus grand
nombre. Pour un programme dédié à la construction de pistes rurales, les indicateurs de
résultat fournissent des données sur la construction de la piste rurale ou des pistes
rurales. Les indicateurs d’effet permettent de mesurer la fréquentation des pistes rurales,
la quantité de marchandises qu’elles permettent de faire écouler sur les marchés de
consommation. Les indicateurs d’impact renseignent sur l’atteinte d’objectifs plus
globaux comme la réduction de la pauvreté dans les localités où les pistes rurales ont
été construites. Les pistes rurales ont été construites, puis elles ont rendu possibles
l’acheminement et la commercialisation des produits primaires dont les villages sont
spécialistes, enfin, l’intégration des villages au circuit commercial et à l’économie
marchande a permis l’augmentation des revenus paysans et par voie de conséquence la
réduction de la pauvreté dans le milieu.

Au total, le programme budgétaire est un instrument de modernisation de la gestion financière

publique et de façon plus large de modernisation de l’Etat.

La théorie managériale parle d’indicateur SMART, c’est-à-dire Specific (Spécifique), Measurable (Mesurable),
210

Achievable (Atteignable), Realistic (Raisonnable), Time-bound (Temporellement défini).