Rapport Certification Comptes Securite Sociale

FINANCES ET COMPTES PUBLICS
CERTIFICATION
DES COMPTES DU
RÉGIME GÉNÉRAL DE
SÉCURITÉ SOCIALE
Exercice 2020
Certification des comptes du régime général de sécurité sociale - mai 2021
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Sommaire
Procédures et méthodes ................................................................................ 5

Délibéré .......................................................................................................... 7
Synthèse ......................................................................................................... 9
Chapitre I Les positions de la Cour sur les comptes combinés
du régime général de l’exercice 2020 ..........................................................31
I - Les comptes combinés de l’activité de recouvrement ...............................31
A - La position de la Cour .................................................................................... 32
B - Les motivations détaillées de la position de la Cour ....................................... 33
II - Les comptes combinés de la branche maladie .............................................60
A - La position de la Cour sur les comptes ........................................................... 61
III - Les comptes combinés de la branche accidents du travail –
maladies professionnelles (AT-MP) ..............................................................94
A - La position de la Cour sur les comptes ........................................................... 94
IV - Les comptes combinés de la branche famille .......................................101
A - La position de la Cour .................................................................................. 101
B - Les motivations détaillées de la position de la Cour ..................................... 102
V - Les comptes combinés de la branche vieillesse .....................................120
A - La position de la Cour .................................................................................. 120
Chapitre II Les positions de la Cour sur les comptes
des organismes nationaux du régime général de l’exercice 2020 ...........139
I - Les comptes de l’ACOSS ........................................................................139
A - La position de la Cour sur les comptes ......................................................... 139
II - Les comptes de la CNAM ......................................................................140
III - Les comptes de la CNAF ......................................................................141
IV - Les comptes de la CNAV .....................................................................143

4 COUR DES COMPTES
Chapitre III Le compte rendu des vérifications opérées

par la Cour .................................................................................................145
I - Le cadre et la démarche d’audit...............................................................145
II - Les vérifications intermédiaires .............................................................148
III - Les vérifications finales ........................................................................150
Annexes .......................................................................................................153
A - Les états financiers de l’exercice 2020 ......................................................... 153
B - Les positions de la Cour sur les comptes des exercices 2006 à 2020 ............ 164
C - Liste des abréviations ................................................................................... 165


Procédures et méthodes
La certification des comptes du régime général de sécurité sociale

par la Cour des comptes
- Élaboration et publication -
En application des dispositions de l’article LO.132-2-1 du code des
juridictions financières, la Cour établit chaque année un rapport de
certification des comptes du régime général de sécurité sociale, qu’elle
remet au Parlement et au Gouvernement au titre de sa mission
constitutionnelle d’assistance au Parlement et au Gouvernement dans le
contrôle de l’application des lois de financement de la sécurité sociale
(article LO.111-3 du code de la sécurité sociale).
Par cette certification, la Cour se prononce sur la régularité, la
sincérité et l’image fidèle donnée par les comptes des principales entités
constitutives du régime général de sécurité sociale sur leur résultat, leur
situation financière et leur patrimoine.
La Cour conduit ses vérifications en se référant aux normes
internationales d’audit (normes ISA) édictées par la Fédération
internationale des experts comptables (IFAC), dans le respect des trois
principes fondamentaux qui gouvernent l’organisation et l’activité de la
Cour des comptes et celles des chambres régionales et territoriales des
comptes : l’indépendance, la contradiction et la collégialité.
L’indépendance institutionnelle des juridictions financières et
l’indépendance statutaire de leurs membres garantissent que les contrôles
effectués et les conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.
La contradiction implique que toutes les constatations et
appréciations faites lors d’un contrôle ou d’une enquête, de même que toutes
les observations et recommandations formulées ensuite, sont
systématiquement soumises aux responsables des administrations ou
organismes concernés ; elles ne peuvent être rendues définitives qu’après
prise en compte des réponses reçues et, s’il y a lieu, après audition des
responsables concernés.
La collégialité intervient pour conclure les principales étapes des
procédures de contrôle et de publication.

6 COUR DES COMPTES
L’audit de certification des comptes du régime général de sécurité

sociale est réalisé par la sixième chambre de la Cour. Les vérifications sont
confiées à des équipes de rapporteurs composées de magistrats de la Cour
et d’experts. L’un des magistrats de cette chambre assure le rôle de contre-
rapporteur et veille à la qualité des travaux.
Le projet de rapport de certification soumis à la chambre du conseil
a été préparé par la sixième chambre de la Cour des comptes, présidée par
M. Morin, président de chambre, et composée de MM. Diricq et Viola,
Mme Latare, MM. Rabaté, de la Guéronnière, Fulachier et Appia,
Mme Hamayon, MM. Seiller, Burckel, Fourrier, conseillers maîtres et
M. Guégano, conseiller maître en service extraordinaire.
Les travaux dont est issu le projet de rapport de certification ont été
effectués par M. Fulachier, conseiller maître, rapporteur général de la
certification des comptes du régime général de sécurité sociale,
MM. Boisnaud et Kersauze, conseillers référendaires, M. Dorlhiac, auditeur
Mmes Billard (à compter du 7 décembre 2020), Chabbert, Chibou (jusqu’au
31 octobre 2020), Figarol, Labidi-Farsi, Novikova, Perbal, Sikora (jusqu’au
31 octobre 2020), Vecchiatto, Veyrat–Lafont, MM. Azran, Bellosta, Bullier
(à compter du 30 décembre 2020), Colin (à compter du 22 février 2021),
Dardigna, Debroas, Delmas, Dupouy, Laïk (jusqu’au 3 mars 2021), Pinatel
(jusqu’au 15 janvier 2021), Renié (à compter du 28 décembre 2020),
Mc Shine, Sebbagh, experts et Mme Tan, vérificatrice. Le contre-rapporteur
était M. Viola, conseiller maître.
Le projet de rapport de certification a été examiné et approuvé, le
4 mai 2021, par le comité du rapport public et des programmes de la Cour
des comptes, composé de M. Moscovici, Premier président, Mme Camby,
rapporteure générale du comité, MM. Morin, Andréani, Terrien,
Mme Podeur, MM. Charpy, Gautier, présidents de chambre, et Mme Hirsch
de Kersauson, procureure générale, entendue en ses avis.
Au cours de ses travaux, la Cour a pris en compte, dans l’exercice

de sa mission de certification des comptes de l’exercice 2020, le contexte
créé par la crise sanitaire et les contraintes qui en ont résulté pour les
organismes et leurs administrations de tutelle (cf. encadré page 10).
Le rapport de certification des comptes du régime général de sécurité

sociale est accessible en ligne sur le site internet de la Cour des comptes et
des chambres régionales et territoriales des comptes : www.ccomptes.fr.
Il est également diffusé par La Documentation française.

Délibéré
La Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil, a adopté le

présent Rapport de certification des comptes du régime général de sécurité
sociale pour l’exercice 2020.
Elle a arrêté ses positions au vu des projets de motivations détaillées
et du compte-rendu des vérifications opérées, communiqués au préalable
aux ministres et aux organismes nationaux du régime général de sécurité
sociale et des réponses qu’ils ont adressées en retour à la Cour.
Ont participé au délibéré : M. Moscovici, Premier président,
MM. Morin, Andréani, Terrien, Mme Podeur, MM. Charpy, Gautier,
Mme Camby, présidents de chambre, MM. Perrot, Bertucci, Tournier,
Mme Darragon, MM. Courtois, Lefebvre, Ténier, Lair, Guibert, Guaino,
Mme Carrère-Gée, MM. Guédon, Urgin, Antoine, Mousson, Feller,
Mme Démier, MM. Clément, Le Mer, Rousselot, Laboureix, Mmes Latare,
Dardayrol, MM. Rabaté, de la Guéronnière, Brunner, Albertini, Guillot,
MM. Berthomier, Potton, Saudubray, Chatelain,
Mmes Bouzanne des Mazery, Soussia, MM. Basset, Mmes Coudurier,
Faugère, M. Appia, Mme Fontaine, MM. Strassel, Homé, Drouet,
Chailland, Mmes Mattei, Toraille, M. Giannesini, Mme Hamayon,
MM. Bouvard, Angermann, Mme Riou-Canals, M. Oseredczuk,
Mme Pailot-Bonnetat, MM. Feltesse, Mme de Mazières, MM. Diringer,
Sitbon, Montarnal, Groper, Boullanger, Seiller, Mmes Mercereau, Régis,
MM. Champomier, Bonnaud, Thomas, Le Goff, Lion, Berger, Burckel,
Fourrier, Turenne, conseillers maîtres, MM. Collin, Guégano, Mme Prost,
MM. Baert, Pelé, Brottes, Saint-Paul, conseillers maîtres en service
extraordinaire.

8 COUR DES COMPTES
Ont été entendus :

- en sa présentation, M. Morin, président de la chambre chargée des
travaux sur lesquels le rapport est fondé et de la préparation du
rapport ;
- en son rapport, Mme Camby, rapporteure générale, rapporteure du
projet devant la chambre du conseil, assistée de M. Fulachier,
conseiller maître, rapporteur général, MM. Boisnaud et Kersauze,
conseillers référendaires, et M. Dorlhiac, auditeur, rapporteurs devant
la chambre chargée de le préparer et de M. Viola, conseiller maître,
président de section, contre-rapporteur devant cette même formation ;
- en ses observations orales, sans avoir pris part au délibéré,
Mme Hirsch, Procureure générale, accompagnée de M. Barichard,
Premier avocat général et de M. Ferriol, avocat général.
M. Thornary, secrétaire général, assurait le secrétariat de la

chambre du conseil.
Fait, le 12 mai 2021.

Synthèse
La mission confiée à la Cour

La Cour rend compte dans le présent rapport, en application de
l’article LO.132-2-1 du code des juridictions financières, des vérifications
qu’elle a opérées en vue de certifier la régularité, la sincérité et l’image
fidèle donnée sur la situation financière et le patrimoine du régime général
de sécurité sociale par les neuf jeux de comptes suivants :
- les comptes combinés de la branche maladie, de la branche des
accidents du travail-maladies professionnelles (AT-MP), de la
branche famille et de la branche vieillesse, ainsi que les comptes
combinés de l’activité de recouvrement du régime général de sécurité
sociale ;
- les comptes annuels de l’Agence centrale des organismes de sécurité
sociale (ACOSS), de la caisse nationale d’assurance maladie
(CNAM), de la caisse nationale d’allocations familiales (CNAF) et de
la caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV).
La Cour formule sur chacun de ces comptes une opinion écrite,
motivée et indépendante, après avoir collecté les éléments procurant une
assurance raisonnable sur la conformité des états financiers, dans tous leurs
aspects significatifs, aux règles et principes comptables qui leur sont
applicables. Pour exprimer son opinion, la Cour effectue des travaux
d’audit, détaillés au chapitre III du présent rapport, se fonde sur son
jugement professionnel et se conforme aux modalités de présentation
généralement applicables en matière d’audit d’états financiers.
Elle a ainsi été conduite depuis 2006, premier exercice soumis à
certification, à formuler une impossibilité à certifier, un refus de certifier
ou une certification avec réserves, motivés par l’absence de résolution de
difficultés significatives à l’issue de l’audit.
Ces difficultés peuvent traduire un désaccord avec le producteur des
comptes portant, par exemple, sur le caractère approprié des méthodes
comptables retenues, la pertinence de l’information fournie dans les états
financiers ou la présence d’anomalies significatives dans les comptes au

10 COUR DES COMPTES
regard des critères de l’audit d’états financiers1. Elles peuvent aussi prendre
la forme d’une limitation à l’étendue des travaux d’audit, si le certificateur
n’a pas été en mesure de recueillir les éléments probants qui lui permettent
de conclure à l’absence d’anomalie significative sur des éléments dont
dépend la fiabilité des états financiers.
Incidences de la situation sanitaire sur l’audit des comptes

du régime général de sécurité sociale de 2020
L’importance des mesures prises par les pouvoirs publics dans le
cadre de la crise sanitaire, tant en matière de recouvrement des prélèvements
sociaux, de droits aux prestations et de versement de ces dernières ou de
continuité de l’exercice de leurs missions par les organismes de sécurité
sociale, a conduit à faire évoluer les travaux réalisés au cours de l’audit.
Outre l’adaptation de certaines procédures d’échange avec les
producteurs des comptes et la mise en œuvre de travaux d’audit à distance,
le contexte de crise sanitaire et les mesures adoptées par les pouvoirs publics
ont conduit à élargir le périmètre de plusieurs diligences et à constater
l’aggravation de limitations aux travaux d’audit ou de nouvelles limitations.
L’importance du contrôle interne et de la mesure de son efficacité

Du point de vue de l’audit financier, le régime général se caractérise
par le nombre considérable d’opérations effectuées par les organismes qui
le composent en faveur de plus de 60 millions d’assurés ou d’allocataires
ou en lien avec 9,8 millions de cotisants, ainsi que par l’importance des
masses financières en jeu.
Prise individuellement, chaque opération effectuée ne représente
qu’une part réduite, sinon infime, des montants comptabilisés dans les états
financiers soumis à certification. Dans ces conditions, l’examen de
l’efficacité du contrôle interne, entendu comme l’ensemble des dispositifs2
qui concourent à prévenir ou bien à détecter et corriger les anomalies qui
les affectent, est un élément clé pour l’appréciation de la fiabilité des
comptes par la Cour.
1 Réalité, exhaustivité, exactitude et correcte évaluation des opérations comptabilisées,

rattachement à l’exercice comptable concerné, correcte imputation et non-
compensation des produits et charges et des actifs et passifs.
2 Dans la chaîne de réalisation des opérations, contrôles intégrés aux systèmes
d’information, procédures de gestion, ainsi que supervisions internes aux services

ordonnateurs et contrôles effectués par les directions comptables et financières.

SYNTHÈSE 11
Pour une grande partie des opérations comptabilisées, l’efficacité des

dispositifs de contrôle interne est mesurée par des indicateurs de risque
financier résiduel, dont la Cour examine le périmètre, la fiabilité et le niveau.
Les indicateurs de risque financier résiduel

Le décret n°2013-917 du 14 octobre 2013 relatif au contrôle interne des
régimes obligatoires de base de sécurité sociale prévoit que les organismes
nationaux établissent des indicateurs mesurant « le risque financier résiduel
après supervision de l'ordonnateur et contrôle de l'agent comptable »3.
Le calcul de ces indicateurs repose sur la vérification approfondie
d’un échantillon d’opérations représentatif de celles effectuées et
comptabilisées durant l’exercice ou pendant une période donnée. Par-delà
les différences observées entre les branches dans la constitution des
échantillons, l’organisation des contrôles et les périodes couvertes, les
résultats des contrôles réalisés permettent d’établir :
- la fréquence des erreurs détectées, qui correspond au pourcentage des
opérations vérifiées pour lesquelles subsiste au moins une erreur de portée
financière ;
- un taux d’incidence financière des erreurs, obtenu en rapportant la somme
des montants d’erreurs au montant total des prestations versées de
l’échantillon. Cette somme est exprimée en valeur absolue, certaines
erreurs étant au détriment, et d’autres en faveur des assurés ou des tiers
concernés (professionnels de santé en tiers payant, par exemple) ;
- par extrapolation, le montant global des erreurs de portée financière,
calculé en appliquant le taux d’incidence financière précité à l’ensemble
des prestations versées au cours de la période retenue.
Les indicateurs étant calculés selon une méthode statistique, leur

valeur s’établit à l’intérieur d’un intervalle de confiance. Dans le cadre de
ce rapport, sont ainsi évoqués le niveau et l’évolution des valeurs centrales
de ces intervalles de confiance, ainsi que les fourchettes dans lesquelles se
situent les indicateurs avec une probabilité de 95 %.
La CNAF s’est dotée d’indicateurs portant d’une part sur les

données déclaratives prises en compte par les CAF pour attribuer les
prestations légales, et d’autre part sur les opérations qu’elles effectuent. La
3Article D. 114-4-7 résultant du décret n°2013-917 du 14 octobre 2013 relatif au

contrôle interne de régimes obligatoires de base de sécurité sociale et des organismes
concourant à leur financement.

12 COUR DES COMPTES
CNAM dispose d’indicateurs relatifs aux prises en charge de frais de santé

(mais hors séjours dans les établissements de santé publics et privés non
lucratifs) et aux indemnités journalières. La CNAV suit des indicateurs
relatifs aux prestations de retraite. L’activité de recouvrement ne dispose
toujours pas d’indicateurs synthétiques comparables. Plusieurs de ces
indicateurs ont évolué en 2020, dans leur conception, les conditions de leur
établissement ou la mise à disposition de leurs résultats en vue de leur audit.
Les conventions d’objectifs et de gestion avec l’État fixent des
objectifs d’amélioration du niveau des indicateurs en vigueur.
Des enjeux financiers qui dépassent le seul régime général

Les produits soumis à certification
Le réseau des URSSAF recouvre les cotisations et contributions
sociales, des impôts et taxes affectés et des produits divers pour le compte des
branches du régime général (363,6 Md€ en 2020, contre 374,4 Md€ en 2019).
Pour le financement des charges liées à l’activité des branches du
régime général, l’ACOSS reçoit par ailleurs des produits de l’État et des
collectivités locales et des transferts internes à la sécurité sociale
(126,8 Md€, contre 116,6 Md€ en 2019).
Enfin, le réseau des URSSAF agit pour le compte de plus de
800 attributaires relevant de la sécurité sociale – autres régimes de sécurité
sociale, Fonds de solidarité vieillesse, Caisse d’amortissement de la dette
sociale (CADES) – ou non – Unédic, État et autorités organisatrices de la
mobilité notamment (105,6 Md€ contre 109,2 Md€ en 2019).
Tableau n° 1 : produits et charges soumis à certification (2020)
Charges soumises à la
Produits soumis à la certification de la Cour Md€ Md€
certification
Produits recouvrés par le réseau des URSSAF Charges des branches
363,6 474,1
pour les branches du régime général du régime général
Produits apportés au régime général par l’État et
74,2
des transferts internes à la sécurité sociale
Sous-total régime général 437,8 474,1
Prestations versées pour
Produits apportés par l'État et les collectivités
52,6 le compte de l’État et des 52,6
territoriales (hors régime général)
collectivités territoriales
Produits recouvrés par le réseau des URSSAF
105,6
pour d’autres attributaires (hors régime général)
Total 596,1 Total 526,6
Source : Cour des comptes

SYNTHÈSE 13
Au total, les produits soumis à la certification de la Cour ont atteint

596,1 Md€ en 2020, soit 26 % du PIB (à comparer à 600,2 Md€ en 2019,
représentant 24,7 %du PIB). Leur répartition entre leurs destinataires était
la suivante.
Graphique n° 1 : destinataires des produits entrant dans le champ

de la mission de certification de la Cour en 2020 (en Md€)
A-A : AGIRC-ARRCO.
Les charges soumises à certification
À titre principal, les charges du régime général sont constituées par

des prestations financées par les cotisations, contributions et autres
impositions affectées à ce régime, des transferts (Fonds de solidarité
vieillesse) et par des tiers (État et départements). Leur répartition par
branche est la suivante.

14 COUR DES COMPTES
Graphique n° 2 : la répartition des charges par branche du régime

général (% des charges - 2020)
Ces charges atteignent, en incluant celles financées par des tiers (soit
51,5 Md€ pour la branche famille et 1,2 Md€ pour la branche maladie),
526,6 Md€ en 2020, contre 491,1 Md€ en 2019.
Présentation des opinions formulées par la Cour

sur les comptes de 2020
Pour le régime général de sécurité sociale, l’exercice 2020 est un
exercice exceptionnel, marqué par le choc que constitue la crise sanitaire.
En 2020, le déficit du régime général a atteint un niveau inédit de
36,2 Md€. En incluant le solde du Fonds de solidarité vieillesse (FSV),
entité étroitement liée à la branche vieillesse du régime général, le déficit
s’est établi à 38,7 Md€.

SYNTHÈSE 15
Graphique n° 3 : évolution du solde du régime général

et du FSV de 2006 à 2020 (en Md€)
Cette situation exceptionnelle a conduit les pouvoirs publics à

décider la reprise par la CADES4 des déficits accumulés au 31 décembre
2019 de l’assurance maladie et du FSV et, dans la limite de 92 Md€, des
déficits prévisionnels des exercices 2020 à 2023 des branches maladie,
vieillesse et famille du régime général, ainsi que du FSV et du régime de
retraite des exploitants agricoles.
Les produits ont baissé en valeur absolue, sous l’effet de la chute de
l’activité économique et de la substitution d’allocations d’activité partielle,
sur lesquelles les prélèvements sociaux sont moins élevés, à une partie des
salaires. Pour leur part, les charges ont augmenté de plus de 30 Md€, en
raison notamment de la hausse des dépréciations de créances sur les
cotisants et de mesures exceptionnelles financées par l’assurance maladie.
4 Voir la loi organique n°2020-991 et la loi ordinaire n°2020-992 du 7 août 2020

relatives à la dette sociale et à l’autonomie.

16 COUR DES COMPTES
Les comptes traduisent en effet la diversité et l’importance des

mesures nouvelles décidées par les pouvoirs publics face à la crise
sanitaire. Les organismes de sécurité sociale jouent un rôle majeur dans
cette crise, notamment par la mise en œuvre de mesures exceptionnelles
de soutien aux entreprises employant des salariés et aux travailleurs
indépendants (possibilités de reports de paiement des prélèvements
sociaux pour l’ensemble des cotisants, aides ciblées en faveur de ceux
qui sont les plus affectés par les mesures administratives de fermeture
d’activités liées à la crise) et de financement des acteurs du système de
santé (concours exceptionnels aux établissements de santé et médico-
sociaux et aux professionnels de ville). Ils ont fait preuve d’une grande
capacité d’adaptation, en assurant la continuité du service des
prestations et de leur financement.
Les mesures prises ont pu entraîner un élargissement des missions
de la sécurité sociale (Contact tracing des personnes ayant été en contact
avec une personne infectée, mission nouvelle vers laquelle la CNAM a dû
redéployer une part significative des effectifs de l’assurance maladie) ou
son intervention sur des champs nouveaux, dans des conditions juridiques
parfois imprécises (avances de trésorerie aux établissements de santé pour
compenser des recettes des assurances maladie complémentaires), dans un
contexte d’urgence et d’évolution rapide de situations difficiles à
appréhender (éligibilité de certains cotisants à une mesure exceptionnelle
d’exonération et d’aide au paiement des prélèvements sociaux, par
exemple). Certains dispositifs ayant une incidence directe sur ses recettes
ont par ailleurs changé d’échelle (extension massive du recours à l’activité
partielle). Le tableau ci-dessous précise les principales mesures et leur
impact sur les comptes de l’exercice 20205.
5 Les montants ici indiqués sont des montants bruts. Toutes ces mesures ne sont pas
traduites par des charges supplémentaires, certaines visant à compenser de moindres
financements par les organismes de sécurité sociale.

SYNTHÈSE 17
Tableau n° 2 : principales mesures affectant les comptes

du régime général en 2020
Impact sur les
Mesures
comptes 20206
Recouvrement
Reports du versement des cotisations, délais de paiement et plans
14,1 Md€
d’apurement : augmentation des créances de l’exercice sur les cotisants
Changement d’échelle de l’activité partielle, dont les allocations sont
exonérées de cotisations et soumises à un taux réduit de CSG (6,2 % au 1,07 Md€7
lieu de 9,2 %)
Dispositif d’activité partielle pour les particuliers employeurs gérés par
0,24 Md€
les URSSAF
Abattement de 50 % du revenu retenu pour le calcul des prélèvements
7,9 Md€
sociaux des travaux indépendants
Exonérations et aides au paiement aux entreprises des secteurs
3,4 Md€8
particulièrement touchés (compensées par le budget de l’état)
Aides exceptionnelles attribuées par les URSSAF aux travailleurs
0,98 Md€
indépendants (pour le compte du CPSTI)
Maladie
Dotation exceptionnelle de l’assurance maladie à Santé publique France 4,8 Md€
Mise en place d’une garantie de financement des établissements de santé > 3 Md€
Prise en charge des surcoûts et des pertes de recettes liées au reste à Environ
charge dans les établissements de santé 3,2 Md€
Prime exceptionnelle pour les personnels des établissements
1,3 Md€
de santé
Instauration d’un dispositif d’indemnisation pour perte d’activité des
1,4 Md€
professionnels de santé
Avances versées aux établissements de santé afin de compenser des
recettes provenant des assurances maladie complémentaires (ticket 1,3 Md€9
modérateur, forfait hospitalier, etc..)
Indemnités journalières dérogatoires dans le cadre de l’état d’urgence
1,5 Md€
sanitaire
Prise en charge des tests de dépistage « covid » en ville et en
> 2 Md€
établissements de santé
Famille
Majoration de l’allocation de rentrée scolaire 0,5 Md€
Versement d’aides exceptionnelles aux ménages à bas revenus (financées
1,9 Md€
par le budget de l’État)
Dispositif exceptionnel de soutien aux structures intervenant dans le
0,7 Md€
domaine de l’action sociale des CAF
6 Données provisoires.
7 Le chiffrage porte uniquement sur l’impact du changement de taux de CSG. L’impact
sur les autres cotisations sociales n’a pas été précisé à la Cour.
8 Montant inscrit dans les comptes au titre de l’année 2020.
9 Impact en trésorerie.

18 COUR DES COMPTES
S’ajoutant à des dispositifs déjà complexes et étant mises en œuvre

rapidement, ces mesures ont souvent fait l’objet de plusieurs textes
d’application successifs, pour prolonger leur durée, étendre leur champ ou les
adapter aux évolutions de la crise, dans des conditions juridiques parfois
incertaines. Elles suscitent souvent des interrogations sur les conditions de leur
application, le contrôle des sommes versées ou non recouvrées ou le traitement
comptable de ces dernières. Les réponses apportées sur ce point aux organismes
du régime général comme à la Cour ne l’ont souvent été que de manière
progressive ou restent en attente, comme l’ont montré les travaux d’audit.
Dans le contexte de consignes données par les pouvoirs publics,
pour mettre en place les mesures nouvelles et recentrer leur activité sur les
enjeux prioritaires de continuité des droits et du versement des prestations
et de soutien aux entreprises, les organismes nationaux ont procédé à des
adaptations de leurs dispositifs de contrôle interne.
Les suppressions ou allègements d’actions de contrôle, mis en
œuvre à titre temporaire, durant les phases les plus aiguës de la crise
sanitaire, ou ayant couru tout au long de l’année, font que l’exercice 2020
présente un caractère exceptionnel. Ils ont conduit à fragiliser un socle de
contrôle interne qui présentait souvent des faiblesses (21 des 28 réserves
formulées par la Cour sur les comptes de l’exercice 2019 portaient sur des
faiblesses des dispositifs de contrôle interne).
Des faiblesses persistantes du contrôle interne sont à nouveau
constatées en 2020. Elles se traduisent notamment par les valeurs toujours
élevées, voire croissantes, des indicateurs de risque financier résiduel qui
mesurent les erreurs qui continuent à affecter les prestations retracées par
les états financiers des branches du régime général de sécurité sociale,
malgré les dispositifs de contrôle interne qui ont pour objet de les prévenir
ou de les corriger. Ces erreurs se traduisent par le versement de prestations
non conformes aux droits des assurés, des allocataires ou des acteurs du
système de santé, en leur faveur (versements de sommes indues) ou à leur
détriment (rappels qui seraient à effectuer).
Ainsi, une prestation de retraite nouvellement attribuée sur six a été
affectée d’au moins une erreur de portée financière. C’est également le cas
d’une indemnité journalière sur douze. Le total des erreurs liées à des
données déclaratives non corrigées, qui affectent encore neuf mois après
leur mise en paiement les primes d’activité versées en 2020, équivaut à un
près d’un quart des montants versés ; la proportion est d’un près d’un
cinquième pour le revenu de solidarité active.
Si l’exercice 2020 se caractérise ainsi par des circonstances
exceptionnelles, la qualité des comptes dépend directement des conditions
de mise en œuvre du contrôle interne. Il entre dans la mission de
certification de la Cour de relever les cas où la suspension ou la réduction
des contrôles a des effets significatifs sur la fiabilité des états financiers.

SYNTHÈSE 19
Les mesures d’allègement des objectifs de contrôle interne

du fait de la crise sanitaire
Pour l’activité de recouvrement :
- allègement des modalités de mise en œuvre de certains plans de contrôle
(fréquence, taille des échantillons, …) ;
- absence de contrôle ou contrôles insuffisants sur des risques apparus lors
de la crise ;
- réduction des objectifs de cotation des risques dans la cartographie ;
- allègement des programmes de travail et de l’ampleur des audits internes.
Pour la branche maladie :
- révision à la baisse des objectifs de la lutte contre la fraude (115 M€ contre
260 M€) ;
- suspension des contrôles sur la facturation des séjours par les établissements
de santé et des contrôles sur personne par le service médical ;
- étalement sur deux ans du programme de contrôles ciblés de facturation de
certaines professions (176 000 contrôles en 2020 contre 518 000 en 2019) ;
- réduction du nombre de contrôles automatisés et dé-priorisation
d’activités de contrôle ;
- dispense d’envoi des pièces justificatives par les professionnels de santé
(3,3 Md€).
Pour la branche famille :
- réduction des supervisions internes aux services ordonnateurs de - 40 % ;
- réduction des contrôles sur place des données déclaratives des
allocataires de - 50 % ;
- réduction des contrôles sur pièces des données déclaratives des
allocataires sélectionnés par datamining de - 30 % ;
- réduction des contrôles sur pièces des opérations effectuées par les
CAF de - 10 %.
Pour la branche vieillesse :
Abaissement, durant le premier confinement, des seuils minimaux
de contrôle des directions comptables et financières à 20 % pour l’ensemble
des droits, contre 40 % à 70 % habituellement selon le type de droit (5 %
pour les dossiers relatifs aux travailleurs indépendants traités dans
l’application qui leur est dédiée, contre 15 % habituellement) ; à partir du
20 avril 2020, retour progressif aux seuils minimaux de contrôle habituels.

20 COUR DES COMPTES
Enfin, l’exercice 2020 s’est traduit par des conditions particulières

de conduite des travaux de certification.
S’agissant de l’audit des dispositifs de contrôle interne engagé lors
des missions intermédiaires, la Cour tient à souligner la mobilisation des
organismes de sécurité sociale, qui a permis la réalisation de la très grande
majorité des travaux prévus, généralement à distance pour les agents des
organismes de sécurité sociale concernés et les auditeurs de la Cour, et dans
des conditions rendues difficiles par la multiplicité des applications
informatiques abritant des données nécessaires à l’audit.
Néanmoins, dans les domaines les plus exposés à des risques de
portée financière affectant la fiabilité des comptes, la Cour a dû constater
des retards ou des absences de transmission d’éléments probants et, par
voie de conséquence, des limitations à ses travaux. Le nombre de ces
limitations a sensiblement augmenté en 2020. Pour une part, les opinions
formulées dans le présent rapport sont le reflet de ce constat.
Pour l’audit des comptes mené principalement lors des missions
finales, la situation a été également exceptionnelle en 2020.
La Cour rappelle que la fiabilité des comptes suppose, en effet, le
respect des règles et principes comptables en vigueur, en particulier le
principe de comptabilisation en droits constatés dont découle le
rattachement des produits et des charges à l’exercice, ainsi que les principes
de régularité, de sincérité et d’image fidèle que doivent donner les états
financiers de la situation financière et du patrimoine de l’entité concernée.
Au titre des exercices précédents, la Cour avait formulé plusieurs
réserves motivées par des désaccords ou des limitations concernant le
calcul d’estimations comptables10 et le rattachement de certains produits à
l’exercice, de nature à affecter de manière significative le résultat de
l’exercice.
10 Les produits du recouvrement et les charges de prestations que les organismes de

sécurité sociale comptabilisent, depuis 1996, en droits constatés, doivent être rattachés
à l’exercice qui a vu naître les droits et obligations, indépendamment d’une entrée ou
d’une sortie de trésorerie. Les produits à recevoir, les dépréciations de créances, les
charges à payer et les provisions inscrit(e)s dans les comptes permettent de retracer
l’ensemble des droits et obligations au 31 décembre de l’exercice.

SYNTHÈSE 21
L’exercice 2020 se caractérise par une importance inédite des

incertitudes ou parfois des désaccords portant sur les enregistrements ou
les estimations comptables, ce qui affecte les produits, les charges ainsi que
les créances, les dettes ou les provisions.
La Cour ne peut que relever le nombre important d’opérations
exceptionnelles, conduisant à des constats de désaccords sur les modalités
retenues pour les enregistrer en comptabilité, voire l’absence de tout
enregistrement11, dans un contexte parfois marqué par l’absence de cadre
juridique qui l’autoriserait12. Leur nombre, leur ampleur et la faiblesse des
éléments d’analyse ou de justification13 apportés par les producteurs des
comptes ont contribué aux opinions formulées dans le présent rapport.

Les conséquences de la crise sanitaire, dans ses différentes

dimensions, sont donc considérables. Le principal effet en matière de
certification des comptes du régime général est une rupture dans la
trajectoire de levée des réserves, sur laquelle les organismes nationaux et
leurs tutelles s’étaient engagés depuis plusieurs années et qui avait permis
à la Cour de certifier les comptes du régime général de sécurité sociale
depuis l’exercice 2013, puis de réduire le nombre de ses réserves sur les
comptes, passé de 33 pour l’exercice 2013 à 28 pour l’exercice 2019.
La situation exceptionnelle propre à l’année 2020 ne doit pas pour
autant réduire l’importance de certains progrès, au rythme des évolutions
législatives et règlementaires ou des systèmes d’information. Plusieurs
projets de grande ampleur ont ainsi été poursuivis :
- la mise en œuvre du dispositif ressources mensualisé (DRM), intégré
au système d’information de la branche famille en 2020 et dont les
données ont commencé à être utilisées pour le calcul des aides au
logement en fonction des revenus contemporains depuis janvier 2021 ;
- pour la branche vieillesse, la préparation technique de la mise en
œuvre, en 2021, du répertoire de gestion des carrières unique (RGCU)
et l’achèvement de la conception du nouvel outil de régularisation des
carrières avant la liquidation des droits à retraite (SYRCA) ;
11 Ainsi, les exonérations de cotisations et l’aide au paiement des prélèvements sociaux

non estimées au-delà des déclarations effectuées en février 2021.
12 Calcul des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants, avances
compensant aux établissements de santé des recettes provenant habituellement des

assurances maladie complémentaires.
13 Dépréciations des créances de prélèvements sociaux sur les cotisants nées en 2020.

22 COUR DES COMPTES
- le développement des télétransmissions et des échanges dématérialisés

entre les assurés et les organismes, accéléré par la crise sanitaire.
Les branches du régime général et l’activité de recouvrement ont,
par ailleurs, été affectées différemment par la crise sanitaire, n’ayant pas
toutes eu à prendre en charge des mesures nouvelles, ni appliqué les mêmes
dispositions d’allègement du contrôle interne ou enregistré des opérations
comptables suscitant des désaccords.
Au regard de l’ensemble des éléments de contexte et constats qui
précèdent, la Cour formule les neuf opinions suivantes :
- compte tenu de leur portée particulière, les incertitudes qui affectent
les comptes de l’activité de recouvrement n’ont pas permis à la Cour
d’exprimer une opinion sur ces derniers ;
- la branche maladie a présenté des comptes qui sont certifiés avec sept
réserves, soit deux de plus qu’en 2019 ;
- la branche accidents du travail – maladies professionnelles a présenté
des comptes qui sont certifiés avec six réserves, soit une de plus qu’en
2019 ;
- la branche famille a présenté des comptes qui sont certifiés avec quatre
réserves, soit une de plus qu’en 2019 ;
- la branche vieillesse a présenté des comptes qui sont certifiés avec
cinq réserves, soit deux de plus qu’en 2019 ;
- les comptes des organismes nationaux sont certifiés avec des réserves,
fondées comme en 2019 sur les constats relatifs à leurs activités
propres et, le cas échéant, sur les constats de l’opinion formulée sur
les comptes de la branche ou activité qui concernent également leurs
comptes.
Au total, sur les comptes combinés des seules branches du régime
général (hors activité de recouvrement), la Cour formule six réserves
supplémentaires en 2020 (22 réserves, contre 16 en 2019).

Les principales observations formulées par la Cour sur les comptes
de 2020 sont les suivantes.

SYNTHÈSE 23
Activité de recouvrement
Le réseau des URSSAF a été fortement sollicité tout au long de
l’année 2020 pour mettre en œuvre des mesures visant à atténuer les
conséquences des mesures de restriction d’activités sur la situation
financière des employeurs de salariés comme des travailleurs
indépendants. Ces mesures, mises en œuvre dans des délais très contraints,
ont fortement mobilisé et affecté la mission même des organismes du
recouvrement, compte tenu des reports massifs de prélèvements sociaux et
de la suspension de toute activité de recouvrement amiable et forcé du mois
de mars jusqu’à la fin de l’année.
Dans ce contexte, les modifications apportées aux modalités d’appel
des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants au
cours de l’année (report des appels, abattement du revenu servant de base
au calcul des appels provisionnels, puis suspension des paiements)
débouchent sur un risque significatif de sous-évaluation des produits liés à
ces appels. En outre, le montant comptabilisé des exonérations et de l’aide
au paiement aux employeurs les plus affectés par les mesures
administratives liées à la crise sanitaire ne revêt pas un caractère exhaustif.
Enfin, les méthodes d’estimation des dépréciations de créances sur les
cotisants ont été modifiées, afin de prendre en compte les spécificités des
créances nées au cours de l’année 2020. Si une méthode ad hoc n’était pas
contestable en soi, elle a été appliquée, sans justification suffisante, à une
partie seulement des créances avec des taux conventionnels, choisis au sein
d’un large éventail. Il ressort de ces trois constats des incertitudes majeures
et des désaccords sur les comptes de l’activité de recouvrement et les
montants notifiés à ses attributaires.
Par ailleurs, les travaux structurels engagés afin d’améliorer
l’efficacité du dispositif de maîtrise des risques ont été réduits. Si la plupart
des chantiers se sont poursuivis (par exemple, les travaux visant à adapter les
référentiels de procédure nationaux et à rénover les processus majeurs de
l’activité de recouvrement ou la finalisation de la cartographie des risques du
centre national Pajemploi), ils ne pourront avoir de traduction qu’au mieux
en 2021. En conséquence, peu de progrès ont pu être constatés en 2020.
C’est le cas notamment des travaux portant sur la définition
d’indicateurs synthétiques mesurant les risques financiers résiduels relatifs
aux données déclarées par les cotisants et aux opérations effectuées par les
organismes du recouvrement, qui ont très peu progressé. Contrairement
aux branches de prestations du régime général, cette absence limite les
possibilités d’appréciation de l’efficacité des dispositifs de contrôle
interne, a fortiori dans le contexte de l’année 2020, où de tels indicateurs
auraient fourni des éléments utiles pour apprécier les impacts financiers
des circonstances exceptionnelles de gestion liées à la crise sanitaire.

24 COUR DES COMPTES
La Cour relève qu’en l’absence de tels indicateurs, les estimations

par l’ACOSS du manque à gagner de prélèvements sociaux, à partir des
résultats du contrôle des cotisants, portent sur des montants élevés : de
3,6 à 4,8 Md€ pour les employeurs du secteur privé et de 0,6 Md€ à
0,9 Md€ pour les micro-entrepreneurs. Pour autant, le périmètre et la
méthodologie de ces estimations conduisent à minorer la mesure.
Plusieurs dispositifs de contrôle interne ont été suspendus, réduits
ou reportés. Cet allègement de dispositifs, qui ne procuraient déjà qu’une
assurance limitée, accentue les défauts de la maîtrise par l’ACOSS et les
URSSAF des risques liés à leurs activités. Dans le contexte de la crise, les
faiblesses persistantes qui caractérisent les processus habituels de gestion
se sont donc accentuées et les nouveaux dispositifs déployés au cours de
l’année ont eux aussi été insuffisamment couverts par des dispositifs de
contrôle interne. Ainsi, la suspension du recouvrement amiable et forcé et
l’ajournement de l’envoi des plans d’apurement induisent des incertitudes
majeures sur la recouvrabilité des créances. Le caractère insuffisant des
actions de maîtrise des risques affecte de même la justification des
montants des exonérations et de l’aide au paiement en faveur des
entreprises les plus touchées par la crise sanitaire.
Enfin, des incertitudes affectent une partie des produits à recevoir
de remises dues par les entreprises pharmaceutiques calculés par le comité
économique des produits de santé (CEPS), l’ensemble des éléments
nécessaires à leur calcul n’étant pas disponibles, tandis que la procédure de
suivi des litiges ne permet pas de garantir leur correct provisionnement.
Dans le contexte particulier de l’année 2020, la Cour constate
qu’elle est dans l’impossibilité d’exprimer une opinion sur les comptes
de l’activité de recouvrement, pour cinq motifs cumulatifs.
S’agissant des comptes annuels de l’ACOSS, moins affectés par
les adaptations et limites liées à ce contexte, deux réserves sont
formulées.
Branches maladie et AT-MP

Les branches maladie et AT-MP affichent un déficit agrégé sans
précédent de 30,7 Md€.
Dans le contexte inédit de la crise sanitaire, de nombreuses mesures
nouvelles adoptées par le législateur sont venues prolonger la durée des
droits de certains assurés, modifier les modalités de financement des
établissements de santé, couvrir les pertes d’activité des professionnels de
santé libéraux ou encore accélérer le développement de la télésanté.

SYNTHÈSE 25
Le dispositif de contrôle interne n’a pas toujours pris en compte ces

évolutions. En outre, de nombreuses mesures d’allégement ou de
suspension des contrôles de toute nature ont été mises en œuvre sur une
grande partie, voire toute l’année. Ainsi, les incidences de la crise sanitaire
sont venues s’ajouter aux faiblesses structurelles du contrôle interne, déjà
relevées par la Cour. Sauf exception, la CNAM n’a pas évalué les impacts
financiers des risques amplifiés ou nouveaux.
Indépendamment de ces évolutions, l’audit de certification mené par
la Cour a confirmé les limites et insuffisances persistantes a fortiori
accrues, et partiellement évaluées, des dispositifs de maîtrise des risques
de portée financière auxquels sont exposées les branches maladie et
AT-MP, qui portent notamment sur les systèmes d’information, les droits
des assurés, les prises en charge de dépenses de soins de ville et en
établissements de santé et les indemnités journalières.
À cet égard, l’indicateur de risque financier résiduel des frais de
santé facturés directement à l’assurance maladie a fait l’objet d’une
correction en 2020, à la suite du réexamen par la Cour de ses modalités de
calcul. Tous risques confondus, 6,0 % des prises en charge ont été affectées
par des erreurs de portée financière en 2020. L’incidence financière de ces
erreurs, pour l’essentiel au détriment de l’assurance maladie, atteint au
moins 1,9 Md€, sur 81,5 Md€ de règlements pris en compte dans cet
indicateur. Ce niveau est deux fois plus élevé que celui jusque-là calculé
par la CNAM, du fait de la correction opérée.
Pour sa part, en 2020, le risque financier résiduel relatif aux
indemnités journalières, tel que mesuré par la CNAM, concerne 8,1 % des
prestations versées tous risques confondus (17,8 Md€). Il atteint au moins
0,3 Md€ en 2020, principalement au détriment de l’assurance maladie.
Ces mesures retracent encore de manière incomplète les anomalies
qui affectent les principales prestations d’assurance maladie. En
particulier, la portée financière du surnombre d’assurés ayant des droits
ouverts à une prise en charge de leurs frais de santé sans en remplir les
conditions n’a pu être appréciée dans le cadre de l’audit. Sur ce champ
incomplet, les mesures d’erreurs manquent toujours de fiabilité.
Sur un aspect déterminant pour la fiabilité des comptes de
l’assurance maladie, mais aussi pour le paiement à bon droit des prestations
sociales et le bon emploi des prélèvements sociaux et des impôts affectés à
son financement, la CNAM doit mener les travaux nécessaires pour
disposer d’une représentation fiable des erreurs de portée financière,
y compris celles liées à des fraudes, en mobilisant l’ensemble des
ressources statistiques en son sein.

26 COUR DES COMPTES
Enfin, un grand nombre de limitations et de désaccords continue

d’affecter l’établissement et la justification des états financiers. C’est le cas
en particulier cette année de la garantie de financement des établissements
de santé, des avances de trésorerie dont le montant enregistré dans les
comptes n’a pu être fiabilisé, ou encore de certaines créances et provisions,
sans compter les motifs d’incertitudes et de désaccords sur les comptes de
l’activité de recouvrement qui affectent les principaux postes de produits
et de créances de cotisations et de contributions sociales des branches.
La Cour souligne aussi que les éléments de justification des comptes
qui lui sont produits par la CNAM ont une densité et une qualité
insuffisantes, ce qui entraîne des limitations à l’audit.
Pour l’exercice 2020, la Cour certifie les comptes de la branche
maladie avec sept réserves, ceux de la branche AT-MP avec
six réserves et ceux de la CNAM avec deux réserves.
Branche famille
En 2020, les organismes de la branche famille ont eux aussi exercé
leurs missions dans un contexte marqué par la crise sanitaire, qui les a
conduits, afin d’assurer la continuité des ressources des allocataires, à
adapter leur organisation et à alléger leur dispositif de contrôle interne.
Ainsi, les montants d’indus et de rappels détectés en 2020 par des
contrôles sur pièces ou sur place ont diminué (1,1 Md€ au total, contre
1,2 Md€ en 2019) face à des risques d’erreurs déclaratives qui, eux, ne se
sont pas réduits.
Le constat récurrent de l’insuffisance des actions de contrôle au
regard du niveau des risques affectant les données déclarées par les
allocataires souligne la nécessité d’étendre l’acquisition d’une partie de ces
données directement auprès de tiers (employeurs, autres organismes
sociaux et administrations de l’État). À cet égard, la menée à bien des
chantiers, engagés par la CNAF, visant à utiliser les données rassemblées
dans le dispositif ressources mutualisé, mis en place pour calculer les aides
au logement en fonction des revenus contemporains, pour attribuer
également le RSA et la prime d’activité est un enjeu essentiel pour le
paiement à bon droit de ces prestations et la fiabilité des comptes.
Par ailleurs, si le risque financier résiduel propre aux opérations
effectuées par la branche (« métier ») s’améliore par rapport à 2019 (il
représente 1,4 % du montant des prestations légales, soit 1 Md€), cette
évolution doit être appréciée avec prudence car l’échantillon servant au
calcul de l’indicateur se fonde sur une période (novembre 2019 – mars
2020) non affectée par la crise sanitaire.

SYNTHÈSE 27
Passées les conséquences immédiates de la crise sanitaire, il

convient que la CNAF continue à améliorer la fiabilité des mesures des
erreurs internes aux CAF, comme celles liées aux données déclarées par
les allocataires, et rétablisse les évaluations de la fraude aux prestations
légales et des erreurs affectant les prestations d’action sociale, suspendues
dans le contexte exceptionnel de l’année 2020.
Les motifs d’incertitudes et de désaccords sur les comptes de
l’activité de recouvrement affectent également des postes de produits et de
créances de cotisations et de contributions sociales de la branche.
La Cour formule quatre réserves sur les comptes combinés de
la branche famille et deux réserves sur les comptes annuels de la CNAF
de l’exercice 2020.
Branche vieillesse
En 2020, la branche vieillesse a pris directement en charge la
liquidation des retraites des artisans et commerçants, à la suite à la
suppression du régime social des indépendants (RSI), définitivement
achevée au 31 décembre 2019.
La CNAV a apporté en 2020 certaines améliorations au dispositif de
maîtrise des risques d’inexactitude ou d’absence d’exhaustivité des
opérations effectuées par les caisses de retraite.
Toutefois, les erreurs à caractère définitif qui affectent les
prestations de retraite nouvellement attribuées (831 000 en 2020) ont
continué à augmenter, alors même que la branche vieillesse est celle dont
le fonctionnement habituel a été le moins affecté par le contexte de crise
sanitaire. Ainsi, une prestation sur six nouvellement attribuée ou révisée en
2020 a comporté au moins une erreur financière en faveur ou au détriment
des assurés. Dans plusieurs caisses métropolitaines, cette proportion atteint
une prestation sur cinq.
Entre 2016 et 2020, la proportion des prestations de retraite affectées
par une erreur de portée financière a augmenté de près de moitié, de 11,5 %
à 16,4 %, et l’incidence financière de ces erreurs a plus que doublé, de
0,9 % à 1,9 % du montant des prestations nouvelles.
Les erreurs qui portent sur le montant mensuel des pensions de
retraite affectent la situation des assurés et les charges de la branche
vieillesse pendant toute la durée du service de ces prestations. Ainsi, les
erreurs intervenues en 2020, si elles ne sont pas recherchées et corrigées
a posteriori, auront un impact financier cumulatif de 1,6 Md€ au titre du
paiement de ces prestations leur vie durant aux personnes nouvellement
retraitées, contre 1,1 Md€ pour celles de l’année précédente.

28 COUR DES COMPTES
Pour leur part, la fréquence et l’incidence financière des erreurs

résiduelles affectant les retraites des travailleurs indépendants traitées dans
l’outil hérité de l’ex-RSI, restent à un faible niveau (2,9 % et 0,2 % en
2020, contre 3,1 % et 0,3 % en 2019, respectivement). Compte tenu des
modalités d’établissement de ces indicateurs, la représentation qu’ils
procurent des risques résiduels affectant les retraites de base est cependant
minorée. Ces modalités doivent donc être adaptées.
Année après année, la dégradation continue des indicateurs de risque
financier résiduel traduit une efficacité déclinante des dispositifs de
maîtrise des risques de la branche vieillesse et l’absence de mise en œuvre
par la CNAV d’actions efficaces à même de redresser ses résultats dans le
domaine essentiel que constitue le paiement à bon droit des retraites.
Si la CNAV estime que la mise en œuvre, en 2021, du répertoire de
gestion des carrières unique (RGCU) et du système de régularisation des
carrières (SYRCA) pourrait lui permettre de franchir un palier dans la
fiabilisation des données prises en compte pour attribuer les retraites, une
attention particulière devra être portée à la maîtrise des risques liés à leur
appropriation par les agents de la branche.
Les motifs d’incertitudes et de désaccords sur les comptes de
l’activité de recouvrement affectent également des postes de produits et de
créances de cotisations sociales de la branche.
Du fait de ces constats, la Cour formule cinq réserves sur les
comptes combinés de la branche vieillesse et deux réserves sur les
comptes annuels de la CNAV de l’exercice 2020.

L’exercice 2020 ayant mis en lumière la fragilité des dispositifs de

contrôle interne, de nouveaux progrès sont indispensables pour les
renforcer et fiabiliser ou mettre en place les indicateurs permettant
d’apprécier leur efficacité et améliorer la fiabilité des comptes soumis à
certification.
Si les situations de crise appellent une adaptation du service public,
pouvant entraîner des aménagements temporaires et limités des contrôles,
la qualité du service rendu aux assurés sociaux et le bon emploi des
prélèvements sociaux et des impôts affectés au financement de la sécurité
sociale nécessitent que le paiement à bon droit des prestations soit assuré.
Or ce dernier est directement affecté par le niveau élevé des erreurs qui
n’ont pas été prévenues ou détectées par des actions de contrôle, y compris
celles visant spécifiquement les fraudes. Ces faiblesses concernent aussi
l’exhaustivité du recouvrement des prélèvements sociaux.

SYNTHÈSE 29
Plusieurs axes d’amélioration prioritaires pour les prochains

exercices découlent ainsi des constats portés par la Cour sur les états
financiers du régime général de l’exercice 2020 :
- une action résolue pour réduire puis faire disparaître les incertitudes
constatées dans les enregistrements et les estimations comptables ;
- la réduction à la source des risques liés à la production des prestations
et des prélèvements sociaux, par la menée à bien des chantiers de
contrôle interne et informatiques nécessaires, le développement des
contrôles automatisés et des échanges de données numérisées et
l’intégration systématique aux applications informatiques d’aides à la
décision à l’attention des agents ;
- sans attendre ces évolutions, l’extension des contrôles palliatifs
portant sur les processus à forts enjeux financiers, la finalisation de la
mise en place des mesures du risque financier résiduel quand elles font
défaut (activité de recouvrement) et la fiabilisation des mesures
existantes (assurance maladie notamment). L’absence ou le manque
de fiabilité des indicateurs de risque résiduel entraîne, en effet, une
incertitude sur l’efficacité des dispositifs de maîtrise des risques ayant
une incidence sur les comptes ;
- l’évaluation précoce des incidences comptables, pour le régime
général, des dispositions législatives et réglementaires relatives à
l’affectation d’impôts et taxes à la sécurité sociale et à leur répartition
entre les branches.
Enfin, l’avancement du calendrier de dépôt du compte général de
l’État invite à examiner les conditions dans lesquelles l’établissement des
états financiers du régime général pourrait lui aussi être adapté.
À ce titre, il devrait être tenu compte de deux impératifs : une
transmission plus précoce à la Cour, par les organismes nationaux du
régime général, des éléments de justification des comptes qui lui sont
nécessaires pour apprécier la fiabilité des états financiers ; la préservation
des délais incompressibles à l’exercice, par la Cour, de sa mission de
certification des comptes du régime général.

Chapitre I
Les positions de la Cour
sur les comptes combinés
du régime général de l’exercice 2020
I - Les comptes combinés de l’activité

de recouvrement
L’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS)

assure la gestion unifiée de la trésorerie des branches de prestations du
régime général de sécurité sociale. Elle gère, avec son réseau de vingt-deux
unions pour le recouvrement des cotisations de sécurité sociale et
d’allocations familiales (URSSAF) et quatre caisses générales de sécurité
sociale (CGSS)14, 9,8 millions de comptes de cotisants.
Les comptes combinés de l’activité de recouvrement retracent les
opérations de l’ACOSS et celles de chacune des URSSAF et CGSS.
L’intégration de la caisse de sécurité sociale de Mayotte (CSSM)
aux périmètres de combinaison de l’activité de recouvrement et des
branches du régime général est reportée depuis 2015, du fait d’écarts non
résolus entre son bilan et ceux des entités précitées15.
Dans ces comptes combinés, 490 Md€ de produits ont été mis en
recouvrement et répartis par l’ACOSS et les URSSAF pour le compte des
branches du régime général, de la CADES, de l’Unédic et de plus de huit
cents autres organismes tiers.
14 Organismes de sécurité sociale qui recouvrent les prélèvements sociaux et gèrent les
prestations des branches maladie, AT-MP et vieillesse en Guadeloupe, en Guyane, à la
Martinique et à La Réunion.
15 Cet élément explicatif n’est pas repris dans la suite du présent rapport.

32 COUR DES COMPTES
A - La position de la Cour
Au terme des vérifications dont elle rend compte au chapitre III du
présent rapport, la Cour constate qu’il ne lui est pas possible d’exprimer
une position sur les comptes de l’activité de recouvrement de l’exercice
2020, signés le 22 avril 2021 par le directeur et la directrice comptable et
financière de l’ACOSS.
La Cour constate qu’elle est dans l’impossibilité de certifier que, au
regard des règles et principes comptables qui leur sont applicables, les
comptes combinés de l’activité de recouvrement de l’exercice 2020 sont
réguliers et sincères et donnent une image fidèle du résultat, de la situation
financière et du patrimoine de l’activité de recouvrement, en raison du
caractère significatif, cumulatif et diffus des cinq motifs suivants et de leur
interaction :
- motif n°1 : les produits et créances notifiés par l’ACOSS à ses
attributaires sont affectés par des incertitudes majeures et des désaccords,
compte tenu des incidences des modalités d’appel en 2020 des cotisations
et contributions sociales des travailleurs indépendants, des modalités
d’estimation des dépréciations des créances nées en 2020 et de l’absence
d’exhaustivité des montants comptabilisés au titre des dispositifs
d’accompagnement des entreprises les plus affectées par la crise sanitaire ;
- motif n°2 : les dispositifs généraux de contrôle interne, au surplus allégés
sur l’exercice dans le contexte de la crise sanitaire, ne procurent qu’une
assurance limitée sur la maîtrise des risques de portée financière auxquels
est exposée l’activité de recouvrement ;
- motif n°3 : en raison de faiblesses persistantes, les dispositifs de maîtrise
des risques relatifs aux principaux processus de l’activité de recouvrement
couvrent insuffisamment les risques de portée financière ;
- motif n°4 : la justification des comptes est affectée par des désaccords
portant sur la comptabilisation des produits et des charges ainsi que par
des limitations et incertitudes portant sur les enregistrements comptables
et sur les estimations comptables ;
- motif n°5 : une partie des produits à recevoir au titre des remises dues
par les entreprises pharmaceutiques est affectée par des incertitudes. La
procédure de suivi des litiges gérés par le CEPS ne procure pas une
assurance raisonnable sur le niveau de leur provisionnement.

LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS
DU RÉGIME GÉNÉRAL DE L’EXERCICE 2020 33
En complément des principaux constats 16 justifiant ces motifs,

plusieurs constats de moindre ampleur viennent étayer l’appréciation de la
Cour. Ils confirment la situation complexe de l’année 2020, où de
nombreux postes du bilan et du compte de résultat sont affectés par des
limites, incertitudes ou désaccords, pour des montants moins significatifs
ou qui n’ont pu être estimés par l’ACOSS.
C’est le cas, par exemple, du traitement des admissions en non-
valeur (cf. constat n°20), un stock important de créances n’étant pas traitées
à la clôture ; du non-assujettissement de certains revenus de remplacement
au taux adéquat de CSG, effectué sans base légale (cf. constat n°21) ; de
l’inadaptation du traitement comptable des mesures d’exonération des
heures supplémentaires des salariés de particuliers employeurs, appliquées
avec retard (cf. constat n°22) et de celui des redressements à la suite du
changement de fait générateur intervenu en 2020 (cf. constat n°19) ; des
exonérations de cotisations (hors celles liées à la crise sanitaire) qui n’ont
fait l’objet d’aucun plan de contrôle en 2020 (cf. constat n°16).
B - Les motivations détaillées de la position de la Cour
1 - L’évolution des constats par rapport à l’opinion exprimée

sur les comptes de l’exercice 2019
La Cour avait certifié les états financiers de l’activité de

recouvrement de l’exercice 2019 en assortissant sa position de quatre
réserves relatives aux dispositifs de contrôle interne général (réserve n°1),
au contrôle interne des principaux processus de l’activité de recouvrement
(réserve n°2), à la justification des enregistrements et estimations
comptables (réserve n°3) et à l’absence de comptabilisation d’un produit à
recevoir de remises des entreprises pharmaceutiques (réserve n°4).
Au 31 décembre 2020, seul le constat d’audit relatif à la partie de la
taxe sur les salaires qui avait été affectée par la direction de la sécurité
sociale à la compensation des exonérations de cotisations de retraite
complémentaire (constat n°24) est levé, car non récurrent.
Par rapport à l’opinion exprimée sur les comptes de 2019, plusieurs
constats ont été renforcés du fait de mesures prises en 2020 (notamment les
constats n°14, n°15, n°16 et n°19). Les constats relatifs au cadre général du
contrôle interne et aux systèmes d’information ont chacun été scindés en
deux constats pour mieux en refléter les enjeux.
16 Notamment les constats n°1, 2, 3, 4, 5, 11, 34 et 35.

34 COUR DES COMPTES
Enfin, six constats nouveaux ont été introduits ou réintroduits (n°1

sur les spécificités des appels de prélèvements sociaux des travailleurs
indépendants en 2020, n°2 sur l’exhaustivité des montants comptabilisés
au titre des exonérations et de l’aide au paiement en faveur des entreprises
particulièrement affectées par la crise sanitaire, n°3 sur les modalités
spécifiques de dépréciation des créances nées au cours de l’exercice 2020,
n°11 sur l’audit interne et la validation des comptes, n°17 sur le contrôle
interne des exonérations et de l’aide au paiement des prélèvements
sociaux décidées dans le contexte de la crise sanitaire et n°35 sur les
litiges relevant du CEPS).
2 - Les constats sur les comptes de l’activité de recouvrement

de l’exercice 2020
a) Des incertitudes majeures et des désaccords au titre

d’enregistrements comptables liés à des mesures en faveur des
cotisants
Motif n°1 : les produits et créances notifiés par l’ACOSS à ses attributaires
sont affectés par des incertitudes majeures et des désaccords, compte tenu
des incidences des modalités d’appel en 2020 des cotisations et
contributions sociales des travailleurs indépendants, des modalités
d’estimation des dépréciations des créances nées en 2020 et de l’absence
d’exhaustivité des montants comptabilisés au titre des dispositifs
d’accompagnement des entreprises les plus affectées par la crise sanitaire.
Ce motif se fonde sur les 3 constats d’audit suivant.

Constat n°1 : à la différence des exercices précédents, les produits de

cotisations et de contributions sociales des travailleurs indépendants de
l’exercice 2020 risquent d’être significativement inférieurs à ceux qui
seront constatés au titre de ce même exercice, à la suite de la déclaration
de leurs revenus professionnels 2020 par ces cotisants.
S’agissant des cotisations et contributions sociales des travailleurs
indépendants (artisans-commerçants et professions libérales, hors micro-
entrepreneurs), les pouvoirs publics ont successivement décidé, après les
échéances normales d’appel de janvier et de février :
- d’un report d’office du paiement des échéances de mars à août, portant
ainsi sur l’équivalent de 6 mois de prélèvements sociaux ;
- d’une mesure exceptionnelle destinée à réduire le montant des
échéances de septembre à décembre 2020. Cette mesure a consisté à
appliquer d’office aux cotisants, directement par les URSSAF, une
assiette de prélèvements au titre de 2020 correspondant au dernier
revenu déclaré, diminué de 50 %. Elle avait pour objet de préserver la
trésorerie des travailleurs indépendants, en limitant les paiements à
effectuer par ces derniers sur le dernier quadrimestre de l’année ;
- de la neutralisation des échéances de novembre et décembre 2020,
pendant le second confinement : les échéances mensuelle et
trimestrielle de novembre puis mensuelle de décembre ont été
suspendues.
Contrairement au report des échéances de mars à août, cette dernière
mesure a pris la forme d’une suspension des prélèvements sur les comptes
bancaires des cotisants, et non des montants échus eux-mêmes. De ce fait,
contrairement aux échéances précitées, des créances et produits ont été
comptabilisés à ce titre et des dettes ont été créées sur les comptes des
cotisants (qui pourront être intégrées à de futurs plans d’apurement).

36 COUR DES COMPTES
La mesure exceptionnelle d’abattement d’office de 50 % des

revenus précitée a été notifiée à l’ACOSS par le directeur de la sécurité
sociale17. Dans le cadre de l’audit, le fondement juridique de cette mesure18
n’a pas été établi, ce qui affecte la justification des enregistrements
comptables qui en découlent.
Compte tenu des modifications ainsi apportées aux modalités
d’appel des cotisations et contributions sociales en cours d’année, les
créances et produits comptabilisés par l’ACOSS au titre l’exercice 2020
intègrent uniquement, selon le cas, 6 mois ou 2 trimestres d’appels19, sauf
pour la minorité de cotisants qui ont utilisé la faculté qui leur était reconnue
de régler des montants plus élevés.
Contrairement aux exercices précédents, pour lesquels des
régularisations d’ampleur limitée au regard des produits comptabilisés sur
la base des montants appelés ont été observées, les créances et produits
comptabilisés en 2020 pourraient de ce fait être significativement inférieurs
à ceux qui seront constatés au titre de l’exercice 2020, à la suite de la
déclaration de leurs revenus professionnels 2020 par les travailleurs
indépendants, en mai 2021.
Le montant maximal de la sous-estimation des produits des non-
salariés par rapport à ceux qui auraient résulté d’appels réalisés sur la base
des revenus 2019 peut être estimé à 7,9 Md€ en valeur brute 20 . Après
dépréciation destinée à traduire les perspectives dégradées de
recouvrement d’une partie des créances qui auraient été appelées selon les
modalités habituelles, le montant net de la sous-estimation s’établit, au
regard des taux de dépréciation appliqués par l’ACOSS aux créances, entre
1,9 Md€ (dépréciation selon la méthode habituelle) et 3,0 Md€
(dépréciation au taux moyen de dépréciation des créances nées en 2020).
Constat n°2 : les produits comptabilisés au titre des dispositifs

d’accompagnement des employeurs de salariés pendant la crise sanitaire
(exonérations pour 1,2 Md€ et aides au paiement pour 2,2 Md€) ne sont
pas exhaustifs.
17 Note D-20-012094 du 2 juillet 2020.

18 A contrario, l’article L. 131-6-2 du code de la sécurité sociale dispose que les
contributions et cotisations sociales des non-salariés « sont calculées, à titre
provisionnel, sur la base du revenu d'activité de l'avant-dernière année […] Par
dérogation [au deuxième alinéa], sur demande du cotisant, les cotisations
provisionnelles peuvent être calculées sur la base du revenu estimé de l'année en
cours ».
19 Qui s’élèvent au total à 19,5 Md€ au 31 décembre 2020 (contre 25,8 Md€ en 2019).
20
Ce montant se décompose en 5,5 Md€ de cotisations et 2,4 Md€ de CSG.

La loi du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020 a

instauré une exonération des cotisations patronales et une aide au paiement
des cotisations et contributions patronales et salariales non exonérées en
faveur des employeurs de salariés relevant de secteurs d’activité
particulièrement affectés par les mesures administratives adoptées durant
la crise sanitaire (hôtellerie-restauration, culture, événementiel, voyages,
sport, etc.). Ces aides sont intégralement compensées par le budget de
l’État.
En raison de l’absence d’estimation par l’ACOSS des montants
rattachables à l’exercice 2020 qui seront portés par les cotisants dans leurs
déclarations mensuelles au-delà de fin février 2021, le montant des
exonérations et des aides au paiement comptabilisé au titre de 2020 et
notifié à l’État n’est pas exhaustif.
La Cour estime que le montant directement rattachable à des
périodes de 2020 et non comptabilisé atteint a minima 1,2 Md€. Il concerne
principalement le deuxième confinement.
Par ailleurs, les réductions de cotisations propres aux travailleurs
indépendants relevant des secteurs précités, prévues par la loi de finances
rectificative du 30 juillet 2020 et par la loi de financement de la sécurité
sociale pour 2021, appliquées en 2021 mais rattachables à l’exercice 2020,
n’ont pas été estimées dans les comptes de cet exercice21. Cette absence
d’estimation renforce les incertitudes relatives aux produits de l’exercice
relatifs aux travailleurs indépendants (cf. constat n°1 supra).
Constat n°3 : compte tenu de la spécificité des créances sur les employeurs
de salariés du secteur privé et des travailleurs indépendants nées en 2020
(19,1 Md€), l’ACOSS a défini une méthode ad hoc de dépréciation. Le
choix de l’ACOSS, insuffisamment documenté, d’appliquer cette méthode
à une partie seulement des créances nées en 2020 et de retenir au titre de
celle-ci une hypothèse médiane de taux de dépréciation au sein d’un
ensemble d’hypothèses conventionnelles engendre une incertitude sur le
montant total des dépréciations de ces créances (10,6 Md€).
Alors que les limites à la méthode traditionnelle n’ont pas été levées
cette année (cf. constat n°31), l’ACOSS a appliqué une méthode ad hoc
propre aux créances nées en 2020. Ce choix apparaît opportun au regard de
la nature intrinsèquement différente de la plupart des créances nées en
2020. En effet, elles résultent de facultés de report de paiement des
prélèvements sociaux accordées à l’ensemble des cotisants dans le contexte
21 Alors que 1,4 Md€ de crédits ont été ouverts au budget de l’État par les lois de
finances rectificatives de l’année 2020 afin de compenser la sécurité sociale.

38 COUR DES COMPTES
de la crise sanitaire. L’espérance de recouvrement des créances nées en

2020 apparaît plus élevée que les créances habituellement constatées à la
clôture de l’exercice comptable, qui correspondent à des entreprises en
difficulté ou à de mauvais payeurs.
Cependant, la méthode ad hoc de dépréciation repose sur la
délimitation d’une assiette restrictive et sur l’application de taux de
dépréciation conventionnels, choisis au sein d’un large éventail.
L’ACOSS a appliqué la méthode ad hoc à 53 % des créances nées
en 202022. Les taux moyens de dépréciation sur les créances concernées
sont inférieurs à ceux qui auraient résulté de l’application de la méthode
traditionnelle23.
A contrario, 47 % des créances nées en 2020 ont été dépréciées
selon la méthode traditionnelle, avec un taux plus élevé que la méthode
ad hoc. S’agissant des employeurs du secteur privé, la méthode ad hoc a
en été appliquée aux seules créances intégrées à de futurs plans
d’apurement, à l’exclusion notamment de toutes celles sur des entreprises
de grande taille. De ce fait, le montant des dépréciations de créances
apparaît potentiellement surévalué.
Par ailleurs, tant pour les créances des employeurs de salariés que
pour celles des travailleurs indépendants, l’ACOSS a retenu au titre de la
méthode ad hoc une hypothèse médiane en matière de taux de dépréciation,
sans que ce choix fasse l’objet d’une documentation précise. Cet arbitrage
sur le taux génère une incertitude comprise entre 1,6 Md€, correspondant
à l’application des taux de dépréciation les plus faibles de l’éventail de
choix et 7,1 Md€, pour les taux les plus élevés, sur le montant de
dépréciations comptabilisé au titre de la méthode ad hoc.
L’absence d’exhaustivité du montant des exonérations et des aides
au paiement « covid » (cf. constat n°2 supra) induit une incertitude
supplémentaire sur l’estimation des dépréciations de créances sur les
cotisants, des taux de dépréciation spécifiques étant appliqués aux créances
entrant dans le champ de ces dispositifs.
Au cas particulier des travailleurs indépendants, la conjonction de
modalités différentes d’appel des prélèvements sociaux au cours de l’année
(cf. constat n°1 supra) et de l’application de taux conventionnels de
dépréciation (cf. constat n°2 supra) entraîne un sur-provisionnement
pouvant être estimé a minima à 900 M€.
22 Sur un total de 39,7 Md€ de créances (tous exercices de naissance confondus) à la clôture.
23 Sur les employeurs de salariés, les taux de dépréciation sont respectivement de 63 % pour
la méthode habituelle (3,7 Md€ de dépréciations) contre 42 % (2,7 Md€) pour la méthode
ad hoc ; sur les travailleurs indépendants, de 76 % (2,4 Md€) contre 51 % (1,8 Md€).

b) Le cadre général du contrôle interne
Motif n°2 : les dispositifs généraux de contrôle interne, au surplus allégés

sur l’exercice dans le contexte de la crise sanitaire, ne procurent qu’une
assurance limitée sur la maîtrise des risques de portée financière auxquels
est exposée l’activité de recouvrement.
Ce motif se fonde sur les huit constats d’audit suivants.
Les dispositifs généraux de contrôle interne

Constat n°4 : le contexte de la crise sanitaire a conduit l’activité de
recouvrement à réduire le champ et de la portée d’une partie des contrôles
réalisés sur l’exercice.
La crise sanitaire s’est accompagnée d’une réduction du champ et,
plus encore, de la portée des contrôles réalisés. Une partie des contrôles sur
le processus de recouvrement amiable et forcé a été suspendue. Les
modalités de réalisation d’autres contrôles ont, en fonction de la nature des
contrôles ou des plans de charge des URSSAF, été allégées ou amendées.
Certaines activités n’ont pas fait l’objet de plans nationaux de
contrôle. Des dispositifs mis en place du fait de la crise sanitaire et des
risques nouveaux ou accentués par cette dernière ont été imparfaitement
couverts.
Le contexte de crise sanitaire a par ailleurs conduit l’ACOSS à
suspendre ou réviser des indicateurs ayant trait à la maîtrise des risques de
portée financière prévus par les contrats pluriannuels de gestion des
organismes de son réseau.
Enfin, s’agissant de la cartographie des risques des URSSAF, le
nombre de risques à réévaluer par ces dernières a été minoré en 2020.
L’ACOSS a en effet demandé une révision des risques non revus depuis
plus d’un an ainsi que de ceux faisant l’objet de demandes de plan d’action
de la part des auditeurs internes de la validation des comptes, l’ajustement
de la cotation des autres risques étant laissée à la discrétion des URSSAF.
Le bilan national de la cartographie des risques fait apparaître une
baisse du niveau de maîtrise des risques sur l’exercice. Pour une part, cette
évolution reflète un changement de la grille de cotation des risques. La
baisse du taux de maîtrise des risques est proportionnelle au nombre de
risques évalués par une URSSAF (le taux de maîtrise se dégrade quand le
nombre de risques évalués augmente).

40 COUR DES COMPTES
Les consignes et l’évolution de la grille de cotation précitées ne

permettent pas à la Cour de disposer d’une analyse pertinente de
l’évolution du taux de maîtrise des risques par rapport à 2019.
Constat n°5 : de manière structurelle, les limites qui affectent le périmètre
et l’efficacité des dispositifs de contrôle interne continuent d’exposer
l’activité de recouvrement à des risques de portée financière
insuffisamment maîtrisés.
Au-delà des aspects conjoncturels liés à la crise sanitaire, des limites
continuent d’affecter les dispositifs de contrôle interne. Elles concernent la
cartographie des risques, les plans de contrôle, les outils, et la maîtrise des
risques liés à l’utilisation par les agents des transactions sensibles.
La conception des plans nationaux de contrôle comporte des
fragilités, qui tiennent notamment à la faible volumétrie des opérations
contrôlées et à leurs modalités de réalisation, notamment à la prise en
compte limitée de l’acuité des risques propre à chaque URSSAF dans la
détermination des échantillons d’opérations contrôlées. De surcroît, les
requêtes employées pour réaliser certains contrôles manquent de fiabilité.
La mise en œuvre insatisfaisante de certains plans nationaux réduit
leur portée. En tout état de cause, les résultats d’une partie d’entre eux font
apparaître des anomalies ou affichent des non-conformités récurrentes qui
invitent à la mise en œuvre de plans d’action renforcés, notamment en
matière de supervision interne aux services.
L’outil national de maîtrise des risques (ONMR) n’alerte pas
l’ACOSS sur une diminution par les organismes de leurs échantillons de
contrôles ou sur des conditions de réalisation dégradées de ces derniers, à
la suite d’un report ou d’une suspension préalable des plans de contrôle par
les organismes.
Malgré la poursuite des chantiers relatifs à la maîtrise des risques, le
cadre procédural national du contrôle interne à appliquer par les URSSAF
a très peu évolué sur l’exercice, ce qui affecte l’évaluation des risques et
l’efficacité des moyens de maîtrise de l’activité de recouvrement. Au
niveau local, le suivi et la mise à jour du cadre procédural sont hétérogènes
et l’efficacité du cadre procédural contrastée dans les URSSAF auditées.
La cartographie des risques des URSSAF couvre insuffisamment
certains risques, activités ou catégories de cotisants (exonérations et
réduction générale des cotisations sociales, prélèvements précomptés sur
les revenus de remplacement, activité du centre Pajemploi, artistes auteurs
diffuseurs, notamment). Elle n’est pas reliée à la cartographie des
applications informatiques. Le recensement des contrôles intégrés dans les
systèmes d’information et l’évaluation de leur efficacité restent incomplets.

Près de 30 % des risques cartographiés ne sont pas couverts par des

éléments de maîtrise des risques définis à l’échelon national. Les dispositifs
de maîtrise des risques relatifs aux activités spécifiques de certaines
URSSAF, comme celles du centre national du chèque emploi service
universel (CESU), restent gérées localement et ne sont pas intégrés à l’outil
national de maîtrise des risques (ONMR), ce qui réduit le champ du
pilotage national du contrôle interne.
La fusion de la cartographie en vigueur des URSSAF et de celle des
travailleurs indépendants, qui implique une homogénéisation préalable des
méthodes, n’est pas réalisée. Si la cartographie des risques relatifs aux
travailleurs indépendants a été complétée des nouveaux risques relatifs à la
gestion, depuis le 1er janvier 2020, de l’action sociale en faveur de ces
cotisants, pour le compte du CPSTI, les autres risques n’ont pas été
réévalués depuis deux ans, ce qui limite la portée de ce document pour la
maîtrise des risques.
Les organismes ne disposent pas d’un outil national intégré qui leur
permettrait de suivre en temps réel les anomalies relevées dans le cadre des
contrôles. Dans les organismes audités, le suivi des anomalies a été
perturbé par le contexte de crise sanitaire.
Les contrôles sur les transactions sensibles (lesquelles permettent de
modifier manuellement les données des systèmes d’information) ont été
allégés au cours du second semestre en raison du temps important qu’ils
nécessitent. Ils couvrent insuffisamment les risques liés à leur utilisation.
Constat n°6 : contrairement aux branches du régime général versant des
prestations, l’activité de recouvrement ne s’est toujours pas dotée
d’indicateurs synthétiques mesurant les risques financiers résiduels liés aux
données déclarées par les cotisants et aux opérations effectuées par les
organismes de son réseau, ce qui limite les possibilités d’appréciation de
l’efficacité de son contrôle interne.
S’agissant des risques financiers résiduels portant sur les données
déclarées par les cotisants, l’ACOSS utilise les résultats des contrôles
aléatoires menés dans le domaine de la lutte contre le travail illégal et dans
le cadre du contrôle comptable d’assiette des cotisants pour fournir une
incidence chiffrée des erreurs de portée financière affectant les données
déclaratives alimentant les comptes des cotisants.
L’étude réalisée par l’ACOSS présentant l’estimation pour 2020
couvre les employeurs du secteur privé et une partie des travailleurs
indépendants dont les micro-entrepreneurs. S’agissant des employeurs du
secteur privé, elle évalue le manque à gagner avant contrôle entre 4,7 et
6 Md€ et le risque résiduel lié au manque à gagner après contrôle entre

42 COUR DES COMPTES
3,6 et 4,8 Md€. Pour les micro-entrepreneurs, ce manque à gagner se

situerait entre 0,6 et 0,9 Md€. S’agissant des autres travailleurs
indépendants, l’étude fait apparaître que les contrôles aléatoires mis en
œuvre pour évaluer le risque résiduel ne couvrent qu’une part minoritaire
de cette population. Compte tenu du moment de sa transmission (26 mars
2021), l’étude n’a pu être que partiellement auditée.
En tout état de cause, le périmètre de l’étude reste incomplet : il ne
couvre pas une partie des travailleurs indépendants, le secteur public, les
particuliers employeurs, l’économie collaborative et les travailleurs
détachés. Par ailleurs, la crise sanitaire a perturbé la campagne des
contrôles permettant de calculer le risque résiduel, ce qui a suscité un biais :
le lancement de la campagne biennale des contrôles aléatoires de lutte
contre le travail dissimulé n’a pu être engagé, compte tenu de l’arrêt des
contrôles à partir de mars 2020, et une partie des contrôles comptables
d’assiette aléatoires a été suspendue pour les entreprises les plus fragilisées
par la crise (cf. constat n°18). Par ailleurs, les taux d’irrégularité et de
fraude retenus par l’ACOSS pour le calcul propre à l’année 2020 n’ont pas
été actualisés (l’ACOSS a utilisé ceux des campagnes précédentes) et
l’actualisation des résultats du risque résiduel repose sur une simple mise
à jour des cotisations liquidées.
Pour les risques financiers résiduels, dits « métier », liés aux
opérations effectuées par les organismes du recouvrement, l’ACOSS a
élaboré un premier indicateur « pilote » sur les remboursements de crédits
aux cotisants (liés à un excès de versement par rapport aux sommes dues).
Il est renvoyé pour l’appréciation de cet indicateur au constat n°15 sur les
remboursements.
Un second indicateur « pilote », sur les litiges, a été établi en 2020.
Un biais dans la constitution de l’échantillon conduit cependant à minorer
la mesure du risque résiduel.
Par ailleurs, le déploiement d’un calculateur d’échantillons
représentatifs, initialement prévu en 2020, a été reporté.
D’autres indicateurs de risque financier résiduel sont déterminés à
partir des résultats des contrôles effectués dans les URSSAF. Ils ne
couvrent cependant pas certains risques significatifs. C’est le cas, par
exemple, de la gestion des exonérations, du traitement des demandes de
délai de paiement ou de celui de certains rejets d’opérations automatisées
ou de l’intégration aux comptes des cotisants des redressements issus des
contrôles. En outre, des faiblesses affectent la conception et la réalisation
des contrôles qui permettent de les déterminer.

Ces éléments ne permettent toujours pas à l’ACOSS de disposer

d’indicateurs synthétiques mesurant les risques financiers résiduels de
l’activité de recouvrement, tels qu’ils sont prévus par le décret du
14 octobre 2013 sur le contrôle interne des organismes de sécurité sociale.
Constat n°7 : le dispositif de contrôle interne de l’établissement public
ACOSS ne permet pas de couvrir l’ensemble des risques liés à ses activités.
L’établissement public ACOSS n’est pas doté d’une cartographie
des risques propres à ses missions de pilotage de son réseau d’organismes
de base.
En outre, le dispositif de contrôle interne de la gestion financière ne
couvre pas la totalité des risques et la formalisation des contrôles portant
sur la gestion des titres de créances négociables (Euro commercial papers,
Neu commercial papers) reste perfectible, alors que l’encours
correspondant a été multiplié par plus de 2,5 fois par rapport à celui de
2019, pour atteindre 62,5 Md€ fin 2020.
Enfin, les flux de recettes recouvrées par d’autres collecteurs que les
URSSAF (administrations fiscale et douanière notamment) et centralisées
par l’ACOSS (121,5 Md€) ne sont pas traités dans un applicatif
informatique spécifique ; mais demeurent répartis entre leurs attributaires
à l’aide d’outils bureautiques. Ces flux ne sont toujours pas intégrés à
l’outil national de maîtrise des risques (ONMR) et ne font pas
effectivement l’objet d’un plan de contrôle unifié (PCU) entre
l’ordonnateur et la direction comptable et financière. La cartographie des
risques et les plans de contrôle en vigueur ne sont pas parfaitement
cohérents entre eux.
Les risques liés au système d’information

Constat n°8 : plusieurs risques majeurs liés à la sécurité des systèmes
d’information ne sont que partiellement couverts par les dispositifs visant
à les maîtriser.
Malgré plusieurs audits externes appelant notamment à renforcer le
pilotage d'ensemble de la sécurité du système d’information, l’organisation
de la sécurité informatique n’est pas encore stabilisée. La forte mobilisation
des équipes informatiques pour la gestion de la crise sanitaire a entraîné un
retard dans le déploiement par l’ACOSS de la nouvelle politique de
sécurité du système d’information et dans la mise en œuvre des premières
exigences liées à son statut d’opérateur de services essentiels (OSE).

44 COUR DES COMPTES
La revue des habilitations métier de l’ACOSS n’est que

partiellement réalisée et le déploiement de l’outil de traçabilité des
consultations internes des données déclarées par les employeurs de salariés
dans la DSN est à nouveau retardé, ce qui suscite un risque élevé de non-
respect du règlement général de la protection des données (RGPD).
Constat n°9 : Des faiblesses demeurent en matière de gestion des
changements informatiques et de gestion des incidents.
Le plan de sécurisation du système d’information, comportant plus
de 1 000 actions et engagé en avril 2019, était réalisé à 80 % à fin 2020.
Si le processus de gestion des changements informatiques a été
significativement amélioré en 2020, la qualité des programmes livrés en
production reste affectée notamment par un dispositif de tests insuffisant,
ce qui ne permet pas de prévenir avec une efficacité suffisante le risque de
régressions fonctionnelles en production.
De nouvelles améliorations ont aussi été apportées à la gestion des
incidents majeurs en 2020. Cependant, l’outil de gestion centralisé présente
des défauts de performance et des fonctionnalités limitées qui affectent
l’analyse et le suivi des incidents. Des indicateurs font toujours défaut pour
apprécier l’efficacité du dispositif de gestion des incidents au regard du
niveau de service attendu. L’incidence financière des incidents encore
ouverts à fin 2020 n’est pas évaluée. Le processus de gestion des problèmes
(incidents similaires dont la cause est inconnue) n’est toujours pas déployé.
La prévention des conflits d’intérêts et de la fraude interne

Constat n°10 : les actions de prévention et de détection des conflits
d’intérêt et de la fraude interne présentent des faiblesses persistantes et
apportent une assurance partielle sur la maîtrise des risques en ce domaine.
Les organismes appliquent dans des conditions hétérogènes le
dispositif national de prévention et de détection des conflits d’intérêts
concernant les salariés. La campagne de prévention de conflits d’intérêts
concernant les salariés de l’établissement public national a été engagée de
façon tardive (dernier trimestre 2020) par l’ACOSS.
Le contrôle des comptes cotisants des membres du conseil
d’administration de l’établissement public qui sont par ailleurs employeurs
de salariés ou travailleurs indépendants n’est pas réalisé. Ceux de plusieurs
membres des conseils d’administration des URSSAF ne sont pas contrôlés
ou ne le sont pas dans des conditions homogènes.

Le périmètre des contrôles destinés à prévenir la fraude interne a été

réduit cette année. Ces contrôles restent limités et présentent des faiblesses
dans leur conception et leur mise en œuvre.
L’audit interne
Constat n°11: L’audit interne procure une assurance limitée sur l’efficacité
des dispositifs de maîtrise des risques internes à l’activité de recouvrement.
Dans le contexte de la crise sanitaire, plusieurs audits de
l’ordonnateur ont été reportés à 2021. S’agissant des travaux menés par les
auditeurs qui concourent à la validation des comptes des organismes de
base par la directrice comptable et financière, la couverture de certains
enjeux et la profondeur des audits ont été réduits.
c) Le contrôle interne des principaux processus

de l’activité de recouvrement
Motif n°3 : en raison de faiblesses persistantes, les dispositifs de maîtrise

des risques relatifs aux principaux processus de l’activité de recouvrement
couvrent insuffisamment les risques de portée financière.
Ce motif se fonde sur les 17 constats d’audit suivants.
La gestion des données administratives

Constat n°12 : la gestion des données administratives des cotisants fait
l’objet d’un dispositif de contrôle interne encore insuffisant.
La gestion des données administratives des cotisants recouvre les
opérations liées à leur affiliation, à la modification de leurs données et à la
suspension ou à la radiation de leurs comptes. La fiabilité des données
administratives conditionne le correct enchaînement des différentes phases
du recouvrement des prélèvements sociaux.
Au dernier trimestre, encore au moins un tiers des opérations
restaient traitées manuellement, ce qui les expose toujours à des risques
d’erreurs, dans l’attente de la mise en place de l’automatisation des
transferts de comptes cotisants intervenant au sein même des organismes.
Les paramétrages locaux hétérogènes du traitement automatisé
d’intégration des données administratives aux comptes des cotisants ont
des incidences potentielles sur la répartition des prélèvements sociaux entre
leurs attributaires ou l’application des majorations de retard. L’absence de
bilan sur l’intégration des flux dans le traitement automatisé de données
administratives ne permet pas d’effectuer un suivi complet des rejets et de
leur traitement.

46 COUR DES COMPTES
Malgré un niveau de conformité élevé en pourcentage entre les

données du référentiel commun des déclarants (RCD) et celles de l’Insee,
à l’issue des actions de fiabilisation menées, ces deux bases présentent
encore des divergences importantes (environ 120 000 établissements en
écart pour le code « commune », et 150 000 établissements en écart pour
la forme juridique, la catégorie d’établissement et la raison sociale). Le
traitement des rejets issus de l’intégration de données administratives dans
le RCD et dans le répertoire des entreprises et des individus (REI) ne fait
pas l’objet d’un plan de contrôle et des indicateurs de suivi font défaut.
Le manque de diligence dans la prise en compte de modifications
des données administratives des cotisants peut avoir des conséquences
financières (application de taxations d'office sur un compte non radié, taux
de versement mobilité erroné en cas de changement d'adresse, répartition
retardée des cotisations, …). Or, le pilotage des affaires à traiter ne suit pas
les priorités de traitement visant à réduire leur volume et leur ancienneté.
En outre, les actions visant à fiabiliser les comptes actifs de cotisants ne
s’accompagnent pas systématiquement de radiations et les comptes
suspendus ne font pas l’objet d’un suivi régulier. Les risques de taxations
d’office à tort et d’omissions de radiation ou de réactivation des comptes à
tort sont ainsi insuffisamment couverts.
Constat n°13 : les supervisions et contrôles mis en œuvre couvrent

insuffisamment les risques liés à la gestion des données administratives.
Les principaux plans de contrôle de l’ordonnateur couvrent un
champ restreint de données administratives et les directions comptables et
financières ne réalisent pas de contrôles valorisant l’incidence des
anomalies détectées. Le changement de la fréquence des plans de contrôles,
passée de trimestrielle à semestrielle en 2020, et les dates retenues pour les
réaliser retardent la détection d’anomalies et fournissent une visibilité
tardive sur le niveau de maîtrise des risques.
En outre, les contrôles sont souvent réalisés de manière
insuffisamment rigoureuse, ce qui est de nature à entraîner une sous-
estimation des anomalies qu’ils conduisent à détecter.
Enfin, les vérifications au titre des plans de contrôle de
l’ordonnateur font l’objet d’une traçabilité limitée. Il en est de même, sur
la majorité de l’exercice, pour l’exploitation, par les URSSAF, des supports
de déclaration des cotisants aux centres de formalités des entreprises.

L’intégration des données déclarées aux comptes des cotisants

Constat n°14 : le dispositif de maîtrise des risques relatif à la gestion des
données déclarées par les cotisants manque d’efficacité.
Près d’une DSN sur dix fait encore l’objet d’un rejet et les suivis
réalisés de la qualité des DSN sont incomplets en l'absence d’analyse des
causes conjoncturelles des évolutions constatées et des plans d’action
correctifs pouvant être mis en œuvre. Les stocks d’anomalies déclaratives
en instance de traitement ont baissé, mais leur suivi insuffisant ne permet
pas d’en maîtriser l'ancienneté. Dans certains organismes, des anomalies
affectant les DSN relevées lors de l’exercice précédent par la Cour n’ont
pas été corrigées en 2020.
Les études menées par l’ACOSS sur les DSN dites de régularisation
font état d’un impact financier croissant de ces dernières : ces corrections
rétroactives sont passées de 0,7 % du montant des déclarations initiales en
2020 à 1,3 % en 2021, correspondant respectivement à une incidence de
1,9 Md€ sur les périodes d’emploi de 2018 et de 3,2 Md€ sur celles de
2019. Les résultats de ces études sont insuffisamment pris en compte dans
la méthode d’estimation des produits à recevoir (cf. constat n°33).
Comme lors de l’exercice précédent, le plan national de fiabilisation
a été lancé tardivement en 2020 et le bilan de la seule action achevée (au
31 mars 2021) fait état de corrections limitées. Or, comme l’a montré la
précédente campagne de fiabilisation, l’importance des corrections
effectuées dépend en partie de la planification des actions de fiabilisation.
Par rapport à fin 2019, le stock de taxations d’office a augmenté
(645 M€ environ fin décembre 2020, correspondant à près de
61 000 comptes débiteurs, soit une progression de 30 % en montant et de
10 % en nombre).
Malgré la modification de la périodicité et des modalités de
réalisation de certains d’entre eux, la conception des plans de contrôle
uniques ordonnateur – comptable (PCU) relatifs à la DSN présente des
faiblesses persistantes. En outre, les conditions de réalisation de certains
contrôles conduisent à sous-estimer les anomalies et à affecter la fiabilité
de leurs résultats.
En 2020, les pénalités pour non-respect de l’obligation d’utiliser la
DSN comme vecteur de déclaratif n’ont pas été appliquées, alors qu’elles
l’avaient été partiellement en 2019. L’impact financier de cette abstention
n’est qu’en partie mesuré.

48 COUR DES COMPTES
Constat n°15 : le dispositif de contrôle encadrant la gestion des crédits

(1 352 M€ à la fin 2020) et des remboursements en faveur des cotisants ne
permet pas de couvrir suffisamment les risques de remboursement à tort ou
pour un montant erroné.
La conception du plan de contrôle sur les crédits exclut, à tort, la
prescription des points de contrôle et limite la taille des échantillons
contrôlés. En outre, le manque de cohérence des consignes nationales et de
coordination de leur diffusion affectent la fiabilité des résultats des
contrôles. Ceux-ci donnent lieu à des qualifications hétérogènes entre
organismes et vérificateurs d’un même organisme.
La mesure incertaine des incidences financières et la faiblesse des
supervisions mises en œuvre par les directions comptables et financières
des organismes limitent l’assurance que procurent les plans de contrôle sur
la maîtrise des risques de remboursement à tort ou pour un montant erroné.
Les allégements généraux, les exonérations ciblées de cotisations

sociales et l’aide au paiement
Constat n°16 : des incertitudes affectent l’exactitude, l’exhaustivité et la

réalité des allègements généraux (24,7 Md€) et des exonérations ciblées de
cotisations sociales prises en charge par l’État (5 Md€) comptabilisés par
l’ACOSS (hors les mesures visant à répondre à la crise sanitaire).
L’insuffisance des contrôles intégrés au système d’information sur
les données déclarées au titre de la réduction générale entraîne une
incertitude sur le montant des cotisations enregistrées et un risque de non
exhaustivité des opérations comptabilisées.
Les résultats des études effectuées par l’ACOSS sur la cohérence
réciproque des données individuelles par salarié et agrégées par
établissement et les contrôles de cohérence entre les données
respectivement déclarées aux URSSAF et à l’AGIRC-ARRCO font
apparaître des anomalies dont l’incidence sur les comptes reste incertaine.
Il en est de même des premières études, en cours de fiabilisation, réalisées
par l’ACOSS en 2020 sur le recalcul de la réduction générale, et qui
estiment l’insuffisance globale de la réduction générale déclarée par les
cotisants à un montant qui pourrait s’élever, en net, entre 1,6 Md€ et
2,5 Md€ pour l’exercice 2020.
Dans ces conditions, les compensations à l’AGIRC-ARRCO
(4,7 Md€) et à l’Unédic (3,4 Md€) de l’extension de la réduction générale
en 2020 sont comptabilisées en 2020 sur la base de données ne procurant
pas une assurance raisonnable sur leur fiabilité et leur exhaustivité.

Par ailleurs, la fiabilité des exonérations ciblées déclarées par les

cotisants est affectée en 2020 par l’absence de plan de contrôle et la
suspension des traitements informatiques ou l’absence d’exploitation des
signalements informatisés.
Enfin, des exonérations d’un montant significatif prises en charge
par l’État (comme « l’aide à domicile personnes fragiles », soit 1,6 Md€ en
2020 ou les « heures supplémentaires TEPA », soit 0,5 Md€ en 2020) ne
sont toujours pas intégrées au dispositif national de maîtrise des risques.
Leur application par les cotisants ne fait dès lors l’objet d’aucun contrôle
en dehors des contrôles sur les assiettes déclarées et des actions de lutte
contre le travail illégal.
Constat n°17 : l’exactitude et la réalité des exonérations (1,2 Md€) et de
l’aide au paiement (2,2 Md€), compensées par l’État, en faveur des
entreprises relevant de secteurs particulièrement affectés par la crise
sanitaire présentent des incertitudes.
Les contrôles réalisés par les URSSAF sur les déclarations des
cotisants ne permettent pas de garantir le respect de certaines conditions
déterminantes d’éligibilité des cotisants qui bénéficient de ces aides, ce qui
engendre une incertitude sur les montants comptabilisés24..
Le contrôle des cotisants

Constat n°18 : les contrôles des assiettes déclarées par les cotisants portent
sur un périmètre incomplet et les plans de contrôle interne nationaux ne
couvrent qu’une part limitée des risques liés à cette mission.
Le périmètre des contrôles des assiettes déclarées par les cotisants
exclut les entreprises adhérant au dispositif Titre emploi service entreprise,
les associations adhérant au Chèque emploi associatif (TESE-CEA), les
praticiens et auxiliaires médicaux, ainsi que les administrations centrales et
les services déconcentrés de l’État.
D’autres catégories de cotisants ou de prélèvements font l’objet de
contrôles portant sur un champ partiel. Ainsi, les employeurs de personnel
de maison sont uniquement contrôlés dans le cadre des actions de lutte
contre le travail illégal. Les revenus de remplacement ne font pas l’objet
d’un ciblage particulier, mais sont contrôlés de manière accessoire aux
prélèvements salariaux dont les cotisants déclarent être redevables.
24Sur les employeurs de salariés, les taux de dépréciation sont respectivement de 63 %

pour la méthode habituelle (3,7 Md€ de dépréciations) contre 42 % (2,7 Md€) pour la
méthode ad hoc ; sur les travailleurs indépendants, de 76 % (2,4 Md€) contre 51 %
(1,8 Md€).

50 COUR DES COMPTES
Si des actions de contrôle sont menées localement par les

organismes, l’absence de plans de contrôle interne nationaux, à l’exception
du plan de contrôle unique sur l’enregistrement des redressements en
comptabilité (cf. constat n°19), affecte le niveau de maîtrise des risques
propres au contrôle des assiettes déclarées par les cotisants.
La crise sanitaire a conduit à suspendre ou limiter les contrôles sur
les cotisants pendant plusieurs mois, et, pour certaines entreprises définies
comme « fragiles » par l’ACOSS et son réseau (représentant 62,8 % des
contrôles programmés initialement), à l’abandon des contrôles ou de la
mise en recouvrement des redressements.
En raison de la suspension pendant plusieurs mois des traitements
informatisés d’émission des mises en demeure, les plus urgentes, relevant
principalement de la lutte contre le travail illégal, ont été établies
manuellement sur une partie de l’année, ce qui génère des risques d’erreurs.
Constat n°19 : les faiblesses de l’enregistrement comptable des

redressements n’ont pas été corrigées, ce qui ne permet pas de garantir
l’exhaustivité et l’exactitude des montants comptabilisés à ce titre.
Une partie des redressements n’est toujours pas intégrée aux
comptes des cotisants selon un procédé automatisé, ce qui emporte des
risques d’erreurs. Si un plan de contrôle national de l’enregistrement
comptable des redressements déployé en 2020 prévoit des actions pour les
couvrir, ses résultats montrent des non-conformités majeures dans des
organismes de taille importante.
En outre, les produits issus des redressements suite à un contrôle sont
comptabilisés au moment du dépôt du rapport de contrôle. Or, en application
de l’article R. 243-59 du code de la sécurité sociale, le fait générateur est depuis
2020 la fin de la période contradictoire, laquelle varie selon l’émission ou non
d’observations par le cotisant. Le système d’information n’a pas été adapté afin
de prendre en compte cette évolution. Pour l’arrêté des comptes, l’ACOSS n’a
pas mis en place de contrôle permettant de garantir le correct rattachement à
l’exercice comptable des redressements.
Le recouvrement amiable et forcé

Constat n°20 : la suspension depuis mars 2020 des procédures
automatisées de recouvrement amiable et forcé et le nombre limité de plans
d’apurement transmis à la fin de l’année 2020 induisent des incertitudes
sur les montants réels et l’évaluation de la recouvrabilité de créances sur
les cotisants. Cette situation a de plus conduit l’ACOSS à suspendre de
nombreuses actions de contrôle interne.

Pour les employeurs relevant des secteurs concernés par les

exonérations et l’aide au paiement « covid », l’évaluation de la dette à
apurer nécessite de connaître le montant d’exonération et d’aide venant en
réduction de la dette. Or, les exonérations et aides au titre des périodes
d’activité de l’année 2020 contemporaines des deux périodes d’urgence
sanitaire ne seront définitivement connues que fin 2021.
Le dispositif de « plan d’apurement », instauré par la loi25, prévoit
l’étalement du paiement des cotisations reportées, formalisé par un accord
entre les cotisants et les URSSAF. Une seule vague de plans d’apurement
a pu être adressée aux cotisants au cours du mois d’octobre représentant
280 M€ pour environ 5 500 cotisants. Les vagues suivantes ont été
ajournées en raison du deuxième confinement et n’ont été réactivées qu’en
février 2021, à un moment ne permettant plus de les prendre en compte
pour l’arrêté des comptes.
L’exhaustivité de la comptabilisation en charges des créances
admises en non-valeur à la clôture de l’exercice, soit 1,8 Md€ en 2020
(contre 2,0 Md€ en 2019), n’est pas assurée. En raison d’un report du
traitement des créances remplissant les conditions d’une admission en non-
valeur en 2020, les admissions ne seront comptabilisées qu’en 2021, en
contradiction avec le principe d’indépendance des exercices. Dès lors, le
montant des créances est surévalué en 2020.
Malgré le déploiement du traitement automatisant le calcul de la
date de la prescription et sa codification dans le système d’information, la
prévention de la prescription des créances demeure imparfaitement
assurée. La suspension quasi complète en 2020 des procédures
automatisées de recouvrement amiable et forcé pourrait entraîner la
prescription de certaines créances antérieures à la crise sanitaire. Ce risque
est renforcé par l’absence de suivi régulier et permanent des créances
susceptibles d’être prescrites au cours de l’exercice.
L’interruption des actions de recouvrement amiable et forcé a
conduit l’ACOSS à suspendre de nombreuses actions du dispositif de
contrôle interne. Les résultats des contrôles maintenus font apparaître des
situations de non-conformité.
25
Article 65 de la loi de finances rectificative du 30 juillet 2020.

52 COUR DES COMPTES
Les prélèvements sociaux précomptés sur les revenus

de remplacement
Constat n°21 : les risques liés aux précomptes de prélèvements sociaux
recouvrés par le réseau des URSSAF sur les revenus de remplacement
restent imparfaitement couverts par le contrôle interne.
Malgré des actions de fiabilisation et en l’absence de plan de
contrôle interne spécifique, les risques liés aux précomptes sont
insuffisamment couverts.
Le recouvrement de restes à percevoir de CSG sur plus de
200 000 retraites du régime général, à la suite de l’application par la CNAV
de taux erronés de CSG, a été interrompu sans base légale. L’impact
financier correspondant est estimé à 40 M€.
Les cotisations acquittées sur la prestation d’accueil du jeune

enfant (PAJE) et par chèque emploi service universel (CESU)
Constat n°22 : les dispositifs de maîtrise des risques liés aux processus de
recouvrement des cotisations PAJE (3,3 Md€) et CESU (2,1 Md€)
couvrent imparfaitement les risques qui leur sont liés.
Le dispositif de contrôle interne propre au centre national CESU a
progressé durant l’exercice, mais reste à consolider. Il n’est toujours pas
intégré à l’outil national de maîtrise des risques (ONMR). Le pilotage et la
gestion de plusieurs processus continuent à reposer sur des outils
bureautiques, ce qui engendre des risques d’erreurs.
Pour sa part, le centre national Pajemploi n’a pas achevé de mettre
à jour les dispositifs de maîtrise associés à sa cartographie des risques qu’il
a rénovée intégralement. Il ne dispose toujours pas d’un outil intégré de
gestion du recouvrement des créances qui permettrait de prévenir leur
prescription, de détecter les admissions en non-valeur et d’alimenter
automatiquement les comptes des cotisants. Si les travaux d’identification
des risques correspondants ont progressé, les actions de lutte contre les
fraudes associées conservent une portée insuffisante.
Par ailleurs, les risques d’erreur liés au traitement hors système
d’information du contrôle et du paiement des indemnités exceptionnelles
liées à l’activité partielle des salariés de particuliers employeurs (241 M€)
ne sont que partiellement couverts par des dispositifs de contrôle interne.
Enfin, les modalités de mise en œuvre avec retard, en mai 2020, des
mesures d’exonération des heures supplémentaires entrées en vigueur au
1er janvier 2019 dérogent à la réglementation applicable. De plus, le
traitement comptable retenu conduit à comptabiliser dans les charges de
l’exercice 2020 des opérations se rattachant à l’exercice 2019, pour un
montant qui n’a pu être déterminé dans le cadre de l’audit.

Les processus propres aux prélèvements sociaux des travailleurs

indépendants
Constat n°23 : le référentiel national de maîtrise des risques ne fournit pas
encore d’éléments suffisamment probants sur la maîtrise de l’ensemble des
risques significatifs dans le contexte d’un allègement du dispositif de
contrôle interne en 2020.
Les supervisions et contrôles d’opérations présentent toujours de
multiples faiblesses, liées notamment à la qualification et à la valorisation
parfois incorrectes des anomalies détectées. Ils ont au surplus été allégés
en 2020 dans le contexte de crise sanitaire.
Les flux d’annulations de radiations de comptes cotisants sont traités
de manière manuelle, ce qui présente malgré leur suivi régulier des risques
d’erreurs insuffisamment maîtrisés par les dispositifs de contrôle interne.
Constat n°24 : la réalité d’une partie des créances concernées par des
taxations d’office est incertaine.
Lorsque les cotisants ne transmettent pas la déclaration annuelle de
leurs revenus professionnels, les URSSAF leur notifient les prélèvements
sociaux dont ils sont redevables suivant un calcul forfaitaire (« taxation
d’office »). Une partie de ces taxations d’office ne sont pas régularisées à
la suite de la production par les cotisants de déclarations de leurs revenus
professionnels. C’est notamment le cas quand les cotisants cessent leur
activité sans en informer les organismes sociaux, et que ces derniers
n’apprécient pas si l’absence de déclaration a pour cause l’absence de toute
activité au titre de l’exercice considéré.
En 2020, les appels de prélèvements sociaux en taxation d’office se
sont élevés à 1,5 Md€ (1,3 Md€ en 2019).
Malgré l’annulation chaque année de montants significatifs de
créances correspondant à des taxations d’office (0,3 Md€ en 2020, après
0,7 Md€ en 2019), dans le cadre du plan de fiabilisation des revenus des
travailleurs indépendants, les créances de taxations d’office non
régularisées atteignaient encore 4,2 Md€ au 31 décembre 2020 (3,6 Md€
fin 2019), dont 0,8 Md€ pour les taxations d’office portant sur plusieurs
exercices (1 Md€ fin 2019).
Constat n°25 : le contrôle des soldes créditeurs (3,8 Md€) et des montants
remboursés aux cotisants (1,1 Md€) couvre insuffisamment les risques
correspondants et la mesure du risque financier résiduel de ces opérations
manque de fiabilité.

54 COUR DES COMPTES
Le montant total des montants créditeurs issus du dispositif dit

« 3 en 1 »26 s’élève à 1,4 Md€ au 31 décembre 2020 (contre 2,4 Md€ en
2019), dont 1,1 Md€ ont fait l’objet d’un remboursement (contre 1 Md€ en
2019).
Les contrôles a posteriori de l’ordonnateur sur les régularisations en
faveur des cotisants calculées de manière automatisée et sur les
remboursements ne procurent pas une assurance raisonnable sur la maîtrise
des risques d’erreurs, en raison notamment d’une traçabilité insuffisante
des contrôles et de conclusions des contrôleurs fondées sur des données
externes partielles.
De plus, les directions comptables et financières n’ont pas effectué
en 2020 de contrôles a posteriori sur les remboursements manuels et les
soldes créditeurs calculés par le système d’information à partir des
déclarations des travailleurs indépendants au titre de leurs revenus de 2019.
Les risques d’erreur sont insuffisamment couverts et la fiabilité de
la mesure de risque financier résiduel calculée par l’ACOSS, issus des
contrôles précités, est insuffisamment assurée.
Constat n°26 : la suspension à partir du mois de mars 2020 des procédures

de recouvrement amiable et forcé, et le nombre limité de plans d’apurement
transmis à la fin de l’année 2020, induisent des incertitudes sur les
montants réels et sur la recouvrabilité des créances des non-salariés.
La suspension quasi complète en 2020 des procédures automatisées
de recouvrement amiable et forcé pourrait entraîner la prescription de
certaines créances antérieures à la crise sanitaire. La prévention de la
prescription demeure ainsi imparfaitement assurée (cf. constat n°20).
Constat n°27 : les facilités élargies de report de paiement des cotisations,

combinées aux mesures d’aide aux secteurs les plus affectés par la crise
sanitaire et à la suspension du recouvrement amiable et forcé, suscitent des
incertitudes sur l’évaluation de l’encours des créances sur les cotisants.
Dans le contexte de la crise sanitaire, les pouvoirs publics ont
notamment décidé, s’agissant des cotisations sociales des non-salariés,
dans un premier temps de suspendre puis de réduire les montants exigibles
et dans un second temps d’autoriser un report du paiement des montants
appelés. Ces mesures avaient pour objectif de sauvegarder la trésorerie des
travailleurs indépendants (cf. constat n°1).
26
Ce dispositif permet de calculer automatiquement la régularisation des cotisations
relatives à l’exercice N-1, d’ajuster en conséquence les cotisations provisionnelles de
l’exercice N et d’informer le cotisant des appels de cotisations relatifs à l’exercice N+1.

Pour les travailleurs indépendants relevant des secteurs concernés

par les exonérations et l’aide au paiement des prélèvements sociaux
« covid », l’évaluation de la dette à apurer nécessite de connaître le montant
de réduction de cotisations venant en réduction de la dette. Or, les
réductions de cotisations au titre des périodes d’activité de l’année 2020
contemporaines des deux périodes d’urgence sanitaire n’étaient pas
définitivement connues au moment de l’arrêté des comptes et l’ACOSS n’a
pas estimé les montants rattachables à l’exercice 2020.
L’étalement du paiement des prélèvements sociaux reportés est
formalisée par un accord entre les cotisants et les URSSAF, sur proposition
de ces dernières. Une seule vague de plans d’apurement a été adressée aux
cotisants au cours du mois d’octobre (27 025 plans couvrant 127,6 M€ de
créances27). L’audit de la Cour n’a pas permis d’appréhender les montants
acceptés ou renégociés par les cotisants, non plus que le respect ou
l’absence de respect des premières échéances par les cotisants, éléments
utiles pour apprécier le risque de non-recouvrement des créances.
Constat n°28 : des incertitudes continuent à affecter les cotisations sociales
des praticiens et auxiliaires médicaux et les prises en charge de ces
cotisations par l’assurance maladie (1,9 Md€ au total).
Les faiblesses des contrôles automatisés intégrés à la saisie des
déclarations limitent le niveau d’assurance qui s’attache à la correcte
intégration aux comptes des praticiens et auxiliaires médicaux de leurs
revenus professionnels, et de ce fait, à l’exactitude de leurs cotisations
sociales et des prises en charge de ces cotisations par l’assurance maladie.
La cohérence insuffisante des données administratives des cotisants
détenues par l’activité de recouvrement avec celles de l’assurance maladie
limite la fiabilité des éléments intégrés au système d’information et
entraîne une incertitude sur l’exhaustivité et l’exactitude des cotisations et
prises en charge de cotisations afférentes.
d) La justification des enregistrements comptables
Motif n°4 : la justification des comptes est affectée par des désaccords
portant sur la comptabilisation des produits et des charges ainsi que par des
limitations et incertitudes portant sur les enregistrements comptables et sur
les estimations comptables.
27
Les prélèvements automatisés visant à recouvrer les créances relevant de cette vague
ont été suspendus dès janvier 2021.

56 COUR DES COMPTES
Ce motif se fonde sur les cinq constats d’audit suivants.
La comptabilisation des produits et des charges

Constat n°29 : les modalités de notification des impôts et taxes affectés
recouvrés par les services des ministères financiers (77,1 Md€) ne
permettent pas leur comptabilisation par l’ACOSS selon le principe des
droits constatés.
Le dénouement a posteriori des produits à recevoir d’impôts et de
taxes affectées au financement de la sécurité sociale (11,4 Md€) n’est pas
assuré selon des modalités satisfaisantes, ce qui ne permet pas d’apprécier
leur correcte évaluation.
La DGFiP et la DGDDI ont communiqué une évaluation à fin 2020
du montant brut des créances (505 M€), des dépréciations qui s’y
rapportent (337 M€), ainsi que des provisions pour risque (107 M€).
En l’absence notamment d’une ventilation en fonction de leur année
de naissance, l’ACOSS n’a pu comptabiliser ces montants de créances et
de dépréciations et les notifier à ses attributaires. Elle n’a pas non plus
enregistré de provisions pour risque, l’estimation communiquée couvrant
d’autres entités que les seuls attributaires de l’ACOSS.
Par ailleurs, les montants comptabilisés par l’ACOSS au titre des
contributions et cotisations sociales dues par l’État ne font pas l’objet d’une
procédure de réconciliation annuelle avec ce dernier.
La répartition des produits, des créances et des charges

Constat n°30 : la répartition par l’ACOSS des produits, des encaissements
et des charges entre les attributaires de l’activité de recouvrement reste
affectée par des limitations. La répartition des créances est incertaine pour
les soldes antérieurs à 2019 (0,6 Md€).
L’ACOSS s’est dotée d’un entrepôt de données de comptabilité
générale détaillées (SAAEC), qui doit permettre d’auditer la correcte
répartition des prélèvements sociaux entre ses différents attributaires. Cet
entrepôt n’est cependant pas totalement exhaustif28. En outre, l’ACOSS n’a
pas finalisé les travaux de rapprochement des données issues de
l’application informatique des URSSAF (SNV2) avec celles de la
comptabilité générale et de l’entrepôt SAEEC.
28
SAEEC (système d’analyse auxiliaire et extra-comptable) ne contient pas les
majorations de retard et pénalités, les crédits à affecter, les avoirs, les frais de justice,
ni les résultats des données modifiées par des transactions qui, par un forçage du
système d’information, régularisent les cas d’anomalies de répartition.

Les tests réalisés par la Cour, avec l’éclairage complémentaire

apporté par les études compensatoires réalisées par l’ACOSS, ont permis
de retracer le passage de la comptabilité par attributaire à celle par compte
de cotisant. Le manque de disponibilité des données lors de l’audit a
cependant limité leur périmètre.
Les écarts constatés à la clôture sur les créances (0,6 Md€ en valeur
absolue) continuent d’affecter la fiabilité des restes à recouvrer notifiés par
l’ACOSS à ses attributaires. Ils concernent majoritairement des soldes
antérieurs à l’exercice 2019 et liés aux modalités alors appliquées de
répartition de la réduction générale de cotisations.
Ces éléments confirment que la génération d’écarts parmi les
données de la comptabilité générale a désormais une portée limitée. En
outre, le traitement visant à s’assurer de la correcte répartition des
encaissements ne fait pas apparaître de dysfonctionnement. Les limitations
précitées aux travaux de la Cour ne permettent toutefois pas d’extrapoler
ces constats à l’ensemble du processus de répartition.
Les estimations comptables calculées par l’ACOSS

Constat n°31° : le processus d’estimation des dépréciations de créances
selon la méthode traditionnelle reste exposé à des fragilités qui suscitent
des risques d’erreur.
L’estimation des dépréciations selon la méthode traditionnelle prend
insuffisamment en compte les perspectives de recouvrement différenciées
selon la nature de certaines créances (créances relatives à des comptes radiés
ou suspendus, créances sur les cotisants en procédure collective, etc.).
En outre, les données historiques de recouvrement des créances
utilisées pour l’estimation des dépréciations des travailleurs indépendants
ne sont pas corrigées de certains flux financiers intégrés à tort dans ce
calcul. Cela entraîne une surévaluation des dépréciations des créances,
estimée par l’ACOSS à 150 M€.
Par ailleurs, les créances relatives aux risques maladie et maternité
des professions libérales (632 M€ à fin 2020) ont été dépréciées, par défaut,
en appliquant le taux de dépréciation moyen des créances de CSG-CRDS
et de cotisations famille (soit 72 %). Cette modalité limite le niveau
d’assurance relatif au montant des dépréciations, le taux de dépréciation
précité ne correspondant pas aux conditions réelles du recouvrement des
créances des risques maladie et maternité.

58 COUR DES COMPTES
Constat n°32 : l’estimation des provisions pour risques et charges

(3,5 Md€) reste affectée par une limitation à l’audit et des incertitudes.
Une partie des provisions pour litiges (1,2 Md€) portent sur des
montants réglés, mais ultérieurement contestés à la suite de redressements
faisant suite à des contrôles.
Les litiges relatifs aux travailleurs indépendants, artisans et
commerçants et, sauf exception, les événements postérieurs à la clôture ne
sont pas pris en compte dans leur évaluation. En outre, la fiabilité et
l’exhaustivité des données prises en compte pour provisionner les litiges
demeurent mal assurées. Enfin, l’analyse du dénouement des provisions
pour litiges est limitée par l’absence d’identifiant unique de gestion, qui
permettrait de suivre l’évolution d’un même litige à chaque stade
juridictionnel.
D’autres incertitudes affectent l’évaluation de la provision pour
réduction des produits de cotisations au titre des contentieux relatifs à
l’application de la législation AT-MP pendants à la clôture de l’exercice
(717 M€). L’activité de recouvrement ne suit pas les remboursements aux
employeurs des cotisations AT-MP, à la suite de contentieux perdus par les
caisses primaires d’assurance maladie, ce qui ne permet pas de fiabiliser le
montant de la provision estimée par la CNAM à partir d’un suivi de son
dénouement au cours des exercices suivants. Il est par ailleurs renvoyé à la
motivation de la position de la Cour sur les comptes combinés de la branche
AT-MP (cf. partie III, constat n°6).
Constat n°33 : la partie estimative de l’évaluation des produits à recevoir
de prélèvements sociaux (2,2 Md€) comporte des fragilités.
Les produits à recevoir comprennent une part certaine,
correspondant aux prélèvements sociaux déclarés en janvier 2021 au titre
de périodes travaillées en 2020 (31,1 Md€) et une part estimative
(2,2 Md€), portant sur les prélèvements qui seront déclarés au cours des
mois ultérieurs de 2021 au titre de ces mêmes périodes 2020 ainsi que sur
les cotisations des employeurs de personnel de maison (EPM).
Les prévisions des parts estimatives et « EPM » des produits à
recevoir demeurent perfectibles ; les écarts entre les prévisions et les
données réelles pour chaque exercice ne se réduisent pas, et se traduisent
par une succession de surestimations et de sous-estimations, parfois
d’ampleur croissante, dont l’analyse en valeur absolue, en corrélation avec
une analyse comparative des évolutions réelles et prévisionnelles, fait
apparaître des limites de leur méthode d’estimation. Malgré leur impact
financier croissant, les DSN de régularisation sont insuffisamment prises
en compte dans cette évaluation (cf. constat n°14).

e) La comptabilisation des produits à recevoir de remises des

entreprises pharmaceutiques et le provisionnement des litiges gérés
par le comité économique des produits de santé
Motif n°5 : une partie des produits à recevoir au titre des remises dues par
les entreprises pharmaceutiques est affectée par des incertitudes. La
procédure de suivi des litiges gérés par le CEPS ne fournit pas une
assurance raisonnable sur le niveau de leur provisionnement.
Ce motif se fonde sur les deux constats d’audit suivants.
Constat n°34 : des incertitudes affectent une partie des montants calculés
et comptabilisés au titre des remises dues par les entreprises concernées sur
les prix publics des médicaments et des dispositifs médicaux.
Alors que les conditions prévues par les dispositions de l’article
L. 162-16-5-1 du code de la sécurité sociale étaient remplies, aucun produit
à recevoir n’a été comptabilisé en 2019 au titre des remises liées à des
produits de santé bénéficiant d’une autorisation temporaire d’utilisation
(ATU) et post-ATU, en contradiction avec les règles et principes
comptables en vigueur29. Ces produits, d’un montant de 0,7 Md€, ont été
comptabilisés dans les comptes de l’activité de recouvrement en 2020 alors
qu’ils se rapportent à l’exercice 2019. Cette erreur n’a pas été corrigée au
bilan d’ouverture au 1er janvier 2020, ce qui conduit à majorer les produits
de l’exercice 2020.
Une partie des produits à recevoir comptabilisés en 2020 au titre des
remises relatives aux médicaments (3 258 M€) et aux dispositifs médicaux
(78 M€) définies respectivement aux articles L. 162-18 et L. 165-4 du code
de la sécurité sociale est affectée par des incertitudes significatives : les
échanges contradictoires avec les entreprises pharmaceutiques n’étaient
pas finalisés au moment où ont été arrêtés les comptes définitifs (15 mars) ;
le CEPS n’a pas disposé de l’ensemble des données de la CNAM et de
l'agence technique de l'information sur l'hospitalisation (ATIH) nécessaires
au calcul de ces produits à recevoir. À défaut de données exhaustives et
fiables, certaines remises n’ont pu être calculées ou ne l’ont été que
partiellement ; d’autres l’ont été par extrapolation.
De manière spécifique, malgré des progrès dans le recensement des
contrats et le calcul des remises, l’exhaustivité des produits à recevoir de
remises au titre des dispositifs médicaux n’est pas démontrée, l’outil de
gestion de ces remises n’assurant pas une piste d’audit complète.
29
Cf. réserve n°4, constat n°23, du rapport de certification des comptes du régime
général de l’exercice 2019, La Documentation française, disponible sur
www.ccomptes.fr.

60 COUR DES COMPTES
L’incertitude liée à l’absence des données en provenance de la

CNAM et de l’ATIH est par ailleurs susceptible d’affecter le
déclenchement des « clauses de sauvegarde » prévues par les articles
L. 138-10 et L. 138-19-8 du code la sécurité sociale.
Constat n°35 : la procédure de suivi des litiges gérés par le CEPS ne
garantit pas leur correct provisionnement.
La procédure de suivi des litiges gérés par le CEPS ne permet pas
de couvrir suffisamment les risques liés au remboursement des montants
réglés mais ultérieurement contestés et à la contestation des avoirs ou des
montants facturés par le CEPS mais non réglés. En l’absence d’évaluation
des risques de l’ensemble des litiges gérés par le CEPS, le montant des
compléments potentiels de provisions à comptabiliser dans les comptes de
l’activité de recouvrement n’a pu être apprécié dans le cadre de l’audit et
demeure incertain.
II - Les comptes combinés de la branche maladie
La branche maladie assure le service des prestations d'assurance

maladie, maternité, paternité, invalidité et décès dont bénéficient plus de
63 millions d’assurés30, dont les non-salariés depuis le 1er janvier 2018.
Au total, les charges enregistrées dans les comptes combinés de la
branche maladie et dans ceux de la branche AT-MP arrêtés par la CNAM
pour l’exercice 2020 ont respectivement atteint 264,7 Md€ et 13,4 Md€,
soit environ la moitié des charges du régime général.
Les comptes combinés de la branche maladie et ceux de la branche
AT-MP intègrent les éléments de comptes produits par la CNAM, les
101 caisses primaires d’assurance maladie, la caisse régionale d’assurance
maladie d’Île-de-France (CRAMIF), 16 directions régionales du service
médical (DRSM) et huit centres de traitement informatique.
Les comptes des quinze caisses d’assurance retraite et de la santé au
travail (CARSAT) font l’objet d’une combinaison partagée entre les
branches maladie, AT-MP et vieillesse. Les comptes combinés des
branches maladie et AT-MP intègrent par ailleurs des éléments de comptes
des quatre CGSS, ainsi que de la caisse commune de sécurité sociale de la
Lozère, qui fait l’objet d’une combinaison partagée entre les branches
maladie, AT-MP et famille. Enfin, les comptes combinés de la branche
AT-MP intègrent ceux du Fonds de cessation anticipée d'activité des
travailleurs de l'amiante (FCAATA).
30 https://rapport-annuel.assurance-maladie.fr/essentiel-en-chiffres (données 2019).

La suppression du régime social des indépendants, engagée en 2018

et effective depuis le 1er janvier 2020, s’est traduite par l’intégration aux
comptes des entités de la branche des opérations auparavant effectuées par
les ex-caisses déléguées pour la sécurité sociale des travailleurs
indépendants et la caisse nationale (CNDSSTI).
En 2020, l’assurance maladie a dû faire face à une crise sanitaire
d’une ampleur inédite qui l’a conduite à mettre en œuvre de nombreuses
mesures nouvelles dans des délais contraints, et à adapter son organisation,
l’emploi de ses ressources humaines et son fonctionnement aux priorités
fixées par les pouvoirs publics.
A - La position de la Cour sur les comptes

présent rapport, la Cour estime avoir collecté les éléments probants
nécessaires pour fonder sa position sur les comptes combinés de l’exercice
2020 de la branche maladie, signés le 22 avril 2021 par le directeur général
et par le directeur comptable et financier de la CNAM.
La Cour certifie qu’au regard des règles et principes comptables qui
leur sont applicables, les comptes combinés de la branche maladie de
l’exercice 2020 sont réguliers et sincères et donnent une image fidèle du
résultat, de la situation financière et du patrimoine de la branche, sous les
sept réserves suivantes :
- réserve n°1 : le dispositif national de contrôle interne et d’audit interne
ne permet pas de disposer d’éléments probants sur le niveau de couverture
des risques financiers auxquels est exposée l’assurance maladie, toujours
imparfaitement couverts par ailleurs ;
- réserve n°2 : le risque de prises en charge de frais de santé non conformes
aux droits effectifs de leurs bénéficiaires est insuffisamment couvert par
les contrôles mis en œuvre par l’assurance maladie et n’est pas évalué ;
réserve n°3 : compte tenu des insuffisances du contrôle interne, les prises
en charge de frais de santé en facturation directe sont affectées par des
erreurs financières de portée très significative, dont l’évaluation porte sur
un champ incomplet et manque de fiabilité ;
- réserve n°4 : les contrôles sur les séjours facturés par les établissements
de santé publics et privés, allégés dans le contexte de la crise sanitaire, ne
permettent pas de garantir la correcte prise en charge des frais de santé
correspondants par l’assurance maladie ;

62 COUR DES COMPTES
- réserve n°5 : les insuffisances du contrôle interne des indemnités

journalières maladie et maternité, accrues du fait de la crise sanitaire, sont
affectées par des erreurs dont la portée financière est sous-évaluée ; les
risques d’erreur relatifs aux pensions d’invalidité ne sont que
partiellement maîtrisés ;
- réserve n°6 : la justification des comptes est affectée par des limitations
aux travaux d’audit et des désaccords portant, notamment, sur des
écritures d’inventaire relatives, en particulier, à la comptabilisation des
provisions et des charges pour prestations de soins ;
- réserve n°7 : les incertitudes et désaccords relevés par la Cour sur les
comptes de l’activité de recouvrement affectent les principaux postes de
produits et de créances de cotisations et de contributions sociales de la
branche maladie.
Par ailleurs, sans remettre en cause son opinion, la Cour appelle de

nouveau l’attention sur un point particulier relatif à la compréhension des
états financiers de la branche maladie.
L’annexe aux comptes de la branche maladie ne mentionne pas
d’engagements pluriannuels à l’égard des titulaires de pensions d’invalidité
à fin 2020, appréciés et évalués en fonction des règles de droit en vigueur
à cette date. Ces engagements significatifs, qui peuvent être évalués de
manière fiable, portent sur des prestations ayant un objet identique à celui
de prestations pour lesquelles l’État reconnaît des passifs à ce même titre
(sous la forme de provisions pour charges).

La Cour avait certifié les états financiers de la branche maladie de

l’exercice 2019 en assortissant sa position de cinq réserves relatives au
dispositif national de contrôle interne et d’audit interne (réserve n°1), à la
prise en charge des frais de santé en facturation directe (réserve n°2), aux
frais de santé facturées par les établissements de santé publics et privés
(réserve n°3), aux prestations en espèces (réserve n°4) et à la justification
des comptes (réserve n°5).
Aucun constat d’audit ou point d’audit porté au titre des réserves de
l’exercice précédent n’est levé en 2020.

Du fait de leur portée générale et des constats relatifs à l’exercice

2020, les parties de la réserve n°2, formulée sur les comptes de l’exercice
2019, relatives au contrôle des droits aux prestations de l’assurance
maladie font l’objet d’une réserve spécifique n°2 dans le cadre du présent
rapport. Le constat n°19 relatif aux produits à recevoir au titre des remises
dues par les entreprises pharmaceutiques est intégré à ceux portant sur
l’activité de recouvrement.
constats ont été renforcés du fait de l’incidence de mesures prises en 2020
(n°1, 2, 4, 9, 13, 17, 18, 22, 23 et 27), quatre constats nouveaux ont été
introduits (n°6 sur le nombre d’assurés bénéficiant à tort de droits ouverts
à l’assurance maladie, n°12 sur les pièces justificatives des facturations,
n°24 sur le dispositif d’indemnisation des professionnels conventionnés de
ville) et n°25 sur la traçabilité comptable des dispositifs exceptionnels mis
en place en faveur des établissements de santé - garantie de financement et
avances au titre de prises en charge habituelles par les assurances maladie
complémentaires. Il est également renvoyé à cinq constats relatifs aux
produits et créances, en lien avec l’opinion exprimée par la Cour sur les
comptes de l’activité de recouvrement (dont le constat n°19 cité précité).
2 - Les constats sur les comptes de la branche maladie

a) Le cadre général du contrôle interne
Réserve n°1 : le dispositif national de contrôle interne et d’audit interne ne

permet pas de disposer d’éléments probants sur le niveau de couverture des
risques financiers auxquels est exposée l’assurance maladie, toujours
imparfaitement couverts par ailleurs.
Cette réserve est justifiée par les cinq constats d’audit suivants.

64 COUR DES COMPTES
Le dispositif national de contrôle interne
Constat n°1 : les insuffisances du cadre national de contrôle interne, qui

couvre toujours imparfaitement l’ensemble des risques, ne permettent pas
d’apprécier le niveau global de réalisation des contrôles et l’incidence des
mesures d’allégements des contrôles consécutives à la crise sanitaire.
Le « système de management intégré », qui doit couvrir de manière
transversale les processus de gestion mis en œuvre par la caisse nationale,
les caisses locales et le service médical de l’assurance maladie, n’assure
toujours pas un pilotage intégré de la maîtrise des risques qui donne lieu à
un bilan régulier centralisé.
De plus, la CNAM ne dispose toujours pas de l’ensemble des
données permettant un pilotage complet et efficace du contrôle interne. Si
le taux de réalisation et les résultats des contrôles effectués par les
directions comptables et financières des caisses locales et par les services
du contrôle médical font l’objet d’une centralisation nationale, tel n’est pas
le cas des contrôles effectués par les services de l’ordonnateur. En outre,
les données relatives aux contrôles effectués par les diverses composantes
de l’assurance maladie manquent souvent de fiabilité.
Contrairement aux dispositions de l’article D. 114-4-16 du code de
la sécurité sociale, le rapport de contrôle interne 2019, conjointement établi
par le directeur général et le directeur comptable et financier de la CNAM,
n’a pas été produit au 30 juin 2020, mais uniquement fin janvier 2021.
Enfin, l’évaluation des risques liés à l’allègement des contrôles
portant sur la quasi-totalité des processus des branches maladie et AT-MP,
décidées dans le cadre du plan de continuité d’activité (PCA) déclenché du
fait de la crise sanitaire, n’a, sauf exception, pas été produite par la CNAM.
Constat n°2 : les contrôles demeurent imparfaitement mis en œuvre par les
services administratifs et ceux du contrôle médical, et ne couvrent pas
encore ou faiblement les enjeux qui s’attachent aux mesures nouvelles.
Les dispositifs de maîtrise des risques ne prennent pas suffisamment
en compte les enseignements tirés des contrôles des exercices précédents
et les évolutions de la réglementation relative aux prestations.
Si la CNAM définit progressivement des plans de contrôle liés aux
mesures nouvelles (comme le dispositif d’indemnisation pour perte
d’activité des professionnels de santé), ces derniers demeuraient
incomplets en fin d’exercice (indemnités journalières dérogatoires), non
mis en œuvre (lutte contre les fraudes) ou en cours de définition (télésanté).

Par ailleurs, les modalités de mise en œuvre des contrôles restent

hétérogènes entre les caisses et leur traçabilité est imparfaitement assurée.
Enfin, la coordination entre les services administratifs et ceux du
contrôle médical est fragilisée par l’intégration inaboutie de leurs systèmes
d’information respectifs.
La gestion des systèmes d’information

Constat n°3 : le contrôle interne des systèmes d’information procure une
assurance partielle sur la maîtrise des risques propres à leur sécurité, aux
habilitations portant sur les applications les plus sensibles et aux
changements requis par l’évolution de la réglementation.
Malgré des progrès, le déploiement de la nouvelle politique de
sécurité demeure inachevé. Si la gouvernance de la sécurité du système
d’information s’est consolidée en 2020, le tableau de bord établi par la
direction déléguée des systèmes d’information (DDSI) est encore
incomplet. Par ailleurs, la migration vers le nouvel applicatif de gestion des
habilitations, réalisée à 95 %, n’intégrera qu’en 2021 le circuit de
validation des demandes d’habilitations. Les contrôles a posteriori des
habilitations aux applications restent insuffisamment fréquents et ciblés.
Le projet de mise en œuvre des exigences liées au statut d’opérateur
de services essentiels (OSE) connaît un retard d’environ six mois.
L’avancement des actions nécessaires à la mise en œuvre du projet de mise
en conformité au règlement général de protection des données (RGPD)
n’est pas correctement retracé.
Si le cadre défini au niveau national pour la recette des
développements informatiques est déployé, les indicateurs couvrent moins
efficacement les maîtrises d’ouvrage et la DDSI que les centres de recettes.
En outre, les travaux préparatoires, la coordination des connaissances entre
les différents acteurs et l’utilisation des outils permettant de réutiliser et
d’automatiser les tests présentent des faiblesses.
Compte tenu d’évolutions récentes de ce processus, le cadre national
de la gestion des changements informatiques et des mises en production,
qui reste à déployer dans deux centres informatiques, n’est plus adapté en
termes d’analyse des risques et de contrôles de l’ordonnateur.
L’application ARPEGE développée pour gérer les indemnités
journalières a été mise en production en janvier 2020 sur le champ des
travailleurs indépendants. Cette application a été insuffisamment testée au
préalable et a nécessité l’ajout de fonctionnalités importantes au cours de
l’exercice. Son déploiement a occasionné un grand nombre d’anomalies,
notamment, des paiements multiples d’indemnités. Fin 2020, plus de

66 COUR DES COMPTES
500 incidents n’étaient que partiellement résolus ; leur impact financier n’a
pas été évalué par la CNAM31.
La lutte contre les fraudes
Constat n°4 : les dispositifs de lutte contre les fraudes sont inadaptés au
regard des enjeux auxquels l’assurance maladie est exposée, et ont une
portée encore plus limitée en 2020.
En 2020, 127 M€ de préjudices financiers ont été détectés au titre de
fraudes et d’activités fautives, contre 287 M€ en 2019. Ce montant ne
représente que 0,6 % des prestations versées (soit 208 Md€ pour les deux
branches maladie et AT-MP). Il se décompose en un préjudice subi de
103 M€ (226 M€ en 2019) et un préjudice évité de 24 M€ (61 M€ en 2019).
Le rapprochement des montants valorisés au titre de préjudices financiers
subis, d’indus notifiés à ce titre et d’indus comptabilisés fait apparaître des
anomalies qui affectent l’exhaustivité et l’exactitude des créances
enregistrées.
La CNAM n’évalue pas encore le montant des fraudes commises
par les établissements, les professionnels et les assurés, ce qui prive
l’assurance maladie d’un instrument indispensable d’appréciation de
l’efficacité du dispositif de lutte contre les fraudes et d’orientation des
efforts de prévention et de détection.
Bien que le montant de la fraude ne soit pas estimé, la prise en
compte insuffisante des risques de fraudes dans la conception actuelle des
dispositifs de contrôle interne et de lutte contre les fraudes et les pratiques
fautives, notamment le caractère globalement insuffisant de contrôles de
toute nature au regard d’indices convergents d’anomalies, ne permet pas
d’exclure que des anomalies significatives affectent à ce titre les comptes
des branches maladie et AT-MP.
En outre, le contexte de crise sanitaire s’est accompagné d’une
réduction des contrôles effectués par les services administratifs des caisses
et d’une extension de zones de risques d’erreurs et de fraude, même si de
nouveaux risques ont donné lieu à des actions de détection de fraudes.
De plus, la mise en œuvre de certains contrôles par les caisses reste
marquée par un recours inégal aux outils informatiques mis à leur disposition.
Les limites persistantes de certains outils (défaut de mise à jour régulière du
référentiel des transporteurs, etc.) affectent l’efficacité des contrôles.
31 Contrairement aux dispositions de l’article D. 114-4-13 du code de la sécurité sociale

(résultant du décret n°2013-917 du 14 octobre 2013 relatif au contrôle interne des
régimes obligatoires de base de sécurité sociale et des organismes concourant à leur
financement).

Par ailleurs, les indus relatifs aux fraudes sont constatés et mis en
recouvrement sur deux années seulement, et non sur la totalité de la période
de cinq années précédant l’application de la prescription d’ordre public, ce
qui a pour effet de les minorer au détriment de l’assurance maladie.
Enfin, les critères de comptabilisation des indus frauduleux fixés par
la CNAM peuvent conduire dans certains cas (période de contestation non
échue, procédure judiciaire en cours, etc.) à constater des créances qui ne
sont certaines ni dans leur principe, ni dans leur montant.
Pour leur part, les requêtes de détection des fraudes internes sont
conçues en réponse à des cas, peu nombreux, de fraude avérée. Elles ne
prennent pas suffisamment en compte, notamment, les risques de fraude
résultant de l’action conjointe d’agents de l’assurance maladie et de
personnes tierces à cette dernière.
L’audit interne
Constat n°5 : les audits qui concourent à la validation par le directeur

comptable et financier de la CNAM des comptes des caisses locales
intégrés aux comptes combinés des branches maladie et AT-MP
fournissent des éléments d’appréciation encore incomplets sur la maîtrise
des risques liés à leurs activités.
L’approche d’audit 2020 du département de la validation des
comptes, retraçant notamment son analyse des risques, son organisation en
termes de planification, de mise en œuvre et de supervision des travaux,
communiquée fin mars 2021, n’a pas permis à la Cour d’en prendre
pleinement connaissance.
En outre, les rapports d’audit produits sur la mise en œuvre par les
caisses des instructions nationales liées à la covid 19 n’ont pour une part
pas encore été transmis à la Cour ou à une date ne permettant pas
d’apprécier la portée des conclusions de ces audits. Pour ceux transmis, ils
couvrent de manière incomplète les enjeux de maîtrise des risques relatifs
à la gestion des droits et des prestations.
b) Le contrôle des droits aux prestations de l’assurance maladie
Réserve n°2 : le risque de prises en charge de frais de santé non conformes

aux droits effectifs de leurs bénéficiaires est insuffisamment couvert par
les contrôles mis en œuvre par l’assurance maladie et n’est pas évalué.

68 COUR DES COMPTES
Cette réserve est justifiée par les trois constats d’audit suivants.
Les droits à la protection malade universelle (PUMa)
Constat n°6 : une part significative des assurés ayant des droits ouverts à
l’assurance maladie n’en remplissent pas les conditions. Les charges indues
qui en résultent pour l’assurance maladie ne sont pas évaluées.
Au regard des éléments produits par la direction de la sécurité sociale
devant la commission d’enquête de l’Assemblée nationale sur la fraude aux
prestations sociales (27 juillet 2020), la Cour a estimé, dans une
communication à la commission des affaires sociales du Sénat 32 qu’au
moins 3 millions d’assurés avaient des droits ouverts à tort à une prise en
charge de leurs frais de santé par l’assurance maladie.
La CNAM n’estime pas le nombre d’assurés en question, ni la part de
ceux pour lesquels l’assurance maladie prend en charge à tort des frais de
santé et les charges correspondantes. Dans ces conditions, la représentation
donnée par les états financiers de la branche maladie de ses droits et
obligations à l’égard de tiers essentiels (établissements et professionnels de
santé en tiers payant et assurés) est affectée d’une incertitude significative.
Constat n°7 : malgré des progrès notables, le périmètre encore étroit des
contrôles portant sur le respect des conditions d’attribution des droits des
assurés expose l’assurance maladie à des risques élevés de prise en charge
à tort de dépenses de santé, dont la portée n’est pas évaluée.
La vérification du respect des conditions de la PUMa - activité ou
résidence stable et régulière en France - est assurée par des croisements de
fichiers d’assurés de l’assurance maladie avec la DGFiP (contribuables) et
le ministère de l’intérieur (ressortissants étrangers en France) et par des
contrôles sur pièces sur la situation d’une partie des assurés dont ces
croisements ne permettent pas de corroborer le bien-fondé des droits. La
CNAM indique avoir procédé en 2020 à 69 500 fermetures de droits à la
suite d’actions de contrôle.
32Cour des comptes, La lutte contre la fraude aux prestations : des progrès trop lents,
un changement d’échelle indispensable, rapport au Parlement, septembre 2020,
disponible sur www.ccomptes.fr.

Les croisements de fichiers permettent toujours d’identifier un

nombre significatif d’assurés sans revenus déclarés à la DGFiP ou non
connus par cette dernière33 pour lesquels les conditions de maintien des
droits aux prestations sont, pour une part potentiellement importante
d’entre eux (environ 15 % du nombre d’assurés concernés, selon une
première évaluation par la CNAM), susceptibles de ne pas être respectées.
Ce nombre est lui-même minoré par le fait que le fichier adressé par
la CNAM à la DGFiP aux fins d’un rapprochement ne comprend pas les
assurés indemnisés par Pôle emploi au titre du chômage 34 . Une part
indéterminée des assurés en question n’est pas connue de la DGFiP. Leur
situation aurait de ce fait vocation à être contrôlée par l’assurance maladie.
Au regard de ces risques, le nombre de situations individuelles à
contrôler sur pièces dans le cadre de ce plan, habituellement engagé en fin
d’année, a plus que quadruplé (609 900 tel qu’évalué par la CNAM, contre
143 400 au titre du précédent plan), mais reste encore significativement
inférieur aux situations à risque. En outre, le ciblage des situations
individuelles à contrôler n’intègre pas encore les travailleurs indépendants.
De plus, ses modalités conduisent toujours à différer la fermeture de droits
maintenus à tort.
De même, le décalage de plus d’un an dans la mise à disposition des
fichiers des non-résidents fiscaux conduit toujours à retarder des
fermetures de droits. Le traitement de ces fichiers par les caisses
(42 100 situations au total, dont celles de 2016 et de 2017, jusque-là non
accessibles), n’était pas totalement achevé à fin 2020.
Par ailleurs, l’allongement à 60 jours du délai de réponse accordé
aux assurés saisis d’une demande de pièces justificatives (contre 30 jours
réglementaires) conduit à différer la fermeture de droits.
Pour les assurés disposant d’un titre de séjour, le risque de maintien
à tort de droits ouverts demeure élevé sur l’exercice 35 , malgré le
déploiement d’une requête identifiant les assurés dont le titre de séjour est
33 Au titre de 2019, 1,9 million d’assurés (comme en 2018) dont 0,6 million d’assurés
bénéficiaires également de la complémentaire santé solidaire estimé par la CNAM
(0,9 million au titre de 2018).
34 Alors que Pôle emploi ne rapproche pas son propre fichier d’allocataires de celui de
la DGFiP afin de vérifier le respect de la condition de résidence stable en France pour

bénéficier d’une allocation chômage.
35 Le droit à une prise en charge des frais de santé par l’assurance maladie s’interrompt
au bout de six mois (12 mois pour ceux échus avant 2020). Ainsi, le titre de séjour
d’environ 184 000 assurés était échu fin 2020 depuis au moins six mois, dont 108 000
depuis au moins 12 mois, et ce très majoritairement avant 2020 (en particulier, avant la
mesure de prolongation de la durée de leur validité).

70 COUR DES COMPTES
échu. Ce risque est renforcé par l’application par l’assurance maladie de la

mesure dérogatoire de prolongation de la durée de validité des titres de
séjour à des assurés ne relevant pas de la période visée par cette mesure (au
nombre de 73 000 selon l’estimation de la CNAM), et de consignes
internes tendant à différer la fermeture de droits de certains assurés affiliés
sous critère d’activité dont le titre est échu.
La complémentaire santé solidaire

Le contrôle interne de l’instruction des demandes d’attribution de la
complémentaire santé solidaire (C2S) couvre insuffisamment les risques
liés à leur traitement. Dans ce contexte, les mesures dérogatoires de
prolongation de trois mois des droits à la C2S (qui visaient deux
bénéficiaires sur trois, soit 4,7 millions36) ont pu accroître la portée des
erreurs liées à l’attribution à tort de cette aide ou à l’absence de
participation financière de ses bénéficiaires. Les droits ainsi prolongés,
sauf exception de façon automatique, n’ont fait l’objet d’aucun contrôle par
les caisses. Les impacts financiers de ces prolongations de droits n’ont pas
été chiffrés par la CNAM.
Constat n°8 : le risque de prise en charge de prestations de soins non

conformes aux droits des bénéficiaires est insuffisamment couvert par les
actions de contrôle mises en œuvre par l’assurance maladie.
En dehors du plan national de contrôle, la gestion courante des droits
des assurés et de leurs coordonnées bancaires donne lieu à des actions de
contrôle dont le contenu et le ciblage demeurent imparfaitement adaptés
aux situations les plus à risque. La traçabilité des contrôles effectués reste
de surcroît imparfaitement assurée.
Les affections de longue durée

Malgré des progrès notables, le risque de prise en charge de frais de
santé pour des montants erronés et, ce faisant, de majoration des charges
de prestations concerne aussi les assurés auxquels l’assurance maladie a
reconnu une affection de longue durée (ALD), ouvrant droit à une
exonération du ticket modérateur pour les dépenses liées à cette affection.
36 Dont 2,3 millions de bénéficiaires concernés par la deuxième mesure de prolongation

pour lesquels les droits à la CSS expiraient entre le 30 octobre 2020 et
le 16 février 2021. Pour l’essentiel, il s’agissait de droits sans participation financière
(81 500 situations avec participation).

Ainsi, à fin septembre 2020, près de 278 300 assurés étaient

toujours, selon la CNAM, reconnus en ALD sans limitation de durée ou
pour une période de plus de 10 ans, ce que ne permet plus la
réglementation. Dans le contexte de la crise sanitaire, le service médical
prévoyait de réexaminer ces situations en 2021.
En outre, près de 281 500 assurés ont bénéficié d’une prolongation
de la période d’exonération du ticket modérateur pour une durée dépassant
l’échéance fixée par la mesure dérogatoire prise mi-avril 2020. La
deuxième mesure dérogatoire de prolongation arrivant à échéance entre le
30 octobre 2020 et le 1er avril 2021, et mise en place par la CNAM en
janvier 2021, a été appliquée avec un décalage d’un mois (concernant
environ 499 600 assurés au total).
Les impacts financiers des prolongations de droits précitées n’ont
pas été chiffrés par la CNAM.
De plus, dans l’attente d’évolutions informatiques, de nombreuses
données relatives aux ALD continuent de différer entre les applications
informatiques respectives des services administratifs des caisses locales et
des échelons locaux du service médical. Les écarts portent, notamment, sur
le nombre de bénéficiaires et sur les périodes d’exonération du ticket
modérateur, ce qui entraîne une incertitude sur la justification
administrative et sur la durée des droits accordés aux bénéficiaires.
Enfin, si le nombre d’échelons locaux du service médical qui
contrôlent l’admission et le maintien médicalement justifié du droit à
l’exonération du ticket modérateur des bénéficiaires d’ALD a augmenté en
2020, certains types de contrôles n’ont pas été mis en œuvre sur une partie
de l’exercice, dans le contexte de la crise sanitaire. Les conditions de
réalisation de plusieurs de ces contrôles en affectent l’efficacité.
Les conséquences de la remise en cause de droits aux prestations

La carte Vitale étant le support des droits des assurés, un défaut de
mise à jour, une mise à jour tardive par l’assuré ou une clôture de ses droits
ne font pas par eux-mêmes obstacle à la prise en charge de frais de santé
par l’assurance maladie, à moins que la carte soit utilisée dans une

72 COUR DES COMPTES
pharmacie 37 . Ces risques ne sont que partiellement compensés par les

contrôles automatisés sur les facturations ou les demandes de
remboursement adressées aux caisses 38 et l’utilisation par les
professionnels de santé, facultative et encore peu répandue, de l’outil
(ADRI39), intégré à leur logiciel de facturation, que la CNAM met à leur
disposition afin de leur permettre de consulter les droits à jour des assurés.
En l’absence d’instructions nationales en ce sens, les caisses ne
notifient toujours pas d’indus au titre des périodes pour lesquelles les
assurés concernés ont cessé de répondre aux conditions d’attribution d’un
droit à la prise en charge de leur frais de santé.
L’aide médicale de l’État

Les risques liés aux données déclaratives prises en compte pour
attribuer l’aide médicale de l’État (AME) restent imparfaitement couverts
par les contrôles mis en œuvre par l’assurance maladie, dans l’attente de
l’application effective du nouveau référentiel de maîtrise des risques et de
la pleine utilisation de l’outil informatique (VISABIO) permettant de
détecter des demandeurs n’ayant pas droit à cette aide car détenteurs d’un
visa de tourisme en cours de validité. Cette situation induit une incertitude
sur les montants facturés à ce titre à l’État (0,8 Md€ en 2020).
Au regard des insuffisances relevées les exercices précédents, il
existe un risque de prolongation de trois mois de ce droit qui aurait été
ouvert à tort pour les bénéficiaires concernés par les mesures dérogatoires
(qui visaient six 40 bénéficiaires sur dix, soit 228 150). Les droits ainsi
prolongés, sauf exception de façon automatique, n’ont fait l’objet d’aucun
contrôle par les caisses. Les impacts financiers de ces prolongations de
droits n’ont pas été chiffrés par la CNAM.
37 Une fois la carte invalidée par l’assurance maladie dans la base de gestion des cartes,
une tentative d’utilisation dans une pharmacie entraîne une invalidation de la puce de
la carte par son utilisateur.
38 À la suite de l’invalidation d’une carte, la prise en charge de frais de santé est bloquée
ou simplement signalée par des contrôles automatisés. Les prises en charge signalées,
sans que le paiement soit bloqué, sont estimées par la CNAM à 4,9 M€ à fin décembre
2020 en cas de flux de facturation télétransmis (4,4 M€ en 2019).
39 Acquisition des Droits Intégrés.
40 Dont 96 700 bénéficiaires concernés par la deuxième mesure de prolongation pour
lesquels les droits expiraient entre le 30 octobre 2020 et le 16 février 2021.

c) Le contrôle interne de la prise en charge des frais de santé facturés

directement à l’assurance maladie
Les frais de santé facturés directement à l’assurance maladie

(85,1 Md€ 41 ) correspondent, pour l’essentiel, aux règlements par les
caisses locales des soins réalisés par les professionnels libéraux de santé
conventionnés et par une partie des établissements de santé et médico-
sociaux 42 et de prestations de service rendues par les fournisseurs de
dispositifs médicaux, les transporteurs sanitaires et les taxis conventionnés.
Réserve n°3 : compte tenu des insuffisances du contrôle interne, les prises
en charge de frais de santé en facturation directe sont affectées par des
erreurs financières de portée très significative, dont l’évaluation porte sur
un champ incomplet et manque de fiabilité.
Cette réserve est justifiée par les six constats d’audit suivants.
Le contrôle des facturations de frais de santé

Constat n°9 : la facturation directe des frais de santé, déjà insuffisamment
couverte par des contrôles au regard des risques de prise en charge de
dépenses injustifiées ou pour des montants inexacts, l’était encore moins
en 2020 du fait de mesures d’allègement des contrôles.
Les contrôles a priori automatisés

La facturation en ligne43, qui intègre des contrôles automatisés de
l’assurance maladie, contribue à fiabiliser les frais de santé facturés par des
professionnels de santé dont les actes, prestations ou biens ont pour origine
une prescription médicale. Toutefois, elle n’est toujours proposée, en 2020,
et de façon facultative, qu’aux seuls transporteurs sanitaires (ambulances,
véhicules sanitaires légers) et une partie seulement de ces derniers l’utilise.
41 Hors mutuelles délégataires du régime général (4,6 Md€).

42 Les établissements de santé privés à caractère lucratif (ex-OQN) pour les séjours et
actes externes ; les établissements publics et privés non lucratifs (ex-DG) pour les
médicaments rétrocédés par leurs pharmacies internes, les actes externes et, pour ceux
participant à l’expérimentation d’une facturation directe, les séjours ; les rares
établissements médico-sociaux encore financés au prix de journée.
43 SEFi (système électronique de facturation intégrée).

74 COUR DES COMPTES
Les contrôles automatisés a priori de l’application de liquidation des

remboursements de frais de santé facturés directement à l’assurance
maladie par les professionnels et les établissements ne couvrent que très
partiellement les risques de non-respect de la réglementation (interdictions
de cumul ou d’association de facturation de certains actes médicaux ou
paramédicaux, de dépassement du délai de facturation pour certains
établissements médico-sociaux et de prise en charge injustifiée de certaines
prestations par l’assurance maladie).
Ces contrôles automatisés a priori, déjà allégés 44 , l’ont été une
nouvelle fois fin mars 2020. Ainsi, de multiples allègements, voire
suspensions, couvrant la plus grande partie de l’exercice 2020 et en grande
partie maintenus en fin d’exercice, ont porté sur des situations de prise en
charge de dépenses non conformes aux droits des assurés, de facturations
anormales par les professionnels et les établissements de santé ou de
facturations pour lesquelles le prescripteur n’est pas identifié. Ils se
traduisent par des règlements sans contrôle par les caisses, qui exposent
l’assurance maladie à des risques non évalués par la CNAM, mais plus
élevés que l’exercice précédent, de prise en charge de dépenses injustifiées
ou pour un montant inexact.
Par ailleurs, dans l’attente d’évolutions informatiques, le respect des
règles de délivrance des médicaments princeps et de facturation de ces
derniers lorsque le médecin n’a pas motivé l’impossibilité de le remplacer
par un médicament générique demeure mal assuré par les contrôles
automatisés a priori et par ceux a posteriori effectués par les caisses.
Les contrôles a posteriori des caisses

Les contrôles a posteriori de la facturation des actes et prestations
ne compensent toujours que partiellement la portée insuffisante des
contrôles automatisés a priori. En effet, leur périmètre demeure limité aux
paiements multiples de mêmes actes, prestations ou biens, ainsi qu’à un
nombre réduit de factures émises par des professionnels de santé.
De surcroît, le contexte de crise sanitaire s’est accompagné d’une
réduction de moitié du nombre de contrôles ciblés de facturation sur
certains professionnels de santé (481 600 contrôles sur les deux années
2020 et 2021, contre 518 900 en 2019), prescrits par le directeur comptable
et financier de la CNAM. Les contrôles effectués en 2020 sur
176 200 factures d’infirmiers, masseurs-kinésithérapeutes, pharmaciens et
transporteurs ont un impact limité (2,9 M€ d’indus).
44À la suite de l’instauration de la PUMa et de la garantie de paiement en faveur des

professionnels de santé en tiers payant.

De plus, les contrôles a posteriori destinés à garantir le correct

traitement des rejets et des signalements liés aux flux de facturation
télétransmis sont mis en œuvre de manière très partielle ou ne ciblent
qu’une profession, ce qui limite la détection d’anomalies.
Les indus de facturation et montants à la charge des assurés

La possibilité de notifier des indus est limitée par le fait que les
données relatives aux prestations versées sont conservées dans la base de
données exploitable par les caisses (SIAM ERASME) pendant une période
plus courte (deux ans) que celle du délai de prescription de l’action en
recouvrement à l’encontre des professionnels et établissements (trois ans).
En cas de tiers payant, les seuils de mise en recouvrement des
créances de participations forfaitaires et franchises45 (0,9 Md€ à fin 2020)
conduisent à exclure à tort des assurés redevables de ces dernières, ce qui
contribue aux pertes sur créances irrécouvrables (0,1 Md€ en 2020).
Les prises en charge nouvelles en réponse à la crise sanitaire :

les tests de la covid 19 et la télésanté
En principe, l’assurance maladie prend en charge les tests de
dépistage par RT-PCR et les tests antigéniques facturés par les
professionnels de santé autorisés (1,8 Md€ en 2020), sous réserve qu’ils en
saisissent les résultats dans la base de données médicales SI-DEP46. Le
respect de cette condition ne fait l’objet d’aucune vérification, par
rapprochement des données des tests avec celles de leur facturation. De
manière générale, les facturations de tests n’ont fait l’objet d’aucun
contrôle de l’assurance maladie en 2020.
Pour les actes de télésanté facturés par les médecins et les auxiliaires
médicaux, le respect de conditions de prise en charge de ces dépenses n’est
pas vérifié par des contrôles a priori automatisés. Il en va de même de la
situation des patients présentant les symptômes de l’infection ou atteints de
la covid 19 qui permet d’y déroger pour certains actes (comme les
téléconsultations). Ces actes de télésanté n’ont fait l’objet d’aucun contrôle
a posteriori de l’assurance maladie en 2020.
45 Déduites de certains frais de santé facturés par les professionnels de santé.

46 Système d’information national de dépistage.

76 COUR DES COMPTES
La vérification de la conformité des facturations aux prescriptions

et aux accords préalables
La conformité aux prescriptions
Constat n°10 : sauf exception, l’assurance maladie prend en charge les
actes, prestations et biens de santé prescrits par des médecins sans vérifier
a priori ou a posteriori la conformité des facturations à ces prescriptions.
Dans l’attente de la mise en place par l’assurance maladie de
solutions de dématérialisation couvrant l’ensemble des prescriptions, les
médecins libéraux et salariés continuent de prescrire des actes, des
prestations et des biens de santé par la voie d’ordonnances papier, sauf cas
particulier 47 . En dehors de ce cas, la conformité des facturations aux
prescriptions ne peut être vérifiée a priori par des contrôles automatisés
dans le système d’information de l’assurance maladie ou dans les logiciels
des professionnels prescrits.
Pour sa part, l’assurance maladie règle les factures émises par les
professions prescrites (infirmiers, masseurs-kinésithérapeutes,
pharmaciens, transporteurs et taxis notamment), généralement de manière
dématérialisée, sans les rapprocher au préalable, sauf exception, des
prescriptions papier qui en sont en principe à l’origine.
Cette absence de rapprochement a priori n’est pas compensée par
les contrôles a posteriori des facturations au vu des ordonnances, qui
portent sur un nombre très réduit de facturations (0,14 % du nombre de
décomptes de prestations liquidés en 2020, après 0,15 % en 2019)48.
La conformité aux accords préalables
Constat n°11 : malgré les actions engagées, le dispositif d’accord préalable
du service médical ne fait toujours pas obstacle à la prise en charge
injustifiée de certains frais de santé par l’assurance maladie.
Le champ encore partiel des demandes d’accord préalable
dématérialisées établies par les professionnels de santé limite les
possibilités de contrôle a priori, par le service médical, du bien-fondé des
demandes réceptionnées.
47 Un nombre réduit de médecins, quoiqu’en notable augmentation, utilise le service de

prescription électronique de transport que l’assurance maladie met à leur disposition
(environ, 19 500 contre 6 200 en 2019).
48 Poids des contrôles des paiements multiples et ciblés des professionnels de santé.

En outre, les facturations d’actes et de prestations soumis à son

accord préalable et pour lesquels cet accord n’a pas été demandé, ainsi que
les facturations correspondant à des demandes refusées ou dépassant les
plafonds de prise en charge, ne sont toujours pas bloquées par des contrôles
automatisés, ce qui peut conduire l’assurance maladie à régler des dépenses
injustifiées, pour l’essentiel définitives du fait du nombre réduit de
contrôles a posteriori qui pourraient les détecter.
Le suivi de la réception des pièces justificatives

Constat n°12 : décidée en 2020, la non-transmission des pièces
justificatives de la facturation pourrait exposer l’assurance maladie à des
risques de défaut de justification d’une partie des règlements de frais de
santé et à des difficultés de réalisation des contrôles a posteriori.
Dans le contexte de la crise sanitaire, l’assurance maladie a dispensé
les professionnels et les établissements de santé, sans texte, d’envoi des
pièces justificatives de leurs facturations. Au total, 3,5 Md€ de facturations
ne se sont pas accompagnées en 2020 de la réception de pièces
justificatives, contre 0,3 Md€ en 2019. S’il est prévu que les professionnels
conservent par devers eux ces pièces, l’absence de transmission ultérieure
des pièces manquantes exposerait l’assurance maladie à un défaut de
justification d’une partie des règlements de frais de santé. En outre, la
réalisation de contrôles a posteriori serait plus consommatrice de temps.
L’utilisation par les caisses du nouvel outil de suivi des pièces
justificatives lorsque les facturations émises au titre de leurs assurés
émanent de professionnels de santé exerçant dans le ressort géographique
d’autres caisses (PJN), ne peut être appréciée. En effet, elles ne sont pas
identifiées parmi celles enregistrées dans l’outil principal de suivi et de
contrôle des pièces justificatives (FLUX TIERS), auquel ce nouvel outil
n’est pas encore relié.
Les erreurs résiduelles affectant les prises en charge de frais

de santé, après contrôle interne
Constat n°13 : malgré leur forte réévaluation en 2020 à la suite de constats

de la Cour, les mesures du risque financier résiduel affectant les prises en
charge de frais de santé par l’assurance maladie sont encore sous-évaluées.
La CNAM mesure annuellement la fréquence et la portée financière
des erreurs qui affectent à titre définitif les prises en charge de frais de santé
qui lui sont facturés directement par les professionnels et établissements de
santé. Ces mesures reposent sur le contrôle par la CNAM d’un échantillon
de près de 1 600 dossiers au total (1 300 en 2019).

78 COUR DES COMPTES
Pour 2020, la fréquence des erreurs s’établit selon la CNAM, en

valeur centrale statistique, à 6,0 % des prises en charge, contre 7,45 % en
2019. À la suite de la correction, à la demande de la Cour, d’une erreur
portant sur la méthode de calcul49, le montant estimé des erreurs atteint
1,9 Md€, soit 2,4 % du montant des prestations versées, contre 1 Md€
avant correction, soit 1,3 %. Selon la CNAM, cette anomalie a une portée
comparable sur la mesure de l’exercice précédent (réduction de moitié).
Pour l’essentiel (plus de 90 % en montant), les erreurs
correspondent à des indus de versement au détriment de l’assurance
maladie. Comme en 2019, la plupart traduisent des erreurs de cotation des
actes et des prestations de santé au regard des règles fixées par les
nomenclatures, des facturations qui s’écartent des prescriptions médicales
et des surfacturations manifestes. Une grande partie des erreurs concerne
les professions de santé prescrites.
Malgré la correction précitée, des insuffisances méthodologiques
continuent à affecter les mesures du risque financier résiduel. Ainsi, le
calcul de l’intervalle de confiance de l’incidence financière des erreurs ne
permet toujours pas d’apprécier correctement le niveau d’incertitude de
l’estimation. En outre, la représentativité encore insuffisante du nombre de
factures prises en compte dans l’échantillon contrôlé, quoiqu’élargi en
2020, expose toujours les mesures du risque financier résiduel à un risque
élevé de volatilité50 et limite leur comparabilité d’un exercice à l’autre. De
surcroît, les modalités de constitution de l’échantillon ne prennent toujours
pas en compte de manière satisfaisante la part effective des différents
modes de facturation et des diverses catégories de professionnels et
d’établissements, ni leurs enjeux financiers. Enfin, la CNAM ne rapproche
pas l’assiette des montants de règlements sur laquelle elle fait porter le
calcul des mesures de risque résiduel (81,5 Md€) des charges de prestations
comptabilisées ; il en va de même du nombre de factures. L’incidence des
écarts correspondants sur les mesures n’est pas évaluée.
En tout état de cause, les mesures du risque financier résiduel qui
affecte les prises en charge de frais de santé sont, de fait, des valeurs
minimales. En effet, elles ne prennent pas en compte les maintiens de droits
en faveur d’assurés qui ne résident pas effectivement en France et
n’intègrent pas non plus les risques en principe couverts par l’intervention
du service médical (lien ou non des dépenses avec une ALD exonérant le
ticket modérateur, respect ou non des accords préalables).
49 Pour calculer le montant moyen des erreurs à un niveau agrégé, la CNAM pondérait
à tort les montants moyens d’erreurs par le nombre de factures au niveau de la
population au lieu de retenir le nombre d’erreurs extrapolées à la population.
50 Selon la CNAM, la valeur centrale statistique de cet indicateur, après correction, est
passée de 2,8 Md€ en 2017 à 1,5 Md€ en 2018 avant de remonter à 1,9 Md€ en 2019.

De plus, l’échantillon contrôlé comprend des factures pour

lesquelles l’incidence des anomalies détectées ne peut être évaluée de façon
satisfaisante ou reste indéterminée (facturations sans pièces justificatives,
non-respect des règles de délivrance des médicaments).
Par ailleurs, l’audit par la Cour de dossiers déjà contrôlés par la
CNAM fait apparaître des erreurs de qualification des anomalies (pour
l’essentiel avec incidence financière) ou de valorisation de celles-ci, en
hausse pour celles ayant une incidence sur le calcul des mesures.
Enfin, la moitié des factures de l’échantillon porte, comme les autres
années, sur l’exercice précédent. Compte tenu des bouleversements de
toute nature induits par la crise sanitaire, la représentativité des mesures est
moins bien assurée pour l’exercice 2020 que pour les exercices précédents.
À cet égard, la CNAM n’a pas communiqué d’analyse du niveau et de
l’évolution des mesures corrigées entre 2019 et 2020.
Compte tenu de ce qui précède, et contrairement aux branches
famille et vieillesse, la Cour ne dispose que d’une assurance limitée sur la
portée des risques résiduels qui affectent la principale composante des
charges de la branche maladie.
Les prestations réglées par les mutuelles pour le compte

du régime général
Constat n°14 : les prises en charge de frais de santé liquidées par les
mutuelles (4,6 Md€) pour le compte du régime général d’assurance
maladie ne font pas l’objet d’un contrôle suffisant par la CNAM.
En l’absence d’un dispositif d’échanges de données, l’assurance
maladie ne peut vérifier la correcte prise en compte, par les mutuelles
délégataires du régime général, des avis rendus par le service médical.
Les rapports qu’établissent les mutuelles sur le contrôle interne
applicable aux frais de santé qu’elles règlent pour le compte de l’assurance
maladie, et son examen par les auditeurs des CPAM, n’apportent pas
d’éléments probants sur son efficacité. Les audits internes réalisés par les
mutuelles ont d’ailleurs été largement suspendus en 2020 dans le contexte
de la crise sanitaire. Les premiers résultats de nouveaux tests réalisés par
la CNAM sur le processus de liquidation de la MGEN, qui restent à
consolider, mettent en évidence des fragilités liées aux contrôles
automatisés sur ce processus.

80 COUR DES COMPTES
Le risque financier résiduel a été estimé par cinq mutuelles à partir

du contrôle a posteriori d’environ 4 200 dossiers au total. Selon la CNAM,
le montant des erreurs est, en valeur centrale statistique, de 0,6 % des
règlements, soit 26 M€. Une mutuelle affiche un taux atypique de 0 %.
L’indicateur est affecté en tout état de cause par des limites
méthodologiques identiques à celles relevées pour l’indicateur des prises
en charge par l’assurance maladie des frais de santé en facturation directe
(cf. constat n°13 supra). Son calcul erroné a, en outre, pour effet de diviser
par près d’un et demi les résultats affichés.
d) Le contrôle interne des prises en charge de frais de santé facturés

par les établissements de santé publics et privés
Sauf exception, la facturation des séjours hospitaliers par les

établissements de santé publics et privés à but non lucratif transite par la
plateforme e-PMSI de l’Agence technique de l’information sur
l’hospitalisation (ATIH), tandis que les établissements de santé privés les
facturent directement à l’assurance maladie (44,6 Md€ au total).
Réserve n°4 : les contrôles sur les séjours facturés par les établissements
de santé publics et privés, allégés dans le contexte de la crise sanitaire, ne
permettent pas de garantir la correcte prise en charge des frais de santé
correspondants par l’assurance maladie.
Cette réserve est justifiée par les deux constats d’audit suivants.
Constat n°15 : les séjours facturés par les établissements de santé publics
et privés sont insuffisamment contrôlés et le risque financier résiduel n’est
pas évalué, ce qui limite le niveau d’assurance sur la correcte prise en
charge des dépenses correspondantes par l’assurance maladie.
Les séjours tarifés à l’activité (T2A) effectués dans les
établissements de santé publics et privés non lucratifs (« ex-DG ») sont
financés par l’assurance maladie sur le fondement d’arrêtés pris par les
agences régionales de santé (ARS) au vu de l’activité valorisée qu’ils
déclarent dans e-PMSI. Les contrôles opérés par les ARS sur cette
valorisation et, au vu des opinions exprimées par leurs commissaires aux
comptes51, par une partie des établissements concernés sont insuffisants
pour prévenir le risque d’erreurs de portée significative.
51Seuls six établissements publics de santé (dont l’APHP) ont bénéficié d’un dispositif
d’audit aménagé pour la clôture de leurs comptes 2019. Le cycle des recettes, liées
notamment aux facturations de séjours, constitue désormais le premier motif de réserves
sur les comptes (39 % des réserves).

En l’absence de facturation directe des séjours, sauf exception,

contrairement aux établissements privés lucratifs (« ex-OQN »), les seuls
contrôles effectués par l’assurance maladie sur les données déclarées par
les établissements « ex-DG » interviennent a posteriori et dans le cadre de
la lutte contre les fraudes et les pratiques fautives. Ces contrôles sont peu
nombreux en temps normal (cible nationale de 0,7 % des séjours dans
l’ensemble des établissements « ex-DG » et « ex-OQN »). En 2020, la crise
sanitaire a conduit à les suspendre totalement. La CNAM n’a pas de
visibilité sur les actions mises en œuvre par les ARS afin de détecter des
erreurs courantes de codage et de valorisation de l’activité.
Pour déterminer le montant définitif de la garantie de financement
dont il a pu bénéficier du fait de la crise sanitaire, l’activité valorisée de
chaque établissement de santé a été rapprochée du montant de cette
garantie. Or ce dernier est déterminé sur la base de l’activité déclarée en
2019, qui manque elle-même de fiabilité. Ce constat affecte la justification
des charges qui seront définitivement comptabilisées à ce titre.
Par ailleurs, certaines caisses continuent à suivre les concours
financiers aux établissements de santé (règlement des séjours pour les
établissements ex-DG, dotations MIGAC, dotations annuelles de
financement) et médico-sociaux (dotations, hors facturations des séjours au
prix de journée) publics et privés à l’aide d’outils bureautiques, sans
recourir au logiciel dédié (BASET), auquel des contrôles automatisés sont
intégrés. Pour les autres caisses, l’absence d’interface entre cet outil et le
logiciel qui permet d’éditer les fichiers de paiement (RBDG) démultiplie
les saisies manuelles et, ce faisant, les risques d’erreur.
En outre, les conditions de mise en œuvre d’une partie des contrôles
de l’ordonnateur et du directeur comptable et financier sur les frais de santé
facturés directement par les établissements publics et privés font apparaître
des faiblesses qui en affectent l’efficacité. À cet égard, les modalités de
détermination des taux d’anomalies de certains contrôles comportent des
biais qui affectent la correcte appréciation de leurs résultats.
Enfin, l’efficacité des dispositifs de contrôle interne mis en œuvre
par l’assurance maladie pour le règlement des séjours aux établissements
de santé n’est toujours pas évaluée au travers d’un indicateur de risque
financier résiduel qui serait établi à partir des résultats du contrôle
a posteriori d’un échantillon représentatif de séjours.

82 COUR DES COMPTES
Constat n°16 : les actes et consultations externes facturés directement par

les établissements de santé publics et privés à but non lucratif (2,4 Md€)
sont insuffisamment contrôlés.
Les contrôles de l’assurance maladie sur les frais de santé facturés
directement par les établissements santé publics et privés à but non lucratif,
au titre notamment des forfaits techniques d’imagerie, ciblent
imparfaitement les dossiers à contrôler. Ils reposent sur un examen limité
aux seules pièces justificatives obtenues, souvent incomplètes.
e) Le contrôle interne des prestations en espèces
Réserve n°5 : les insuffisances du contrôle interne des indemnités

journalières maladie et maternité, accrues du fait de la crise sanitaire, sont
affectées par des erreurs dont la portée financière est sous-évaluée ;
les risques d’erreur relatifs aux pensions d’invalidité ne sont que
partiellement maîtrisés.
Cette réserve est justifiée par les quatre constats d’audit suivants.
L’attribution des indemnités journalières
Constat n°17 : le contrôle interne des services administratifs des caisses

d’assurance maladie couvre insuffisamment les risques liés à l’attribution
des indemnités journalières (14,1 Md€), y compris celles dites dérogatoires
instaurées dans le contexte de la crise sanitaire (dont le montant est estimé
à au moins 1,5 Md€).
L’augmentation de la charge de travail liée à la liquidation des
indemnités journalières de droit commun et dérogatoires (adultes gardant
des enfants, personnes vulnérables et professions libérales interrompant
leur activité notamment) a été pour partie absorbée, dans les caisses
auditées, par des allègements du dispositif de contrôle interne autorisés par
la CNAM. Cet allégement des contrôles de l’ordonnateur en 2020 accentue
le risque d’erreurs, ce qui réduit le niveau d’assurance quant à l’exactitude
des prestations comptabilisées.
De surcroît, le dispositif de contrôle interne déployé sur les
indemnités dérogatoires est incomplet en 2020. En effet, il ne prévoit pas
de contrôles sur la situation des enfants de plus de 16 ans, sur le cumul des
indemnités journalières dites « garde d’enfant » avec celles versées à des
professionnels de santé ou des professions libérales, ainsi que sur le cumul
d’indemnités journalières avec des allocations d’activité partielle.

En outre, les faiblesses structurelles du processus de gestion des

indemnités journalières n’ont pas connu d’évolution notable en 2020.
Ainsi, en principe, les employeurs informent les caisses d’assurance
maladie d’un arrêt de travail par une déclaration sociale nominative (DSN)
événementielle, qui permet de reconstituer les salaires à prendre en compte
pour calculer les indemnités. Cependant, les attestations de salaires
reconstituées à partir de cette source ne représentent en moyenne qu’un peu
plus de la moitié des attestations de salaires reçues en 2020 sous format
dématérialisé. Cette circonstance limite la contribution de la DSN à la
maîtrise des risques d’erreur affectant ces prestations.
En outre, les faiblesses du ciblage des supervisions internes aux
services ordonnateurs relatives à l’alimentation des données de salaire,
notamment pour les dossiers complexes (assurés poly-actifs ou à activité
discontinue) et la persistance d’erreurs dans le calcul des indemnités
journalières affectent l’exactitude des montants versés et comptabilisés.
Les contrôles a priori automatisés à réception des avis d’arrêt de
travail (AAT) ne sont pas toujours adaptés, ni bloquants. En outre, le
niveau de couverture et les modalités de mise en œuvre des contrôles
portant sur le traitement des AAT, reçus encore pour près de moitié sous
format papier en 2020, comportent des faiblesses persistantes. En l’absence
de consigne nationale, les signalements suscités par les contrôles
automatisés ne sont pas traités de façon homogène par les caisses.
S’agissant des contrôles a posteriori, réalisés par les services
administratifs, la détermination du nombre de dossiers à contrôler et
l’actualisation de la taille et de la répartition de l’échantillon sont laissées
à l’appréciation des caisses. Par ailleurs, les insuffisances dans la mise en
œuvre des consignes (couverture insuffisante des contrôles réalisés, défaut
de ciblage de situations à risques, nombre limité de dossiers contrôlés au
regard des flux) persistent.
Contrairement aux dispositions de l’article R. 323-12 du code de la
sécurité sociale, les AAT reçus après la fin de la période de repos, à un
moment où le contrôle n’est donc plus possible, continuent de donner lieu
au versement d’indemnités.
La gestion des indemnités journalières versées aux travailleurs
indépendants immatriculés pendant l’exercice fait apparaître une
couverture insuffisante des risques spécifiques liés au traitement de ces
dossiers et un niveau insuffisant d’appropriation des règles d’ouverture de
droits par les agents des caisses d’assurance maladie.

84 COUR DES COMPTES
Les contrôles opérés par la direction comptable et financière font

apparaître la persistance de faiblesses dans l’appropriation de la
réglementation et d’erreurs de calcul des indemnités par les services
ordonnateurs, dont les supervisions internes sont insuffisantes. De manière
générale, la documentation des contrôles de toute nature et des résultats
affichés manque encore de fiabilité pour fonder la mise en œuvre d’actions
correctives.
Constat n°18 : malgré des progrès, le contrôle interne des activités du

service du contrôle médical couvre insuffisamment les risques de
versement injustifié et de suspension tardive des indemnités, qui se sont
accentués dans le contexte de la crise sanitaire.
Le dispositif de contrôle des AAT par le service médical permet
d’identifier les avis à contrôler dès leur réception par les caisses, mais les
délais de convocation des assurés demeurent élevés.
Compte tenu de la suspension des convocations pendant le premier
confinement, le nombre d’examens sur personne est insuffisant sur
l’exercice pour maîtriser les risques d’ouverture ou de maintien
médicalement injustifiés des droits aux indemnités journalières,
notamment pour les arrêts longue durée. En outre, les supervisions de
l’activité de contrôle des arrêts de travail et des avis médicaux rendus à ce
titre ne sont que partiellement mises en œuvre.
Enfin, lorsqu’il remet en cause le bien-fondé ou la durée de l’arrêt
de travail prescrit par un médecin, le service médical retient le plus souvent
comme date de prise d’effet de la suspension du versement des indemnités
celle de la fin de l’arrêt prescrit par le médecin, alors que l’article
L. 315-2 du code de la sécurité sociale vise, dans le cas général, la date à
laquelle le patient a été informé par le praticien conseil. Il en résulte une
majoration injustifiée des charges de prestations de l’assurance-maladie.
Les erreurs résiduelles liées aux indemnités journalières,

après contrôle interne
Constat n°19 : les mesures du risque financier résiduel affectant les

indemnités journalières versées aux salariés procurent une représentation
encore incomplète de ce risque et ne peuvent être comparées à celles de
l’exercice précédent.
La CNAM mesure annuellement la fréquence et la portée financière
des erreurs qui affectent les indemnités journalières maladie, maternité et
AT-MP nouvellement mises en paiement. Ces mesures sont déterminées à
partir du contrôle par la CNAM d’un échantillon d’indemnités, dont les

modalités ont été sensiblement modifiées en 2020 (environ

1 200 indemnités avec une équi-répartition selon les trois risques -
maladie, maternité, AT-MP, contre 900 en 2019).
Les risques résiduels sont désormais distingués par branche. Pour
2020, la fréquence des erreurs s’établit, en valeur centrale statistique, à
8,0 % des indemnités (8,8 % pour les AT-MP) et 8,1 % toutes branches
confondues. Le montant des erreurs atteint 212 M€, soit 1,50 % du montant
des prestations (45 M€, soit 1,23 % pour les AT-MP)52.
Néanmoins, les mesures du risque financier résiduel affectant les
indemnités journalières sont, de fait, des valeurs minimales. En effet, elles
ne prennent pas en compte les risques liés aux missions du service médical,
l’inexactitude des salaires déclarés et les décomptes ne pouvant être
évalués. En outre, le risque d’allongement injustifié de la durée de
versement des prestations (du fait d’une reprise anticipée du travail non
signalée par exemple) n’est pas mesuré.
Bien qu’elles ne soient pas comparables à l’exercice précédent
compte tenu des changements méthodologiques qui leur ont été apportés
en 2020, les mesures du risque financier résiduel n’ont pas été analysées
par la CNAM. Dans un contexte marqué par un allégement des contrôles
de toute nature, leur niveau peut ainsi difficilement être apprécié. De
surcroît, les indemnités dérogatoires éventuellement contrôlées lors du test
national n’ont pas été identifiées, ce qui ne permet pas d’évaluer les risques
affectant spécifiquement ces prestations (1,2 Md€ en 2020).
Par ailleurs, l’audit par la Cour de décomptes déjà contrôlés par la
CNAM fait toujours apparaître une fréquence élevée d’erreurs de
qualification (avec ou sans incidence financière) ou de valorisation des
anomalies (avec incidence).
S’agissant des indemnités attribuées aux travailleurs indépendants
(0,5 Md€ en 2020), la CNAM n’en mesure toujours pas les risques
résiduels.
52 Pour la branche maladie, compte tenu de la taille de l’échantillon, il y a 95 % de

probabilité, selon la CNAM, que la fréquence des erreurs résiduelles soit comprise entre
6,1 % et 9,9 %. Le montant moyen des erreurs étant de 82,76 €, le montant total des
erreurs résiduelles est compris, avec le même niveau d’assurance, entre 139 M€ et
301 M€. Pour la branche AT-MP, compte tenu de la taille de l’échantillon, il y a 95 %
de probabilité, selon la CNAM, que la fréquence des erreurs soit comprise entre 6,0 %
et 11,6 %. Le montant moyen des erreurs étant de 82,17 €, le montant total des erreurs
résiduelles est compris, avec le même niveau d’assurance, entre 26 M€ et 68 M€.

86 COUR DES COMPTES
Les pensions d’invalidité
Constat n°20 : le contrôle interne des pensions d’invalidité (6,5 Md€), qui
porte en particulier sur la date de stabilisation de l’état de santé de l’assuré
et les déclarations de ressources, couvre insuffisamment les risques
d’absence de liquidation comme de versement injustifié de ces prestations.
Le dispositif de contrôle interne est partiellement déployé par le
service médical. Les faiblesses du contrôle des arrêts de travail de longue
durée déployé par le service médical, accentuées par l’impossibilité de
convoquer les assurés durant la période de confinement, conduisent à
prévenir insuffisamment le risque de mise en invalidité tardive des assurés
concernés qui doit intervenir au moment où leur état de santé est stabilisé.
De ce fait, l’assurance maladie est exposée au risque de versements
injustifiés d’indemnités journalières, en lieu et place de pensions
d’invalidité, après la date de stabilisation.
S’agissant du processus administratif de gestion de ces prestations,
les contrôles effectués par la CNAV ne procurent qu’une assurance
partielle sur la fiabilité des données de salaires reportées aux comptes de
carrière pris en compte pour le calcul des pensions d’invalidité (moyenne
des salaires des dix meilleures années).
La fiabilité des processus administratifs d’attribution et de mise à
jour des pensions est fragilisée par le caractère ponctuel des contrôles
réalisés sur les déclarations périodiques de ressources transmises par les
assurés, ce qui limite le niveau d’assurance quant à l’exactitude des
pensions versées aux assurés.
L’absence de supervision des contrôles effectués par les directions
comptables et financières limite le niveau d’assurance que procure le
contrôle des prestations liquidées préalablement à leur mise en paiement
pour la maîtrise des risques qui en affectent l’attribution et le calcul. En
outre, les limites fonctionnelles des outils utilisés affectent la restitution
des résultats des contrôles.
Compte tenu des limites du système d’information, l’absence de
revalorisation différenciée des pensions, bien que prévue par la LFSS 2020,
en application de consignes données par la direction de la sécurité sociale53,
induit une surévaluation du montant des pensions versées aux assurés
percevant plus de 2 000 € de pensions d’invalidité.
53Courrier de la direction de la sécurité sociale du 24 mars 2020 – revalorisation des

pensions d’invalidité au 1er avril 2020.

Enfin, l’efficacité du contrôle interne n’est toujours pas mesurée par

des indicateurs de risque financier résiduel.
f) La justification des comptes
Réserve n°6 : la justification des comptes est affectée par des limitations
aux travaux d’audit et des désaccords portant, notamment, sur des écritures
d’inventaire relatives, en particulier, à la comptabilisation des provisions
et des charges pour prestations de soins.
Cette réserve est justifiée par les huit constats d’audit suivants.
La justification des états financiers
Constat n°21 : le défaut, le caractère inabouti ou le retard de transmission

de certaines données confirment les fragilités des outils et des processus
d’établissement et de justification des états financiers et induisent des
limitations aux travaux d’audit de la Cour.
À l’instar de l’exercice précédent, la CNAM n’a pas transmis d’état
récapitulatif de l’objet des écritures passées entre l’arrêté des comptes de
résultats et bilans provisoires (au 22 février) et celui des comptes définitifs
(au 15 mars) permettant d’assurer le passage entre ces deux jeux de
comptes. Elle n’a, de surcroît, pas communiqué d’autres pièces pourtant
essentielles à l’audit des comptes (justification des soldes de charges à
payer, données détaillées sur la garantie de financement des établissements
de santé, certains accords de soldes justifiant la réciprocité d’opérations
avec d’autres entités, notamment). Par ailleurs, le rapprochement de soldes
entre les comptes de la branche maladie et certains régimes affiche un écart
de l’ordre de 200 M€ au total, qui ne sera pas régularisé avant 2021.
De même, et indépendamment des incidences de l’état d’urgence
sanitaire, plusieurs documents nécessaires à l’audit des comptes ont été à
nouveau fournis tardivement et parfois sous une forme inaboutie.
C’est le cas, en particulier, malgré certains progrès, de la revue
analytique des charges, qui manque de précision et fournit peu de données
analytiques sur les déterminants des montants comptabilisés (volume
d’activité de soins, effets des tarifs, etc.). Elle ne permet pas, dans certains
cas, de rapprocher les montants commentés avec ceux comptabilisés et de
disposer d’une analyse pertinente des principaux postes de charges,
notamment ceux affectés par la crise sanitaire. Ces mêmes insuffisances
concernent aussi les états d’analyses de certains soldes comptables qui ont
pour objet de sécuriser les états financiers.

88 COUR DES COMPTES
Ainsi, le niveau d’assurance sur la fiabilité des comptes est dégradé.

Ces lacunes confirment les limites du processus d’établissement des
comptes mis en œuvre par la CNAM et conduisent à constater une
limitation aux travaux d’audit visant à s’assurer de leur justification.
Les provisions et les charges pour prestations de soins
Constat n°22 : la provision pour charges de prestations légales à la clôture

de l’exercice (8 Md€, contre 6,6 Md€ en 2019) correspond en grande partie
à des charges à payer et l’évaluation de la part réellement estimée est
affectée par des incertitudes significatives.
La provision pour charges de prestations légales qui couvre les
dépenses liées, pour l’essentiel, aux soins réalisés au cours de l’exercice et
qui seront remboursés durant l’exercice suivant, augmente de façon
importante sous l’effet du dispositif de garantie de financement54 en faveur
des établissements privés lucratifs ex-OQN (+ 1 Md€ selon la CNAM,
toutes branches confondues).
Cette provision, pour une part importante (3,9 Md€ contre 3,6 Md€
en 2019), correspond en réalité à des charges à payer dont l’échéance et le
montant ont un caractère certain à la date d’arrêté des comptes. La prise en
compte de dépenses certaines dans l’évaluation de la provision ne permet
d’analyser son dénouement pendant l’exercice suivant, ce qui réduit le
niveau d’assurance sur sa correcte évaluation.
La prise en compte insuffisante, dans la méthode d’évaluation de la
provision, des situations où des évolutions atypiques affectent le rythme
mensuel des dépenses affecte d’une incertitude la correcte évaluation de la
part réellement estimée de la provision (qui augmente de +35 % pour
atteindre 4,1 Md€). De plus, le montant de la provision calculé par le
modèle statistique n’a pas été ajusté pour certaines catégories de dépenses
pour lesquelles la CNAM estime l’incertitude particulièrement élevée.
Lorsque des ajustements ont été opérés, leurs fondements sont fragiles.
Enfin, la CNAM n’a pas été en mesure de produire un état détaillé
du montant de la garantie de financement par établissement du champ
ex-OQN, laquelle est comprise dans les charges de prestations légales
provisionnées, dans des délais compatibles avec l’audit des comptes, ce qui
induit une limitation aux travaux d’audit et une incertitude sur les montants
comptabilisés.
54La garantie de financement des établissements de santé publics et privés, mise en

place par l’ordonnance n°2020-309 du 25 mars 2020, vise à préserver leurs recettes,
affectées par la baisse de leur activité.

Constat n°23 : l’absence d’informations, appropriées et suffisantes, sur les

estimations comptables relatives aux dotations hospitalières et à l’activité
tarifée du secteur ex-DG (9,1 Md€) et aux avances de trésorerie versées
aux établissements (1,3 Md€) induit des limitations à l’audit.
Sur le champ des établissements publics et privés non lucratifs
ex-DG, l’incomplétude ou l’insuffisance des informations transmises
relatives à la comptabilisation et aux contrôles réalisés sur les opérations
d’inventaire induit une limitation à l’audit. Elles ne permettent pas de
disposer d’une assurance raisonnable sur l’exhaustivité et l’exactitude des
montants comptabilisés de charges à payer et de provisions pour charges
(9,1 Md€ au total).
En particulier, les comptes de résultats et bilans définitifs pour 2020
de la branche maladie arrêtés le 15 mars 2021 comportent un complément
de dotations MIGAC et DAF aux établissements de santé (1,5 Md€, soit
plus de 5 % des dotations de l’exercice). Cet enregistrement a procédé de
l’intégration dans les comptes de données calculées par l’ATIH, en
l’absence d’arrêté publié à la date de transmission des comptes définitifs55.
En l’absence d’éléments probants, la Cour n’a pu s’assurer de la
justification des montants provisionnés.
En complément de la garantie de financement, des avances ont été
versées (pour 1,3 Md€ au total) aux établissements de santé publics et
privés afin de compenser des recettes versées en temps normal par les
assurances maladie complémentaires (AMC). La base juridique de ces
versements, effectués dans un contexte d’urgence, n’est pas établie, ce qui
affecte la justification des montants comptabilisés à ce titre. En outre, les
modalités d’apurement de ces avances n’étaient pas arrêtées à la date de
production des comptes définitifs, ce qui induit une incertitude sur le
caractère recouvrable des montants versés et comptabilisés à ce titre.
Par ailleurs, les circulaires budgétaires des 2 novembre et
17 décembre 2020 ont autorisé les ARS à attribuer à des établissements de
santé publics et privés des compensations (pour un montant total de
0,5 Md€) ayant vocation à consolider « le cas échéant » en tout ou partie
les avances accordées par l’assurance maladie sur les recettes d’activité –
part complémentaire. Les modalités de compensation n’étant pas arrêtées
lorsque les comptes ont été définitivement arrêtés, il en résulte un risque
de double paiement pour l’assurance-maladie.
55 L’arrêté ministériel du 24 mars 2021 fixant les dotations a été publié le 28 mars.

90 COUR DES COMPTES
Constat n°24 : l’évaluation de la provision relative à l’indemnisation pour

perte d’activité des professionnels de santé conventionnés (1,45 Md€) est
affectée par le manque de fiabilité des données utilisées pour son calcul.
Le législateur a créé un dispositif d’aide aux professionnels de santé
conventionnés dont le niveau d’activité a été particulièrement affectée par
les circonstances de l’année 2020 (dispositif d’indemnisation pour perte
d’activité des professionnels de santé ou DIPA). L’aide a été versée sous
la forme d’acomptes sur la base de données déclarées par ces
professionnels dans un téléservice mis en place par la CNAM.
Les contrôles portant sur les acomptes versés en 2020 (1,1 Md€) ont
présenté une portée réduite et la documentation de leur matérialité et de
leurs résultats est imparfaitement assurée. Au moment des constats de la
Cour, la CNAM définissait les contrôles complémentaires à mettre en
œuvre afin de fiabiliser le montant du solde restant à verser ou celui du
trop-perçu à récupérer en 2021.
La provision comptabilisée par la CNAM repose pour une part
importante sur des données déclaratives non contrôlées et non régularisées,
l’assurance maladie n’ayant pas encore accès, au moment de l’arrêté des
comptes, à certaines informations nécessaires à la correcte détermination
du montant de l’aide versée à chaque professionnel (montants d’allocations
d’activité partielle et indemnités journalières perçues par ce dernier).
Constat n°25 : les dispositifs exceptionnels mis en œuvre dans le contexte

de la crise sanitaire ne sont pas précisément identifiés dans les comptes.
Les concours exceptionnels aux établissements de santé (garantie de
financement et avances précitées) ne sont pas retracés dans des comptes
distincts de ceux correspondant aux relations financières habituelles de
l’assurance maladie avec ces derniers.
De même, les indemnités journalières dérogatoires accordées
notamment aux personnes ayant gardé des enfants pendant le premier
confinement et à des personnes vulnérables à la covid 19 sont
comptabilisées de manière indistincte parmi les charges correspondant aux
indemnités journalières pour maladie. Seules des données extra-
comptables permettent d’en appréhender le montant (1,5 Md€).
Constat n°26 : les séjours hospitaliers facturés à l’activité non terminés à

la clôture de l’exercice ne sont pas provisionnés, ce qui affecte
l’exhaustivité des charges et passifs comptabilisés.

Les établissements de santé comptabilisent en produits à recevoir les

séjours non terminés à la clôture de l’exercice, en application de leur
référentiel comptable.
En revanche, l’assurance maladie, à tort, ne comptabilise pas de
passifs à ce titre. L’incidence sur les capitaux propres de la branche maladie
de la correction d’erreur qui résulterait de cette comptabilisation n’a pu être
appréciée dans le cadre de l’audit.
La comptabilisation des produits et des dépréciations de créances

relatifs aux recours contre tiers
Constat n°27 : des irrégularités et des incertitudes affectent les produits

comptabilisés (0,7 Md€) et l’estimation des dépréciations de créances
(0,7 Md€) au titre des recours contre tiers, par ailleurs affectés par une
dégradation du niveau d’assurance procuré par le contrôle interne.
Le contrôle interne, partiellement mis en œuvre par les caisses et les
échelons locaux du service médical dans le contexte de la crise sanitaire,
procure une assurance limitée sur la détection exhaustive des sinistres, la
correcte identification des débours56 à notifier aux tiers responsables ou à
leurs assureurs, ainsi que leurs correctes valorisation, comptabilisation et
affectation aux branches maladie ou AT-MP.
Si l’application de gestion des recours contre tiers (RCT) permet
dorénavant de distinguer les situations de partage de responsabilité entre la
victime et le tiers responsable, les créances relatives aux débours 57
précédemment notifiés aux assureurs continuent d’excéder les droits dont
les caisses peuvent se prévaloir auprès de ces derniers, dans une mesure qui
n’a pu être appréciée dans le cadre de l’audit.
En outre, les produits liés aux débours futurs de prestations sont
enregistrés en totalité dans l’exercice au cours duquel l’état de santé de la
victime a été jugé stabilisé de manière définitive par le service médical de
l’assurance maladie en liaison avec l’assureur ou à la suite d’une décision
de justice. Or, ces produits n’ont pas toujours un caractère certain. La
CNAM estime à 0,3 Md€, toutes branches confondues, les produits
constatés d’avance inscrits en créances à fin 2020 (contre 0,4 Md€
l’exercice précédent), qui sont susceptibles d’être annulés en totalité pour
être enregistrés au cours des exercices suivants.
56 Ces débours correspondent aux dépenses ayant un lien direct avec les sinistres, qui
seront versées dans le futur aux victimes, une fois leur état de santé stabilisé.
57 Le montant de créances brutes est de 1,3 Md€ au 31 décembre 2020.

92 COUR DES COMPTES
Dans un sens opposé, les retards de traitement des dossiers RCT par
les caisses dans le contexte de la crise sanitaire induisent un risque de sous-
évaluation des produits de l’exercice, qu’une enquête partielle de la CNAM
ne permet pas d’écarter.
Depuis 2016, la CNAM reconduit chaque année le même taux de
dépréciation des créances de RCT (52,9 %). Les modalités d’estimation de
ce taux ne sont pas documentées, dans un contexte où l’application
informatique de gestion des créances ne retrace toujours pas de manière
fiable les données relatives aux recouvrements et aux annulations futures
de produits et de créances. En outre, le dispositif d’identification des
créances douteuses ne couvre pas toutes les situations comportant un risque
de non-recouvrement. Enfin, le dénouement de la dépréciation
comptabilisée n’est pas analysé durant l’exercice suivant, ce qui réduit le
niveau d’assurance sur son estimation.
La comptabilisation des créances et dettes internationales

d’assurance maladie
Le centre national des soins à l’étranger (CNSE) de l’assurance
maladie facture à des organismes étrangers de protection sociale les soins
dispensés à des personnes n’ayant pas la qualité d’assurés sociaux en
France et prend en charge les soins donnés à l’étranger à des assurés des
régimes français d’assurance maladie.
Constat n°28 : des incertitudes affectent les montants de créances et de

dettes à l’égard des organismes étrangers de protection sociale, ainsi que
les provisions et charges à payer pour soins à rembourser à ces derniers.
Les montants de créances (1,1 Md€) et de dettes (0,5 Md€)
internationales d’assurance maladie ne sont pas fiabilisés, en raison d’une
quasi-absence de réconciliation de ces soldes entre la branche maladie et
les principaux organismes étrangers.
Les créances présentées par le CNSE aux organismes étrangers
présentent des risques élevés d’inexactitude et de non-recouvrement,
partiellement couvert par des dépréciations 58 . Les caisses d’assurance
maladie effectuent peu de contrôles sur les facturations de soins dispensés
aux assurés étrangers résidant de manière temporaire ou permanente en
France. Ceux effectués par le CNSE sont limités par les fonctionnalités de
l’un des deux outils informatiques utilisés (METIS).
58 Le montant total des dépréciations est de 114 M€ au 31 décembre 2020.

Un nouvel outil (OVERSI) permet depuis 2020 de mieux maîtriser

les risques liés au traitement des demandes de remboursement présentées
par les organismes étrangers, mais ne permet toujours pas de réaliser la
totalité des traitements nécessaires à la gestion des dettes correspondantes.
Les dettes nées antérieurement (soit 80 % du stock total) restent suivies
dans l’autre outil (METIS), dont les limites fonctionnelles ne permettent
pas d’assurer une gestion, un suivi et un contrôle fiables des dettes.
Le CNSE annule en comptabilité les dettes à l’égard des organismes
étrangers qu’il conteste, dans l’attente du retour de ces derniers. La CNAM
intègre ces dettes contestées dans une mesure indéterminée, mais partielle
dans les provisions, ce qui entraîne une diminution du passif du bilan pour
un montant qui n’a pu être apprécié dans le cadre de l’audit.
Malgré des progrès, l’estimation des soins à rembourser aux
organismes étrangers provisionnés à la clôture de l’exercice (0,9 Md€)
n’est pas fondée sur des données suffisamment fiables et réparties par
année de réalisation des soins. Le défaut d’analyse du dénouement de la
provision durant les exercices suivants entraîne une limitation à l’audit de
son montant, de fait incertain. La détermination des charges à payer
(0,7 Md€) est affectée des mêmes insuffisances.
g) Les montants attribués par l’activité de recouvrement
Réserve n°7 : les incertitudes et désaccords relevés par la Cour sur les
produits et de créances de cotisations et de contributions sociales de la
branche maladie.
Il est renvoyé aux constats de la Cour sur les comptes de l’activité
de recouvrement de l’exercice 2020 (cf. partie I supra), notamment aux
constats n°1, 2, 3, 34 et 35.

94 COUR DES COMPTES
III - Les comptes combinés de la branche

accidents du travail – maladies professionnelles
(AT-MP)

nécessaires pour fonder sa position sur les comptes combinés de l’exercice
2020 de la branche AT-MP, signés le 22 avril 2021 par le directeur général
et par le directeur comptable et financier de la CNAM.

leur sont applicables, les comptes combinés de la branche AT-MP de
six réserves suivantes :
- réserve n°1 : le dispositif national de contrôle interne et d’audit interne
ne permet pas de disposer d’éléments probants sur le niveau de couverture
des risques financiers auxquels est exposée la branche, toujours
imparfaitement couverts par ailleurs ;
- réserve n°2 : le contrôle interne fournit une assurance partielle en matière
de reconnaissance des accidents du travail et maladies professionnelles et
de détermination des taux de cotisation, ce qui affecte l’exhaustivité et
l’exactitude des charges et des produits comptabilisés à ce titre ;
- réserve n°3 : le contrôle interne procure une assurance au mieux partielle
sur l’exactitude et le maintien à bon droit des prestations pour incapacité
permanente versées ; les insuffisances du contrôle interne des indemnités
journalières, accrues du fait de la crise sanitaire, sont affectées par des
erreurs dont la portée financière est sous-évaluée ;
- réserve n°4 : compte tenu des insuffisances du contrôle interne, les prises en
charge de frais de santé en facturation directe sont affectées par des erreurs
financières de portée significative, partiellement évaluées ; les contrôles sur
les séjours facturés par les établissements de santé publics et privés, allégés
dans le contexte de la crise sanitaire, ne permettent pas de garantir la correcte
prise en charge des frais de santé correspondants par la branche ;
- réserve n°5 : la justification des comptes est affectée par des limitations
et des désaccords portant, notamment, sur les écritures d’inventaire ;

produits et de créances de cotisations sociales de la branche AT-MP.
états financiers de la branche AT-MP.
L’annexe aux comptes de la branche AT-MP ne mentionne pas
d’engagements pluriannuels à l’égard des titulaires de rentes pour
incapacité permanente à fin 2020, appréciés et évalués en fonction des
règles de droit en vigueur à cette date. Ces engagements significatifs, qui
peuvent être évalués de manière fiable, portent sur des prestations ayant un
objet identique à celui de prestations pour lesquelles l’État reconnaît des
passifs à ce même titre (sous la forme de provisions pour charges).

La Cour avait certifié les états financiers de la branche AT-MP de

l’exercice 2019 en assortissant sa position de cinq réserves relatives au
dispositif national de contrôle interne et d’audit interne commun avec la
branche maladie (réserve n°1), aux processus de reconnaissance des AT
et MP et de détermination des taux de cotisation (réserve n°2), aux
prestations en espèces (réserve n°3), à la prise en charge par l’assurance
maladie des frais de santé en facturation directe et de ceux facturés par les
établissements de santé publics et privés (réserve n°4), ainsi qu’à la
justification des comptes (réserve n°5).
Aucun constat d’audit ou point d’audit porté au titre des réserves de
l’exercice précédent n’est levé en 2020.
constats identiques à ceux de la branche maladie, auxquels il convient de
se reporter, ont été renforcés du fait de mesures prises en 2020. Il est
également renvoyé à deux constats relatifs aux produits et créances, en lien
avec l’opinion exprimée par la Cour sur les comptes de l’activité de
recouvrement.

96 COUR DES COMPTES
2 - Les constats sur les comptes de la branche AT-MP

Il est renvoyé aux motivations de la position de la Cour sur les

comptes de la branche maladie (cf. partie II supra) pour les deux réserves
suivantes :
- réserve n°1, relative au dispositif de contrôle interne et d’audit interne
commun avec la branche maladie : constats n°1 à 5 de la réserve n°1
formulée sur les comptes combinés de la branche maladie ;
- réserve n°4, relative au contrôle interne des frais de santé facturés par
les professionnels et les établissements de santé : constats n°9 à 14 de
la réserve n°3 et constats n°15 et 16 de la réserve n°4 sur les comptes
combinés de la branche maladie.
a) Le contrôle interne des processus de reconnaissance

des AT-MP et de détermination des taux de cotisations
Réserve n°2 : le contrôle interne fournit une assurance partielle en matière

de reconnaissance des accidents du travail et maladies professionnelles et
de détermination des taux de cotisation, ce qui affecte l’exhaustivité et
l’exactitude des charges et des produits comptabilisés à ce titre.
Cette réserve est motivée par les deux constats d’audits suivants.
La reconnaissance des accidents du travail et maladies

professionnelles et ses suites
Constat n°1 : le contrôle interne couvre toujours imparfaitement les risques

liés au traitement des données médicales en vue de la reconnaissance d’un
accident du travail ou d’une maladie professionnelle et à l’imputation des
dépenses aux branches AT-MP et maladie.
Le contrôle interne de la saisie manuelle des données des certificats
médicaux dans l’application de gestion des sinistres comporte toujours des
faiblesses propres à fragiliser l’exactitude des prestations liquidées et la
détermination des taux des cotisations sociales.
Par ailleurs, le risque de non-détection par les services ordonnateurs,
sur les certificats médicaux de prolongation des arrêts de travail et de soins,
de nouvelles lésions sans lien avec le sinistre initial reste insuffisamment
couvert par le dispositif de contrôle interne. De ce fait, la branche AT-MP
peut être conduite à prendre en charge au titre du risque professionnel des
dépenses relevant du risque maladie.

Le dispositif de contrôle interne couvre imparfaitement le risque

d’absence de régularisation financière, entre les branches AT-MP et
maladie, des prestations réglées sur le risque maladie avant la date de
déclaration de la maladie professionnelle. La portée financière de ce risque
n’a pu être évaluée dans le cadre de l’audit.
La détermination des taux de cotisation

En 2020, les produits de cotisations sociales affectées à la branche
ont atteint 12,1 Md€, contre 12,9 Md€ l’exercice précédent. Les modalités
de détermination des taux de cotisation par les organismes tarificateurs de
la branche varient en fonction des effectifs des entreprises 59 . Une fois
arrêtés, ils sont notifiés à leurs établissements et transmis à l’activité de
recouvrement.
Constat n°2 : la détermination des taux de cotisation AT-MP reste affectée

par les faiblesses des échanges de données entre les caisses primaires et les
organismes tarificateurs ainsi que par la fiabilité insuffisante des contrôles
et supervisions réalisés par les caisses.
Les faiblesses des processus de liquidation des dépenses de
prestations (cf. réserve n°3 infra) et des échanges de données entre les
caisses primaires et les organismes tarificateurs affectent la correcte
détermination et l’exactitude des taux bruts pris en compte dans les taux de
cotisation AT-MP.
Les évolutions apportées au dispositif de contrôle de la direction
comptable et financière depuis sa diffusion contribuent à l’amélioration de
la fiabilité du calcul des taux. En revanche, la conception, la mise en œuvre
et la traçabilité des supervisions effectuées par les services ordonnateurs
conservent des faiblesses, tenant, notamment, au caractère incomplet de
leur bilan et à l’absence de fiches de supervision.
Enfin, les risques liés à l’attribution et à la mise à jour des codes-
risque applicables aux sections d’établissement et à l’affectation des
salaires aux divers établissements d’une même entreprise en fonction des
lieux effectifs de travail des salariés sont imparfaitement couverts, ce qui
limite le niveau d’assurance relatif à l’exactitude des taux de cotisation.
59 Sur cette question, voir Cour des comptes, Rapport sur l’application des lois de
financement de la sécurité sociale, octobre 2018, Chapitre VIII - La tarification des
accidents du travail et maladies professionnelles : une gestion lourde, un caractère
incitatif à renforcer, p. 281-318, La Documentation française, disponible sur
www.ccomptes.fr.

98 COUR DES COMPTES
b) Le contrôle interne des prestations en espèces
Réserve n°3 : le contrôle interne procure une assurance au mieux partielle

sur l’exactitude et le maintien à bon droit des prestations pour incapacité
permanente versées ; les insuffisances du contrôle interne des indemnités
journalières, accrues du fait de la crise sanitaire, sont affectées par des
erreurs dont la portée financière est sous-évaluée.
Cette réserve est motivée par les deux constats d’audits suivants.
Les prestations pour incapacité permanente
Constat n°3 : le contrôle interne couvre insuffisamment les risques de

versement à tort, ou pour des montants erronés, des prestations pour
incapacité permanente (4,3 Md€).
Les rentes pour incapacité permanente sont généralement liquidées
et versées à partir d’une source unique de données 60 , sans que soient
réalisés des contrôles de cohérence avec les informations détenues par
d’autres administrations. En outre, compte tenu des limites fonctionnelles
de l’application de gestion de ces prestations, le salaire de référence est
déterminé sur tableur par les agents, en dehors du système d’information,
puis saisi manuellement dans ce dernier. Ces modalités renforcent le risque
de prise en compte de salaires inexacts pour le calcul des rentes.
Le risque de maintien à tort du versement d’une rente pour
incapacité permanente à la suite d’un changement de la situation
administrative des ayants droit n’est que partiellement couvert. En effet, le
contrôle des certificats d’existence ne permet pas d’écarter le risque de
paiement à tort, du fait du caractère déclaratif de ces documents.
Pour sa part, le dispositif de contrôle interne du service médical
couvre imparfaitement le risque de détermination erronée du taux de
l’incapacité permanente, ce qui peut affecter le montant des prestations
versées, sous forme d’indemnité en capital ou de rente.
En l’absence de cadre réglementaire et d’un dispositif national de
contrôle interne suffisamment précis, les modalités de détermination du
coefficient professionnel, qui ont pour effet de majorer le taux d’incapacité
permanente fixé par le médecin conseil, varient entre les caisses locales, ce
qui suscite des risques de disparité de traitement des assurés et
d’inexactitude des prestations versées.
60 Attestations de salaires complétées par l’employeur ou éléments de rémunération

transmis par les assurés (salaires, allocations de chômage, indemnités journalières, etc.).

Enfin, l’efficacité du contrôle interne n’est pas mesurée par un

indicateur de risque financier résiduel.
Les indemnités journalières
Constat n°4 : le dispositif de contrôle interne n’assure pas une maîtrise

suffisante des risques qui affectent les indemnités journalières
AT-MP (3,7 Md€).
Le référentiel de contrôle interne propres aux indemnités
journalières AT-MP n’a pu être mis en œuvre en 2020. Son caractère
opposable aux caisses et au service médical a été différé au 1er janvier 2021.
À cet égard, les supervisions mises en œuvre de manière hétérogène par les
organismes couvrent de manière insuffisante les risques liés notamment à
la gestion médico-administrative des dossiers, à la saisie manuelle des
certificats médicaux et au traitement des rejets ou des signalements suscités
par l’injection des données de salaires dans les outils de liquidation.
La part très significative des certificats médicaux en format papier
non enregistrés dans une base de données spécifique au moment de leur
réception par les caisses limite les possibilités de contrôle par les services
du contrôle médical.
Il est par ailleurs renvoyé à la motivation de la position de la Cour
sur les comptes de la branche maladie (cf. partie II, constats n°17 à 19).
c) La justification des comptes
Réserve n°5 : la justification des comptes est affectée par des limitations
et des désaccords portant, notamment, sur les écritures d’inventaire.
Cette réserve est motivée par les cinq constats d’audits suivants.
La justification des états financiers
Constat n°5 : le défaut, le caractère inabouti ou le retard de transmission

de certaines données confirment les fragilités des outils et des processus
d’établissement et de justification des états financiers et induisent des
limitations aux travaux d’audit de la Cour.
Il est renvoyé à la motivation de la position de la Cour sur les
comptes de la branche maladie (cf. partie II, constat n°21).

100 COUR DES COMPTES
La provision pour réduction des produits de cotisations

au titre des contentieux en cours
Constat n°6 : des incertitudes affectent l’évaluation de la provision pour

réduction des produits de cotisations au titre des contentieux employeurs
pendants à la clôture de l’exercice (0,7 Md€).
Cette provision couvre le risque de remboursements aux employeurs
de cotisations sociales liés à des contentieux en cours à la clôture de
l’exercice susceptibles d’être perdus par la branche.
Son estimation repose sur des paramètres et des hypothèses fragiles.
Compte tenu du déploiement partiel d’un outil de gestion des contentieux,
des limites continuent d’affecter le recensement des contentieux clos et en
cours en fin d’exercice. En outre, l’évaluation par les organismes
tarificateurs des cotisations remboursées aux employeurs à la suite des
contentieux perdus par la branche durant l’exercice manque de fiabilité. De
manière générale, l’absence de suivi par le réseau des URSSAF des
remboursements de cotisations aux employeurs, à la suite des contentieux
perdus par la branche, ne permet pas de fiabiliser le montant de la provision
estimée par la CNAM à partir de l’observation de son dénouement.
La comptabilisation des provisions et des charges

pour prestations de soins
Constat n°7 : la provision pour charges de prestations légales à la clôture

de l’exercice (0,5 Md€, comme en 2019) correspond en grande partie à des
charges à payer et l’évaluation de la part réellement estimée est affectée
par des incertitudes élevées.
Constat n°8 : les séjours hospitaliers facturés à l’activité non terminés à la

clôture de l’exercice ne sont pas provisionnés, ce qui affecte l’exhaustivité
des charges et passifs comptabilisés.
La comptabilisation des produits et des dépréciations de créances

relatifs aux recours contre tiers
Constat n°9 : des irrégularités et des incertitudes affectent les produits

comptabilisés (0,4 Md€) et l’estimation des dépréciations de créances
(0,4 Md€) au titre des recours contre tiers, par ailleurs affectés par une
dégradation du niveau d’assurance procuré par le contrôle interne.


d) Les montants attribués par l’activité de recouvrement
Réserve n°6 : les incertitudes et désaccords relevés par la Cour sur les
produits et de créances de cotisations sociales de la branche AT-MP.
Il est renvoyé à l’opinion formulée par la Cour sur les comptes de
l’activité de recouvrement de l’exercice 2020 (cf. partie I supra),
notamment aux constats n°2 et 3.
IV - Les comptes combinés

de la branche famille
Les comptes combinés de la branche famille retracent les opérations

de la CNAF, de 99 caisses d’allocations familiales (CAF) à compétence
territoriale, de la caisse commune de sécurité sociale de la Lozère, de cinq
fédérations de CAF et des caisses de la Mutualité sociale agricole (MSA),
délégataire de par la loi de la gestion des prestations versées par la branche
famille. La CNAF et son réseau ont procédé, en 2020, au versement de
82,7 Md€ de prestations légales61 et de 5,6 Md€ de prestations extralégales
d’action sociale.
nécessaires pour fonder sa position sur les comptes de l’exercice 2020 de
la branche famille, signés le 15 avril 2021 par le directeur et le directeur
comptable et financier de la CNAF.
61 Les prestations légales comprennent, notamment, les allocations familiales

(12,7 Md€), les allocations pour la garde des jeunes enfants (10,5 Md€), ainsi que
l’allocation aux adultes handicapés (11,1 Md€), la prime d’activité (9,6 Md€), les aides
au logement (16,3 Md€), des aides exceptionnelles propres à 2020 (1,9 Md€) versées
pour le compte de l’État et le RSA (11,2 Md€) versé pour le compte des conseils
départementaux ou, par exception, pour celui de l’État (0,9 Md€).


leur sont applicables, les comptes combinés de la branche famille de
quatre réserves suivantes :
- réserve n°1 : le dispositif national de contrôle interne couvre insuffisamment
les risques de portée financière auxquels est exposée la branche ;
- réserve n°2 : les fragilités du contrôle interne des prestations légales
(82,7 Md€) affectent tout particulièrement le paiement à bon droit de la
prime d’activité, du revenu de solidarité active et des aides au logement,
prestations qui concentrent plus de 80 % des erreurs définitives affectant
les données déclaratives prises en compte pour attribuer les prestations ;
- réserve n°3 : le dispositif national de contrôle interne des prestations
extralégales d’action sociale (5,6 Md€) procure une assurance limitée sur
la maîtrise des risques financiers auxquels est exposée la branche dans ce
domaine ;
produits et de créances de cotisations et contributions sociales de la
branche famille.

nouveau l’attention sur un point relatif à la compréhension des états
financiers de la branche famille.
L’annexe aux comptes de la branche famille ne mentionne pas
d’engagements à l’égard des titulaires de l’allocation d’éducation de
l’enfant handicapé au 31 décembre 2020, appréciés et évalués en fonction
des règles de droit en vigueur à cette date. Ces engagements peuvent être
évalués de manière fiable. Pour sa part, l’État mentionne dans l’annexe à
ses comptes des engagements au titre de l’allocation aux adultes
handicapés, versée par les CAF pour son compte.

La Cour avait certifié les états financiers de la branche famille de
l’exercice 2019 en assortissant sa position de trois réserves relatives au
cadre général du contrôle interne de la branche (réserve n°1), aux
prestations légales (réserve n°2) et aux prestations extralégales d’action
sociale (réserve n°3).

Au 31 décembre 2020, un constat et un point d’audit ont été

satisfaits au titre des réserves de l’exercice précédent :
- le plan pluriannuel d’audit de la branche a été complété et intègre
désormais les enjeux liés au système d’information (constat n°5 du
Rapport de certification des comptes de 2019, p. 87) ;
- la CNAF dispose désormais d’un accès en temps réel au système
d’information de Pajemploi (Intrapaje) afin d’accélérer la résolution
des rejets et anomalies sur les dossiers (Rapport de certification des
comptes de 2019, p. 91).
constats ont été renforcés du fait des mesures prises en 2020 (notamment
les constats n°1, 4, 7, 10 et 20).
2 - Les constats sur les comptes de l’exercice 2020
a) Le cadre général du contrôle interne
Réserve n°1 : le dispositif national de contrôle interne couvre

insuffisamment les risques de portée financière auxquels est exposée la
branche.
Cette réserve est motivée par les quatre constats d’audit suivants.
Constat n°1 : le périmètre, les outils et la mise en œuvre des actions de

maîtrise des risques par les CAF affectent l’efficacité du dispositif national
de contrôle interne. L’allègement de certains contrôles dans le contexte de
la crise sanitaire a renforcé ces limites en 2020.
Le dispositif de contrôle interne de la branche famille, défini par la
CNAF, comporte la réalisation de contrôles sur les données déclarées par
les allocataires prises en compte pour attribuer les prestations légales, ainsi
que sur les actes de liquidation des prestations par les agents des CAF.
La CNAF a adapté l’organisation des activités et mis en œuvre les
dispositions réglementaires prévues par la loi d’urgence sanitaire dans un
délai maîtrisé, ce qui a permis d’assurer la continuité des ressources des
allocataires. Ce contexte particulier l’a cependant conduite à alléger son
dispositif de contrôle interne, ce qui a accru en 2020 les risques d’erreurs
affectant les prestations légales mises en paiement et comptabilisées.

Compte tenu de l’application partielle des dispositions de la loi

d’urgence sanitaire autorisant le maintien des droits aux prestations de
RSA et d’AAH à compter du 12 mars 2020 pour une durée de six mois, les
indus détectés postérieurement au paiement de ces prestations n’ont pas été
mis en recouvrement et comptabilisés. Selon une estimation statistique
effectuée par la CNAF, leur montant s’établirait à 31 M€.
En outre, l’allégement des conditions de production des pièces
justificatives par les allocataires a été étendu jusqu’au 31 décembre 2020,
sans qu’aient été déployés des contrôles compensatoires de nature à limiter
la portée des risques correspondants.
Dans le contexte de la crise sanitaire, la CNAF a révisé à la baisse
les objectifs annuels de contrôles sur pièces et sur place assignés aux CAF.
Ces objectifs prennent par ailleurs imparfaitement en compte l’acuité des
risques propres aux caractéristiques de leur portefeuille d’allocataires.
D’importants travaux ont été engagés pour améliorer le pilotage des
processus de gestion des prestations légales, notamment les référentiels de
sécurisation des processus (RSP). Dans l’attente de leur mise en œuvre, la
mise à jour, l’homogénéité et l’articulation des RSP en vigueur avec les
autres outils de la branche restent insuffisantes pour qu’ils contribuent
efficacement à la fiabilité de la liquidation des prestations par les CAF.
Alors que la CNAF a réduit en 2020 de 40 % l’objectif de
supervision interne aux services ordonnateurs et aux directions comptables
et financières dans le contexte de la crise sanitaire, ces dispositifs de même
que l’accompagnement des agents restent insuffisants pour sécuriser le
paiement à bon droit des prestations.
Les actions correctives issues des plans locaux de sécurisation sont
partiellement déployées et leur calendrier imparfaitement maîtrisé. Leur
pilotage au niveau national présente des faiblesses. En outre, les CAF n’ont
pas coté en 2020 leurs risques opérationnels sur les prestations légales.
Si le nombre de contrôles effectués par les directions comptables et
financières sur les liquidations de prestations les plus porteuses de risques
d’erreur interne aux CAF est en définitive comparable à celui de 2019, il
reste trop faible (5,6 % du nombre total des prestations) pour circonscrire
les erreurs internes.
Par ailleurs, les améliorations prévues ayant été reportées dans le
contexte de la crise sanitaire, les solutions mises en œuvre pour intégrer au
système d’information les situations qui dérogent aux règles de gestion des
prestations légales (« forçages de droits ») restent insuffisamment
sécurisées en 2020.

Enfin, les travaux relatifs à l’élaboration d’une cartographie des

risques propres aux processus relatifs à l’action sociale n’étaient pas
achevés à la clôture de l’exercice.
La gestion des systèmes d’information

Constat n°2 : les outils nécessaires à la gestion des risques restent partiels
et le niveau de sécurité du système d’information prémunit insuffisamment
la branche contre les risques d’indisponibilité de ce dernier.
Si la CNAF a étendu en 2020 le périmètre de la nouvelle
cartographie applicative de la branche, son contenu reste limité aux aspects
fonctionnels des applications et n’intègre pas les informations plus
techniques nécessaires à la gestion des risques du système d’information.
La sécurité du système d’information apparaît globalement
insuffisante, s’agissant notamment des accès physiques et logiques au
système d’information. En outre, les faiblesses et l’obsolescence de
certaines technologies suscitent des risques d’indisponibilité. Par ailleurs,
en l’absence de test de reprise d’activité au titre de son dispositif de secours
informatique, le niveau d’assurance de la branche quant à la disponibilité
du système d’information en cas de sinistre reste insuffisant.
Constat n°3 : les risques liés aux évolutions des applications informatiques
et aux incidents d’exploitation, en particulier ceux présentant une incidence
majeure sur les applications sensibles, sont imparfaitement maîtrisés.
Malgré des améliorations, la gestion des changements informatiques
présente encore des faiblesses. En particulier, l’absence de tests exhaustifs
prévient insuffisamment les risques de régression fonctionnelle des
applications de gestion des prestations légales et de comptabilité.
Bien qu’en diminution par rapport à 2019 (- 14 %), le nombre
d’incidents affectant les applications sensibles de la branche a continué à
s’inscrire à un niveau élevé en 2020. Parmi ces incidents, ceux ayant un
impact majeur ont augmenté par rapport à 2019 (+ 5 %). C’est en
particulier le cas pour l’application de gestion des prestations légales
(+ 30 %).
Par ailleurs, la CNAF éprouve des difficultés à clôturer les incidents
dans le respect des objectifs de qualité prévus, en particulier pour les
incidents avec un impact majeur (seuls 51 % sont résolus dans les délais
requis), ce qui fait peser un risque sur la disponibilité et la performance des
applications sensibles.
Enfin, le dispositif de contrôle interne relatif au déversement des
flux de données de l’application de gestion des prestations légales vers
l’application de gestion des paiements, puis celle de comptabilité générale

et enfin à celle de consolidation des comptes présente des marges de

progrès en matière de contrôles automatisés et de supervision de la fiabilité
des transferts de données.
La lutte contre la fraude externe et interne
Constat n°4 : alors que la crise sanitaire a conduit à en suspendre

l’estimation annuelle, les résultats des actions de lutte contre les fraudes
traduisent une maîtrise encore insuffisante des risques de versements
d’indus sur prestations et de fraude interne.
La CNAF évalue l’étendue de la fraude aux prestations légales par
la voie d’une enquête annuelle, dite « paiement à bon droit et fraude »
(PBDF). Celle-ci consiste en un contrôle sur place approfondi effectué à
partir du tirage d’un échantillon représentatif de l’ordre de 7 200 dossiers
d’allocataires, réduit à 6 000 en 2020 dans le contexte de la crise sanitaire,
dont les résultats sont extrapolés sur le plan statistique.
Dans le contexte précité, l’enquête annuelle PBDF a été mise en
œuvre tardivement. Compte tenu de l’absence de réunion de la commission
nationale chargée de contrôler la correcte qualification par les CAF des
indus détectés suite à contrôle en tant qu’indus frauduleux, la CNAF n’a
pas procédé à un chiffrage du montant de la fraude estimée, contrairement
aux exercices précédents.
Les actions déployées par la branche afin d’améliorer la prévention
et la détection de la fraude, pour partie affectées par les effets de la crise
sanitaire, conservent des marges de progrès. La crise sanitaire a conduit à
réduire l’objectif de détection des indus frauduleux (- 40 %). En outre, des
fragilités persistent dans l’application par les CAF du processus de lutte
contre la fraude externe, en termes de mobilisation, de délais de traitement
et d’analyse des modalités de détection de la fraude. Les taux hétérogènes
de qualification des dossiers frauduleux reflètent une application elle-
même hétérogène des consignes par les CAF. Les barèmes de sanction ne
sont pas systématiquement appliqués.
Seule une minorité de conseils départementaux délèguent aux CAF
la sanction des fraudes au RSA. En l’absence de coordination de leurs
politiques respectives de sanction, de mêmes faits à l’origine de fraudes
communes au RSA et à d’autres prestations sont sanctionnés différemment,
ce qui peut conduire à minorer le montant des indus qualifiés et
comptabilisés en tant qu’indus frauduleux.
En outre et sauf exception, les CAF ne calculent pas et ne mettent
pas en recouvrement les indus liés à des fraudes pendant les cinq années
précédant l’application de la prescription d’ordre public, mais seulement
pendant deux ou trois ans au plus. Les indus comptabilisés et mis en
recouvrement au titre de fraudes sont, de ce fait, sous-évalués.

Dans le contexte particulier de l’année 2020, les résultats de la lutte

contre la fraude externe font apparaître un montant de préjudice subi de
255 M€, en diminution de 21 % par rapport à 2019.
Enfin, alors que certaines cibles obligatoires de contrôle du
dispositif national de prévention des conflits d’intérêts et de lutte contre la
fraude interne ont été réduites en 2020 en fonction de la criticité des risques
afférents, les axes de contrôles supplémentaires prévus n’ont été que
partiellement mis en œuvre. Ce dispositif fait l’objet d’une application
hétérogène par les caisses.
b) Le contrôle interne des prestations légales
Réserve n°2 : les fragilités du contrôle interne des prestations légales

(82,7 Md€) affectent tout particulièrement le paiement à bon droit de la
prime d’activité, du revenu de solidarité active et des aides au logement,
prestations qui concentrent plus de 80 % des erreurs imputables aux
données déclaratives prises en compte pour attribuer les prestations.
Cette réserve est motivée par les 14 constats d’audit suivants.
La maîtrise des risques d’erreur affectant les données prises en

compte pour attribuer les prestations
Constat n°5 : les procédures et les outils sur lesquels reposent la gestion
des tiers (bailleurs de loyers, débiteurs de pensions alimentaires) et celle
des bénéficiaires de prestations ne permettent toujours pas de garantir la
fiabilité de leurs données d'identification.
La branche famille gère dans ses bases de données 6,8 millions de
tiers physiques et moraux et environ 42 millions de bénéficiaires de
prestations au titre de plus de 13,6 millions de foyers. Malgré les progrès
constatés dans certaines CAF, les données d’identification des tiers,
principalement les personnes physiques (bailleurs, débiteurs de pensions
alimentaires, tutelles), présentent toujours une fiabilité insuffisante. Des
actions programmées par la CNAF pour l’améliorer ont été reportées à 2021.
L’absence de base unique de référencement des tiers expose la
branche au risque de création de tiers en doublons entre plusieurs CAF,
enregistrés avec des données d’identification différentes, et à celui d’erreur
dans les données prises en compte pour le versement à un tiers, alors que
la base de référencement propre à chaque CAF (TIERSI) ne permet pas
d’assurer la traçabilité des contrôles effectués.

En l’absence de ciblage des opérations les plus risquées, les

supervisions internes aux services ordonnateurs sur les opérations relatives
à la gestion des tiers ont une efficacité limitée.
La maîtrise des risques relatifs à l’identification et à la gestion des
allocataires présente encore des lacunes en matière de contrôle des pièces
justificatives nécessaires à leur immatriculation, ainsi que de notification
d’indus pour ceux auxquels un numéro d’immatriculation d’attente (NIA)
a été attribué, sans être suivi de celui d’un NIR certifié. Les montants de
prestations versés à ces allocataires nés à l’étranger (une centaine de
milliers), dont les droits ont été suspendus et pour lesquels un indu devrait
être notifié, n’ont pu être chiffrés par la CNAF.
Constat n°6 : bien que leur emploi progresse en 2020, les procédés
informatisés d’acquisition des données de situation des allocataires ne
couvrent que partiellement les risques d’erreur affectant les données
déclarées et prises en compte pour attribuer les prestations.
La part des déclarations et des pièces justificatives dématérialisées
transmises par les allocataires continue d’augmenter, atteignant 73,4 % en
2020, contre 63,7 % en 2019, selon un nouvel indicateur établi par la
CNAF. Néanmoins, les télé-procédures restent insuffisamment
développées, alors qu’elles intègrent des contrôles automatisés permettant
aux allocataires de prendre connaissance et de corriger, dès leur déclaration
en ligne, d’éventuelles incohérences dans les données qu’ils transmettent.
La part des foyers d’allocataires dont les revenus fiscaux de
l’exercice précédent n’ont pu être fournis par la direction générale des
finances publiques (DGFiP), du fait de données d’identification différentes
entre l’administration fiscale et les CAF ou de l’absence de déclaration
fiscale a fortement diminué, tout en restant élevée (2,2 millions de foyers,
soit 9,6 % du total, contre 12,2 % en 2019, selon les données
communiquées par la CNAF). En outre, le calendrier de transmission des
données de revenus fiscaux par la DGFiP conduit à retarder le contrôle des
ressources annuelles des allocataires.
Cette situation a pour effet de réduire l’étendue possible des
vérifications et corrections des déclarations des allocataires. Pour autant,
bien qu’une estimation réalisée par la CNAF début 2020 fasse apparaître
un enjeu financier significatif (430 M€ de prestations versées à ces
allocataires au titre du seul mois de janvier 2020 hors prime d’activité et
RSA), la branche ne mène pas de contrôles compensatoires ciblés sur ces
mêmes foyers.

Par nature, l’étendue des vérifications des données des allocataires

est limitée par l’absence de croisement automatisé avec celles détenues par
d’autres partenaires administratifs62. Les CAF ont seulement la faculté de
consulter les informations qu’ils détiennent63.
Par ailleurs, plus de 31 millions de croisements, en forte hausse par
rapport à 2019 (+ 12 %), ont été effectués en 2020 avec les données de
situation professionnelle et de montants d’allocations chômage connues de
Pôle emploi. Dans le cadre de l’échange mensuel de données avec Pôle
emploi, les allocataires nouvellement demandeurs d’emploi ne sont
cependant pas identifiés, ce qui limite la portée de ce dispositif pour la
maîtrise des risques d’erreur affectant les prestations.
Enfin, la branche famille ne recourait pas en 2020 aux données de
salaires et de prestations transmises par les employeurs, dans le cadre de la
déclaration sociale nominative (DSN), et les organismes de protection
sociale, au moyen du portail numérique des droits sociaux (PNDS), pour
corroborer ou contrôler les ressources déclarées par les allocataires.
Constat n°7 : les faiblesses du dispositif de maîtrise des risques liés aux
données déclaratives ont été accrues par l’allègement des contrôles
intervenu dans le contexte de la crise sanitaire.
Dans le contexte de la crise sanitaire, les montants de prestations
versés, portés notamment par la progression de la prime d’activité et du
RSA, ont augmenté. En revanche, l’impact financier global des actions de
contrôle a diminué (1,1 Md€ d’indus et de rappels, contre 1,2 Md€ en
2019), sous l’effet de la diminution du nombre de contrôles sur place, dont
le rendement unitaire est le plus élevé, et malgré le redéploiement des
contrôles sur pièces vers ceux à plus fort rendement.
La forte diminution du nombre de contrôles sur place (- 37 %), du
fait de l’état d’urgence sanitaire et de ses suites, combinée à une forte
hétérogénéité des résultats entre contrôleurs et entre CAF, a réduit
l’efficacité du dispositif de sécurisation des données déclaratives.
Développées dans le contexte de la crise sanitaire, les modalités
alternatives au contrôle sur place domiciliaire étaient encore peu mises en
œuvre par les CAF en 2020.
Par ailleurs, la disparité des modalités de réalisation des contrôles
sur pièces entre agents et entre CAF affecte la portée de ces actions de
maîtrise des risques. Les actions de supervision sont insuffisantes et le
rattachement aux différents types de contrôles de l’évaluation financière
des indus et rappels propres à ces derniers n’est pas fiabilisée.
62 CNAM pour les prestations en espèces, CNAV pour les retraites, ministère de
l’intérieur pour l’interruption prématurée du séjour en France de ressortissants
étrangers, DGFiP s’agissant du fichier des comptes bancaires.
63 La CNAV constituant une exception à cet égard.

En outre, les levées de suspensions de droits, non compensées par

des contrôles, ont accru le risque d’erreur dans l’attribution des prestations.
L’incidence financière potentielle de cette mesure n’a pas été évaluée pour
l’ensemble des prestations.
Enfin, la gestion par la branche de certains indus de RSA et d’AAH
et des indus d’aides exceptionnelles de solidarité n’est pas conforme au
cadre juridique applicable. Une partie des maintiens de droits de RSA et
d’AAH n’est pas intégrée au dispositif de contrôle et les indus d’aides
exceptionnelles de solidarité issus des actions de contrôle ne sont pas
encore enregistrés dans l’application de gestion de ces prestations et, ce
faisant, dans les comptes de la branche. Le montant de ces indus n’ayant
pas été suivi par la branche au cours de l’exercice, l’évaluation de l’impact
financier effectué a posteriori par la CNAF pour les seuls indus d’aides
exceptionnelles de solidarité ne présente pas une fiabilité suffisante.
La maîtrise des risques d’erreurs de liquidation internes aux CAF
Constat n°8 : bien qu’en progrès, l’automatisation des processus de

liquidation des prestations légales dans l’application de gestion (CRISTAL)
reste insuffisante, ce qui ne permet pas de réduire suffisamment les risques
d’erreur propres aux saisies manuelles.
Si les liquidations automatisées des pièces télétransmises par les
allocataires ont progressé en 2020, elles couvrent une part toujours limitée
des prestations versées (38,8 %), avec des écarts marqués entre CAF.
En outre, les agents de la branche continuent d’effectuer les actes de
liquidation les plus complexes sans assistance suffisante du système
d’information, ce qui accroît l’exposition de la branche aux risques
d’erreurs propres à des traitements manuels.
Constat n°9 : dans un contexte de hausse sensible de ces prestations, les

moyens de maîtrise des risques mis en œuvre pour le revenu de solidarité
active (12,1 Md€) et la prime d’activité (9,6 Md€) ne permettent toujours
pas de sécuriser leur liquidation.
Dans le contexte d’une hausse des montants de RSA (+ 8,2 %) et de
prime d’activité (+ 2,3 %) versés en 2020, le dispositif de contrôle interne
demeure insuffisant, qu’il s’agisse des moyens de maîtrise ou des actions
de contrôle à mettre en œuvre. Les référentiels de gestion ne permettent pas
de couvrir les risques majeurs relatifs à ces prestations, tels que ceux liés
au traitement des déclarations trimestrielles de ressources.
En outre, le dispositif de supervision interne aux services
ordonnateurs a un caractère facultatif et couvre une part réduite des
liquidations effectuées.

Les relations partenariales avec les conseils départementaux pour la

gestion du RSA reposent sur des conventions souvent incomplètes et mises
à jour selon une périodicité insuffisante. Dans certaines conventions,
l’absence de délais encadrant les décisions de qualification de la fraude par
les conseils départementaux engendre un risque de prescription des indus
correspondants. Par ailleurs, les décisions prises par les CAF au titre de
compétences déléguées en application de conventions de gestion expirées
font naître un risque juridique et financier difficile à évaluer en l’absence
de suivi consolidé des conventions par la CNAF.
En 2020, la branche famille a poursuivi l’expérimentation consistant
à calculer, uniquement dans le cadre de contrôles, le montant de la prime
d’activité à partir de règles simplifiées non conformes au cadre juridique
applicable. Bien qu’ayant présenté des résultats non concluants en 2019,
elle ne fait plus l’objet d’un suivi par la CNAF.
Constat n°10 : malgré la mise en œuvre de nouveaux outils, les risques liés
à la prestation d'accueil du jeune enfant (10,5 Md€ en 2020) restent
insuffisamment couverts par les dispositifs de contrôle interne. De surcroît,
ces dispositifs ont été allégés dans le contexte de la crise sanitaire.
La prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE) a quatre
composantes : la prime à la naissance ou à l’adoption (0,5 Md€),
l’allocation de base (3,1 Md€), la prestation partagée d’éducation de
l’enfant (PreParE, 0,9 Md€) et le complément de libre choix du mode de
garde (CMG, 5,9 Md€), qui compense pour partie le coût de la garde d’un
enfant par une structure agréée ou une assistante maternelle agréée.
Malgré la diffusion par la CNAF de nouveaux outils, le dispositif de
maîtrise des risques continuer à présenter des insuffisances, liées à une
application inégale des consignes par les CAF et à l’absence de
supervisions internes aux services ordonnateurs et de contrôles du directeur
comptable et financier, malgré les fréquentes erreurs qui affectent la prise
en compte de certains paramètres de la prestation (comme la situation
professionnelle des allocataires).
La crise sanitaire a conduit à alléger le dispositif de maîtrise des
risques en matière de justificatifs attendus des allocataires (attestation de
l’employeur justifiant de la quotité de travail à temps partiel ouvrant droit
à la PreParE, attestation mensuelle de complément de mode de garde en
établissement), sans que des contrôles compensatoires soient mis en œuvre.
Alors que la législation prévoit que le droit au CMG est ouvert à
compter du premier jour du mois civil précédent celui au cours duquel la
demande est déposée, la CNAF retient, à tort, la date de la première
manifestation de l’allocataire, même lorsque son dossier est incomplet, ce
qui est de nature à majorer les charges de prestations.

Enfin, les contrôles mis en œuvre par les CAF sur la validité des
agréments des assistantes maternelles et des établissements requis par la
règlementation en vigueur couvrent insuffisamment le risque de versement
à tort des prestations, du fait de l’absence d’échanges de données
informatisés avec la base recensant ces agréments, dont la gestion relève
respectivement des conseils départementaux et des DIRECCTE.
Constat n°11 : les risques liés à l’activité du centre national Pajemploi,

affectée de surcroît par les incidences de la crise sanitaire, sont
insuffisamment couverts par le contrôle interne.
Depuis mai 2019, le complément de libre choix du mode de garde
de la PAJE est versé aux parents employeurs qui recourent à une assistante
maternelle ou à une garde d’enfants à domicile non plus par les CAF, mais
par le centre national Pajemploi. Il est renvoyé sur ce point à la motivation
de la position de la Cour sur les comptes combinés de l’activité de
recouvrement (cf. partie I, constat n°22).
Constat n°12 : la dématérialisation des flux de données et les moyens de

maîtrise des risques relatifs à l’allocation aux adultes handicapés (AAH)
demeurent insuffisants, ce qui affecte le calcul des droits de cette prestation
et la correcte comptabilisation des charges facturées à l’État à ce titre.
En 2020, 11,2 Md€ ont été versés au titre de l’AAH à un million
d’allocataires. L’attribution de l’AAH est subordonnée à des conditions
médicales et administratives appréciées, respectivement, par les
commissions des droits et de l’autonomie des personnes handicapées
(CDAPH) des maisons départementales des personnes handicapées
(MDPH) et par les CAF.
La généralisation incomplète de la dématérialisation des flux de
données entre les MDPH et les CAF réduit le niveau d’assurance sur la
fiabilité des données prises en compte par ces dernières et, ce faisant, sur
celle des droits liquidés et comptabilisés. L’absence de flux dématérialisés
avec certains de ses partenaires (CNAV, CNAM) renforce la dépendance
de la branche à l’égard des données déclarées par les allocataires.
Les délais d’instruction des demandes de renouvellement,
généralement supérieurs au délai légal de quatre mois, conduisent les
caisses à accorder des avances sur droits supposés d’AAH. Ces avances ne
font pas l’objet d’un encadrement suffisant, ce qui est de nature à entraîner
la constatation d’indus significatifs dont une partie ne pourra être
recouvrée.
La branche n’exploite que partiellement les données qu’elle détient
pour détecter des incohérences et anomalies portant sur le taux
d’incapacité, la période et les droits du bénéficiaire au regard de son âge.

Le processus de gestion de la prestation défini par la CNAF couvre

insuffisamment les situations les plus à risque ou faisant l’objet d’erreurs
récurrentes lors de sa liquidation. Par ailleurs, la CNAF ne dispose que
d’une information très limitée sur les dispositifs de contrôle interne que les
MDPH sont susceptibles de mettre en œuvre afin de garantir la correcte
détermination du taux d’incapacité pour les bénéficiaires de l’AAH.
Enfin, l’enregistrement des cartes d’invalidité dans le système
d’information de la branche famille ne fait pas l’objet d’un encadrement
suffisant, ce qui suscite des erreurs récurrentes dans l’identification des
bénéficiaires et le calcul des droits à l’AAH, compte tenu de l’incidence de
la détention d’une carte d’invalidité sur la durée et le calcul de ces derniers.
Constat n°13 : si leur niveau est comparable à celui de 2019, les indicateurs
de qualité de la liquidation traduisent toujours une efficacité insuffisante
du contrôle interne et des disparités entre les CAF.
L’indicateur mesurant la fréquence des erreurs de liquidation des
dossiers avant contrôle éventuel des directions comptables et financières
(IQL0) s’établit à 5,7 % (soit - 0,2 point par rapport à 2019). Celui
mesurant les erreurs non corrigées 6 mois après la liquidation s’établit à
3,4 % (- 0,1 point).
Ces fréquences d’erreurs, mesurées par les directions comptables et
financières des CAF sur la production des services ordonnateurs de leur
propre caisse, traduisent une efficacité perfectible du contrôle interne. Le
déploiement d’une vérification croisée entre CAF est trop récent (octobre
2020) pour réduire notablement la part des disparités entre caisses
imputable à l’hétérogénéité de la détection d’anomalies.
Les erreurs résiduelles affectant les prestations,

après contrôle interne
La CNAF a calculé, pour la sixième année consécutive, deux
indicateurs qui mesurent les erreurs affectant les prestations versées et
comptabilisées, après que l’ensemble des dispositifs de contrôle ont
prévenu ou corrigé des erreurs initiales : l’un relatif aux données déclarées
par les allocataires prises en compte pour attribuer les prestations, l’autre
aux opérations effectuées par les CAF64.
64 Lesrésultats de ces deux indicateurs ne peuvent être additionnés dans la mesure où

une partie des erreurs relève concomitamment de chacun d’eux.

Ces indicateurs de risque financier résiduel ne prennent pas en

compte une prestation importante (l’allocation de rentrée scolaire, soit
2,6 Md€ en 2020).
La crise sanitaire a conduit la CNAF à décaler le calendrier de
production des indicateurs de risque financier résiduel liés aux données
déclaratives et aux opérations réalisées par les CAF, à réduire l’échantillon
de dossiers pris en compte pour les déterminer et à ajuster la taille des
différentes strates de prestations qui les composent, ces deux dernières
adaptations méthodologiques permettant de maintenir l’intervalle de
confiance (95 %) nécessaire à la validité statistique des résultats.
Constat n°14 : le niveau des erreurs résiduelles imputables à des données

déclaratives non corrigées confirme la fiabilité insuffisante des données
prises en compte pour attribuer les prestations.
L’indicateur de risque résiduel relatif aux données déclaratives est
calculé à partir des résultats de l’enquête annuelle « paiement à bons droits
et fraude » (voir supra). Il rapporte aux montants de prestations versées les
montants agrégés d’indus et de rappels non détectés au bout de neuf mois
en moyenne ou bien de 24 mois en moyenne (lorsque les prestations
versées à tort deviennent prescrites en faveur des allocataires).
En 2020, la valeur centrale statistique de l’indicateur à neuf mois
connaît une forte dégradation et s’établit à 9,4 % des prestations légales,
soit un montant de 7,0 Md€65, contre 7,8 % et 5,7 Md€ en 201966. Si la
CNAF attribue pour partie cette évolution à l’adaptation des contrôles
intervenue dans le contexte de la crise sanitaire, l’incidence de cette
situation sur les résultats de la mesure reste difficile à apprécier. En tout
état de cause, depuis 2017, le risque financier résiduel à neuf mois s’est
accru de 2,6 points à périmètre de prestations comparable.
65 Compte tenu de la taille de l’échantillon, le taux d’incidence financière des anomalies

est compris, avec une probabilité de 95 %, entre 8,4 % et 10,4 % du montant des
prestations versées, soit respectivement 6,3 Md€ et 7,8 Md€.
66 Soit 8,1 % et 5,9 Md€ à structure de prestations comparable, compte tenu de la forte
progression des montants de prime d’activité versés au cours de l’exercice 2020.

Trois prestations sont à l’origine de 81 % du montant ainsi estimé

d’indus et de rappels non détectés : 2,3 Md€ pour la prime d’activité,
2,2 Md€ pour le RSA, et 1,2 Md€ pour les aides au logement. Les indus et
rappels non détectés équivalent ainsi à un quart des montants versés au titre
de la prime d’activité et un cinquième au titre du RSA. Les indus non
détectés représentent 74 % des anomalies estimées au titre de ces trois
prestations (26 % pour les rappels).
Pour sa part, l’indicateur à 24 mois s’établit, en valeur centrale
statistique, à 5,5 %67 des prestations versées en 2019, soit 4 Md€ d’indus
et accessoirement de rappels qui ne seront jamais détectés par les diverses
actions de contrôle mises en œuvre (contre 3,3 Md€, soit 4,9 %, pour les
prestations versées en 2018 et 2,9 Md€, soit 4,2 %, pour celles versées en
2017). Ainsi, sur les 5,7 Md€ d’indus et de rappels non détectés à neuf mois
en moyenne estimés au titre des prestations versées en 2019, seuls 1,7 Md€
sont susceptibles d’être finalement détectés. Pour l’essentiel, il s’agit
d’indus, au détriment notamment de l’État (prime d’activité et aides au
logement) et des départements (RSA).
La portée des contrôles sur place qui servent à déterminer les
indicateurs et l’exactitude de la prise en compte de leurs résultats dans
l’outil de gestion des prestations restent hétérogènes entre CAF, ce qui est
de nature à affecter la fiabilité des mesures du risque financier résiduel.
Constat n°15 : l’indicateur de risque financier résiduel relatif aux

opérations effectuées par les CAF continue à s’inscrire à un niveau élevé,
tout en étant moins probant dans le contexte particulier de l’année 2020.
L’indicateur de risque financier résiduel sur les opérations
effectuées par les CAF correspond aux indus et rappels résiduels non-
détectés après 6 mois et attribuables à des erreurs internes aux caisses.
67 Compte tenu de la taille de l’échantillon, le taux est compris, avec une probabilité de
95 %, entre 4,5 % et 6,5 % du montant des prestations versées, soit respectivement
3,3 Md€ et 4,7 Md€.

Pour 2020, il s’établit, en valeur centrale statistique, à 1,4 %68, ce

qui confirme les fragilités du processus de liquidation des prestations et les
insuffisances du contrôle interne. Comme lors des exercices précédents,
une part prépondérante du montant des erreurs détectées (73 %) porte sur
les allocations logement, le RSA et la prime d’activité.
L’évolution de l’indicateur par rapport à 2019 (1,65 %) doit être
appréciée avec prudence. En effet, la période au cours de laquelle des
contrôles sur des échantillons de prestations ont été effectués afin de le
calculer (novembre 2019 à mars 2020) ne couvre quasiment pas la crise
sanitaire. Or les résultats qui en découlent sont extrapolés à l’ensemble de
l’exercice 2020, en conservant l’hypothèse habituelle selon laquelle les
périodes avant et après mars sont comparables69. Pour 2020, ce postulat
pourrait ne pas être vérifié.
Constat n°16 : les risques financiers liés aux droits à l’assurance vieillesse
des parents au foyer (AVPF) ne sont pas mesurés.
Sauf exception d’ampleur limitée 70 , la CNAF ne mesure pas la
portée des erreurs qui affectent l’attribution et le calcul des prestations
ouvrant droit à l’AVPF71, sous certaines conditions, sur ces ouvertures de
droit et le montant des cotisations versées à ce titre par la CNAF à la CNAV
(4,9 Md€ en 2020). Cet état de fait induit une limitation à l’audit.
Les rapports avec la MSA, délégataire de la gestion
des prestations familiales
Constat n°17 : Les faiblesses du contrôle interne de la Mutualité sociale

agricole sont susceptibles d’affecter le montant des charges et produits
notifiées par la CCMSA et comptabilisés par la CNAF.
La dégradation du niveau de l’indicateur de risque financier résiduel
à neuf mois au titre des données déclaratives de l’ensemble des prestations
gérées par les caisses de la MSA (17,4 % du montant des prestations
versées en 2020, contre 15,5 % en 2019) illustre les faiblesses persistantes
du dispositif de contrôle. Les anomalies résiduelles se concentrent sur les
prestations de solidarité, dont l’AAH.
68 Compte tenu de la taille de l’échantillon, le taux est compris, avec une probabilité de
95 %, entre 1,2 % et 1,7 % du montant des prestations versées, soit respectivement
0,86 Md€ et 1,24 Md€.
69 La période de contrôle habituelle a été reconduite en 2020 afin de garantir la
disponibilité des indicateurs pour l’audit annuel des comptes.

70 Les droits AVPF procèdent pour l’essentiel de calculs automatisés, la part des
liquidations manuelles, sur lesquelles portent les cibles spécifiques de contrôle,

s’établissant en 2020 à 0,3 % du montant des cotisations versées à la branche vieillesse.
71 Il s’agit en particulier de la PAJE-allocation de base et PreParE, du complément
familial, de l’allocation journalière de présence parentale, de l’allocation journalière du

proche aidant et de l’AEEH.

Le recouvrement des créances d’indus de prestations
Constat n°18 : le processus de gestion des créances mises en recouvrement

(2,6 Md€) couvre insuffisamment les risques de non-recouvrement de ces
dernières.
L’interfaçage des diverses applications permettant de gérer les
créances sur les allocataires conserve des fragilités de nature à affecter la
mise en œuvre des actions de recouvrement. Malgré le déploiement d'un
référentiel national, la correcte codification des créances n'est pas assurée,
ce qui induit notamment un risque de non-recouvrement pour cause de
prescription.
La CNAF retient la date de notification de l’indu à l’allocataire par
la voie d’un courrier simple comme point de départ de la prescription, alors
que le délai légal court à compter de la date de versement des indus et que
l’envoi d’une notification sans accusé de réception n’interrompt pas le délai
de prescription. Le correct suivi des créances prescrites et le calcul de la
dépréciation afférente s’en trouvent affectés.
Sur les 2,4 Md€ d’indus recouvrés par la branche en 202072, plus de
2 Md€ résultent de retenues sur des prestations versées aux allocataires. Or
les modalités de mise en œuvre des retenues ne respectent pas en tous
points le cadre juridique applicable, ce qui entraîne une incertitude sur le
montant des créances comptabilisées par la branche à la clôture de
l’exercice au titre de restes à recouvrer sur les prestations versées.
L'éligibilité des créances à des admissions en non-valeur reste
insuffisamment contrôlée, ce qui ne permet pas de garantir l’exhaustivité
de leur constatation lorsque les conditions réglementaires sont remplies.
c) Les prestations extralégales d’action sociale
En 2020, les prestations extralégales d’action sociale de la branche

famille se sont élevées à 5,6 Md€. Elles sont principalement constituées de
subventions à des structures (5,3 Md€), essentiellement des établissements
d’accueil du jeune enfant (EAJE) et des accueils de loisirs sans
hébergement (ALSH). Les aides individuelles sont minoritaires (0,3 M€).
72Hors transferts de créances de RSA aux départements, annulations de créances et

admissions en non-valeur.

Au titre de l’exercice 2020, la CNAF a versé 721 M€ d’aides

exceptionnelles afin de compenser la baisse des recettes des structures,
suscitée par la crise sanitaire.
Réserve n°3 : le dispositif national de contrôle interne des prestations

extralégales d’action sociale (5,6 Md€) procure une assurance limitée sur
la maîtrise des risques financiers auxquels est exposée la branche dans ce
domaine.
Cette réserve est motivée par les trois constats d’audit suivants.
Constat n°19 : dans l’attente du déploiement complet du nouveau système

d’information, le dispositif de télédéclaration des données d’activité ne
couvre pas la totalité des structures aidées, ce qui affecte la qualité de la
liquidation des prestations d’action sociale.
Bien que le nouveau système d’information des prestations d’action
sociale (OMEGA) ait continué à être déployé en 2020, de nombreux actes
de gestion liés aux aides collectives continuent d’être réalisés dans l’ancien
système d’information (SIAS)73. Ce dernier ne permet pas aux structures
subventionnées de télédéclarer les données à partir desquelles les CAF
attribuent les aides dans un portail comprenant des contrôles de cohérence
intégrés.
La maîtrise des risques relatifs à la gestion des prestations
Constat n°20 : le dispositif de contrôle interne de l’action sociale couvre

encore insuffisamment les risques inhérents à la liquidation des aides
collectives et ceux liés aux erreurs de déclaration des structures aidées.
Dans le contexte de la crise sanitaire, les contrôles de cohérence
réalisés par les CAF sur les données d’activité télédéclarées par les
structures pour le calcul des subventions qui leur sont versées, ont été
réduits en 2020, ce qui affecte la fiabilité des montants comptabilisés. Si
ces contrôles ont été étendus aux accueils de loisir sans hébergement, leur
profondeur a été allégée et leur supervision réduite de moitié.
73 Environ 10 % des montants de prestations de service ordinaire versés demeurent

encore en marge du dispositif de télédéclaration, notamment les foyers de jeunes
travailleurs (FJT), les centres sociaux, et les lieux d’accueil enfants-parents (LAEP,
dont 30 % n’étaient pas encore intégrés à fin 2020).

Par ailleurs, les contrôles sur place portant sur les structures
financées au titre de l’action sociale ont été réduits de moitié et les risques
de fraudes sont insuffisamment couverts. Ils font apparaître une incidence
financière moyenne en forte progression (+ 30,5 %), que la CNAF explique
par un ciblage accru des contrôles sur les établissements présentant les
situations les plus à risque.
Enfin, les contrôles spécifiques sur les données déclarées par les
structures d’accueil des jeunes enfants afin de bénéficier d’aides
exceptionnelles (721 M€) ne couvrent pas certains risques d’erreurs et sont
mis en œuvre en dehors du système d’information, ce qui affecte la fiabilité
de leurs résultats.
Pour 2020, l’indicateur de risque financier résiduel affectant les
prestations d’action sociale collective du fait de données déclaratives
erronées a été suspendu, ce qui induit une limitation à l’audit74.
Les charges comptabilisées
Constat n°21 : l’estimation du montant des charges à payer d’action sociale

(4 Md€) présente une incertitude liée aux faiblesses du dispositif mis en
œuvre par les CAF pour contrôler les données d’activité prévisionnelles
déclarées par les structures sur lesquelles elles se fondent.
Les charges d’action sociale de l’exercice sont essentiellement
constituées de charges à payer. En effet, les montants définitifs dus aux
structures aidées en fonction de leur activité ne sont connus qu’au cours de
l’exercice suivant. Ces charges sont calculées sur la base du budget
prévisionnel des structures, mis à jour au mois de septembre de l’exercice.
La fiabilité des données d’activité prévisionnelles déclarées par les
structures, et par conséquent de l’estimation du montant des charges à
payer d’action sociale comptabilisé par la branche, en particulier celui de
la décote 75 appliquée en 2020, est affectée par l’incidence de la crise
sanitaire sur l’activité des structures.
74 En 2020, la CNAF a reconduit, sur un nombre accru de dossiers (55 contre 40 en

2019), l’opération visant à apprécier la mise en œuvre par les CAF des protocoles de
contrôle sur place et la fiabilité des résultats de ces derniers. Si ces travaux font
apparaître des insuffisances dans la réalisation des contrôles, leur incidence financière
n’a toutefois pas été mesurée.
75 La CNAF intègre au montant de charges à payer comptabilisées une décote visant à
tenir compte du fait que le montant définitif (réel) de la charge, constaté lors de
l’exercice N+1, est en général d’un montant inférieur aux données déclarées par les
structures. Pour calculer le montant de cette décote, la CNAF se fonde sur les taux de
régularisation des charges observés au cours des cinq derniers exercices connus lors de
la clôture des comptes (soit les exercices 2014 à 2018 pour les comptes 2020).

d) Les montants attribués par l’activité de recouvrement
Réserve n°4 : les incertitudes et désaccords relevés par la Cour sur les comptes
de l’activité de recouvrement affectent les principaux postes de produits et de
créances de cotisations et contributions sociales de la branche famille.
Il est renvoyé sur ce point à l’opinion formulée par la Cour sur les
comptes de l’activité de recouvrement de l’exercice 2020 (cf. partie I
supra), notamment aux constats n°1, 2 et 3.
V - Les comptes combinés

de la branche vieillesse
Le périmètre de combinaison de la branche vieillesse du régime
général comprend les comptes de la CNAV et ceux des quinze caisses
d’assurance retraite et de la santé au travail (CARSAT) et des quatre caisses
générales de sécurité sociale (CGSS) pour leurs activités relatives à la
retraite. La suppression du régime social des indépendants, engagée en
2018 et effective depuis le 1er janvier 2020, s’est traduite par l’intégration
aux comptes des entités de la branche des opérations auparavant effectuées
par les ex-caisses locales déléguées pour la sécurité sociale des travailleurs
indépendants et la caisse nationale.
Les prestations de droit propre des travailleurs indépendants sont
désormais liquidées dans l’Outil retraite quand ils ont eu une activité
salariée au cours de leur carrière. Les autres prestations de retraite (droits
propres sans activité salariée, droits dérivés et allocation de solidarité aux
personnes âgées) restent liquidées dans l’application de l’ex-RSI (ASUR).
Les comptes des CARSAT font l’objet d’une combinaison partagée
avec les branches maladie et AT-MP du régime général, ceux des CGSS
donnent lieu à une combinaison partagée avec ces mêmes branches,
l’activité de recouvrement et le régime agricole.
nécessaires pour fonder sa position sur les comptes de l’exercice 2020 de
la branche vieillesse, signés le 15 avril 2021 par le directeur et par le
directeur comptable et financier de la CNAV.


leur sont applicables, les comptes combinés de la branche vieillesse de
cinq réserves suivantes :
- réserve n°1 : les faiblesses du cadre général du contrôle interne, qui intègre
désormais les dossiers des travailleurs indépendants, et la fiabilité
insuffisante des données émanant de certains organismes tiers de sécurité
sociale à l’origine de transferts financiers affectent le paiement à bon droit
des prestations de retraite et l’exactitude des états financiers de la branche ;
- réserve n°2 : les données de carrière déclarées et reportées aux comptes
des assurés en vue d’ouvrir des droits à retraite, de même que le dispositif
permettant leur régularisation, présentent une fiabilité insuffisante ;
- réserve n°3 : le contrôle interne des prestations de retraite (133 Md€) ne
prévient pas avec une efficacité suffisante les erreurs de liquidation qui les
affectent ;
- réserve n°4 : les prestations de retraite sont affectées par des erreurs à
caractère définitif, en faveur ou au détriment des assurés sociaux, dont le
nombre et l’incidence financière ont continué à s’accroître en 2020 ;
produits et de créances de cotisations sociales de la branche vieillesse.

nouveau l’attention sur les deux points particuliers suivants relatifs à la
compréhension des états financiers de la branche vieillesse.
Malgré une solidarité financière de fait avec celle-ci, le Fonds de
solidarité vieillesse (FSV) n’est pas intégré au périmètre des comptes
combinés de la branche vieillesse du régime général de sécurité sociale. Le
résultat de cette dernière s’en trouve amélioré, puisque son déficit
(- 3,7 Md€ en 2020) devrait être majoré à hauteur de la quote-part du
résultat déficitaire du FSV induite par les prises en charge de cotisations et
de prestations en faveur de la branche vieillesse et atteindre ainsi 6 Md€
au total. En outre, à fin 2020, les déficits du FSV non encore repris par la
CADES atteignent 6,1 Md€ au total. Ils sont intégralement supportés en
trésorerie par la branche vieillesse du régime général, y compris pour la
part des concours du fonds à d’autres régimes de protection sociale, sous
la forme de retards de versement non rémunérés76.
76 L’existence d’un dispositif de financement des déficits jusqu’en 2023 conduit à lever
le point mentionné dans le rapport de certification des comptes de 2019 relatif à
l’incertitude d’un apurement de la dette du fonds vis-à-vis de la CNAV.

L’annexe aux comptes de la branche vieillesse ne mentionne pas les

engagements pluriannuels à l’égard des titulaires d’une pension de retraite
au 31 décembre 2020 et de leurs ayants droit, appréciés et évalués en
fonction des règles de droit en vigueur à cette date. En l’absence de
mécanismes d’équilibrage automatique des résultats de la branche vieillesse,
les pensions de retraite déjà attribuées ou qui seront liquidées au titre des
droits déjà acquis par les cotisants dans leurs comptes de carrière et dont le
versement se poursuivra sur plusieurs exercices constituent des charges
futures de nature à affecter le montant et la consistance du patrimoine de la
branche, au cours des exercices à venir. Elles répondent ainsi à la définition
des engagements hors bilan au sens du plan comptable général.

La Cour avait certifié les états financiers de la branche vieillesse

de l’exercice 2019 en assortissant sa position de trois réserves relatives au
contrôle interne de la branche et des organismes tiers (réserve n°1), à la
liquidation des droits à retraite (réserve n°2) et à la fiabilisation préalable
des données de carrière des assurés (réserve n°3).
Au 31 décembre 2020, un point d’audit a été satisfait au titre des
réserves de l’exercice précédent : depuis le 1er septembre 2020, les
prestations de retraite renseignées dans le répertoire qui recense l’ensemble
des droits attribués à un assuré par les régimes de retraite de base et
complémentaires (EIRR) sont prises en compte de manière automatisée lors
des révisions de service pour les assurés titulaires d’avantages de retraite
soumis à conditions de ressources, ce qui réduit le risque d’inexactitude de
ces révisions.
constats ont été renforcés (notamment les n°1, 6, 14 et 17). Le constat sur les
systèmes d’information a été scindé en deux nouveaux constats, pour mieux
en refléter les enjeux afférents. Enfin, quatre constats nouveaux ont été
introduits ou réintroduits (n°5 sur l’audit interne, n°9 sur les cotisations prises
en compte pour les retraites de base des travailleurs indépendants, n°20 sur le
risque financier résiduel affectant les prestations liquidées dans l’outil ASUR
et n°21 sur le risque financier résiduel affectant les révisions de service).

2 - Les constats sur les comptes de l’exercice 2020
a) Le cadre général du contrôle interne de la branche

et des organismes tiers
Réserve n°1 : les faiblesses du cadre général du contrôle interne, qui

intègre désormais les dossiers des travailleurs indépendants, et la fiabilité
insuffisante des données émanant de certains organismes tiers de sécurité
sociale à l’origine de transferts financiers affectent le paiement à bon droit
des prestations de retraite et l’exactitude des états financiers de la branche.
Cette réserve est motivée par les sept constats d’audit suivants.
Constat n°1 : le dispositif d’évaluation des moyens de maîtrise des risques

liés aux prestations de retraite des salariés ne fournit toujours pas
d’éléments d’appréciation pertinents sur leur efficacité réelle. Pour sa part,
le dispositif relatif aux travailleurs indépendants ne procure pas les
informations nécessaires à la maîtrise des risques d’irrégularité.
Dans l’attente du déploiement complet du système de management
intégré (SMI) prévu en 2023, l’évaluation des moyens de maîtrise des
risques affectant les droits et prestations de retraite des salariés n’est
toujours pas mise en relation avec les résultats des indicateurs de la qualité
de la liquidation et du risque financier résiduel affectant ces prestations.
L’absence de représentation consolidée et exhaustive de la réalité et
des résultats des actions de maîtrise des risques ne permet pas une mise à
jour régulière de la nature et de la criticité des risques affectant le traitement
des dossiers des travailleurs indépendants dans l’application ASUR, qu’il
s’agisse de retraites de base ou complémentaires.
Les systèmes d’information
Constat n°2 : les contrôles généraux des systèmes d’information

demeurent insuffisants, ce qui expose la branche à un risque
d’indisponibilité de ces systèmes.
La cartographie du système d’information de la branche vieillesse
ne couvre pas la totalité des applications, notamment celles propres à
certaines caisses et celles pour lesquelles la CNAV agit en tant
qu’opérateur, tel que le répertoire de gestion des carrières unique (RGCU).
Son contenu reste limité aux aspects fonctionnels des applications et
n’intègre pas des informations plus techniques nécessaires à la gestion des
risques du système d’information.

Les exigences réglementaires récentes en matière de sécurité des

systèmes d’information ne sont que partiellement satisfaites, ce qui fait
peser des risques significatifs sur la branche, s’agissant de la protection des
données, de la prévention des intrusions et de la gestion des sinistres.
Constat n°3 : les risques liés aux évolutions du système d’information, en

particulier celles présentant une incidence majeure sur le processus « retraite »,
et aux incidents d’exploitation sont imparfaitement maîtrisés.
Si les données du système national de gestion des carrières (SNGC)
ont migré en 2020 vers le répertoire de gestion des carrières unique
(RGCU)77, la CNAV n’a pas encore formalisé le processus d’évaluation
des risques de toute nature liés aux évolutions de l’architecture du RGCU
et leur impact sur la performance de ce dernier.
Le dispositif de gestion des incidents présente des faiblesses. Ainsi,
bien que formalisés depuis 2016, les engagements de service de la CNAV
restent à préciser quant aux rôles et responsabilités des acteurs, aux
objectifs de performance à atteindre et aux indicateurs à utiliser. Le nombre
d’incidents déclarés en 2020 a augmenté de 33 %, en raison de l’intégration
des applications de gestion des travailleurs indépendants dans le système
d’information. À périmètre comparable, le nombre d’incidents a toutefois
diminué de 6 %.
Enfin, si la CNAV a entamé des démarches visant à le concevoir,
aucun dispositif de gestion des problèmes78 n’est mis en œuvre à ce stade.
La lutte contre les fraudes
Constat n°4 : alors que le montant de la fraude potentielle n’est pas estimé,
les risques de fraude sont insuffisamment couverts par le dispositif défini
au plan national et mis en œuvre par les caisses de retraite.
La CNAV n’évalue pas le montant de la fraude aux prestations de
retraite, ce qui la prive d’un indispensable instrument d’appréciation de
l’efficacité de son dispositif et d’orientation des efforts de prévention et de
détection. Une estimation des principaux risques est prévue pour 2021.
Le dispositif de prévention et de lutte contre les fraudes externes
demeure inégalement mis en œuvre par les caisses de retraite. Le procédé
automatisé de sélection des dossiers à contrôler (OCDC) détecte une
fréquence croissante d’irrégularités à caractère potentiellement frauduleux.
77 Les prestations de retraite restent liquidées à partir des données du SNGC jusqu’à ce
que le RGCU s’y substitue, en 2021.
78 Un problème est la conséquence d’un incident majeur ou de nombreux incidents
récurrents dont l’origine est inconnue.

Cependant, l’exploitation de ces signalements par les caisses demeure

hétérogène. Dans l’attente du déploiement complet de l’outil de suivi de
l’activité (OGEDA), le pilotage de cette dernière et la fiabilité des
indicateurs nationaux comportent des limites persistantes.
Pour le contrôle de l’existence des assurés titulaires de prestations
de retraite qui résident à l’étranger, les accords ou les expérimentations en
cours avec des organismes étrangers de protection sociale couvrent un
nombre croissant de pays. Néanmoins, ce dispositif reste à étendre à
certains pays extra-européens à forts enjeux.
Le traitement par reconnaissance optique des certificats d’existence,
mis en œuvre par l’AGIRC-ARRCO pour le compte de l’ensemble des
régimes de retraite, présente des faiblesses. Les supervisions de la CNAV
sur les certificats d’existence validés dans le cadre de ce dispositif font
apparaître un taux de non-conformité d’environ 10 %.
Le dispositif de prévention et de détection de la fraude interne
couvre imparfaitement certains risques auxquels est exposée la branche,
notamment au titre de l’activité des travailleurs indépendants. De plus, les
caisses locales mettent en œuvre dans des conditions hétérogènes le plan
national de lutte contre la fraude interne.
Plus de 9 200 situations de cumul d’habilitations dans les
applications de gestion des comptes des titulaires de prestations peuvent
être relevées au 31 décembre 2020, ce qui expose la branche à des risques
de fraude insuffisamment couverts par le dispositif de contrôle interne.
L’audit interne
Constat n°5 : l’audit interne apporte une contribution limitée à la maîtrise

des risques.
Le plan national d’audit a été réduit de moitié dans le contexte de la
crise sanitaire. Au demeurant, l’audit interne, dont les effectifs locaux sont
souvent limités et mobilisés par la CNAV sur des missions transversales,
peine à constituer un outil adapté aux enjeux et risques propres à chaque
caisse. La mise en œuvre des actions préconisées à ce titre, suivie au moyen
d’outils frustes et hétérogènes, est imparfaitement assurée.
La gestion des données de paiement et les opérations de paiement

des prestations
Constat n°6 : des insuffisances affectent les dispositifs de contrôle interne

des processus de gestion des comptes des titulaires de prestations et des
opérations de paiement, en particulier pour les dossiers de travailleurs
indépendants.

Le dispositif de contrôle interne des activités de gestion des comptes

des titulaires de prestations comporte des faiblesses persistantes. Ainsi, les
taux de contrôle de certaines activités prescrits par la caisse nationale ne
garantissent pas une maîtrise suffisante des risques d’erreurs, le cas échéant
intentionnelles (fraude interne). Par ailleurs, les limites fonctionnelles de
certains outils perdurent, notamment pour les activités de contrôle.
Le dispositif de contrôle interne de la gestion des comptes des
travailleurs indépendants titulaires de prestations de retraite, déployé au
second semestre 2020, est mis en œuvre dans des conditions hétérogènes
par les caisses et le contrôle des activités réalisées au premier semestre n’a
pas systématiquement été réalisé. Les limites des outils informatiques et
l’absence d’interface entre les applications utilisées pour gérer les
prestations des salariés et celles des travailleurs indépendants exposent la
branche à des risques d’anomalies.
Bien que le dispositif de contrôle interne des opérations de paiement
soit correctement mis en œuvre, il présente encore certaines limites liées
notamment aux outils employés à cette fin.
La séparation des tâches entre les activités de paiement et de gestion
des comptes des titulaires de prestations demeure imparfaitement assurée,
compte tenu de la persistance de cumuls d’habilitations entre ces activités.
Les données à la source de transferts financiers

avec des organismes de sécurité sociale tiers
Constat n°7 : les produits de cotisations d’assurance vieillesse des parents

au foyer (AVPF) que comptabilise la CNAV manquent de fiabilité.
La détermination des équivalents salaires liés à l’AVPF notifiés par
la CNAF à la CNAV et reportés aux comptes de carrière des assurés, ainsi
que les cotisations versées à ce titre (4,9 Md€), sont affectées par des
erreurs relatives à l’attribution et au calcul des prestations familiales qui y
ouvrent droit. La portée des risques correspondants n’est pas appréciée par
la CNAF (cf. partie IV, constat n°16).
b) La fiabilisation des données de carrière des assurés préalablement

à la liquidation des droits à retraite
Les droits à retraite des salariés sont liquidés en fonction des

données reportées à leurs comptes de carrière dans le système national de
gestion des carrières (SNGC).

Le SNGC est alimenté par les déclarations sociales des employeurs

(35 % des reports) ; les données relatives à des « périodes assimilées » à
des périodes d’assurance adressées par Pôle emploi et par les organismes
du régime général (30 % des reports) ; des données de salaire (chèque
emploi-service universel et prestation d’accueil du jeune enfant) ou
équivalents de salaires, comme l’assurance vieillesse des parents au foyer-
AVPF (20 % des reports) ; des données provenant des autres régimes de
sécurité sociale (15 % des reports).
Réserve n°2 : les données de carrière déclarées et reportées aux comptes

des assurés en vue d’ouvrir des droits à retraite, de même que le dispositif
permettant leur régularisation, présentent une fiabilité insuffisante.
Cette réserve est motivée par les trois constats d’audit suivants.
L’alimentation primaire des comptes de carrière
Constat n°8 : le niveau d’assurance procuré par le contrôle interne sur la

fiabilité des données de carrière adressées par les employeurs et les
organismes sociaux partenaires reste insuffisant.
Le niveau d’assurance obtenu par la CNAV sur l’exhaustivité et
l’exactitude des données de carrière transmises par les organismes sociaux
partenaires et intégrées au SNGC est insuffisant. L’absence de conventions
d’échange de données ou leur défaut de mise à jour prive la CNAV
d’éléments d’assurance sur la réalité et la portée des contrôles mis en œuvre
par ses partenaires pour garantir la fiabilité des données qu’ils lui adressent.
Les contrôles automatisés visant à sécuriser ces données avant leur
intégration aux comptes de carrière des assurés sont eux-mêmes incomplets
et, malgré des progrès en la matière, la CNAV ne dispose pas encore de
moyens efficaces de corroboration statistique de ces flux de données.
Par ailleurs, les contrôles réalisés par la CNAV sur les données
contenues dans les déclarations sociales des employeurs ne réduisent que
partiellement les risques d’absence d’exhaustivité ou d’inexactitude des
reports effectués aux comptes de carrière des assurés.
Les opérations de fiabilisation des données individuelles des salariés
transmises par les déclarations sociales nominatives (DSN), menées
conjointement par l’ACOSS et la CNAV, appellent ainsi un renforcement.
Celles concernant les données individuelles des travailleurs indépendants
ont quant à elles vocation à être engagées.

Enfin, un volume toujours significatif de données déclarées sur des

supports papier79, de déclarations dématérialisées et d’anomalies détectées
par les contrôles automatisés de cohérence demeure en attente d’intégration
au SNGC. Le nouveau dispositif de maîtrise des risques liés au traitement
de ces données ne permet pas encore d’en apprécier l’efficacité.
Les cotisations prises en compte pour les retraites de base

des travailleurs indépendants
Constat n°9 : pour les prestations de retraite de base, l’exactitude des

données de carrière est affectée par les faiblesses du processus de gestion
des flux informatisés de données transmis ou échangés avec l’ACOSS.
Les travaux menés par la Cour afin de vérifier la correcte prise en
compte des cotisations versées par les travailleurs indépendants pour le
calcul de leurs prestations de droit propre font apparaître des écarts entre
les données de la CNAV et celles d’une URSSAF à forts enjeux, ce qui ne
permet pas de disposer d’une assurance raisonnable sur l’exactitude du
décompte des droits à prestations.
Les régularisations de carrière

Les régularisations de carrière ont pour objet de sécuriser les
données reportées aux comptes de carrière des assurés, en amont de la
liquidation de leurs droits, en complétant ou en corrigeant les données
acquises auprès des employeurs et des organismes sociaux partenaires. Il
s’agit d’un enjeu majeur : près de la moitié des erreurs affectant les
prestations liquidées et mises en paiement ont pour origine des données de
carrière absentes ou erronées.
Constat n°10 : les régularisations de carrière fiabilisent toujours

insuffisamment les données de carrière préalablement à la liquidation des
droits à retraite.
Des moyens de maîtrise renforcés encadrent l’instruction des
régularisations de carrière, mais ceux-ci ne comportent pas de contrôles
intégrés faisant apparaître les anomalies potentielles à traiter, tandis que les
supports techniques mis à la disposition des agents ne permettent pas de
sécuriser l’instruction des régularisations de carrière par ces derniers.
79 Notamment les contrats d’apprentissage, les périodes assimilées des contractuels de

la fonction publique au titre du chômage et le montant des indemnités journalières
maternité.

L’efficacité des dispositifs de supervision par les services

ordonnateurs, allégés en 2020, et de contrôle par les directions comptables
et financières n’est pas évaluée. Les caisses mettent en œuvre des modalités
hétérogènes de contrôle, dont les résultats font apparaître des disparités
dans la fiabilité des instructions des régularisations de carrière effectuées
par les services ordonnateurs. Des erreurs de saisie ou des défaillances
informatiques affectant le typage de la régularisation effectuée faussent
toujours la sélection des dossiers à superviser ou à contrôler.
Par ailleurs, la suspension par certaines caisses des régularisations
anticipées de carrière en faveur des demandeurs d’emploi indemnisés, en
contradiction avec la convention avec l’Unédic, prive la branche vieillesse
de leviers d’amélioration de la qualité des données reportées aux comptes
de carrière des assurés.
c) La maîtrise des risques d’erreurs de liquidation
En 2020, les caisses de la branche vieillesse du régime général ont

attribué plus de 831 000 prestations (dont 80 % de droit propre et 20 % de
droit dérivé) au moyen de l’Outil retraite, soit un nombre stable par rapport
à l’année précédente et 41 000 dans ASUR (dont 35 % de droit propre et
65 % de droit dérivé).
Elles ont, par ailleurs, effectué plus de 260 000 révisions de droit et
près de 200 000 révisions de service, en augmentation de près de 5 % par
rapport à 2019. Les révisions de droit modifient rétroactivement les
prestations attribuées depuis la date de leur entrée en jouissance ; les
révisions de service peuvent conduire à modifier pour l’avenir la prestation
versée. S’agissant des retraites de base traitées dans ASUR, les limites de
cette application ne permettent pas de distinguer ces catégories, ni de
procéder à un décompte fiable des révisions effectuées.
Réserve n°3 : le contrôle interne des prestations de retraite (133 Md€) ne

prévient pas avec une efficacité suffisante les erreurs de liquidation qui les
affectent.
Cette réserve est motivée par les six constats d’audit suivants.

La supervision et le contrôle avant la mise en paiement

des prestations
Constat n°11 : en 2020, la fiabilité de la liquidation des prestations de

retraite par les services ordonnateurs a continué à se dégrader.
Les services ordonnateurs commettent de fréquentes erreurs de
portée financière quand ils liquident les prestations de retraite. Cet état de
fait résulte notamment de l’insuffisance des contrôles intégrés à l’outil
informatique de gestion des prestations, de l’absence d’automatisation de
plusieurs étapes de leur calcul et de l’assistance limitée apportée aux agents
par le système d’information. Le contexte de crise sanitaire n’a pas eu
d’incidence notable sur cet état de fait.
Les évolutions apportées en 2020 au plan qualité et au plan socle de
supervision vont dans le sens d’une responsabilisation accrue des caisses et
d’une meilleure appréciation de l’efficacité du dispositif de supervision.
Cependant, la portée de ces outils reste affectée par l’hétérogénéité des
modalités de sélection des dossiers à superviser et du positionnement des
supervisions (avant ou après contrôle des directions comptables et financières).
Par ailleurs, le dispositif de supervision de la liquidation, dans l’outil
ASUR, des dossiers relatifs aux travailleurs indépendants, qu’il s’agisse des
retraites de base ou complémentaires, est fragilisé par une maturité
hétérogène des caisses et par la multiplicité des outils employés à ce titre.
Constat n°12 : la capacité des directions comptables et financières des

caisses de retraite à détecter les erreurs de liquidation des services
ordonnateurs avant la mise en paiement des prestations de retraite continue
de se réduire.
En 2020, le taux de contrôle des prestations liquidées dans l’Outil
retraite a baissé de près de 3 points par rapport à l’exercice précédent
(60,5 % fin 2020), dans le contexte de la crise sanitaire et d’un ciblage
fondé désormais sur une analyse automatisée du niveau présumé de risque.
En particulier, le taux de dossiers contrôlés a baissé de plus de
4 points pour les attributions de droits propres (à 64,2 %) et de près de
4 points pour les attributions de droits dérivés (à 68,1 %).
Les contrôles sur l’attribution de l’allocation de solidarité aux
personnes âgées (ASPA), auparavant systématiques, ont également été
réduits (pour ne plus couvrir que 73,4 % des prestations attribuées). Cette
prestation concentre pourtant une part importante des erreurs qui affectent
les prestations de retraite dans leur ensemble. En outre, les mesures de
simplification de la gestion et de spécialisation des agents, engagées pour
l’essentiel en 2020, n’ont pas encore produit les effets qui en sont attendus
sur la fiabilité des allocations liquidées.

De plus, les directions comptables et financières des caisses de

retraite ont détecté à peine un peu plus de la moitié (54,6 % fin 2020) des
erreurs dans les dossiers qu’elles ont contrôlés préalablement à la mise en
paiement des prestations liquidées dans l’Outil retraite (soit un niveau
comparable à celui de 2019). Si un recentrage des contrôles sur les erreurs
ayant une portée financière avérée a été amorcé, les contrôleurs des
directions comptables et financières mettent en œuvre de manière
hétérogène, avec de fréquentes erreurs, la fonctionnalité mise à leur
disposition à cet effet. Les supervisions sur l’activité des contrôleurs ont
par ailleurs une incidence limitée sur la détection d’erreurs.
Enfin, les services de l’ordonnateur ne corrigent qu’une partie des
erreurs détectées par les directions comptables et financières. Dans le cadre
d’une expérimentation à la CNAV en Île-de-France, les dossiers corrigés
par le service ordonnateur à la suite de la détection d’erreurs par la direction
comptable et financière ont cessé d’être vérifiés à nouveau par cette
dernière. Des taux élevés de non-conformité, s’agissant notamment des
dossiers d’ASPA (34 %), ont alors été constatés.
Les révisions de droit
Constat n°13 : une grande partie des révisions de droit liées aux
majorations dues au titre du minimum contributif et de la pension de
réversion ne peuvent toujours pas être effectuées.
En 2020, le nombre de majorations de la pension de réversion et du
minimum contributif en attente de calcul pour les salariés a continué
d’augmenter (1,4 million de majorations en instance au 31 décembre 2020
pour un montant provisionné de 0,6 Md€), tandis que plus des trois-quarts
des majorations en faveur des travailleurs indépendants restaient en attente
de calcul (près de 442 000 majorations en instance pour un montant
provisionné de 0,1 Md€).
La fiabilisation de la qualité et de l’exhaustivité des informations
contenues dans le répertoire d’échange inter-régimes de retraite (EIRR),
dont dépend le calcul de ces majorations, s’est ralentie, aucune opération
notable n’étant intervenue en 2020. Elle dépend, notamment, de la capacité
de l’ensemble des régimes partenaires et de la CNAV à développer des
correctifs informatiques, dont les plus importants ont été repoussés à 2021.
Constat n°14 : alors que la liquidation provisoire des prestations peut

engendrer des risques supplémentaires d’erreur avec incidence financière,
le dispositif de maîtrise des risques afférents présente des faiblesses, en
particulier s’agissant des dossiers de travailleurs indépendants.

Malgré l’automatisation de l’ouverture des révisions de droit dans

l’Outil retraite, le pilotage du dispositif de liquidation provisoire, qui
permet de liquider une prestation de retraite sans détenir l’ensemble des
pièces justificatives, demeure imparfaitement assuré. Les révisions de droit
ne sont, en effet, pas systématiquement effectuées dans les délais fixés par
la caisse nationale. S’agissant des dossiers des travailleurs indépendants,
les limites fonctionnelles d’ASUR ne permettent pas un suivi consolidé.
Les révisions de service
Constat n°15 : le dispositif de maîtrise des risques d’erreur affectant les

révisions de service effectuées présente des faiblesses persistantes.
Compte tenu des faiblesses persistantes de la supervision de
l’ordonnateur, le dispositif de maîtrise des risques continue de reposer
principalement sur les contrôles réalisés par les directions comptables et
financières, lesquels sont mis en œuvre de manière hétérogène par les
caisses de retraite. S’agissant des révisions traitées dans ASUR, le manque
de précision des informations disponibles, n’a pas permis à la Cour
d’apprécier la portée des actions de maîtrise des risques, ce qui induit une
limitation à son audit.
Constat n°16 : les révisions de service prennent encore insuffisamment en

compte l’évolution de la situation des pensionnés.
Les stocks de révisions de service non traitées continuent de se
réduire, mais restent importants, en particulier pour la CNAV en Île-de-
France. S’agissant des dossiers traités dans ASUR, les limites du système
affectent la fiabilité de l’information relative aux stocks de révisions,
lesquels ne font par conséquent l’objet d’aucun suivi.
Par ailleurs, depuis le 1er septembre 2020, les prestations des autres
régimes de retraite de base et complémentaires renseignées dans l’EIRR
sont prises en compte de manière automatisée pour les révisions de service
des prestations du minimum vieillesse. Néanmoins, le dispositif de pilotage
des questionnaires encore adressés à intervalle régulier aux assurés
concernés présente des faiblesses. Ainsi, les questionnaires aux assurés
dont les dossiers sont traités dans ASUR sont insuffisamment suivis.
d) Les erreurs résiduelles affectant les prestations de retraite
La CNAV mesure annuellement la fréquence et la portée financière

des erreurs qui affectent à titre définitif les attributions et révisions de
prestations de retraite, en faveur ou au détriment des assurés, à la suite ou
non d’un contrôle des directions comptables et financières sur les
prestations liquidées préalablement à leur mise en paiement.

Ces mesures sont déterminées à partir du contrôle, par des cellules

spécialisées80, d’échantillons représentatifs de dossiers.
Réserve n°4 : les prestations de retraite sont affectées par des erreurs à
caractère définitif, en faveur ou au détriment des assurés sociaux, dont le
nombre et l’incidence financière ont continué à s’accroître en 2020.
Cette réserve est motivée par les cinq constats d’audit suivants.
Les erreurs résiduelles affectant les attributions et les révisions

de droit, après contrôle interne
Constat n°17 : la fréquence et la portée financière des erreurs résiduelles

de liquidation dans l’Outil retraite, qui ont à nouveau augmenté, traduisent
les faiblesses persistantes du dispositif de maîtrise des risques et font
apparaître une situation particulièrement dégradée.
La fréquence et l’incidence financière des erreurs résiduelles de
liquidation dans l’Outil retraite ont été déterminées, en 2020, à partir du
contrôle d’un échantillon représentatif de 9 386 dossiers couvrant tous les
types de prestations81.
Pour 2020, la fréquence des erreurs de portée financière en faveur
ou au détriment des assurés continue d’augmenter, poursuivant la
dégradation observée chaque année depuis 2016. Elle s’établit ainsi, en
valeur centrale statistique, à 16,4 % 82 , contre 15,3 % en 2019, soit une
dégradation de 1,1 point. Ainsi, une nouvelle retraite sur six comporte au
moins une erreur de portée financière.
80 Les centres nationaux délégués d’Orléans et de Strasbourg pour les dossiers traités
dans l’Outil retraite et l’établissement d’Auray pour ceux liquidés dans ASUR.
81 Droits personnels, droits dérivés, droits non contributifs (ASPA notamment),
avantages complémentaires (majoration enfant, majoration tierce personne, etc.).
82 Compte tenu de la taille de l’échantillon, la fréquence des erreurs est comprise, avec
une probabilité de 95 %, entre 15,7 % et 17,1 %. Dans le détail, la fréquence des erreurs
atteint 23,8 % pour l’ASPA, 22,4 % pour les révisions de droits propres, 16,3 % pour
les attributions de droits propres et 10 % pour celles de droits dérivés.

Les erreurs relatives à la carrière représentent près de la moitié du

nombre total d’erreurs (49,5 %). Par ailleurs, la part des révisions de droit
ayant fait l’objet d’une erreur résiduelle continue à s’accroître (22,4 %,
contre 19,5 % en 2019 et 13,9 % en 2018).
Malgré certains progrès, la qualité de la liquidation reste insuffisante
dans un nombre significatif d’organismes métropolitains. Dans quatre
d’entre eux (CNAV en Île-de-France et CARSAT Hauts de France,
Languedoc-Roussillon et Sud-Est), une retraite sur cinq nouvellement mise
en paiement comporte au moins une erreur résiduelle ayant une incidence
financière. À la CARSAT Sud-Est, la fréquence des erreurs définitives a
augmenté de 3,5 points en 2020.
Pour sa part, le taux d’incidence financière des erreurs en faveur ou
au détriment des assurés est passé, en valeur centrale statistique, de 1,8 %
en 2019 à 1,9 %83 en 2020 du montant des prestations nouvellement mises
en paiement, sous l’effet notamment des résultats de la CNAV en Île-de-
France84 et de l’ASPA85. Pour les trois-quarts, ce taux correspond à des
erreurs au détriment des assurés86. Rapporté au montant des attributions de
prestations au cours de l’exercice (5,5 Md€), il implique un montant
probable d’erreurs de 105 M€.
La fréquence et l’incidence financière des erreurs résiduelles
témoignent de la maîtrise toujours plus faible par la CNAV, année après
année, des risques afférents aux attributions et aux révisions de droit.
La fréquence des erreurs résiduelles portant sur les seules
instructions de l’exercice, c’est-à-dire excluant celles antérieures à la
décision d’attribution de la retraite, se dégrade aussi (11,6 %, contre 10 %
en 2019), ce qui démontre que les causes de l’augmentation des erreurs
résiduelles sont contemporaines.
Constat n°18 : l’incidence cumulative des erreurs financières portant sur

les attributions de prestations et les révisions de droit de l’année, qui
affectent les charges de la branche pendant toute la durée du service des
prestations, se dégrade en 2020.
83 Compte tenu de la taille de l’échantillon, ce résultat donne une assurance à 95 % que

le TIF est compris entre 1,6 % et 2,3 %.
84 Le taux d’incidence financière des erreurs commises par la CNAV en Île-de-France
augmente de 1,7 point en 2020 pour s’établir à 4,4 %.

85 Pour laquelle le taux d’incidence financière des erreurs atteint 4,9 %.
86 Les erreurs résiduelles sont majoritairement en défaveur de l’assuré (75 % du TIF,
soit 1,4 %). Rapporté au montant des prestations légales mises en paiement en 2020,
l’impact net sur les comptes annuels serait une minoration des charges de 50 M€.

La CNAV a renouvelé le calcul d’un taux d’incidence financière des

erreurs de l’année mesurée sur la durée moyenne de service des prestations
(soit 21,1 années). Cet indicateur retient les erreurs qui auront une
incidence financière sur toute la durée de versement des prestations,
soustrait les erreurs ayant une incidence uniquement l’année d’attribution
de manière certaine (erreurs portant sur les prélèvements sociaux) ou
probable (erreurs portant sur la date d’entrée en jouissance de la prestation),
et corrige les effets des rejets à tort de demandes de retraite, celles-ci ayant
vocation à être satisfaites à une date ultérieure.
En 2020 et à périmètre comparable 87 , ce taux s’établit à 1,4 %,
contre 1,3 % en 2019.
Les erreurs résiduelles affectant les attributions et révisions de droit
intervenues en 2020 auraient, sur ces bases, une incidence financière
cumulative en valeur absolue d’au plus 1,6 Md€ sur toute la durée de
versement des prestations.
Constat n°19 : l’évaluation de l’incidence des erreurs résiduelles sur

l’intégralité des charges de prestations légales de l’exercice, engagée en
2019, présente des limites méthodologiques qui en affectent la fiabilité.
Le taux d’incidence financière (TIF) des erreurs résiduelles de
liquidation que la CNAV évalue chaque année porte sur les charges de
prestations légales correspondant uniquement aux attributions et révisions
de droit réalisées durant l’exercice, lesquelles représentent une faible part
des charges enregistrées en comptabilité. Afin d’élargir la portée de cette
estimation, la CNAV a estimé pour la première fois en 2019 un taux
d’incidence financière des erreurs résiduelles portant sur l’intégralité des
charges de prestations légales comptabilisées au titre des droits propres88.
En 2020, ce taux s’établit à 0,3 % (0,4 % en « fourchette haute »),
soit une incidence financière des erreurs résiduelles évaluée à 0,4 Md€
(0,5 Md€ en « fourchette haute ») pour un montant total de charges de
prestations légales de 107 Md€.
Toutefois, la méthode employée par la CNAV présente des limites
de nature à influencer significativement les résultats de l’indicateur dans
un sens plus favorable. En effet, la CNAV se fonde, sans redressement, sur
les résultats des contrôles a posteriori intervenus entre 2012 et 2019. Or,
avant 2016, ces résultats étaient sous-évalués, les contrôles étant effectués
87 En 2020, ont été contrôlés non seulement les premières attributions de droits, mais
aussi les seconds droits à retraite (droit dérivé faisant suite à un droit propre par
exemple). Sur ce périmètre élargi, le taux d’incidence financière s’établit à 1,1 %.
88 En 2019, en « fourchette haute », le TIF s’établissait à 0,4 %, soit 0,4 Md€.

de manière insuffisamment exhaustive et homogène par les directions

comptables et financières de chaque caisse de retraite. En outre, ils excluent
par principe les dossiers avec erreur financière dès lors qu’ils ont fait l’objet
d’une révision de droit. Or, des erreurs définitives affectent une grande
partie de ces révisions (cf. constat n°17 supra).
Constat n°20 : si la fréquence et l’incidence financière des erreurs

résiduelles qui affectent les prestations de retraite des travailleurs
indépendants traitées dans l’outil ASUR s’inscrivent à des niveaux peu
élevés, les mesures correspondantes ne sont pas exhaustives.
La fréquence et l’incidence financière des erreurs résiduelles de
liquidation des retraites nouvellement attribuées dans l’outil ASUR ont été
déterminées, en 2020, à partir du contrôle d’un échantillon représentatif
d’un peu plus de 7 000 dossiers de retraites de base et complémentaires de
travailleurs indépendants.
Pour 2020, la fréquence des erreurs de portée financière s’établit, en
valeur centrale statistique, à 2,9 % 89 pour l’ensemble des caisses
métropolitaines (contre 3,1 % en 2019).
Le taux d’incidence financière des erreurs en faveur ou au détriment
des travailleurs indépendants s’inscrit quant à lui à un faible niveau
(0,2 % 90 en valeur centrale statistique du montant des prestations
nouvellement mises en paiement, contre 0,3 % en 2019).
Rapporté au montant des attributions de prestations au cours de
l’exercice (135 M€), ce taux conduit à un montant probable d’erreurs de
0,3 M€. L’évolution la plus marquée concerne les retraites de base, dont le
taux d’incidence financière est divisé par près de trois en 2020 (0,1 %).
Si la procédure mise en œuvre à cet égard repose sur des actions
correctement encadrées et formalisées, elle présente des fragilités liées
notamment au caractère non systématique du contrôle approfondi de
l’adéquation des droits à retraite aux cotisations versées par l’assuré et à
ses revenus professionnels déclarés.
En outre, contrairement aux prestations liquidées dans l’Outil
retraite, les mesures ne prennent pas en compte les erreurs affectant
l’ASPA et les révisions de droit. De ce fait, la fréquence et l’incidence
financière des erreurs résiduelles affectant les retraites de base liquidées

le résultat de l’indicateur est compris entre 2,5 % et 3,3 %.
le résultat de l’indicateur est compris entre 0,1 % et 0,3 %.

dans ASUR sont respectivement minorées d’au moins 25 % et 50 %. De

plus, la fiabilité des instructions des services ordonnateurs et des contrôles
des directions comptables et financières ne peuvent être appréciées.
Enfin, la très grande hétérogénéité des niveaux d’erreurs entre les
caisses et dans le temps suscite une interrogation sur la fiabilité des
indicateurs sur le périmètre incomplet ainsi couvert.
Constat n°21 : les mesures du risque financier résiduel affectant les

révisions de service ne sont pas exhaustives.
En 2020, la CNAV a renouvelé les contrôles permettant de mesurer
les erreurs résiduelles (risque après contrôle interne) propres aux révisions
de service, mais uniquement pour celles liquidées dans l’Outil retraite,
excluant de ce fait les révisions liquidées dans ASUR.
Dans le contexte de la crise sanitaire, l’échantillon de dossiers
contrôlés à ce titre a été réduit (près de 800, contre 1 120 en 2019). Il
continue par ailleurs de ne porter que sur des révisions ayant conduit à
modifier le montant de la prestation servie à l’assuré, ce qui exclut plus de
deux révisions sur cinq et induit une limitation à l’appréciation du risque
financier résiduel affectant les révisions de service.
Sur le périmètre ainsi contrôlé, la part des révisions de service
affectées d’une erreur de portée financière diminue d’un point en 2020
(12 %, en valeur centrale statistique), mais le montant agrégé en valeur
absolue des erreurs s’accroît (0,9 %, contre 0,8 % en 2019). Ces résultats
constituent des planchers : ils ne tiennent compte ni des révisions sans
modification du montant de la prestation versée, ni des révisions pour
lesquelles l’incidence financière de l’anomalie n’a pu être évaluée91.
e) Les montants attribués par l’activité de recouvrement
Réserve n°5 : Les incertitudes et désaccords relevés par la Cour sur les
produits et de créances de cotisations sociales de la branche vieillesse.
Il est renvoyé sur ce point à l’opinion formulée par la Cour sur les
comptes de l’activité de recouvrement de l’exercice 2020 (cf. partie I
supra), notamment aux constats n°1, 2 et 3.
91Soit 34 dossiers représentant 4,3 % de l’échantillon 2020 (784 dossiers), contre 3,6 %
de l’échantillon 2019 (1 120 dossiers).

LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES DES ORGANISMES
NATIONAUX DU RÉGIME GÉNÉRAL DE L’EXERCICE 2020 139
Chapitre II
Les positions de la Cour sur les comptes
des organismes nationaux du régime
général de l’exercice 2020
I - Les comptes de l’ACOSS

nécessaires pour fonder ses positions sur les comptes annuels de l’exercice
2020 de l’ACOSS, signés le 22 avril 2021 par le directeur et par la
directrice comptable et financière de cet organisme.

leur sont applicables, les comptes annuels de l’agence centrale des
organismes de sécurité sociale (ACOSS) de l’exercice 2020 sont réguliers
et sincères et donnent une image fidèle de son résultat, de sa situation
financière et de son patrimoine, sous les deux réserves suivantes :
- réserve n°1 : l’établissement public national ne dispose pas d’un
dispositif de contrôle interne complet et formalisé couvrant l’ensemble des
risques auxquels ses activités sont exposées ;

- réserve n°2 : des désaccords ou des limitations affectent les montants

comptabilisés par l’ACOSS au titre de plusieurs flux significatifs : impôts
et taxes affectés recouvrés par l’État (77,1 Md€), réduction générale des
contributions chômage et des cotisations retraite complémentaire prise en
charge par l’ACOSS (8,1 Md€) et exonérations (6,2 Md€) et de l’aide au
paiement (2,2 Md€) des prélèvements sociaux prises en charge par l’État.
La Cour avait certifié les états financiers de l’ACOSS de

l’exercice 2019 en assortissant sa position de deux réserves.
L’audit des comptes de 2020 ne conduit pas à lever de réserve ou de
partie de réserve formulée sur les comptes de 2019.

Il est renvoyé sur ce point aux motivations détaillées de la position
de la Cour sur les comptes de l’activité de recouvrement.
II - Les comptes de la CNAM

nécessaires pour fonder sa position sur les comptes annuels de l’exercice
2020 de la CNAM, signés le 22 avril 2021 par le directeur général et par le
directeur délégué aux finances et à la comptabilité de cet organisme.

leur sont applicables, les comptes annuels de la caisse nationale de
l’assurance maladie (CNAM) de l’exercice 2020 sont réguliers et sincères
et donnent une image fidèle de son résultat, de sa situation financière et de
son patrimoine, sous les deux réserves suivantes :
- réserve n°1 : les réserves et parties de réserves exprimées par la Cour sur
les comptes combinés des branches maladie et AT-MP au titre du
dispositif de contrôle interne de la CNAM, de la détermination des taux
des cotisations AT-MP, de la justification des comptes et des montants
notifiés par l’activité de recouvrement concernent des opérations
comptabilisées par la CNAM ;

- réserve n°2 : les réserves exprimées par la Cour sur les comptes combinés
des branches maladie et AT-MP concernent la CNAM en sa qualité de
caisse nationale qui attribue aux entités combinées des deux branches des
dotations couvrant les charges comptabilisées par ces entités.
La Cour avait certifié les états financiers de la CNAM de

Le constat d’audit n°1 relatif à l’enregistrement dans les comptes de
la CNAM d’écritures relatives aux droits et obligations des caisses locales
a été levé au titre de la réserve n°1, ces écritures ayant été régularisées en
2020 (Rapport de certification des comptes de 2019, p. 119).
états financiers de la CNAM. L’annexe aux comptes de la CNAM, entité
combinante des branches maladie et AT-MP, ne mentionne pas
d’engagements pluriannuels à l’égard des titulaires de pensions d’invalidité
et de rentes pour incapacité permanente à fin 2020 et de leurs ayants droit,
appréciés et évalués en fonction des règles de droit en vigueur à cette date.
Ces engagements significatifs, qui peuvent être chiffrés de manière
fiable, portent sur des prestations ayant un objet identique à celui de
prestations pour lesquelles l’État reconnaît des passifs à ce même titre (sous
la forme de provisions pour charges).

de la Cour sur les comptes combinés des branches maladie et AT-MP.
III - Les comptes de la CNAF

nécessaires pour fonder sa position sur les comptes annuels de l’exercice
2020 de la CNAF, signés le 15 avril 2021 par le directeur et par le directeur
comptable et financier de cet organisme.

La Cour certifie qu’au regard des règles et principes comptables

qui leur sont applicables, les comptes annuels de la caisse nationale des
allocations familiales (CNAF) de l’exercice 2020 sont réguliers et
sincères et donnent une image fidèle de son résultat, de sa situation
financière et de son patrimoine, sous les deux réserves suivantes :
- réserve n°1 : les réserves n°1, 2 et 3 sur les comptes combinés de la
branche famille concernent la CNAF en sa qualité de caisse nationale qui
attribue aux entités combinées de la branche des dotations reflétant les
charges comptabilisées par ces dernières ;
- réserve n°2 : une partie de la réserve n°1 (couverture partielle par le
contrôle interne des risques liés aux activités de la caisse nationale), une
partie de la réserve n°2 (prestations légales déléguées à la MSA) et la
réserve n°4 (montants notifiés par l’activité de recouvrement) portent sur
des opérations comptabilisées par la CNAF.
La Cour avait certifié les états financiers de la CNAF de

L’audit des comptes de 2020 ne conduit pas à lever de réserve ou de
partie de réserve formulée sur les comptes de 2019.
nouveau l’attention sur un point relatif à la compréhension des états
financiers de la CNAF.
L’annexe aux comptes de la CNAF, entité combinante de la branche
famille, ne mentionne pas d’engagements à l’égard des titulaires de
l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé au 31 décembre 2020,
appréciés et évalués en fonction des règles de droit en vigueur à cette date.
Ces engagements peuvent être évalués de manière fiable. Pour sa part,
l’État mentionne dans l’annexe à ses comptes des engagements au titre de
l’allocation aux adultes handicapés, versée par les CAF pour son compte.

de la Cour sur les comptes combinés de la branche famille.

IV - Les comptes de la CNAV

nécessaires pour fonder ses positions sur les comptes annuels de l’exercice
2020 de la CNAV, signés le 15 avril 2021 par le directeur et par le directeur
comptable et financier de cet organisme.

leur sont applicables, les comptes annuels de la caisse nationale
d’assurance vieillesse (CNAV) de l’exercice 2020 sont réguliers et sincères
et donnent une image fidèle de son résultat, de sa situation financière et de
son patrimoine, sous les deux réserves suivantes :
- réserve n°1 : les six premiers constats de la réserve n°1 (contrôle interne
de la branche) et les réserves n°2, 3 et 4 formulées par la Cour sur les
comptes combinés de la branche vieillesse concernent la CNAV en sa
double qualité de caisse régionale pour l’Île-de-France et de caisse
nationale qui attribue aux entités combinées de la branche des dotations
reflétant les charges comptabilisées par ces dernières ;
- réserve n°2 : le dernier constat de la réserve n°1 (les données provenant
des organismes tiers) et la réserve n°5 (montants notifiés par l’activité de
recouvrement) concernent des opérations comptabilisées par la CNAV.
La Cour avait certifié les états financiers de la CNAV de

l’exercice 2019 en assortissant sa position de deux réserves relatives aux
incidences sur les comptes annuels de l’établissement public de ses
réserves sur les comptes combinés de la branche vieillesse.
nouveau l’attention sur deux points particuliers relatifs à la compréhension
des états financiers de la CNAV.
Malgré une solidarité financière de fait avec celle-ci, le Fonds de
solidarité vieillesse (FSV) n’est pas intégré au périmètre des comptes
combinés de la branche vieillesse. Le résultat de la CNAV s’en trouve
amélioré, puisque son déficit (- 3,7 Md€ en 2020) devrait être majoré à
hauteur de la quote-part du résultat déficitaire du FSV induite par les prises
en charge de cotisations et de prestations en sa faveur et atteindre ainsi
6 Md€ au total. En outre, à fin 2020, les déficits du FSV non encore repris
par la CADES atteignent 6,1 Md€ au total. Ils sont intégralement supportés

en trésorerie par la CNAV, y compris pour la part des concours du fonds à

d’autres régimes de protection sociale, sous la forme de retards de
versement non rémunérés92.
L’annexe aux comptes de la CNAV ne mentionne pas les
engagements pluriannuels à l’égard des titulaires d’une pension de retraite
au 31 décembre 2020 et de leurs ayants droit, appréciés et évalués en
fonction des règles de droit en vigueur à cette date. En l’absence de
mécanismes d’équilibrage automatique des résultats de la CNAV, les
pensions de retraite déjà attribuées ou qui seront liquidées au titre des droits
déjà acquis par les cotisants dans leurs comptes de carrière et dont le
versement se poursuivra sur plusieurs exercices constituent des charges
futures de nature à affecter le montant et la consistance du patrimoine de la
CNAV, au cours des exercices à venir. Elles répondent ainsi à la définition
des engagements hors bilan au sens du plan comptable général.

de la Cour sur les comptes combinés de la branche vieillesse.
92 L’existence d’un dispositif de financement des déficits jusqu’en 2023 conduit à lever
le point mentionné dans le rapport de certification des comptes de 2019 relatif à
l’incertitude d’un apurement de la dette du fonds vis-à-vis de la CNAV.

Chapitre III
Le compte rendu des vérifications
opérées par la Cour
I - Le cadre et la démarche d’audit
En tant qu’institution membre de l’Organisation internationale des

institutions supérieures de contrôle des finances publiques (INTOSAI), la
Cour se réfère, dans l’exercice de ses différentes missions, aux normes
internationales des institutions supérieures de contrôle (ISSAI).
Dans le domaine de la certification des comptes, les normes ISSAI
transposent les normes internationales d’audit (ISA) et la norme
internationale de contrôle qualité en matière d’audit financier (ISQC 1),
édictées par la Fédération internationale des experts comptables (IFAC).
Conformément à l’arrêté du Premier président de la Cour des
comptes n°19-1022 du 3 janvier 2020 portant normes professionnelles de
la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes, pris en
application de l’article L. 120-4 du code des juridictions financières, la
Cour applique les dispositions des normes ISA et de la norme ISQC 1 dans
la mesure de leur compatibilité avec la nature particulière de ses missions

de certification ainsi qu’avec les dispositions du code des juridictions

financières93.
La Cour applique une démarche d’audit homogène pour l’activité de
recouvrement et pour chacune les branches du régime général, qui vise à
réduire le risque d’audit, entendu comme le risque d’exprimer une opinion
différente sur les états financiers de celle qu’elle aurait exprimée si elle
avait identifié l’ensemble des anomalies significatives dans les comptes.
Cette démarche d’audit couvre quatre enjeux principaux :
- la vérification de l’exhaustivité et de l’exactitude de la prise en
compte, dans la comptabilité générale, des informations issues de la
production des prélèvements sociaux et des prestations sociales, ce qui
suppose, en particulier, d’identifier et de suivre un chemin de révision
de la comptabilisation des opérations effectuées ;
- la vérification de la conformité des écritures aux principes comptables
généraux, de la pertinence et de la permanence des méthodes, de
l’exhaustivité du recensement des passifs et du caractère raisonnable
des enregistrements comptables qui résultent d’une estimation, afin de
s’assurer de la correcte détermination du résultat de l’exercice ;
- l’évaluation de la fréquence et de l’incidence financière des erreurs
qui affectent les opérations effectuées et comptabilisées et, ce faisant,
la correcte représentation des droits et obligations des entités de
sécurité sociale à l’égard de tiers retracée par leur comptabilité ;
- l’évaluation de la qualité de l’information financière procurée par les
états financiers, y compris l’annexe aux comptes.
En application de l’article R. 114-6-1 du code de la sécurité sociale,
les comptes soumis à certification - qui comprennent chacun un bilan, un
compte de résultat et une annexe - sont établis par le directeur comptable
et financier et arrêtés par le directeur, puis présentés au conseil
d'administration pour approbation.
93 Dans le cadre de la certification des comptes du régime général de l’exercice 2019,

huit normes n’ont pas trouvé à s’appliquer, pour tout ou partie de leurs dispositions :
ISA 210 « Accord sur les termes des missions d'audit » ; ISA 220 « Contrôle qualité
d’un audit d’états financiers » et ISQC 1 « Contrôle qualité des cabinets réalisant des
missions d'audit ou d'examen limité d’états financiers et d'autres missions d'assurance
et de services connexes » ; ISA 510 « Missions d’audit initiale – Soldes d’ouverture » ;
ISA 570 « Continuité de l’exploitation » ; ISA 800 « Aspects particuliers : audits d'états
financiers établis conformément à des référentiels à caractère spécifique » ; ISA 805
« Aspects particuliers : audits d'états financiers pris isolément et d'éléments, de
comptes ou de rubriques spécifiques d'un état financier » ; ISA 810 « Missions ayant
pour but d'émettre un rapport sur des états financiers résumés ».

LE COMPTE RENDU DES VÉRIFICATIONS OPÉRÉES PAR LA COUR 147
Ils sont établis en application du plan comptable unique des

organismes de sécurité sociale (PCUOSS), qui ne s’écarte des dispositions
du règlement n°2014-03 de l’Autorité des normes comptables relatives au
plan comptable général (modifié au 1er janvier 2020) que si des mesures
législatives et réglementaires l’exigent. Le plan comptable en vigueur a été
fixé par un arrêté interministériel du 24 février 2010.
Les comptes annuels des organismes locaux ne sont pas soumis à
une procédure de certification par un auditeur externe. Sur le fondement
des articles L. 114-6 et D. 114-4-2 du code de la sécurité sociale, le
directeur comptable et financier national les valide, en attestant qu’ils sont
réguliers et sincères et donnent une image fidèle de leur situation financière
et de leur patrimoine. À cette fin, il effectue des audits et des contrôles.
En raison du rôle central du régime général dans le financement des
organismes sociaux, la Cour audite les flux et les soldes notifiés aux
attributaires significatifs, y compris extérieurs au régime général (comme
l’Unédic).
Compte tenu de la nature des missions et des sources de financement
du fonds de solidarité vieillesse (FSV), la Cour audite de fait la totalité des
produits et plus de 90 % des charges de cet organisme. Elle examine par
ailleurs les opérations effectuées pour le compte de l’État (prime d’activité,
aides au logement), des départements (RSA) ou d’autres organismes de
protection sociale et comptabilisées en comptes de tiers.
Dans le cadre de l’application de l’article L. 141-10 du code des
juridictions financières, la Cour communique aux commissaires aux
comptes de plusieurs organismes 94 des éléments d’appréciation sur les
opérations effectuées par le régime général de sécurité sociale pour le
compte de ces entités, ou en lien avec elles s’agissant du recouvrement des
prélèvements sociaux et de la répartition des dotations hospitalières et
médico-sociales entre les régimes d’assurance maladie.
En raison des relations financières des régimes agricoles avec le
régime général, la Cour est rendue destinataire par les commissaires aux
comptes de la caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA)
d’éléments d’appréciation sur le contrôle interne déployé par ces
organismes. Au titre de la compensation par l’ACOSS au régime de retraite
complémentaire des salariés de la réduction générale de cotisations, depuis
le 1er janvier 2019, la Cour est par ailleurs rendue destinataire d’une
attestation des commissaires aux comptes de l’AGIRC-ARRCO. Des
94L’Unédic, l’Association pour la gestion du régime de garantie des créances des

salariés (AGS), l’AGIRC-ARRCO, l’Association de gestion du fonds paritaire national
(AGFPN).

éléments d’assurance ont également été demandés aux commissaires aux

comptes du Fonds de réserve pour les retraites (FRR) au titre du versement
en 2020 à la CNAV de la totalité du montant de la soulte jusque-là gérée
par le FRR pour le compte de la CNAV, versée en 2005 par les industries
électriques et gazières dans le cadre de l’adossement de leur régime spécial
de retraite au régime général.
La Cour a conduit ses travaux dans les organismes nationaux et dans
un échantillon d’organismes de base, sur place et sur pièces95. Des réunions
régulières ont permis d’accompagner les organismes nationaux des
différentes branches dans la formalisation et le suivi de trajectoires
pluriannuelles de levée des réserves. Des échanges ont eu lieu avec la
direction de la sécurité sociale, la direction du budget et la DGFiP.
La Cour a pris en compte, dans l’exercice de sa mission de
certification des comptes de l’exercice 2020, le contexte créé par la crise
sanitaire, les contraintes qui en ont résulté pour les organismes et leurs
administrations de tutelle et les risques nouveaux ou amplifiés sur les
activités des organismes retracées par leurs états financiers.
II - Les vérifications intermédiaires

Réalisées de juillet à décembre, les missions intermédiaires ont
permis d’apprécier la capacité des dispositifs de contrôle interne, mis en
œuvre par les services ordonnateurs et par les directions comptables et
financières des organismes nationaux et des organismes de base, à prévenir
les risques d’erreurs significatives dans les comptes et à en assurer la
correction. Les effets de la crise sanitaire ont par ailleurs constitué un fait
majeur de l’exercice.
Les dispositifs de contrôle interne propres aux systèmes
d’information ont également été audités, afin d’évaluer la portée des
risques informatiques. La Cour a examiné les procédures de validation des
développements informatiques, la gestion des incidents informatiques,
celle de la sécurité informatique et celle des habilitations.
95 Pour l’activité de recouvrement, les URSSAF d’Île-de-France, d’Aquitaine et du

Centre-Val de Loire ainsi que l’URSSAF d’Auvergne pour le centre Pajemploi. Pour
les branches maladie et AT-MP, les CPAM des Bouches-du-Rhône, du Finistère, du
Morbihan, de l’Oise, de Paris et du Puy-de-Dôme ainsi que la CARSAT Nord-Est et le
centre de traitement informatique d’Ile-de-France. Pour la branche famille, les CAF
de la Sarthe, des Yvelines, de Haute-Garonne, des Hauts-de-Seine et du Rhône, ainsi
que le centre de données de la CNAF (Gradignan). Pour la branche vieillesse, la CNAV
en Île-de-France et les CARSAT Sud-Est, Nord-Est, Centre-Val-de-Loire et Bretagne,
ainsi que le centre de données de la CNAV (Lyon).

La Cour a, par ailleurs, confié à des prestataires de service, agissant

pour son compte et placés sous sa responsabilité, la conduite d’audits
informatiques :
- pour l’activité de recouvrement, ont été audités l’entrepôt de données
SAAEC, qui retrace les résultats du traitement de répartition des
prélèvements sociaux entre attributaires au niveau détaillé des
comptes individuels des cotisants, ainsi que les modalités de calcul de
trois estimations comptables (dépréciations de créances, provisions
pour réductions de produits et produits à recevoir) ;
- pour les branches maladie et AT-MP, un audit a porté sur le nouvel
applicatif de gestion des indemnités journalières des travailleurs
indépendants (ARPEGE), en service depuis le 1er janvier 2020 ;
- pour la branche famille, un audit a porté sur le déversement des flux
de données de l’application de gestion des prestations légales vers
l’application de gestion des paiements, puis à celle de comptabilité
générale et enfin à celle de combinaison des comptes ;
- pour la branche vieillesse, deux audits ont été réalisés, le premier sur
la migration du système national de gestion des carrières (SNGC) vers
le répertoire de gestion des carrières unique (RGCU) et le second sur
la mise en place du nouveau système de régularisation des carrières
(SYRCA).
Par ailleurs, la Cour a examiné l’organisation de la fonction d’audit
interne, les thèmes couverts par les audits récents, les résultats de ces audits
et les suites données aux recommandations des auditeurs internes.
À l’issue des missions intermédiaires et sur le fondement de l’article
R. 143-20 du code des juridictions financières, le président de la sixième
chambre de la Cour a adressé aux directeurs des organismes nationaux du
régime général de sécurité sociale et à leurs administrations de tutelle
(direction de la sécurité sociale et direction du budget), le
14 décembre 2020, des communications présentant des constats
provisoires et des préconisations au regard de ces derniers.
Les rapporteurs de la Cour ont transmis le même jour aux
organismes nationaux et à leurs administrations de tutelle, sur le fondement
de l’article R. 143-19 du code précité, des notes de synthèse détaillant les
constats provisoires découlant des vérifications opérées.

III - Les vérifications finales
Les vérifications finales ont permis à la Cour de compléter

l’appréciation portée sur les dispositifs de contrôle interne et d’examiner
les flux d’opérations retracés dans les comptes, les soldes des comptes en
fin de période et les informations fournies par les états financiers.
La Cour a, en particulier, analysé la consolidation nationale des
résultats des contrôles effectués par les services ordonnateurs et les
directions comptables et financières des organismes de base des différents
réseaux, en vue d’apprécier l’exhaustivité et l’exactitude des
enregistrements comptables issus des processus de recouvrement des
prélèvements et de versement des prestations.
Les mesures du risque financier résiduel qui affecte les principales
prestations légales mises en paiement et comptabilisées par les différentes
branches, qui rendent compte de l’efficacité du contrôle interne, ont
notamment été vérifiées au moyen de tests permettant d’apprécier la
fiabilité du calcul des indicateurs correspondants.
En application de l’arrêté du 24 décembre 2014 fixant le calendrier
d’établissement des comptes annuels des organismes de sécurité sociale, les
versions provisoires des comptes de résultat et des bilans ont été communiquées
à la Cour le 22 février et les versions définitives le 15 mars 202196.
La Cour a recueilli auprès de chacun des organismes nationaux, les
22 et 23 février 2021, les déclarations de la direction prévues par la norme
internationale d’audit ISA 580, portant sur des points susceptibles
d’affecter ses positions sur les comptes, tels que les écarts entre les règles
de gestion et les règles de droit applicables, les anomalies et incidents
informatiques non résolus, les risques juridiques et les fraudes internes.
Les travaux de validation des comptes des organismes de base par
les directions comptables et financières des organismes nationaux et leurs
résultats ont été évalués, la norme ISA 610 reconnaissant à l’auditeur la
faculté de les utiliser pour ses propres travaux. La justification des
opérations comptabilisées et la correcte application par les organismes des
réseaux des traitements comptables fixés par le niveau national ont été
vérifiées, ainsi que la correcte comptabilisation par les caisses nationales
des notifications de l’ACOSS.
96Les comptes définitifs de l’ACOSS ont fait l’objet d’une nouvelle transmission le
17 mars 2021.

Plus largement, la Cour a examiné la correcte répartition entre les

attributaires des produits, des encaissements et des charges de
prélèvements sociaux et d’impôts et de taxes, ainsi que la réciprocité des
créances et des dettes avec l’État.
Le processus de combinaison des comptes des organismes
appartenant au périmètre des différentes branches et de l’activité de
recouvrement a été audité afin d’en apprécier la fiabilité. Ont été examinées
la détermination des estimations comptables de dépréciations, provisions,
charges à payer et produits à recevoir et les feuilles de calcul sous-tendant
les principales estimations.
Les règles d’élaboration et de présentation des bilans et des comptes
de résultat ont été examinées, pour s’assurer du respect des principes
comptables, notamment ceux de comptabilisation en droits constatés,
d’indépendance des exercices et de non-compensation entre les charges et
les produits, et entre les dettes et les créances.
Au cours des vérifications opérées sur les comptes du régime
général de l’exercice 2020, 46 observations d’audit ont été adressées aux
producteurs des comptes (31 au titre des comptes de 2019). Plusieurs de
ces observations comportaient des demandes d’ajustements des comptes,
pour les montants suivants.
Corrections Nature des incidences Correction prises

demandées (en M€) sur les comptes en compte en M€
- 2 166,6 Baisse du résultat du régime général - 266
Hausse du résultat du régime général
1 200 -
ayant l'impact sur les comptes de l'État
Reclassements sans incidence

7 290 3 260
sur les résultats du régime général
La Cour a vérifié la fiabilité de l’information financière présentée

dans les annexes aux comptes, dont les projets lui ont été transmis pour
audit jusqu’au 9 avril 2021.
En application de la norme ISA 580, les directeurs et les directeurs
comptables et financiers des organismes nationaux ont transmis à la Cour,
les 19 et 21 avril 2021, une lettre d’affirmation, par laquelle ils indiquent
avoir satisfait à leurs responsabilités relatives à l’établissement des
comptes, communiqué toutes les informations pertinentes et utiles à
l’auditeur et enregistré et traduit dans les comptes l’ensemble des
opérations.

Le projet de rapport de certification a été contredit avec les

organismes nationaux, avec la direction de la sécurité sociale et la direction
du budget, ainsi qu’avec la DGFiP, pour les parties qui les concernent. Il a
donné lieu les 16, 21 et 22 avril 2021 à une audition devant la sixième
chambre des directeurs et directeurs comptables et financiers des
organismes nationaux, du directeur de la sécurité sociale et des
représentants de la directrice du budget et du directeur général des finances
publiques.
Enfin, la Cour a examiné l’incidence sur les comptes des branches
du régime général et de l’activité de recouvrement, ainsi que sur les
comptes des organismes nationaux, des événements significatifs intervenus
entre le 31 décembre 2020 et le 12 mai 2021, date d’approbation du rapport
de certification du régime général par la chambre du conseil.

Annexes
A - Les états financiers de l’exercice 2020

Les états financiers de la CNAM, de la CNAF, de la CNAV et de
l’ACOSS, comme ceux des branches maladie, accidents du travail et
maladies professionnelles, famille et vieillesse et ceux de l’activité de
recouvrement du régime général consistent, pour chacune de ces entités, en
un bilan, un compte de résultat et une annexe. Ces éléments forment un
tout indissociable.
Les organismes nationaux du régime général portent leurs états
financiers à la connaissance du public sur leurs sites internet. La Cour
reproduit ci-après, pour l’information du lecteur et sous une forme
synthétique, les bilans et les comptes de résultat combinés des branches et
de l’activité de recouvrement du régime général. Les annexes ne sont pas
reprises, compte tenu de leur volume.
À la suite de la suppression du régime social des indépendants, les
bilans et comptes de résultat de l’activité de recouvrement, de la branche
maladie et de la branche vieillesse intègrent, pour l’exercice 2019, les
comptes retraçant l’activité qu’ont exercée la Caisse nationale et les caisses
locales déléguées pour la sécurité sociale des travailleurs indépendant au
titre du concours apporté durant cet exercice aux caisses du régime général.
Il convient de souligner que le compte de résultat de l’activité de
recouvrement ne retrace qu’une partie des produits de prélèvements
sociaux et d’impôts et taxes affectés, ceux destinés à certains attributaires
extérieurs au régime général de sécurité sociale étant comptabilisés
uniquement au bilan, en comptes de tiers. De même, les prestations versées
par les CAF pour le compte de l’État (prime d’activité et aides au logement)
et des départements (RSA) ne figurent pas au compte de résultat de la
branche famille, compte tenu de leur comptabilisation uniquement au bilan,
en comptes de tiers.

Bilan résumé - Activité de recouvrement

2019
2020
publié
ACTIF (en M€) Variation
Amortissements
Brut Net Net
et dépréciations
ACTIF IMMOBILISE
Immobilisations incorporelles 418,5 191,1 227,4 179,2 26,9%
Immobilisations corporelles 1 082,7 644,7 438,0 361,2 21,3%
Immobilisations financières 1 915,6 0,1 1 915,5 4 068,4 -52,9%
TOTAL DE L'ACTIF IMMOBILISE 3 416,8 835,9 2 580,9 4 608,7 -44,0%
ACTIF CIRCULANT
Créances à l'égard des cotisants 78 682,5 26 924,1 51 758,4 41 725,2 24,0%
Cotisants douteux ou litigieux 40 951,4 26 924,1 14 027,3 6 364,4 120,4%
Cotisants : produits à recevoir 37 731,1 0,0 37 731,1 35 360,9 6,7%
Prestations et allocations indues 0,2 0,0 0,2 0,0 -
Créances sur l'Etat et entités publiques 13 952,4 0,0 13 952,4 11 521,0 21,1%
Etat et entités publiques 13 879,7 0,0 13 879,7 11 423,0 21,5%
Créances à l'égard des entités publiques (PAFAR) 72,6 0,0 72,6 97,9 -25,8%
Entités publiques 0,0 0,0 0,0 0,1 -73,2%
Créances sur les organismes et autres régimes de sécurité sociale 57 315,1 0,0 57 315,1 28 657,4 100,0%
Comptes courants des Caisses Nationales 54 179,9 0,0 54 179,9 25 230,0 114,7%
CNAM Maladie 45 275,8 0,0 45 275,8 21 130,2 114,3%
CNAF 2 180,0 0,0 0,0 0,0 -
CNAV 6 724,1 0,0 6 724,1 4 099,8 64,0%
Créances à l'égard des autres organismes et régimes (PAFAR) 4,6 0,0 4,6 7,8 -41,5%
Créances à l'égard des Caisses Nationales du RG (hors PAFAR) 837,3 0,0 837,3 755,7 10,8%
Créances à l'égard des Caisses 0,4 0,0 0,4 0,0 -
Autres organismes et régimes 2 293,0 0,0 2 293,0 2 663,9 -13,9%
Créances au titre de la gestion administrative 7,3 0,0 7,3 6,1 20,2%
Disponibilités 12 317,2 0,0 12 317,2 1 482,4 730,9%
Débiteurs divers 276,7 4,8 271,9 133,7 103,4%
Comptes transitoires ou d'attente 167,7 0,0 167,7 126,8 32,3%
Charges constatées d'avance 53,0 0,0 53,0 54,1 -1,9%
TOTAL DE L'ACTIF CIRCULANT 162 772,2 26 928,9 135 843,2 83 706,7 62,3%
TOTAL ACTIF 166 189,0 27 764,9 138 424,1 88 315,4 56,7%
2019
PASSIF (en M€) 2020 Variation
publié
CAPITAUX PROPRES
Dotations, apports 45,8 45,4 0,8%
Réserves combinées 399,1 416,8 -4,3%
Report à nouveau 180,0 -0,7 -
Résultat de l'exercice (excédent ou déficit) -17,8 -17,8 0,0%
Subventions d'investissement 0,1 0,1 19,0%
TOTAL DES CAPITAUX PROPRES 607,2 444,0 36,8%
PROVISIONS
Provisions au titre de la gestion administrative 27,0 25,0 8,1%
Provisions au titre de la gestion du recouvrement 3 482,9 3 748,2 -7,1%
Autres provisions pour charges 32,4 30,0 8,0%
TOTAL DES PROVISIONS 3 542,3 3 803,2 -6,9%
DETTES FINANCIERES
Dépôts reçus d'autres organismes de sécurité sociale (<1 an) 408,0 403,9 1,0%
Prêts Caisse des dépôts et consignations (<1an) 0,2 0,2 -2,1%
Billets de trésorerie / Neu Commercial Papers 17 755,5 6 742,1 163,4%
Euro commercial papers 44 749,7 19 792,8 126,1%
Autres 6,8 1,6 326,7%
TOTAL DES DETTES FINANCIERES 62 920,3 26 940,6 133,6%
PASSIF CIRCULANT
Dettes à l'égard des cotisants 2 738,4 1 657,4 65,2%
Versements directs 65,3 0,0 -
Dettes à l'égard de l'Etat et entités publiques 4 753,5 2 712,9 75,2%
Dettes à l'égard d'organismes et autres régimes de sécurité sociale 51 996,4 45 739,7 13,7%
Compte de suivi financier CCMSA 266,7 205,2 29,9%
Compte de suivi financier Fonds CMU 453,6 386,3 17,4%
Compte de suivi financier CPSTI 332,1 0,0 -
Autres comptes de suivi financier 106,0 0,0 -
Dettes au titre de la gestion administrative 228,4 222,3 2,8%
Créditeurs divers 5 539,8 3 959,5 39,9%
Comptes transitoires ou d'attente 2 482,7 1 317,3 88,5%
Instruments financiers 1 752,0 350,2 400,2%
Produits constatés d'avance 639,6 576,9 10,9%
TOTAL DES AUTRES DETTES 71 354,4 57 127,7 24,9%
TOTAL PASSIF 138 424,1 88 315,4 56,7%

ANNEXES 155
Compte de résultat résumé - Activité de recouvrement

2019
PRODUITS (en M€) 2020 Variation
publié
PRODUITS DE GESTION TECHNIQUE
Cotisations, impôts et produits affectés 427 967,7 438 534,4 -2,4%
Cotisations sociales 194 521,4 206 575,7 -5,8%
Cotisations prises en charge par l'Etat 8 400,2 5 149,9 63,1%
Cotisations prises en charge par la sécurité sociale 1 535,7 1 601,9 -4,1%
Impôts : contribution sociale généralisée 121 764,1 126 753,6 -3,9%
Impôts et taxes affectés 92 976,9 90 443,7 2,8%
Autres impôts et taxes affectés -23,5 15,6 -251,2%
Autres cotisations et contributions affectées 1 376,3 330,0 317,1%
Contribution au remboursement de la dette sociale 7 416,6 7 664,2 -3,2%
Produits techniques 6 939,1 5 268,5 31,7%
Transferts de charges 10 042,5 3 607,9 178,4%
Reprises sur provisions pour charges techniques et pour dépréciation 470,5 1 189,7 -60,5%
TOTAL PRODUITS DE GESTION TECHNIQUE 445 419,8 448 600,5 -0,7%
PRODUITS D'ACTION SANITAIRE ET SOCIALE
Transferts de charges 1 141,6 0,0 -
Annulations action sanitaire et sociale 1,9 0,0 -
TOTAL PRODUITS D'ACTION SANITAIRE ET SOCIALE 1 143,5 0,0 -
PRODUITS DE GESTION COURANTE
Ventes de produits et prestations de services 295,0 295,2 -0,1%
Production immobilisée 72,1 46,0 56,6%
Divers produits de gestion courante 48,8 28,9 69,0%
Contribution des caisses nationales du régime général 1 015,6 860,8 18,0%
Reprises sur amortissements, prov. pour risque et dépréciation 26,0 22,1 17,8%
TOTAL PRODUITS DE GESTION COURANTE 1 457,5 1 253,0 16,3%
PRODUITS FINANCIERS
TOTAL PRODUITS FINANCIERS 255,8 176,7 44,8%
PRODUITS EXCEPTIONNELS
TOTAL PRODUITS EXCEPTIONNELS 89,0 113,8 -21,8%
TOTAL PRODUITS 448 365,6 450 144,0 -0,4%
2019
CHARGES (en M€) 2020 Variation
publié
CHARGES DE GESTION TECHNIQUE
Transferts de produits 425 516,3 438 613,5 -3,0%
CNAM 211 575,2 216 668,8 -2,4%
CNAF 47 886,9 50 473,0 -5,1%
CNAV 103 863,7 106 986,8 -2,9%
Autres attributaires 62 190,5 64 484,8 -3,6%
Pertes sur créances irrécouvrables 2 010,3 2 463,2 -18,4%
Frais d'assiette et de rec. au titre de recettes recouvrées par l'Etat 693,7 693,3 0,1%
Compensation réduction générale chômage UNEDIC 3 397,1 943,1 260,2%
Solde compensation réduction générale UNEDIC 46,9 199,1 -76,4%
Compensation réduction générale retraite complémentaire AGIRC-ARRCO 4 700,0 5 279,7 -11,0%
Solde compensation réduction générale AGIRC-ARRCO 270,4 34,7 678,6%
Compensation aide au paiement des cotisations 2 151,9 0,0 -
Dotations aux provisions et dépréciations pour les charges techniques 6 715,7 483,8 1288,1%
TOTAL CHARGES DE GESTION TECHNIQUE 445 502,2 448 710,3 -0,7%
CHARGES D'ACTION SANITAIRE ET SOCIALE
TOTAL CHARGES D'ACTION SANITAIRE ET SOCIALE 1 143,5 0,0 -
CHARGES DE GESTION COURANTE
Achats 15,6 13,1 19,1%
Autres charges externes 255,0 224,3 13,7%
Impôts, taxes et versements assimilés 102,8 85,0 20,9%
Charges de personnel 879,7 766,8 14,7%
Diverses charges de gestion courante 105,3 86,4 22,0%
Dotations aux amortissements et provisions 119,7 94,6 26,5%
TOTAL CHARGES DE GESTION COURANTE 1 478,2 1 270,2 16,4%
CHARGES FINANCIERES
TOTAL CHARGES FINANCIERES 255,8 176,7 44,8%
CHARGES EXCEPTIONNELLES
TOTAL CHARGES EXCEPTIONNELLES 3,6 4,5 -21,8%
TOTAL DES CHARGES 448 383,3 450 161,7 -0,4%
RESULTAT NET DE L'EXERCICE - 17,8 -17,8 0,0%

Bilan résumé - Branche Maladie

2020 2019
Amortissements et
Brut Net Net
dépréciations
ACTIF IMMOBILISE
Immobilisations incorporelles 1 428,2 1 013,7 414,5 417,8 -0,8%
Immobilisations corporelles 3 701,9 2 184,9 1 517,0 1 546,6 -1,9%
Immobilisations financières 887,8 0,8 886,9 1 008,5 -12,1%
TOTAL ACTIF IMMOBILISE 6 017,9 3 199,5 2 818,4 2 973,0 -5,2%
ACTIF CIRCULANT
Stock et en-cours 0,3 0,3 0,3 0,1%
Créances d’exploitation 54 363,5 12 454,8 41 908,7 32 651,1 28,4%
Fournisseurs, intermédiaires soc et prest débiteurs 8 489,8 1 632,7 6 857,2 3 888,6 76,3%
Clients, cotisants et comptes rattachés 34 221,5 10 822,2 23 399,3 18 942,0 23,5%
Personnel et comptes rattachés 12,9 12,9 11,7 10,4%
Sécurité sociale et autres organismes sociaux 17,8 17,8 14,9 19,4%
Entités publiques 8 970,4 8 970,4 7 818,5 14,7%
Organismes et autres régimes de sécurité sociale 2 651,0 2 651,0 1 975,3 34,2%
Débiteurs divers 3 025,0 113,6 2 911,4 2 481,5 17,3%
Comptes transitoires et d’attente 139,3 139,3 110,5 26,0%
Charges constatées d’avance 29,1 29,1 30,3 -4,1%
Disponibilités 16,8 16,8 6,7 152,2%
TOTAL ACTIF CIRCULANT 57 574,0 12 568,5 45 005,5 35 280,4 27,6%
TOTAL ACTIF 63 591,9 15 767,9 47 824,0 38 253,4 25,0%
PASSIF (en M€) 2020 2019 Variation

CAPITAUX PROPRES
Dotations, apports et réserves 2 098,4 2 110,1 -0,6%
Report à nouveau -6 105,9 -14 882,4 59,0%
Résultat net de l'exercice -30 439,9 -1 465,6 -1977,0%
Subventions d’investissement, provisions réglementées 4,9 5,5 -11,5%
TOTAL CAPITAUX PROPRES -34 442,5 -14 232,3 -142,0%
PROVISIONS
Provisions pour risques et charges de gestion courante 57,5 63,3 -9,2%
Provisions pour risques et charges de gestion technique 13 094,4 9 530,3 37,4%
TOTAL PROVISIONS 13 277,4 9 713,4 36,7%
DETTES FINANCIERES
TOTAL DETTES FINANCIERES 415,4 514,0 -19,2%
AUTRES DETTES
Cotisants et clients créditeurs 2 195,3 1 242,9 76,6%
Fournisseurs 156,8 197,3 -20,6%
Prestataires-versements directs aux assurés et allocataires 48,7 57,0 -14,5%
Prestataires-versements à des tiers 898,8 902,2 -0,4%
Personnel et comptes rattachés 356,1 320,9 11,0%
Sécurité sociale et autres organismes sociaux 203,1 189,8 7,0%
Entités publiques 1 640,8 994,4 65,0%
Organismes et autres régimes de sécurité sociale 50 118,9 24 448,8 105,0%
Créditeurs divers 10 688,0 11 997,9 -10,9%
Comptes transitoires ou d’attente 2 244,2 1 878,9 19,4%
Produits constatés d’avance 22,9 28,2 -18,8%
TOTAL AUTRES DETTES 68 573,6 42 258,3 62,3%
TOTAL PASSIF 47 824,0 38 253,4 25,0%

ANNEXES 157
Compte de résultat résumé - Branche Maladie
PRODUITS (en M€) 2020 2019 Variation

Cotisations prises en charge par l’Etat 2 397,1 2 063,0 16,2%
Cotisations prises en charge par la sécurité sociale 1 356,3 1 415,4 -4,2%
Produits versés par une entité publique 862,4 928,2 -7,1%
Contribution sociale généralisée (CSG) 65 954,4 68 559,2 -3,8%
Impôts et taxes affectés 58 128,4 58 694,9 -1,0%
Autres impôts et taxes affectés -2,4 -1,9 -21,3%
Autres cotisations et contributions affectées 1 336,1 300,1 345,2%
Produits techniques 23 305,9 20 511,9 13,6%
Divers produits techniques 6 171,9 4 614,1 33,8%
Reprises sur provisions et dépréciations 8 224,3 8 524,8 -3,5%
TOTAL PRODUITS DE GESTION COURANTE 390,5 388,4 0,5%
PRODUITS FINANCIERS
TOTAL PRODUITS FINANCIERS 121,3 128,1 -5,3%
TOTAL PRODUITS EXCEPTIONNELS 148,5 109,2 36,1%
TOTAL DES PRODUITS 234 217,3 235 942,4 -0,7%
CHARGES (en M€) 2020 2019 Variation

Prestations sociales 198 994,6 186 683,4 6,6%
Prestations légales 198 057,0 185 712,0 6,6%
Prestations extra-légales : action sanitaire et sociale 111,5 122,3 -8,8%
Autres prestations 826,1 849,1 -2,7%
Charges techniques, transferts, subventions et contributions dont : 44 522,3 35 556,7 25,2%
Compensations 11 202,7 9 739,4 15,0%
Prise en charge cotisations 2 265,5 2 298,7 -1,4%
Contributions versées à la CNSA 21 503,2 18 823,5 14,2%
Autres charges techniques 9 551,0 4 695,1 103,4%
Diverses charges techniques 1 387,9 1 698,9 -18,3%
Dotations aux provisions pour charges techniques 14 111,6 8 092,2 74,4%
TOTAL CHARGES DE GESTION TECHNIQUE 259 016,3 232 031,3 11,6%
Achats et charges externes 703,7 753,7 -6,6%
Impôts et taxes 351,6 335,4 4,8%
Charges de personnel 3 394,0 3 201,0 6,0%
Dotations aux amortissements, aux dépréciations et aux provisions 335,4 316,0 6,2%
CHARGES FINANCIERES
TOTAL CHARGES FINANCIERES 4,0 15,7 -74,5%
TOTAL CHARGES EXCEPTIONNELLES 24,7 24,5 0,9%
IMPOTS SUR LES BENEFICES ET ASSIMILES
TOTAL IMPOTS SUR LES BENEFICES ET ASSIMILES 0,1 0,1 -3,6%
TOTAL DES CHARGES 264 657,2 237 408,0 11,5%
RESULTAT NET DE L'EXERCICE -30 439,9 -1 465,6 -1977,0%

Bilan résumé - Branche AT-MP

2020 2019
ACTIF (en M€) Amortissements et Variation
Brut Net Net
dépréciations
ACTIF IMMOBILISE
Immobilisations corporelles 456,1 270,4 185,7 188,5 -1,5%
Immobilisations financières 30,5 0,0 30,5 28,4 7,6%
TOTAL ACTIF IMMOBILISE 684,6 406,3 278,3 278,6 -0,1%
ACTIF CIRCULANT
Stock et en-cours 0,0 0,0 0,0 7,8%
Fournisseurs, intermédiaires soc et prest débiteurs 1 004,0 607,3 396,8 409,6 -3,1%
Personnel et comptes rattachés 1,7 1,7 1,7 3,6%
Sécurité sociale et autres organismes sociaux 2,3 2,3 1,9 21,1%
Entités publiques 109,6 109,6 19,0 477,8%
Organismes et autres régimes de sécurité sociale 3 459,3 3 459,3 3 770,4 -8,3%
Débiteurs divers 24,9 0,0 24,8 24,9 -0,2%
Comptes transitoires et d’attente 147,4 147,4 150,9 -2,3%
Charges constatées d’avance 10,5 10,5 10,3 2,1%
Disponibilités 5,4 5,4 14,8 -63,6%
TOTAL ACTIF 8 658,2 2 289,4 6 368,8 6 351,7 0,3%

CAPITAUX PROPRES
Dotations, apports et réserves 115,4 115,5 0,0%
Report à nouveau 3 532,5 2 563,9 37,8%
Résultat net de l'exercice -222,4 975,3 -122,8%
Subventions d’investissement, provisions réglementées 0,3 0,2 11,7%
TOTAL CAPITAUX PROPRES 3 425,8 3 654,9 -6,3%
PROVISIONS
Provisions pour risques et charges de gestion technique 1 429,4 1 366,5 4,6%
TOTAL PROVISIONS 1 486,5 1 400,8 6,1%
DETTES FINANCIERES
TOTAL DETTES FINANCIERES 32,5 34,3 -5,1%
AUTRES DETTES
Cotisants et clients créditeurs 141,5 83,9 68,6%
Fournisseurs 25,0 24,2 3,3%
Prestataires-versements directs aux assurés et allocataires 5,8 4,2 36,3%
Prestataires-versements à des tiers 29,6 29,2 1,5%
Personnel et comptes rattachés 61,7 57,3 7,8%
Sécurité sociale et autres organismes sociaux 36,1 35,5 1,6%
Entités publiques 282,5 264,8 6,7%
Organismes et autres régimes de sécurité sociale 314,7 242,3 29,9%
Créditeurs divers 465,4 470,0 -1,0%
Comptes transitoires ou d’attente 61,6 50,2 22,7%
Produits constatés d’avance 0,0 0,0 -8,5%
TOTAL PASSIF 6 368,8 6 351,7 0,3%

ANNEXES 159
Compte de résultat résumé - Branche AT-MP

Cotisations prises en charge par l’Etat 183,5 98,6 86,1%
Produits versés par une entité publique 5,6 9,3 -40,3%
Impôts et taxes affectés 0,0 0,1 -90,7%
Produits techniques 39,0 22,8 71,0%
Divers produits techniques 404,3 497,4 -18,7%
Reprises sur provisions et dépréciations 614,2 555,3 10,6%
PRODUITS FINANCIERS
TOTAL PRODUITS FINANCIERS 0,0 0,0 -13,2%

Prestations légales 8 812,8 8 756,0 0,6%
Autres prestations 476,8 465,0 2,5%
Charges techniques, transferts, subventions et contributions dont : 886,3 899,2 -1,4%
Compensations 414,5 431,2 -3,9%
Contributions versées à la CNSA 11,8 9,1 30,4%
Autres charges techniques 289,9 285,6 1,5%
Diverses charges techniques 1 368,3 1 422,1 -3,8%
Dotations aux provisions pour charges techniques 976,4 706,3 38,2%
TOTAL CHARGES DE GESTION COURANTE 901,6 843,5 6,9%
CHARGES FINANCIERES
IMPOTS SUR LES BENEFICES ET ASSIMILES
RESULTAT NET DE L'EXERCICE -222,4 975,3 -122,8%

Bilan résumé - Branche Famille

2020 2019
ACTIF (en M€) Amortissements et Variation
Brut Net Net
dépréciations
ACTIF IMMOBILISE
Immobilisations corporelles 2 205,2 1 265,3 940,0 960,1 -2,1%
Immobilisations financières 270,2 8,5 261,7 291,8 -10,3%
TOTAL ACTIF IMMOBILISE 2 756,2 1 477,5 1 278,7 1 314,0 -2,7%
ACTIF CIRCULANT
Stock et en-cours 0,0 0,0 0,0 0,0 -
Fournisseurs, intermédiaires soc et prest débiteurs 4 375,8 188,7 4 187,1 4 266,3 -1,9%
Personnel de sécurité sociale 0,4 0,0 0,4 1,1 -62,7%
Sécurité sociale et autres organismes sociaux 6,7 0,0 6,7 7,4 -9,1%
Entités publiques 6 604,1 0,0 6 604,1 6 346,5 4,1%
Organismes et autres régimes de sécurité sociale 119,0 23,5 95,5 613,4 -84,4%
Comptes transitoires et d’attente 3,1 0,0 3,1 2,0 61,1%
Charges constatées d’avance 16,5 0,0 16,5 13,4 23,7%
Disponibilités 14,6 0,0 14,6 48,8 -70,1%
TOTAL ACTIF 23 829,8 5 884,9 17 944,9 17 488,0 2,6%
CAPITAUX PROPRES
Dotations, apports et réserves 544,2 548,9 -0,9%
Report à nouveau 2 558,7 1 030,1 148,4%
Résultat net de l'exercice -1 814,8 1 524,6 -219,0%
Subventions d’investissement, provisions réglementées 8,4 11,1 -24,2%
PROVISIONS
Provisions pour risques et charges de gestion technique 1 484,4 1 545,0 -3,9%
TOTAL PROVISIONS 1 557,2 1 619,4 -3,8%
DETTES FINANCIERES
TOTAL DETTES FINANCIERES 5 051,2 4 122,8 22,5%
AUTRES DETTES
Cotisants et clients créditeurs 676,7 373,6 81,1%
Fournisseurs 4 310,1 4 940,9 -12,8%
Prestataires-versements directs aux assurés et 95,4 885,5 -89,2%
Prestataires-versements à des tiers 410,1 434,3 -5,6%
Personnel et sécurité sociale 181,9 175,3 3,8%
Sécurité sociale et autres organismes sociaux 99,3 103,6 -4,1%
Entités publiques 647,8 298,6 117,0%
Créditeurs divers 45,4 45,9 -1,1%
Comptes transitoires ou d’attente 23,5 16,7 40,5%
Produits constatés d’avance 21,4 17,4 23,4%
TOTAL PASSIF 17 944,9 17 488,0 2,6%

ANNEXES 161
Compte de résultat résumé - Branche Famille

PRODUITS (en M€) 2 020 2019 Variation
Cotisations prises en charge par l’Etat 879,6 686,3 28,2%
Cotisations prises en charge par la sécurité sociale 179,3 186,4 -3,8%
Contribution sociale généralisée (CSG) 11 645,8 12 014,0 -3,1%
Impôts et taxes affectés 6 756,2 7 422,5 -9,0%
Produits techniques 19,9 16,1 24,0%
Divers produits techniques 144,5 162,2 -10,9%
Reprises sur provisions et dépréciations 456,9 923,6 -50,5%
TOTAL PRODUITS DE GESTION COURANTE 544,1 655,4 -17,0%
PRODUITS FINANCIERS
Prestations sociales 36 933,2 37 040,5 -0,3%
Prestations légales 31 254,5 31 342,4 -0,3%
Prestations extra-légales : action sanitaire et sociale 5 637,8 5 633,1 0,1%
Autres prestations 40,9 65,1 -37,2%
Charges techniques, transferts, subventions et contributions dont : 10 281,9 10 276,5 0,1%
AVPF 4 992,1 5 006,2 -0,3%
Majorations pour enfants 4 926,8 4 863,6 1,3%
Diverses charges techniques 439,5 512,6 -14,3%
Dotations aux provisions pour charges techniques 1 107,9 505,4 119,2%
Charges de personnel 1 913,0 1 889,1 1,3%
Dotations aux amortissements, aux dépréciations et aux provisions 159,4 160,5 -0,7%
CHARGES FINANCIERES
TOTAL CHARGES EXCEPTIONNELLES 24,2 13,8 75,7%
RESULTAT NET DE L'EXERCICE -1 814,8 1 524,6 -219,0%

Bilan résumé - Branche Vieillesse

2020 2019
Amortissements et
Brut Net Net
dépréciations
ACTIF IMMOBILISE
Immobilisations corporelles 868,6 579,3 289,3 261,5 10,6%
Immobilisations financières dont : 649,4 2,0 647,4 3 777,0 -82,9%
Créances fin. : fraction (40%) de la soulte IEG gérée par le FRR 0,0 0,0 3 060,0 -100,0%
Prêts aux lieux de vie (action sanitaire et sociale) et autres 649,4 2,0 647,4 717,0 -9,7%
TOTAL ACTIF IMMOBILISE 1 848,2 748,1 1 100,1 4 179,3 -73,7%
ACTIF CIRCULANT
Fournisseurs, intermédiaires sociaux 392,2 130,3 261,8 241,3 8,5%
Créances d’exploitation 31 508,8 8 142,7 23 366,1 23 551,3 -0,8%
Clients, cotisants et comptes rattachés dont : 21 110,1 8 142,7 12 967,4 10 947,0 18,5%
Créances sur les cotisants 11 506,1 8 142,6 3 363,4 1 375,5 144,5%
Cotisants - produits à recevoir 9 430,2 9 430,2 9 394,7 0,4%
Rachats de cotisations et versements pour la retraite 75,0 75,0 68,4 9,7%
CFE et Autres 98,8 0,0 98,8 110,4 -10,5%
Etat et entités publiques dont : 2 129,1 0,0 2 129,1 1 662,5 28,1%
Exonérations de cotisations 1 016,6 1 016,6 774,7 31,2%
Exonérations de cotisations - produits à recevoir 255,0 255,0 220,3 15,8%
Impôts et taxes affectées - produits à recevoir 817,0 817,0 646,1 26,4%
Autres 40,5 40,5 21,4 89,5%
Organismes et autres régimes de sécurité sociale dont : 8 256,8 0,0 8 256,8 10 935,2 -24,5%
FSV 6 590,5 6 590,5 9 923,0 -33,6%
Autres 1 666,3 1 666,3 1 012,2 64,6%
Personnel et organismes sociaux 4,9 4,9 4,4 10,4%
Charges constatées d’avance 523,5 523,5 505,8 3,5%
Disponibilités 1,0 0,0 1,0 1,7 -43,2%
TOTAL ACTIF CIRCULANT 32 425,5 8 273,0 24 152,5 24 300,0 -0,6%
TOTAL ACTIF 34 273,7 9 021,1 25 252,7 28 479,2 -11,3%

CAPITAUX PROPRES
Dotations, apports et réserves 784,1 783,0 0,1%
Report à nouveau 4 911,9 6 492,8 -24,3%
Résultat net de l'exercice -3 728,9 -1 408,0 164,8%
Subventions d’investissement 1,7 1,8 -4,5%
PROVISIONS
Provisions pour risques de gestion technique 1 984,7 2 257,0 -12,1%
Provisions pour risques de gestion courante 34,2 32,7 4,7%
TOTAL PROVISIONS 2 018,9 2 289,6 -11,8%
DETTES FINANCIERES
TOTAL DETTES FINANCIERES 0,2 0,1 56,7%
AUTRES DETTES
Cotisants 1 195,8 717,5 66,7%
Fournisseurs 163,4 121,8 34,1%
Prestataires 10 334,2 10 032,3 3,0%
Etat et entités publiques 1 353,4 814,3 66,2%
Compte courant ACOSS 6 724,3 4 099,7 64,0%
Prélèvement sociaux précomptés sur prestations 654,5 565,4 15,8%
Autres 125,3 229,7 -45,4%
Personnel et organismes sociaux 102,6 89,7 14,3%
Créditeurs divers et comptes transitoires ou d'attente 98,4 87,8 12,1%
Produits constatés d’avance dont : 48,2 3 108,9 -98,4%
Fraction (40%) de la soulte IEG gérée par le FRR 0,0 3 060,0 -100,0%
Autres 48,2 48,9 -1,5%
Trésorerie 464,7 452,8 2,6%
TOTAL PASSIF 25 252,7 28 479,3 -11,3%

ANNEXES 163
Compte de résultat résumé - Branche Vieillesse

Cotisations des salariés et non salariés 83 204,5 88 535,5 -6,0%
Cotisations des assurés volontaires 386,7 420,0 -7,9%
Rachats de cotisations et versements pour la retraite 116,3 115,0 1,1%
Cotisations prises en charge par l'Etat 2 772,8 2 259,9 22,7%
Impôts et taxes affectés 17 577,7 15 678,6 12,1%
Autres cotisations et contributions affectées 40,2 30,0 34,0%
Produits techniques dont : 29 429,1 28 918,8 1,8%
Cotisations d'assurance vieillesse des parents au foyer 4 946,8 4 992,1 -0,9%
Prises en charge de cotisations par le FSV 14 465,1 13 396,2 8,0%
Prises en charge de prestations par le FSV 3 084,7 3 669,4 -15,9%
Quote part annuelle de la fraction de 60%-soulte IEG 343,4 341,0 0,7%
Transferts CNIEG - Cotisations 1 157,5 1 170,6 -1,1%
Autres (Prises en charge CNAF, AT/MP, FCAATA, Compensation…) 5 431,5 5 349,5 1,5%
Divers produits techniques 5 082,8 103,4 4817,3%
Reprises sur provisions et dépréciations 1 683,0 1 791,9 -6,1%
TOTAL PRODUITS DE GESTION TECHNIQUE 140 293,2 137 852,9 1,8%
PRODUITS FINANCIERS
TOTAL PRODUITS EXCEPTIONNELS 82,0 86,8 -5,5%
TOTAL DES PRODUITS 140 571,3 138 088,1 1,8%

Prestations légales de l'assurance vieillesse dont : 132 620,8 129 250,7 2,6%
Droits propres 120 384,9 117 110,7 2,8%
Droits dérivés et divers 12 236,0 12 140,0 0,8%
Prestations légales de l'assurance veuvage 40,7 47,1 -13,6%
Transferts entre organismes de sécurité sociale et assimilés 5 463,1 6 078,6 -10,1%
Compensations 3 245,9 4 037,7 -19,6%
Prise en charge de cotisations et de prestations par le FSV 132,5 46,3 186,3%
Reversements aux régimes spéciaux de retraite 256,1 227,0 12,8%
Prestations au titre de l'adossement IEG 1 828,5 1 767,6 3,4%
Diverses charges techniques dont : 695,1 812,4 -14,4%
Pertes sur créances irrécouvrables, frais d'assiette et de recouvrement 682,7 795,1 -14,1%
Autres 12,4 17,2 -28,1%
Dotations aux provisions techniques 3 659,2 1 633,3 124,0%
Contributions nationales de la branche 348,6 273,8 27,3%
CHARGES FINANCIERES
TOTAL IMPOTS SUR LES BENEFICES ET ASSIMILES 0,1 0,1 0,0%
RESULTAT NET DE L'EXERCICE -3 728,9 -1 408,0 N/S

B - Les positions de la Cour sur les comptes

des exercices 2006 à 2020
Certification (avec 1 ou 2 réserves)
Certification (avec 3 ou 4 réserves)
Certification (avec 5 réserves ou plus)
Refus de certification (nombre de motifs)
Impossibilité d’exprimer une opinion
Branche Branche Branche Branche Recou-

CNAM CNAF CNAV ACOSS
maladie AT-MP famille vieillesse vrement
Certification Certification Certification Certification Certification Certification Certification
2006 Impossibilité Impossibilité
(7) (4) (7) (3) (3) (7) (1)
Certification Certification Certification Refus Certification Certification Refus

2007 Impossibilité Impossibilité
(9) (5) (4) (11) (4) (4) (3)
Certification Certification Refus Refus Certification Certification Refus Refus Certification

2008
(7) (2) (7) (9) (10) (2) (2) (2) (2)
Certification Certification Certification Refus Certification Certification Certification Refus Certification

2009
(6) (3) (7) (7) (5) (2) (4) (2) (2)
Certification Refus Certification Certification Certification Certification Certification Certification Certification

2010
(6) (3) (5) (7) (9) (1) (3) (2) (3)
Certification Refus Refus Certification Certification Certification Refus Certification Certification

2011
(5) (5) (6) (6) (8) (3) (3) (3) (3)
Certification Certification Certification Certification Certification Certification Certification Certification

2012 Impossibilité
(4) (4) (6) (6) (3) (2) (3) (3)
Certification Certification Certification Certification Certification Certification Certification Certification Certification

2013
(4) (5) (6) (4) (4) (2) (3) (2) (3)

2014
(4) (5) (6) (4) (4) (2) (3) (2) (3)

2015
(5) (6) (4) (4) (4) (3) (2) (2) (3)

2016
(6) (6) (3) (3) (4) (3) (2) (2) (2)

2017
(5) (6) (3) (3) (3) (2) (2) (2) (2)

2018
(5) (6) (3) (3) (3) (3) (2) (2) (2)

2019
(5) (5) (3) (3) (4) (2) (2) (2) (2)
Certification Certification Certification Certification Certification Certification Certification Certification

2020 Impossibilité
(7) (6) (4) (5) (2) (2) (2) (2)

ANNEXES 165
C - Liste des abréviations
AAH Allocation aux adultes handicapés

ALSH Accueil de loisirs sans hébergement
ACOSS Agence centrale des organismes de sécurité sociale
ASPA Allocation de solidarité aux personnes âgées
AT-MP Accidents du travail – maladies professionnelles
AVPF Assurance vieillesse des parents au foyer
CAF Caisse d’allocations familiales
CARSAT Caisse d’assurance retraite et de la santé au travail
CCMSA Caisse centrale de la mutualité sociale agricole
CDAPH Commissions des droits et de l’autonomie des personnes
handicapées
CESU Chèque emploi service universel
CGSS Caisse générale de sécurité sociale
CMG Complément de libre choix du mode de garde
CRISTAL « Conception relationnelle intégrée du système de traitement
des allocations familiales » (application))
CSG Contribution sociale généralisée
CSSM Caisse de sécurité sociale de Mayotte
Datamining Système de sélection par profilage
DADS Déclaration annuelle des données sociales
DGDDI Direction générale des douanes et impôts indirects
DGFiP Direction générale des finances publiques
DOM Département d’outre-mer
DRM Dispositif ressources mutualisé
DSN Déclaration sociale nominative
EAJE Établissement d’accueil du jeune enfant
EIRR Échange inter-régimes de retraite
FRR Fonds de réserve pour les retraites

FSV Fonds de solidarité vieillesse

IFAC Fédération internationale des experts comptables
IQL Indicateur de la qualité de la liquidation
IQL0 Indicateur de qualité en sortie de liquidation
IQL6 Indicateur de la qualité de la liquidation à six mois
ISQC International Standards on Quality Control (normes
internationales de contrôle qualité)
LFSS Loi de financement de la sécurité sociale
LURA Liquidation unique des régimes alignés
MAGIC Modèle automatisé de gestion institutionnelle comptable
MDPH Maison départementale des personnes handicapées
MGEN Mutuelle générale de l’éducation nationale
MSA Mutualité sociale agricole (régimes agricoles)
NIA Numéro d’immatriculation d’attente
NIR Numéro d’identification au répertoire national d’identification
des personnes physiques
OMEGA Observation, mesure et gestion de l’action sociale
PAJE Prestation d’accueil du jeune enfant
PNDS Portail numérique des droits sociaux
PUMa Protection universelle maladie
PreParE Prestation partagée d’éducation de l’enfant
RCD Référentiel commun des déclarants
REI Référentiel des entreprises et des individus
RGCU Répertoire de gestion des carrières unique
Run MR Référentiel unique de maîtrise des risques
RSP Référentiel de sécurisation des processus
SMI Système de management intégré
SNGC Système national de gestion des carrières
SYRCA Système de régularisation de la carrière


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FINANCES ET COMPTES PUBLICS

Procédures et méthodes ................................................................................ 5

Certification des comptes du régime général de sécurité sociale - mai 2021

Chapitre III Le compte rendu des vérifications opérées

Certification des comptes du régime général de sécurité sociale - mai 2021

La certification des comptes du régime général de sécurité sociale

Certification des comptes du régime général de sécurité sociale - mai 2021

L’audit de certification des comptes du régime général de sécurité

Au cours de ses travaux, la Cour a pris en compte, dans l’exercice

Le rapport de certification des comptes du régime général de sécurité

Il est également diffusé par La Documentation française.

Certification des comptes du régime général de sécurité sociale - mai 2021

La Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil, a adopté le

Certification des comptes du régime général de sécurité sociale - mai 2021

Ont été entendus :

M. Thornary, secrétaire général, assurait le secrétariat de la

Fait, le 12 mai 2021.

Certification des comptes du régime général de sécurité sociale - mai 2021

La mission confiée à la Cour

Certification des comptes du régime général de sécurité sociale - mai 2021

Incidences de la situation sanitaire sur l’audit des comptes

L’importance du contrôle interne et de la mesure de son efficacité

1 Réalité, exhaustivité, exactitude et correcte évaluation des opérations comptabilisées,

d’information, procédures de gestion, ainsi que supervisions internes aux services

Certification des comptes du régime général de sécurité sociale - mai 2021

Pour une grande partie des opérations comptabilisées, l’efficacité des

Les indicateurs de risque financier résiduel

Les indicateurs étant calculés selon une méthode statistique, leur

La CNAF s’est dotée d’indicateurs portant d’une part sur les

3Article D. 114-4-7 résultant du décret n°2013-917 du 14 octobre 2013 relatif au

Certification des comptes du régime général de sécurité sociale - mai 2021

CNAM dispose d’indicateurs relatifs aux prises en charge de frais de santé

Des enjeux financiers qui dépassent le seul régime général

Tableau n° 1 : produits et charges soumis à certification (2020)

Certification des comptes du régime général de sécurité sociale - mai 2021

Au total, les produits soumis à la certification de la Cour ont atteint

Graphique n° 1 : destinataires des produits entrant dans le champ

Les charges soumises à certification

À titre principal, les charges du régime général sont constituées par

Certification des comptes du régime général de sécurité sociale - mai 2021

Graphique n° 2 : la répartition des charges par branche du régime

Source : Cour des comptes

Présentation des opinions formulées par la Cour

Certification des comptes du régime général de sécurité sociale - mai 2021

Graphique n° 3 : évolution du solde du régime général

Cette situation exceptionnelle a conduit les pouvoirs publics à

4 Voir la loi organique n°2020-991 et la loi ordinaire n°2020-992 du 7 août 2020

Certification des comptes du régime général de sécurité sociale - mai 2021

Les comptes traduisent en effet la diversité et l’importance des

Certification des comptes du régime général de sécurité sociale - mai 2021

Tableau n° 2 : principales mesures affectant les comptes

Certification des comptes du régime général de sécurité sociale - mai 2021

S’ajoutant à des dispositifs déjà complexes et étant mises en œuvre

Certification des comptes du régime général de sécurité sociale - mai 2021

Les mesures d’allègement des objectifs de contrôle interne

Certification des comptes du régime général de sécurité sociale - mai 2021

Enfin, l’exercice 2020 s’est traduit par des conditions particulières

10 Les produits du recouvrement et les charges de prestations que les organismes de

Certification des comptes du régime général de sécurité sociale - mai 2021