Parlement Québec de 1867 À Aujourdhui (Louis Massicotte)

Le Parlement du Québec
De 1867 à aujourd’hui
Page laissée blanche intentionnellement
Louis Massicotte
Le Parlement du Québec
De 1867 à aujourd’hui
Les Presses de l'Université Laval

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Table des matières
Liste des tableaux et graphiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XI
Liste des abréviations les plus fréquemment utilisées . . . . . . . . . . . . . . . XIII
Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XVII
Chapitre 1 – Objet et cadre théorique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

A. Revue de la littérature en ce domaine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
B. L’évolution des paradigmes théoriques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
C. Le développement de la science politique au Québec . . . . . . . . . . . . . . 7
D. Les idées maîtresses de l’ouvrage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
1. Il y a bel et bien eu un âge d’or du Parlement québécois . . . . . . . . . 8
2. Les réformes de procédure réalisées depuis 1960 ont eu
pour source essentielle l’accroissement des responsabilités
de l’État québécois . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
3. Principal organe législatif d’une société distincte, le Parlement
québécois ne se distingue pas de façon appréciable des autres corps
législatifs du pays dans son évolution historique et par les réformes
qu’il a subies, sauf sur le plan des symboles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
E. Sources et méthodes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
F. Plan de l’ouvrage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
Partie I
LE PARLEMENTARISME TRADITIONNEL – 1867-1960
Chapitre 2 – « Immobilisme légendaire ? » L’évolution

du cadre constitutionnel et procédural du Parlement . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
A. Considérations générales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
B. Le cadre constitutionnel initial établi par l’A.A.N.B. de 1867 . . . . . . . 21
C. L’évolution constitutionnelle après 1867 : La Loi de la législature . . . . 27
D. La procédure de l’Assemblée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
1. Le règlement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
2. Les règlements sessionnels ou spéciaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
3. La pratique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
4. Les décisions de la présidence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
E. Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
VIII Le Parlement du Québec de 1867 à aujourd’hui
Chapitre 3 – Les acteurs parlementaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

A. L’Assemblée législative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
B. Le Conseil législatif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
C. Le cas particulier de la minorité anglophone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
Chapitre 4 – Les travaux de l’Assemblée

Durée des séances, activités législatives et financières . . . . . . . 79
A. La durée des sessions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
B. La fonction législative du Parlement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
1. La procédure législative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
2. Statistique de l’activité législative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
(a) Législation d’intérêt privé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
(b) Importance relative des projets de loi comportant
des implications financières (money bills) . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
C. Le contrôle des finances publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
1. Les subsides . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
2. La taxation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
3. Le Comité des comptes publics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
Chapitre 5 – Le déclin des contrepoids e xtérieurs à l’Assemblée . . . . . . . 113

A. Le Conseil législatif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
1. Présence de ministres au Conseil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
2. Présentation de projets de loi au Conseil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
3. Amendement par le Conseil de projets de loi transmis
par l’Assemblée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
4. Rejet par le Conseil de projets de loi transmis par l’Assemblée . . . 117
B. Le lieutenant-gouverneur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120
1. Désignation du premier ministre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120
2. Révocation du premier ministre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
3. Refus de dissoudre la législature . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
4. Refus de sanctionner un projet de loi adopté
par les deux chambres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
5. Réserve de projets de loi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
6. Autres manifestations du déclin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
C. Le pouvoir de désaveu du gouvernement fédéral . . . . . . . . . . . . . . . . 126
D. Conclusion synthétique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
Chapitre 6 – Le harnachement de la députation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
A. La cohésion des partis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
1. Méthodologie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
2. Constats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
3. Inventaire des facteurs explicatifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
Table des matières IX
B. Défaites du gouvernement en Chambre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148

C. La législation publique d’initiative parlementaire . . . . . . . . . . . . . . . 153
D. Les questions écrites . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162
E. Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164
Partie II
LE PARLEMENT réformé 1960-2007
Chapitre 7 – Crise et réforme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185

A. Une crise « mécanique » : du vin nouveau
dans de vieilles outres (1960-1964) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186
B. Une crise identitaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
C. L’abolition du Conseil législatif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .197
D. Les réformes de la procédure de l’Assemblée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200
1. Délester le Parlement de certaines tâches . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200
2. Permettre au Parlement d’accomplir plus rapidement
ses travaux en matière législative et financière . . . . . . . . . . . . . . . .202
(a) La « purgation » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202
(b) L’élagage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
(c) La compression . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
E. L’adaptation identitaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
F. Une réforme originale ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
Chapitre 8 – Le député d’aujourd’hui : un législateur toujours

harnaché, mais un médiateur mieux outillé . . . . . . . . . . . . . 221
A. Des députés toujours aussi « harnachés » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222
1. La discipline de vote . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
2. L’initiative des lois . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227
3. Les défaites du gouvernement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
4. Les questions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
5. L’entrée en vigueur discrétionnaire des lois . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
6. Autres indices . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234
B. Des médiateurs mieux outillés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
1. L’indemnité parlementaire de base . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
2. Les indemnités supplémentaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238
3. Les allocations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240
C. Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271
Liste des tableaux et graphiques
Tableau 2.1 – Évolution de l’indemnité parlementaire et de l’allocation

de dépenses, 1867-1960 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
Tableau 2.2 – Appel des décisions de la présidence, 1867-1960 . . . . . . . . . . 54
Tableau 4.1 – Nombre moyen de jours de séance par session, selon

les périodes historiques, Assemblée législative du Québec,
Chambre des communes, Ottawa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
Tableau 4.2 – Projets de loi privés et publics adoptés par chaque chambre,
1867-1960 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
Tableau 5.1 – Taux de rejet des projets de loi transmis par l’Assemblée
au Conseil législatif, 1867-1960, par période partisane
et par catégorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
Tableau 5.2 – Séances du Conseil législatif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130
Tableau 6.1 – Cohésion du parti ministériel à l’Assemblée législative,

par législature, 1867-1960 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
Tableau 6.2 – Cohésion moyenne du parti ministériel selon l’objet
des votes, 1867-1897 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
Tableau 6.3 – Importance relative de certaines catégories de scrutins,
1867-1944 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
Tableau 6.4 – Défaites du gouvernement à l’Assemblée, 1867-1960 . . . . . . 168
Tableau 6.5 – Défaites du gouvernement, Londres, Ottawa, Toronto
et Québec, 1867-1960 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170
Tableau 6.6 – Objet des défaites du gouvernement à l’Assemblée,
1867-1936 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170
Tableau 6.7 – Prépondérance des professionnels du droit parmi
les députés et parmi les législateurs, 1867-1936 . . . . . . . . . . 171
Tableau 6.8 – Projets de loi adoptés par l’Assemblée législative du
Canada uni, 8e législature, 1863-1867 . . . . . . . . . . . . . . . . . 171
Tableau 6.9 – Nature des projets de loi adoptés par l’Assemblée mais
non adoptés tel quels par le Conseil législatif, 1867-1960 . . 172
Tableau 6.10 – Source des questions écrites auxquelles réponse a été
fournie, par législature, 1879-1960 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173
Tableau 7.1 – Étude en commission des projets de loi d’intérêt public du

gouvernement après l’adoption du principe 1969-2007 . . . . 215
XII Le Parlement du Québec de 1867 à aujourd’hui
Tableau 8.1 – Cohésion du parti ministériel à l’Assemblée Nationale,

par législature, 1960-1996 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246
Tableau 8.2 – Objet des dissidences au sein de tous les partis,
1960-1996 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246
Tableau 8.3 – Source des dissidences par législature, 1960-1996 . . . . . . . . . 247
Tableau 8.4 – Dispositif d’entrée en vigueur des lois d’intérêt public,
1977-1989 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248
Tableau 8.5 – Évolution de l’indemnité parlementaire de base
et de l’allocation, 1960-2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249
Tableau 8.6 – Liste des fonctions donnant droit à des indemnités
supplémentaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
Graphique 6.1 – Cohésion du parti ministériel selon l’objet des votes,

1867-1897 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174
Graphique 6.2 – Le déclin de l’initiative parlementaire . . . . . . . . . . . . . . . . 175
LISTE DES ABRÉVIATIONS LES PLUS
FRÉQUEMMENT UTILISÉES
J.A.L. : Journaux de l’Assemblée législative de la Province de Québec

J.C.L. : Journaux du Conseil législatif de la Province de Québec
P.V.A.N. : Procès-verbaux de l’Assemblée nationale du Québec
A.A.N.B : Acte de l’Amérique du Nord Britannique
L.Q. : Lois du Québec
S.Q. : Statuts du Québec
À ma sœur, Claire
Introduction
C e livre correspond à une double préoccupation. Il offre une

perspective nouvelle sur l’évolution historique du Parlement
québécois depuis 1867 en mettant au jour un fait nouveau, méconnu
par plusieurs, soit le contraste entre l’Assemblée d’aujourd’hui, où les
députés sont solidement encadrés par les partis politiques, et celle
d’avant 1936, dont les membres faisaient preuve d’une plus grande
indépendance à cet égard. Ces données nouvelles sont intégrées dans
une synthèse globale qui illustre les lignes de force de l’évolution
historique du Parlement québécois, tenant compte des nombreux
travaux plus parcellaires réalisés en ce domaine.
L’ouvrage constitue une version révisée et mise à jour d’une thèse
de doctorat soutenue au département de science politique de l’Uni-
versité Carleton, à Ottawa, en 1992. Je n’aurais pu entreprendre de
telles études sans l’octroi puis le renouvellement, par le Conseil de
recherches en sciences humaines du Canada (CRSH) d’une bourse
d’études doctorales. Que les responsables du Conseil, ainsi que les
professeurs Vincent Lemieux, Jean-Pierre Derriennic et Louis
Balthazar, dont les recommandations pesèrent à cette occasion de leur
poids habituel, trouvent ici l’expression de ma gratitude.
L’acceptation de cette bourse de doctorat impliquait pour moi
l’abandon d’une situation professionnelle enviable au service de
recherche de la Bibliothèque du Parlement. Je remercie de tout cœur
le Bibliothécaire d’alors, Erik J. Spicer, d’avoir consenti à ce que cette
séparation ne soit que temporaire en me permettant de prendre un
XVIII Le Parlement du Québec de 1867 à aujourd’hui
congé sans solde pour profiter de l’occasion unique qui m’était offerte.
C’est à la Bibliothèque, où j’ai œuvré à titre d’attaché de recherche
de 1980 à 1987, que j’ai acquis l’essentiel de mes connaissances en
matière parlementaire, avec l’avantage additionnel de les confronter
à la réalité vécue. À mes titres universitaires, je suis fier d’ajouter
informellement celui de « gradué » de cette institution. Je me considère
privilégié d’avoir eu accès, avant et pendant mes études, à ses riches
collections, certainement parmi les meilleures au pays en ce qui a trait
à mes domaines d’intérêt.
Parmi les facteurs qui ont facilité la transition d’un emploi stable
à la précarité matérielle qui caractérise la condition étudiante, je ne
saurais passer sous silence la décision d’Élections Canada de me confier
durant cette période divers travaux à temps partiel sous la direction
du regretté Louis Lavoie. Ma gratitude s’adresse notamment à l’ex-
Directeur général des élections, Jean-Marc Hamel et à son successeur
Jean-Pierre Kingsley. Je remercie également l’Université Carleton de
m’avoir octroyé en 1987 la bourse Epstein, décernée à un étudiant
jugé prometteur par son département.
Mes remerciements s’adressent aussi de façon particulière aux
professeurs Robert J. Jackson, Kenneth D. McRae et Conrad J. Winn,
qui ont supervisé la progression de la thèse. Coauteur d’un ouvrage
sur le processus législatif canadien qui fut l’une de mes premières
lectures en ce domaine, le professeur Jackson m’a fait bénéficier de
son esprit toujours en éveil, de ses conseils judicieux et de ses recom-
mandations, y compris celle qui m’a mené au poste que j’occupe
actuellement. Grand ami du Québec, le professeur McRae a manifesté
un vif intérêt pour mon entreprise, multipliant les suggestions, suggé-
rant de nouvelles perspectives, et je ne suis pas peu fier que mes
premières esquisses aient survécu à son regard proverbialement attentif
au détail. Le professeur Winn a également étudié le manuscrit. À
toutes ces personnes, je tiens à réitérer ma gratitude toute particulière
pour avoir accepté que la thèse soit rédigée dans la langue de son
auteur afin d’en faciliter la publication ultérieure.
C’est ma nomination à titre de titulaire, à l’Université Laval, de
la nouvelle Chaire de recherche sur la démocratie et les institutions
Introduction XIX
parlementaires, qui a permis la mise à jour et la publication d’une

thèse menacée de devenir au fil des ans un ouvrage confidentiel, la
rendant ainsi accessible à un plus large public. Les membres du comité
directeur de la Chaire ont estimé que cette entreprise méritait son
appui financier. Sans cette décision de François Côté, secrétaire général
de l’Assemblée, François Blais, doyen de la faculté des sciences sociales,
Pierre Lemieux, doyen de la faculté de droit, et Pauline Côté, directrice
du département de science politique, la publication de la première
réalisation majeure de la Chaire, prélude je l’espère à beaucoup d’autres,
aurait pu traîner en longueur. Je les en remercie très sincèrement.
À l’Assemblée nationale, plusieurs personnes ont contribué à
enrichir l’ouvrage par leurs conseils et leur expérience. Michel
Bonsaint, secrétaire général adjoint de l’Assemblée et fin connaisseur
de sa procédure, a accepté de relire le chapitre 7. Le directeur du
service de recherche de l’Assemblée nationale, Martin Rochefort, a
relu l’ensemble du manuscrit peu avant sa publication. Son prédéces-
seur Gaston Deschênes a été depuis vingt-cinq ans une source inépui-
sable de documentation, de réflexions et d’encouragements. Les
travaux rédigés par lui ou sous son égide ont facilité mes propres
recherches. Son collaborateur Maurice Champagne a relu la thèse
avec minutie, tout comme Madame Danielle Parent, alors employée
à la direction du Conseil en droit parlementaire. À toutes ces
personnes, je dois non seulement des rectifications qui n’étaient pas
toutes typographiques, mais aussi la connaissance de nombre de faits
nouveaux qui ont enrichi ma propre réflexion et actualisé le document.
Je remercie également le photographe officiel de l’Assemblée, Chris-
tian Chevalier, dont l’une des œuvres orne la page couverture de
l’ouvrage. Je me félicite d’avoir confié à Madame Édith Brochu la
redoutable tâche de mettre à jour les données statistiques pour la
période écoulée depuis 1990, et dont elle s’est acquittée avec sa minutie
habituelle. Au département de science politique, c’est à l’aide de
Mesdames Suzanne Bégin et Magali Paquin que je dois d’avoir pu
remettre le manuscrit dans les délais prescrits. Aux Presses de l’Uni-
versité Laval, André Baril a mené le dossier avec brio et Madame
Jocelyne Naud a travaillé à parfaire le manuscrit.
XX Le Parlement du Québec de 1867 à aujourd’hui
À toute ma famille, je tiens finalement à réitérer mes remercie-

ments les plus sincères pour le soutien moral dont elle m’a comblé
tout au long d’une entreprise qui au départ s’annonçait ardue, et au
terme de laquelle j’éprouve un seul regret : que mon père Gérard,
décédé prématurément au moment où j’allais entreprendre la rédac-
tion de ma thèse, ne soit plus avec nous pour en célébrer la publica-
tion.
Chapitre 1
Objet et cadre théorique
L e présent ouvrage porte sur le Parlement du Québec depuis 1867.

Sans négliger les autres composantes de la législature, lieutenant-
gouverneur et autrefois Conseil législatif 1, j’y mettrai l’accent sur
l’Assemblée, sa procédure, le comportement législatif des députés, le
personnel politique. Mon ambition est de situer l’évolution historique
des rapports de force entre les différentes catégories d’acteurs qui
évoluent dans l’arène parlementaire. Mais, avant d’expliquer en détail
ma méthode et les thèses que je compte avancer, il est nécessaire de
justifier mon intérêt pour un sujet qui, à tout le moins dans l’état
actuel de la science politique, suscite deux objections préliminaires :
Pourquoi s’intéresser au parlementarisme et pourquoi le faire dans
une perspective historique ? Ces objections sont fort bien venues, car
elles permettent de mettre au jour certaines carences de la science
politique québécoise.
A. Revue de la littérature en ce domaine

Non qu’il n’existe en ce domaine une littérature abondante : Sylvio
Normand a publié en 1985, sous les auspices de la Bibliothèque de
l’Assemblée nationale, une Bibliographie sur les institutions parlemen-
taires québécoises, comptant 83 pages. Martin Fournier a poursuivi ce
travail pour les années subséquentes. Près de la moitié des sources
citées sont des publications officielles : lois, règlements des assemblées,
2 Le Parlement du Québec de 1867 à aujourd’hui
décisions de leurs présidents, documents parlementaires. Mais, on y

recense aussi plusieurs centaines d’ouvrages et d’articles décrivant,
analysant ou évaluant le fonctionnement des assemblées. Trop de ces
textes sont de simples chroniques publiées dans des quotidiens, qui
ne sauraient servir de substituts à des synthèses de calibre universitaire
comme Jean-Charles Bonenfant aurait été fort capable d’en produire
s’il en avait eu le loisir. On se rapproche – sans l’atteindre véritable-
ment – de l’objectif avec les articles publiés, le plus souvent par des
fonctionnaires, des députés ou des stagiaires parlementaires, dans des
périodiques semi-officiels comme la Revue parlementaire canadienne
et le Bulletin de la Bibliothèque de la Législature. De tels textes sont
habituellement exempts de considérations d’ordre théorique ou
d’ambitions comparatistes. Ils couvrent un secteur bien délimité du
domaine et répondent souvent à des demandes émanant des parle-
mentaires. On n’y ignore pas la dimension historique des problèmes,
d’autant plus que nombre des auteurs sont historiens de profession
ou ont été associés à la reconstitution des débats de l’Assemblée, entre
1974 et 1985.
Si l’on restreint l’examen à la contribution des universitaires, force
est de constater que les politologues ont bien moins labouré ce champ
d’études que ceux, par exemple, des partis politiques, du comporte-
ment électoral ou des idéologies. Trois aspects ont particulièrement
retenu l’attention : le contrôle parlementaire de l’administration,
examiné par Gélinas en 1969 et lors du colloque de l’ENAP en 19842 ;
le personnel politique, dont les caractéristiques ont fait l’objet de
travaux de Robert Boily, Réjean Pelletier, Jean Crête, Yoland Sénécal
et d’autres3 et le Conseil législatif, examiné par André Garon, Jean-
Charles Bonenfant et François Chevrette avant de faire l’objet de la
synthèse probablement définitive d’Edmond Orban, malheureuse-
ment rendue caduque – d’un point de vue pratique – l’année même
qui suivit sa parution par l’abolition de la haute assemblée4. Encore
faut-il préciser que ce sont surtout des spécialistes d’administration
publique qui ont mené à bien les recherches dans le premier de ces
trois secteurs, alors que le second retenait l’attention de chercheurs
préoccupés d’abord par les partis politiques.
Chapitre 1 – Objet et cadre théorique 3
Les politologues sont loin de détenir un monopole en ce domaine

qui a retenu l’attention de chercheurs issus de disciplines connexes.
Ainsi, chez les juristes, Henri Brun a retracé l’émergence et le fonc-
tionnement des institutions parlementaires sous le régime de l’Acte
constitutionnel (1792-1838)5. Claude Harmegnies et Geneviève
Benezra ont étudié les commissions parlementaires, et il n’est guère
d’aspect de nos institutions qui n’ait échappé à l’examen du fécond
Jean-Charles Bonenfant. Du côté des historiens de profession, il faut
mentionner avant tout la contribution de Marcel Hamelin sur les
années 1867-18786 : bien qu’il ait couvert l’histoire générale de la
période, cet ouvrage comporte plusieurs chapitres consacrés au fonc-
tionnement de l’Assemblée, dont l’auteur avait auparavant reconstitué
les débats pour le compte de la Bibliothèque de la législature.
Précieuses, ces contributions ont laissé subsister des lacunes
importantes : on dispose d’historiques superficiels du règlement de
l’Assemblée, non d’une véritable analyse de sa procédure ; les impli-
cations des réformes de la procédure n’ont pas fait l’objet d’analyses
fouillées. On a eu tendance à les énumérer, et parfois à les encenser.
Sauf le travail pionnier de J. A. A. Lovink, on ne s’est guère intéressé
à l’analyse des votes tenus en Chambre7. Trop d’auteurs ont eu
tendance à tenir pour acquis que la discipline de parti la plus stricte
avait de tout temps régné à l’Assemblée. Il n’est guère surprenant dans
ces conditions que deux parlementaires de valeur aient pu écrire
qu’aucun gouvernement n’avait été renversé par un vote défavorable
de la Chambre, et qu’aucun projet de loi ou de finances présenté par
le gouvernement n’ait été défait8 : en réalité, trois Cabinets ont dû
démissionner ou déclencher des élections générales à la suite de telles
défaites, et une lecture du procès-verbal depuis 1867 révèle qu’à au
moins 170 reprises le premier ministre (ou, à défaut, la majorité des
ministres présents) a été mis en minorité lors de votes à l’Assemblée,
parfois sur des projets de loi d’initiative gouvernementale.
Les lacunes de la littérature existante n’ont d’ailleurs pas échappé
à ceux qui l’ont passée en revue. Peu suspects les uns et les autres de
juridisme, Édouard Cloutier, Daniel Latouche, André Bélanger et
Réjean Landry s’entendent pour constater et déplorer le sous-
développement de la science politique dans le secteur institutionnel.
Les deux premiers écrivaient en 1979 : « Tout sujet d’étude qui ne

peut être formulé en termes « économiques » (c’est-à-dire dépendance,
hégémonie, domination) est souvent considéré comme non pertinent
à la politique québécoise. Inutile de dire qu’il se trouve alors peu de
volontaires pour étudier le comportement électoral, le poste de
premier ministre ou le fonctionnement de l’Assemblée nationale, pour
ne nommer que trois sujets pourtant fondamentaux, mais sur lesquels
nous manquons sérieusement d’information9. » Six ans plus tard,
André J. Bélanger renchérissait : « … on compte peu d’ouvrages qui
se soient astreints à l’analyse méthodique du processus législatif.
L’attention s’est plutôt portée sur le discours des agents que sur leurs
pratiques10. » Et plus loin : « … on ne peut pas dire que le législateur
en tant que preneur de décisions ait été souvent abordé. L’Assemblée
des parlementaires (appelée « caucus ») propre à chaque parti garde
encore son mystère et l’organisation du cabinet son secret11. » Quant
à Réjean Landry, en 1983, il affirmait : « On ne sait rien de plus
maintenant qu’il y a quinze ans relativement au parlementarisme
québécois. On parle d’indépendance du Québec, mais pourtant,
personne ne semble s’intéresser à l’étude des institutions politiques
(et de leur design)12. »
Il n’est pas suffisant de s’en tenir au simple constat qu’un champ
de connaissances a été négligé : on peut fort bien l’avoir négligé pour
de bonnes raisons ! Disons simplement que cette négligence n’a pas
d’équivalent ailleurs au pays. Sur le Parlement fédéral, on dispose des
travaux de Norman Ward, W.F. Dawson, Robert Jackson et Michael
Atkinson, John Stewart, C.E.S. Franks, Roman March et Allan Korn-
berg, pour s’en tenir à ceux qui ont pris la forme de livres. Le classique
de R. A. MacKay sur le Sénat a fait l’objet de suivis par F.A. Kunz et
(dans une veine plus polémique) Colin Campbell. Pour l’Assemblée
législative de l’Ontario, l’exploration de Schindeler à la fin des années
1960 a été suivie par la synthèse récente de Graham White, alors que
les ouvrages consacrés à d’autres provinces par Murray Beck, Frank
Mackinnon et Murray Donnelly s’attardent longuement sur les
processus législatifs.
Pourquoi ne dispose-t-on pas au Québec de travaux équivalents,
vastes synthèses plutôt qu’opuscules portant sur des pièces de système ?
L’explication doit faire appel à deux ordres de facteurs : l’évolution

des paradigmes théoriques au sein de la discipline, et la jeunesse
relative de la science politique au Québec.
B. L’évolution des paradigmes théoriques

« Jusqu’à la révolution behavioriste du milieu du XXe siècle, écrit
Kenneth Shepsle, on n’exagère pas trop en disant que l’étude des
institutions (avec l’histoire de la pensée politique), c’était la science
politique13. » Peut-être l’auteur exagère-t-il plus qu’il ne le concède :
les intérêts de Tocqueville, Michels, Bryce, Siegfried, V.O. Key, dépas-
saient de loin le cadre des institutions pour embrasser les partis poli-
tiques, les mentalités et les pratiques électorales. Il reste que les
institutions représentaient à l’époque un domaine central d’étude et
de recherche, comme en témoignent en France les travaux de Duverger
et Burdeau, ou au Canada l’ouvrage classique de R. Macgregor
Dawson.
La révolution behavioriste (Parsons, Easton, Dahl) se voulait
d’abord une réaction contre ces approches traditionnelles dites « insti-
tutionnelles-historiques » (« et normatives », pourrait-on ajouter).
L’accent a été mis sur la recherche de généralisations valables dans le
temps et dans l’espace, la rigueur des méthodes, la quantification et
le mesurable. Les behavioristes avaient tendance à évacuer les débats
normatifs, jugés incompatibles avec l’idéal d’une science pure, et les
considérations d’ordre historique sous le prétexte que le manque de
données ne permettait pas d’effectuer d’analyse valable. Du reste, le
postulat de départ des behavioristes, voulant que l’univers social soit
constitué de déterminismes aussi éternellement valides que ceux mis
à jour par les sciences de la nature, les dispensait de s’aventurer dans
des siècles reculés. De plus, le behaviorisme avait tendance à voir dans
le politique une variable dépendante plutôt qu’indépendante. Les
institutions gouvernementales devenaient le simple théâtre d’affron-
tements sociaux plus profonds. Raison de plus pour en négliger les
règles de fonctionnement et de mettre l’accent sur les forces politiques
en présence14.
Sur les failles de ce système de pensée, tout ou presque a été dit,

et souvent par des behavioristes eux-mêmes. La fin des années 1960
voit l’émergence du « post-behaviorisme », dont le néo-marxisme
constitue l’incarnation la plus achevée. L’on y remet à l’honneur une
science plus engagée, plus portée aux débats normatifs et aux théori-
sations globales, plus attentive à l’histoire (ou du moins à une histoire
réduite à la lutte des classes). Le scepticisme à l’égard d’une science
« pure » axée sur la recherche de généralisations valables dans le temps
et dans l’espace, sous-tend l’ensemble de la perspective.
La remise à l’honneur par les néo-marxistes du concept d’« État »,
dont les behavioristes avaient banni l’usage, paraît à première vue
présager une plus grande attention aux institutions. Impression trom-
peuse, car l’État des néo-marxistes apparaît davantage comme une
matrice abstraite des rapports sociaux chargée d’assigner une place à
chaque agent15 : l’État, c’est « le système », pour reprendre une expres-
sion populaire chez les étudiants à cette époque. À l’instar du beha-
viorisme, l’approche globale demeure contextuelle. Dans le concept
d’autonomie relative de l’État, c’est sur l’épithète que l’accent est
mis16. Les études réalisées dans cette voie d’analyse, préoccupées
d’identifier les bénéficiaires des décisions étatiques, nous en appren-
nent fort peu sur la physiologie (et les pathologies) des États, entendus
au sens classique du terme.
Le néo-marxisme se révélait à l’analyse bien proche du marxisme
classique. Il n’en est pas de même du courant néo-institutionnaliste,
auquel se rattachent depuis 1980 de nombreux chercheurs17. Ceux-ci
ne sauraient être tenus pour des institutionnalistes à l’ancienne mode.
Avec les marxistes, ils partagent une prédilection pour la question de
l’autonomie relative de l’État : se refusant toutefois en cette matière
aux théorisations à prétention universelle, ils partent de l’hypothèse
que le degré d’autonomie des États dépend de façon significative de
la solidité des institutions politiques entendues au sens le plus large.
En bref, les institutions font une différence et redeviennent légitimes,
en contraste avec le contextualisme caractéristique des paradigmes
(ou « aspirants paradigmes ») antérieurs.
Prenons garde de croire que l’émergence d’un nouveau courant

implique la mise au rancart des précédents. Depuis soixante ans,
coexistent au sein de la discipline des courants dont les postulats de
base s’opposent sur des points fondamentaux. L’image utilisée par
Gabriel Almond paraît fort juste : « Separate tables18 » L’on trouve
diverses écoles travaillant à l’intérieur d’un cadre théorique défini,
échangeant souvent peu avec les écoles rivales. Ce qui ressort avec
acuité de l’historique qui précède, c’est que la censure des dimensions
institutionnelles ne constitue qu’un moment de la science politique
et qu’elle est remise en question par les courants théoriques les plus
récents. L’étude des institutions retrouve sa légitimité, tout comme
l’histoire l’avait déjà fait, en dépit des exclusives d’un behaviorisme
un peu trop sûr de lui (ou entendu de façon trop simpliste) et d’un
marxisme en pleine débandade.
C. Le développement de la science politique au Québec

Au Québec, la science politique est une discipline jeune19, le
premier département universitaire ayant été créé en 1954. C’est dire
qu’elle est née au moment où le behaviorisme constituait le courant
le plus nouveau20. Désirant se situer d’emblée dans les perspectives
les plus contemporaines, les chercheurs ont adopté une attitude peu
susceptible d’encourager l’étude scientifique des institutions. Typique
est l’attitude de Léon Dion, écrivant en 1965 :
Au cours des récentes années, les spécialistes de la science politique,
dans une certaine mesure peut-être par coquetterie scientifique mais
surtout dans le dessein de surmonter les évidentes lacunes du juri-
disme, de l’historicisme et de l’institutionnalisme, se sont rapprochés
de la sociologie21.
Bien qu’elle fut nuancée quelques pages plus loin par une appré-
ciation somme toute assez réaliste des conséquences importantes de
l’agencement des institutions d’une nation – responsabilité ministé-
rielle, séparation des pouvoirs, nombre de chambres législatives22 – sur
les modalités d’accès des groupes aux centres décisionnels, ce genre
de raccourci pouvait aisément s’interpréter, surtout de la part d’un
des leaders de la discipline, comme une invite à regarder ailleurs !
Un tel choix, sous d’autres cieux, n’allait pas sans avantages

évidents. L’on y disposait déjà en effet d’excellents travaux sur les
phénomènes institutionnels : à partir de cet acquis, il était plutôt
recommandable d’élargir les perspectives, d’ouvrir de nouveaux
domaines d’étude, bref de sortir des sentiers battus. Encore fallait-il
que les sentiers aient bel et bien été battus. Dans le cas du Québec,
l’étape initiale a été sautée, d’où la lacune que l’on constate aujourd’hui,
et que le présent ouvrage vise à combler.
D. Les idées maîtresses de l’ouvrage

Mon propos est d’avancer, à propos du Parlement québécois
depuis 1867, trois idées maîtresses.
1. Il y a bel et bien eu un âge d’or du Parlement québécois

Le thème du « déclin des parlements », ce que Vincent Lemieux
appelait « l’effacement du pouvoir législatif », domine depuis Bryce la
littérature en ce domaine. Pour qu’il y ait déclin, il faut bien qu’il y
ait eu autrefois une période faste. Nombre d’auteurs avancent par
exemple que le Parlement britannique a connu une telle apogée au
milieu du XIXe siècle23. Si l’on entend par « âge d’or » une période où
les simples députés sont de véritables législateurs et où le résultat des
votes n’est pas acquis à l’avance, je tenterai de démontrer qu’en ce
sens le Parlement québécois a bel et bien connu un âge d’or qui s’est
prolongé jusqu’au début du XXe siècle. L’examen des votes, de l’origine
des lois d’intérêt public et des sources des questions, mené au
chapitre 6, permettra d’appuyer cette interprétation.
2. Les réformes de procédure réalisées depuis 1960 ont eu

pour source essentielle l’accroissement des responsabilités
de l’État québécois
Mon examen de la procédure mettra en lumière l’essentielle
stabilité du cadre constitutionnel, législatif et procédural du Parlement
québécois pendant près d’un siècle, de 1867 à 1964, ainsi que
l’ampleur et la direction des modifications intervenues après cette

date. Contrairement à d’autres auteurs, qui ont tendance à faire des
frustrations de l’arrière-ban l’un des moteurs du changement, je
tenterai de démontrer que ces réformes ont rogné les droits des parle-
mentaires, raffermi le contrôle exercé par le gouvernement sur les
travaux de la chambre et facilité l’expédition par l’Assemblée du
volume croissant d’affaires généré par l’avènement, avec la Révolution
tranquille, d’une conception plus interventionniste du rôle de
l’État.
3. Principal organe législatif d’une société distincte,

le Parlement québécois ne se distingue pas de façon
appréciable des autres corps législatifs du pays
dans son évolution historique et par les réformes
qu’il a subies, sauf sur le plan identitaire
Cette idée sera défendue grâce à de nombreux rappels compara-
tifs basés sur la littérature existante en ce domaine aux niveaux fédéral
et provincial au Canada. Société à dominance française par la langue
et la culture, le Québec a expérimenté des institutions parlementaires
modelées sur celles de la Grande-Bretagne. Cette coexistence suscite
dans certains milieux intellectuels des jugements négatifs, soit que
l’on trouve l’incarnation québécoise indigne du modèle, à l’instar de
l’école de Cité Libre, soit qu’on y voit la greffe d’un corps étranger
voué à un rejet global dès que le patient atteindra sa pleine maturité,
comme tend à le soutenir, avec des degrés différents d’intransigeance,
l’école nationaliste24. Sceptique sur la possibilité d’implanter un régime
institutionnel dans un terreau social et culturel différent, je suis d’avis,
néanmoins, à la lumière du cas québécois, que de telles greffes sont
fort possibles, moyennant des adaptations d’ordre symbolique qui ne
touchent guère à l’essence des choses. La version dite britannique du
régime parlementaire, fondée sur le jeu combiné de la responsabilité
ministérielle, du scrutin majoritaire à un tour et de la discipline de
parti, peut fonctionner avec succès dans un milieu culturel différent
de celui où elle a pris naissance. Cette thèse reviendra dans l’ensemble
de l’ouvrage, principalement sous forme de rappels soulignant la
similitude des règles et des pratiques avec celles qui existent au Parle-
ment fédéral et dans les assemblées législatives des autres provinces
canadiennes.
E. Sources et méthodes
J’ai mentionné plus haut l’accent que je comptais mettre sur la
procédure et les comportements, dans le but de mieux comprendre
l’évolution des rapports de force au sein de l’institution parlementaire.
Ma méthode combine donc deux traditions intellectuelles distinctes,
quoique non exclusives l’une de l’autre.
Côté procédure, j’ai fortement subi l’influence de John Stewart25.
Trop d’ouvrages en ce domaine se limitent à un exposé sec des règles
en vigueur. Praticien du domaine à l’époque où étaient apportées à
la procédure des Communes les réformes les plus importantes en un
siècle, Stewart avait à cœur d’en faire comprendre l’esprit, de dévoiler
les intentions et les espoirs de leurs promoteurs. Dans son esprit, et
il ne s’en cache pas, la tâche du Parlement est définie par le titre d’un
de ses chapitres, « Doing the government’s business ». Son œuvre est
basée moins sur les compilations classiques de Bourinot et de Beau-
chesne que sur la réalité vécue par la Chambre telle que la révèlent
les Journaux et les Débats. Il accumule les statistiques sur l’emploi du
temps de la Chambre et sur ses outputs. Ce qui l’intéresse, c’est la
procédure en action plus que la procédure censée être suivie. De plus, il
a conscience que le Parlement est l’organe législatif d’un État dont le
rôle, le champ d’intervention et les moyens d’action se sont prodi-
gieusement accrus en un siècle, et que les réformes de la procédure
ne deviennent pleinement intelligibles qu’à la lumière des redéfinitions
successives du rôle de l’État.
Stewart n’est guère impressionné par les états d'âme des simples
députés frustrés de leur manque d’autonomie dans le cadre du parle-
mentarisme majoritaire26. Il a tendance à trouver normal et inévitable
l’étouffement à peu près complet de la dissidence qui caractérise les
groupes parlementaires d’aujourd’hui, ainsi que la domination exercée
par le gouvernement sur les travaux de la Chambre. Son ouvrage
s’inscrit clairement en faux contre le congressionalisme, et minimise
(probablement trop) les conduites parlementaires s’inspirant de ce

régime. Le traditionalisme de la méthode de Stewart le rend peu
ouvert à l’utilisation des méthodes quantitatives qui permettent
d’évaluer la cohésion des partis. Il me paraissait au contraire nécessaire
de scruter ces dimensions avec plus d’attention.
Dans ce but, je me suis tourné vers une tradition, antérieure, mais
toujours bien vivante, de la recherche en ce domaine. Inaugurée par
Lowell au début du XX e siècle 27, cette approche est incarnée
aujourd’hui en Angleterre par Philip Norton (Lord Norton of
Louth)28. Elle consiste à scruter le résultat des votes par appel nominal
afin d’identifier les dissidences au sein des groupes parlementaires et,
le cas échéant, les défaites du gouvernement. Écrivant dans un contexte
de réveil de la dissidence, soit dans l’Angleterre des années 1970,
Norton a eu tendance à en magnifier un peu l’impact. Néanmoins,
le type de travail, patient et parfois ennuyeux, qu’il effectue permet
de mettre à jour des réalités intéressantes, surtout à certaines époques.
Je me suis fortement inspiré de sa démarche, ainsi que de l’ensemble
de la littérature concernant la cohésion des partis.
Quant aux sources, la perspective choisie permet de deviner l’im-
portance que prendront les Journaux de l’Assemblée. Sorte de « journal
de bord » de la démocratie québécoise, le procès-verbal fourmille de
renseignements précieux pour qui s’y arrête et sait les utiliser. Il s’agit
d’un squelette d’où est exclue, dans la tradition de tels documents, la
substance des discussions. L’on y enregistre par contre scrupuleusement
tous les actes de procédure posés à chaque séance, les votes auxquels ils
ont le cas échéant donné lieu, les questions adressées au gouvernement,
etc. Des index souvent très détaillés accompagnent chaque volume. J’ai
lu de façon systématique les Journaux et Procès-verbaux pour les sessions
allant de 1959 à 1976, années cruciales durant lesquelles les failles des
anciennes règles se sont révélées avec éclat et où de nouvelles règles ont
été implantées. J’ai consulté les Journaux des années 1867 à 1959 et
d'après 1976 de façon plus sélective afin de constater l’évolution de
certains indicateurs en longue période. À l’occasion, les débats, dispo-
nibles pour les années 1867 à 1929, 1931 à 1933, 1936 et depuis 1964,
ont été consultés. J’ai naturellement fait usage des travaux antérieurs
pertinents évoqués plus haut, lorsque besoin était.
F. Plan de l’ouvrage
Le présent chapitre permet au lecteur de mieux comprendre ma
démarche. L’ouvrage est divisé en deux grandes parties axées autour
d’une date-charnière, 1960. Celle-ci marque l’arrivée au pouvoir des
Libéraux de Jean Lesage, le début de la Révolution tranquille et
l’avènement d’une conception plus activiste du rôle de l’État provin-
cial québécois.
D’où une première partie consacrée au parlementarisme tradi-
tionnel (1867-1960), caractérisé par l’immobilisme relatif du cadre
constitutionnel, législatif et procédural (chapitre 2), la stabilité du
personnel politique (chapitre 3), du régime des sessions et des
méthodes de travail (chapitre 4), mais aussi par des mutations, dont
le caractère silencieux ne réduit en rien l’importance : il s’agit de ce
que j’appelle le déclin des « contraintes extérieures à l’Assemblée »
(chambre haute, Couronne, pouvoirs de veto, de réserve et de désaveu),
analysé au chapitre 5, et de ce que la géographie du Québec suggère
de baptiser le « harnachement » de la députation, c’est-à-dire la perte
d’indépendance des simples députés vis-à-vis l’exécutif (chapitre 6).
La deuxième partie, couvrant les années 1960 à 2007, révèle des
tendances lourdes à maints égards opposées à celles identifiées pour
le siècle précédent. L’immobilisme des procédures fait place à une ère
de réformes profondes et continuelles dont l’effet net est de raffermir
encore le contrôle de l’Assemblée par le gouvernement (chapitre 7).
Par contre, en dépit de l’impression contraire laissée par nombre de
rapports ou de manchettes, les députés demeurent en profondeur à
peine moins subordonnés en chambre qu’en 1960, les réformes parle-
mentaires ayant touché surtout, dans le sens d’un progrès indéniable,
le salaire et les conditions de travail (chapitre 8).
Notes
1. Du point de vue légal, la « législature » du Québec était en effet composée du

lieutenant-gouverneur, du Conseil législatif et de l’Assemblée législative jusqu’en
1968 (Loi constitutionnelle de 1867, art. 71). Depuis cette date la législature,
rebaptisée « Parlement » en 1982, se compose du lieutenant-gouverneur et de
l’Assemblée nationale (Loi sur l’Assemblée nationale, L.Q. 1982, c. 62, art. 2).
2. A. Gélinas, Les parlementaires et l’administration au Québec, Québec, P.U.L.,
1969 ; CEPAQ, Le contrôle de l’administration et la réforme parlementaire, Sain-
te-Foy, ENAP, 1984.
3. Ces travaux sont cités plus loin, chapitre 3.
4. Ces travaux sont cités plus loin, chapitre 5.
5. H. Brun, La formation des institutions parlementaires québécoises 1791-1838,
Québec, P.U.L., 1970.
6. M. Hamelin, Les premières années du parlementarisme québécois (1867-1878),
7. Cette question est commentée plus loin, chapitre 6.
8. D. Vaugeois, L’Assemblée nationale en devenir, Québec, 1982, p. 32, et C. Forget,
Démocratiser le Parlement, Québec, 1977, p. 11.
9. É. Cloutier et D. Latouche, « Mais où est donc passée la science politique québé-
coise ? », dans E. Cloutier et D. Latouche (dir.), Le Système politique québécois
(Montréal, Hurtubise HMH, 1979), p. 11. Je ne suis pas d’accord avec la partie
de cette citation portant sur le comportement électoral, sujet qui a retenu l’atten-
tion de V. Lemieux (Quatre élections provinciales au Québec, 1969) ; de Latouche
et autres (Le processus électoral au Québec : les élections provinciales de 1970 et 1973,
1976) ; de A. Bernard (Québec : élections 1976, 1976). Voir aussi l’ouvrage collectif
de V. Lemieux, M. Gilbert et A. Blais (Une élection de réalignement, 1970) et le
recueil de V. Lemieux (Le Quotient politique vrai, 1973), auxquels s’est ajouté par
la suite le recueil dirigé par Jean Crête (Comportement électoral au Québec,
1984).
10. A. J. Bélanger, « Lectures politiques », Recherches sociographiques, vol. 26, no 1-2,
1985, p. 124.
11. Idem, p. 126.
12. Cité par V. Lemieux dans son intervention dans le débat sur la situation de la
recherche en ce domaine (1962-1984) : Recherches sociographiques, vol. 26, no 1-2,
1985, p. 152.
13. K. A. Shepsle, « Studying Institutions. Some Lessons from the Rational Choice
Approach », Journal of Theoretical Politics, vol. 1, no 2, 1989, p. 131-47, à la
p. 132.
14. Sur la révolution behavioriste, voir surtout R. A. Dahl, « The Behavioral Approach
in Political Science : Epitaph for a Monument to a Successful Movement »,
merican Political Science Review, vol. 55, no 4, 1961, p. 763-72 ; D. Easton,

A
« The New Revolution in Political Science », American Political Science Review,
vol. 63, no 4, 1969, p. 1051-61 ; G. Almond et S. Genco, « Clouds, Clocks and
the Study of Politics », World Politics, vol. 29, no 4, 1977, p. 489-522.
15. N. Poulantzas, Pouvoir politique et classes sociales et l’État, le pouvoir et le socia-
lisme. Pour une critique du concept d’État chez Poulantzas, voir D. Easton, « The
Political System Besieged by the State », Political Theory, vol. 9, no 3, 1981,
p. 303-325.
16. N. Poulantzas et R. Miliband, « The Problem of the Capitalist State », dans
R. Blackburn (dir.) Ideology in Social Science. Readings in Critical Social Theory
(Londres, Fontana/Collins, 1972) p. 238-262 ; R. Miliband, « State Power and
Class Interest », New Left Review, no 138, 1983. Pour un regard sans indulgence
sur le structuralisme marxiste, voir F. Moreau et R. Poulin, « Fatals Prophètes et
faux apôtres à l’heure du renversement des verdicts. Montée et déclin du marxisme
au Québec », Critiques socialistes, no 1, automne 1986, p. 101-146, notamment la
p. 121 et suiv.
17. J.G. March et J.P. Olsen, « The new Institutionalism : Organizational Factors in
Political Life », American Political Science Review, vol. 78, no 3, 1984, p. 734-749 ;
P. Evans et al., Bringing the State Back In, Cambridge, Cambridge University Press,
1985 ; R. Benjamin et S. Elkin (dir.), The Democratic State, 1985 ; A. Cairns, « The
Government and Societies of Canadian Federalism », Revue canadienne de science
politique, vol. 10, no 4, 1977, p. 695-725. Par la suite Gabriel Almond, tout en
reconnaissant que les marxistes ont totalement négligé les institutions, conteste la
validité d’un jugement semblable sur le travail des behavioristes : G. Almond,
« The Return to the State », American Political Science Review, vol. 82, no 3, 1988,
p. 853-901. Pour une réponse marxiste aux néo-institutionnalistes, voir
P. Cammack, « Review Article : Bringing the State Back In ? », British Journal of
Political Science, vol. 29, no 2, 1989, p. 261-290.
18. G. Almond, « Separate Tables : Schools and Sects in Political Science », PS :
Political Science & Politics, vol. 21, no 4, 1988, p. 828-843.
19. M. Leclerc, La science politique au Québec. Essai sur le développement institutionnel
1920-1980, Montréal, Éditions de l’Hexagone, 1982.
20. C’est ce qu’observe avec à-propos, Caroline Andrew dans Recherches sociogra
phiques, vol. 26, nos 1-2, 1985, pp. 146.
21. L. Dion, Les groupes et le pouvoir politique aux États-Unis, Québec, P.U.L., 1965,
p. 7. De même, deux auteurs américains constatent : « Political institutions as
objets of study in political science were casualties of the behavioral evolution of
the 1950s. » : C.L. Taylor et M. C. Hudson, World Handbook of Political and
Social Indicators, New Haven, Yale University Press (2e éd.), 1972, p. 14.
22. Les extraits suivants constituent une excellente réponse au sociologisme qui
caractérise encore aujourd’hui de larges secteurs de la discipline : « Les chances, les
modalités et le motifs et d’accès aux divers centres de décisions politiques, pour
les différents groupes, varient selon les pays unitaires, où existent la responsabilité
ministérielle, une chambre unique ou dominante et de fortes organisation parti-

sanes, que dans les pays fédéralistes, comme les États-Unis par exemple, qui igno-
rent la responsabilité ministérielle et qui possèdent deux Chambres très puissantes
et des organisations partisanes souples et lâches […] Ces différences entre régimes
politiques, pour majeures et essentielles qu’elles apparaissent aux yeux de l’analyste
même superficiel, permettent une certaine convergence de fonctionnement entre
les divers régimes politiques […] L’organisation interne des groupes de pression
se modèle souvent d’après les régimes politiques eux-mêmes au sein desquels ces
groupes évoluent » : L. Dion, op., cit., p. 12-13. Les soulignés sont de nous.
23. C’est le thème de l’introduction classique de R. H. S. Crossman à l’édition de
l’ouvrage de W. Bagehot, The English Constitution (Londres, Fontana/Collins,
1963) p. 1-57.
24. J’ai évoqué ces débats dans ma contribution à l’ouvrage dirigé par G. Lévy et G.
White, Provincial and Territorial Legislatures in Canada (Toronto, University of
Toronto Press, 1989), p. 70-4.
25. J. B. Stewart, The Canadian House of Commons. Procedure and Reform, Montréal
et London, McGill-Queen’s University Press, 1977.
26. J. Stewart, op. cit., p. 22 et suiv.
27. A. L. Lowell, The Government of England, New York, Macmillan, 1920.
28. P. Norton, Dissension in the House of Commons 1945-1974, Londres, Macmillan,
1975 et Dissension in the House of Commons 1974-1979, Oxford, Clarendon
Press, 1980.
Partie I
LE PARLEMENTARISME
TRADITIONNEL
1867-1960
Chapitre 2
« Immobilisme légendaire ? »
L’évolution du cadre constitutionnel
et procédural du Parlement
L e présent chapitre est consacré à l’évolution des règles de droit qui

encadrent la législature québécoise entre 1867 et 1960. Les unes
portent sur la structure du Parlement : le nombre des parlementaires,
leur rémunération, les conditions de leur éligibilité et les incompati-
bilités rattachées à leurs fonctions. Dans le cas qui nous occupe, comme
ailleurs au pays, ces règles de droit se présentent le plus souvent sous
forme de lois ou encore sont inscrites dans la constitution même du
pays. Non moins importantes s’avèrent les règles de droit qui définis-
sent la procédure à suivre pour l’expédition des affaires : législation,
budgets, contrôle du gouvernement. On les trouve dans le règlement
de l’Assemblée, ses règlements sessionnels et spéciaux, ainsi que dans
ses usages et coutumes. Ces grands types de règles seront étudiés
successivement. À l’issue de cet examen, l’on pourra juger de la perti-
nence du jugement de G. Benezra, qui parlait durant les années 1960
de « l’immobilisme légendaire » de l’Assemblée québécoise1.
20 Partie I – Le parlementarisme traditionnel – 1867-1960
A. Considérations générales
Au sens officiel du terme, il n’existe pas de « Constitution du
Québec ». Non que le fédéralisme interdise par nature la production
de tels textes par les États membres : les États américains et les Länder
allemands, par exemple, sont tous dotés de constitutions rigides
décrivant les principaux organes de leur gouvernement et les relations
qu’ils sont censés entretenir entre eux2. C’est plutôt à l’influence
britannique que l’on doit cette absence. L’apprentissage démocratique
des Canadiens s’est effectué au sein d’une tradition pragmatique peu
soucieuse de coucher en phrases majestueuses des rapports de forces
politiques dont l’expérience enseignait la fragilité. Sur ce point, obser-
vons-le, les Britanniques ne semblent pas avoir fait école, et si leur
parlementarisme est demeuré un article d’exportation ou un objet
d’imitation hautement coté, le reste de la planète (pour le meilleur
ou pour le pire), dans le sillage des révolutions américaine et française,
marque une très nette préférence pour les constitutions formelles. Il
n’est guère étonnant que ce soit au Québec les mouvements nationa-
listes qui aient insisté, jusqu’ici sans succès, sur la nécessité de rédiger
une constitution québécoise en bonne et due forme3.
À défaut d’un tel texte, c’est évidemment à la Constitution cana-
dienne elle-même qu’il faut se reporter. L’Acte de l’Amérique du Nord
britannique (A.A.N.B.) de 1867 constitue donc le point de départ
obligé d’une étude de l’évolution constitutionnelle québécoise de 1867
à 1960. Ce document ne saurait être isolé des lois de la législature du
Québec qui ont pour effet de le modifier ou de le compléter. Loi
britannique, l’A.A.N.B. de 1867 ne peut officiellement être modifié
que par acte du Parlement qui lui a donné naissance4. Mais, le réalisme
conduit les constituants de 1867 à prévoir la possibilité pour le Parle-
ment fédéral ou les législatures des provinces de déroger à plusieurs
des dispositions de l’A.A.N.B., typiquement précédées dans de tels cas
des mots « Jusqu’à ce que la législature de […] en décide autrement… ».
Pour bien marquer cette volonté de souplesse, les législatures provin-
ciales sont explicitement investies du pouvoir de modifier la consti
tution interne de la province à l’exception de la charge de
lieutenant-gouverneur. Ce pouvoir s’exerce par le moyen d’une loi
Chapitre 2 – Immobilisme légendaire ? 21
ordinaire dont la présentation et l’adoption ne sont assujetties à aucune

procédure ou majorité spéciale5. En conséquence, le texte de l’A.A.N.B.
de 1867 demeure encore aujourd’hui largement inchangé à cet égard,
mais plusieurs de ses dispositions sont depuis longtemps périmées à
la suite de l’adoption de lois provinciales. Vu cette souplesse extrême
de la constitution québécoise, une étude complète de l’évolution
constitutionnelle du Québec requiert donc non seulement une lecture
de l’Acte de 1867, mais aussi un examen des multiples lois qui par la
suite y ont dérogé. Ces lois, en ce qu’elles traitent des deux chambres
législatives, seront étudiées sous la rubrique « Loi de la législature ».
B. Le cadre constitutionnel initial établi

par l’A.A.N.B. de 1867
Bien que ses origines remontent à l’Acte constitutionnel de 1791,
l’Assemblée québécoise d’aujourd’hui a été créée par l’Acte de 1867.
Pour la première fois depuis la Conquête, les francophones du Québec
se voyaient concéder un pouvoir politique autonome sur leur terri-
toire6. Majoritaires avant 1837 au sein d’une Assemblée disposant de
pouvoirs limités par ceux du gouverneur, du Conseil et de la métro-
pole, minoritaires par la suite (sous le régime de l’Acte d’Union de
1840) au sein d’une Assemblée qui, avec l’avènement du gouverne-
ment responsable, devient plus puissante, cette communauté se trouve
désormais majoritaire au sein d’une législature qui dispose de pouvoirs
propres dans les champs de compétence que lui attribue la Constitu-
tion. Cette innovation n’allait pas sans susciter, au sein de la minorité
anglo-québécoise, des appréhensions qui dictèrent plusieurs particu-
larités du design institutionnel de la nouvelle province.
Sauf dans les pays en développement, la plupart des constitutions
fédérales demeurent relativement discrètes quant au mode de gouver-
nement des États membres. À cet égard, la Loi de 1867 se distingue
par de multiples dispositions traitant des « constitutions provinciales ».
Le texte demeure bien concis sur les institutions du Nouveau-
Brunswick et de la Nouvelle-Écosse, puisqu’il se borne à reconduire
les dispositions en vigueur depuis fort longtemps dans ces deux
provinces. Par contre, les législatures de l’Ontario et du Québec sont

décrites en détail.
Il ne faut pas voir dans cet apparent déséquilibre l’indice d’un
quelconque préjugé favorable au « Canada central », mais plutôt le
résultat d’une nécessité pratique indiscutable. Pour ces deux provinces,
l’union fédérale de 1867 s’accompagne de la rupture d’un lien imposé
par le Parlement britannique un quart de siècle plus tôt contre la
volonté des francophones du Bas-Canada. L’Union avait manqué le
but premier que lui avait assigné Lord Durham, et la survivance du
fait français au Canada constituait aux yeux des contemporains un
fait acquis. L’égalité de représentation entre les deux sections de la
Province du Canada, imposée afin de réduire le poids des franco-
phones, s’était retournée contre ses auteurs. En 1840 le Bas-Canada,
plus peuplé que le Haut-Canada, était désavantagé par cette égalité
artificielle, mais vingt ans plus tard, les rôles ayant été renversés par
l’évolution démographique, c’était au tour du Haut-Canada de subir
le même sort et de s’en plaindre hautement et sans gêne. Nombre de
lois votées par l’Assemblée s’appliquaient uniquement à l’une des deux
sections, mais devaient être adoptées par l’ensemble des députés. Il
n’était pas rare que le vote massif des députés d’une section fasse
pencher la balance en faveur d’une solution récusée par la majorité
des députés de la section primordialement concernée par la mesure.
L’évidence finit par s’imposer : l’Union était devenue too close for
comfort, trop étroite pour le confort mutuel des deux partenaires, et
une certaine distanciation était à l’avantage mutuel de chacun. La
scission de l’ancienne province constitua un élément capital, trop
souvent négligé par certains analystes, du compromis politique dont
est née la fédération canadienne. Les deux rejetons de l’ancienne
« province du Canada », rétablies en tant que provinces autonomes,
devaient dès lors être pourvus sur-le-champ d’institutions propres.
Il importe de rappeler un fait essentiel au sujet de l’A.A.N.B. de
1867 : il s’agit de la première constitution applicable au Canada dont
on puisse dire qu’elle ait été l’œuvre des Canadiens eux-mêmes. Le
texte de la loi britannique qui introduit le nouveau régime ne fait que
reprendre les termes de compromis politiques intervenus entre les
représentants des diverses provinces. Ces compromis ont été couchés
sur papier, et il s’agit tout d’abord des résolutions de la Conférence de

Québec (1864) telles que retouchées lors de la conférence de Londres
(1866)7. Ces deux documents ne traitent pas en détail des institutions
politiques des deux provinces que l’on entend créer à partir de l’an-
cienne Union des deux Canadas. Le document de Londres prévoit
simplement la nomination, pour chaque province, par le gouvernement
fédéral, d’un lieutenant-gouverneur et le paiement par le fédéral d’un
salaire à celui-ci (résolutions 38 et 39). Pour le reste, la résolution no 40
prévoit simplement que le gouvernement local et la législature locale
de chaque province seront constitués de la manière que prescrira la
législature locale de chaque province. Les pouvoirs législatifs de chaque
province incluront le droit de modifier leur constitution interne, à
l’exception de la charge de lieutenant-gouverneur. Certaines disposi-
tions applicables au gouvernement et au parlement fédéral sont rendues
applicables aux provinces : c’est le cas notamment des garanties accor-
dées à la langue minoritaire (pour le Québec seulement), de l’obliga-
tion pour une loi financière d’être recommandée par la Couronne et
d’être présentée en premier lieu dans la chambre basse.
À l’intérieur de ce cadre général, le Parlement de l’ancienne
province du Canada a déterminé de son propre chef les institutions
politiques des futures provinces du Québec et de l’Ontario. Lors de
la dernière session, en août 1866, les deux chambres ont adopté une
adresse à la Reine priant la souveraine de déposer au Parlement britan-
nique un projet de loi à cette fin8. L’adresse reprenait le texte de
résolutions présentées par le gouvernement Cartier-Macdonald.
Ironiquement, au moment où les deux sections de la Province s’ap-
prêtaient à rompre les liens qui les unissaient, les grandes lignes de
leurs futures institutions politiques respectives furent déterminées
conjointement par les députés des deux sections, même lors de votes
portant sur des dispositions ne concernant que l’une d’elles.
L’article 2 de ce document pose comme principe que « le pouvoir
exécutif du lieutenant-gouverneur du Bas-Canada et du Haut-Canada,
respectivement, sera administré par chacun de ces fonctionnaires
suivant les principes de la constitution britannique ». Il prévoit pour
le Québec une législature bicamérale ainsi que des protections
articulières pour la minorité anglophone. Toutes ces résolutions

p
trouveront leur place dans l’A.A.N.B.
Pour le Québec, ces institutions parlementaires sont des plus
classiques. Tout comme en 1791 et en 1840, une Assemblée législative
élue et un Conseil législatif dont les membres sont désignés par le
lieutenant-gouverneur exercent le pouvoir législatif sur une base
d’égalité presque complète. À l’exception du caractère électif de la
chambre haute, les grandes conquêtes réalisées sous le régime précé-
dent – le gouvernement responsable, le contrôle des subsides par
l’Assemblée – ne sont pas remises en cause. Mais, à y regarder de plus
près, ce schéma institutionnel révèle une double volonté de modérer
le principe démocratique et de protéger la minorité anglophone.
Le recul du principe démocratique se manifeste essentiellement
dans la composition du Conseil législatif. Le vieux rêve des Patriotes,
consigné notamment dans les 92 Résolutions9, de faire procéder la
Chambre haute de la même source que l’Assemblée, s’est réalisé en
1856 lorsque la législature canadienne a restructuré le Conseil légis-
latif. Aux côtés de ses anciens membres nommés à vie, on trouvait
désormais, injectée par étape tous les deux ans, une « dose élective ».
Une fois la transition complétée, en 1862, lorsque tous les sièges
électifs sont pourvus, le Conseil compte 48 membres élus par les
mêmes électeurs que leurs collègues de l’Assemblée (bien que dans
des circonscriptions plus vastes) auxquels s’ajoute alors une cohorte
de 24 conseillers nommés sous l’ancien régime et dont le nombre est
voué à se réduire au fil des ans jusqu’à extinction complète, au gré des
décès ou des démissions10.
Il paraît évident qu’aux yeux des constituants de 1867 le système
électif n’avait pas produit les résultats escomptés11. Mackay soutient
que le dynamisme nouveau insufflé au Conseil par l’élection avait
amené ses membres à faire obstacle à l’Assemblée, bien que, par la
suite, O’Brien ait nuancé ce point de vue12. On a aussi soutenu que
les vues foncièrement conservatrices des Pères de la Confédération les
prédisposaient tout naturellement à ériger, face aux assemblées élues,
un contrepoids aristocratique. Pour le futur Sénat fédéral, le principe
électif trouva peu de défenseurs, y compris parmi les députés les plus
progressistes et les artisans même de la réforme de 1856. Le Conseil

législatif québécois suscita de nombreuses objections lors de la
discussion de l’adresse à la Reine en 1866. Au nom des Rouges,

Antoine-Aimé Dorion proposa d’abord que la législature québécoise

ne comprenne qu’une seule chambre. Sa motion fut défaite par 69
voix contre 31. Il proposa ensuite sans plus de succès que le Conseil
législatif québécois soit élu, et que l’Orateur du Conseil soit élu par
ses collègues plutôt que nommé par la Couronne13. Détail intéressant,
lors de chacun de ces votes, les députés du Haut-Canada penchèrent
majoritairement dans le même sens que leurs collègues du Bas-
Canada.
De tout temps, les Anglo-Québécois avaient craint que la majo-
rité francophone de la province utilise le pouvoir politique provincial
à son profit propre, comme Durham l’en avait d’ailleurs accusée. Cette
crainte a inspiré plusieurs dispositions du texte de 1867 : le pouvoir
remédiateur prévu à l’article 92 et les droits linguistiques protégés par
l’article 133 sont trop connus pour être décrits en détail ici. La
présence à la tête de l’exécutif de la province d’un lieutenant-gouver-
neur désigné et mandaté par le gouvernement fédéral peut également
être interprétée comme une garantie des droits de la minorité linguis-
tique, encore qu’il ne s’agisse pas d’un trait particulier au Québec. Au
sein des deux assemblées, l’on prend soin de protéger la représentation
de cette minorité14.
Au Conseil législatif, chaque membre « représente » une des
24 circonscriptions délimitées en 1856 pour fins d’élection à l’ancien
Conseil. Un membre doit résider dans la circonscription pour laquelle
il est nommé ou y posséder une propriété de valeur supérieure à
4 000 $. La même exigence s’applique aux sénateurs du Québec. Elle
vise ostensiblement à garantir à la minorité linguistique la nomination
de conseillers dans les régions où elle est dominante. Protection fort
illusoire au demeurant, puisque rien n’empêche la désignation pour
une circonscription à majorité anglophone d’un conseiller franco-
phone légalement qualifié. Cette disposition sera d’ailleurs largement
vidée de toute signification par la suite.
À l’Assemblée législative, il ne s’avère pas nécessaire d’exiger des

élus un tel lien territorial : on peut supposer que la minorité linguis-
tique assurera le triomphe de l’un des siens là où elle prédomine. Mais,
que faire au cas où la majorité francophone de l’Assemblée voudrait
manipuler la délimitation électorale au détriment des anglophones ?
À cette inquiétude, qui s’avérera infondée, l’A.A.N.B. de 1867 répond
par les fameuses « circonscriptions protégées15 ». Douze districts élec-
toraux où sont concentrés les anglophones sont désignés nommément
en annexe. Une modification affectant l’un d’entre eux doit recevoir
l’assentiment de la majorité de leurs représentants (et non simplement
de la majorité des députés présents). Ce privilège fut critiqué à l’As-
semblée législative du Canada-Uni lors de la discussion de l’adresse
à la Reine, et le député conservateur Cauchon en proposa même
l’abolition, qui fut rejetée par 68 voix contre 24 (37 voix contre 17
parmi les représentants du Bas-Canada)16.
En tant qu’instrument de protection des droits de la minorité,
ce mécanisme de double majorité est fondé sur une vision trop
statique des choses pour s’avérer efficace : en émigrant par la suite
dans des circonscriptions non protégées de la région montréalaise,
les anglophones vident la disposition de son but premier. Les députés
francophones qui les remplaceront graduellement se serviront de ce
privilège pour assurer la pérennité d’un découpage électoral qui les
favorise.
Hormis ce privilège demeuré unique dans les annales du pays,
l’Assemblée québécoise présente un portrait des plus classiques et la
Constitution en traite de façon rapide. Ses 65 membres sont élus dans
les circonscriptions délimitées sous l’Union en 1853, telles que modi-
fiées en 1855 et 1860. Chaque circonscription élit un seul député17.
Le seul indice de supériorité de l’Assemblée par rapport au Conseil
réside dans l’obligation d’y faire naître un projet de loi à caractère
financier18.
C. L’évolution constitutionnelle après 1867 :

La Loi de la législature
Aussi bien au Parlement fédéral que dans toutes les provinces,
l’on trouve une ou plusieurs lois traitant du pouvoir législatif. De
telles lois rééditent ou modifient les dispositions pertinentes de la Loi
constitutionnelle de 1867 et traitent de matières ignorées par celle-ci :
rémunération des parlementaires, organisation administrative des
chambres, immunités et incompatibilités, démission de leurs membres,
etc. Élaboré à la pièce durant les deux premières décennies du nouveau
régime, codifié pour la première fois en 1886 sous le titre d’« Acte
concernant le pouvoir législatif » (devenu par la suite « Loi de la Légis-
lature »), ce texte est considéré par Henri Brun comme la principale
loi constitutionnelle du Québec19.
Dans ses premières incursions en ce domaine, la Législature se
borne le plus souvent à rééditer des dispositions antérieurement
applicables à l’ancienne Province du Canada. Tel est le cas, par
exemple, d’une loi de 1868 autorisant l’Orateur à désigner un
suppléant si la maladie ou une autre circonstance l’oblige à quitter le
fauteuil avant la fin d’une séance20. Il en est de même de l’indemnité
législative (cependant réduite au passage de 600 $ à 450 $), des incom-
patibilités et des dispositions assurant que la législature ne sera pas
dissoute par le décès du souverain21 : l’une après l’autre, souvent mot
à mot, les dispositions en vigueur sous l’Union sont transplantées
dans la nouvelle province. Après une tentative initiale qui s’est soldée
par un désaveu fédéral, la législature définit les principales immunités
de ses membres en 187022. Quatre ans plus tard, à l’initiative d’un
député d’opposition, elle abolit le double mandat, c’est-à-dire la
possibilité pour un parlementaire fédéral de siéger à l’Assemblée
législative23. Grâce à un amendement apporté par le Conseil législatif,
il demeure toutefois possible à un sénateur de siéger au Conseil légis-
latif, privilège dont se prévaudront notamment par la suite Charles
de Boucherville et Thomas Chapais24. En 1875, une réforme impor-
tante confie la régie interne de l’Assemblée à un comité composé de
l’Orateur et de trois ministres : ce régime, qui retire aux simples
députés la gestion administrative de leur assemblée, durera jusqu’en
198225.
En 1881, par dérogation à l’A.A.N.B., la durée du mandat de

l’Assemblée est portée de quatre à cinq ans. Cette réforme, qui ne
s’applique pas à la législature en cours, met l’Assemblée au diapason
de la Chambre des communes canadiennes : l’une après l’autre, toutes
les provinces canadiennes suivront cet exemple par la suite26.
L’année suivante, l’Orateur du Conseil législatif est privé de son
droit de siéger au Conseil exécutif. L’on interprète cette décision
comme l’indice d’une brouille entre le Premier ministre Chapleau et
l’Orateur Boucher de la Bruère, jugé trop proche des « castors ». Ce
dernier voit néanmoins sa position confortée par une stipulation selon
laquelle il est nommé pour la durée d’une législature, alors qu’il était
auparavant révocable à tout moment27.
Enfin, en 1884, de nouvelles dispositions sont édictées afin
d’officialiser le statut de la bibliothèque de la législature28.
Deux ans plus tard, l’Acte concernant le pouvoir législatif 29 codifie
tous les textes antérieurs en ce domaine. Ce texte sera lui-même
refondu en 1888, en 1909, en 1925 et en 1941 dans le cadre de la
révision générale des lois de la province. Entre 1886 et 1960, on relève
73 lois modificatrices en ce domaine, y compris, une fois exclues les
simples concordances nécessitées par la réorganisation des départe-
ments ministériels ou par une altération du nombre de députés, une
cinquantaine de modifications de substance.
Huit modifications ont affecté le Conseil législatif, la plupart de
ces textes étant présentés en premier lieu au Conseil30. En 1887, on
clarifie le pouvoir de nomination des hauts fonctionnaires du Conseil
et le moment où prennent fin les fonctions de l’Orateur. Deux ans
plus tard, au moment où les libéraux majoritaires à l’Assemblée ont
pris le contrôle du Conseil législatif, le gouvernement fait adopter
une loi qui lui permet de nommer et de destituer à sa guise l’Orateur
du Conseil : jusque-là protégé par les dispositions de 1882, Boucher
de la Bruère doit céder son poste à Henry Starnes. En 1895, les
conservateurs tentent un retour en arrière en autorisant l’Orateur du
Conseil à siéger au Conseil exécutif s’il y est nommé. Durant les dix
années suivantes, Thomas Chapais puis Horace Archambault cumu-
leront un portefeuille ministériel avec la présidence de la Chambre
haute. Aucun premier ministre par la suite ne se prévaudra du droit,

que la loi maintiendra néanmoins jusqu’à l’abolition du Conseil, d’en
faire siéger l’Orateur aux côtés des ministres.
Les conditions de résidence des conseillers font l’objet de deux
réformes successives qui réduisent à néant l’intention du constituant
de protéger la minorité linguistique. En 1892, on regroupe les 24 divi-
sions en quatre districts (Québec, Montréal, Trois-Rivières et Sher-
brooke) comptant chacun six divisions. À un conseiller, il suffira
désormais d’être domicilié ou de posséder sa qualification foncière
dans les limites du district dans lequel est incluse la division qu’il
représente. Cet assouplissement paraît encore insuffisant et en 1921,
les districts disparaissent : il suffira à tout membre du conseil d’être
domicilié et de posséder sa qualité foncière dans les limites de la
province31.
Par la suite, on relèvera deux changements touchant le Conseil.
En 1946, on prévoit le versement aux leaders du gouvernement et de
l’opposition en cette chambre d’une allocation de 2 000 $ pour frais
de représentation : c’est la première reconnaissance légale de ces deux
fonctions32. En 1953, la brèche qu’avait laissé subsister quelque 80 ans
plus tôt l’abolition du double mandat est comblée, puisqu’un sénateur
fédéral ne peut désormais plus être nommé au Conseil. Les conseillers
Nicol et du Tremblay, qui cumulent alors des fauteuils viagers dans
deux Parlements, sont courtoisement exemptés de l’application de
cette règle. L’initiative, on s’en doute, n’est pas venue du Conseil :
l’autonomie provinciale est alors fort en vogue, et Maurice Duplessis
a saisi l’occasion.
Les conditions de travail des parlementaires font l’objet de
17 modifications : 14 visent les indemnités et allocations, alors que
les trois autres, à compter de 1958, créent (puis modifient) un régime
de pensions. L’indemnité demeure sessionnelle tout au long de la
période, et évolue selon le tableau 2.1.
Les lois portant création de nouvelles fonctions parlementaires
sont à rapprocher des précédentes, en ce qu’elles prévoient toutes le
paiement aux titulaires de ces fonctions d’une indemnité supplémen-
taire. Le plus souvent, ces mesures accroissent le pouvoir du Premier
ministre en lui conférant de nouvelles ressources lui permettant d’as-

seoir son influence. Tel est le cas des lois créant les fonctions d’Orateur
suppléant de l’Assemblée (1908)33 et d’adjoints parlementaires (1954).
Le nombre de ces derniers est porté de huit à dix en 195834. La recon-
naissance légale de la fonction du chef de l’opposition en 1918 procède
présumément d’intentions plus « sportives35 ».
Les incompatibilités et inhabilités ont fait l’objet d’une dizaine
de lois après la codification de 1886. Certaines de ces lois visent
davantage à couvrir des infractions dites techniques ou à créer des
exceptions aux règles draconiennes en vigueur : tel paraît être le cas
des lois de 1888, 1914, 1937, 1958 et 196036. La loi de 1927 peut
également être perçue comme un assouplissement dans la mesure où
elle abolit la règle, d’origine britannique, obligeant un ministre à
portefeuille nouvellement désigné à se représenter devant ses électeurs.
L’expérience avait depuis longtemps démontré que l’heureux élu, loin
d’être soumis à un examen sourcilleux pour s’être « vendu à la
Couronne », était presque invariablement « acclamé » par ses élec-
teurs37. En revanche, d’autres lois visent à réprimer les conflits d’in-
térêts. Adoptée dans le sillage de l’affaire Mousseau, une loi de 1915
interdit aux parlementaires de recevoir des honoraires ou des récom-
penses en relation avec un projet de loi, et interdit à leurs associés
professionnels d’agir à titre de promoteurs de projets de loi38. En
1952, on interdit à une personne trouvée coupable de trahison ou
d’un acte criminel punissable de deux ans ou plus de prison, d’être
mise en candidature ou élue39. Sept ans plus tard, à l’initiative de
Georges-Émile Lapalme, chef de l’opposition, l’Orateur de l’Assem-
blée se voit interdire la direction d’une corporation faisant affaire avec
le gouvernement du Québec ou pouvant être appelée à lui verser des
impôts. Les ministres étaient soumis à la même règle depuis 193640.
Les autres lois en ce domaine portaient sur des sujets plus divers.
Le quorum de l’Assemblée avait initialement été fixé à 20 députés,
tout comme aux Communes. En 1888, eu égard à son propre effectif
nettement moindre (seulement 65 députés contre 215 à Ottawa),
l’Assemblée réduit ce quorum à 15 membres. En 1953, à l’occasion
d’une augmentation des indemnités parlementaires, le quorum est
porté à 30 (on compte alors 92 députés)41.
Le titre des députés (mais non celui des conseillers) fait l’objet en
1955 d’une déclaration explicite. Ce titre sera celui de « Membre du
Parlement Provincial » (M.P.P.), et non plus de « Membre de l’Assem-
blée législative ». Une telle initiative revêt une signification évidente
si l’on se rappelle la querelle, aujourd’hui bien oubliée, entre fonc-
tionnaires fédéraux et provinciaux relativement à l’opportunité de
qualifier de « parlements » les « législatures » provinciales. À une époque
d’affirmation de l’ordre provincial du gouvernement, une telle initia-
tive ne manquait pas de signification42.
La procédure de démission des députés a fait l’objet de modifi-
cations d’ordre technique sans grande importance en 1930 et en
195443. Une loi de 1920 a dispensé le lieutenant-gouverneur d’indi-
quer par proclamation à quelle date il prorogeait la législature44. En
1890, l’Assemblée met son Orateur sur le même pied que celui du
Conseil en prévoyant son maintien en fonction après la dissolution,
et ce, jusqu’à l’ouverture de la session suivante45. Cette disposition
s’avérera heureuse lorsque, par exemple, l’Orateur sera défait aux
élections générales, comme en 1904 (Rainville), en 1936 (Dugas), en
1970 (Fréchette), en 1985 (Guay), ou ne se représente pas aux élec-
tions (cas de Roy en 1908, Delâge en 1916, Lorrain en 1989, Sain-
tonge en 1994). Des lois de 1922 et de 1945 augmentent le personnel
de la Bibliothèque46, alors qu’une loi de 1936, dans le sillage du
dévoilement de la conduite scandaleuse d’Antoine Taschereau, enlève
au comptable de l’Assemblée, pour les confier au trésorier de la
province et les placer à la disposition de la commission de régie interne
de l’Assemblée, les deniers publics votés par la législature pour le
paiement des indemnités et des frais de déplacement de ses
membres47.
Finalement, deux lois traitent des immunités et des privilèges des
membres des deux chambres48. En 1898, l’immunité de parole est
étendue aux propos tenus par un parlementaire devant un comité de
l’Assemblée ou du Conseil. En 1922, l’Assemblée déclare coupable
d’avoir violé ses privilèges le journaliste John H. Roberts, qui avait
publié un article accusant deux députés (dont il ne révéla jamais
l’identité) d’être complices d’un assassinat, et le condamne à un an
de prison.
Quelques remarques d’ordre analytique. Premièrement, la quasi-

totalité des lois analysées plus haut, y compris les projets de loi
présentés en premier lieu au Conseil législatif, étaient dues à l’initia-
tive du gouvernement. Les exceptions sont rares. Trois conseillers
législatifs (Marsil, Létourneau et Bovey) et trois députés (Bachand,
Marchand et Lapalme) ont pris avec succès l’initiative de telles lois.
Il n’est pas sans intérêt de relever qu’à l’exception de Létourneau, tous
siégeaient alors dans l’opposition. L’abolition du double mandat, étape
essentielle dans l’émancipation de l’ordre provincial de gouvernement,
fut par exemple adoptée à l’initiative de l’opposition.
Une théorie en vogue veut que les institutions politiques ne puis-
sent être modifiées qu’avec l’accord des principaux partis. Cette théorie
est fréquemment évoquée dans le domaine du droit électoral. Depuis
les années 1930 à Ottawa, et les années 1980 au Québec, l’on présente
régulièrement le consensus comme indispensable. Quoi qu’on en
pense sur le plan normatif, cette théorie est dépourvue de fondement
empirique en matière électorale, dans la mesure où bon nombre de
modifications à la législation électorale ont été effectuées sans l’accord
de l’opposition49. Le même constat s’impose relativement à la Loi de
la Législature. Des 22 lois de substance relatives à ce domaine votées
entre 1868 et 1886, seulement sept (y compris l’inoffensive refonte
de 1886) n’ont fait l’objet d’aucune opposition à l’Assemblée sous
forme d’adoption sur division, de motion dilatoire ou de vote enre-
gistré. Quant à la cinquantaine de lois votées entre 1887 et 1960, au
moins quinze ont fait l’objet d’une opposition semblable. Des pièces
importantes du dispositif parlementaire sont nées dans la controverse :
citons l’abolition du double mandat, les élections aux cinq ans et la
réduction du quorum à 15 membres. La question des indemnités,
allocations et pensions des parlementaires fut traditionnellement
source de controverse. Les lois de 1869, 1870, 1878, 1885, 1907,
1928, 1929, 1936 et 1941 suscitèrent une certaine opposition, bien
que douze autres initiatives en ce domaine semblent avoir fait
consensus.
De façon globale, peu de ces lois paraissent avoir bouleversé le
schéma institutionnel mis en place en 1867 ou se signaler par leur
originalité. Reproduisant pour l’essentiel les lois antérieures à 1867,
la Loi de la Législature se vit apporter des innovations auparavant

testées à Ottawa. Tel fut le cas par exemple pour la reconnaissance du
poste de chef de l’opposition, des adjoints parlementaires et de l’ora-
teur suppléant, du régime de pensions et de la bibliothèque parle-
mentaire50. En revanche, des pièces capitales du régime parlementaire
comme le gouvernement responsable n’ont fait l’objet d’aucune codi-
fication constitutionnelle. Les deux tentatives d’abolition du Conseil
législatif (1878, 1900) se soldèrent par des échecs51. Le cadre victorien
mis en place en 1867 avait étonnamment bien résisté, près de cent
ans plus tard, à l’épreuve du temps.
D. La procédure de l’Assemblée
Si elle aurait grand tort de s’y confiner, l’étude des parlements
peut difficilement ignorer la procédure des assemblées. Celle-ci déter-
mine les étapes à suivre pour l’accomplissement des divers travaux
d’une assemblée. Elle confère au gouvernement et à l’opposition des
droits respectifs lors de chaque étape, reflétant ainsi les rapports de
force au sein de l’assemblée.
Entre les mains de certains vieux renards, la procédure dégénère
facilement en un jeu d’échecs dont l’objectif est de faire trébucher
l’adversaire en invoquant des particularités réglementaires. Si ce genre
d’opération fait frétiller de plaisir les habitués du sérail, elle fait souvent
figure d’enfantillage pur et simple aux yeux du public et même aux
yeux de nombreux parlementaires. Disons-le d’emblée, la chronique
des divers épisodes de cet interminable tournoi est sans intérêt aux
yeux de l’analyste contemporain, tant sont souvent mineures les ques-
tions soulevées. En revanche, la procédure nous intéresse en ce qu’elle
indique comment l’Assemblée s’acquitte de ses diverses fonctions.
Toute étude de la procédure débute par une énumération des
sources52. Il y a d’abord la Constitution et les lois, que l’on vient d’exa-
miner. Viennent ensuite les règlements écrits permanents (complétés
à l’occasion par des règlements sessionnels ou spéciaux), la pratique
et les décisions de la présidence. Historiquement, c’est la pratique
passée qui en régime britannique constitue la source première : la façon
dont une chose s’est faite par le passé (tel que le rapportent les Journaux)
constitue la meilleure source permettant de déterminer comment elle

doit se faire à l’avenir. Mais, ce régime équivaut à ce que Chesterton
aurait appelé la démocratie des morts53, condamnant l’assemblée à la
répétition constante. Le développement des règlements écrits, qui
caractérise les Communes britanniques au XIXe siècle54, permet de
changer les anciens usages, un peu comme le droit statutaire modifie
la common law55. Enfin, tout régime légal comporte un arbitre chargé
en dernière instance de dire le droit, d’indiquer en cas de litige, sur la
foi du règlement et de la pratique antérieure, la voie à suivre. Ce rôle
est joué par les décisions de l’Orateur.
De façon générale, la procédure québécoise est marquée par un
certain malaise éprouvé par l’esprit légal français devant la complexité
d’un droit parlementaire d’origine britannique, surtout lorsque ces
usages sont exprimés dans une langue que certains députés maîtrisent
mal. La volonté de codifier cette masse touffue et de la rendre intel-
ligible à tous les députés constitue l’une des lignes de force de l’évo-
lution de la procédure à l’Assemblée. C’est pourquoi une étude de la
procédure révèle le rôle joué par de bons traducteurs et de laborieux
codificateurs. En revanche, on n’y sent guère l’influence de véritables
innovateurs : la procédure demeure essentiellement la même dans la
plupart des domaines. Cette procédure sera décrite aux chapitres 5
et 6. Sa persistance au fil des décennies, qui contraste avec les réformes
nombreuses apportées à Londres et à Ottawa au même moment,
justifie le mot de Geneviève Benezra cité plus haut56.
1. Le règlement
Durant la période couverte par la présente partie, l’Assemblée a
conduit ses travaux sous l’empire de quatre règlements, adoptés
respectivement en 1868, en 1885, en 1914 et en 1941. À la première
séance qui suit l’ouverture de sa première session, l’Assemblée décide
de s’en remettre à titre intérimaire aux règles de procédure de la
Chambre des communes du Canada. Conformément à l’usage
reconnu, elle charge un comité spécial présidé par l’Orateur Blanchet
de rédiger un règlement permanent et lui réfère « pour sa gouverne,
le Règlement des Communes du Canada ». Le 22 février 1868,
q uelques heures avant la prorogation, le comité spécial soumet un

projet de règlement que l’Assemblée entérine immédiatement57.
Jusqu’à la refonte suivante, réalisée en 1885, ce règlement subira
onze modifications58. La procédure suivie est presque invariable : la
Chambre crée un comité spécial chargé d’aider l’Orateur à réviser les
règles. En font le plus souvent partie le premier ministre, quelques
ministres et le chef de l’opposition. La proposition du comité spécial
est plus tard acceptée par l’Assemblée.
Sept des onze amendements portent en tout ou en partie sur la
procédure d’adoption des projets de loi privés, ce qui indique bien
l’importance que revêt ce type de législation aux yeux des acteurs. Par
exemple, en 1883, on exige qu’un projet de loi d’intérêt privé auto-
risant l’admission d’une personne à l’exercice de la profession d’avocat,
de notaire, de médecin, d’arpenteur, de pharmacien et de dentiste,
contienne en son préambule l’assentiment du conseil d’administration
de la profession dans laquelle le pétitionnaire désire entrer. La sugges-
tion provenant du comité des projets de loi privés lui-même, on peut
penser que les abus visés n’avaient rien de théorique. Très valable à
long terme s’avérera la modification apportée en 1879 à l’initiative
d’un député ministériel, exigeant l’impression dans les Journaux du
texte des questions écrites et des réponses qui leur sont fournies. En
1874, le trésorier Robertson avait fait simplifier la procédure de
formation des comités des subsides et des voies et moyens, imitant
une réforme introduite à Ottawa plus tôt la même année.
La refonte réalisée en 1885, souvent ignorée par les analystes, est
intéressante à plus d’un titre. Comme on le constatera souvent par la
suite, ce sont les considérations de langue et de forme, plus que de
substance, qui domineront l’exercice. Au moins deux aspects du
Règlement de 1868 étaient contestables à cet égard. Tout d’abord, la
terminologie parlementaire était parfois d’une pauvreté insigne.
Comme on a pu l’écrire, « réunie sous la présidence de l’« Orateur »,
l’Assemblée, après avoir disposé des « affaires de routine » « passait »
alors des « bills » non sans s’être « divisée » au passage sur une motion
dont un « membre » s’était fait le « moteur59 ».
Par ailleurs, suivant une pratique courante dans les assemblées

coloniales, l’article 116 et dernier du texte disposait que dans tous les
cas non prévus par le règlement, l’Assemblée devait suivre les « règles,
usages et formalités » de la Chambre des communes du Royaume-Uni.
Or les silences des règlements à l’époque étaient si nombreux que le
recours à la procédure britannique s’avérait souvent indispensable.
Ailleurs au Canada, cette incorporation des usages britanniques
ne suscitait guère de difficultés. Au Québec, la présence de plusieurs
députés unilingues francophones posait la question sous un jour
différent, les usages britanniques n’étant accessibles qu’en anglais60.
Dès 1883, un comité spécial avait recommandé de confier à une
Commission spéciale le soin d’effectuer « une codification aussi
complète que possible des règles de votre honorable Chambre61 ». Les
commissions de refonte et de codification étaient fort en vogue à
l’époque, mais c’est bien l’Assemblée elle-même qui se chargera deux
ans plus tard de ce travail par l’intermédiaire d’un comité spécial
présidé par l’Orateur Würtele62. À première vue, le nouveau règlement
ne constitue qu’une réimpression du précédent, assorti d’une toilette
terminologique. Les « membres » deviennent des députés, les « servi-
teurs de la Chambre » seront désormais ses employés et les motions,
autrefois « secondées », seront appuyées. Le principal indice d’affir-
mation nationale réside dans l’exigence, posée par la motion mettant
ce règlement en vigueur, qu’en cas de divergence entre ses versions
française et anglaise, le texte français prévale63. Il n’est pas interdit de
voir dans cette stipulation inédite, que ne reprendront pas les règle-
ments subséquents, un sous-produit du climat créé au même moment
par la rébellion de Louis Riel.
L’essentiel de la réforme de 1885 tient non pas au texte du règle-
ment, mais plutôt à son intégration au sein d’un Manuel. Appelé à
régir les travaux de l’Assemblée durant près de trente ans, le Manuel
présente l’originalité de réunir en un gros volume bilingue de
722 pages toutes les sources de la procédure en vigueur. On y trouve
donc (1) des lois constitutionnelles et organiques (essentiellement :
l’A.A.N.B. de 1867 et ses modifications) ; (2) diverses lois provinciales
traitant de l’Assemblée ; (3) le règlement de 1885, complété par des
renvois pertinents à May et Bourinot ; (4) les « usages parlementaires »

s’écartant de la pratique londonienne développée par l’Assemblée et
compilés par l’Orateur Würtele ; et enfin (5) quelques-uns des usages
et des règles de la Chambre des communes britannique relatifs aux
affaires publiques et qui doivent être suivis dans les cas non prévus.
Travail colossal qui valut à son auteur un concert d’éloges dépassant
le cadre de son travail. Le député Gauthier, de Charlevoix, croit
décerner l’éloge suprême au compilateur, d’origine allemande et marié
à une anglophone, en proclamant « qu’il est des nôtres ». Le leader du
gouvernement à l’Assemblée, Louis-Olivier Taillon, compare la « solli-
citude » avec laquelle Würtele a étudié la procédure parlementaire à
l’ardeur qu’apporte une jeune fille à la lecture d’un roman64. Malgré
cette pointe moqueuse, Taillon ne pouvait que respecter, avec ses
collègues, les connaissances juridiques approfondies et les décisions
bien calibrées et motivées qu’avait rendues Würtele, qualités qui le
conduiront bientôt sur le Banc65.
Malgré tous ces éloges, le Manuel Würtele demeurait bien rébar-
batif pour les non-initiés. Son auteur avait compilé les différentes
sources au lieu de les codifier. L’utilisation du Manuel requérait la
consultation de cinq index détaillés, et le député désireux de s’en servir
pour soulever une question de règlement était bien avisé de vérifier
au passage les cinq pages d’errata que le scrupuleux codificateur avait
décelées.
Le Règlement de 1885 fut modifié à 14 reprises, la plupart du
temps au chapitre des bills privés66. Le recours à un comité spécial pour
la proposition de modifications au règlement, cesse d’être la procédure
normale. Les changements résultent le plus souvent de propositions
du premier ministre, d’un ministre, d’un député ministériel ou d’op-
position. Deux changements retiennent l’attention. En 1887, à la suite
d’un incident, on permet à un député ayant voté dans un sens contraire
à son intention de corriger son vote moyennant le consentement
unanime de l’Assemblée. En 1902, on inscrit au Règlement la pratique,
inaugurée 14 ans plus tôt, de faire réviser les projets de loi privés par
des légistes afin d’en vérifier la conformité aux règles de la Chambre.
Cinq ans plus tôt, on avait jugé nécessaire d’exiger, dans le cas des lois
d’admission à certaines corporations professionnelles, la production
d’une copie authentique de l’approbation du conseil d’administration

de la corporation67.
Véritable écheveau, le Manuel Würtele ne pouvait satisfaire indé-
finiment les esprits soucieux de clarté et de logique. Des comités
spéciaux furent créés en 1907, en 1908, en 1910 et à la première
session de 1912 pour réviser les règlements de la Chambre68. Seul le
troisième donna signe de vie par la suite, mais n’eut alors d’autre
nouvelle à annoncer que le choix de son président. Le 26 novembre
1912, un nouveau comité spécial exprime l’avis que « les règles de
pratique non écrites devraient être incorporées dans le règlement de
façon à faire de ce dernier un code de procédure parlementaire69 ». Le
rapport propose également de confier le travail préliminaire à cette
codification à une seule personne, Louis-Philippe Geoffrion, qui vient
de succéder à Louis-Georges Desjardins au poste de greffier de
l’Assemblée. L’ancien secrétaire particulier de Sir Lomer Gouin,
passionné par le droit parlementaire et la langue française70, se met
au travail avec acharnement. Déposé à l’Assemblée le 12 novembre
1913, son projet est examiné et amendé par un comité spécial durant
la session et adopté, sur division, le 18 février 1914.
Bien qu’il s’accompagne d’une nouvelle épuration du vocabulaire,
le règlement Geoffrion se distingue surtout par son mode de présen-
tation du sujet. À une juxtaposition des diverses sources se substitue
un code intégré. En quelque 200 pages, 688 articles et 40 formules,
harmonieusement regroupés en 18 titres et 77 chapitres, Maître
Geoffrion avait logiquement reconstruit, et traduit en un français fort
passable, l’une des procédures les plus complexes du monde civilisé.
En paraphrasant un commentaire de Maurice Duverger sur une
tentative du même genre, on est tenté de dire : Descartes avait clarifié
Wotan71. On croit pouvoir affirmer, après vérification, que le résultat
du labeur de Geoffrion était le règlement parlementaire le plus long
de tout l’Empire britannique. Tout y était, grâce aux innombrables
notes érudites du greffier qui complétaient chaque article. Par acquit
de conscience, l’on avait précisé qu’en l’absence d’une disposition
spécifique, l’on devait observer « les formes reconnues à la Chambre
des communes du Canada le premier janvier 190472 ». Un tel renvoi
ne s’avérerait pas souvent nécessaire à l’usage.
Les générations d’après 1960 se sont copieusement gaussées du

Règlement Geoffrion. « Friperies moyenâgeuses » dira un député en
1967. Encore en 1981, le ministre Claude Charron en parlait comme
d’un texte dont certaines dispositions « remontaient à peu près au
déluge73 ». Un jugement équitable doit à coup sûr tenir compte de ce
que ce Règlement remplaçait. Vu sous cet angle, il avait au moins le
mérite d’ordonner une matière complexe et de dispenser la plupart
des lecteurs d’un examen des lourds traités de May, de Bourinot ou
de Redlich. À une époque où Henri Bourassa répandait les thèses du
nationalisme canadien, la substitution d’Ottawa à Londres en tant
que source ultime de la procédure revêtait une importance symbolique
non négligeable.
Mais l’œuvre de Geoffrion avait les défauts de ses qualités. Dans
son souci de ne rien oublier, l’auteur mêlait le trivial et l’essentiel.
Nul ne pouvait douter de l’importance de l’article 667, selon lequel
aucune allocation de deniers publics ne peut être votée à moins qu’elle
n’ait été demandée par la Couronne. Les avis étaient et demeurent
plus partagés quant à la nécessité de prévoir les abonnements aux
quotidiens ou les salles de séances des divers comités74. De plus, la
multiplication des précisions et des exceptions décourageait les
nouveaux députés, qui avaient peine à distinguer l’essentiel sous le
fatras des distinguos. Peu de parlementaires avaient la patience de s’y
absorber et la remarque jetée en 1967 aux jeunes députés friands de
réforme par un professionnel de la procédure (« ces règlements sont
merveilleux, quand on les connaît ») n’était pas exempte d’un brin de
cynisme75.
Si le Règlement Geoffrion marque une rupture (et un progrès)
au niveau de la forme, on ne peut en dire autant sur le chapitre de la
substance. Il est en effet bien difficile de discerner quelque rupture
significative avec la pratique antérieure. Au contraire, la parfaite
orthodoxie du document était attestée par les multiples renvois aux
grands auteurs britanniques et canadiens qui en accompagnaient
chaque article. En d’autres termes, dans le droit fil de sa tradition,
l’Assemblée avait davantage réécrit que conçu.
Comme écrasée par la majesté du grand œuvre que son greffier

venait d’accomplir, l’Assemblée s’abstint pendant longtemps d’y
changer la moindre virgule. Puis, entre 1931 et 1941, cinq modifi-
cations lui furent apportées, toutes à l’initiative du gouvernement.
Certaines méritent une mention particulière, car elles annoncent la
rationalisation de la procédure (et la restriction des droits de l’oppo-
sition) qui deviendront le trait dominant des réformes après 1960.
Les deux modifications apportées en 1931, plutôt insignifiantes
par leur contenu, suscitent l’intérêt par les circonstances qui ont
entraîné leur adoption. Dans chaque cas, Maurice Duplessis, fraîche-
ment promu chef de l’opposition après la défaite de Camillien Houde,
donna au gouvernement un avant-goût de la redoutable maîtrise de
la procédure qui contribuerait par la suite à le porter au pouvoir. À
deux reprises, il souleva des questions de règlement si bien fondées
que l’Orateur Bouchard, pourtant Libéral, ne pouvait manquer de
lui donner raison. Dans chaque cas, le gouvernement répliqua en
faisant modifier le Règlement de façon à ce que celui-ci reflétât sa
propre intelligence du texte76.
Plus significative s’avère la décision prise en 1936 de supprimer
les séances du lundi (tout probablement pour permettre aux députés
de consacrer plus de temps à leurs commettants) et de ne siéger
désormais que quatre jours par semaine. Par la même occasion, l’on
prévoit que les séances se termineront à une heure fixe (soit 23 heures
les mardi, mercredi et jeudi, et 13 heures le vendredi), et non plus
sur adoption d’une motion d’ajournement susceptible d’être discutée
indéfiniment77.
Les deux modifications suivantes, apportées respectivement en
1939 et en 1941, revêtent une importance capitale et leur pleine
signification ne devient intelligible qu’à la lumière de la crise parle-
mentaire qui mit fin prématurément à la première session de 1936 et
au long règne du parti libéral au pouvoir. Cette crise eut en effet le
mérite de mettre pleinement en lumière tout le profit qu’une oppo-
sition compétente et déterminée pouvait tirer des règles existantes,
même en face d’un gouvernement majoritaire.
Des événements qui conduisirent à l’été 1936 à la débâcle du

gouvernement de Louis-Alexandre Taschereau, la mémoire collective,
si l’on en juge à la série télévisée Duplessis de 1978, a surtout retenu
les séances mouvementées du comité des comptes publics. Ce choix
est légitime. Les croustillantes révélations qui y firent surface, contri-
buèrent certainement à discréditer encore davantage le parti au
pouvoir. À elles seules pourtant, elles n’obligeaient en rien le gouver-
nement à aller aux urnes au moment le plus défavorable pour lui. Le
parti gouvernemental était sorti vainqueur de tous les votes pris depuis
l’ouverture de la session, faisant preuve d’une cohésion sans faille,
alors que le colonel Gault faisait occasionnellement faux bond à ses
collègues conservateurs. Il est concevable que, à la suite du rempla-
cement de Taschereau et de l’éloignement des plus compromis, le
régime libéral ait pu survivre quelques années, le temps pour la pros-
périté renaissante (et par la suite la guerre européenne) de dissiper les
odeurs de scandale qui empestaient l’atmosphère de 1936.
Mais l’offensive parlementaire de Duplessis ne reposait pas unique-
ment sur le dévoilement de pratiques honteuses au comité des comptes
publics. S’y ajoutait, sur le parquet de la Chambre, une habile guérilla
sur une question qui mettait en jeu l’existence même du ministère :
l’adoption du budget des dépenses. À cette époque, l’année financière
débutait le 1er juillet : pour que l’État puisse payer ses employés, il
fallait que la loi annuelle des subsides soit adoptée avant cette date.
À défaut, il lui fallait démissionner ou déclencher de nouvelles élec-
tions. Le respect de cette échéance n’avait traditionnellement posé
aucun problème. Ouverte en janvier, la session se terminait en mars
ou en avril avec la sanction de la loi annuelle des subsides, bien avant
l’échéance légale.
L’épisode débuta par une bévue de Taschereau : il ne convoqua
que pour le 24 mars 1936 l’Assemblée élue quatre mois plus tôt. Les
règles stipulaient que l’examen des subsides ne pouvait débuter avant
que fût complété le débat sur l’Adresse : habituellement conclu au
terme de quelques séances, ce débat s’étira cette fois-ci sur cinq
semaines, ce qui retarda au 30 avril la transmission à l’Assemblée du
budget des dépenses. L’étude de ce budget était alors précédée d’une
formalité préliminaire, soit la présentation par le trésorier de la
province, au terme de son discours sur le budget, d’une motion portant

formation de la Chambre en comité des subsides. Sans l’adoption de
cette motion, l’étude du budget ne pouvait même pas être entamée.
Or cette motion était sujette à amendement et à débat. Duplessis eut
l’idée de faire traîner en longueur le débat sur cette motion en recou-
rant notamment au verbe intarissable du député de Montréal-Mai-
sonneuve, William Tremblay. Le procédé réussit au-delà de toutes ses
espérances : malgré quinze tentatives en cinq semaines, la majorité ne
put faire adopter un seul article du budget et l’échéance du 30 juin se
faisait dangereusement proche. Taschereau en fut réduit, le 2 juin, à
informer le ministre fédéral Ernest Lapointe que son gouvernement
allait s’écrouler à moins qu’Ottawa ne lui avance les fonds nécessaires
jusqu’en septembre. Adélard Godbout tira les conséquences logiques
de cette impasse et fut contraint de courir à l’abattoir en déclenchant
des élections anticipées78.
Le monologue-marathon de Tremblay avait illustré avec éclat le
défaut de l’armure gouvernementale : le Règlement ne limitait ni la
durée des discours ni la durée de certains débats. La modification
apportée au Règlement en 1939 résulte directement de cette expé-
rience. Son adoption, proposée par Duplessis lui-même, donne lieu
au premier vote enregistré depuis 1867 sur une proposition de modi-
fication au Règlement. Le nouvel article 229A limite à une heure la
durée des discours, bien que fussent exemptés de cette règle les discours
prononcés par le premier ministre ou le chef de l’opposition, et, en
certaines circonstances, par les porte-parole respectifs du gouverne-
ment et de l’opposition79. Règle nouvelle dont l’Orateur Sauvé préci-
sera bientôt qu’elle s’applique également aux discours prononcés en
comité plénier80. S’il faut indiquer quand l’Assemblée a commencé à
rationaliser sa procédure, 1939 constitue une date fort défendable.
Que cette réforme, d’ailleurs introduite douze ans plus tôt à
Ottawa81, constitue bien plus qu’une aberration d’un tempérament
autoritaire, la chose devient évidente deux ans plus tard quand les
libéraux, revenus au pouvoir, instaurent une guillotine réglementaire
pour le vote des crédits provisoires. Âprement contestée elle aussi par
l’opposition, cette mesure découlait de la décision prise, à l’initiative
du trésorier Mathewson, d’avancer du 1er juillet au 1er avril le début
de l’année financière. En l’absence d’une modification concomitante

au régime des sessions, l’on supposait que l’Assemblée n’aurait pas le
temps d’adopter la loi annuelle des subsides avant le début du nouvel
exercice financier. S’imposait donc la nécessité d’adopter avant le
31 mars des « crédits provisoires », c’est-à-dire de consentir au gouver-
nement une avance de fonds couvrant un ou deux mois, ce qui lais-
serait à l’Assemblée le temps de compléter l’examen des subsides
annuels. Le hic, c’était que l’opposition pouvait à ce stade faire
obstruction à l’adoption des crédits provisoires. Pour s’éviter cette
infortune, le gouvernement fit modifier le Règlement de façon à
garantir le vote des crédits provisoires dans un délai maximum d’en-
viron 13 heures. Chaque étape se voyait attribuer à l’avance une durée
maximum ou se voyait exempter de tout débat. Si d’aventure l’oppo-
sition tentait, comme en 1936, de bloquer le budget principal, le
gouvernement n’avait qu’à faire adopter à répétition des crédits provi-
soires en recourant au nouveau mécanisme. Il s’agissait d’une véritable
guillotine, imposée de force par la majorité82. Pas plus que la précé-
dente cette innovation ne fut-elle remise en cause après le retour au
pouvoir de ceux qui l’avaient si vivement dénoncée.
Cet épisode précéda de peu la mise à jour du Règlement de 1914.
Le 19 juin 1940, l’Orateur Bissonnette avait été chargé de préparer,
en collaboration avec un ministre et un député d’opposition, et avec
l’assistance du greffier Geoffrion, un projet de modifications au Règle-
ment. L’épuisement prochain de l’édition annotée du texte constituait
le seul motif officiellement avancé de cette entreprise83. Déposé en
janvier 1941, le projet fut examiné par un comité spécial de quinze
membres et entériné par l’Assemblée le 8 mai 194184. Geoffrion, qui
devait décéder l’année suivante, avait porté à 812 le nombre d’articles,
sans y apporter de changements très substantiels. Le discours du
budget, par exemple, serait désormais prononcé juste avant la présen-
tation d’une motion portant formation de la Chambre non plus en
comité des subsides, mais en comité des voies et moyens.
Par la suite, des modifications décidées en 1950, en 1954 et
en1955 touchèrent l’horaire des séances et créèrent un comité perma-
nent des relations industrielles85. Ce furent les derniers changements
apportés durant la période étudiée.
2. Les règlements sessionnels ou spéciaux

On a souligné plus haut l’existence de règlements dits sessionnels
ou spéciaux. Il s’agit de règles, qui, par dérogation à un ou à plusieurs
articles du règlement permanent, édictent des procédures différentes
pour l’expédition d’une affaire particulière (on parle alors d’un règle-
ment spécial ou ad hoc) ou modifient le règlement jusqu’à la fin de la
session en cours seulement (règlement sessionnel). Ignoré par les
études antérieures86, ce domaine révèle des pratiques intéressantes.
La principale réside dans l’adoption systématique de motions dites
« de fin de session ». Toujours présentées par le premier ministre, ces
motions avaient pour effet de prolonger, jusqu’à la fin de la session
en cours, la durée des séances ou de faire siéger l’Assemblée le samedi.
La très grande majorité d’entre elles donnaient priorité aux mesures
gouvernementales jusqu’à la prorogation. La plupart des exceptions
à cet égard coïncident avec le faible leadership de S.-N. Parent (1901
à 1904) et les débuts de Lomer Gouin (1905 et 1906) : ce furent aussi
les plus beaux jours de l’initiative parlementaire.
Entre 1867 et 1936, deux constantes retiennent l’attention. En
premier lieu, le gouvernement tend à n’imposer pareil régime que
durant les toutes dernières semaines (et parfois les derniers jours) de
la session. Deuxièmement, « imposer » est un mot un peu fort, dans
la mesure où l’opposition ne signale son désaccord avec une telle
mesure qu’à une occasion en près de 70 ans, lors de la session pré-
électorale de 1912. Cela suggère un climat relativement peu hargneux
où l’opposition s’accommode volontiers de l’usage prudent que fait
le gouvernement des armes dont il dispose. Sous Taschereau, par
exemple, la motion de fin de session n’est jamais adoptée, avant la
39e séance de la session en cours.
Duplessis impose un changement de cap en la matière à compter
de 1936. Durant son premier mandat, la première motion de ce type
est imposée entre le 8e et le 39e jour de séance de la session, et les
règlements sessionnels ou spéciaux en ce domaine se multiplient : on
en compte quatre en 1937, et six l’année suivante. De plus, l’opposi-
tion s’objecte à ces procédés trois sessions sur quatre. Les mêmes
tendances se poursuivent sous Godbout. On comprend mieux dès lors
l’écroulement de l’initiative parlementaire qui s’observera après 1936 :

les députés savent désormais que le temps réservé à leurs initiatives
sera vite comprimé87. L’on ne reviendra pas en arrière par la suite. Cette
pratique rend bien sûr assez illusoires les garanties du règlement.
La motion de fin de session, en l’absence d’un véritable mécanisme
de clôture, semble avoir servi d’outil permettant au gouvernement
d’imposer ses priorités législatives à l’Assemblée avant 1960. À compter
des dernières semaines de session, le gouvernement monopolisait le
temps disponible et pouvait avoir les récalcitrants à l’usure. De telles
pratiques n’avaient bien sûr rien d’exclusif au Québec. John Stewart
a exploré avec minutie les pratiques de la Chambre des communes à
cet égard88, et au Manitoba la « speed-up motion » fait partie depuis
longtemps de la routine des sessions de l’Assemblée89.
3. La pratique
La procédure, on l’a souligné plus haut, ne se limite pas au Règle-
ment et à ses modifications. Il s’impose, pour en avoir une vision
complète, de considérer la pratique (« l’usage »). Plusieurs modifica-
tions pas toujours dénuées d’intérêt (et jusqu’ici ignorées par les
auteurs) se révèlent à la lecture des Journaux, sans que le Règlement
ne soit modifié pour autant, sinon longtemps après.
Ainsi en est-il de l’Adresse en réponse au Discours du Trône. En
1867, le débat sur l’Adresse portait sur une motion reprenant un à
un chacun des paragraphes du Discours du trône en y ajoutant un
signe d’approbation. Une fois tous les paragraphes adoptés, un comité
était officiellement créé afin de rédiger l’Adresse et soumettait un
projet d’Adresse que l’Assemblée adoptait sur-le-champ. Cette procé-
dure multipliait les votes et dans certaines circonstances mettait en
péril la survie d’un gouvernement ne disposant que d’une très mince
majorité, comme on le vit à l’été 1878. À compter de 1895, le débat
s’engage sur une simple motion remerciant la Couronne du gracieux
discours que son représentant venait de prononcer, et l’on supprime
le comité de rédaction de l’Adresse, dont le caractère superfétatoire
avait fini par sauter aux yeux de tous.
Quelques changements intéressants s’observent dans le rôle légis-

latif des comités. Dans l’ensemble, l’Assemblée est restée fidèle aux
canons traditionnels : les comités permanents n’interviennent que
dans l’étude de la législation d’intérêt privé, et les projets de loi
d’intérêt public sont examinés en détail au sein du comité plénier.
L’Assemblée a toutefois dérogé à ce dernier principe de deux façons.
En premier lieu, les projets de loi d’intérêt public présentés par
de simples députés font l’objet, à compter de 1882, d’une procédure
particulière. Par dérogation à la pratique habituelle, leur étude détaillée
s’effectue au sein d’un comité permanent dit de Législation qu’on
rebaptisera en 1914 Comité des bills publics en général90. Cette filière,
qui n’exclut cependant pas (pour la forme) un examen final en comité
plénier, demeurera courante jusque vers 1936, lorsque la législation
publique d’initiative parlementaire tombera en désuétude. Quant aux
projets de loi (d’intérêt public) modifiant le Code municipal, l’usage
en confiait l’étude à un comité spécial du Code municipal qui devint
permanent après 1914.
De plus, certains projets de loi d’initiative gouvernementale ont
été examinés par le Comité des bills publics en général (ou, plus
rarement, par le Comité du Code municipal ou même celui de l’Agri-
culture) sous Alexandre Taschereau, sans pour autant que le Règlement
prenne acte de cette pratique, qui connut une popularité croissante.
Durant la 18e législature (1931-1935), le gouvernement fit étudier
plus du tiers de son menu législatif par l’un des comités permanents
de l’Assemblée.
4. Les décisions de la présidence

On connaît la célèbre remarque du juge en chef Hughes sur la
Cour suprême des États-Unis : « Nous vivons sous une constitution,
mais celle-ci est ce que les juges disent qu’elle est91. » Cette analogie
ne saurait être transposée sans inconvénient pour décrire le rôle de la
présidence d’une assemblée parlementaire dans l’interprétation des
diverses règles de procédure, car le principe premier en la matière fait
de l’Assemblée la maîtresse de sa procédure92. Durant la période
considérée, les décisions de la présidence ont toujours été susceptibles
d’appel auprès de l’Assemblée, ce qui permettait à la majorité gouver-

nementale de conserver le dernier mot pourvu qu’elle fasse preuve de
cohésion lors du vote qui s’ensuivait.
De 1867 à 1960, les Orateurs de l’Assemblée (et à l’occasion,
leurs suppléants), ont rendu près de 900 décisions sur des questions
de règlement soulevées par un député. La mémoire officielle de
l’Assemblée accorde de l’importance à ces décisions. Faucher de Saint-
Maurice les reproduit intégralement en 1885 dans son manuel de
Procédure parlementaire, et le greffier Desjardins compile en un gros
volume de plus de 1 200 pages les décisions des Orateurs de 1867 à
190193. Par la suite, les décisions sont reproduites en annexe aux
Journaux de chaque session.
La plupart de ces décisions portent sur des points de détail et
posent rarement des principes nouveaux et essentiels. Typiquement,
elles revêtent plus d’intérêt pour le praticien que pour l’analyste. Leur
qualité est inégale, certains Orateurs (Würtele par exemple) consacrant
beaucoup d’efforts à préparer des décisions juridiquement solides et
bien motivées, alors que d’autres rendent à l’occasion des décisions
plutôt boiteuses.
Tout au long de la période, l’Orateur est élu par ses collègues pour
la durée de la législature : cette particularité permet à Arthur Turcotte
de survivre à la disparition en 1879 de la majorité libérale qui l’avait
porté au fauteuil. Le terme « élu » ne doit pas prêter à équivoque : il
n’y a pas de mise en candidature ou de vote secret. Un député, toujours
le premier ministre, propose l’élection d’un de ses collègues à la prési-
dence, et l’Assemblée accepte cette motion sans débat. À l’occasion,
cependant, surviennent des incidents intéressants.
En 1878, les élections donnent au cabinet du premier ministre
Joly 32 sièges contre 32 aux Conservateurs : l’indépendant Turcotte,
élu dans Trois-Rivières, tient le fléau de la balance. Joly s’assure de
son soutien en le faisant élire à la présidence dès l’ouverture de la
session, grâce à son propre vote bien sûr ! Durant les deux mois
suivants, Turcotte sauvera le gouvernement à huit reprises grâce à son
vote prépondérant, jusqu’à ce que des élections partielles permettent
au gouvernement d’asseoir sa majorité sur des bases plus solides94.
En 1887, au moment où s’ouvre la sixième législature, la fonction

d’Orateur est vacante depuis la nomination de Würtele à la magistra-
ture. Les élections de l’automne précédent ont donné 26 sièges aux
Conservateurs sortants et 33 aux Libéraux dirigés par Mercier. Ce
partage laisse en position d’arbitres les six « conservateurs nationaux ».
Ces bleus ayant déserté leur parti après l’exécution de Riel, la direction
conservatrice affecte d’ignorer qu’ils ont signé après leur élection un
round robin en faveur du parti libéral et, suivant une pratique courante
à l’époque, décide d’attendre « le verdict de la Chambre ». Celui-ci
tombe sans coup férir. Dès l’ouverture de la session, l’Assemblée rejette
la proposition du premier ministre Taillon portant élection de Faucher
de Saint-Maurice au fauteuil et accepte une motion du chef de l’op-
position proposant Félix-Gabriel Marchand pour ce poste. Le cabinet
démissionne aussitôt et Mercier devient premier ministre95.
Élu député sous la bannière d’un parti, choisi en fait par le Premier
ministre, l’Orateur s’élève-t-il au-dessus de la partisanerie dès lors qu’il
occupe le fauteuil ? La question est cruciale dans la mesure où une
réponse négative relativise fortement l’autorité morale des décisions
rendues. Plusieurs indices révèlent une réalité complexe qui évolue
dans le temps. À cet égard, l’année 1936 semble constituer un point
tournant. Jusque-là généralement équitable et respectée (sous réserve
de certaines exceptions), la présidence devient à compter de cette date
plus partiale et les signes d’irrespect à son endroit se multiplient.
L’évolution des appels est révélatrice à cet égard (voir tableau 2.2).
Un député insatisfait d’une décision de l’Orateur peut en faire appel
à l’Assemblée qui décide, par vote, de confirmer ou d’infirmer la
décision litigieuse. De tels appels émanent dans leur écrasante majo-
rité de l’opposition. Leur fréquence constitue donc un indice de la
confiance que la minorité éprouve envers l’Orateur. De 1867 à 1936,
l’Orateur (ou son suppléant) rend 512 décisions, dont seulement 61
(11 %) suscitent un appel. Dans un cas seulement, en 1880, la déci-
sion sera-t-elle renversée par la Chambre96. L’Orateur est alors le libéral
indépendant Turcotte, élu à ce poste avant que la majorité ne bascule
du côté conservateur. Mais, à compter de 1937, les appels deviennent
proprement épidémiques, couvrant 85 % (281 sur 329) des décisions
rendues jusqu’en 1960.
L’usage fait par l’Orateur du vote prépondérant que la constitution

lui accorde le droit d’émettre en cas de partage égal des voix sur une
motion constitue un autre indice intéressant de son impartialité97. Il
doit alors trancher une question sur laquelle le Premier ministre et
ses collègues viennent tout juste de se prononcer. De telles occasions
sont bien sûr rares, car les gouvernements du Québec ont historique-
ment tendu à reposer sur des majorités confortables. On peut néan-
moins relever 25 cas entre 1867 et 1960 où l’Orateur a dû utiliser
son vote prépondérant98. Or, dans au moins sept d’entre eux, le choix
de l’Orateur tranche la question dans le sens contraire à celui où a
voté le premier ministre. Il provoque ainsi une défaite du gouverne-
ment sur un projet de loi d’intérêt public émanant de l’opposition
(1872, 1880) ou d’un député ministériel (1886, 1893, 1897 et 1933)
ou sur un projet de loi d’intérêt privé (1875). On relève bien sûr
beaucoup de cas où l’Orateur assure par son vote la défaite de motions
de censure visant le gouvernement, notamment durant la session de
l’été 1878 : rien ne permet pour autant de voir dans l’Orateur d’alors
un simple pantin du gouvernement, puisque la coutume veut qu’il
vote de façon à permettre au débat de se poursuivre99.
Un examen du contenu des décisions rendues avant 1936 confirme
que les Orateurs de ce temps pouvaient à l’occasion rendre des déci-
sions favorables au côté adverse. Réputé partisan pour son attitude
pro-gouvernementale sous le cabinet Joly, l’Orateur Turcotte rend
néanmoins durant les sessions de 1880 et de 1881 seize décisions
favorables aux conservateurs, et dix-sept favorables à l’opposition
libérale. L’une de ces dernières sera renversée sur appel, mais toutes
les autres seront acceptées par une majorité qui, sur le plan des chif-
fres, aurait pu la contester avec succès. À la session de 1923-1924,
l’Orateur Francoeur rend deux décisions en faveur de l’opposition100.
Dans ses mémoires, l’Orateur Laferté soutient avoir fait de même à
l’encontre du secrétaire de la province Athanase David, et avoir reçu
les félicitations du premier ministre Taschereau pour l’avoir fait101.
En mars 1931, l’Orateur T.-D. Bouchard accueille favorablement
trois questions de règlement soulevées par des députés conservateurs,
dont l’une provenant de Maurice Duplessis à l’encontre d’une motion
d’un ministre102. Tel qu’il a été mentionné plus haut, le premier

ministre Taschereau fera modifier le règlement par la suite pour faire
prévaloir l’interprétation qui avait la faveur du gouvernement dans
deux de ces affaires, mais il se refuse à humilier l’Orateur en faisant
appel de sa décision auprès de l’imposante majorité qu’il dirige. En
janvier 1934, Bouchard rendra même une décision défavorable au
Trésorier de la province103.
De tels cas deviennent de plus en plus rares après 1936. Les libé-
raux se plaignent de la partialité systématique de l’Orateur, dont ils
dénoncent la servilité à l’égard de Duplessis. L’opposition fait appel
de façon presque systématique des décisions de l’Orateur, et celles-ci
sont confirmées en appel par un vote épousant strictement les lignes
de parti. L’Orateur et son suppléant deviennent ainsi les otages de la
majorité, et la multiplication des appels tend à devenir un moyen
comme un autre pour l’opposition de retarder les travaux de l’Assem-
blée. De son successeur Alexandre Taché, Hector Laferté soutient
qu’il « est le président le plus partial qui ait jamais présidé aux déli-
bérations de l’Assemblée législative. Il se prononce toujours contre
les libéraux, peut rendre deux décisions contradictoires à la même
séance ou dans la même semaine, suivant que ça fait (sic) l’affaire du
parti au pouvoir et obéit aveuglément aux dictées (sic) du premier
ministre Duplessis qui n’a qu’à lui faire signe ou à lever le doigt pour
lui faire rendre une décision arbitraire et injuste pour les libéraux104 ».
À l’époque où il occupait la vice-présidence, Daniel Johnson avait
résumé avec esprit la convention régissant alors le fauteuil présidentiel :
tout comme un automobiliste, il lui fallait garder sa droite105 !
E. Conclusion
Le relevé détaillé des modifications apportées à la constitution
interne de la province, à la loi de la législature et à la procédure ne
doit pas faire illusion. La plupart eurent un impact mineur et c’est la
stabilité de l’ensemble qui prédomine106. Par exemple, le Conseil
législatif n’est ni aboli (ce que toutes les autres provinces canadiennes
où de tels Conseils avaient existé avaient fait depuis longtemps),
malgré deux tentatives infructueuses, ni même réformé quant au mode

de nomination de ses membres ou à ses pouvoirs. En substance, la
carte électorale demeure semblable au découpage de 1854, complété
par l’addition en milieu urbain d’un nombre de sièges bien inférieur
à celui que leur vaudrait leur population107. Il n’est bien sûr pas ques-
tion de mode de scrutin proportionnel. Quant aux méthodes de travail
de l’Assemblée, elles demeurent essentiellement les mêmes sur
plusieurs points capitaux. Comme on le verra au chapitre 4, le gros
du travail en matière législative et financière s’effectue en comité
plénier (sauf pour la législation d’intérêt privé) sous diverses appella-
tions, et les comités sont rarement utilisés dans le but d’alléger la
charge de travail de l’Assemblée elle-même. La rationalisation de la
procédure, si avancée à Londres et à Ottawa en 1960, n’en est à Québec
qu’à ses balbutiements. La durée des débats généraux n’est pas limitée,
il n’existe pas encore de clôture, et la guillotine ne vise que les crédits
provisoires. Tout comme les deux Parlements précités, l’Assemblée
québécoise perpétuait des cérémonies surannées et des formules d’un
autre âge. Mais alors qu’ailleurs la survivance de vieilles formes
masquait aux esprits superficiels des changements de fond importants,
à Québec l’apparence et la réalité coïncidaient largement. C’est sur
la foi de cette expérience historique que Jean-Charles Bonenfant
pouvait dire en 1963 : « Les Canadiens, qu’ils soient d’origine anglaise
ou française, ne touchent pas facilement à leurs institutions politiques.
Sans doute parce qu’ils les croient inoffensives108. »
Aussi peut-on s’interroger sur les causes de cet immobilisme.
Plusieurs hypothèses viennent à l’esprit. L’augmentation relativement
lente et graduelle du volume des affaires à traiter peut avoir rendu
moins évidente la nécessité d’une réforme des procédures. La réduc-
tion graduelle, après 1904, de la législation d’initiative parlementaire
laissait de façon concomitante un espace pour les matières gouverne-
mentales en progression. On peut aussi évoquer la rareté à Québec
des grandes manœuvres obstructionnistes qui à Londres et à Ottawa
ont tant contribué au resserrement des procédures. À Londres, la
clôture découla directement de l’obstruction pratiquée par les natio-
nalistes irlandais durant les années 1880109. À Ottawa on cite les
filibusters de 1885 sur l’uniformité du droit de suffrage d’une province

à l’autre, de 1896 sur le projet de loi remédiatrice, de 1911 sur la
réciprocité, de 1913 sur la loi de la marine de guerre et de 1956 sur
le pipeline110. À Québec, en plus de la « querelle des subsides » (version
moderne) de 1936, on ne peut repérer qu’un autre filibuster sérieux,
en 1904. L’opposition était d’autant moins en mesure de s’engager
dans ce type de manœuvre qu’après 1900 son poids numérique fut
plus réduit qu’ailleurs.
On peut penser enfin que la partialité des occupants du fauteuil
présidentiel a pu servir de substitut à une réforme parlementaire, dans
la mesure où un Orateur complaisant permettait presque invaria
blement au premier ministre et à sa majorité de remporter la partie,
lors même qu’ils s’engageaient sur des sentiers procéduralement
douteux111.
Tableau 2. 1
Évolution de l’indemnité parlementaire
et de l'allocation de dépenses, 1867-1960
Indemnité pour une session
Année Allocation de dépenses
de 30 jours ou plus
1868 450 $ -
1869 600 -
1870 600 -
1878 500 -
1885 600 -
1888 800 -
1909 1 500 -
1920 2 000 -
1928 2 500 -
1929 2 500 300
1936 2 250 300
1938 2 500 300
1941 3 000 1 000
1953 4 000 2 000
1957 5 000 2 000
1959 6 000 2 000
SOURCE : M. Nadeau, « L’évolution de l’indemnité parlementaire au Québec (1868-1984) »,
Bulletin de la Bibliothèque de l’Assemblée nationale du Québec, vol. 14, no 4, oct. 1984, p. 29-40.
Données corrigées pour les années 1936-1938.
Pour les années subséquentes, voir le tableau 8.5, chapitre 8.
Tableau 2. 2
Appel des décisions de la présidence, 1867-1960
Orateur Mandat Décisions Appels*
J.-G. Blanchet 1867-1875 43 3
P. Fortin 1875-1876 3 0
L. Beaubien 1876-1878 33 3
A. Turcotte 1878-1881 71 7
L.-O. Taillon 1882-1884 28 0
J. S. C. Würtele 1884-1886 80 5
F.-G. Marchand 1887-1892 45 1
P.-E. LeBlanc 1892-1897 37 12
J. Tessier 1897-1900 29 4
H.-B. Rainville 1900-1905 37 1
A. Tessier 1905 12 0
W. A. Weir 1905-1907 3 0
P.-H. Roy 1907-1909 8 0
P. Pelletier 1909-1911 34 7
C. F. Delâge 1912-1916 20 6
A. Galipeault 1916-1919 4 0
J.-N. Francoeur 1919-1928 34 6
H. Laferté 1928-1930 10 3
T.-D. Bouchard 1930-1936 30 3
L. Dugas 1936 1 0
P. Sauvé 1936-1940 40 36
B. Bissonnette 1940-1942 15 13
V. Bienvenue 1942-1943 1 0
C. Dumaine 1943-1945 23 16
A. Taché 1945-1955 108 87
M. Tellier 1955-1960 142 129
* Toutes confirmées par l’Assemblée sur appel, sauf une en 1880.
Notes
1. G. Benezra, « Les nouvelles règles de la procédure parlementaire canadienne et

québécoise », Revue générale de droit, vol. 1, 1970, p. 397-440, à la p. 428.
2. Sur cette question, voir J.-Y. Morin, « Pour une nouvelle Constitution du
Québec », Revue de droit de McGill, vol. 30, no 2, 1985, p. 171-220.
3. La rédaction d’une telle constitution fut prônée par l’Union nationale en 1966,
puis fut reprise par le Parti Québécois sous Pierre Marc Johnson et le
N. P .D.-Québec. Voir le manifeste Pour les souverainistes : Reprendre l’initiative.
Plan d’action pour l’affirmation nationale du Québec, Montréal, septembre 1986,
publié par le Comité national du programme du Parti Québécois, 37 p., aux
p. 34-35. Sur la position du N. P. D.-Québec, voir J.-P. Harney et autres., « Pour
sortir de l’impasse constitutionnelle », Le Devoir, 9 octobre 1986, p. 11. Sur le
projet Johnson, voir les commentaires de Gilles Lesage (Le Devoir, 30 sept. 1986),
Paul Painchaud (Le Devoir, 29 sept. 1986) et Lysiane Gagnon (La Presse, 11 déc.
1986). Voir aussi D. C. Thomson, Jean Lesage et la Révolution tranquille, Saint-
Laurent, Éditions du Trécarré, 1984, p. 201-202. Ce débat a été ravivé, sans
grand succès, après les élections de 2007.
4. Voir P. Gérin-Lajoie, Constitutional Amendment in Canada, Toronto, University
of Toronto Press, 1950.
5. À l’exception des circonscriptions dites « protégées », dont la modification requiert
aux termes de l’article 80, une double majorité.
6. Cet aspect est souligné par Lionel Groulx : « Au-dessus de tout, la Confédération
restituait (au Bas-Canada) le suprême privilège de l’individualité politique »
(Histoire du Canada français, tome 2, Montréal, Fides, 1960, p. 292). De même,
Robert Boily : « Quels que soient les jugements que nous puissions porter sur les
textes de 1867, il reste que pour la première fois depuis la conquête, la collectivité
canadienne-française avait la possibilité d’occuper majoritairement un pouvoir
politique souverain. » (« Les Hommes politiques du Québec 1867-1967 », dans
V. Lemieux (dir.) Personnel et partis politiques au Québec, (Montréal, Éditions du
Boréal Express, 1982, p. 94). Selon le Premier ministre Brian Mulroney, « la
Confédération elle-même fut en même temps un acte de séparation – du Haut et
du Bas-Canada – et un acte d’unification » (Débats de la Chambre des communes,
1er nov. 1990, p. 15006).
7. On en trouvera le texte dans W. F. O’Connor, Rapport présenté en conformité
d’une résolution du Sénat à l’honorable Président du Sénat au sujet de la mise en
vigueur de l’Acte de l’Amérique britannique (sic) du nord de 1867, de l’incompatibi-
lité entre ses dispositions et leur interprétation judiciaire, et de matières connexes
(Ottawa, 1939, réédité en 1961), p. 56-75.
8. Texte de l’Adresse dans les Journaux du Conseil législatif de la Province du Canada,
1866, p. 288-300.
9. Résolution no 17 et suivantes. Voir W. P. M. Kennedy, Documents of the Canadian

Constitution 1759-1915, Toronto, Oxford University Press, 1918, p. 369 et
suivantes.
10. Sur le Conseil législatif du Canada-Uni, voir M. Morin, « L’élection des membres
de la Chambre haute du Canada-Uni, 1856-1867 », Les Cahiers de Droit, vol. 35,
no 1, 1994, p. 23-50 ; R. A. MacKay, The Unreformed Senate of Canada, Toronto,
McClelland and Stewart, 1963, p. 25-32 ; D. McArthur, « A Canadian Experi-
ment with an Elective Upper Chamber », dans Royal Society of Canada, Procee-
dings and Transactions, 1930, p. 79-88 ; A. Garon, « Le Conseil législatif du
Canada-Uni : Révision constitutionnelle et composition socioéconomique »,
Histoire sociale, no 8, nov. 1971, p. 61-83 ; S. C. 1856, c. 140.
11. Voir les discours des Pères de la Confédération cités par MacKay, op. cit.,
p. 31n.
12. MacKay, op. cit., p. 30-31 ; Contra, McArthur, op. cit., p. 87 et G. O’Brien, Pre-
Confederation Parliamentary Procedure : The Evolution of Legislative Practice in the
Lower Houses of Central Canada, 1792-1866, Ph. D. Dissertation, Carleton
University, 1989, p. 341-2
13. Journals of the Legislative Assembly of the Province of Canada, 1866, p. 275-280 et
367-368 (texte obtenu grâce à l’aide de M. Jacques Gagnon, du service de la
recherche et de la référence de la Bibliothèque de l’Assemblée nationale). Les
débats sont résumés dans Sir Thomas Chapais, Cours d’histoire du Canada, tome
8 : 1861-1867, Québec, Librairie Garneau, 1934, p. 204-207.
14. R. Rudin, The Forgotten Quebecers. A History of English-Speaking Quebec, Québec,
Institut québécois de recherche sur la culture, 1985, p. 255.
15. Sur cette question, voir L. Massicotte et A. Bernard, Le scrutin au Québec. Un
miroir déformant, Montréal, Hurtubise HMH, 1985, p. 54-61 ; J.-C. Bonenfant,
« Les douze circonscriptions électorales privilégiées du Québec », Cahiers de
géographie du Québec, vol. 16, no 1-2, 1962, p. 161-175.
16. Journals of the Legislative Assembly of the Province of Canada, 1866, p. 280.
17. À noter que les 65 circonscriptions, en 1867, sont identiques aux deux niveaux
de gouvernement. À compter de 1890, cette homologie sera rompue, car l’effectif
de l’Assemblée provinciale est porté à 73 circonscriptions, alors qu’il y aura
65 sièges fédéraux québécois jusqu’à la redistribution de 1947.
18. Loi constitutionnelle de 1867, art. 53 et 90.
19. Henri Brun et Guy Tremblay, Droit public fondamental. Textes commentés,
Québec, P.U.L., 1973, p. 84. Sur la loi de la législature, voir M. Champagne « Loi
sur la législature : modifications importantes (1888-1980) », Bulletin de la Biblio-
thèque de la Législature, vol. 11, no 3-4, 1981, p. 53-75.
20. S.Q. 1867-8, c. 4.
21. S.Q. 1867-8, c. 5 ; S.Q. 1869, c. 5.
22. M. Hamelin, Les premières années du parlementarisme québécois (1867-1878),
Québec, P.U.L., 1974, p. 291-293.
23. Possibilité qui n’avait rien de théorique, puisque plus du quart des députés à
l’Assemblée (19 en 1867, 17 en 1871) siégeaient également aux Communes :
Hamelin, op. cit., p. 287-91 ; N. Ward, The Canadian House of Commons. Repre-
sentation, Toronto, University of Toronto Press, 1950, p. 65-69. Le double
mandat avait été aboli au niveau fédéral en 1873.
24. Il ne sera aboli qu’en 1953. Voir infra.
25. S.Q. 1875, c. 12. Voir Hamelin, op. cit., p. 321-322.
26. S.Q. 1881, c. 7. Sur la « contagion » subséquente, voir le tableau dressé par E.A.
Forsey, Freedom and Order. Collected Essays, Toronto, McClelland and Stewart,
1974, p. 205-222. L’Île-du-Prince-Édouard fut la dernière à effectuer cette
réforme, en 1932. Récemment, la Colombie-Britannique, l’Ontario et Terre-
Neuve ont réduit à quatre ans la durée maximale du mandat parlementaire,
exemple suivi par le Parlement fédéral en 2007.
27. S.Q. 1882, c. 3. R. Rumilly, Histoire de la Province de Québec, tome III, Montréal,
Valiquette, 1941, p. 181.
28. S.Q. 1884, c. 4.
29. S.Q. 1886, c. 97.
30. S.Q. 1887, c. 8 ; S.Q. 1889 c. 3 ; S.Q. 1892 c. 2 ; S.Q. 1895 c. 13 ; S.Q. 1899,
c. 14 ; S.Q. 1921, c. 16 ; S.Q. 1952-53, c. 37. Seules les lois de 1895 et de 1953
ont été présentées en premier lieu à l’Assemblée.
31. Dans son ouvrage par ailleurs fort bien fait, E. Orban affirme par erreur que cette
réforme fut réalisée en 1909. Voir E. Orban, Le Conseil législatif de Québec 1867-
1967, Montréal, Bellarmin, 1968, p. 47.
32. S.Q. 1946, c. 11, a. 11. Les deux fonctions étaient établies bien avant cette
date.
33. S.Q. 1908, c. 17.
34. S.Q. 1954-55, c. 20 ; S.Q. 1958-59, c. 26.
35. S.Q. 1917-18, c. 19.
36. S.Q. 1888, c. 7 ; S.Q. 1913-14, c. 5 ; S.Q. 1937, c. 17 ; S.Q. 1957-58, c. 18 ;
S.Q. 1959-60, c. 31.
37. S.Q. 1927, c. 13. Voir L. Massicotte, « Les élections partielles provinciales au
Québec depuis 1867. Un bon thermomètre, un mauvais baromètre ? », Recherches
sociographiques, vol. 22, no 1, 1981, p. 105-124, aux p. 106 et 108. Cette décision
de 1927 résulta tout probablement des difficultés causées l’année précédente à
Ottawa par une règle semblable au bref cabinet Meighen. Voir Forsey, The Royal
Power of Dissolution in the British Commonwealth, Toronto, Oxford University
Press, 1968, p. 206-232.
38. S.Q. 1915, c. 15. Voir J.-C. Bonenfant, « La première table d’écoute au Québec »,
Cahiers des Dix, no 40, 1975, p. 87-111.
39. S.Q. 1951-52, c. 20.
40. S.Q. 1959-60, c. 32.
41. Loi constitutionnelle de 1867, a. 48 et 87 ; S.Q. 1888, c. 4 ; S.Q. 1952-53, c. 38,
a. 2.
42. S.Q. 1955-56, c. 16. Sur cette querelle, voir L.-P. Pigeon, « Are the Provincial
Legislatures Parliaments ? », Revue du Bureau canadien, vol. 21, 1943, p. 826-833,
et A. Beauchesne, « The Provincial Legislatures are not Parliaments », Revue du
Barreau canadien, vol. 22, 1944, p. 137-146. Voir aussi G. Deschênes et G. Levy,
« Désignation des parlementaires fédéraux et provinciaux », Revue parlementaire
canadienne, vol. 6, no 2, 1983, p. 27.
43. S.Q. 1930, c. 17 ; S.Q. 1954-55, c. 28.
44. S.Q. 1920, c. 16.
45. S.Q. 1890, c. 8.
46. S.Q. 1922, c. 22 ; S.Q. 1945, c. 14.
47. S.Q. 1936, c. 7.
48. S.Q. 1897-98, c. 12 ; S.Q. 1922, c. 18. Sur l’affaire Roberts, voir M. Cham-
pagne, « La convocation et l’immunité des témoins à l’Assemblée nationale du
Québec », Bulletin de la Bibliothèque de l’Assemblée nationale du Québec, vol. 13,
no 2, 1983, p. 35-53, aux p. 47-50, et J.-C. Bonenfant, « Outrages au Parle-
ment », Cahiers des Dix, no 39, 1974, p. 171-187.
49. L. Massicotte, « La réforme du mode de scrutin : l’unanimité des partis est-elle
indispensable ? », Éthique publique, vol. 7, no 1, 2005, p. 38-47.
50. À Ottawa, la fonction de chef de l’opposition fut reconnue dès 1905 (4-5 Éd.
VII, c. 43). Des secrétaires parlementaires avaient été nommés dès 1943 (Réper-
toire des ministères canadiens depuis la Confédération. 1er juillet 1867 – 1er avril
1973, Ottawa, Archives publiques du Canada, 1974, p. vi et 104-9). La fonction
d’Orateur suppléant a été créée en 1885 (W. F. Dawson, Procedure in the Canadian
House of Commons, Toronto, University of Toronto Press, 1962, p. 70sq.) Le
régime de pensions fut institué en 1952, et la Loi de la Bibliothèque parlemen-
taire remonte à 1871 (34 Vict. c. 21).
51. La première tentative eut lieu sous le gouvernement Joly de Lotbinière en 1878.
Voté par l’Assemblée, le projet de loi abolissant le Conseil est rejeté par celui-ci.
Le même scénario se reproduit en 1900. Voir E. Orban, op. cit., p. 199 et
267-269 ; J.-C. Bonenfant, « Le bicaméralisme dans le Québec », Canadian
Journal of Economics and Political Science, vol. 29, no 4, 1963, p. 495-504, aux
p. 499 et suiv.
52. Voir le recueil La Procédure parlementaire du Québec, 2e édition, Québec, Assem-
blée nationale, 2003, p. 29-36 ; O. Hood Phillips, Constitutional and Administra-
tive Law, 5e édition, Londres, Sweet & Maxwell, 1973, p. 166-168 ; W. F.
Dawson, op. cit., p. 6-10 ; J. Redlich, The Procedure of the House of Commons,
vol. II, New York, Arms Press, 1969, p. 3-9.
53. « Tradition means giving votes to the most obscure of all classes – our ancestors.
It is the democracy of the dead. Tradition refuses to submit to the small and
arrogant oligarchy of those who merely happen to be walking around », cité dans
K. Banting et R. Simeon (dir.), And No One Cheered (Toronto, Methuen, 1983),
p. 28.
54. Sir Edward Fellowes, « Standing Orders », dans A. H. Hanson et B. Crick, (dir.),
The Commons in Transition (Londres, Fontana/Collins, 1970) p. 26. Voir Lord
Campion, « Parliamentary Procedure, Old and New », dans Parliament. A Survey
(Londres, George Allen & Unwin, 1952), p. 141et suiv.
55. « The standing orders are to the conventions of the House of Commons what
statute law is to common law » et « The House has a common-law mind. It has
many rules which are conventional » : J.B. Stewart, The Canadian House of
Commons. Procedure and Reform, Montréal et London, McGill-Queen’s Univer-
sity Press, 1977, p. 328 et x.
56. Sur l’évolution de la procédure québécoise, voir J.-C. Bonenfant, « Un droit
parlementaire québécois », dans Travaux et communications de l’Académie des
sciences morales et politiques, vol. II (Montréal, Bellarmin, 1974) p. 63-78 ;
L. Massicotte, « Le Parlement du Québec en transition », Administration publique
du Canada, vol. 28, no 4, 1985, p. 550-574, dont sont repris plusieurs des
passages qui suivent.
57. Journaux de l’Assemblée législative (J.A.L.), 1867-68, p. 6, 67-8, 130-141.
58. J.A.L. 1869, p. 203-5 et 210-1 ; J.A.L. 1871, p. 67-8 et 74 ; J.A.L. 1872, p. 195-6 ;
J.A.L. 1874, p. 31 ; J.A.L. 1875, p. 136 ; J.A.L. 1879, p. 54 et 107 ; J.A.L. 1879,
p. 258 ; J.A.L. 1880, p. 36 et 40 ; J.A.L. 1882, p. 342 ; J.A.L. 1883, p. 177-8 et
206-7 ; J.A.L. 1884, p. 198, 237 et 246.
59. L. Massicotte, « L’Assemblée nationale du Québec : la synthèse réussie de la
culture française et du parlementarisme britannique », Communication présentée
à la conférence sur la tradition parlementaire au Canada, Québec, 27 mars 1987,
p. 10.
60. À cet égard, citons un échange révélateur survenu à l’Assemblée en mai 1885.
Suggérant au gouvernement de faire traduire l’ouvrage de Bourinot sur la procé-
dure parlementaire, le député Faucher de Saint-Maurice dit : « On sait que beau-
coup de nos collègues ne sont pas assez versés dans la langue anglaise pour bien
se rendre compte, à la simple lecture, des principes qui sont posés dans les traités
de droit parlementaire. » Et Demers, député libéral d’Iberville, de renchérir :
« J’avoue ne pas connaître la langue anglaise et je suis par-là même incapable
d’étudier la procédure parlementaire dans les auteurs qui traitent de ce sujet. »
Débats de la législature de la province de Québec, par G.-A. Desjardins, session
1885, p. 1514-1515.
61. J.A.L. 1883, p. 178.
62. J.A.L. 1885, p. 301-315. Voir J.S.C. Würtele, Manuel de l’Assemblée législative de
la Province de Québec, Québec, Imprimeur de la Reine, 1885, 722 p.
63. J.A.L. 1885, p. 315.
64. Débats de la législature de la province de Québec, par G.-A. Desjardins, session
1885, p. 1517.
65. Würtele quittera la présidence de l’Assemblée pour la Cour supérieure en 1886,
puis sera nommé à la Cour du Banc de la Reine en 1891, dont il deviendra juge
en chef l’année suivante.
66. Voici la liste complète des modifications apportées de 1885 à 1914 : J.A.L. 1887,
p. 217 ; J.A.L. 1888, p. 148 ; J.A.L. 1890, p. 266 ; J.A.L. 1890 (2e session),
p. 51-2 ; J.A.L. 1893, p. 348 ; J.A.L. 1894-5, p. 277 ; J.A.L. 1895, p. 173 ; J.A.L.
1897-8, p. 116-7 ; J.A.L. 1900, p. 420 ; J.A.L. 1902, p. 238-9 ; J.A.L. 1903,
p. 463 ; J.A.L. 1906, p. 292-3 ; J.A.L. 1907, p. 126 ; J.A.L. 1907, p. 299 et 381-2.
Un amendement est proposé puis retiré en 1902 (J.A.L. 1902, p. 284).
67. Voir infra, chapitre 4.
68. J.A.L. 1907, p. 382 ; J.A.L. 1908, p. 199 ; J.A.L. 1910, p. 75 ; J.A.L. 1912,
p. 178 ; J.A.L. 1912 (2e session), p. 60.
69. J.A.L. 1912 (2e session), p. 105.
70. Sur la carrière et l’œuvre de Louis-Philippe Geoffrion, voir J.-C. Bonenfant,
« Zigzags autour des Zigzags », Cahier des Dix, no 41, 1976, p. 13-19.
71. Duverger ajoutait : « Mais Wotan clair, est-ce toujours Wotan ? », L’autre côté des
choses, Paris, Albin Michel, 1977, p. 75.
72. Article 4 du règlement.
73. Débats de l’Assemblée nationale, 10 mars 1981, p. 1296.
74. Articles 688 et 351.
75. Cité par G. Deschênes, « Les réformes parlementaires ou le mythe de Sisyphe »,
dans l’ouvrage collectif Le contrôle de l’administration et la réforme parlementaire,
(École nationale d’administration publique, 1984), p. 294.
76. Les amendements figurent aux J.A.L. de 1931, p. 413, et J.A.L. 1931-32, p. 29.
Sur les passes d’armes les ayant motivés, J.A.L. 1931, p. 225 et 321-3.
77. J.A.L. 1936, p. 17.
78. Sur cette période, voir C. Black, Duplessis, tome 1 (Montréal, Éditions de
l’Homme, 1977) p. 190-211 ; B. Vigod, Quebec before Duplessis. The Political
Career of Louis-Alexandre Taschereau (Kingston et Montréal, McGill-Queen’s
University Press, 1986) p. 236-243 ; T.-D. Bouchard, Mémoires, tome 3
(Montréal, Beauchemin, 1960) p. 105 ; et L. Roberts, The Chief, (Toronto,
Clarke, Irwin & Co., 1963), p. 28. Selon Rumilly, les députés libéraux auraient
prôné dès cette époque l’adoption de la clôture, Maurice Duplessis et son temps,
tome 1 (Montréal, Fides, 1973), p. 226.
79. J.A.L. 1939, p. 68-9. Voir Rumilly, op. cit., p. 497.
80. J.A.L. 1939, p. 175-7.
81. W.F. Dawson, op. cit., p. 133-7 ; Règlement annoté de la Chambre des communes,
Ottawa, 1989, p. 143-5.
82. J.A.L. 1941, p. 30, 34-5, 39, 65-7, 74-5, 85-90.
83. J.A.L. 1940, p. 303.
84. J.A.L. 1941, p. 290.
85. J.A.L. 1950, p. 23-4 ; J.A.L. 1954-5, p. 8 ; J.A.L. 1955-6, p. 64-5.
86. Les études antérieures s’en tiennent aux refontes de 1885, 1914 et 1941, laissant
de côté aussi bien les modifications apportées entre-temps que les règlements
sessionnels ou spéciaux. Toutefois, Marcel Hamelin a évoqué le phénomène des
motions de fin de session (op. cit., p. 321), et j’ai moi-même décrit cette pratique
durant les années 1970 dans « Clôture et guillotine à l’Assemblée nationale du

Québec », Revue parlementaire canadienne, vol. 4, no 3, 1981, p. 7-12, à la p. 9.
87. Voir plus loin, chapitre 6.
88. Op. cit., p. 197-235.
89. Voir A. Anstett et P. Thomas, « Manitoba : The Role of the Legislature in a Polar-
ized Political System, dans G. Levy et G. White (dir.) Provincial and Territorial
Legislatures in Canada, (Toronto, University of Toronto Press, 1989), p. 101-2 ;
G. Mackintosh, « The Parliamentary Tradition in Manitoba », Canadian Parlia-
mentary Review, vol. 6, no 2, 1983, p. 2 et suiv.
90. On trouvera plus de détails sur ce point au chapitre 6.
91. Le mot de Charles Evans Hughes fut prononcé bien avant que son auteur ne
devienne juge en chef de la Cour suprême des États-Unis : « We are under a
Constitution, but the Constitution is what the judges say it is ». Cité dans Federal
Bar Association, Equal Justice Under Law. The Supreme Court in American Life
(Washington, D.C., National Geographic Society, 1965) p. 10. La traduction
française est celle de F.A. Ogg et P.O. Ray, Le gouvernement des États-Unis d’Amé-
rique (Paris, P.U.F., 1958) p. 309.
92. Stewart, op. cit., p. 33-4.
93. Narcisse Henri Édouard Faucher de Saint-Maurice, Procédure parlementaire,
Montréal, Imprimerie générale, 1885, 787 p. ; Louis-Georges Desjardins, Déci-
sions des Orateurs de l’Assemblée législative de la Province de Québec 1867-1901,
Québec, Assemblée législative, 1902, 1255 p.
94. Voir Rumilly, Histoire de la Province de Québec, tome 2, (Montréal, Valiquette,
1942), p. 151-5.
95. Voir Rumilly, Honoré Mercier et son temps, tome 1, (Montréal, Fides, 1975),
p. 340-9.
96. Le 22 juillet 1880 (J.A.L. 1880, p. 281-3). Il s’agissait d’une décision défavorable
au gouvernement, qui fut renversée par 23 voix contre 18. À la Chambre des
communes du Canada, E. Forsey a recensé les appels de décisions de l’Orateur
(Freedom and Order, p. 141-144).
98. Les amateurs de précédents pourront se reporter à la liste suivante, que l’on croit
complète : J.A.L. 1872, p. 106 ; J.A.L. 1874-5, p. 224 ; J.A.L. 1878, p. 7, 18, 20,
21 (deux fois), 38 (deux fois), 77 et 125 ; J.A.L. 1879, p. 302-3 (deux fois) ;
J.A.L. 1880, p. 242 (deux fois) ; J.A.L. 1883, p. 83-4 ; J.A.L. 1886, p. 398-9 ;
J.A.L. 1890, p. 334 ; J.A.L. 1893, p. 115 et 166 ; J.A.L. 1897-8, p. 88-9 ; J.A.L.
1899, p. 357 ; J.A.L. 1900, p. 345 ; J.A.L. 1908, p. 151 ; J.A.L. 1933, p. 378-9.
Mes remerciements à M. Claude Lajoie, de la bibliothèque de l’Assemblée natio-
nale. M. Hamelin en a analysé un (op. cit., p. 327), Le dernier cas recensé en date
survint paradoxalement sous le gouvernement le plus majoritaire de l’histoire du
Québec, le 21 mai 1976 (P.V.A.N., 1976, p. 221-2). Voir Maurice Champagne,
Vote prépondérant du Président à l’Assemblée Nationale (1867-1984), Québec,
février 1985. Sur le vote prépondérant aux Communes, voir le Règlement annoté
de la Chambre des communes, p. 19-20 : on n’y relève que huit cas depuis 1867.
Pour l’Ontario, voir G. White, The Ontario Legislature : A Political Analysis,
Toronto, University of Toronto Press, 1989, p. 58.
99. En mai 2005, le gouvernement Martin sauva provisoirement sa tête aux
Communes grâce au vote prépondérant du Président Milliken, sans que ce
dernier ne soit critiqué. Voir Andrew Heard, « Just What is a Vote of Confidence ?
The Curious Case of May 10, 2005 », Revue canadienne de science politique,
vol. 40, no 2, 2007, p. 395-416.
100. J.A.L. 1923-1924, p. 386 et 420.
101. Hector Laferté, Derrière le Trône. Mémoires d’un parlementaire québécois 1936-
1958, Sillery, Éditions du Septentrion, 1958, p. 254-255.
102. J.A.L. 1931, p. 225-7, 233 et 321-323.
103. J.A.L. 1934, p. 184.
104. H. Laferté, op. cit., p. 410. Voir aussi p. 253, 279-280 et 293.
105. P. Godin, Daniel Johnson, tome 1, (Montréal, Éditions de l’Homme, 1980),
p. 60. Le même auteur ajoute : « Duplessis écrase tout, même les siens. Son (sic)
vice-président doit suivre ses directives à la lettre […] Duplessis rend illusoire
l’impartialité du président et du vice-président de l’Assemblée ». (ibid.) L’attitude
du premier ministre en moins, le parallèle est aisé avec l’Ontario d’avant les
années 70 : voir G. White, op. cit., p. 55.
106. Notre constat rejoint celui de F. F. Schindeler, Responsible Government in Ontario
(Toronto, University of Toronto Press, 1969) p. 143.
107. Sur les réformes apportées avant 1960, voir Massicotte et Bernard, op. cit.
108. J.-C. Bonenfant, « Le bicaméralisme dans le Québec », Canadian Journal of
Economics and Political Science, vol. 29, no 4, 1963, p. 504.
109. R. Butt, The Power of Parliament, Londres, Constable, 1967, p. 88.
110. W.F. Dawson, op. cit., p. 121 ; E. Forsey, op. cit, p. 137.
111. Un bel exemple survient à la session de 1929. L’Orateur Laferté concède à l’op-
position qu’un comité de la Chambre a agi de façon tout à fait contraire au
règlement. Il observe cependant que le comité se situe dans le droit fil de
nombreux précédents. En pareil cas, Geoffrion était formel : le règlement préva-
lait sur les usages et les précédents (annotations à l’artiche 4 du Règlement
commenté de 1915). L’Orateur préfère déclarer le cas « douteux » et laisser à
l’Assemblée le soin de trancher. (J.A.L. 1929, p. 79-80) Sa décision est si mauvaise
que son successeur, T.-D. Bouchard, placé devant un cas identique deux ans plus
tard, tranchera en sens inverse. (J.A.L. 1931, p. 322) Pour une affaire semblable
en Ontario, voir Schindeler, op. cit., p. 144.
Chapitre 3
Les acteurs parlementaires
L a sociologie des assemblées en scrute la composition afin d’en

juger la représentativité. Ce dernier terme est employé ici au sens
purement sociologique, puisque les députés sont présumés représen-
tatifs au sens politique du terme, ayant été désignés, sous la bannière
d’un parti politique ou à titre d’indépendants, par les électeurs d’une
circonscription1. La représentativité sociologique des parlementaires
est habituellement jugée à l’aulne de quelques critères : âge, sexe,
instruction, profession antérieure à l’élection, religion et, dans les
États multiethniques, langue.
La plupart de ces caractéristiques individuelles des parlementaires
sont indiquées dans les bottins ou guides édités dans chaque pays sur
la base des réponses fournies par les intéressés2. Les études menées en
ce domaine dans de nombreux pays convergent vers une conclusion
bien simple, que résume Jean Blondel : « From the point of view of a
photographic image of the social groups in countries of the contem-
porary world, legislatures are unrepresentative and the only question
which arises is how vast the distortion between the composition of
the country and the composition of its legislature3. » Résumant les
données disponibles, Blondel montre que par rapport à leurs
mandants, les parlementaires sont presque tous des hommes plus âgés,
plus instruits et appartiennent davantage aux classes professionnelles
(avocats surtout) et d’affaires4. Le trait de Redlich sur la Chambre des
communes britannique au début du siècle pourrait s’appliquer sans

injustice à nombre d’assemblées : « …frankly a delegation from the
whole to the propertied classes of the land ». Même en Suède, après
un demi-siècle de gouvernement social démocrate, le Riksdag élu en
1985 comptait seulement 9 % de travailleurs, contre 41 % dans l’en-
semble de l’électorat5.
La dénonciation de cet état de fait est aussi vieille que les assem-
blées elles-mêmes. Tour à tour nationalistes, marxistes puis féministes
ont souligné à quel point la sous-représentation de groupes ethniques,
de la classe ouvrière et des femmes rendait illusoire la légitimité
démocratique dont se targuaient les assemblées élues6. Ce n’est guère
que dans les régimes communistes pré-gorbatchéviens que ce problème
a été rendu moins aigu par la nomination de femmes et d’ouvriers en
plus grand nombre, mais au sein d’assemblées à peu près inactives7.
La dénonciation des inégalités de représentation permet, aux yeux de
nombre de ceux qui s’y livrent, « d’expliquer » pourquoi les décisions
publiques se prendraient au profit de certaines classes de la société.
En fait, nombre de décisions politiques vont directement à l’encontre
des intérêts de classes, de groupes ou d’ethnies pourtant largement
surreprésentés au sein des parlements et de la classe politique en
général. Le suffrage universel, l’émancipation de la femme et le Welfare
State ont été légiférés par des assemblées massivement masculines et
bourgeoises8. Les syndiqués québécois du secteur public furent
réprimés en 1982-1983 avec bien plus de dureté par un gouvernement
issu de la nouvelle classe moyenne liée à l’État qu’ils ne l’avaient été
par le parti libéral auparavant.
Reste que la sous-représentation de certains groupes les pénalise.
Elle peut empêcher que leurs priorités trouvent place dans l’agenda
législatif, retarder leur adoption ou même la bloquer. Et cela justifie
amplement leur examen. Dans le cas du Québec, il faut dire, d’entrée
de jeu, que les inégalités de représentation aux deux chambres du
Parlement, pour prononcées qu’elles aient été, n’ont rien d’insolite
pour qui connaît les assemblées canadiennes, américaines et euro-
péennes. Nous accorderons aussi une attention spéciale dans ce
chapitre au cas particulier de la minorité anglophone.
Chapitre 3 – Les acteurs parlementaires 65
A. L’Assemblée législative
Les acteurs parlementaires, ce sont les députés et les conseillers
législatifs. Les premiers émanent des luttes électorales, menées en
conformité de règles qui restreignent l’accès à l’Assemblée. C’est
pourquoi, il s’impose de brosser un tableau rapide de la base électorale
de l’Assemblée législative.
Le trait marquant à cet égard de la période étudiée est l’avènement
du suffrage universel9. Tout comme le Canada en général, le Québec
n’a pas connu les aristocraties électorales qui ont caractérisé bon
nombre de pays européens au siècle dernier, parce que la propriété
foncière y était plus largement répandue. En 1871, les électeurs inscrits
sur la liste constituaient environ 31,8 % de la population adulte
(21 ans et plus). Par la suite, cette proportion s’est élevée à 33,8 % en
1881, à 38,5 % en 1892, à 39,7 % en 1900 et à 42,9 % en 1912, date
qui, de l’avis de Bernard et Laforte, marque pratiquement l’avènement
du suffrage universel masculin10. Comme on le sait, ce n’est pas avant
1940 que les Québécoises furent admises à exercer sur la scène provin-
ciale le droit qui leur avait été accordé plus de vingt ans auparavant
pour les élections fédérales11.
Le nombre total de sièges à l’Assemblée, originellement fixé à 65
(comme au fédéral), fut porté à 73 en 1890, à 74 à 1897, à 81 en
1912, à 85 en 1923 et à 90 en 1931. On le réduisit à 86 en 1939,
ostensiblement dans un but d’économie, mais le chiffre passa à 91 en
1944, à 92 en 1948, à 93 en 1956 et à 95 à 1960. La carte électorale
du Québec a toujours été caractérisée par un niveau d’inégalité numé-
rique prononcée, particulièrement sous Maurice Duplessis, qui
pratiquait le truquage (gerrymander) silencieux. Après la Première
Guerre mondiale, les inégalités de la carte électorale jouèrent systé-
matiquement au profit du parti appuyé par les milieux ruraux, soit
le Parti libéral jusqu’en 1936 inclusivement, puis l’Union nationale
à compter de 1939. Ainsi, le poids relatif du Québec rural fut-il grossi
artificiellement non seulement au sein de l’Assemblée en général, mais
particulièrement au sein du parti au pouvoir. Phénomène qui, il faut
le dire, n’avait alors rien d’exceptionnel à l’échelle de l’Amérique du
Nord12.
En revanche, ce qui paraît assez insolite, dans les élections québé-

coises, c’est le taux très élevé des élections sans concurrent. Entre 1867
et 1900, 22,5 % des circonscriptions « acclament » leur député lors
d’élections générales, contre 11,4 % sur la scène fédérale et 6,0 % à
l’Assemblée de Queen’s Park. Entre 1901 et 1940, les élections sans
concurrent tombent à 3,9 % en Ontario, à 1,9 % à Ottawa, mais
pèsent toujours pour 15,3 % du total à Québec. Encore en 1919, on
verra plus de la moitié (45 sur 81) des sièges pourvus à la clôture des
mises en candidature. On avait auparavant frôlé cette proportion à
deux reprises (1900 et 1904)13. De même, on observe un taux élevé
d’élections sans concurrent lors des élections partielles : 29,6 % entre
1867 et 1897, 37,5 % entre 1897 et 193614.
Le personnel politique constitue l’un des secteurs les mieux fouillés
par la discipline au Québec. Les travaux pionniers de Robert Boily
ont été poursuivis par Réjean Pelletier, Yoland Sénécal, Gaston
Deschênes, Marc-André Bédard et d’autres. Dans une très large
mesure, les paragraphes qui suivent se borneront à résumer leurs
principaux constats et leurs analyses.
Dans leur étude du renouvellement du personnel politique, Pelle-
tier et Crête constatent un taux de changement assez élevé dans la
députation lors d’élections générales. Entre 1871 et 1956, le taux de
changement (soit le nombre de nouveaux députés exprimé en pour-
centage du nombre total de députés élus lors d’une élection donnée)
varie entre un minimum de 23,9 % (1952) et un maximum de 69,8 %
(1939), pour une moyenne globale de 39 %. Les taux observés au
XIXe siècle (plus de 42 % en moyenne) sont d’autant plus remarquables
qu’à cette époque les grands balayages ne sont pas monnaie courante.
Même les longs règnes des libéraux puis de Duplessis ont donné lieu
à des taux de renouvellement supérieurs au quart du total15.
L’âge moyen de la députation s’établissait à 41,7 ans en 1867. De
ce niveau, il s’est graduellement élevé à 45,1 ans en 1900 et à 50,3
ans en 1927. Par la suite, on observe un léger rajeunissement, mais
l’âge moyen grimpe à nouveau après 1936 pour atteindre en 1956 un
sommet de 52,4 ans, inégalé par la suite16. Gaston Deschênes fait
judicieusement remarquer que le quadragénaire de 1867, dans un
contexte où l’espérance de vie est moindre, est relativement plus âgé

que celui d’aujourd’hui ou de 196017.
La prépondérance écrasante des professionnels et des hommes
d’affaires au sein de la députation québécoise constitue un trait majeur
de la période 1867-196018. Trois grandes strates : les professionnels,
les propriétaires de petites et de moyennes entreprises, et les adminis-
trateurs, hommes d’affaires et industriels, ont occupé jamais moins
des trois quarts des fauteuils à l’Assemblée. La domination de ces trois
groupes tend à se réduire avec les années : 85,5 % avant 1897, 79,4 %
de 1897 à 1936 et 76,5 % après cette dernière date. Ce repli est surtout
attribuable à la réduction du poids relatif des avocats, de 43,7 % au
XIXe siècle à moins de 30 % durant l’ère dominée par Duplessis. À
l’inverse, les agriculteurs ont oscillé autour d’un dixième des sièges,
tandis que les employés et semi-professionnels grimpaient de 1,3 %
au XIXe siècle à 11 % de 1936 à 1960. De tout temps les ouvriers ont
constitué une part statistiquement négligeable de la représentation
parlementaire, et les « Pit » Bertrand, William Tremblay et Maurice
Bellemare ont surtout apporté de la couleur à une assemblée demeurée
essentiellement bourgeoise.
Le poids relatif énorme des avocats ne constitue pas une anomalie
en termes comparatifs, puisque la même surreprésentation se constate
dans la plupart des Parlements occidentaux. Le Québec se rapproche
davantage du pôle américain (où les avocats forment souvent la majo-
rité) que du pôle européen, où ils pèsent d’un poids plus modeste19.
Ce constat n’est en fait qu’un début, car la prépondérance des profes-
sions juridiques devient de plus en plus écrasante à mesure que l’on
s’élève dans la hiérarchie parlementaire20. Les données de Sénécal
indiquent que dans toutes les législatures, la proportion d’avocats et
de notaires est encore plus élevée au Conseil des ministres qu’à l’As-
semblée21. Elle oscille entre 30 % sous Duplessis (23e législature) et
le taux assez incroyable de 90,9 % sous Parent. Avant 1960, pour-
rait-on ajouter, la fonction de premier ministre a toujours été occupée
par un avocat ou un notaire : les seules exceptions sont les médecins
Boucherville et Ross, l’agronome Godbout et l’ouvrier Barrette, dont
les mandats totalisent une douzaine d’années en près d’un siècle22.
La même prédominance se confirme dans les rôles d’encadrement

parlementaire. Tous les Orateurs de l’Assemblée (sauf cinq) sont issus
des professions juridiques23. Il en est de même pour les Orateurs
adjoints (12 sur 17 entre 1909 et 1960)24. Enfin, les comités les plus
actifs de l’Assemblée élisent des hommes de loi à leur présidence.
Entre 1879 et 1960, en 80 sessions, le Comité des Ordres permanents
est présidé par un avocat ou un notaire au cours de 49 sessions, celui
des Bills privés pendant 66 sessions et celui des Bills publics (législa-
tion) à toutes les sessions. Ce n’est qu’au Comité des chemins de fer
pendant sa période la plus active (1878-1929) que les avocats et
notaires cèdent le pas aux hommes d’affaires (12 sessions contre 30).
De ces quatre comités, les Ordres permanents et les Chemins de fer
ne font pas figure de tremplins pour des fonctions supérieures (minis-
tres, Orateur ou Orateur suppléant), alors que les Bills publics font
figure de point d’arrivée, puisqu’après 1905 c’est le Procureur général
qui en assume presque constamment la présidence. Le véritable trem-
plin est la présidence du comité des Bills privés, et les avocats, on l’a
vu, s’y installent en force25.
La députation québécoise s’est de tout temps distinguée de la
masse de la population par un niveau d’instruction très supérieur.
Entre 43,8 % et 75,9 % des députés selon les législatures, selon les
données de Pelletier et Crête, avaient une scolarité universitaire.
Curieusement, la proportion était plus élevée au XIXe siècle (environ
65 % en moyenne) qu’après la Première Guerre mondiale (51 %)26.
Si l’on peut justifier en raison la prépondérance et la surrepré-
sentation de certaines strates professionnelles ou des personnes
instruites en général, il n’en est pas de même en matière de sexe.
Durant toute la période traditionnelle, pas une seule femme n’a été
élue à l’Assemblée ni nommée au Conseil législatif, la première femme
ayant été en 1961.
B. Le Conseil législatif
Au regard de la plupart des variables socioprofessionnelles et
démographiques, le Conseil législatif a encore moins de titres que
l’Assemblée pour prétendre « représenter » la population, au sens
sociologique du terme27. L’image d’une chambre de « vieillards » est

confirmée par la moyenne d’âge qui, selon Orban, excède de loin celle
de l’Assemblée au même moment : 55 ans en 1867 (42 à l’Assemblée),
59 ans en 1900 (45), 65 ans en 1960 (49)28. Tout comme à l’Assem-
blée, l’effectif vieillit à long terme, mais le Conseil conserve une
douzaine ou plus d’années d’avance sur ce chapitre.
Au point de vue socioprofessionnel, les hommes d’affaires
(banquiers, membres de conseils d’administration, directeurs de
sociétés industrielles ou commerciales) constituaient près de la moitié
des conseillers, suivis par les avocats, notaires et médecins. Orban
conclut que la très grande majorité des membres du Conseil prove-
naient de groupes sociaux constituant environ 1 % de la main-d’œuvre.
« Le Conseil législatif, observe-t-il, est réellement une Chambre aris-
tocratique, en ce sens que la classe économiquement supérieure y est
quasi seule représentée29. »
Deux observations en terminant. Premièrement, la durée moyenne
des mandats au Conseil s’est établie à 14 ans, bien que certains
conseillers (Boucherville, Bryson jr., Chapais) y aient siégé près d’un
demi-siècle ou plus30. De plus, on a tendance à nommer au Conseil
des personnalités ayant déjà été élues à une autre assemblée (munici-
pale, provinciale ou fédérale). Entre 58 % et 82 % des conseillers
nouvellement nommés, selon les époques, pouvaient se targuer d’une
telle expérience élective31.
Jamais le Conseil ne compta-t-il une femme en son sein tout au
long de son existence. Jusqu’à l’arrêt du Conseil privé dans l’affaire
Edwards en 192932, les premiers ministres pouvaient se retrancher
derrière une lecture littérale du texte constitutionnel, qui utilisait le
pronom personnel masculin pour désigner les sénateurs. Par la suite,
il semble que leurs propres préjugés aient suffi à perpétuer l’exclusi-
visme masculin au Conseil. Ajoutons que l’absence de femmes au
sein des viviers naturels de la Chambre haute (conseils d’administra-
tion, bureaux d’avocats ou assemblées élues) ne leur facilitait guère la
tâche à cet égard.
C. Le cas particulier de la minorité anglophone

Le Parlement du Québec est le seul corps législatif majeur au
monde où anglophones et francophones coexistent et où les premiers
soient en position minoritaire. Traditionnellement, cette dualité
linguistique a constitué l’un des traits les plus originaux et significatifs
des assemblées québécoises. Les premières séances de l’Assemblée
législative du Bas-Canada furent marquées par une querelle d’ordre
linguistique entre francophones et anglophones, que Charles Huot a
immortalisée dans un tableau marouflé au mur de l’Assemblée actuelle,
et la langue constitua un facteur essentiel d’alignement lors des votes
sous le régime de l’Acte constitutionnel de 179133. L’un des buts avoués
des auteurs de l’Acte d’Union de 1840 était de minoriser l’élément
français au sein du Parlement34. À compter de 1867, la communauté
anglophone se retrouve à nouveau minoritaire dans les deux chambres
québécoises et, comme on l’a souligné au chapitre précédent, plusieurs
dispositions de la nouvelle Constitution visaient à atténuer les craintes
que suscitait cette situation chez les intéressés35.
L’histoire de la représentation parlementaire provinciale de la
minorité anglo-québécoise de 1867 à 1960 est celle d’un déclin
constant, sensible à peu près à tous les niveaux. Au Conseil législatif,
les données compilées par Edmond Orban ne laissent aucun doute.
Du tiers à l’origine, les anglophones y chutent à environ le quart sous
Gouin et Taschereau, puis au cinquième sous Duplessis36. À l’Assem-
blée, le mouvement, tel qu’il a été analysé par Boily, est analogue, en
plus prononcé : 30 % sous la première législature, 20 % au tournant
du siècle, 10 % après 194537. En un sens, ce tassement reflète le recul
démographique des personnes dont l’anglais est la langue maternelle.
Il faudra attendre les années 1970 pour que les premiers représentants
des « communautés culturelles » (allophones) fassent leur entrée à
l’Assemblée.
Minoritaire, l’élément anglais pèse au Parlement d’un poids bien
supérieur à son poids numérique38. Au XIXe siècle, il n’est pas rare de
voir un cabinet compter plus de 40 % d’anglophones en son sein.
Deux premiers ministres (Ross et Flynn) sont issus de cette commu-
nauté. En 1884-1886, le cabinet Ross compte même une majorité
d’anglophones (quatre ministres sur six, dont le premier ministre).

Constamment surreprésentés au Conseil exécutif jusqu’à la Première
Guerre mondiale, les anglophones y voient leurs effectifs décliner par
la suite. Après 1944, leur représentation y devient nettement plus
faible (entre 4 et 8 % du total) : le poste de Trésorier de la province,
qui jusque-là leur était quasi-automatiquement attribué, souvent par
recrutement externe39 leur échappe définitivement à compter de cette
date. Cette tendance découle du comportement électoral adopté par
la communauté anglophone à compter de 1939. Jusque-là encline à
partager ses suffrages entre conservateurs et libéraux, avec une certaine
préférence pour les premiers, elle appuie désormais massivement ces
derniers, vu l’attitude de Duplessis sur la guerre et par la suite l’auto-
nomie provinciale. L’Union nationale ne dispose donc normalement
que de quelques députés anglophones ruraux (Robinson, French,
Cottingham) à qui elle confie des portefeuilles secondaires40. On est
bien loin de l’époque (1867) où un premier ministre pressenti devait
se désister par suite du simple refus d’une personnalité anglophone
de faire partie de son cabinet !
Quant à la présidence de l’Assemblée ou du Conseil législatif, elle
échoit rarement à un anglophone : J. S. C. Würtele (1884-1886) et
W. A. Weir (1905-1907) seront les seuls représentants de la minorité
à occuper cette fonction. On n’observe aucune tendance à flanquer
l’Orateur francophone d’un suppléant anglophone après la création
de cette fonction en 1908, et pas un seul anglophone ne l’occupera
avant 1960.
Quant à la présidence des comités permanents de l’Assemblée,
elle ne revêt qu’une importance relative, puisque nombre de comités
permanents ne siègent jamais. Même au sein des comités les plus
actifs, ceux qui scrutent la législation d’intérêt privé, il est rare qu’un
député anglophone soit élu à la présidence. Aux Ordres permanents,
on ne relève qu’un président issu de la minorité linguistique en plus
de 80 ans. Le comité de législation (bills publics en général) est présidé
par un anglophone pendant seulement quatre sessions sur 80. Trois
anglophones président successivement le comité des bills privés en
général entre 1879 et 1882, un seul par la suite (Joseph Cohen) en
1932-1935. C’est le comité des chemins de fer qui devient la chasse
gardée de la minorité à ce point de vue : pendant sa période « active »

(1878-1930), douze des dix-sept députés qui se succèdent à sa prési-
dence sont anglophones. La forte présence des anglophones à la
présidence du comité des Industries (environ une session sur deux)
est dépourvue de portée autre que symbolique puisque ce comité se
distingue par son inactivité.
Dans quelle mesure la langue anglaise est-elle utilisée lors des
débats ? Dans son introduction à la reconstitution des débats de
l’Assemblée entre 1867 et 1871, le recteur Marcel Hamelin soutient
qu’il est bien difficile de le savoir : les journaux à partir desquels la
reconstitution a été effectuée rapportent les discours dans la langue de
leurs propres lecteurs, sans indiquer dans quelle langue ils ont effec-
tivement été prononcés41. Le même auteur rapporte toutefois que,
durant les dix premières années du régime fédératif, environ 30 % des
débats se faisaient en anglais et que le discours du budget était toujours
prononcé en anglais42. Chose certaine, les feuilletons et procès-verbaux
des chambres ainsi que le recueil annuel des lois furent toujours publiés
dans les deux langues depuis les origines de l’Assemblée.
Les députés anglophones ne paraissent pas plus enclins que leurs
collègues à la dissidence lors des votes par appel nominal. Pierre
Corbeil rapporte qu’en 1867 les premiers députés anglophones jonglè-
rent avec l’idée de siéger ensemble, à l’écart de leurs collègues conser-
vateurs francophones, mais qu’ils en vinrent rapidement à se percevoir
comme les représentants d’une entité géographique plutôt que d’une
communauté linguistique, quitte à mécontenter certains membres de
celle-ci43. Dans le but de mieux cerner cette dimension, j’ai examiné
une cinquantaine de scrutins entre 1867 et 1960, portant sur des
enjeux susceptibles de provoquer une polarisation ethnique.
L’examen du comportement des députés anglophones à l’Assem-
blée tend à confirmer que les anglophones, tout comme leurs collègues
d’ailleurs, votent d’abord en fonction de leur allégeance partisane et
brisent rarement les lignes de parti pour voter en bloc sur une mesure44.
Cette tendance est d’autant plus remarquable qu’elle se manifeste
même lors de scrutins portant sur des questions susceptibles de provo-
quer une polarisation ethnique. Qu’il s’agisse d’autonomie provinciale,
du moins au XIXe siècle (destitution du lieutenant-gouverneur par le

Cabinet fédéral ; pouvoir déclaratoire, bill des magistrats de district),
du projet de fédération impériale, de la représentation des « divers
éléments » de la province au sein du Conseil exécutif ou même de
l’affaire Riel, les dissidences sont rares et les anglophones tendent à
voter avec les francophones élus sous la même bannière partisane.
Une exception notable : la question du double mandat. Le député
Stephens en propose sans succès le rétablissement en 1882, et lors du
bref débat qui s’ensuit, ne reçoit que l’appui de collègues anglophones,
libéraux ou conservateurs45.
En revanche, on relève un certain nombre d’enjeux où les députés
anglophones tendent à se démarquer de leurs collègues francophones.
C’est le cas en 1882 et en1884 sur le projet de loi concernant la
« Grande loterie nationale du Québec46 », en 1893 sur un assouplis-
sement proposé à la vente des « liqueurs enivrantes » (les anglo-pro-
testants y sont presque tous opposés), en 1894 sur l’usage du tabac
par les mineurs et sur l’emprunt contracté par le gouvernement auprès
du Crédit Lyonnais47. Lors de la discussion de la motion Francoeur,
en 1918, le seul orateur anglophone à participer au débat s’oppose à
l’indépendance du Québec48. Robinson se démarque du Chef (avec
Camille Pouliot) sur l'introduction de l'éducation publique obligatoire
en 194349. Sur la conscription et ses suites, entre 1942 et 1946, diverses
motions permettent aux deux partis de voter à l’unisson, mais moyen-
nant la dissidence de quelques libéraux anglophones. On n’observe
pas de tendance chez les anglophones à s’apitoyer sur la piètre repré-
sentation des francophones dans la fonction publique fédérale : en
1947, une motion de René Chaloult dénonçant cet état de fait ne
recueille parmi les anglophones que l’appui de deux unionistes, et les
libéraux anglophones se sont tous absentés de la Chambre50.
Sur certains enjeux de nature institutionnelle, les députés anglo-
phones tendent à adopter des attitudes plus progressistes que leurs
collègues francophones. En 1893-1895, plusieurs conservateurs
anglophones n’hésitent pas à se démarquer de leur parti pour appuyer
l’abolition du Conseil législatif, ce qui prouve que la minorité avait
déjà cessé à cette époque de tenir le Conseil pour un des remparts qui
la protégeaient51. Les prises de position les plus intéressantes s’observent
durant les années 1920 et 1930 sur le vote des femmes. Techniquement
libres, puisqu’ils portent sur des projets de loi d’initiative parlementaire,
ces votes permettent à des anglophones libéraux (Bercovitch, Cohen,
Dillon, Bullock, Power) d’unir leurs voix l’espace d’un scrutin à celles
des anglophones conservateurs (Gault, Smart, Fisher) et bien sûr de
plusieurs francophones pour appuyer, sans succès jusqu’en 1940, le
principe du suffrage vraiment universel. Quelques anglophones toute-
fois se refusent sur ce point à aligner le Québec sur le reste du pays :
c’est le cas du trésorier Nicol (qui se convertira au catholicisme sur son
lit de mort), et de Wallace McDonald52.
Les députés anglophones ne se distinguent pas non plus de leurs
collègues francophones au chapitre de la propension à présenter des
projets de loi d’initiative parlementaire bien que le taux de succès de
la minorité linguistique sur ce chapitre excède un peu celui de la
majorité53.
Notes
1. A. H. Birch parle à ce sujet de « microcosmic representation », « The Theory of

Representation and British Practice », dans S. E. Finer (dir.), Adversary Politics
and Electoral Reform (Londres, Anthony Wigram, 1975) p. 56. Voir aussi son
ouvrage Representation (Londres, Macmillan, 1971).
2. À Ottawa, on dispose des Guides parlementaires de Normandin et de Bejermi.
Le Répertoire des parlementaires québécois 1867-1978, édité en 1979 par la Biblio-
thèque de l’Assemblée nationale, et sa mise à jour ultérieure couvrant les années
1978 à 1987, ont servi de base au présent ouvrage. À l’occasion de son bicente-
naire, l’Assemblée a publié le Dictionnaire des parlementaires du Québec 1792-
1992 (Sainte-Foy, P.U.L., 1993), 859 p.
3. J. Blondel, Comparative Legislatures, Englewood Cliffs, N. J., Prentice-Hall,
1973, p. 77.
4. Ibid., p. 79-91.
5. J. Redlich, op. cit., vol. II, p. 116. S. Holmberg, « Political Representation in
Sweden », communication présentée au congrès de l’Assocation internationale de
science politique à Washington, août 1988, p. 7.
6. R. Miliband, The State in Capitalist Society. The Analysis of the Western System of
Power, Londres, Quartet Books, 1973, p. 60 et suiv. La sous-représentation des
femmes dans les assemblées est constatée et dénoncée dans nombre d’ouvrages.
Au Québec, les promoteurs de la proportionnelle ont tenté d’accréditer l’idée que
le scrutin majoritaire « bloquait » l’entrée des femmes à l’Assemblée. Voir Massi-
cotte et Bernard, op. cit., p. 206-207.
7. Blondel, op. cit., p. 78 et 82.
8. C’est aussi l’opinion de R. J. Jackson et de M. M. Atkinson, The Canadian Legis-
lative System (Toronto, Macmillan of Canada, 1974) p. 139. Pour une opinion
différente, voir C. E. S. Franks, The Parliament of Canada (Toronto, University of
Toronto Press, 1987) p. 68-70.
9. Sur l’évolution du suffrage, voir D. Laforte et A. Bernard, La législation électorale
au Québec. 1790-1967 (Montréal : Éditions Ste-Marie, 1969) p. 115-128.
10. Calculs effectués à partir des données des recensements fédéraux et de la compi-
lation de P. Drouilly, Statistiques électorales du Québec, 1867-1981 (Québec,
Bibliothèque de l’Assemblée nationale, 1982). Pour des données comparatives
sur le Royaume-Uni, voir W. H. Greenleaf, The British Political Tradition, vol. 1,
The Rise of Collectivism (Londres, Methuen, 1983) p. 206-207.
11. C. L. Cleverdon, The Woman Suffrage Movement in Canada, Toronto, University
12. Sur ces questions, Massicotte et Bernard, op. cit., p. 9-42.
13. Les données québécoises sont extraites de Directeur des élections du Québec,
Rapport des résultats officiels du scrutin du 25 septembre 1989, Québec, 1989,
p. 921. Pour l’Ontario, Chief Election Officer, Election Returns, 1985 General
Election, Toronto 1985, p. xxxii-xxxiii. Pour la Chambre des communes, les
données proviennent d’Élections Canada.
14. L. Massicotte, « Les élections partielles provinciales québécoises depuis 1867. Un
bon thermomètre, un mauvais baromètre ? », Recherches sociographiques, vol. 22,
no 1, 1981, p. 105-124, à la p. 111.
15. R. Pelletier et J. Crête, « Réalignements électoraux et transformations du personnel
politique », Revue canadienne de science politique, vol. 21, no 1, 1988, p. 3-33.
16. Idem, p. 24.
17. G. Deschênes, Le député québécois, p. 18.
18. M.-A. Bédard, « La profession des députés (1867-1980) », Bulletin de la Biblio-
thèque de la législature, vol. 11, no 1, 1981, p. 31-54.
19. J. Blondel, op. cit., p. 80. Sur les données canadiennes, voir N. Ward, op. cit.,
p. 131-133.
20. Le constat rejoint les conclusions d’Aberbach, Putman et Rockman sur la « loi de
disproportion ascendante ». Voir Aberbach et al., Bureaucrats and Politicians in
Western Democracies (Cambridge, Harvard University Press, 1981) et, sur la scène
canadienne, N. Guppy et al., « Representing Canadians : Changes in the
Economic Backgrounds of Federal Politicians 1965-1984 », Revue canadienne de
sociologie et d’anthropologie, vol. 24, no 3, 1987, p. 417-30.
21. Y. Sénécal, « Les professions juridiques chez les parlementaires québécois, 1867-
1982. Étude sur les rapports entre la formation juridique et la composition des
Assemblées parlementaires », Revue du Barreau, vol. 44, no 3, 1984, p. 545-67,
aux p. 550, 564 et 565.
22. Données établies à partir du Répertoire des parlementaires québécois. Depuis 1960,
René Lévesque, issu du journalisme (qu’il pratiqua sans avoir complété ses études
de droit) et Jacques Parizeau, économiste de profession, sont les seuls chefs du
gouvernement qui se soient ajoutés à cette courte liste.
23. Les exceptions, d’après le Répertoire des parlementaires québécois, sont Joseph-
Godéric Blanchet (1867-1875), Pierre Fortin (1875-1876) et Pantaléon Pelletier
(1909-1912), tous trois médecins ; Louis Beaubien (1876-1878), propriétaire
terrien et homme d’affaires ; et T.-D. Bouchard (1930-1936), journaliste.
24. Les exceptions, toujours selon le Répertoire, sont Eugène Desaulniers (1916-
1919) et Marc Trudel (1936-1939), médecins ; Gustave Lemieux (1922-1923),
dentiste ; T.-D. Bouchard (1928-1930), journaliste ; et Irénée Vautrin (1930-
1935), architecte.
25. Les données pertinentes ont été rassemblées par l’auteur. La liste des présidents
des comités permanents a été établie à partir des Journaux de l’Assemblée, et leur
profession a été identifiée grâce au Répertoire. Sur la profession des députés, en
plus des sources citées plus haut, voir R. Boily, « Les hommes politiques du
Québec, 1867-1967 », dans V. Lemieux (dir.), Personnel et partis politiques au
Québec, Aspects historiques (Montréal, Boréal Express, 1982) p. 93-117 et C. A.
Roberge, « Le notaire-législateur », La Revue du Notariat, vol. 87, no 1-2, 1984,

p. 89-94.
26. R. Pelletier et J. Crête, article cité, p. 30. « Le Québec fut gouverné par des gens
instruits, possédant majoritairement une formation universitaire et massivement
une formation secondaire », selon R. Boily, op. cit., p. 100.
27. E. Orban, Le Conseil législatif de Québec, 1867-1967, Montréal, Bellarmin, 1968,
p. 43-80.
28. Orban, op. cit., p. 64 : Pelletier et Crête, article cité, p. 24.
29. Orban, op. cit., p. 75.
32. Edwards v. A. G. Canada, [1930] A. C. 124, connu sous le nom de « l’affaire des
personnes ». Renversant une décision en sens contraire de la Cour suprême du
Canada, le comité judiciaire du Conseil privé de Londres statua que l’expression
« personnes » dans la Constitution canadienne englobait les femmes, ce qui
permettait la nomination de femmes au Sénat.
33. Sur cette période, voir H. Brun, La formation des institutions parlementaires québé-
coises 1791-1838 (Québec, P.U.L., 1970). Sur les votes, voir J. Hare, Lexicologie
politique du Canada français (1784-1812), thèse de doctorat en linguistique,
Université Laval, 1970, et « L’Assemblée législative du Bas-Canada 1792-1814 :
députation et polarisation politique », Revue d’histoire de l’Amérique française,
vol. 27, no 3, 1973, p. 361-395.
34. L. Groulx, Histoire du Canada français, tome 2 (Montréal, Fides, 1960), p. 185.
35. Cf. supra, chapitre 2.
36. E. Orban, op. cit., p. 78-80.
37. R. Boily, op. cit., p. 327, n. 17.
38. Données extraites de R. Boily et G. Bernier, Le Québec en chiffres de 1850 à nos
jours (Montréal, ACFAS, 1986), p. 293. La surreprésentation des anglophones au
cabinet est soulignée par R. Boily, op. cit., p. 97.
39. Nombre de trésoriers ou d’autres ministres anglophones étaient souvent nommés
directement au cabinet et affrontaient ensuite l’électorat. C’est le cas de Church
(1874), Rhodes (1888), Atwater (1896), McCorkill (1903), Devlin (1907),
Mitchell (1914), Nicol (1921), Dillon (1924), McMaster (1929), et Scott (1930),
auxquels s’ajoutera Eric Kierans (1963). Plus de la moitié des 20 ministres
nommés dans ces conditions depuis 1867 étaient anglophones.
40. Sur le comportement électoral des Anglo-Québécois, voir R. Rubin, The Forgotten
Quebecers. A History of English-Speaking Quebec 1759-1980 (Québec, Institut
québécois de recherche sur la culture, 1985, p. 253-267).
41. Débats de l’Assemblée législative, 1re législature, 1867-1870. Texte établi par Marcel
Hamelin (Québec, Assemblée nationale du Québec – Journal des débats, 1974)
p. xi.
42. M. Hamelin, op. cit., p. 313. L’auteur note la prédominance de l’anglais « dans
les débats touchant les finances, les chemins de fer et les constitutions de
compagnies ». Le Premier ministre d’alors traduisait à l’intention de ses collè-

gues les grandes lignes du discours du budget prononcé en anglais par son
collègue trésorier.
43. Cité par Rubin, op. cit., p. 255n.
44. On trouvera plus de détails sur les votes au chapitre 6.
45. Débats de l’Assemblée législative, 1882, p. 1326-9.
46. J.A.L. 1882, p. 210 ; J.A.L. 1884, p. 82, 86 et 89-90.
47. J.A.L. 1883, p. 297 ; J.A.L. 1894-5, p. 42 et 70. L’opposition des députés des
deux groupes ethniques sur la question de la prohibition reflète l’attitude de leurs
électorats respectifs, comme le démontreront les référendums fédéral de 1898 et
québécois de 1919.
48. Il s’agit du colonel Gault, député de Montréal – Saint-Georges. Voir Quebec and
Confederation. A Record of the Debate in the Legislative Assembly of Quebec on the
Motion proposed by J.-N. Francoeur, Member for Lotbinière, 1918.
49. J.-G. Genest, Godbout, Sillery, Éditions du Septentrion, 1996, p. 244.
50. J.A.L. 1947, p. 445.
51. J.A.L. 1893, p. 113-5 ; J.A.L. 1893-4, p. 42sq. ; J.A.L. 1895, p. 130.
52. Le « bill des femmes », comme on le désigne à l’époque, suscite les votes suivants :
J.A.L. 1927, p. 237 ; J.A.L. 1928, p. 147-8 ; J.A.L. 1929, p. 168 ; J.A.L. 1930,
p. 195 ; J.A.L. 1931, p. 388-9 ; J.A.L. 1931-2, p. 151-3 ; J.A.L. 1933, p. 117-8 ;
J.A.L. 1934, p. 166sq. ; J.A.L. 1935, p. 243sq. ; J.A.L. 1938, p. 113.
53. Sur les concepts de législateurs « acharnés » et « à succès » ainsi que sur la métho-
dologie employée, voir plus loin, chapitre 6.
Chapitre 4
Les travaux de l’Assemblée

Durée des séances,
activités législatives et financières
L e présent chapitre constitue un examen global des travaux de

l’Assemblée législative entre 1867 et 1960. Je m’y interroge sur
la durée de ces travaux et sur les activités en matière législative et
financière. Du point de vue méthodologique, j’y recours largement
à la quantification, tout en soumettant les sources à une critique serrée,
jugée nécessaire à la production de données valables. La relative briè-
veté des sessions et l’importance relative de la législation d’intérêt
privé sont mises en exergue. Aucun des phénomènes observés sous ce
rapport ne semble particulier au Québec, et le profil général des
travaux de l’Assemblée s’apparente à celui des autres assemblées
provinciales canadiennes.
A. La durée des sessions

La fréquence des réunions d’un organe législatif revêt-elle de
l’intérêt autrement que d’un point de vue strictement administratif ?
Peut-on tirer des conclusions significatives des évolutions constatées
à cet égard, ou de leur absence ? À ces questions plusieurs auteurs
répondent de façon positive. Jean Blondel perçoit un lien entre le

caractère libéral et démocratique d’un système politique et le nombre
de jours et d’heures de séance de son parlement. D’après ses données,
les Parlements du Canada et de Grande-Bretagne ainsi que le Congrès
américain siègent plus de 150 jours par an, contre une dizaine ou
moins pour les assemblées parlementaires de la zone soviétique d’autre-
fois1. C’est bel et bien la volonté de limiter le pouvoir du Parlement
français qui a conduit les constituants de la Ve République à limiter à
un total de six mois la durée de ses sessions régulières, permettant ainsi
au gouvernement, selon le mot cru d’un observateur français, « d’être
tranquille » pendant les six autres2. L’on objecte que la Suisse connaît
elle aussi des sessions courtes, mais le référendum, largement utilisé,
y renforce la composante démocratique.
Plus près de nous, dans la conclusion de son étude de la législature
ontarienne, Schindeler a noté que, durant son premier siècle d’exis-
tence, l’Assemblée de Queen’s Park a siégé en moyenne environ
45 jours par année. À la brièveté de ces sessions, l’analyste attribuait
plusieurs conséquences : l’étude des affaires publiques devait être
comprimée en un laps de temps relativement court ; la fonction de
député était perçue comme un emploi à temps partiel ; et surtout,
l’exécutif demeurait libre de tout contrôle parlementaire pendant la
majeure partie de l’année3.
Opération apparemment simple, la mesure de la durée des sessions
s’avère à l’examen beaucoup plus complexe. Un premier problème est
posé par les niveaux de mesure : deux assemblées peuvent siéger le
même nombre de jours durant une année, mais cet indicateur s’avère
bien trompeur si l’une d’entre elles possède une multitude de comités
actifs auxquels elle délègue plusieurs tâches importantes, alors que
l’autre recourt toujours au comité plénier. Ce problème nous gênera
peu dans le cadre d’une comparaison entre les assemblées ontarienne,
québécoise et fédérale avant 1960, puisque aucune n’a fait alors grand
usage des comités sauf pour la législation d’intérêt privé. Il constitue-
rait aujourd’hui un obstacle sérieux à une comparaison des assemblées
provinciales canadiennes, vu le niveau inégal de développement du
système des comités4.
Chapitre 4 – Les travaux de l’Assemblée 81
Se pose aussi le problème de l’unité de mesure. L’unité idéale est

le nombre d’heures durant lesquelles une assemblée a siégé. Ce nombre
est toutefois difficile à obtenir pour les périodes reculées dans la
mesure où les documents officiels ne mentionnent l’heure exacte ni
du début de chaque séance, ni de son ajournement. Il est parfaitement
vain à cet égard de se rabattre sur la mesure du nombre de colonnes
au procès-verbal ou au Journal des débats, pour des raisons qui sautent
aux yeux de toute personne un tant soit peu familière avec ces deux
types de documents. Lorsqu’on en dispose, le nombre d’heures est
l’indicateur idéal. En son absence, il faut se tourner vers celui des
séances.
En régime britannique, les règlements prévoient la tenue d’une
séance, le plus souvent chaque jour ouvrable de la semaine. Celle-ci
débute à une heure fixe (typiquement : 15 heures) et prend fin lorsque
la chambre décide de s’ajourner. Un ordre du jour est prévu pour
chaque jour de la semaine. En théorie, une séance peut voir sa durée
prolongée pendant plusieurs jours en raison de manœuvres de la part
de certains députés : ainsi, lors de la célèbre « crise de la cloche », la
séance du 2 mars 1982 de la Chambre des communes n’a-t-elle pris
fin, officiellement tout au moins, que deux semaines plus tard5 ! Mais,
de tels cas demeurent exceptionnels. Ils nous empêchent simplement
de confondre sans discernement les notions de séance et de jour de
séance6.
Ces considérations peuvent paraître techniques à l’excès, mais les
usages de l’Assemblée québécoise imposaient des précautions inhabi-
tuelles en ce cas. En effet, la notion de séance y a été joyeusement
galvaudée au fil des ans, et l’analyste qui se fie aveuglément à la statis-
tique officielle des séances s’expose à bien des déconvenues. Comme
beaucoup de ses homologues, ainsi qu’on l’a mentionné au chapitre 2,
l’Assemblée québécoise a pris l’habitude, vers la fin des sessions, de
prolonger la durée de ses séances quotidiennes afin d’expédier un plus
gros volume d’affaires. Typiquement, une motion de fin de session
(il y en eut une presque chaque session avant l’institutionnalisation
de cette pratique en 1978) permettait à l’Assemblée de siéger non
seulement l’après-midi, mais le matin et le soir. Malheureusement, le
vocabulaire officiel utilise parfois l’expression « séance » pour désigner
chacune de ces périodes : l’Assemblée tiendra trois séances, l’une le

matin, la seconde l’après-midi et la troisième le soir. Cette terminologie
requiert notamment l’impression d’autant de feuilletons par jour. À
compter de 1940, les Journaux de l’Assemblée commencent à porter,
le cas échéant, les mentions « PREMIÈRE SÉANCE, DEUXIÈME
SÉANCE » aux endroits appropriés. Pratique dont on ne trouve pas
l’équivalent à la Chambre des communes du Canada.
Une comptabilisation de ce genre de « séances » comme on en
trouve dans les états statistiques annexés aux Journaux de l’Assemblée,
serait malheureusement sans valeur. En effet, une étude attentive des
motions de fin de session révèle l’inconstance du vocabulaire officiel.
En 1927, Taschereau propose « trois séances » par jour : la première
de 11 h à 13 h, la deuxième de 15 h à 18 h et la troisième de 20 h 30
à jusqu’à l’ajournement7. En 1959, Duplessis parle cette fois-ci de
« deux séances » par jour : la première de 11 h à 18 h avec suspension
de 13 h à 15 h, et la seconde de 20 h à l’ajournement8. Pourvu que
l’ajournement ait lieu à la même heure, la durée sera pratiquement
identique mais l’on parle de deux séances au lieu de trois ! On verra
encore mieux l’année suivante lorsque Barrette proposera « une seule
séance », de 10 h à l’ajournement, avec suspension de 12 h 30 à 15 h
et de 18 h à 20 h9, Comme le dit l’expression populaire : « du pareil
au même » !
Aussi ai-je totalement ignoré les statistiques officielles et procédé
moi-même au dénombrement des jours de séance de l’Assemblée,
concept également utilisé par Schindeler et à peu près équivalent aux
« séances » utilisées par Stewart sur la base des procès-verbaux de la
Chambre des communes10. Les renseignements fournis par cet indi-
cateur pour l’ensemble de la période couverte par la présente partie
seront complétés par la statistique des heures de séances lorsque celle-ci
est disponible.
Durant près d’un siècle, l’Assemblée a siégé en moyenne seulement
45 jours par an, tout comme son homologue ontarienne. Cette durée
moyenne n’est pas sensiblement affectée par l’étiquette du gouverne-
ment au pouvoir, ou par l’ampleur de la majorité du parti gouverne-
mental au sein de l’Assemblée, et demeure assez constante d’une
décennie à l’autre. Elle s’élève à 43 jours durant les trente années

suivant la Confédération, à 47 jours durant l’ère libérale et à 45 jours
durant la période dominée par Duplessis.
La prise en considération des données plus fragmentaires dont
on dispose relativement au nombre d’heures de séance ne dément pas
l’impression de stabilité foncière que laissent les statistiques des jours
de séance. Durant chacune des onze sessions tenues entre 1867 et
1878, selon les données établies par Marcel Hamelin, l’Assemblée
siège en moyenne 37,7 jours, ou 151,3 heures par session11. Entre
1893 et 1906, selon mes propres calculs, l’Assemblée tient 13 sessions
d’une durée moyenne de 38,8 jours, ou 148,7 heures12. La durée
moyenne d’un « jour de séance » est d’environ 4 heures durant la
première période, et 3,8 heures durant la seconde.
L’idéologie traditionnelle du Canada français est toute empreinte
de méfiance envers l’État, auquel elle a tendance à n’assigner qu’un
rôle supplétif par rapport à celui de la société civile13. Bien qu’elle
comporte au Québec une intensité particulière qui se traduit notam-
ment par le refus de créer un véritable ministère de l’instruction
publique, cette attitude correspond aux idées alors dominantes sur le
continent nord-américain. La durée relativement brève des sessions
la reflète. Il n’est pas sans intérêt de relever que les sessions les plus
brèves (la deuxième session de 1936, celles de 1949 et de 1950) sont
tenues sous la férule de Duplessis, ennemi juré du « paternalisme
d’État », alors que les plus longues surviennent sous les gouvernements
plus interventionnistes de Godbout en 1944 (67 jours), de Sauvé et
de Barrette en 1959-1960 (65 jours). C’est sous le second gouverne-
ment Godbout que la durée moyenne des sessions a été la plus élevée,
et au cours du XXe siècle c’est sous les deux ministères de Duplessis
qu’elle est la moins élevée.
La stabilité québécoise sur ce chapitre, si elle correspond à la
pratique ontarienne, contraste de façon marquée avec l’accroissement
régulier observé à Ottawa, comme en fait foi le tableau 4.1. La
Chambre des communes siège 65 jours en moyenne au XIXe siècle,
117 jours durant les années 30, 40 et 50.
B. La fonction législative du Parlement

Le travail législatif mobilise le gros des énergies des députés durant
la période couverte par la présente partie. Non seulement le gouver-
nement mais (au moins jusqu’en 1936) les simples députés présentent
des projets de loi d’intérêt public en grand nombre, alors qu’à chaque
session des « promoteurs » inondent les deux chambres de pétitions
demandant l’adoption de bills privés. Il n’existe pas alors de période
quotidienne de questions orales susceptible d’attirer l’attention du
public et de la presse, et les questions écrites aboutissent simplement
au dépôt d’une réponse ou d’un document par le ministre responsable,
non à un débat sur leur contenu. Les comités ne se consacrent pas
fréquemment à des fonctions d’étude ou d’enquête, absorbés qu’ils
sont par l’étude de la législation privée et des projets de loi de
députés.
1. La procédure législative
Les traits essentiels de la procédure suivie par l’Assemblée en
matière législative entre 1867 et 1960 sont l’orthodoxie et la stabilité.
Orthodoxes, ces procédures peuvent être ainsi qualifiées en ce qu’elles
suivent de très près celles qui sont en vigueur à Westminster et à
Ottawa en 1867. Elles sont stables en ce qu’elles ne connaissent guère
en près d’un siècle de modification d’importance. Ce trait se vérifie
aussi bien en matière privée que publique.
De façon schématique, un projet de loi d’intérêt public à caractère
non financier est soumis aux étapes suivantes14. Un député demande
la permission de présenter le projet, et celui-ci est lu une première
fois. Il s’agit ici d’une simple présentation qui ne donne lieu à aucun
débat. À une séance ultérieure, le débat de deuxième lecture donne
lieu à une discussion du principe du projet. Contrairement aux usages
contemporains, ce débat est généralement bref. Par la suite, l’on fait
motion pour que l’Orateur quitte le fauteuil et que la chambre se
forme en comité plénier afin d’étudier le projet article par article. Cet
examen détaillé peut se poursuivre sur plusieurs séances. Le comité
fait alors rapport à chaque occasion qu’il n’a pas terminé ses travaux
et qu’il demande la permission de siéger à nouveau. L’Assemblée reçoit

ensuite le rapport du comité plénier et peut discuter des amendements
éventuellement adoptés par celui-ci. Le débat de troisième lecture
donne lieu à une discussion plus longue qu’aujourd’hui, et il est
fréquent d’y proposer des amendements « motivés » demandant par
exemple que le projet soit retourné au comité plénier avec instruction
d’y être amendé dans le sens indiqué. Après avoir été lu une troisième
fois, le projet de loi est adopté et instruction est donnée au greffier
de le porter au Conseil.
D’un point de vue contemporain, cette procédure étonne à plus
d’un titre. Sauf la première lecture, à peu près toutes les étapes ouvrent
théoriquement la voie à un débat et à des amendements. Le Règlement
énonce simplement des restrictions touchant la nature des amende-
ments permis aux motions de deuxième et de troisième lecture. Si la
modernité en la matière se définit par l’imposition de restrictions au
droit de débattre et d’amender un projet de loi, alors cette procédure
loge à l’enseigne du traditionalisme. L’autre trait remarquable réside
dans le rôle du comité plénier, c’est-à-dire de la chambre siégeant sous
un autre nom et en vertu de règles plus souples. L’on a suivi à la lettre
le vieux principe britannique voulant que le détail des projets de loi
d’intérêt public se discute non dans des comités restreints mais bien
sur le parquet de la chambre15, ce qui permet notamment à tout député
d’intervenir et de voter à ce stade. Ce principe était accepté de façon
si aveugle que même les projets de loi d’initiative parlementaire,
pourtant étudiés en comité des bills publics après leur deuxième
lecture, devaient eux aussi être examinés à nouveau en comité plénier.
La même remarque vaut pour les quelques projets de loi d’initiative
gouvernementale que Taschereau fit renvoyer au comité des bills
publics sous son règne16.
L’apparente similarité de ces procédures avec celles qui régissaient
l’adoption des projets de loi d’intérêt privé (trois lectures) ne doit pas
faire illusion. Ces derniers suivaient une filière bien différente, nette-
ment plus appropriée à leur nature. De tels textes trouvaient leur
origine à l’extérieur des chambres. Ils avaient pour but d’obtenir au
profit de particuliers, d’organisations privées ou de corporations
publiques des privilèges, des chartes ou des droits nécessitant des
dérogations aux lois générales existantes, et ils étaient susceptibles

d’affecter les droits de tiers. Le rôle du Parlement à leur égard prenait
un caractère mi-législatif, mi-judiciaire vu la très forte individua
lisation des règles de droit demandées17.
La procédure applicable à un projet de loi privé18 commence par
une pétition introductive en indiquant « clairement et distinctement »
la nature et l’objet. Annoncée par avis publié dans la Gazette et dans
les journaux, la pétition est présentée par un député à l’Assemblée,
au début de la session, et se trouve renvoyée au comité des ordres
permanents, rebaptisé en 1914 comité des règlements. Ce comité a
pour fonction de vérifier si la pétition et l’avis qui en a été donné sont
réguliers et suffisants et si le projet de loi, dont des exemplaires ont
été déposés avant l’ouverture de la session auprès du secrétaire du
comité des bills privés, est lui aussi régulier et conforme à l’avis et à
la pétition. Sur rapport favorable du comité des règlements à
l’Assemblée, le projet de loi peut alors être présenté sur-le-champ et
recevoir peu après la deuxième lecture qui, à en juger par le grand
nombre de textes qui la recevaient de suite en une seule séance, se
réduisait à une formalité. Le projet est ensuite renvoyé derechef au
comité des chemins de fer et autres moyens de communication, s’il
touche à ce secteur, et dans le cas contraire, au comité des bills privés.
À ce stade, les parties intéressées peuvent être entendues par la voix
de leurs procureurs ou agents, et toute personne dont les intérêts ou
les biens sont affectés par le texte proposé peut, à la demande du
comité, comparaître pour donner son accord à l’adoption du projet
de loi. C’est là l’étape capitale : les promoteurs doivent établir à la
satisfaction des membres du comité les faits allégués par eux dans le
préambule que doit obligatoirement comporter le projet. S’ils
échouent dans cette tâche, le comité rapporte à la Chambre que le
préambule du projet n’a pas été prouvé. Dans le cas contraire, le
comité examine en détail le texte du projet et, le cas échéant, y apporte
des amendements. Après cette opération, le comité rapporte le projet
à la chambre, qui l’examine à nouveau en comité plénier avant de
procéder à la troisième lecture.
Très peu de changements substantiels furent apportés à cette
procédure au fil des ans. L’un des plus importants fut la création en
1888, sur recommandation du comité des bills privés, de la fonction

de réviseurs de tels projets. À une époque où l’opportunité d’une telle
révision était contestée par certains députés, les réviseurs en fonction,
sans bien sûr pouvoir prétendre au désintéressement le plus complet,
firent valoir ce qui suit :
Avant la nomination de réviseurs de bills privés, ces bills étaient impri-
més tels qu’ils étaient reçus des mains des promoteurs. Plusieurs étaient
bien préparés. Mais ne peut-on pas dire que la généralité [sic] était
dressée sous une forme tout à fait incorrecte, et absolument dénuée
des qualités exigées pour le style législatif, c’est-à-dire la force, la clarté,
la précision. Non seulement le style était affreux, délayé ; non seule-
ment la grammaire, la syntaxe étaient cruellement traités, mais parfois
le bon sens, les notions même élémentaires du droit étaient mécon-
nues ; et parfois aussi, on renvoyait à des lois abrogées19.
D’inspiration britannique, la révision permettait, selon ceux qui
la pratiquaient, de « dégrossir » les bills. Le zèle initial des réviseurs
semble avoir indisposé les parlementaires et peut-être aussi les promo-
teurs, à cause des frais supplémentaires nécessités par l’opération. En
février 1890, le comité des bills privés, dans un rapport à la chambre,
émit l’opinion qu’à la lumière de l’expérience des deux années précé-
dentes, le système de révision des bills privés n’avait pas démontré
l’utilité à laquelle on s’attendait, et en recommanda la suppression20.
Le réviseur des bills privés, Léon Lorrain, plaida sa cause dans le long
mémoire dont on vient de citer des extraits, et que l’Assemblée jugea
digne de figurer en annexe à ses Journaux. À la session suivante, le
comité des bills privés, doté d’un nouveau président, recommanda
que les réviseurs soient présents à ses séances futures pour « donner
les renseignements qu’ils sont en état de donner après l’étude qu’ils
ont faite de ces bills », et l’Assemblée s’empressa d’endosser ce rapport21.
En 1902, à l’initiative du premier ministre Parent, une modification
au Règlement exigea la transmission sans délai au bureau des officiers
spéciaux en loi de tout bill privé pour examen. Aucun projet de loi
de ce type ne pouvait désormais être considéré par le comité des bills
privés avant la production du rapport d’un de ces officiers constatant
sa conformité aux règles de la chambre et indiquant en quoi il déro-
geait aux lois générales22. Cette règle fut maintenue par la suite.
Une autre modification intéressante entourant la procédure rela-

tive à ces projets s’observe au niveau des comités. Le XIXe siècle vit
la construction à grande échelle de chemins de fer. Il n’était pas dérai-
sonnable de renvoyer à un organe spécial, le comité des chemins de
fer, au sein duquel les anglophones et les hommes d’affaires siégeaient
en force, les projets de loi ayant trait à de tels sujets, et d’expédier
tous les autres à un « comité des bills privés en général » (dont la dési-
gnation anglaise, miscellaneous private bills, illustrait mieux la nature
résiduaire). Mais les investissements dans les infrastructures de ce type
se tarissent après la Première Guerre mondiale, et le comité des
chemins de fer cesse de donner signe de vie après 1945, bien que pour
la forme on l’ait recréé à chaque session pendant encore un quart de
siècle. Pourtant, les bills privés demeurent nombreux. Aussi redéfi-
nit-on au début des années 1940 les fonctions du comité des bills
publics en général. Cet organe s’était jusque-là chargé de l’examen
des projets de loi publics d’initiative parlementaire, mais après 1936
le nombre de tels projets avait chuté dramatiquement. Le Règlement
de 1941 trouve une solution tout à fait conforme à l’histoire consti-
tutionnelle britannique en conservant l’organe et sa désignation
traditionnelle tout en lui attribuant des fonctions nouvelles : désor-
mais, aux termes de l’article 625-2o, un projet de loi privé peut après
sa deuxième lecture être renvoyé soit au comité des bills privés en
général, soit au comité des bills publics en général « s’il a pour objet
principal de faire trancher une ou plusieurs questions de droit23 ». Au
sein de ce comité à la désignation désormais trompeuse, les textes
d’intérêt privé subissaient le même traitement qu’au comité des bills
privés. Même des parlementaires avaient de la difficulté à s’y retrouver :
« Par un étourdissant choix de mots, commente Georges-Emile
Lapalme, tout ce qui est privé devient public et vice-versa24. »
On peut aussi observer que, au fil des années, surtout à compter
des années 1900, l’Assemblée tend à procéder par « grappes » de projets
plutôt que cas par cas. Dans l’ensemble, cependant, un professionnel
du droit appelé en 1960 à « promouvoir » un projet de loi d’intérêt
privé quarante ans après une précédente tentative n’aurait guère eu
de difficulté à maîtriser la procédure, tant celle-ci était restée semblable
au fil des ans.
2. Statistique de l’activité législative

L’analyse de la production législative du Parlement québécois ne
peut ignorer la dimension statistique. Le dénombrement des lois
constitue une étape obligée de tout travail en ce domaine. Encore ce
type d’opération est-il fort risqué s’il est mené sans discernement. Le
nombre brut des lois constitue en particulier un indicateur bien
sommaire. La dernière législature dominée par Duplessis (1956-1960)
voit l’adoption de 867 lois, alors que seulement 410 seront adoptées
durant la 32e législature (1981-1985) : faut-il conclure à un « déclin
dramatique » de l’interventionnisme étatique durant la période ? Un
examen plus serré révèle que c’est le nombre des lois d’intérêt privé
qui a chuté, alors que les lois d’intérêt public, elles aussi un peu moins
nombreuses, sont devenues bien plus longues et complexes et couvrent
des domaines d’action plus larges.
La même prudence s’impose devant la comptabilisation du
nombre de pages des lois. La mise en page du recueil annuel des statuts
a en effet été modifiée au fil des ans. À l’origine, les statuts sont
imprimés l’un à la suite de l’autre, sans espace blanc. À compter de
1925, chaque loi est imprimée sur une page différente de celle qui la
précède, et de telle façon que son texte débute sur la page de droite
du volume ouvert. À compter de 1942, les versions française et anglaise
sont imprimées côte à côte dans un même recueil, mais en 1977 on
reviendra à l’ancienne pratique de deux recueils distincts, l’un en
français et l’autre en anglais25.
À ce stade, il faut donc convenir honnêtement que la statistique
des produits (outputs) législatifs ne fournit que des indications
sommaires. Peut cependant s’avérer instructive l’évolution dans le
temps du poids relatif des principales catégories de projets de loi. Par
exemple, combien de projets de loi étaient-ils d’intérêt privé ? Parmi
les textes d’intérêt public, combien émanaient de ministres et de
simples députés ? Ces deux types de parrains avaient-ils le même taux
de succès ? Pour répondre à de telles questions, il est nécessaire de
disposer de données à la fois complètes et sûres.
Deux sources existent à cet égard. En 1911, en réponse à une
question de Mathias Tellier, le secrétaire provincial Décarie déposa
un état statistique indiquant, pour chaque session tenue de 1867 à

1910, le nombre de bills présentés, « passés » et sanctionnés, privés et
publics26. En plus du fait qu’on ignore tout de l’origine de ces chiffres
et de la façon dont ils furent compilés, une étude attentive révèle des
erreurs d’addition pour trois sessions.
La seconde source disponible est une série de tableaux dressés par
Edmond Orban dans le cadre de son étude sur le Conseil législatif.
Les données y sont rangées par décennies, et vont de 1867 à 1966.
L’auteur y distingue les textes d’intérêt public et privé introduits dans
chaque chambre, mais n’indique pas la source des projets de loi publics
(gouvernement, députés ministériels, députés d’opposition)27.
Pour établir un panorama complet des différentes facettes du
problème, il m’a paru nécessaire de constituer un répertoire législatif
complet permettant la constitution de tableaux par session, par légis-
lature et par grande période historique. J’ai aussi pris en considération
des aspects ignorés dans les tentatives précédentes, notamment le
caractère financier des projets de loi, le statut du parrain du projet et,
si celui-ci est d’intérêt public, le sort réservé au texte selon qu’il a été
présenté mais non adopté, adopté mais non sanctionné, sanc-
tionné.
Un travail de cette ampleur soulève des problèmes de méthode et
de définitions. Les sources de base utilisées ont été les index des Jour-
naux de l’Assemblée et du Conseil législatif. À compter de 1895,
l’index des Journaux de l’Assemblée, à la rubrique BILLS, regroupe
tous les projets de loi présentés ou transmis à l’Assemblée par ordre
numérique (de A à … pour les bills du Conseil transmis à l’Assemblée,
de 1 à … pour les bills présentés en premier lieu à l’Assemblée). Il
indique pour chacun l’identité du député l’ayant présenté et le sort
qui lui a été réservé. Une fois déterminée la nature exacte de chaque
projet, il suffit de procéder au dénombrement.
Pour les quelque trente sessions précédentes, les projets de loi sont
dispersés dans l’index selon l’ordre alphabétique du titre (ou parfois
du sujet). Il a donc fallu scruter les index afin de repérer tous les projets
de loi. Ce travail a permis de compiler pour chaque session trois listes :
celle des projets de loi sanctionnés, celle des projets adoptés par
l’Assemblée mais non sanctionnés, et celle des projets de loi présentés

ou transmis à l’Assemblée mais non adoptés par elle. Parfois l’identité
du parrain ne figure pas à l’index : on l’a alors retracée systématique-
ment dans le corps du texte.
Cette méthode s’est avérée onéreuse, car elle oblige le chercheur
à transcrire au long le titre de tous les projets de loi non sanctionnés.
Aussi a-t-on été heureux de pouvoir s’en dispenser pour les trois
premières législatures (1867-1878) et les sessions de 1893, 1893-94
et 1894-95. En effet, la reconstitution des Débats de l’Assemblée pour
ces sessions comporte un index où les projets de loi étaient groupés
selon les mêmes modalités que dans les Journaux à compter de 1895
(sauf qu’ils y sont rangés par ordre alphabétique du titre plutôt que
dans l’ordre numérique), ce qui comme on l’a vu facilite notablement
le dénombrement. À l’occasion, des vérifications dans les Journaux
ont permis de dissiper les ambiguïtés que laissait subsister l’index des
Débats : de telles vérifications ont rarement été nécessaires.
Cette démarche permettait de repérer tous les projets de loi
présentés en premier lieu à l’Assemblée ou présentés en premier lieu
au Conseil législatif, adoptés par celui-ci et transmis à l’Assemblée.
Pour tenir compte des projets de loi présentés en premier lieu au
Conseil, mais non transmis à l’Assemblée parce que le Conseil ne les
avait pas adoptés ou parce que le projet, adopté par le Conseil, n’avait
pas, par mégarde, été transmis à l’Assemblée, il a fallu se reporter aux
index des Journaux du Conseil législatif où, fort heureusement, les
projets de loi étaient groupés dès 1867 selon les modalités décrites
plus haut pour les Journaux de l’Assemblée à compter de 1895.
Voilà pour les problèmes de méthode. Bien plus cruciaux s’avèrent
toutefois les problèmes de définitions. Pour classer convenablement
les quelque 15 000 projets de loi présentés au Parlement québécois
de 1867 à 1960, il fallait procéder au préalable à une clarification des
concepts. Sur ce point, il s’impose de bien distinguer les projets de
loi privés et publics. Cette distinction, selon Redlich, est de la plus
haute importance en ce qu’elle détermine quelle procédure sera suivie
pour l’étude des projets28. Mais tous les auteurs s’entendent pour
souligner la difficulté de tirer la ligne entre ces deux catégories.
Plusieurs décisions des Orateurs de l’Assemblée ont d’ailleurs illustré

que les praticiens n’éprouvaient à l’occasion guère moins de difficulté
que les théoriciens en ce domaine29.
Écartons d’emblée les fausses pistes. Par exemple, seul un juriste
fraîchement émoulu de l’université peut attacher une grande impor-
tance à l’article de la Loi d’interprétation qui prévoit qu’« un statut est
public, à moins qu’il n’ait été déclaré privé ». Depuis plus d’un siècle,
selon Bonenfant, aucune loi n’a été déclarée privée bien que la légis-
lature ait adopté des milliers de textes selon une procédure réservée
aux projets de loi d’intérêt privé30.
Il existe essentiellement deux façons de déterminer si un projet
de loi est à caractère privé. La première consiste à en scruter l’objet à
la lumière des définitions contenues dans les divers manuels de procé-
dure de l’Assemblée. Dans l’édition annotée du Règlement publiée
en 1915, par exemple, Geoffrion apporte les définitions suivantes :
Un bill est public quand il a pour objet de refondre ou de modifier
la loi générale (à moins que ce ne soit pour des fins locales ou pour
l’avantage de quelque individu ou corps), ou quand il a trait au
revenu public, à l’administration de la justice, ou à la constitution
ou à l’élection des gouvernements locaux.
Un bill est privé quand il concerne des intérêts particuliers ou qu’il
a trait à quelque localité en particulier31.
Ces concepts sont précisés plus loin dans le texte. Ainsi, entre
autres, sont péremptoirement réputés bills privés :
a. les bills dont l’objet est d’obtenir pour quelque individu, compa-
gnie, corps, association ou municipalité, l’autorisation de construire,
établir ou améliorer un chemin de fer, un tramway, un pont, une
route à péage, une ligne télégraphique, une ligne téléphonique, une
ligne de transmission de l’énergie électrique, une ligne de bateaux,
un canal, un port, une écluse, une digue, un glissoir, un tunnel, un
passage souterrain, un viaduc, une conduite d’eau, un aqueduc, une
conduite de gaz, une conduite d’égout, un cimetière, une usine à
eau, ou quelques travaux semblables32.
Ce fastidieux catalogue n’est qu’une parcelle des exemples cités.
On saisit d’emblée le travail énorme que requiert la mémorisation de
cette batterie de critères et son application systématique à 15 000 textes

de loi !
De mauvaises surprises attendent par surcroît l’analyste qui s’at-
tellera à une telle tâche. En effet, la législature n’a pas toujours été
constante dans leur application. Par exemple, trois lois adoptées en
1940 visent la cité de Montréal. L’une réorganise le conseil municipal
en prévoyant notamment la nomination du tiers de ses membres par
les corps intermédiaires 33. Une seconde soumet Montréal à la
surveillance et au contrôle de la Commission municipale de Québec34.
Enfin, un troisième énonce les modalités d’adoption du budget de la
ville pour l’exercice 1940-194135. Or, ces trois textes, qui tous ont
trait à l’évidence à une localité en particulier, sont pilotés à l’Assem-
blée par le ministre des affaires municipales à titre de bills publics36.
Encore pourrait-on soutenir que le premier a trait « à l’élection des
gouvernements locaux », sujet qui se règle par bill public. Mais
comment expliquer dès lors que les cités de Québec en 1929 et de
Montréal en 1960 fassent adopter à titre de bills privés des chartes
municipales complètes touchant notamment l’élection de leurs offi-
ciers ? Et qu’en 1962 Montréal fasse refondre sa carte électorale par
le même procédé ?
Aussi nous est-il apparu inutile de recommencer le travail des
fonctionnaires de l’Assemblée, et le cas échéant d’argumenter avec
des morts ! Postulons plutôt que ceux-ci ont généralement fait leur
travail de façon consciencieuse, et que les députés étaient assez vigilants
pour signaler les cas irréguliers à l’attention de l’Orateur.
Dès lors, il devient très facile de distinguer les projets de loi d’in-
térêt privé. Ceux-ci débutent toujours par une pétition introductive.
Il ne s’agit pas d’un détail superfétatoire, mais d’un trait qui découle
de l’essence même de ce type de législation. Comme le soulignent en
effet tous les auteurs37, un bill privé est un texte qui émane de l’exté-
rieur du Parlement. Ses promoteurs sont des individus ou des corpo-
rations qui demandent des dérogations au droit ordinaire. Par pétition,
ces personnes physiques ou morales exposent la nature et l’objet du
projet et, dans certains cas, les raisons particulières qui motivent la
dérogation demandée. L’Orateur de l’Assemblée a d’ailleurs décidé,
dès 1869, qu’un bill privé doit être basé sur une pétition, et déclaré
hors d’ordre un bill privé qui ne l’était pas38. Dans quelques cas très
anciens où l’existence d’une telle pétition n’apparaissait pas de façon
claire à l’index, on a présumé que le bill était à caractère privé si durant
son étude les règles relatives aux bills privés avaient été suspendues,
ou si ce bill avait été renvoyé au comité des bills privés ou à celui des
chemins de fer. En d’autres termes, le chercheur procède au classement
en fonction de la procédure suivie, en postulant que chaque cas a été
scruté par des gens compétents qui ont indiqué la filière appro-
priée.
Ce choix, disons-le en toute honnêteté, comporte le risque de
sous-estimer de façon marginale le nombre de textes d’intérêt privé
et de surestimer celui des projets de loi d’intérêt public présentés par
de simples députés. En effet, dans le Manuel de l’Orateur de l’Assem-
blée législative qu’il rédige en 1910 peu avant sa retraite, le greffier
Louis-Georges Desjardins écrit :
Il est à ma connaissance personnelle, et je pourrais mentionner le
cas, où, intentionnellement sans doute, plusieurs bills incontestable-
ment privés de leur nature, étaient présentés comme « BILLS
PUBLICS », dans le seul but de soustraire les intéressés à l’adoption
de ces « PROJETS DE LOI », à l’honoraire et aux frais exigés pour
les bills privés.
Je me rappelle qu’un député, très estimé de ses collègues, personnel-
lement populaire dans la Chambre, réussit, à la fin d’une session, à
faire adopter un de ces bills, en obtenant, avec beaucoup d’habileté
et d’adresse, le concours des uns, le silence des autres, l’inattention
d’un grand nombre, le consentement unanime de la Chambre.
Le tour fut joué avec tant de dextérité, que l’Orateur ne parut pas
même s’en apercevoir, et s’empressa de déclarer le bill adopté, la fin
très prochaine de la session exigeant la plus rapide expédition des
affaires39.
Desjardins présente cependant le cas qu’il cite non pas comme
un exemple parmi d’autres d’une pratique très courante, mais plutôt
comme une tentative intéressante de la part d’un député bien équipé
pour en faire une réussite. La suite de son témoignage illustre bien la

portée limitée de l’incident qu’il rapporte :
À la session suivante, s’appuyant sur ce précédent, on vint me
demander de me charger de faire adopter un bill privé comme bill
public.
Je refusai net. Je répondis carrément à ceux qui me faisaient cette
demande, et insistaient fortement pour que j’y consentisse, que mon
devoir était d’aider l’Orateur à faire appliquer le Règlement, et non
de lui demander de le violer.
Ces braves gens me comprirent et n’insistèrent point davantage40.
Retenons de ce passage que celui qui fut le greffier de l’Assemblée
pendant vingt années durant lesquelles l’initiative parlementaire se
déploya assez librement s’opposa avec succès au genre d’astuce qu’il
rapporte. Ajoutons que l’Assemblée n’avait aucun intérêt à encourager
des manœuvres de ce type puisqu’elle y perdait les honoraires prescrits
par le Règlement. Au cas où les députés, par sympathie pour les
promoteurs d’un bill privé, souhaitaient les dispenser du paiement
des honoraires, ils n’avaient qu’à adopter une motion explicite en ce
sens, ce que d’ailleurs ils firent à plusieurs reprises, nonobstant à
l’occasion l’avis du premier ministre41.
Les données du répertoire dont on vient de décrire et de discuter
la méthodologie fournissent des indications intéressantes sur la légis-
lation du Parlement québécois.
(a) Législation d’intérêt privé

Globalement parlant, un peu plus de la moitié des textes présentés
en premier lieu à l’Assemblée et adoptés par celle-ci (mais pas néces-
sairement entérinés par le Conseil par la suite) étaient d’intérêt privé.
Ceux-ci sont particulièrement nombreux jusqu’à la fin de la Première
Guerre mondiale. Puis les textes publics l’emportent plus nettement,
surtout durant les années de crise économique. On peut soupçonner
que les honoraires exigés font alors réfléchir plus d’un promoteur
potentiel. Après la Deuxième Guerre mondiale, les bills privés se font
à nouveau nettement plus nombreux. Parmi les projets de loi présentés
en premier lieu au Conseil législatif et adoptés par celui-ci (mais pas

nécessairement entérinés par l’Assemblée), les textes d’intérêt privé
représentent moins du tiers du total, mais leur prise en considération
ne modifie en rien le tableau général, vu le nombre relativement faible
de textes introduits en premier lieu au Conseil (voir tableau 4.2).
L’importance numérique de la législation d’intérêt privé au Parle-
ment québécois n’a rien d’insolite en comparaison avec le Parlement
fédéral et les législatures des autres provinces canadiennes. Selon
Bourinot, écrivant en 1884, plus des deux tiers des lois des législatures
provinciales avaient trait à des matières de nature locale ou privée qui
d’ailleurs leur étaient explicitement conférées par la Constitution42.
Il n’existe pas d’analyse systématique du contenu des lois à carac-
tère privé au Québec ou ailleurs. Celles-ci touchaient les objets les
plus divers : incorporation de compagnies ou d’associations ; change-
ment du nom d’un individu ; règlement d’une succession embrouillée ;
adoption ou modification d’une charte municipale ; autorisation de
procéder à des travaux publics ; admission d’un individu à la pratique
d’une profession. Cette dernière catégorie paraît avoir occasionné des
abus manifestes. En 1881, par exemple, le comité permanent des bills
privés porte à l’attention de l’Assemblée le texte d’une résolution que
vient d’adopter l’assemblée du Conseil général du Barreau de la
Province, « regrettant le fait que, depuis quelque temps, un grand
nombre de bills aient été présentés à la Législature pour autoriser
l’admission à la pratique, de personnes qui n’ont pas suivi des cours
de droit ou qui n’ont pas fait une cléricature régulière43 ». On a
mentionné au chapitre 2 les modifications apportées au Règlement
de l’Assemblée en 1883, en 1897 et en 1900 afin de réprimer ce type
d’abus. En 1903, à l’initiative de Louis-Philippe Pelletier, une loi
empêche la présentation de tels projets « à moins que l’avis ou le projet
de loi ne soient accompagnés d’un certificat constatant que le projet
a été approuvé par le bureau ou conseil d’administration de la profes-
sion dont il s’agit44 ». Quatre ans plus tard, à l’initiative de Maurice
Perrault, l’application de cette règle est restreinte aux professions
d’avocat, de notaire, de médecin, de dentiste, d’arpenteur, d’architecte,
d’ingénieur civil, de chimiste et de médecin vétérinaire45. Les comp-
tables publics seront ajoutés à cette liste en 1947, les pharmaciens en
196446. En 1973, le nouveau Code des professions assujettit à la même

règle toutes les professions qu’il régit47.
En général, les projets de loi d’intérêt privé connaissent un excel-
lent taux de succès. Près de 92 % des textes de cette nature présentés
en premier lieu à l’Assemblée entre 1867 et 1960 ont été adoptés par
celle-ci. Avant l’avènement de Duplessis, à tout le moins, le gouver-
nement s’abstient généralement de se prononcer sur l’opportunité de
tels textes. En 1901, un ministre déclare à l’Assemblée que les projets
de loi en discussion tiennent de la législation privée, qui relève entiè-
rement de la Chambre, et qu’il ne peut exprimer l’opinion du gouver-
nement48. L’examen des votes suscités par de tels projets démontre que
les députés n’hésitaient pas alors à voter comme bon leur semblait, et
la cohésion des groupes parlementaires tombait alors à un niveau assez
bas (voir plus loin, chapitre 6). En contrepartie, de nombreux indices
tendent à accréditer l’hypothèse que si les députés votaient selon leur
« conscience », certains d’entre eux n’avaient aucune objection à voir
des pots-de-vin influencer leur décision. La retentissante affaire Mous-
seau, en 1914, confirme que les allégations d’un Olivar Asselin ou
d’un Jules Fournier, à l’époque, tenaient souvent de la médisance, mais
pas toujours de la calomnie49. Le public portait d’ailleurs des jugements
peu flatteurs sur les séances du comité des bills privés50.
Le témoignage, évidemment partial, de Georges-Émile Lapalme
sur l’attitude adoptée par Duplessis au sein d’un des comités étudiant
de tels textes, suggère que, même en matière privée, le premier
ministre, bien qu’il s’en défendît, campait dans la partisanerie la plus
totale. Au vu de la qualité du style, on nous pardonnera la longueur
de cette citation :
La salle exiguë des comités, avec ses meubles de mont-de-piété et
son apparence malpropre, seyait bien au degré le plus bas d’une
politique qui n’avait de parlementaire que les accessoires. Le public
s’y entassait à un bout, les députés à l’autre ; les journalistes se frot-
taient sur un mur. C’était l’antre où se déroulait chaque jour la vie
de la nation, la nôtre, la petite existence d’héritiers en mal de contes-
tation d’un testament, de financiers en rupture éventuelle de contrats,
de compagnies en gestation, de conseils municipaux en quête de
pouvoirs, de commissions scolaires en difficultés. Les individus et
les corps publics gravissaient la colline et montaient vers le dieu qui

les condamnait, les absolvait et les récompensait selon des barèmes
qu’il fallait deviner. C’était le royaume et le Luna Park de Maurice
Duplessis.
Dans les temps passés, il avait immédiatement saisi tout l’intérêt
politique de cette vie grouillante dont il avait fini par faire une chose
enfermée dans sa Cour des Miracles.
Un premier ministre, à Québec, ne peut pas se permettre d’être
absent de ces comités. Adélard Godbout commit l’erreur de déléguer
un collègue. Antonio Barrette fit de même. L’un et l’autre, ignorant
le pullulement des requêtes, des prières et des suppliques, restant
loin des représentations verbales ou des luttes que se livraient des
intérêts privés, perdaient pied quand les échos en parvenaient à la
Chambre. J’ai vu, à deux ou trois reprises, pendant son éphémère
interrègne, Antonio Barrette incapable de dire un mot au sujet d’un
bill privé rebondissant à la Chambre. Il était perdu dans la discussion,
un autre prenait sa place.
Pour Maurice Duplessis, la vie politique commençait là et souvent
s’y terminait.
Assis à côté de lui, à sa gauche, j’appris une chose importante dès le
premier jour : contredire Duplessis en public et spécialement en
comité équivalait à faire mourir ou à faire passer un bill. George
Marler m’en fournit un exemple en ce premier matin de ma présence
au comité. S’attaquant à une clause vraiment loufoque, il en suggéra
calmement le rejet. Ceci eut pour effet de déclencher le détonateur.
Maurice Duplessis, enfilant sophisme sur sophisme, porta la clause
aux nues et félicita qui de droit d’avoir introduit dans ce projet de
loi un article aussi essentiel que seul un homme d’une grande étroi-
tesse d’esprit pouvait combattre.
Une seule séance et j’étais édifié ; en comité comme à la Chambre,
Maurice Duplessis régnait et commandait avec une superbe impu-
deur51.
(b) Importance relative des projets de loi comportant

des implications financières (money bills)
Réservés par la Constitution à l’initiative gouvernementale52, les
projets de loi comportant des implications financières retiennent
l’attention tant sur le plan politique que procédural. Leur présence
constitue l’un des indices d’interventionnisme gouvernemental, et
leur adoption s’accompagne de procédures supplémentaires qui
alourdissent les travaux de l’Assemblée. Tout au long de la période,
de tels projets sont en effet assujettis à une formalité supplémentaire,
l’étape de la résolution53. Lorsque les dispositions financières d’un
projet de loi en constituent l’objet direct et principal, ces dispositions
doivent d’abord être votées en comité plénier sous forme de résolutions
et ensuite être agréées par la Chambre avant la présentation du projet
de loi à l’Assemblée. Même si les dispositions financières d’un projet
de loi, signalées au lecteur par leur encadrement par des doubles
crochets, n’y tiennent qu’une place secondaire, elles doivent elles aussi,
sous forme de résolutions, être étudiées de façon distincte en comité
plénier et agréées par la Chambre avant leur incorporation au projet
de loi. La présentation d’un tel projet peut toutefois précéder l’étude
de ses dispositions financières, afin de permettre aux députés de mieux
comprendre sa portée.
La tendance séculaire à cet égard est à l’accroissement constant
de la législation de ce type. Sous Chauveau, Ouimet et Boucherville
(1867-1878), elle ne constitue que 13 % des textes dus à l’initiative
gouvernementale dans les deux chambres. Sous Joly, Chapleau, Mous-
seau et Ross (1878-1886), le taux grimpe à 25 %, puis à 33 % sous
Mercier (1887-1891). Un recul s’observe sous Marchand, mais entre
1921 et 1944, 37 % des textes d’initiative gouvernementale compor-
tent des dispositions financières. Sous le deuxième ministère Duplessis
(1944-1959), la proportion dépasse 40 %.
La marée montante de la législation financière constituait l’un
des défis que devaient relever les gouvernements successifs du Québec,
à cause de la lourdeur des procédures en vigueur. Pour les expédier
dans le cadre d’une session à durée limitée et constante, il fallait rogner
sur l’initiative parlementaire, phénomène qui sera traité au

chapitre 6.
C. Le contrôle des finances publiques

En 1867, les conflits entre la Couronne et la représentation popu-
laire, qui avaient jalonné le premier demi-siècle d’existence du Parle-
ment québécois, appartenaient au passé, et des procédures détaillées
avaient déjà été élaborées pour concrétiser les axiomes traditionnels
d’Erskine May en la matière : la Couronne demande l’argent, les
Communes le lui octroient, et les Lords consentent à cet octroi54.
Le rôle financier du Parlement québécois a été analysé avec une
minutie extraordinaire, et peut-être excessive, par André Bernard55.
Il consiste en trois activités principales : le vote des « subsides » ou
crédits budgétaires, l’adoption des lois fiscales et le contrôle des
comptes publics. La première consiste à autoriser l’exécutif, à sa
demande, à dépenser des montants précis en vue de fins définies. Il
s’agit d’une opération annuelle, les crédits étant votés pour la durée
de l’année financière. Pour permettre de payer ces dépenses, le Parle-
ment autorise l’exécutif à percevoir des impôts ou taxes. De telles lois
sont destinées à s’appliquer pour une durée indéfinie, jusqu’à ce que
le Parlement en décide autrement. Enfin, le comité des comptes
publics de l’Assemblée a pour fonction de contrôler l’usage que l’exé-
cutif a fait des fonds publics.
1. Les subsides
En droit parlementaire d’inspiration britannique, les « travaux de
subsides » sont entourés d’un cérémonial minutieux : les bons bour-
geois se font tirer l’oreille avant d’autoriser la Couronne dépensière
à puiser dans le fonds consolidé, garni du fruit de leur labeur, les
sommes nécessaires à ses activités56.
L’étude des subsides constituait une chasse gardée de l’Assemblée,
et le passage du discours du Trône les concernant était adressé pour
cette raison aux seuls « Messieurs de l’Assemblée législative ». Immé-
diatement après l’adoption de l’Adresse en réponse au discours du
Trône, la Chambre instituait le comité des subsides et le comité des

voies et moyens, qui n’étaient rien d’autre que le comité plénier
siégeant sous des appellations distinctes. Plus tard au cours de la
session, le lieutenant-gouverneur, par l’intermédiaire du trésorier de
la province, transmettait à l’Assemblée le budget principal des dépenses
pour la prochaine année financière et le recommandait par message
à la considération de la Chambre. Budget et message étaient immé-
diatement renvoyés au comité des subsides.
C’est au sein de ce comité que s’accomplissait l’examen détaillé
des prévisions budgétaires. Au cours d’une séance, le trésorier propo-
sait que la Chambre se forme en comité des subsides. Généralement,
cette motion était aussitôt adoptée et l’Assemblée, sous la présidence
de l’Orateur suppléant, se formait en comité des subsides pour l’étude
de certains crédits. Mais il était loisible à l’opposition de débattre cette
motion, voire d’y proposer un amendement motivé censurant le
gouvernement. Ce procédé permettait l’ouverture d’un débat sur un
sujet choisi par l’opposition et retardait l’étude des subsides, d’autant
plus qu’il pouvait être répété chaque fois que le gouvernement propo-
sait la formation de la chambre en comité des subsides.
En comité des subsides, les députés votaient de courtes résolutions
(une par poste budgétaire) autorisant l’attribution à Sa Majesté d’un
crédit n’excédant pas X dollars pour un objet Y durant l’exercice
financier se terminant le 31 mars Z. Une fois la séance du comité des
subsides terminée, les résolutions ainsi adoptées étaient à nouveau
agréées par l’Assemblée. Cette procédure était répétée à de multiples
séances jusqu’à l’adoption de tous les articles du budget.
La dernière étape du processus avait lieu à la fin de la session. Une
fois tous les articles du budget adoptés en comité des subsides, le
trésorier proposait que la Chambre se forme en comité des voies et
moyens. En comité, l’on votait une résolution autorisant le débit, à
même le fonds consolidé, d’une somme de X dollars correspondant
au total des articles du budget, pour pourvoir aux subsides accordés
à Sa Majesté pour l’année financière à venir. À nouveau lue et agréée
par l’Assemblée, cette résolution ouvrait la voie au dépôt immédiat
par le trésorier d’un projet de loi contenant tous les articles du budget,
projet qui subissait en quelques instants les trois lectures, était ensuite
porté au Conseil législatif et par la suite recevait la sanction royale.
La loi des subsides annuels devait être sanctionnée avant le début de
l’année financière, faute de quoi l’exécutif devait s’en remettre à des
mandats spéciaux du lieutenant-gouverneur pour pouvoir encourir
les dépenses publiques. À cet égard, des grains de sable enrayèrent la
machine à trois occasions.
En mars 1878, la législature fut prorogée puis dissoute sans avoir
adopté les subsides annuels, la majorité conservatrice se vengeant du
renvoi de Boucherville par le lieutenant-gouverneur Letellier en rete-
nant les subsides57. Des élections eurent lieu, et les crédits pour l’année
financière 1878-1879 ne furent votés par la nouvelle Assemblée que
le 18 juillet suivant, soit près de trois semaines après le début de
l’exercice.
En 1879, les crédits pour l’exercice 1879-1880 ne furent votés
par l’Assemblée que le 26 août, mais le Conseil législatif, dominé par
les conservateurs, refusa de les entériner et exigea la démission du
gouvernement. Il ne mit fin à son obstruction, en octobre, qu’après
le renversement du cabinet Joly par l’Assemblée.
Enfin, tel qu’il a été évoqué au chapitre 2, la 19e législature fut
dissoute le 11 juin 1936 sans avoir pu voter les subsides, à cause de
l’obstruction menée par Duplessis. Pour la période allant du 1er juillet
au 31 octobre suivant, l’on dut s’en remettre aux mandats spéciaux
du lieutenant-gouverneur, obtenus par tranches de deux mois les
30 juin et 31 août 1936. Réunie en octobre, la nouvelle Assemblée
vota sans coup férir les subsides le 10 novembre suivant.
Ces trois épisodes demeurent exceptionnels et les difficultés alors
éprouvées par l’exécutif tenaient strictement à la conjoncture partisane.
En mars 1878, le cabinet était en minorité dans les deux chambres,
et l’année suivante, ne contrôlait toujours pas la chambre haute. Les
événements de 1936 constituent toutefois le meilleur exemple des
ressources que le règlement offrait à une opposition compétente et
déterminée, et de l’impuissance en pareil cas d’un gouvernement
pourtant arithmétiquement maître de la chambre.
Les principales innovations en cette matière découlèrent d’une

décision prise en 1940 de porter du 1er juillet au 1er avril le début de
l’exercice financier de façon, selon le discours du Trône du 20 février
1940, à faciliter les comparaisons avec les gouvernements du Canada
et de l’Ontario58. Traditionnellement, la session était ouverte début
janvier. L’Assemblée dès lors disposerait de seulement trois mois (au
lieu de six) pour compléter l’étude des subsides, et l’exemple tout
proche de 1936 prouvait que l’opposition disposait d’armes redou-
tables en ce domaine. D’où l’adoption dès 1941 d’une guillotine
réglementaire permettant à l’Assemblée d’accorder au gouvernement,
avant le début de l’année financière, des crédits provisoires en attendant
que soit complétée, parfois huit ou dix semaines plus tard, l’étude du
budget principal59. De tels crédits provisoires furent effectivement
adoptés, à raison d’un douzième ou même d’un sixième des articles
du budget, à chacune des sessions tenues de 1941 à 1948. À compter
de 1950, Duplessis fit avancer de janvier à novembre la convocation
des chambres, se donnant ainsi une marge de manœuvre supplémen-
taire pour faire adopter les subsides avant le 1er avril suivant, sans
recourir aux crédits provisoires, qui ne revinrent à la mode qu’après
1960.
Le respect général de ces procédures par le gouvernement ne doit
faire aucune illusion. Si les mandats spéciaux ne semblent pas avoir
occasionné d’abus manifestes, les crédits « statutaires » ont permis à
des pans entiers de dépenses publiques d’échapper au contrôle que
les parlementaires auraient pu vouloir exercer. D’innombrables dispo-
sitions législatives autorisaient des dépenses pour une période indé-
finie, dispensant ainsi l’exécutif d’inclure ces postes et les montants
afférents dans les crédits budgétaires assujettis à la procédure que l’on
vient de décrire. Résultat : selon André Bernard, les dépenses statutaires
auraient représenté, d’une année à l’autre durant la période étudiée,
entre 31 et 87 % du total des dépenses effectuées60.
2. La taxation
Le discours du budget constitue l’occasion pour le Trésorier de la
province d’exposer sa politique fiscale et d’annoncer les mesures
législatives affectant les diverses lois en la matière. Contrairement à

l’usage des années 1980, la pratique traditionnelle ne dissocie pas le
dépôt des crédits budgétaires de l’annonce des mesures fiscales. Les
deux opérations ont lieu simultanément le soir où le Trésorier propose
pour la première fois la formation de la Chambre en comité des
subsides. Le « discours sur le budget » est alors du point de vue procé-
dural le discours prononcé par le Trésorier à l’appui de la motion qu’il
vient de faire. Une seule modification intervint à cet égard en 1941 :
à compter de cette date, la motion ouvrant la voie au discours sur le
budget proposait la formation de la Chambre en comité des voies et
moyens et non en comité des subsides.
Quant aux projets de loi portant réforme des lois fiscales, ils étaient
assujettis à la procédure régissant les projets de loi à caractère financier,
et notamment à la fastidieuse étape des résolutions financières. En
1893 par exemple, la deuxième lecture à l’Assemblée des résolutions
afférentes à un projet de loi sur les droits de succession suscita à elle
seule pas moins de six amendements dilatoires motivés, semble-t-il,
par des considérations d’ordre partisan61.
3. Le Comité des comptes publics

Dans les parlements d’inspiration britannique, le comité perma-
nent des comptes publics joue en principe un rôle important. Il a
charge d’examiner les comptes établissant l’emploi par le gouverne-
ment des crédits votés par la législature. Par convention, la présidence
en est parfois réservée à un député de l’opposition.
À Québec, les activités de ce comité permanent ont été scrutées
par André Bernard. Comme beaucoup de ses homologues, le comité
s’est montré actif surtout au XIXe siècle. Il remet des rapports de
substance environ une session sur deux. En 1886, par exemple, le
comité enquête sur le scandale McGreevy et contribue à la victoire
électorale remportée peu après par Mercier62. Dès cette époque cepen-
dant, l’opposition en avait fait un instrument de guerre contre le parti
gouvernemental plus qu’un outil du contrôle parlementaire.
Après 1912, le comité entre dans une longue période d’inactivité,

ponctuée de deux grandes enquêtes : sur la Commission des liqueurs
en 1922-1924, et sur le régime Taschereau en 1936. C’est seulement
à cette dernière occasion que la plupart des électeurs apprendront son
existence, lorsque Duplessis l’utilise avec succès pour ternir l’image
du régime libéral en mettant à jour de nombreuses irrégularités dans
l’administration des fonds publics. Les séances du comité révèlent
que le ministre de la colonisation Irénée Vautrin, que ses fonctions
obligent à inspecter les villages de colons en Abitibi, a fait acquitter
par son ministère le coût des salopettes qu’il revêt à cette occasion :
les « culottes à Vautrin » font le tour de la province63. Du ridicule, on
passe au registre de la honte lorsque les interrogatoires serrés menés
par Duplessis permettent d’apprendre que le comptable de l’Assem-
blée législative, Antoine Taschereau, à qui l’on ne reprochait jusque
là que d’être moins brillant que son frère le premier ministre, a
détourné à son profit les intérêts produits par les fonds de l’Assemblée
déposés par lui dans une banque du comté de Portneuf. La révélation
atteint le régime à sa tête : issu d’une illustre lignée, Alexandre Tasche-
reau était fier de sa famille plus que de tout64. Il cède peu après la
place à Adélard Godbout. Ce sera la dernière heure de gloire du comité
qui, après avoir examiné les scandales libéraux pendant quelques
sessions encore, retombe dans le coma.
L’organisation du comité ne témoignait d’aucun égard particulier
envers l’opposition. Sauf à la session de 1878, la présidence en fut
toujours occupée par un député ministériel et le chef de l’opposition
n’avait aucun privilège relativement à la convocation de ce comité.
Celle-ci nécessitait une demande en ce sens de cinq membres, tout
comme pour les autres comités. La présidence de ce comité fut occupée
environ une session sur trois par un anglophone. Rien n’indique que
la présidence de ce comité ait constitué une étape vers le ministère
des finances, bien que certains trésoriers (comme P. S. G. Mackenzie
et Jacob Nicol) n’aient nullement jugé incongru de présider eux-
mêmes le comité chargé en principe de contrôler leurs propres acti-
vités. On vit même en 1884 le comité se donner pour président un
député qui ne figurait pas parmi ses membres65 !
Tableau 4. 1
Nombre moyen de jours de séance par session, selon les périodes
historiques, Assemblée législative du Québec, Chambre des
communes, Ottawa
Assemblée législative Chambre des communes

du Québec
1867-1897 43 65
1897-1936 47 96
1936-1960 45 117
SOURCES : Pour le Québec, calculs personnels de l’auteur à partir des Journaux de l’Assem-
blée. Pour Ottawa, J. Stewart, op. cit., p. 204.
Tableau 4. 2
Projets de loi privés et publics adoptés
par chaque chambre, 1867-1960
Projets de loi présentés en Projets de loi présentés en

premier lieu à l’Assemblée premier lieu au Conseil et
et adoptés par celle-ci adoptés par celui-ci
Législature Publics Privés Publics Privés
1 1867-1871
re
146 128 15 8
2e 1871-1875 111 184 15 11
3e 1875-1878 112 133 8 1
4e 1878-1881 182 164 6 6
5e 1881-1886 242 271 14 11
6e 1886-1890 240 244 24 21
7e 1890-1891 62 47 3 5
8e 1892-1897 347 326 14 12
9e 1897-1900 146 204 42 4
10e 1900-1904 218 343 40 8
11e 1904-1908 252 335 13 10
12e 1908-1912 239 383 2 9
13e 1912-1916 234 386 11 8
Projets de loi présentés en Projets de loi présentés en

premier lieu à l’Assemblée premier lieu au Conseil et
et adoptés par celle-ci adoptés par celui-ci
Législature Publics Privés Publics Privés
14e 1916-1919 221 229 8 1
15e 1919-1923 377 292 5 0
16e 1923-1927 324 309 5 0
17e 1927-1931 421 289 1 0
18e 1931-1935 441 226 4 2
19e 1935-1936 8 29 0 0
20e 1936-1939 354 160 4 0
21e 1939-1944 335 222 2 1
22e 1944-1948 305 264 0 2
23e 1948-1952 301 324 2 1
24e 1952-1956 251 489 3 1
25e 1956-1960 271 596 0 0
TOTAL 6 140 6 577 241 122
12 717 363
SOURCE : Calculs personnels de l’auteur à partir des Journaux de l’Assemblée et du
Conseil.
Notes
1. J. Blondel, Comparative Legislatures, Englewood Cliffs, N.J., Prentice-Hall, 1973,

p. 57.
2. P. Avril, Les Français et leur Parlement, Tournai, Casterman, 1972, p. 75. Consti-
tution française de 1958, art. 28 à 30.
3. F. F. Schindeler, op. cit., p. 261-263.
4. C’est la raison pour laquelle il faut utiliser avec prudence des données comme
celles compilées par R. J. Fleming (dir.), Canadian Legislatures. The 1988
Comparative Study (Toronto, Office of the Assembly, Queen’s Park, 1986),
p. 127-8.
5. Sur cette crise, voir J. B. Stewart, « Commons Procedure in the Trudeau Era »,
dans J. C. Courtney (dir.), The Canadian House of Commons. Essays in Honour of
Norman Ward (Calgary, University of Calgary Press, 1986), p. 21-41, aux
p. 32-37.
6. Les notions de séance et de jour de séance ne doivent par ailleurs être tenues pour
équivalentes à celle de jour de session, qui désigne une journée, entre l’ouverture
et la prorogation, durant laquelle la législature est en session, sans qu’elle siège
nécessairement pour autant. Par exemple, si la chambre ajourne un vendredi
midi et reprend ses travaux le lundi suivant, le samedi et le dimanche sont des
jours de session, mais non des jours de séance.
7. J.A.L. 1927, p. 265.
8. J.A.L. 1958-59, p. 541-2.
9. J.A.L. 1959-60, p. 507-8.
10. Schindeler, op. cit., p. 262 ; Stewart, The Canadian House of Commons. Procedure
and Reform (Montréal et London, McGill-Queen’s University Press, 1977),
p. 198-201 et 204.
11. M. Hamelin, op. cit., p. 320.
12. Calcul effectué à partir des Débats reconstitués pour cette période. Dans de très
rares cas, l’heure de l’ouverture ou de l’ajournement n’est pas indiquée. Il s’agit
surtout de la séance d’ouverture de la session, très courte de toute façon à cette
époque.
13. Voir M. Brunet, « Trois dominantes de la pensée canadienne-française : l’agricul-
turisme, l’anti-étatisme et le messianisme », Écrits du Canada français, vol. 3,
1957, p. 33-117.
14. Voir les règlements successifs de l’Assemblée.
15. « From 1700 onwards the Committee of the whole House became the normal
type of committee except for specific matters, for privileges and for private bills » :
Sir Ivor Jennings, Parliament, 2e edition (Cambridge, Cambridge University
Press, 1957), p. 268 ; au Canada avant les réformes de 1968, voir W. F. Dawson,
op. cit., p. 207 ; R. J. Jackson et M. M. Atkinson, The Canadian Legislative System.
Politicians and Policymaking, 2e edition, (Toronto, Macmillan of Canada, 1980),

p. 132 ; M. Rush, « The Development of the committee system in the Canadian
house of Commons », The Parliamentarian, vol. 55, 1974, p. 87 ; M. Rush,
« Committees in the Canadian House of Commons », dans J. D. Lees et M. Shaw
(dir.), Committees in Legislatures. A Comparative Analysis (Durham, N. C., Duke
University Press, 1979), p. 191.
16. Voir supra, chapitre 2.
17. Sur la législation d’intérêt privé au Parlement britannique, voir Sir William
Anson, The Law and Custom of the Constitution, 4e édition, vol. 1 (Oxford, Clar-
endon Press, 1911), p. 291-6 ; Lord Campion, An Introduction to the Procedure of
the House of Commons, 2e edition (Londres, Macmillan & Co., 1958), p. 294-7 ;
Erskine May’s Treatise on the Law, privileges, Proceedings and Usage of Parliament,
20e edition, par Sir Charles Gordon (Londres, Butterworths, 1983), p. 891 et
suiv. ; Sir Ivor Jennings, Parliament, p. 454-472.
18. Pour plus de détails, voir le Règlement annoté de Geoffrion, édition de 1941, art.
594-665.
19. L. Lorrain, « Mémoire relatif à la révision des bills privés », annexe no 1 aux J.A.L.
1890 (1re session), p. 523-526, à la p. 524.
20. Ibid., p. 524.
21. J.A.L. 1890 (2e session), p. 37.
22. J.A.L. 1902, p. 239.
23. Selon Hector Laferté, op. cit. p. 293-294, cette étrange pratique tenait au fait que
le comité des bills publics était présidé par Duplessis lui-même, à titre de procu-
reur général. Le renvoi de certains bills privés au comité qu’il présidait lui permet-
tait de garder la haute main en ce domaine qu’il jugeait d’importance
névralgique.
24. G.É. Lapalme, Le vent de l’oubli, Montréal, Leméac, 1969, p. 163.
25. La Charte de la langue française de 1977 prévoyait que les projets de loi étaient
adoptés en langue française seulement, quitte à garantir la publication ultérieure
d’une version anglaise des lois. À la suite à la décision de la Cour suprême du
Canada dans l’affaire Blaikie, l’on revint rapidement à l’ancienne pratique, ce qui
n’affecta en rien la mise en page du recueil des lois.
26. J.A.L. 1911, p. 170-1.
27. E. Orban, op. cit., p. 145 et 148.
28. J. Redlich, op. cit., p. 256.
29. J.A.L. 1879, p. 115 et 319 ; J.A.L. 1897-8, p. 286 ; J.A.L. 1917-8, p. 113.
30. J.-C. Bonenfant, « Introduction », dans Bibliothèque de la législature, Index des
lois à caractère privé du Québec 1867-1975 (Québec, 1976), p. 6.
31. L.-P. Geoffrion, Règlement annoté de l’Assemblée législative, Québec, 1915,
p. 114.
32. Idem, p. 133.
33. S.Q. 1940, c. 75. Le corporatisme est alors à la mode, et le Conseil redeviendra
entièrement électif en 1962 seulement.
34. S.Q. 1940, c. 77.

35. S.Q. 1940, c. 78.
36. Ce qui n’empêche pas le chapitre 75, cité plus haut, d’être inclus dans l’index des
lois à caractère privé mentionné plus haut.
37. Anson, op. cit., p. 291 ; Campion, op. cit., p. 297 ; Redlich, op. cit., p. 256 ; Erskine
May, p. 892.
38. L.-G. Desjardins, Décisions des Orateurs de l’Assemblée législative de la Province de
Québec 1867-1901, Québec, Assemblée législative, 1902, p. 18 et 20.
39. L.-G. Desjardins, Manuel de l’Orateur de l’Assemblée législative, Québec, 1910,
p. 196-197.
40. Idem, ibid.
41. En 1900, par exemple, le premier ministre est mis en minorité 13 fois les 20, 21
et 23 mars sur des motions portant remise d’honoraires aux promoteurs de bills
privés : J.A.L. 1900, p. 346-53, 371 et 413.
42. Sir John Bourinot, Parliamentary Procedure and Practice in the Dominion of
Canada, 1re edition, Montréal, Dawson Brothers, 1884, p. 585.
43. J.A.L. 1881, p. 79.
44. Loi sur les professions libérales, S.Q. 1903, c. 37.
45. S.Q. 1907, c. 44.
46. S.Q. 1947, c. 64, a. 2 ; S.Q. 1964, c. 55, a. 26.
47. Sur cette question, voir le Rapport de la Commission d’enquête sur la santé et le
bien-être social (Castonguay-Nepveu), Québec, 1970, tome 1, vol. VII, p. 83-84,
et l’annexe 12 à ce rapport, par C.-A. Sheppard, L’organisation et la réglementation
des professions de la santé et du bien-être au Québec, tome 1 (Québec, mai 1970),
p. 191-210. Voir aussi l’art. 50 du Code des professions (L.Q. 1973, c. 43).
48. Débats de l’Assemblée législative, session 1901, p. 155.
49. J. Fournier, Mon Encrier, Ottawa, Fides, 1965, p. 150-154.
50. Débats de l’Assemblée législative, session 1901, p. 163-164.
51. G.-É. Lapalme, op. cit., p. 163-164.
53. Stewart, op. cit., p. 237-239 ; Règlement annoté de l’Assemblée législative, 1941, art.
548 et suiv.
54. Voir G. O’Brien, thèse citée, et N. Ward, The Public Purse, Toronto, University
55. A. Bernard, Parliamentary Control of Public Finance in (the Province of) Québec,
thèse de maîtrise, Université McGill, 1964 ; et, du même auteur, « La fonction du
contrôle parlementaire des finances publiques à l’Assemblée législative du
Québec » dans Réflexions sur la politique au Québec (Montréal, Presses de l’Uni-
versité du Québec, 1969), p. 31-43.
56. Stewart, op. cit., p. 112-27.
57. M. Hamelin, op. cit., p. 278.
58. J.A.L. 1940, p. 5.
60. A. Bernard, Parliamentary Control, p. 198-209.

61. J.A.L. 1893-4, p. 374-80.
62. A. Bernard, Parliamentary Control, p. 299.
63. C. Black, op. cit., tome 1, p. 199-207.
64. Selon son biographe, Taschereau était cependant au courant dès 1935 des détour-
nements de fonds de son frère Antoine, et il ne fit que suggérer au coupable de
remettre cet argent : Vigod, op. cit., p. 242.
65. J.A.L. 1884, p. 84 et 115. L’incongruité fut rectifiée peu après.
Chapitre 5
Le déclin des contrepoids

extérieurs à l’Assemblée
A u sein du dispositif institutionnel mis en place en 1867, seule

l’Assemblée législative peut prétendre émaner du peuple, bien
que les limites du droit de suffrage rabattent quelque peu cette préten-
tion. La théorie constitutionnelle dominante à cette époque trouve
tout naturel d’entourer l’organe démocratique de contrepoids modé-
rateurs. Si cette conception paraît aujourd’hui surannée, il ne faut pas
oublier que les chartes et les tribunaux jouent de plus en plus un rôle
comparable dans les démocraties contemporaines.
L’un de ces contrepoids est externe : c’est le pouvoir de désaveu
du gouvernement fédéral. Les autres existent au cœur même du
Parlement : il s’agit du Conseil législatif non élu et du lieutenant-
gouverneur. Au sein du premier peuvent siéger des ministres, voire le
premier ministre, qui échappent ainsi au contrôle direct de l’Assem-
blée. Le Conseil, où des projets de loi peuvent être présentés en premier
lieu à condition qu’ils ne comportent pas d’implications financières,
peut amender ou rejeter les projets de loi qui lui sont transmis par
l’Assemblée, et son veto est absolu puisque ses pouvoirs législatifs,
hormis l’introduction de projets de loi à caractère financier, sont égaux
à ceux de l’Assemblée. Sous le régime de l’Acte constitutionnel de 1791,
le Conseil avait amplement démontré qu’à ses yeux de tels pouvoirs
lui avaient été confiés pour être exercés1. Le Conseil recréé en 1867
disposait en principe d’un avantage stratégique dont ses prédécesseurs
nommés, tout comme la Chambre des Lords britannique, avaient été
privés. Puisque la Constitution fixait à 24 le nombre de ses membres,
et que cette stipulation ne pouvait être abrogée sans le consentement
du Conseil lui-même, l’exécutif ne pouvait venir à bout de l’entête-
ment des conseillers en recourant au procédé dit du swamping, qui
consistait à nommer à la chambre haute une fournée suffisante de
nouveaux membres pour assurer l’adoption d’une mesure à laquelle
s’objectent ses membres, procédé auquel eurent recours au XIXe siècle
aussi bien les rois de France et d’Angleterre que les gouvernements
de Nouvelle-Écosse et de Nouvelle-Zélande au XXe siècle2. Comme
on le sait, l’article 26 de la Loi constitutionnelle de 1867 permet au
Cabinet fédéral canadien de nommer quatre ou huit sénateurs supplé-
mentaires aux mêmes fins, pouvoir qui fut exercé pour la première
fois par le premier ministre Brian Mulroney le 27 septembre 1990.
Du lieutenant-gouverneur, on a peine à réaliser aujourd’hui quel
personnage considérable il était au siècle dernier. Désigné par le
Cabinet fédéral pour un mandat de cinq ans, et révocable par lui, il
disposait d’un certain nombre de prérogatives lui permettant de gêner
l’activité législative des chambres et de contrecarrer ses ministres. En
toutes lettres, la Constitution lui conférait le pouvoir de refuser de
sanctionner une loi ou de la réserver à l’attention du gouvernement
fédéral. Ce pouvoir s’exerçait à sa discrétion, bien que sous réserve
des dispositions de la Loi de 1867 et des instructions du gouvernement
fédéral. Le pouvoir de réserve était spécialement redoutable en ce qu’il
empêchait la mesure législative réservée d’entrer en vigueur jusqu’à
la « signification du bon plaisir » (pour reprendre les termes de la Loi)
du gouvernement fédéral. Si dans un délai d’un an à compter de la
réserve du projet de loi, le cabinet fédéral n’avait pas sanctionné le
projet, celui-ci disparaissait. Le pouvoir de désaveu visait à corriger
les oublis que des lieutenants-gouverneurs pourraient commettre dans
l’exercice de leur pouvoir de réserve, en permettant au gouvernement
fédéral, dans un délai d’un an à compter de la sanction d’un projet
de loi, de retirer la sanction apposée par son agent local et de lui
enlever toute vigueur exécutoire à compter du jour du désaveu3.
Chapitre 5 – Le déclin des contrepoids extérieurs à l’Assemblée 115
Par ailleurs, vis-à-vis ceux que l’usage appelait alors « ses aviseurs
constitutionnels » ou « ses » ministres, le lieutenant-gouverneur dispo-
sait des prérogatives royales traditionnelles. À une époque de lignes
de parti imprécises et de leadership partisan mal défini, la Couronne
jouissait d’une certaine discrétion dans le choix de chef du gouverne-
ment. En plus, on lui reconnaissait communément le droit de refuser
au premier ministre la dissolution du Parlement, voire de démettre
ses ministres. Contrairement aux précédents, ces pouvoirs n’étaient
pas statutairement définis, et découlaient de la prérogative royale,
résidu de pouvoirs traditionnellement possédés par la Couronne,
susceptibles d’être abolis ou réduits par une loi, mais pouvant être
exercés en l’absence d’une loi à l’effet contraire4.
Tous les pouvoirs qu’on vient d’énumérer ont trois choses en
commun : tous visaient à tenir en laisse l’Assemblée élue et les minis-
tres qui en provenaient ; tous furent exercés à un moment ou à l’autre
avant la Première Guerre mondiale ; tous tombèrent en désuétude par
la suite, au point de faire figure d’anachronismes après 1945, bien
qu’aucun n’ait fait l’objet d’une abrogation explicite.
A. Le Conseil législatif
On a décrit plus haut la structure de la chambre haute5. Du point
de vue politique, le Conseil fut dominé par le parti conservateur, puis
par l’Union nationale, de 1867 à 1888, de 1894 à 1900 et de 1957
à son abolition. Les libéraux y détinrent la majorité de 1888 à 1894
grâce aux nominations effectuées par Honoré Mercier, et de 1900 à
1957, à la suite de leur long séjour de près de quarante ans au pouvoir6.
Ironie du sort, cette chambre législative fut contrôlée durant la majeure
partie de son existence par un parti dont le programme initial avait
juré la perte ! Du point de vue sociologique, la représentativité du
Conseil a été scrutée au chapitre 3.
1. Présence de ministres au Conseil

Au sein de ce club sélect, la présence de ministres à portefeuille,
voire du premier ministre lui-même, n’a au départ rien d’insolite. Au
XIXe siècle, on verra trois ministères dirigés par des conseillers légis-
latifs, ceux de Boucherville (1874-1878 et 1891-1892) et de Ross
(1884-1887). En 1867, le ministère formé par Chauveau compte
trois conseillers parmi ses sept membres : le commissaire des Terres
de la Couronne, le commissaire de l’Agriculture et des travaux publics
et l’Orateur du Conseil législatif, dont la présence est même statutai-
rement requise7. Le déclin s’amorce dès 1873 : le cabinet Ouimet ne
compte plus que deux membres de la chambre haute. En 1882,
Chapleau, qui a peu apprécié la sourde opposition du Conseil à sa
politique des chemins de fer, fait abroger la disposition exigeant la
présence de l’Orateur du Conseil législatif au cabinet provincial8. On
rétablira en 1895 la possibilité pour l’Orateur de siéger au Conseil
exécutif, mais après le départ du cabinet d’Horace Archambeault, en
1905, aucun Orateur ne sera appelé à exercer des fonctions ministé-
rielles. Après 1929, le Conseil législatif n’est plus représenté au sein
du cabinet que par un ou deux ministres sans portefeuille, dont l’un
exerce la fonction de leader du gouvernement au Conseil. De 1946
à 1960, le Conseil ne compte plus un seul ministre dans ses rangs et
le leader du gouvernement, Édouard Asselin, doit se contenter
d’allocations supplémentaires.
2. Présentation de projets de loi au Conseil

Les données compilées dans le cadre du présent ouvrage indiquent
que très peu de projets de loi ont été présentés en premier lieu au
Conseil législatif, même durant ses années d’existence les plus actives.
De 1867 à 1907, 14,7 % des projets de loi publics et 4,3 % des projets
de loi d’intérêt privé présentés au Parlement l’ont été en premier lieu
au Conseil législatif. Pour la période de 1908 à 1966, les pourcentages
chutent respectivement à 1,4 % et 0,7 %. L’évolution n’est pas parfai-
tement linéaire. Le déclin en matière publique se fait sentir dès le
XIXe siècle, mais le Conseil connaît à cet égard un regain entre 1897
et 1905. Soucieux d’arrondir les angles avec une assemblée initiale-
ment dominée par ses opposants, Le premier ministre Marchand
confie le poste important de Procureur général à Horace Archam-
beault, dont il fait également l’Orateur du Conseil. Durant cette

période, plus du cinquième du menu législatif gouvernemental est
présenté d’abord au Conseil, et le taux de succès y dépasse celui des
décennies précédentes. Après, c’est la chute. Le dernier projet de loi
présenté dans l’histoire du Conseil le sera en 1954. Ainsi, le Conseil
rate la chance, que saisira le Sénat canadien, de se rendre utile en
examinant le premier des textes de nature privée, ou peu controversés
malgré leur caractère public9.
3. Amendement par le Conseil de projets de loi

transmis par l’Assemblée
Ici, le relevé statistique ne révèle aucune tendance au déclin. D’une
décennie à l’autre, selon les chiffres d’Orban, le Conseil amende entre
15 et 25 % des projets de loi publics qui lui sont transmis, et entre
28 et 57 % des textes d’intérêt privé. Beaucoup de ces amendements
visaient simplement à corriger des erreurs typographiques10.
4. Rejet par le Conseil de projets de loi

transmis par l’Assemblée
Comme le savent les praticiens de la procédure parlementaire,
bien des astuces permettent à une chambre haute de bloquer une
mesure législative transmise par l’Assemblée. On peut refuser de la
piloter au Conseil, en retarder l’examen jusqu’à la prorogation, lui
greffer des amendements n’ayant aucune chance d’être entérinés par
l’Assemblée, en plus bien sûr de la rejeter purement et simplement.
Dans le choix du procédé entrent beaucoup de tactique et de camou-
flages. C’est pourquoi on parlera ici de rejet pour qualifier tous les
cas où une mesure transmise par l’Assemblée au Conseil n’a pas été
adoptée par celui-ci. On est conscient du risque de confondre ici le
rejet véritable avec le simple abandon en cours de route d’une mesure
défectueuse. Il ne semble pas que de tels cas soient nombreux. Ici,
l’analyse sera menée à partir des statistiques compilées spécialement
dans le cadre du présent ouvrage.
Les études du comportement des chambres hautes en Grande-

Bretagne comme à Ottawa soulignent l’importance du facteur partisan.
Lorsque le même parti contrôle les deux chambres, les oppositions se
font rares. En revanche, les conflits deviennent fréquents lorsque
l’opposition au gouvernement en place domine la Chambre haute11.
On peut donc supposer que les choses se déroulent de la même façon
au Québec. Cette hypothèse est parfaitement confirmée par les données
dont on dispose ici, mais la dimension temporelle croise la dimension
partisane (voir tableau 5.1). Les conflits entre le Conseil et l’Assemblée
atteignent une plus grande intensité lorsque les deux chambres sont
contrôlées par des majorités différentes. Mais, de façon plus globale,
les conflits deviennent plus rares avec le temps, que le parti au pouvoir
domine ou non la chambre haute. En d’autres termes, avec les années,
le Conseil se réfugie dans la prudence au moment où le progrès des
idées démocratiques sape sa légitimité.
Vis-à-vis du gouvernement Joly de Lotbinière (1878-1879), le
Conseil pratique une obstruction systématique rappelant l’attitude
de son ancêtre d’avant 1837. Il rejette près du tiers des mesures
gouvernementales, et la moitié des projets de loi d’intérêt public
parrainés par des députés ministériels, que lui transmet l’Assemblée.
Les taux de rejet correspondants pour la période antérieure (1867-
1878) et postérieure (1880-1886) sont dix fois moins élevés pour les
projets du gouvernement, et cinq fois moins élevés pour ceux des
députés ministériels. C’est l’époque où le Conseil rejette sa propre
abolition (1878) et, l’année suivante, bloque les subsides, proclamant
même par voie de résolution que le gouvernement est responsable
devant les deux chambres de la législature et non pas seulement devant
l’Assemblée élue12. L’impasse est dénouée en octobre 1879 lorsque la
défection de cinq députés libéraux provoque la chute du gouverne-
ment Joly : les subsides seront alors approuvés au Conseil illico.
La chambre haute s’abstiendra par la suite de pousser son oppo-
sition aussi loin. La gravité du geste posé était sans doute, dans l’esprit
de ses auteurs, proportionnelle à l’injure qu’avait constitué l’interven-
tion du lieutenant-gouverneur Letellier. Parvenu au pouvoir de façon
douteuse du point de vue démocratique, Joly en fut éconduit par des
procédés dont certains étaient discutables. Par la suite, le Conseil eut
affaire à des gouvernements issus du verdict de l’électorat, et son

attitude s’en ressentit. Périodiquement, en 1887, 1892, 1897, 1936,
1944 et 1960, le Conseil doit faire face à un gouvernement de
tendance opposée et recourt plus volontiers pour un temps à des
manifestations de rejet, mais ces manifestations sont de moins en
moins vigoureuses, au moins numériquement parlant, comme en
témoigne le tableau 5.1. Tel un lion vieillissant, le Conseil rugit de
moins en moins fort avec les années.
En plus de rejeter sa propre abolition à deux reprises (1878, 1900),
le Conseil retarda l’abolition du double mandat en 1872, et le projet
de Grande loterie nationale parrainé par le curé Labelle en 1884. Un
projet de réforme de la carte électorale subit le même sort trois ans
plus tard. C’est également au Conseil que l’on doit l’enterrement, en
1890, d’un projet de loi établissant le vote obligatoire et diminuant
les dépenses électorales. La décision la plus lourde de conséquences
pour l’avenir fut sans nul doute le rejet, en 1898, du projet de loi
remplaçant le surintendant de l’instruction publique par un ministre :
il faudra par la suite attendre 66 ans avant qu’une telle réforme
n’aboutisse. Après 1900, le Conseil exerce ses prérogatives avec
prudence. La majorité libérale ne rejette aucune des mesures (même
les plus controversées, comme la loi du cadenas) du premier gouver-
nement Duplessis et, en 1945, se contente de bloquer une taxe sur
les produits de luxe13. Comme on le verra au chapitre 6, c’est à l’en-
contre des projets de loi d’initiative parlementaire que ses foudres
s’exercent préférentiellement, comme tout au long de son histoire.
Les projets de loi d’intérêt privé, en comparaison, peuvent habituel-
lement espérer au Conseil un examen sans douleur.
Tout se passe d’ailleurs comme si les conseillers se résignaient sans
peine à leur déchéance. Un signe ne trompe pas : la haute assemblée
siège de moins en moins fréquemment, comme en témoigne le
tableau 5.2. Encore beaucoup de séances du Conseil sont-elles ajour-
nées dès leur ouverture en l’absence d’un quorum, fixé initialement
à dix membres et inchangé par la suite.
B. Le lieutenant-gouverneur
Il y a un demi-siècle, l’auteur de la meilleure étude sur la charge
de lieutenant-gouverneur se voyait reprocher d’avoir consacré autant
d’énergie et de veilles à un sujet aussi dépourvu d’importance14. On
illustrera donc rapidement dans la présente section comment une
fonction jadis aussi stratégique est progressivement devenue purement
symbolique.
Au XIXe siècle, le comportement des lieutenants-gouverneurs est
conforme à la thèse voulant que le Trône ne soit pas un fauteuil vide.
Investis de prérogatives vis-à-vis leurs ministres et les lois votées par
les chambres, ils n’hésitent pas à les exercer, quitte à susciter des
controverses. Les circonstances s’y prêtent. Le pouvoir fédéral sous
Macdonald perçoit les provinces comme de simples corps municipaux
et n’est pas loin de voir dans cet officier qu’il désigne et rémunère le
proconsul local chargé d’assurer sa tutelle. Le prestige entourant la
monarchie britannique déteint tout naturellement sur ses représen-
tants locaux. La fluidité des allégeances partisanes, les divisions exis-
tant au sein des partis, l’absence à l’occasion de chefs de parti
incontestés, tous ces facteurs concourent à faire du lieutenant-
gouverneur un personnage potentiellement puissant15.
1. Désignation du premier ministre

Légalement parlant, par exemple, c’est le lieutenant-gouverneur
qui choisit le premier ministre. Les circonstances sont nombreuses
au XIXe siècle où l’identité de l’appelé n’est pas évidente. C’est le cas
en 1867, où le ministère est constitué avant les élections générales16.
Quand le premier ministre quitte son poste, ou décède, alors que son
parti demeure majoritaire à l’Assemblée, la Couronne peut jouer un
rôle dans la désignation de son successeur. De telles situations se
présentent en 1873 (retraite de Chauveau), en 1874 (démission de
Ouimet), en 1882 (lorsque Chapleau passe sur la scène fédérale), en
1896 (lorsque Taillon à son tour saute dans l’arène fédérale), en 1900
(décès de Marchand) et en 1905 (lorsqu’une révolte du caucus emporte
Parent). Les informations disponibles laissent croire que le lieutenant-
gouverneur a joué un certain rôle dans la désignation de Boucherville

en 1874, de Ross en 1884, de Flynn en 1896, de Parent en 1900 et
peut-être de Gouin en 190517. Sauf cependant en 1896 (où Chapleau
a agi de sa propre autorité pour empêcher les Castors de revenir au
pouvoir), le lieutenant-gouverneur agit le plus souvent en consultation
avec les chefs fédéraux de son parti. Très éloquents à cet égard sont
les événements qui suivent en 1900 le décès de Félix-Gabriel
Marchand. Celui-ci avait désigné comme successeur éventuel
Frédéric-Liguori Béique, alors qu’une forte majorité des députés signe
un round robin en faveur du secrétaire provincial Robidoux. Mais
Laurier craint que la nomination de ce dernier, parrain du projet de
loi avorté de 1898 sur l’instruction publique, ne compromette la paix
avec le clergé. Sur sa recommandation, le lieutenant-gouverneur Jetté
appelle Simon-Napoléon Parent18.
Gouin en 1920, tout comme Taschereau en 1936, désignent leur
successeur à la nomination vice-royale19. Lors des décès de Duplessis,
en 1959, de Sauvé l’année suivante et de Johnson en 1968, le caucus
des conseillers législatifs et des députés de l’Union nationale prie le
lieutenant-gouverneur, par voie de pétition, d’entériner le choix déjà
arrêté par les têtes dirigeantes du parti20. La nomination des autres
premiers ministres de la période résulte directement du verdict des
urnes en faveur du chef reconnu du parti majoritaire : Marchand en
1897, Duplessis en 1936 et en 1944, Godbout en 1939 et Lesage en
1960. En de telles circonstances, le rôle discrétionnaire de la Couronne
est nul.
2. Révocation du premier ministre

À cet égard, l’histoire constitutionnelle québécoise comporte deux
cas aussi célèbres qu’inusités illustrant à l’évidence l’ampleur des
pouvoirs du représentant de la Couronne. En 1878, le lieutenant-
gouverneur Letellier de Saint-Just démet de ses fonctions le premier
ministre de Boucherville. En 1891, c’est au tour d’Honoré Mercier
d’être sacqué par le lieutenant-gouverneur Angers21. Dans chaque cas,
la victime était appuyée par une solide majorité à l’Assemblée ; le
lieutenant-gouverneur invoque des motifs particuliers (en 1878 :
l’attitude du ministère sur le financement des chemins de fer ; en

1891, la corruption régnant au plus haut niveau tel qu’attestée par le
rapport d’une commission royale d’enquête) ; le lieutenant-gouverneur
est un ex-politicien actif et fait face à un premier ministre du parti
opposé ; dans chaque cas, l’opération est suivie de la dissolution de la
législature, et les électeurs endossent le geste du lieutenant-gouverneur
(avec ambiguïté en 1878, très nettement en 1892). Ces deux affaires
révèlent surtout l’extraordinaire partisanerie des acteurs. Sous des
prétextes (surtout en 1878), des politiciens abusent des prérogatives
royales pour régler des comptes avec leurs adversaires politiques22.
Angers, auteur du coup de 1891, était procureur-général du cabinet
éconduit de la même façon treize ans plus tôt, et c’est à la victime
même de Letellier, Charles de Boucherville, qu’il fait appel pour
remplacer Mercier, réussissant ainsi, selon Rumilly, une « revanche
parfaite ». Ces affaires retentissantes ont peu d’équivalents ailleurs au
pays : rien de tel n’est survenu sur la scène fédérale et on dénombre
seulement trois cas dans les autres provinces, tous survenus en Colom-
bie-Britannique au tournant du siècle23. Plus que les précédents
britanniques, c’est le « coup d’état » du maréchal de MacMahon en
France, le 16 mai 1877, qui paraît avoir inspiré le geste de Letellier,
qui survient d’ailleurs moins de dix mois plus tard.
Moins spectaculaire, le retrait du premier ministre de Boucherville
en 1892 confirme encore l’importance de Spencer Wood à cette
époque. Devant la perspective de l’accession au poste de lieutenant-
gouverneur de Chapleau, qu’il n’aime point, Boucherville confie en
privé : si Chapleau vient, je m’en irai. Chapleau vint, et monsieur de
Boucherville s’en alla24.
Par la suite, cependant, on ne relève aucun incident de la sorte et
la répétition de tels épisodes n’a jamais été évoquée.
3. Refus de dissoudre la législature

Conféré explicitement au lieutenant-gouverneur par la Loi consti-
tutionnelle de 1867, le pouvoir de dissolution est en principe exercé
sur l’avis du premier ministre. Depuis 1926 au niveau fédéral, on
considère improbable un refus de la Couronne en cette matière, sauf
dans une situation exceptionnelle25. On relève toutefois un précédent

à cet égard dans l’histoire québécoise. Censuré à l’Assemblée en 1879,
Joly de Lotbinière demande au lieutenant-gouverneur Robitaille la
dissolution, comme il l’avait fait en pareille circonstance l’année
précédente. Robitaille refuse, rendant ainsi inévitable l’avènement au
pouvoir de ses amis conservateurs26.
4. Refus de sanctionner un projet de loi

adopté par les deux chambres
Un seul précédent existe en cette matière et ne revêt aucune
signification politique valable. À la session de 1913-1914, un projet
de loi d’intérêt privé visant à incorporer « The Montreal Fair Association
of Canada » est présenté à l’Assemblée par le député libéral Joseph-
Octave Mousseau, et entériné par les deux chambres. Un journal
accuse alors le député, ainsi que deux conseillers législatifs, d’avoir
accepté des pots-de-vin de la part des promoteurs du projet, et un
comité spécial de l’Assemblée présidé par le ministre Taschereau
conclut à la culpabilité du député. Un comité spécial du Conseil
législatif en vient à la même conclusion concernant les conseillers
législatifs Bergevin et Bérard. Peu après, lorsque le lieutenant-
gouverneur est appelé à sanctionner les projets de loi adoptés au cours
de la session, il refuse la sanction au projet de loi qui est à la source
de ces deux enquêtes. C’était la seule façon d’empêcher les promoteurs
de recevoir rétribution pour leurs pots-de-vin27.
Une occasion intéressante se présente en 1931. Les élections se
sont soldées par une lourde défaite pour les conservateurs de Camil-
lien Houde. Dans un geste théâtral typique du personnage, celui-ci
annonce son intention de contester l’élection de 63 députés libéraux,
une opération qui exige le dépôt dans chaque cas par le plaignant
d’un cautionnement de 1 000 $. Apprenant que les 63 000 $ néces-
saires ont été avancées à Houde par le courtier Ward C. Pitfield, les
libéraux répondent en faisant présenter par Joseph Henry Dillon,
ministre sans portefeuille dont l’élection n’est pas contestée, un projet
de loi qui oblige le pétitionnaire à verser le cautionnement à même
ses propres biens, et qui rend cette exigence rétroactive afin qu’elle
s’applique aux contestations en cours, ce qui a pour effet de les

torpiller. La « loi Dillon » suscite un tollé, mais les deux chambres
l’adoptent. En désespoir de cause, Houde et 73 autres députés et
candidats conservateurs défaits demandent au lieutenant-gouverneur
Carroll de refuser la sanction royale. À son journal personnel, Carroll
confie qu’il trouve cette mesure mauvaise dans son principe. Il ajoute
cependant :
« Je suis bien ennuyé au sujet de ce bill des contestations d’élections.
Il est évident que le nom du lieutenant-gouverneur sera traîné dans
les discussions, mais mon devoir est tout tracé, c’est de suivre l’avis
de mes ministres qui ont la responsabilité, et de sanctionner ce bill.
[…] Il est malheureux que la province de Québec soit la seule où
des circonstances comme celles-là se présentent. Nous avons eu le
coup d’État de Letellier, le coup d’État Angers [et] le refus du gou-
verneur Robitaille de laisser administrer la chose publique par le
gouvernement Joly en refusant de signer des ordres en conseil. Nous
ne voyons pas ça dans les provinces anglaises. À tout évènement, je
suis décidé à sanctionner ce bill à ma convenance28. »
5. Réserve de projets de loi

Seulement sept projets de loi québécois ont été réservés par le
lieutenant-gouverneur, le dernier cas remontant à 1904. À aucun de
ces textes la sanction royale ne fut donnée par la suite par le gouver-
neur général du Canada sur avis du Cabinet fédéral29.
Cinq de ces projets étaient d’intérêt privé. En 1868, un projet
visant à incorporer « The St. Louis Hydraulic Co. » fut réservé parce
qu’autorisant la construction d’un barrage, en violation apparente du
pouvoir du Parlement fédéral sur la navigation et les navires. En 1890,
deux projets de loi ayant pour effet de légaliser des mariages subirent
le même sort, cette fois-ci au nom de la compétence législative du
Parlement fédéral en matière de mariage et de divorce. L’un de ces
deux projets, adopté à nouveau en 1892, fut derechef victime de cette
procédure. La même année, c’est au nom de la compétence du Domi-
nion sur les banques que le lieutenant-gouverneur réserve le projet
de loi incorporant « La Banque hypothécaire canadienne ».
Les deux autres projets réservés étaient d’intérêt public. Voté en

1878 à l’initiative du gouvernement, le projet de loi concernant le
chemin de fer Québec, Montréal, Ottawa et Occidental avait suscité
une vive controverse et avait servi de prétexte au renvoi de Boucher-
ville. Il était tout naturel, à tout le moins aux yeux du lieutenant-
gouverneur, de compléter cette opération par la réserve du projet de
loi litigieux. Le second cas est dû à l’initiative du député ministériel
Cyprien Dorris qui, en 1904, avait fait adopter un amendement à
l’article 599 du Code de procédure civile. Parce qu’il pouvait être
interprété comme autorisant la saisie des salaires des fonctionnaires
fédéraux, le projet fut réservé30.
Exception faite du texte de 1878, ces cas sont qualitativement
peu importants et leur traitement ne suscita aucune controverse
majeure.
Ni le refus de sanction ni la réserve ne furent exercés à l’encontre
du Québec avec une vigueur particulière. De 1867 à 1960, la réserve
frappe 70 textes provinciaux, dont sept québécois31. Durant le même
laps de temps, un seul des 28 projets de loi auxquels la sanction a été
refusée provenait du Québec.
6. Autres manifestations du déclin

Les signes de déclin de la fonction vice-royale ne manquent pas.
On pourrait parler de la désuétude graduelle à l’Assemblée de la
procédure de l’adresse au lieutenant-gouverneur, qui ne subsiste guère
après 1914 que dans le cadre du discours du Trône. À compter de
1897 au moins, Son Honneur parle de plus en plus souvent à cette
dernière occasion « des » ministres plutôt que de « ses » ministres32.
Son traitement annuel, inchangé après 1873, et ce, pour près d’un
siècle, sera successivement surclassé par celui du premier ministre
fédéral en 1905, par celui du premier ministre québécois en 1920 et
par celui d’un ministre québécois huit ans plus tard33. L’arrêt Maritime
Bank du Conseil privé en 1892 confirme que le lieutenant-gouverneur
représente la Reine, non le gouvernement fédéral, et les Libéraux de
Laurier arrivés au pouvoir quatre ans plus tard prônent le respect de
l’autonomie des provinces34. On observe après 1900 un vieillissement
marqué des titulaires de la fonction. Les lieutenants-gouverneurs

nommés au XIXe siècle étaient âgés en moyenne de 56 ans à leur
nomination et, parmi eux, seul René-Édouard Caron, entré à Spencer
Wood à l’âge de 73 ans, faisait figure de retraité. Les huit occupants
du poste par la suite sont en moyenne âgés de 67 ans lors de leur
nomination, et cinq d’entre eux (Pelletier, Langelier, Leblanc, Brodeur
et Gouin) décéderont en fonctions.
« Lieutenant-gouverneur, va au balai ! », aurait lancé Duplessis à
Onésime Gagnon en présence de tiers le jour de l’assermentation de
celui-ci comme vice-roi35. Mieux que toute autre, cette apostrophe
méprisante symbolise bien le profond déclin qu’avait connu la fonc-
tion du locataire de Bois-de-Coulonge depuis l’époque des Letellier
et des Angers.
C. Le pouvoir de désaveu du gouvernement fédéral

Le pouvoir de désaveu est l’une des expressions juridiques du
colonialisme les plus courantes en droit public d’inspiration britan-
nique. Il s’agit du pouvoir accordé à l’exécutif de la métropole
d’annuler les lois votées par le parlement d’une colonie, même si le
représentant local de la Couronne leur a accordé la sanction. Ce
pouvoir permet aux fonctionnaires du Colonial Office de réparer les
oublis qu’auraient pu commettre les proconsuls locaux de Sa Majesté36.
Il se retrouve dans un grand nombre de constitutions ou chartes
coloniales, et figurait à l’Acte de Québec de 1774, à l’Acte constitutionnel
de 1791 et à l’Acte d’Union de 1840 37.
De l’avis général, il n’est pas conforme à l’esprit du fédéralisme
d’accorder au gouvernement central le pouvoir d’annuler les lois
adoptées par une législature provinciale. Pourtant, l’A.A.N.B. de 1867,
tout en permettant à Londres de désavouer une loi du Parlement du
Canada, confère au gouverneur général du Canada le pouvoir de
désavouer une loi d’une législature provinciale dans l’année suivant
sa réception à Ottawa. Le lieutenant-gouverneur ne joue aucun rôle
en ce domaine, à part transmettre à Ottawa le texte des lois pour
examen par les légistes fédéraux.
Tout comme le pouvoir de réserve, le pouvoir de désaveu a été

utilisé avec bien plus de parcimonie à l’encontre du Québec que
d’autres provinces. Seulement six lois connaissent cette infortune
après 1867, la dernière en 191038.
Quatre des lois désavouées étaient dues à l’initiative gouverne-
mentale39. En 1869, ce sort échoit à la loi définissant les privilèges,
immunités et pouvoirs des deux chambres, qu’à l’instar d’une loi
ontarienne votée la même année, Ottawa trouve trop ambitieuse à la
lumière de sa propre lecture des compétences provinciales. En 1887,
le même motif est invoqué pour annuler une loi votée l’année précé-
dente, qui avait pour effet de refondre les dispositions législatives
ayant trait au pouvoir exécutif. Finalement, une loi concernant la
nomination de magistrats de district, adoptée en 1888 et à nouveau
en 1889 est frappée chaque fois du désaveu de l’autorité fédérale,
celle-ci faisant valoir que le pouvoir de nomination des juges est réservé
au gouverneur général. Rumilly interprète ces gestes du premier
ministre Macdonald comme des manœuvres purement partisanes de
harcèlement à l’encontre de Mercier, qu’il tient pour un ennemi40.
Les autres textes victimes de cette procédure, tous deux d’intérêt
privé, sont une loi votée à la session de 1874-1875 afin d’incorporer
la « St. Lawrence Bridge Company », et une loi de 1910 modifiant la
charte du Trust général. Le gouvernement fédéral invoque la nécessité
de préserver, dans le premier cas, la navigation sur le Saint-Laurent
et dans le second, sa compétence en matière bancaire.
Le pouvoir de désaveu paraît avoir constitué une contrainte tout
à fait marginale pour le Parlement du Québec, et n’est plus exercé
après 1910. Pour mettre les choses en perspective, rappelons qu’entre
1867 et 1937, cent lois provinciales furent désavouées, dont 42 de la
Colombie-Britannique et 28 du Manitoba41. Le dernier désaveu
remonte à 1943, à l’encontre d’une loi albertaine42.
D. Conclusion synthétique
Au XIXe siècle, le régime parlementaire correspond encore dans
une certaine mesure à la fiction légale des « trois états du Royaume ».
Son fonctionnement découle de l’interaction de trois organes distincts

et actifs : la Couronne, la Chambre haute et l’Assemblée élue. Dans
aucun des changements de gouvernement survenus avant 1897, la
volonté populaire ne joue-t-elle un rôle direct. En 1878 et en 1891,
c’est le lieutenant-gouverneur qui provoque l’avènement d’une
nouvelle équipe, sous réserve d’une ratification populaire subséquente.
En 1879, les trois composantes du Parlement s’unissent pour provo-
quer la chute de Joly de Lotbinière : le Conseil législatif en bloquant
les subsides, l’Assemblée en censurant le cabinet et le lieutenant-
gouverneur en refusant la dissolution au premier ministre battu. Enfin,
en 1887, c’est une série de votes à l’Assemblée qui entraîne le rempla-
cement du ministère conservateur de Taillon par la coalition nationale
de Mercier, bien qu’on puisse parler en ce cas d’enregistrement tardif
par l’Assemblée d’un verdict populaire par ailleurs non dénué
d’ambiguïté.
Les développements évoqués dans le présent chapitre, résumés en
termes positifs, traduisent le progrès de l’idéologie démocratique. Le
régime parlementaire classique du siècle dernier, fondé sur la coexis-
tence plus ou moins harmonieuse d’organes démocratiques, aristo-
cratiques et autocratiques, satisfait les adeptes de « l’équilibre » et de
la « modération », non ceux du pouvoir du peuple. À compter de
1897, cependant, c’est la volonté de l’électorat qui retire le pouvoir
aux uns et le confère aux autres. Cette volonté, exprimée par l’Assem-
blée, n’est plus guère sujette à des contrepoids extérieurs. Le progrès
de la démocratie dans le Québec de cette époque, comme à l’ère des
Patriotes, a une double dimension : affadissement des contrepoids
aristocratiques internes, émancipation de l’ordre provincial de gouver-
nement de ses tuteurs externes.
Mais, au moment où l’Assemblée acquiert au sein du dispositif
constitutionnel une prééminence indiscutable, se dessinent en son
sein d’importants changements de comportement qui ont pour effet
net d’accroître l’ascendant qu’y exerce le premier ministre, et qui
feront l’objet du chapitre suivant.
Tableau 5. 1
Taux de rejet des projets de loi transmis
par l’Assemblée au Conseil législatif, 1867-1960,
par période partisane et par catégorie
Projets de loi d’intérêt public Projets de loi
Période
Gouverne- Députés Députés d’intérêt
partisane
ment ministériels d’opposition privé
1867-1878 3,5 9,9 17,1 2,7
* 1878-1879 31,4 50,0 22,6 7,0
1880-1886 2,6 8,7 20,5 5,4
* 1887-1888 9,5 20,0 27,3 5,5
1889-1891 4,7 20,0 26,1 7,9
* 1892-1894 6,4 19,5 25,0 7,5
1894-1897 0,9 16,2 7,7 1,3
* 1897-1900 3,0 40,7 25,0 3,9
1901-1936 0,2 22,5 23,5 1,1
* 1936-1939 0,0 0,0 0,0 0,0
1940-1944 0,0 5,6 0,0 1,4
* 1945-1957 0,3 1,6 0,0 0,3
1957-1960 0,0 0,0 0,0 0,0
* Période durant laquelle l’opposition est majoritaire au Conseil législatif.

Conseil.
Tableau 5. 2
Séances du Conseil législatif
Séances du Conseil
Séances du Moyenne par
Période en % des séances de
Conseil session
l’Assemblée
1867-1880 508 36,3 92 %
1881-1890 443 40,3 82 %
1891-1900 273 30,3 75 %
1901-1910 309 30,9 75 %
1911-1936 779 30,0 61 %
1936-1960 589 23,6 53 %
SOURCES : Pour la période 1867-1910, état déposé par le secrétaire provincial Décarie à
l’Assemblée, J.A.L. 1911, p. 214-5. Pour les années suivantes, calculs personnels de l’auteur
à partir des Journaux du Conseil.
Notes
1. Selon Groulx, op. cit., p. 125, le Conseil législatif du Bas-Canada aurait rejeté
234 projets de loi adoptés par l’Assemblée entre 1822 et 1836. « Dans le Haut-
Canada, en l’espace de dix ans, et toujours d’après des documents officiels, le
Conseil législatif y aurait guillotiné tout près de 400 projets de loi. » Pour une
opinion favorable au Conseil, voir G. Craig, Lord Durham’s Report (Toronto
McClelland & Stewart, 1963) p. 58 sq.
2. En Angleterre, 12 nouveaux pairs furent nommés en 1712 pour assurer l’accep-
tation par la Chambre des Lords du Traité d’Utrecht. Dans le cas du Reform Bill
en 1832, et du Parliament Bill en 1911, la simple menace de faire de même suffit
(il aurait fallu 80 nouveaux pairs dans le premier cas, et 400 dans le second). Voir
Anson, op. cit., vol. 1, p. 355-357, et O. Hood Phillips et P. Jackson, Constitu-
tional and Administrative Law (Londres, Sweet & Maxwell, 1987), p. 137-142.
Sur la pratique française sous la restauration, voir P. Bastid, Les institutions politi-
ques de la monarchie parlementaire française (1814-1848) (Paris, Sirey, 1954),
p. 102-7, 243-50 et 341 et suiv. Le Roi nomme 60 nouveaux pairs en 1819, 28
en 1823 et 76 en 1827 afin de surmonter l’opposition de la Chambre haute.
Cette pratique des « fournées » fait passer l’effectif de la Chambre de 154 membres
en 1814 à 365 en 1830, et contribue fortement à en anéantir le prestige. Sur la
Nouvelle-Zélande, voir W. K. Jackson, The New Zealand Legislative Council
(Toronto, University of Toronto Press, 1972) p. 177-211 et Anson, op. cit.,
vol. II, partie II (1935) p. 80-1. Sur la Nouvelle-Écosse, Forsey, op. cit., p. 84-7,
J.-C. Bonenfant, « Le Bicaméralisme dans le Québec », Canadian Journal of
Economics and Political Science, vol. 29, no 4, 1963, p. 501-2 ; A. Adamson,
« Nova Scotia. The Wisdom of its Ancestors is its Foundation », dans G. Levy et
G. White, op. cit., p. 140-141.
3. Loi constitutionnelle de 1867, art. 55-57 et 90.
4. Sur la nature de la prérogative royale, voir O. Hood Phillips, op. cit. (1973),
p. 228-260 ; H. Brun et G. Tremblay, Droit public fondamental, 1re édition,
Québec, P.U.L., 1972, p. 298 et suiv.
6. E. Orban, « La fin du bicaméralisme au Québec », Revue canadienne de science
politique, vol. 2, no 3, 1969, p. 312-326, à la p. 316.
7. Loi constitutionnelle de 1867, art. 63.
8. Supra, chapitre 2.
9. À ce sujet, voir R. A. MacKay, op. cit., p. 86.
10. E. Orban, op. cit., p. 120n.
11. Mackay, op. cit., p. 96. Sur la Chambre des Lords, voir H. Laski, Le gouvernement
parlementaire en Angleterre (Paris, P. U. F., 1950).
12. E. Orban, op. cit., p. 135.
13. Idem, ibid., p. 181-340.

14. J. T. Saywell, « Reservation Revisited : Alberta, 1937 », Canadian Journal of
Economics and Political Science, vol. 27, no 3, 1961, p. 367-372, à la p. 367.
15. J. T. Saywell, The Office of Lieutenant-Governor. A Study in Canadian Government
and Politics, Toronto, University of Toronto Press, 1957.
16. Voir M. Hamelin, op. cit., p. 9-16.
17. R. Rumilly, Histoire de la Province de Québec, tome 1, p. 321 ; tome 4, p. 123-124 ;
tome 8, p. 47-49 ; tome 11, p. 218-221 ; Saywell, op. cit., p. 96-102 ; P. A. Dutil,
« The Politics of Progressivism in Quebec : The Gouin « Coup » Revisited »,
Canadian Historical Review, vol. 69, no 4, 1988, p. 441-465, aux p. 462-463.
18. Saywell, op. cit., p. 100-101.
19. Black, op. cit., tome 1, p. 210-211 ; Vigod, op. cit., p. 74-76 et 242.
20. J. R. Mallory, « The Royal Prerogative in Canada : The Selection of Successors to
Mr. Duplessis and Mr. Sauvé », Canadian Journal of Economics and Political
Science, vol. 26, no 2, 1960, p. 314-319. Mallory concluait justement : « In
Canada the discretionary prerogative in choosing a prime minister has in practice
been displaced by a system of selection by organs of the political party » (p. 318).
Sur les discussions au sein du cercle dirigeant du parti, voir P. Godin, Daniel
Johnson, tome 1, p. 115-123 et 138-159. Sur le choix de Bertrand en 1968, voir
J. Proulx, Le panier de crabes (Montréal, Éditions Parti Pris, 1971) p. 111.
21. Sur ces affaires, voir Saywell, op. cit., p. 113-130 ; J.-C. Bonenfant, « Destitution
d’un premier ministre et d’un lieutenant-gouverneur », Les Cahiers des Dix, no 28,
Montréal, 1963, p. 9-31 ; M. Hamelin, op. cit., p. 272-280 ; A. Todd, Parliamen-
tary Government in the British Colonies, Boston, Little Brown & Co., 1880,
p. 405-425 ; Rumilly, Honoré Mercier et son temps, tome 2 (Montréal, Fides,
1975), p. 235-274.
22. « The impartial observer will realize that the policy of both factions in the contro-
versy of the coup d’état (1978) was subordinate to the dictates of party interests
more or less skilfully coloured with constitutional sophisms » : A. D. De Celles,
« Quebec under Confederation 1867-1913 », dans A. Shortt et A. G. Doughty
(dir.), Canada and its Provinces (Toronto, Publishers’ Association of Canada,
1914), tome 15, p. 189.
23. Destitution des premiers ministres Turner (1898) et Semlin (1900) par le lieute-
nant-gouverneur McInnes, et du premier ministre Prior (1903) par le lieutenant-
gouverneur Joly de Lotbinière. Ironiquement, ce dernier devait à un geste
semblable d’avoir été auparavant premier ministre du Québec. Voir Saywell, op.
cit., p. 130-143.
24. R. Rumilly, Histoire de la Province de Québec, tome 7 (Montréal, Bernard Vali-
quette, s. d.), p. 60-62.
25. Eugene Forsey a soutenu avec vigueur que la Couronne dispose d’un pouvoir de
réserve lui permettant de refuser une demande de dissolution dans certaines
circonstances. Voir son classique The Royal Power of Dissolution of Parliament in
the British Commonwealth (Toronto, Oxford University Press, 1968) et Freedom

and Order (Toronto, McClelland & Stewart, 1974), p. 34-49 et p. 87-109.
26. Forsey, Royal Power, p. 52-54 ; Saywell, op. cit., p. 147-149.
27. J.-C. Bonenfant, « La première table d’écoute au Québec », Cahiers des Dix, no 40,
1975, p. 87-111, aux p. 102-3 ; Saywell, op. cit., p. 221, a dénombré 28 refus de
sanction dans toutes les provinces de 1867 à 1957. Voir aussi E. Forsey, « Disallow-
ance of Provincial Acts, Reservation of Provincial Bills, and Refusal of Assent by
Lieutenant-Governors since 1867 », Canadian Journal of Economics and Political
Science, vol. 4, 1938, p. 47-59, aux p. 55-56.
28. Cité par F. Lemieux, C. Blais et P. Hamelin, L’Histoire du Québec à travers ses
lieutenants-gouverneurs, Québec, Les Publications du Québec, 2005, p. 189.
29. Forsey, « Disallowance », p. 52-55, soutient que la sanction fut donnée à l’un de
ces textes par le gouverneur général, mais cette affirmation est contredite par le
tableau dressé par G. V. LaForest, Disallowances and Reservations of Provincial
Legislation, Ottawa, Imprimeur de la Reine, 1955, appendice « B », p. 102-115.
30. LaForest, op. cit., p. 102, 109, 111-114.
31. Le nombre total de cas de réserve est extrait du Rapport du comité sénatorial
permanent des affaires juridiques et constitutionnelles sur certains aspects de la Consti-
tution canadienne, Ottawa, 1980, p. 4.
32. Conrad Black soutient, à tort, que cette pratique fut inaugurée par Duplessis
(op. cit., tome 2, p. 287).
33. Sur le traitement des lieutenants-gouverneurs, voir les remarques du ministre
Yvon Pinard, Débats de la Chambre des communes, 27 mai 1983, p. 25792. Fixé
en 1868 à 8 000 $, ce traitement est porté à 10 000 $ cinq ans plus tard, et ne sera
par la suite rajusté qu’en 1963 (à 20 000 $) : S. C. 1868, c. 33 ; S. C. 1873, c. 31 ;
S. C. 1963, c. 41, a. 7. On le portera en 1975 à 35 000 $ (S. C. 1974-75-76,
c. 56, a. 1) et une loi de 1983 en prévoit depuis l’indexation au coût de la vie (Loi
sur les traitements, L. R. C. 1985, c. S-3, a. 3). Depuis le milieu des années 1970,
il existe aussi une Loi sur la pension de retraite des lieutenants-gouverneurs (L. R. C.
1985, c. L-8).
34. J. M. Beck (dir.), The Shaping of Canadian Federalism. Central Authority or
Provincial Right ?, Toronto, Copp Clark, 1971, p. 94-97.
35. La scène est rapportée par P. Laporte, Le vrai visage de Duplessis (Montréal,
Éditions de l’Homme, 1960) p. 47.
36. O. Hood Phillips, op. cit. (1973) p. 603.
37. Art. XIV de l’Acte de Québec, art. XXXI de l’Acte Constitutionnel ; art. XXXVIII
de l’Acte d’Union.
38. Forsey, « Disallowance », p. 50.
39. On en trouvera la liste à l’appendice « A » du répertoire de LaForest cité plus haut,
p. 83, 85, 87-89 et 91-92.
40. R. Rumilly, Honoré Mercier et son temps, tome 2, p. 37-42.
41. Forsey, « Disallowance », p. 50. À l’époque contemporaine, le désaveu de lois
québécoises controversées fut réclamé par les groupes qu’elles visaient. Ce fut le
cas notamment de la loi 22 sur la langue officielle (1975) et de la loi 178 sur
l’affichage (1989). Ironie suprême, on vit en 1983 la Centrale de l’Enseignement
du Québec, peu suspecte de ferveur fédéraliste ou monarchiste, demander le
désaveu de la loi 111 sur les conflits dans le secteur public. Sur ces tentatives
infructueuses, voir Le Soleil, 23 juillet 1975, p. 5 ; Le Devoir, 19 février 1983 ; Le
Soleil, 22 décembre 1989.
42. H. Brun et G. Tremblay, op. cit. (1re édition) p. 233.
Chapitre 6
Le harnachement
de la députation
U n constat domine la littérature sur les parlements occidentaux :

sauf aux États-Unis, le pouvoir est ailleurs1. En dépit de l’im-
portance du rôle que leur assigne la théorie constitutionnelle, les
parlements sont présentés comme des institutions plutôt faibles char-
gées de « contrôler » les dirigeants et de légitimer leurs décisions plutôt
que de les prendre. On souligne que l’initiative des lois et des budgets
appartient de facto à l’exécutif, que les textes d’origine gouvernemen-
tale sont adoptés moyennant peu ou pas d’amendements, que la
discipline des partis rend prévisible le résultat des votes qui concluent
les débats. Bref, c’est le résultat des élections générales qui s’avère
décisif, et contre une majorité parlementaire il n’est d’autre recours,
en dehors des tribunaux, que la prochaine consultation électorale. Les
gouvernements dits minoritaires nuancent un peu ce portrait, dans la
mesure où l’équipe en place doit accepter à l’occasion de mettre de
l’eau dans son vin. L’expérience enseigne toutefois qu’il s’agit de situa-
tions mal acceptées par les gouvernants, prompts à retourner à la
première occasion devant l’électorat pour rectifier leur infortune2.
L’exception américaine confirme la pertinence des indicateurs

retenus. Au sein du plus puissant parlement de l’univers, le Congrès
américain, les partis font preuve d’une faible cohésion lors des votes,
sénateurs et représentants exercent réellement leur droit d’initiative
en matière législative et financière, les propositions présidentielles
font l’objet d’une négociation intense quand elles ne sont pas pure-
ment et simplement rejetées3. Il n’est pas rare de voir les membres du
Congrès retarder l’adoption des crédits budgétaires.
Dans leur ensemble, les auteurs ont donc tendance à faire découler
la force d’un parlement du degré d’indépendance de ses membres, au
point souvent de confondre pouvoir de ceux-ci et pouvoir de l’insti-
tution. Au Congrès américain est habituellement opposé aujourd’hui
le Parlement britannique, dont le prestige historique ne masque plus
guère le déclin politique. Dans ce contraste, les variables institution-
nelles ne pèsent pas lourd. Après tout, la Chambre des communes
peut renverser l’exécutif et les lois qu’elle adopte ne sont pas sujettes
à un contrôle judiciaire de constitutionnalité. Les variables décisives
tiennent plutôt au comportement des acteurs parlementaires et à l’usage
qu’ils font, en pratique, des droits qui leur sont accordés. D’où la
nécessité, en cette matière, de scruter les aspects du comportement
parlementaire les plus pertinents à cet égard.
Dans la zone institutionnelle britannique, le débat s’étend à la
dimension temporelle. Tous s’entendent pour reconnaître la faiblesse
des parlements actuels, mais s’agit-il d’une tare congénitale au régime
parlementaire ou du résultat d’un déclin plus récent ? En Angleterre,
Richard Crossman a contribué à populariser l’idée qu’il y eut un « âge
d’or » du Parlement britannique au milieu du XIXe siècle4, et au
Canada, Roman March a tenté, de façon pas toujours convaincante,
de faire écho à cette thèse5. Il s’est trouvé toutefois dans chaque pays
d’autres auteurs, comme Crick et Stewart, pour nuancer ou contredire
cette version des choses. Le premier, notamment, soutient que le
pouvoir du Parlement n’a jamais été bien grand, et qu’il est dès lors
bien difficile de le « restaurer6 ». Le second observe que le gouverne-
ment a toujours été en mesure de faire entériner ses propositions,
même au XIXe siècle7.
Chapitre 6 – Le harnachement de la députation 137
Dans le présent chapitre, on vise à analyser sous cet angle le cas

québécois. Tel qu’il a été annoncé au chapitre 1, on y présentera des
données qui conduisent à la conclusion suivante : il y eut bel et bien
un âge d’or, sinon du Parlement québécois, à tous le moins des simples
députés. Bien que le gouvernement n’ait jamais perdu le contrôle de
l’Assemblée et ait pu assurer l’adoption de son menu législatif, les
députés furent longtemps de leur propre chef des législateurs actifs,
n’hésitèrent pas en certaines matières à rompre allègrement les lignes
de partis, quitte à mettre en minorité à l’occasion le ministère que la
plupart d’entre eux appuyaient. De plus, les députés ministériels
n’hésitaient pas à poser des questions à leur gouvernement. Tous ces
comportements, insolites à nos yeux contemporains, furent monnaie
courante jusqu’à l’aube du XXe siècle, quitte à s’étioler par la suite.
Leur disparition constitue une révolution du comportement parle-
mentaire qui contraste vivement avec la stabilité du cadre constitu-
tionnel et de la procédure tout au long de la période couverte par la
présente partie.
Cette proposition sera vérifiée au moyen de quatre indicateurs
statistiques : (1) la cohésion des partis lors des votes ; (2) les défaites
du gouvernement à l’Assemblée ; (3) les projets de loi publics d’ini-
tiative parlementaire ; (4) les questions écrites posées par les députés
ministériels. Chacun de ces indicateurs pourrait justifier de très longs
développements. C’est plutôt le tableau général qui retiendra ici
l’attention.
A. La cohésion des partis8

La rigidité de la discipline partisane au sein des assemblées parle-
mentaires des sociétés qui ont subi l’influence institutionnelle de la
Grande-Bretagne, telle qu’elle s’est manifestée durant la majeure partie
du XXe siècle, a longtemps gêné la recherche en ce domaine. À quoi
bon gloser sur les rarissimes entorses à une règle si généralement
respectée ! Cette attitude n’est plus de mise depuis les années 1970.
On a en effet assisté à un réveil de la dissidence même dans les assem-
blées où elle semblait autrefois presque éteinte9. De nombreux cher-
cheurs ont scruté les facettes du phénomène, suggéré des explications
et écarté celles qui étaient mauvaises, ce qui est tout aussi utile. On
a redécouvert des travaux plus anciens10 portant sur des périodes
lointaines où les mêmes phénomènes se produisaient régulièrement,
et l’on s’est mis à scruter d’un œil plus critique les explications tradi-
tionnelles dont on avait jusque-là cru pouvoir se satisfaire.
Il n’est guère besoin d’insister sur l’importance du sujet, où se
recoupent les préoccupations des spécialistes des partis politiques et
des observateurs des assemblées parlementaires. Les premiers admet-
tent en général que le degré de cohésion atteint par les partis condi-
tionne leur efficacité comme outils de transformation sociale11. La
dissidence intéresse aussi les seconds, qui font notamment valoir qu’en
régime de responsabilité ministérielle, la discipline de vote détermine
de façon essentielle le contrôle que le gouvernement est en mesure
d’exercer sur le déroulement des travaux de l’Assemblée.
Le groupe parlementaire ne constitue qu’une des composantes
d’un parti, et le vote ne représente qu’une de ses nombreuses activités.
À ces constats élémentaires, il faut répliquer que les députés sont une
composante privilégiée des partis, que le gros des activités partisanes
vise encore aujourd’hui à assurer leur élection et que la déloyauté du
groupe parlementaire compromet sérieusement la position des chefs
pourtant désignés par les militants12. Quant aux votes, ils ont l’avan-
tage d’être quantifiables et permettent de dépasser le niveau des
impressions sommaires.
1. Méthodologie
Des divers instruments de mesure utilisés en ce domaine, l’indice
de cohésion conçu par Stuart Rice s’est révélé le plus utile13. De calcul
relativement simple14, il mesure le degré de cohésion au sein d’un
groupe parlementaire selon une échelle variant de 0 à 100. Ce dernier
chiffre exprime une cohésion totale, c’est-à-dire que tous les membres
du groupe ayant pris part au scrutin votent dans le même sens. Une
valeur de 0 reflète au contraire une situation où la moitié des membres
d’un groupe votent dans un sens opposé à l’autre moitié. Largement
utilisé dans la littérature spécialisée15, cet indice permet de comparer
plusieurs partis dans le temps et dans l’espace, et son application n’est
pas limitée à un contexte bipartisan16. Autant d’avantages qui le dési-

gnent pour les fins de notre étude.
De l’abondante littérature consacrée à ce type de phénomènes17,
il faut retenir la complexité du sujet et l’absence de consensus entre
les spécialistes18. La cohésion varie dans le temps et dans l’espace et
aucun facteur ne paraît constituer à lui seul la clé explicative du
phénomène. Les thèses avancées représentent néanmoins, dans la
plupart des cas, des versions plausibles se prêtant à la vérification
empirique dans des contextes nationaux autres que ceux qui les ont
inspirées. Beaucoup, d’ailleurs, ne s’excluent pas mutuellement.
La matière première de la présente section est constituée des
quelque 3 400 votes par appel nominal (autrefois appelés votes « enre-
gistrés ») pris à l’Assemblée entre 1867 et 1960. Dans les Journaux de
l’Assemblée ont été consignés, depuis ses origines, l’objet précis de
chaque vote ainsi que le choix de chaque député présent. Malgré
quelques imperfections de détail, ces données constituent un outil
indispensable et leur fiabilité ne paraît pas sujette à caution19.
Tous les règlements successifs de l’Assemblée depuis 1867 ont
prévu la tenue d’un vote à la demande de cinq députés présents, et
un simple coup d’œil au tableau 6.1 révèle des disparités considérables
dans la fréquence des scrutins selon les législatures. Néanmoins, la
moisson est suffisamment abondante à chaque décennie pour en
autoriser une étude approfondie.
Dans le cadre de son étude du parti libéral québécois,
J. A. A. Lovink a réalisé un inestimable travail de défrichage portant
sur la cohésion du caucus ministériel entre 1897 et 193620. Nous
avons poursuivi ce travail pour les années antérieures et ultérieures,
prenant en considération non seulement le parti gouvernemental,
mais aussi le ou les partis d’opposition.
2. Constats
Le tableau 6.1, dont la structure s’inspire fortement de celui qui
a été dressé par Lovink et dont il intègre le contenu, fournit les données
essentielles concernant la cohésion du parti ministériel. La conclusion
majeure qui s’en dégage est la progression marquée de la cohésion en

longue période.
Examinons, par exemple, le poids relatif des votes où la cohésion
est totale (c’est-à-dire où l’indice de Rice atteint 100) pour quatre
législatures dont l’élection fut séparée par un intervalle d’environ 30
ans : 1867, 1897, 1927 et 1956. Ce pourcentage passe successivement
de 4 à 50, à 73, puis à 100. Il n’est pas exagéré de parler de lame de
fond pour décrire une évolution aussi marquée. La cohésion du parti
gouvernemental, en 1867-1871 était inférieure à celle dont font preuve
aujourd’hui les partis américains, véritables prototypes de partis à faible
cohésion dans l’Occident contemporain21.
L’évolution en longue période est moins linéaire que ne le suggè-
rent les intervalles trentenaires sélectionnés plus haut. La cohésion
s’élève rapidement et constamment après 1867, pour atteindre un
sommet relativement élevé durant la législature de 1878-1881, où les
deux partis sont de force presque égale et où des motions de censure
à répétition visent le gouvernement. Elle se stabilise à un niveau un
peu plus bas durant les 15 années qui suivent, et chute durant les
deux premières législatures de l’ère libérale (1897-1904). Puis elle
reprend son ascension régulière, connaît un léger recul entre 1927 et
1935, se resserre durant les dix années suivantes et connaît son apogée
durant l’après-guerre.
Le tableau dont on vient de résumer les données essentielles ne
couvre que le parti ministériel. Dans la mesure où la discipline condi-
tionne l’autorité gouvernementale, il n’est que juste de privilégier
cette dimension. Mais l’opposition a connu une évolution du même
ordre. En d’autres termes, rien n’autorise à penser que la dissidence
ait été simplement un luxe que pouvait se permettre un caucus
gouvernemental obèse ou une opposition pour laquelle la dissidence
avait moins de conséquences graves. L’opposition manifeste une
cohésion supérieure à celle des ministériels de 1871 à 1875 et de 1880
à 1897, et l’inverse est vrai de 1867 à 1871 et de 1875 à 1879. La
différence entre les indices de Rice moyens est rarement bien grande.
En conséquence, on peut dire que le mouvement touche les deux
côtés de la Chambre et n’est pas sensiblement influencé par la présence
d’un parti au gouvernement.
Rien ne permet par ailleurs de conclure que la dissidence, à

l’époque où elle se manifesta le plus vigoureusement, ait été l’affaire
exclusive de quelques récalcitrants chroniques. Dans des brochures
anonymes couvrant les deux premières législatures22, on trouve des
tableaux indiquant, pour chaque scrutin, si le député a voté « pour le
ministère avec les conservateurs » ou « pour l’opposition dans le sens
libéral ». Seulement 24 des 64 députés de la première législature
(1867-1871), et 20 des 71 députés de la législature suivante ont
constamment appuyé le même côté. Encore les deux relevés ne
couvrent-ils qu’un peu plus de la moitié des scrutins qui ont effecti-
vement eu lieu, et portent-ils sur des matières d’intérêt public, ce qui
réduit les risques de déviance.
Sauf durant la législature 1890-1891, les « conformistes parfaits »
(députés n’ayant jamais été dissidents durant toute une législature)
représentent au XIXe siècle une minorité de la députation. Une analyse
plus fine révèle qu’il s’agit souvent de députés élus ou décédés en cours
de législature (et qui ont par conséquent voté moins fréquemment
que leurs collègues), ou encore de l’Orateur de l’Assemblée qui, par
tradition, ne votait qu’en cas de partage égal des voix. À l’autre
extrême, les « dissidents chroniques » (définis arbitrairement comme
ceux qui accumulèrent plus de 15 dissidences lors d’une législature)
ont rarement été nombreux. Les « dissidents occasionnels » (ceux qui
font dissidence entre 1 et 15 fois durant la même législature) consti-
tuent de loin l’espèce la plus commune. Posons le problème différem-
ment. Prenons, pour chaque législature, les 10 pour cent de députés
ayant accumulé le nombre le plus élevé de dissidences. À aucun
moment (sauf durant la brève et donc peu significative législature de
1890-1891), la somme de leurs dissidences ne représente pas plus de
39 pour cent du total.
3. Inventaire des facteurs explicatifs

La dissidence parlementaire, relativement forte au XIXe siècle des
deux côtés de la Chambre, a donc été graduellement éliminée au
XXe siècle. Comment expliquer cette évolution ?
Pour rendre compte de la présence de la discipline, on avance

fréquemment un argument de nature institutionnelle : l’existence d’un
régime de responsabilité ministérielle. On fait valoir qu’un tel contexte
favorise une solidarité étroite entre l’appui à un gouvernement et
l’acceptation des mesures qu’il propose. Si cette observation aide à
comprendre la direction générale de l’évolution constatée, elle laisse
subsister des zones d’ombre. Par exemple, pourquoi la discipline
est-elle si stricte alors que, techniquement parlant, la survie du gouver-
nement n’est en jeu que lors d’une minorité de scrutins ? D’autre part,
la stabilité totale des règles conventionnelles en la matière durant la
période considérée explique fort mal l’étendue de la dissidence au
siècle dernier.
Les données résumées plus haut révèlent surtout la souplesse du
régime parlementaire à la Westminster et la diversité des pratiques
qu’il autorise. On a longtemps interprété ces règles comme exigeant
une discipline aveugle dans tous les cas. On est beaucoup plus près
de la réalité en estimant qu’elles n’excluent pas forcément une certaine
dissidence, même sur des mesures gouvernementales, et que la survie
du gouvernement n’est remise en question que par les votes de censure,
le rejet des subsides annuels ou le rejet d’une motion sur laquelle le
gouvernement a préalablement et explicitement engagé sa responsa-
bilité23. En fait, comme on le verra, le comportement des députés
québécois au XIXe siècle laisse penser qu’ils savaient fort bien faire les
distinctions nécessaires à cet égard.
Ces considérations devraient modérer les transports de ceux qui,
au nom d’une orthodoxie constitutionnelle plutôt douteuse, stigma-
tisent la dissidence comme un comportement incompatible avec
l’esprit du régime constitutionnel. Mais elles atteignent aussi ceux qui
tirent du même raisonnement la conclusion que seul un chambarde-
ment constitutionnel complet, débouchant sur un régime de séparation
des pouvoirs à l’américaine, peut porter remède aux frustrations des
députés de l’arrière-ban et leur permettre de voter selon leur conscience.
La règle constitutionnelle, exaltée ou décriée, est trop souple pour
autoriser l’analyste à parler de détermination structurelle.
Ceci nous amène à examiner une seconde explication, on le verra,

beaucoup plus convaincante : l’objet des scrutins. Il ne s’agit pas ici
de leur objet matériel (agriculture, relations fédérales-provinciales,
voirie ou éducation) mais plutôt du caractère formel de la motion qui
fait l’objet du vote. Pour les fins de la présente étude, on a identifié
sept catégories très précises : (1) les motions de confiance ou de
censure ; (2) les subsides ; (3) les projets de loi d’intérêt public émanant
du gouvernement, (4) de députés ministériels, (5) de députés d’op-
position ; (6) les projets de loi d’intérêt privé ; (7) les autres
motions24.
Le choix d’une typologie officielle se justifie par l’existence d’un
dispositif constitutionnel qui indique des réponses fort différentes à
un gouvernement en cas de défaite. Les trois premières catégories
constituent des domaines intimement reliés (les deux premières
surtout) à la confiance en une équipe ministérielle. Les autres y
touchent de façon beaucoup moins évidente. Les députés sont donc
plus susceptibles de secouer le joug en ces domaines, car les consé-
quences seront moins sérieuses.
Une analyse fouillée des données très complètes dont nous dispo-
sons pour la période 1867-1897 confirme le bien-fondé de ce point
de vue. On trouvera au tableau 6.2, pour les huit premières législatures,
la moyenne des indices de Rice pour chacune des catégories de scru-
tins énumérées plus haut. La cohésion moyenne sur une période de
trente ans atteint un niveau extrême (98) lors des votes de censure,
et demeure très élevée pour les subsides et les projets de loi du gouver-
nement (93 et 91 respectivement). Elle chute de façon marquée
toutefois dans le cas des projets de loi publics de députés d’opposition
(62) ou ministériels (46) et pour les projets de loi d’intérêt privé (59).
Les votes sur les motions diverses présentent une valeur moyenne
(86), ce qui n’étonne guère si l’on tient compte du caractère résiduaire
de la catégorie où voisinent des motions purement routinières (l’ajour-
nement de la Chambre) et des propositions plus litigieuses (par
exemple une motion portant formation d’un comité d’enquête sur
une malversation présumée). Il est significatif de relever que ce clas-
sement par ordre décroissant vaut non seulement pour l’ensemble de
la période mais se reproduit dans ses grandes lignes pour chaque

législature.
De cette variance significative, on peut déduire que l’évolution
du taux global de cohésion est sensiblement affectée par l’évolution
du poids relatif des catégories de votes. En d’autres termes, la dissi-
dence s’étiole parce que les scrutins où elle peut se manifester sont de
moins en moins fréquents.
Cette version est partiellement confirmée par le tableau 6.3.
Durant les trois premières décennies du régime fédératif, la corrélation
entre le degré de cohésion et l’importance relative des votes portant
sur des projets de loi publics de députés et des projets de loi privés
manque de netteté. Cette dernière variable conserve un poids du
même ordre du début à la fin de la période, alors que la dissidence
régresse de façon marquée. Après 1897, toutefois, la relation est
beaucoup plus nette. Les deux législatures de l’ère libérale où la dissi-
dence atteint des sommets marqués, législatures élues en 1897 et en
1900, connaissent un nombre record de votes portant sur des matières
législatives non gouvernementales. Le déclin subséquent de ces
dernières coïncide avec celui de la dissidence. Après 1936, alors que
la législation publique de députés s’efface et que les projets de loi
d’intérêt privé, toujours nombreux, ne font plus l’objet de votes sur
le parquet de la Chambre, la dissidence s’évanouit. Nos données
confirment la remarque faite par Lovink : après 1897, la cohésion
s’accroît dans la mesure où les occasions de dissidence se font plus
rares25.
Pour les 30 années précédentes, ce facteur ne semble pas avoir
joué un rôle essentiel : après tout, à regarder de près le tableau 6.2, la
cohésion s’accroît au sein même du domaine gouvernemental durant
cette période : les votes de censure produisent une cohésion moyenne
de 81 durant la deuxième législature, et jamais moins de 97 par la
suite. La cohésion sur les projets de loi gouvernementaux n’est que
de 65 durant la première législature, et elle atteindra 96 durant la
huitième.
Tournons-nous maintenant vers l’hypothèse classique avancée par
Ostrogorski26 ; l’élargissement du corps électoral aurait multiplié le
nombre des électeurs, fait grimper les coûts des campagnes électorales
à des niveaux excessifs pour les notables d’antan, contraint ceux-ci à
faire appel aux ressources des partis pour leur réélection, et donc
conduit à leur subordination graduelle aux consignes des « whips ».
Thèse séduisante, largement répandue, qui incidemment semble
marquer l’évolution constatée du sceau de l’inéluctable.
Les données manquent pour vérifier toutes les articulations de
cette hypothèse dans le contexte québécois. On ne dispose pas de
données factuelles fiables concernant la croissance des organisations
partisanes au niveau des circonscriptions ni le coût des campagnes
électorales d’autrefois. L’on connaît cependant le volume de l’électorat,
point de départ de la démonstration d’Ostrogorski.
Si le regard embrasse l’ensemble de la période étudiée, sans s’at-
tarder aux détails, l’explication de la discipline par le suffrage universel
semble globalement confirmée. La discipline est plus faible au début
de la période, alors que seulement 32 pour cent de la population
adulte est inscrite sur les listes électorales. L’avènement du suffrage
universel en 1940 coïncide grosso modo avec l’étouffement complet
de la dissidence.
Ce type d’explication rend malaisément compte de la faible cohé-
sion, aujourd’hui comme hier, des partis américains dans un contexte
de suffrage universel. Surtout, on voudrait souligner ici les différences
existant entre l’évolution britannique qu’étudia Ostrogorski et celle
du Québec. Dans les deux cas, la cohésion des partis en Chambre
s’accrut de façon sensible entre les années 1860 et le début du
XXe siècle27. En Grande-Bretagne, ce resserrement de la discipline
coïncide avec une augmentation massive du nombre des électeurs.
Leur effectif global s’accrut de 562 pour cent entre 1864 et 1914.
Durant le même laps de temps, la proportion de personnes âgées de
20 ans et plus ayant qualité d’électeur passa de 9 à 30 pour cent, soit
une augmentation de 223 pour cent28.
Les données québécoises sur les élections de 1871 et de 1912
révèlent aussi une croissance de l’électorat, mais cette croissance fut
bien plus modeste pour la raison suivante : la démocratisation du
suffrage était déjà plus avancée au Québec en 1871 qu’en Grande-
Bretagne 40 ans plus tard. Dès cette époque, quelque 32 pour cent
des adultes y avaient le droit de vote, proportion qui s’éleva graduel-
lement à 43 pour cent en 1912 sous l’effet de l’enrichissement de
certains citoyens et des réductions du cens électoral survenues en
1889, 1895 et 191229. Considéré sous cet angle, le rythme de crois-
sance de l’électorat québécois fut six fois moins rapide que celui de
l’électorat britannique : la métropole partait tout simplement de fort
loin.
On est donc en droit de se demander si, au Québec, les conditions
de la lutte politique furent modifiées au même degré durant cette
période cruciale. D’autant plus que les organisations partisanes ne
semblent pas avoir alors connu le développement spectaculaire qui
capta l’attention d’Ostrogorski.
L’évolution britannique a inspiré à Gary Cox une autre hypothèse
explicative de l’accroissement de la discipline30. Selon lui, les députés
avaient perdu dans un premier temps l’initiative des lois. Le constatant,
les électeurs avaient ensuite choisi de fonder leur vote sur l’étiquette
partisane des candidats plutôt que sur leurs qualités individuelles et
les députés avaient, à leur tour, réagi en conséquence en évitant des
attitudes individualistes désormais sans effet auprès des électeurs. On
ne peut juger de la pertinence au Québec du deuxième temps de
l’hypothèse de Cox, puisque l’indicateur choisi par celui-ci, le vote
dans les circonscriptions binominales, est absent dans ce contexte-ci.
En revanche, le premier temps se prête à vérification, et l’hypothèse
paraît inapplicable : comme on le verra dans la suite de ce chapitre,
la perte par les députés de l’initiative législative a suivi, et de très loin,
le renforcement de la discipline au lieu de le précéder.
Le respect de la discipline de vote est parfois attribué à la gravité
des sanctions qui frappent les récalcitrants. Les whips et le premier
ministre disposent d’une panoplie de petites et de grosses carottes
pour s’assurer de la loyauté des députés, tout en gardant en réserve le
coup de bâton ultime que représente l’expulsion. Les spécialistes
estiment que l’ampleur de ce facteur est souvent surestimée31. Dans
quelle mesure a-t-il pu jouer dans le cas québécois ?
Au XIXe siècle, la dissidence ne semble guère avoir gêné la progres-

sion des carrières parlementaires. Scrutons la liste des principaux
réfractaires pour chaque législature. On y trouve, bien sûr, d’illustres
inconnus dont la carrière n’a pas été très loin, mais tel était le lot de
la majorité des députés à une époque où le Cabinet comptait seule-
ment sept ou huit membres. On relève les noms de députés en instance
de divorce avec leur parti, comme De Beaujeu et Bellingham durant
la deuxième législature, Racicot, Chauveau et Flynn sous le gouver-
nement Joly, Cooke durant la huitième législature. Mais, les exemples
abondent aussi de députés qui font fréquemment dissidence, demeu-
rent au sein de leur parti et accèdent par la suite aux fonctions les plus
élevées. Chapleau, Shehyn, Robertson, Louis Beaubien, Arthur
Turcotte, Boyer et G. W. Stephens figurent parmi les principaux
dissidents de leurs partis respectifs durant les années qui précèdent
leur accession au Cabinet. Une revue cas par cas susciterait l’ennui,
aussi nous en tiendrons-nous au cas de William Warren Lynch. Élu
député de Brome en 1871, il rompt avec la majorité de ses collègues
16 fois durant la deuxième législature (il y a eu 65 votes, auxquels il
n’a pas toujours participé), et 10 fois à la suivante (44 votes). Il réci-
dive 14 fois durant les deux premières sessions de la quatrième légis-
lature, alors que son parti vient de passer à l’opposition. Durant cette
dernière, il détient, et de loin, le record de la dissidence au sein du
caucus conservateur. Chapleau le nomme néanmoins Solliciteur
général en 1879 lorsque les Conservateurs reviennent au pouvoir.
Durant la législature suivante, il vote encore dans un sens opposé à
la majorité de ses collègues 21 fois, et demeure ministre !
Il n’existe guère de preuves que les sanctions aient été appliquées
à l’encontre des dissidents avant 1936. Il reste que, bien avant cette
date, l’exécutif s’était arrogé deux atouts essentiels. En premier lieu,
le contrôle des nominations administratives et judiciaires lui permet-
tait d’offrir – ou de refuser – aux députés d’intéressants débouchés de
carrière à une époque où n’existait aucun régime public de pension.
De plus, les divers octrois discrétionnaires qui, avant la Révolution
tranquille, tenaient souvent lieu de politique administrative permet-
taient d’ajouter à la menace de l’expulsion celle du « retrait du patro-
nage ». Privé des ressources du pouvoir, le député expulsé risquait de
perdre toute crédibilité auprès de ses propres électeurs 32. Jeffrey

Simpson soutient que c’est en recourant à ces outils que John
A. Macdonald transforma les conglomérats hétéroclites de l’Union
en un parti unifié33, et il y a tout lieu de croire que ce raisonnement
est valable pour le Québec.
Bien que l’expulsion ait été un phénomène peu fréquent avant
1936, rien n’interdit de penser que sa simple évocation ait alors suffi
à calmer bien des élans. La situation changea nettement sous Duplessis,
qui durant son premier mandat fit expulser 8 des 76 membres de
« son » caucus. Dans ses mémoires, l’une des victimes du Chef indique
explicitement que la sanction entraînait la perte du patronage, et
montre que la brutalité de Duplessis contraste avec les manières rela-
tivement plus civilisées en semblables circonstances de ses adversaires
libéraux, formés à l’école de Taschereau34. Cette application rigoureuse
de sanctions par Duplessis a probablement semé le germe de la cohé-
sion proprement mécanique qui régnera durant le quart de siècle
suivant son retour au pouvoir.
Cela nous amène à discuter de l’impact de la personnalité des
chefs de partis sur le degré de cohésion des caucus en Chambre.
L’équation est tentante : Duplessis réussit à imposer une discipline
sans faille, alors que la dissidence renaîtra sous Jean-Jacques Bertrand,
l’un des premiers ministres les plus faibles de la période contempo-
raine. Mais, la dissidence ne se porte pas trop mal non plus sous
Honoré Mercier, tempérament plutôt autoritaire, et la cohésion des
Conservateurs s’accentue de façon marquée sous Ouimet et Boucher-
ville, qui n’ont rien de foudres de guerre. À Toronto comme à Ottawa
au XIXe siècle, Mowat et Macdonald doivent, eux aussi, tolérer une
dissidence suffisamment sérieuse pour qu’ils soient mis en minorité
en Chambre des dizaines de fois35. La force de caractère des chefs
devient décisive dans la mesure où elle leur permet d’utiliser à plein
un arsenal déjà existant.
B. Défaites du gouvernement en Chambre

De la cohésion parlementaire des partis, Lowell glissait tout natu-
rellement à la comptabilisation des défaites subies par le gouvernement
en Chambre36, ouvrant ainsi une nouvelle voie d’étude que prolonge

aujourd’hui Philip Norton. Observons que, vu la nature convention-
nelle du principe du gouvernement responsable, ce type de recherche
trouve des prolongements au niveau du droit constitutionnel. Contrai-
rement aux régimes parlementaires d’Europe continentale, en effet, les
régimes dérivés directement du modèle britannique s’abstiennent
généralement de formuler de façon explicite les mécanismes de mise
en jeu de la responsabilité politique du gouvernement37. La règle de
droit se dégage de façon empirique par l’étude des précédents accumulés
au fil des décennies. Pourquoi un gouvernement doit-il démissionner
ou déclencher une élection générale après l’adoption d’une motion de
censure à son égard ? Aucun gouvernement britannique confronté à
cette infortune depuis 1832, répond Jennings, ne s’est refusé à voir les
choses de cette façon38. Pourquoi les défaites relatives à des projets de
loi d’intérêt privé ou à des motions diverses ne sont-elles pas considé-
rées comme décisives, à moins que le gouvernement ne décide bien sûr
de les tenir pour telles ? Parce que l’on peut citer par dizaines des précé-
dents qui n’ont rien d’antique à l’appui de cette thèse39. Rien d’étonnant
à ce que Philip Norton, au terme de son étude de la dissidence parmi
les députés britanniques, ait poursuivi sa démarche par un article, publié
dans une revue de droit public, où, à la lumière des précédents, il tente
de reformuler en termes clairs les cas où un gouvernement est réduit à
l’alternative dissolution/démission40.
Qu’est-ce qu’une défaite du gouvernement ? Une revue de la
théorie en ce domaine révèle une discrétion surprenante de la part
des auteurs, lors même que ceux-ci procèdent à des recensements
statistiques de longue haleine. Dans une brève note portant sur la
Chambre des communes du Canada sous le premier gouvernement
de Sir John A. Macdonald (1867-1873), Eugene Forsey a compilé
une narration de quatorze « défaites gouvernementales », mais nulle
part ne définit-il ce concept41. Même pragmatisme de la part de Lowell,
auteur de travaux pionniers sur les Communes britanniques, et dont
les seules indications à cet égard résident dans le titre du tableau dans
lequel il détaille le nombre de défaites gouvernementales par session
entre 1847 et 1906 : « divisions in which the government whips were
defeated42. » Norton interprète cette définition comme signifiant
« government defeats in the lobbies on whipped votes », et l’applique

à son tour aux votes après 1905 : mais son relevé inclut également
quelques votes où la position gouvernementale était claire en dépit
de l’absence « tactique » des whips43.
Deux traits caractérisent les travaux antérieurs en ce domaine.
Tout d’abord, ils ne portent que sur les votes par appel nominal (autre-
fois appelés « votes enregistrés »), non sur les votes à main levée. De
plus, ils n’excluent pas a priori les votes portant sur des matières d’ordre
privé ou sur des motions diverses : la présence des whips ne semble
requise que pour déterminer les préférences gouvernementales.
Pour les fins du présent ouvrage, l’on appliquera la définition
suivante. Lors d’un vote par appel nominal, il y a « défaite du gouver-
nement » lorsque le premier ministre se retrouve du côté perdant. Si le
premier ministre siège au Conseil législatif, la position ministérielle est
présumée être indiquée par l’attitude du ministre qui joue le rôle de
leader du gouvernement à l’Assemblée. En l’absence du premier ministre
ou, le cas échéant, du leader du gouvernement à l’Assemblée, la position
du ministère est indiquée par l’attitude prise lors du vote par la majo-
rité des ministres présents. Quant au « côté perdant », il se définit le
plus simplement du monde comme l’option (POUR ou CONTRE la
motion) qui obtient le nombre de votes le moins élevé (après que, le
cas échéant, l’Orateur a donné son vote prépondérant).
Appliquée aux votes par appel nominal à l’Assemblée législative
du Québec depuis 1867, cette méthode permet de déceler 170 défaites.
Pour plus de détails, on se reportera au tableau 6.4.
Avant de pousser l’analyse plus loin, quelques commentaires
méthodologiques s’imposent. Tout d’abord, la très grande majorité
des 170 défaites recensées s’est produite en présence du chef du
gouvernement : dans seulement 20 défaites la position du ministère
a-t-elle été déterminée par l’attitude prise par les ministres présents.
De plus, l’on doit préciser que dans nombre de cas, les ministres ne
font pas front commun, ce qui réduit la portée de la défaite subie
tout en illustrant la faiblesse de la cohésion du cabinet. En particulier,
lors d’une vingtaine de défaites, le premier ministre vote dans un sens
opposé à la majorité de ses collègues ministres présents44.
Ces nuances étant apportées, demeurent 170 défaites, la dernière

en date remontant à 1933. La méthode choisie sous-estime proba-
blement le nombre réel de défaites. Si le premier ministre perd un
vote à mains levées et que celui-ci n’est pas suivi d’un vote par appel
nominal, la méthode l’ignore et, à vrai dire, même une lecture atten-
tive des Journaux ne permettrait pas de repérer un tel cas. Échappent
également aux filets de cette méthode les votes en comités pléniers,
Ces votes ne figurent jamais aux Journaux, puisque le comité plénier
se borne à faire rapport à la Chambre qu’il a adopté un texte ou des
crédits avec ou sans amendements. Il en est de même des votes en
comité permanent ou spécial45.
Les données statistiques en ce domaine n’ont rien de magique.
La fréquence des défaites dépend de la conjonction de plusieurs
facteurs favorables et sera d’autant plus élevée que (a) se multiplieront
les votes par appel nominal ; (b) ces votes porteront davantage sur des
matières non gouvernementales ; (c) la majorité du parti ministériel
en Chambre sera faible ou même inexistante ; et (d) le parti gouver-
nemental fera preuve d’une piètre cohésion.
Les données disponibles révèlent que la mise en minorité du
premier ministre en Chambre n’avait rien d’exceptionnel au
XIXe siècle. Les 138 défaites subies entre 1867 et 1900 constituent
une moyenne de quatre défaites par session ou une tous les dix jours
de séance. Durant le même laps de temps, les gouvernements britan-
niques furent défaits 117 fois, les cabinets fédéraux canadiens 83, et
les ontariens 55 (voir tableau 6.5)46. Le tableau général sous l’Union
était assez similaire. Durant la dernière législature du régime (1863-
1867), les cabinets Sandfield Macdonald-Dorion, Taché-Macdonald
puis Belleau-Macdonald furent battus en tout à 33 reprises47.
Après 1900, la fréquence de ces défaites chute à Québec tout
comme dans les autres Parlements examinés, si bien qu’on est inca-
pable d’en repérer une seule après 1933. On n’y constatera pas le
sursaut observé à Londres, à Ottawa et à Toronto durant les années
1920 à cause de la présence dans ces capitales de gouvernements
minoritaires ou de coalition48.
De moins en moins nombreuses, les défaites du gouvernement

sont aussi de moindre gravité avec les années (voir tableau 6.6). Au
XIXe siècle, trois gouvernements doivent démissionner ou déclencher
des élections générales à la suite de revers à l’Assemblée. Minoritaire
à l’Assemblée, le ministère formé par Joly de Lotbinière en mars 1878,
après le coup d’état du lieutenant-gouverneur Letellier, est aussitôt
frappé à répétition de motions de censure et contraint d’aller aux
urnes. Les élections qui suivent lui donnent une majorité précaire.
En octobre 1879, la défection de cinq députés (surnommés « les cinq
veaux ») entraîne à nouveau sa défaite sur une motion de censure, et
le refus du lieutenant-gouverneur Robitaille de lui accorder de
nouvelles élections l’oblige à céder sa place aux Conservateurs dirigés
par Chapleau. Enfin, en janvier 1887, trois défaites subies lors de la
première séance de l’Assemblée depuis les élections d’octobre 1886
indiquent au cabinet Taillon la vanité de son espoir d’attirer de son
côté les conservateurs nationaux, permettant ainsi à Honoré Mercier
d’accéder au pouvoir49. Aucune situation de ce type n’est survenue
par la suite, encore que l’éclatement du caucus péquiste en 1984-1985
sur le « beau risque » choisi par René Lévesque en ait laissé entrevoir
la répétition.
Les défaites du gouvernement sur un projet de loi présenté par
un ministre méritent un bref commentaire. Le 28 novembre 1870,
la Chambre adopte un amendement proposé par un député d’oppo-
sition au projet de Code municipal piloté par le procureur général
Ouimet : celui-ci, le premier ministre Chauveau, le trésorier Robertson
et le solliciteur général Irvine n’ont entraîné à leur suite que onze
Conservateurs, alors que 19 autres se sont joints aux Libéraux, assu-
rant ainsi la défaite du cabinet bien qu’en tout 34 Conservateurs aient
fait face à seulement huit Libéraux lors de ce vote. Le gouvernement
doit donc sa défaite à ses propres partisans50. Ce scénario se reproduit
le 20 décembre 1872 sur un projet de loi électorale parrainé par le
premier ministre. Une motion dilatoire présentée par un député
ministériel l’emporte grâce au soutien de 30 conservateurs et de deux
libéraux. Ironiquement, les quatre ministres présents n’ont été
soutenus que par cinq conservateurs et 16 libéraux, ce qui a entraîné
le report du projet de loi aux calendes grecques51. Seigneur, gardez-moi

de mes amis…
Des amendements sont adoptés contre l’avis du premier ministre
en avril 1882 au projet de loi du ministre Flynn visant à amender et
à refondre les lois de la chasse, et le 7 mai 1885 au projet de loi relatif
au Code municipal, dernier cas du genre52.
C. La législation publique d’initiative parlementaire

En 1896, dans L’Avenir du peuple canadien-français, Edmond de
Nevers écrivait : « M. Z. a-t-il proposé un amendement à notre code
de procédure civile ou obtenu des subventions pour la construction
d’un chemin de fer local, on parle aussitôt des services insignes qu’il
a rendus à son pays et de son dévouement à la cause nationale53. »
Aucun observateur du Parlement contemporain ne risquerait pareille
remarque sur nos députés. À l’époque cependant, comme on va le
voir, elle ne manquait pas de pertinence.
Techniquement, tous les projets de loi sont « d’initiative parle-
mentaire », puisque tous sont présentés par un député ou (avant 1968)
par un conseiller législatif. Pour les fins de la présente section, on
réservera toutefois cette appellation aux projets de loi de nature
publique présentés en premier lieu à l’Assemblée législative par un
député qui n’est pas membre du Conseil exécutif. Cette définition
exclut donc tous les projets de loi, de nature publique ou privée,
présentés en premier lieu au Conseil législatif, les projets de loi d’in-
térêt privé, et les projets de loi d’intérêt public parrainés par un
ministre.
Une simple quantification en ce domaine nécessite au préalable
un énorme travail de défrichage qu’on a décrit au chapitre 4. Une
telle opération nécessite au départ des définitions rigoureuses. Il faut
d’abord distinguer les projets de loi selon la Chambre où ils ont été
présentés en premier lieu : chose aisée puisque les « bills du Conseil »
sont identifiés comme tels dans les Journaux de l’Assemblée. En second
lieu, il faut distinguer, parmi les projets introduits en premier lieu à
l’Assemblée, ceux qui sont de nature privée. On a décrit au chapitre
4 les paramètres de cette entreprise. Enfin, il reste à départager les

projets de loi d’intérêt public selon l’identité de leur parrain : ministre,
député ministériel, député d’opposition. L’initiative parlementaire
proprement dite est constituée des textes émanant des deux derniers
types d’acteurs.
Entre 1867 et 1960, l’initiative parlementaire a représenté 39 %
des projets de loi d’intérêt public présentés en premier lieu à l’Assem-
blée et 25 % des projets de loi d’intérêt public adoptés par celle-ci. Les
données par législature sont toutefois révélatrices d’une évolution
considérable. L’âge d’or du député-législateur va de 1867 à 1904
approximativement. Les simples députés sont alors à l’origine de 63 %
des textes d’intérêt public présentés et de 46 % de ceux qui sont adoptés
par l’Assemblée. Par la suite, on observe un déclin marqué, et le sursaut
de la première moitié des années 1930 est suivi après 1936 d’une
brusque chute (voir graphique 6.2).
Rien ne permet de penser qu’avant 1904 cette pratique ait été un
privilège réservé aux députés ministériels. Ces derniers sont à l’origine
de 2 292 textes présentés, dont 1 243 furent adoptés, mais les députés
d’opposition en présentèrent 857 et en firent adopter 301. Si le taux
de succès des députés ministériels (54,3 %) excède celui de leurs
collègues de l’opposition (35,1 %), la contribution de ces derniers ne
paraît nullement négligeable. Ajoutons que l’écart moyen entre les
taux de succès de ces deux catégories de députés tend à s’élargir au fil
des décennies, preuve que le comportement des députés en ce domaine
se fait plus partisan : pour la période 1867-1923, l’écart moyen entre
les taux de succès des deux catégories est de seulement 8 points. Après
cette dernière date, il grimpe à 54 points.
Il ne faut pas conclure de ce qui précède que le gouvernement a
perdu le contrôle de la Chambre. Le taux de succès des projets de loi
du gouvernement pour l’ensemble de la période 1867-1960, à 93,
3 %, dépasse de loin celui des simples députés (49 %), et cela est vrai
pour chaque législature. Dans sa sphère, le gouvernement est roi et
maître, et les députés ministériels l’appuient massivement. Mais, il
existe une deuxième sphère où les députés s’en donnent à cœur joie,
et où les lignes de parti sont allègrement franchies. Entrent notamment
dans cette sphère les modifications au Code civil, au Code de procé-

dure civile, au Code municipal et aux lois professionnelles.
Finalement, rien ne permet de penser que la propension à légiférer,
tout comme celle à faire dissidence, ait été l’apanage plus ou moins
exclusif de quelques toqués excentriques ou marginaux sans avenir.
Encore que certains députés se soient montrés particulièrement proli-
fiques (on songe à Ernest Gagnon durant les années 1880, à Alexandre
Taschereau puis à son fils Robert), la propension à légiférer est assez
généralisée avant 1936. Avant cette date, en moyenne 47 % des
députés présentent un projet de loi et 36 % réussissent à en faire
adopter. Après cette date cependant, les données correspondantes
chutent à 18,7 % et à 16 % respectivement : le député-législateur
devient une exception.
Qui sont les législateurs ? Pour chaque législature, on a établi la
liste des cinq députés ayant respectivement présenté et fait adopter
ou sanctionner le nombre le plus élevé de projets de loi. L’opération
n’a pas été menée au-delà de 1935 vu la strangulation de l’initiative
parlementaire après cette date. Les résultats sont probants : le club
des législateurs est essentiellement un club d’avocats et de notaires.
Au chapitre des projets de loi présentés, la méthode décrite plus haut
produit 90 noms, qu’une élimination des doubles entrées (individus
figurant sur la liste pour deux ou même trois législatures) réduit à 69.
Parmi ces « législateurs acharnés », 53 sont avocats, 9 notaires, un est
décrit comme avocat et notaire et un autre comme juriste : au total
64 personnes sur 69 ont une formation juridique. Même tendance
au chapitre des projets de loi adoptés ou sanctionnés (émanant de ceux
qu’on pourrait appeler les « législateurs à succès ») : après élimination
des doubles entrées, 63 sur 74 ont une formation juridique (voir
tableau 6.7).
La surreprésentation des professionnels du droit, déjà énorme au
sein de l’Assemblée elle-même, devient proprement écrasante au sein
du club des députés législateurs, et ce, pour chacun des grands inter-
valles chronologiques choisis. Le recul des avocats et des notaires au
sein de l’Assemblée après 1912 est à peine perceptible parmi les légis-
lateurs.
À en juger par la carrière ultérieure de ses membres, le club des

législateurs peut prétendre inclure la crème de l’Assemblée. Trente des
69 « législateurs acharnés » sont devenus par la suite ministres à Québec
ou à Ottawa, ou Orateurs de l’Assemblée, et huit sont même devenus
premiers ministres. On relève aussi 25 futurs juges, dont quatre
siégeront à la Cour suprême du Canada (deux à titre de juge en chef )
et six au plus haut tribunal du Québec, alors appelé la Cour du Banc
du Roi (quatre juges en chef ). De même, la liste des 74 législateurs à
succès comprend 27 futurs ministres, un Orateur de l’Assemblée et
21 juges. L’on n’observe pas, bien au contraire, de surreprésentation
des anglophones parmi les « législateurs acharnés », ni parmi les « légis-
lateurs à succès54 ».
La propension à légiférer constitue l’un des comportements qui
caractérisent au sein de la députation le jeune loup ambitieux. Certains
accéderont par la suite au Conseil exécutif, d’autres monteront sur le
Banc, parfois après avoir été ministres. Leur geste démontre leur esprit
d’initiative, leur maîtrise du droit et de la procédure et leur aptitude
à avancer des idées susceptibles de recueillir l’assentiment de leurs
collègues.
La législation d’initiative parlementaire suscite néanmoins des
réticences, et pas seulement de la part des ministres. La charge la plus
dévastatrice vint du juge Loranger en 1878-1881, et suscita des échos
favorables au sein de l’Assemblée elle-même.
Le juge Thomas-Jean-Jacques Loranger (1823-1885) est surtout
connu aujourd’hui pour ses Lettres sur l’interprétation de la constitution
fédérale, dans lesquelles on voit généralement le premier manifeste
autonomiste québécois55. Ancien ministre, Loranger avait été nommé
juge de la Cour supérieure en 1863 et enseigna par la suite le droit
administratif à la succursale montréalaise de l’Université Laval. Le
16 août 1877, il est nommé président de la Commission de refonte
des statuts généraux de la province56.
Le premier rapport de cette Commission, remis en février 1878,
révèle une conception de la refonte législative plus ambitieuse que
celle qui existe aujourd’hui. Invoquant Justinien, le pape Grégoire IX
et Napoléon, les commissaires envisagent une codification, c’est-à-dire
« un recueil méthodique et précis débarrassé de la verbosité du style

légal et rendu intelligible à la masse des citoyens ». De tels codes ont
cependant un ennemi mortel : le changement. Citant Catherine de
Russie, selon laquelle « la manie de législater étouffe la raison sous une
pile de lois », les commissaires poursuivent :
Si jamais ce brocart fut vrai quelque part, c’est dans les pays soumis
au régime parlementaire, qui laisse l’initiative des lois à chaque
représentant du peuple, et surtout dans le Bas-Canada, où une foule
de projets de loi, proposés pour parer à des besoins éphémères, réels
ou prétendus, souvent pour servir des intérêts particuliers, couvrent
chaque session le parquet parlementaire et de là trouvent fréquem-
ment accès aux livres des statuts57 !
Les travaux de la Commission sont interrompus pour des raisons
politico-budgétaires peu après, mais en 1880, le juge Loranger est
chargé par son propre frère Louis-Onésime, devenu entre-temps
procureur général, de reprendre le travail à titre de commissaire
unique. Le 27 avril 1881, il remet un nouveau rapport où il souligne
encore une fois la nécessité « d’arrêter le flot de projets de lois [sic]
inopportunes qui inondent notre législature, restent souvent sans
embryons, ou naissent sans vitalité, ou bien qui, si elles arrivent à
maturité et reçoivent la sanction du corps législatif, jettent de l’obs-
curité dans la législation, y créent des perturbations fâcheuses et de
nombreuses antinomies58 ».
Pour réprimer cette manie de législater, le juge Loranger suggère
l’institution, « au sein de la législature ou en dehors de son personnel »,
d’une commission ou d’un comité général, appelé comité ou commis-
sion de législation, « dont les fonctions seraient de conserver l’harmonie
des lois statutaires et de protéger le code des statuts contre l’incohérence
et la confusion des lois nouvelles ». Nulle loi ne devrait être présentée
dans l’une ou l’autre Chambre avant d’avoir été soumise à la commis-
sion et d’avoir été rédigée par elle de manière à la faire entrer dans le
cadre du Code. « Il est bien entendu que, précise le magistrat, si après
sa rédaction par la Commission, la loi proposée subissait des amen-
dements dans l’une ou l’autre Chambre, elle devrait, avant d’être passée
définitivement, être renvoyée à la commission qui devrait en modifier
la rédaction ou en faire une rédaction nouvelle59. »
L’Assemblée aurait pu ignorer ce rapport, contester l’analyse peu

flatteuse qu’on y faisait de l’initiative parlementaire, voire censurer
son auteur pour outrage au Parlement. Il fallait quelque outrecuidance,
en effet, pour insinuer dans un rapport officiel que la législation était
affaire trop sérieuse pour être laissée aux députés ! Que les parlemen-
taires aient réagi de façon plutôt positive à cette charge semble indi-
quer qu’elle contenait une large part de vérité. Le 27 juin suivant, le
comité permanent des lois expirantes, outrepassant quelque peu ses
attributions, cita avec approbation deux paragraphes du rapport
Loranger mais, sous couvert de citer la solution proposée, y substitua
la sienne propre : l’Assemblée se doterait d’un comité permanent de
législation (qui remplacerait celui des lois expirantes), dont les fonc-
tions seraient de « protéger la législation passée contre l’incohérence
et la confusion des lois nouvelles60 ». Tout projet de loi, après sa
première lecture, serait renvoyé à ce comité qui serait chargé d’en
« examiner la convenance » et au cas où cet examen serait favorable
au projet, d’en faire la rédaction. Bien entendu, l’Assemblée conser-
verait le dernier mot quant à l’à-propos du projet. Il y aurait bien un
chien de garde, mais il serait constitué au sein même de l’Assemblée,
sauvegardant ainsi les droits constitutionnels de la législature. La
proposition du comité fut entérinée par l’Assemblée le lendemain, le
gouvernement prenant soin toutefois d’exempter ses propres mesures
de ce tamis61 ».
Les réticences des députés devant cette innovation se manifestèrent
dès le début de la session suivante. Des législateurs acharnés comme
Gagnon ou Stephens, à l’occasion d’une question de règlement, firent
valoir leurs objections. « C’est au fond une espèce de délégation des
pouvoirs de la Chambre à un comité », dit le second, « je ne voudrais
certainement pas lui donner le pouvoir de censurer toutes les propo-
sitions de lois qui seraient déposées sur le bureau de cette Chambre62 ».
Une semaine plus tard, à la suggestion du comité de législation lui-
même, l’Assemblée décidait que les projets de loi ne seraient renvoyés
au comité de législation qu’après leur deuxième lecture. La Chambre
se réservait donc le privilège de se prononcer elle-même sur le principe
et l’à-propos du texte63. L’année suivante, l’Assemblée abolit le comité
de législation, mais le rétablit dès 188464. Rebaptisé comité des bills
publics en général, par le règlement de 1914, ce comité fut présidé

très souvent par le procureur général de la province65 et fut l’un des
comités les plus actifs de l’Assemblée. Après la déchéance de fait de
la législation publique d’initiative parlementaire après 1936, ce comité,
comme on l’a mentionné au chapitre 4, se vit renvoyer des projets de
loi d’intérêt privé, soulageant ainsi le comité des bills privés en
général.
Une partie de la législation d’initiative parlementaire échappa
cependant aux tentacules du comité de législation. Dès 1867,
l’Assemblée prit l’habitude de créer à chaque session un comité spécial
du Code municipal auquel elle renvoyait les projets de loi présentés
par des députés en cette matière. Ce comité devient permanent après
1914.
Si l’Assemblée québécoise ne paraît guère se distinguer de celle
de l’Ontario, par le dynamisme de l’initiative parlementaire66, la
situation est fort différente au niveau fédéral canadien. Les données
colligées par John Stewart démontrent en effet que seulement 7 %
des lois fédérales d’intérêt public sanctionnées de 1867 à 1877 avaient
été présentées par de simples députés, et que ce pourcentage ne fit
que décliner par la suite67. L’absence au niveau fédéral de lois profes-
sionnelles, municipales ou relatives aux codes civils ou de procédure
civile constitue tout probablement un puissant facteur explicatif.
Il n’y a certes pas lieu en tout cas de faire appel au facteur ethnique
pour expliquer cette différence, quoi qu’ait insinué Loranger à cet
égard dans son rapport. En effet, en permettant à ses simples membres
de contribuer largement au menu législatif, l’Assemblée québécoise
se situe dans le droit fil des traditions de l’Assemblée législative du
Canada uni à laquelle elle succède. Durant la 8e et dernière législature
de l’Union (1863-1867), un examen de la législation adoptée par
l’Assemblée produit le tableau 6.8. Au moins 61 % des textes d’intérêt
public adoptés par l’Assemblée émanaient de simples députés68. Un
peu plus du tiers de ces textes émanaient de députés d’opposition. La
prise en considération des textes présentés en premier lieu au Conseil
législatif, adoptés puis transmis par lui et adoptés par l’Assemblée ne
modifie en rien ce tableau.
En 1945, Me Louis-Philippe Pigeon, ex-conseiller juridique du

premier ministre Godbout pouvait écrire :
La législation publique, le gouvernement en a, pour ainsi dire, acca-
paré graduellement le monopole. Tous les députés ont gardé le droit
d’initiative de législation, sauf en matière financière. Mais, en pra-
tique, le nombre des mesures d’intérêt général présentées par de
simples députés décroît continuellement, si bien que l’on peut
compter sur les doigts d’une seule main celles qui sont ainsi présen-
tées au cours d’une de nos sessions69.
Ce constat vaut aujourd’hui comme pour la période où il a été
écrit. Il reste à expliquer pourquoi l’initiative parlementaire qui se
déployait de façon si dynamique avant la Première Guerre mondiale,
et qui demeura bien vivante par la suite jusqu’en 1936, s’évanouit de
façon aussi brusque et complète. Tout comme pour la dissidence, les
causes paraissent multiples.
D’un point de vue institutionnel, ce n’est pas tant l’interdiction
constitutionnelle visant la présentation par les simples députés de
projets de loi comportant des incidences financières (money bills)70
qui joue, mais plutôt le temps alloué par le règlement pour la discus-
sion de tels projets et le rôle du Conseil législatif. Pour que soient
adoptés les textes des députés, il faut que le règlement réserve des
plages horaires adéquates à cette fin. De 1867 à 1936, les affaires
émanant des députés avaient priorité trois jours sur cinq durant une
semaine parlementaire normale. Une modification apportée en 1936
réduit cette proportion à deux jours sur quatre71. En 1955, avec le
rétablissement de séances du lundi, les simples députés n’avaient plus
qu’un jour sur cinq (le mercredi) à consacrer à leurs propres propo-
sitions72. Encore faut-il préciser qu’à cet égard la lecture du règlement
est trompeuse, comme on l’a vu au chapitre 2, l’Assemblée a pris dès
le XIXe siècle l’habitude de concéder au gouvernement une partie du
temps réservé aux affaires émanant des députés. Finalement, dans une
importante décision rendue en 1939, l’Orateur Sauvé décida que
l’article 122 du Règlement, selon lequel les motions de députés avaient
priorité le mercredi sur les mesures du gouvernement, était « depuis
longtemps tombé en désuétude » et qu’il était maintenant d’usage que
le premier ministre appelle les affaires dans l’ordre qui lui convenait73.
On peut juger plutôt « circonstancielle » cette décision, à la lumière

du vieux principe de droit parlementaire accordant au règlement la
priorité sur l’usage contraire74. Elle n’en prévalut pas moins.
Le Conseil législatif paraît avoir joué le rôle d’un filtre à l’égard
de l’initiative parlementaire, si l’on en juge par le tableau 6.975. Durant
la période couverte par la présente partie, le Conseil se voit transmettre
quelque 4 596 mesures d’origine gouvernementale adoptées par
l’Assemblée. Seulement 51 y seront bloquées, alors que 307 des
quelque 1 544 mesures d’initiative parlementaire subiront le même
sort. Autrement dit, un projet de loi a une chance sur 5 de ne pas
franchir l’étape du Conseil s’il a été présenté par un député, mais
seulement une chance sur 95 de subir le même sort s’il émane du
gouvernement. Les foudres du Conseil se sont exercées avec une
vigueur particulière durant la période 1897-1904 qui, à bien des
égards, a vu l’apogée de l’initiative parlementaire : en moyenne
12 mesures de ce type s’enlisent au Conseil chaque année durant cette
période, contre seulement trois avant comme après. Peut-être le
gouvernement libéral du temps a-t-il vu d’un bon œil le Conseil
modérer les ardeurs législatives de ses propres députés. C’est cependant
moins par le rejet que par l’inaction que le Conseil, à l’instar du Sénat
canadien, joue objectivement ce rôle de filtre. Ici, l’on découvre
l’avantage stratégique dont disposait la législation gouvernementale
sur celle des simples députés en régime bicaméral. Une mesure de
député n’était étudiée au Conseil que si un conseiller voulait bien la
prendre en charge et la piloter. Le gouvernement avait l’avantage
incomparable de compter au sein de la haute assemblée un ou plusieurs
ministres pour y faire franchir à ses mesures les dernières étapes du
parcours législatif. Il ne faut certes pas exagérer l’importance de ce
facteur, puisque la législation d’initiative parlementaire s’est évanouie
dans d’autres parlements pourtant monocaméraux. Il a toutefois
contribué à freiner le dynamisme de la députation et à réduire quelque
peu le poids numérique relatif de ses textes76.
D’un point de vue sociologique, on peut avancer le déclin des
avocats et des notaires au sein de l’Assemblée. On a souligné plus haut
le rôle capital joué par les professionnels du droit dans l’initiative
parlementaire. Ceux-ci constituaient 43,7 % de la députation de 1867

à 1900, mais seulement 28,9 % de 1936 à 196077.
Enfin, un changement d’attitudes des deux côtés de la Chambre
paraît avoir contribué à la déchéance de l’initiative parlementaire. On
a souligné plus haut à quel point les lignes de parti s’assouplissaient
lors des votes portant sur des mesures présentées par de simples
députés. Pour qu’une telle attitude soit possible, il fallait que les
députés s’abstiennent de soumettre des propositions contredisant
carrément les politiques gouvernementales, et il était nécessaire que
le gouvernement accepte qu’en certaines matières les députés puissent
déployer leur initiative. Divers indices laissent penser qu’à partir des
années 1930, l’opposition se mit à présenter des projets de loi à teneur
nettement plus politique dont la majorité ministérielle assura en bloc
le rejet immédiat78. Cette tradition se maintint par la suite. En présen-
tant durant les années 1950 des projets de loi tendant à abroger le
« bill 34 » si controversé, les députés libéraux ne pouvaient s’illusionner
sur leurs chances de succès. Aux projets de loi, dont la rédaction s’avère
souvent onéreuse, l’opposition tend, à compter des années 1930, à
substituer des motions plus brèves et souvent plus épicées, qui remplis-
sent mieux le rôle désormais dévolu aux affaires émanant des députés :
susciter pour quelques heures un débat sur une question susceptible
d’embarrasser le ministère. Dans une Assemblée totalement dominée
par la dimension partisane, la législation d’initiative parlementaire
n’avait plus guère de place.
D. Les questions écrites

Orales ou écrites, les questions posées par les simples députés aux
ministres constituent aujourd’hui une chasse gardée de l’opposition.
Des rares questions émanant des troupiers ministériels, bon nombre
portent sur des aspects embarrassants du gouvernement précédent,
et ne sauraient dès lors être interprétées comme un indice d’indépen-
dance d’esprit.
À l’instar des autres assemblées parlementaires canadiennes,
l’Assemblée législative québécoise ne semble guère avoir connu par
le passé de questions orales. En revanche, dès ses origines, on y fit
large usage des questions écrites. Une modification apportée au

Règlement en 1879 à l’initiative d’Ernest Gagnon exigea l’insertion
au procès-verbal du texte de ces questions et des réponses qui y étaient
faites par les ministres.
Un examen des quelque 9 300 questions et réponses reproduites
dans les Journaux de l’Assemblée révèle des tendances intéressantes.
La multiplication abusive de ces questions après 1900 a constitué
l’une des tactiques utilisées par une opposition agressive. Les deux
législatures où l’on dépasse le millier, celles élues en 1908 et en 1923,
voient l’arrivée de nouvelles figures dont on attend beaucoup (Henri
Bourassa et Armand Lavergne) ou d’un contingent de nouveaux
députés d’opposition (en 1923, les conservateurs quadruplent leur
députation). Il en résulte bien des questions frivoles dont l’objectif
manifeste est de surcharger de travail les adjoints des ministres79.
Le tableau 6.10 indique, pour chaque législature, la source des
questions écrites auxquelles réponse a été fournie de 1879 à 1960. Deux
périodes se distinguent clairement. Durant la première, qui va jusqu’à
la Première Guerre mondiale, les députés ministériels constituent une
source, minoritaire mais non négligeable, des interpellations adressées
aux ministres. Entre 1879 et 1916, 28,3 % de questions proviennent
de l’arrière-ban ministériel. Le pourcentage atteint même 41 % pour
la législature élue en 1881, et 59 % pour celle élue en 1904.
La rupture survient en 1914, avec la nomination à titre d’agent du
Québec à Bruxelles du député montréalais Godfroy Langlois. Rien
n’interdit de penser que le premier ministre Gouin se soit ainsi débar-
rassé d’un gêneur dont les incessantes questions sur les lacunes du
système d’éducation devenaient royalement déplaisantes pour un
gouvernement qui, sur ce point, avait fait la paix avec le clergé. Durant
les deux dernières sessions où il siège à l’Assemblée, Langlois à lui seul
est à l’origine de 79 % des questions émanant des simples députés
ministériels ! Rien d’étonnant alors à ce que son départ coïncide avec
une chute brutale sur ce chapitre. De facto, les questions écrites devien-
nent un monopole de l’opposition. Seulement 157 des quelque
4 309 questions écrites auxquelles réponses ont été fournies de 1916
à 1960 émanent de députés ministériels : cela constitue une sur 27,
contre un peu moins d’une sur trois durant la période précédente.

Ajoutons que bon nombre d’entre elles sont clairement « plantées80 ».
E. Conclusion
Les mutations du comportement des députés décrites dans le
présent chapitre ont profondément altéré la nature du parlementa-
risme québécois. Leur effet net a été de renforcer la position du premier
ministre au sein de l’appareil institutionnel. Au XIXe siècle, le chef
du cabinet fait plus modeste figure. Il doit compter avec une dépu-
tation potentiellement rétive, une seconde chambre parfois acquise à
l’opposition, sans compter les caprices du représentant de la Couronne.
Parmi les occupants du poste, seuls Chapleau et Mercier font grande
figure, et encore ces deux centristes doivent-ils compter l’un et l’autre
avec leurs alliés « castors » ou « conservateurs nationaux ». De 1867 à
1905, la Province voit se succéder quatorze ministères, dont la durée
moyenne est inférieure à trois ans. Le premier ministre est à la merci
d’une révolte de ses propres députés (Mousseau, Parent), d’une dété-
rioration de ses relations avec le lieutenant-gouverneur (Boucherville,
Mercier) et d’un vote négatif à l’Assemblée (Joly, Taillon). Durant
cette période, seul Flynn (1897) cède son poste immédiatement après
une défaite aux élections générales.
Le resserrement de la discipline partisane et l’effacement de la
Couronne et du lieutenant-gouverneur contribuent à mettre en place
le trône sur lequel, en plus d’un demi-siècle, seulement quatre hommes
– Gouin, Taschereau, Godbout et Duplessis – s’assoiront successive-
ment. Le Québec devient à son tour l’une de ces « monarchies élec-
tives » en lesquelles Maurice Duverger voyait la formule de l’avenir81.
Mais, avec la Révolution tranquille, le régime parlementaire québécois
allait être confronté à de nouveaux défis, dont il allait sortir passable-
ment transformé.
Tableau 6. 1
Cohésion du parti ministériel à l’Assemblée législative,
par législature, 1867-1960
% des votes où la cohésion
atteint : Cohésion Nombre
Législature
moyenne de votes
0-40 41-80 81-99 100
1re 1867-1871 29 40 27 4 57,7 45
2 1871-1875
e
15 35 35 14 68,4 65
3e 1875-1878 9 16 43 32 81,9 44
4 1878-1881
e
7 10 14 69 90,1 173
5 1881-1886
e
9 19 25 47 83. 7 294
6 1886-1890
e
11 17 12 60 84,3 204
7 1890-1891
e
6 10 10 74 90,7 31
8e 1892-1897 11 13 30 47 84,2 264
9e 1897-1900 27 16 7 50 71,3 175
10 1900-1904
e
20 18 13 49 75,5 123
11 1904-1908
e
17 12 16 55 80,0 51
12 1908-1912
e
4 9 19 68 91,3 185
13e 1912-1916 7 6 14 73 90,6 90
14 1916-1919
e
50 - 50 - 46,0 2
15 1919-1923
e
9 9 3 78 88,2 32
16 1923-1927
e
2 2 9 87 93,9 105
17 1927-1931
e
3 6 18 73 93,4 113
18 1931-1935
e
4 6 18 72 92,6 158
19e 1935-1936 - - - 100 100,0 4
20 1936-1939
e
- 1 4 96 99,5 139
21 1939-1944
e
- - 5 95 99,6 322
22 1944-1948
e
- - - 100 100,0 156
23 1948-1952
e
- - - 100 100,0 83
24e 1952-1956 - - - 100 100,0 321
25e 1956-1960 - - - 100 100,0 310
SOURCE : Pour la période 1897-1936, J. A. A. Lovink, op. cit., p. 110. Pour les années 1867-
1897 et 1936-1960, calculs personnels de l’auteur à partir des Journaux de l’Assemblée.
Pour les années postérieures à 1960, voir le tableau 8.1, chapitre 8.
166
Tableau 6. 2
Cohésion moyenne du parti ministériel selon l’objet des votes, 1867-1897
Motions de Projets de loi publics

Projets de Autres Tous les
Législature Parti gouv. censure/ Subsides Députés
Gouv. loi privés motions votes
confiance opp. min.
1867-1871 Cons. - 66 65 57 48 36 57 58
1871-1875 Cons. 81 88 72 53 44 34 77 68
1875-1878 Cons. 99 95 93 - 21 47 85 82
Partie I – Le parlementarisme traditionnel – 1867-1960

1878-1881 98 99 97 52 49 80 93 90
1878-1879 Lib. 97 100 99 38 60 81 98 91
1880-1881 Cons. 100 99 97 53 4 80 83 90
1881-1886 Cons. 97 91 86 71 46 66 84 84
1886-1892* Lib. 99 98 98 75 47 62 94 85
1892-1897 Cons. 97 96 96 55 50 42 87 84
Période
98 93 91 62 46 59 86 83
1867-1897
* Les 6e et 7e législatures ont été regroupées à cause du petit nombre de votes pris durant la seconde.
SOURCE : Calculs personnels de l’auteur à partir des Journaux de l’Assemblée.
Tableau 6. 3
Importance relative de certaines catégories de scrutins, 1867-1944
Importance relative (en %) des votes de :
Confiance,
Législature P.L. publics de
subsides, Projets
députés min. et Autres motions
de loi publics
opp., P.L. privés
gouv.
1re 1867-1871 51 29 20
2e 1871-1875 40 31 29
3e 1875-1878 52 16 32
4e 1878-1881 63 21 16
5e 1881-1886 55 23 22
*6/7e 1886-1891 53 32 15
8e 1892-1897 65 23 12
9e 1897-1900 45 50 5
10e 1900-1904 47 49 4
11e 1904-1908 47 35 18
12e 1908-1912 61 31 8
13e 1912-1916 61 18 21
*14/15e 1916-1923 48 21 31
16e 1923-1927 69 20 11
17e 1927-1931 64 25 11
*18/19e 1931-1936 73 28 19
20e 1936-1939 71 6 22
21e 1939-1944 68 4 28
* Les 6e et 7e législatures, la 14e et la 15e de même que la 18e et la 19e ont été considérées
en bloc vu le faible nombre de cas dans l’une des législatures ainsi agglomérées. Ce type
d’analyse n’a pas été menée au-delà de 1944 parce que la dissidence s’est évanouie après
cette date.

Tableau 6.4
Défaites du gouvernement à l’Assemblée 1867-1960
Premier ministre Session Défaites Premier ministre Session Défaites

Chauveau 1867-1868 1 Taillon 1887 (début) 3
1869 2 Mercier 1887 1
1869-70 2 1888 4
1870 1 1889 4
1871 0 1890 10
1872 4 1890 (2e) 1
Ouimet 1873-74 3 Boucherville** 1892 3
Boucherville* 1874-75 2 Taillon 1893 7
1875 0 1893-1894 6
1876 1 1894-1895 4
1877-1878 2 1895 3
Joly 1877-1878 (fin) 6 Flynn 1896-1897 4
1878 5 Marchand 1897-1898 5
1879 5 1899 15
Chapleau 1880 3 1900 13
1881 5 Parent 1901 1
1882 3 1902 2
Mousseau 1883 1 1903 2
Ross** 1884 5 1904 5
1885 2
1886 2
Premier ministre Session Défaites Premier ministre Session Défaites

Gouin 1905 0 Taschereau 1921 1
1906 0 1922 0
1907 1 1922 (2 )
e
0
1908 3 1923-24 1
1909 2 1925 0
1910 1 1926 0
1911 3 1927 0
1912 0 1928 0
1912(2 )
e
2 1929 0
1913-14 1 1930 0
1915 2 1930-1931 0
1916 1 1931-1932 0
1916 (2 )e
1 1933 2
1917-1918 0
1919 0
1919-20 0 Aucune défaite n’a été repérée après 1933.
* Leader du gouvernement à l’Assemblée : Henri-Gédéon Malhiot (1874-1875) puis

Auguste-Réal Angers (1876-1878).
** Leader du gouvernement à l’Assemblée : Louis-Olivier Taillon (1884-1886 et 1892).
Tableau 6. 5
Défaites du gouvernement, Londres, Ottawa,
Toronto et Québec, 1867-1960
Période Royaume-Uni Canada Ontario Québec

1867-1880 69 41 40 35
1881-1890 36 29 7 43
1891-1900 12 13 8 60
1901-1910 7 2 2 17
1911-1920 3 1 0 11
1921-1930 12 17 2 2
1931-1940 3 0 0 2
1941-1950 3 2 2 0
1951-1960 5 2 0 0
TOTAL 150 107 61 170
SOURCE : Voir la note 47 du présent chapitre.
Tableau 6. 6
Objet des défaites du gouvernement à l’Assemblée, 1867-1936
Projets de loi publics Projets
Motion de Motions
Période Gouver- Opposi- Députés de loi Total
censure diverses
nement tion minist. privés
1867-1880 9 2 10 4 4 6 35
1880-1890 - 3 13 11 7 9 43
1891-1900 - - 1 13 26 20 60
1901-1910 - - - 7 9 1 17
1911-1920 - - - 4 7 - 11
1921-1936 - - - 2 2 - 4
TOTAL 9 5 24 41 55 36 170
Tableau 6. 7
Prépondérance des professionnels du droit parmi les députés
et parmi les législateurs, 1867-1936
Pourcentage de professionnels du droit
Période Parmi les 5 députés ayant présenté à chaque législature
À l’Assemblée
le nombre le plus élevé de projets de loi*
1867-1881 43,0 % 97,5 % (39 sur 40)
1881-1897 44,4 % 97,5 % (39 sur 40)
1897-1912 44,9 % 90,0 % (36 sur 40)
1912-1927 34,6 % 97,5 % (39 sur 40)
1927-1936 29,4 % 87,5 % (7 sur 8)
* Données non rajustées pour éliminer les doubles ou triples entrées.
SOURCE : Calculs personnels de l’auteur à partir du Répertoire des parlementaires québécois
1867-1978.
Tableau 6. 8
Projets de loi adoptés par l’Assemblée législative
du Canada uni, 8e législature, 1863-1867
Nature des projets de loi Nombre

Projets de loi d’intérêt public
Gouvernement 75
Députés ministériels et d’opposition* 116
Projets de loi d’intérêt privé 433
Projets de loi transmis par le Conseil législatif 43
TOTAL 677
* Les simples députés, qu’ils soient ministériels ou d’opposition, ont été considérés en bloc
à cause des changements de gouvernement survenus en pleine session : des députés
classés ministériels présentent des projets de loi qui sont adoptés à la fin de la session,
alors que leur parrain siège sur les banquettes de l’opposition. Une telle occurrence rend
aléatoire toute distinction fondée sur cette variable.
SOURCE : Calculs personnels de l’auteur à partir des Journaux de l’Assemblée législative
du Canada-uni, 1863-67.
Tableau 6. 9
Nature des projets de loi adoptés par l’Assemblée,
mais non adoptés tel quels par le Conseil législatif, 1867-1960
Nature du projet Nombre

Projets de loi d’intérêt public
Gouvernement 51
Députés ministériels 243
Députés d’opposition 64
(Sous-total : simples députés) (307)
Projets de loi d’intérêt privé 117
Projets de loi présentés en premier lieu au Conseil législatif* 5
TOTAL 480
* Il s’agit de « bills du Conseil » auxquels l’Assemblée a apporté des amendements que le
Conseil n’a pas entérinés par la suite.
Conseil.
Tableau 6.10
Sources des questions écrites auxquelles réponse a été
fournie, par législature, 1879-1960
% émanant
Députés Députés
Législature Total des députés
d’opposition ministériels
ministériels
4e 1878-1881 200 76 276 27,5
5e 1881-1886 220 153 373 41,0
6e 1886-1890 523 175 698 25,1
7e 1890-1891 49 15 64 23,4
8e 1892-1897 605 92 697 13,2
9e 1897-1900 219 84 303 27,7
10e 1900-1904 261 90 351 25,6
11e 1904-1908 255 368 623 59,1
12e 1908-1912 890 303 1 193 25,4
13e 1912-1916 387 67 454 14,8
14e 1916-1919 117 5 122 4,1
15e 1919-1923 416 13 429 3,0
16e 1923-1927 1 112 18 1 130 1,6
17e 1927-1931 810 31 841 3,7
18e 1931-1935 684 16 700 2,3
19e 1935-1936 71 1 72 1,4
20e 1936-1939 170 12 182 6,6
21e 1939-1944 274 52 326 16,0
22e 1944-1948 188 8 196 4,1
23e 1948-1952 56 0 56 0,0
24e 1952-1956 41 0 41 0,0
25e 1956-1960 213 1 214 0,5
SOURCE : Calculs personnels de l’auteur à partir des Journaux de l’Assemblée et du Réper-
toire des parlementaires québécois 1867-1978. Avant 1879, les questions écrites n’étaient
pas incluses dans le procès-verbal.
174
Graphique 6. 1
Cohésion du parti ministériel selon l’objet des votes, 1867-1897
Partie I – Le parlementarisme traditionnel – 1867-1960

Censure Subsides PL gouver- PL députés PL députés PL privés Divers
nement opposition ministériels
Objet du vote
Graphique 6. 2
Le déclin de l’initiative parlementaire
Chapitre 6 – Le harnachement de la députation

Projets de loi publics de simples députés adoptés par l'assemblée en % du total
175
1867- 1871 1875 1878 1881 1886 1890 1892 1897 1900 1904 1908 1912 1916 1919 1923 1927 1931 1936 1939 1944 1948 1952 1956 1960
Législatures
Notes
1. A. Chandernagor, Un parlement pour quoi faire ?, Paris, Gallimard, 1967, p. 12 et

suiv.. ; P. Avril, Les Français et leur Parlement, Tournai, Casterman, 1972 chap. 2-4 ;
Sir Kenneth Wheare, Legislatures, Londres, Oxford University Press, 1968,
p. 148sq. ; J. Blondel, Comparative Legislatures, Englewood Cliffs, N. J., Prentice-
Hall, 1973, p. 134-135.
2. Au Canada, par exemple, les gouvernements minoritaires, souvent loués par
certains analystes, ont généralement la vie brève : la durée moyenne des législa-
tures ayant produit de tels gouvernements sur la scène fédérale a été de 19 mois,
alors que les autres législatures ont duré en moyenne 50 mois. La durée de vie du
Parlement sans majorité élu par les Québécois en 2007 a été la plus brève depuis
les années 1930.
3. Sur la cohésion des partis américains lors des votes, voir J. A. Schlesinger, « The
New American Political Party », American Political Science Review, vol. 79, n˚ 4,
1985, p. 1152-69 ; D. W. Brady et autres., « The Decline of Party in the U.S.
House of Representatives », Legislative Studies Quarterly, vol. 4, n˚ 3, 1979,
p. 381-407.
4. R. H. S. Crossman, introduction à l’édition du classique de W. Bagehot, The
English Constitution (Londres, Fontana/Collins 1963) p. 35 et suiv..
5. R. March, The Myth of Parliament, Scarborough, Prentice-Hall of Canada,
1974.
6. « The power of Parliament was never great, so cannot be restored » : B. Crick,
« Whither Parliamentary Reform ? » dans A. H. Hanson et B. Crick (dir.), The
Commons in Transition (Londres, Fontana/Collins, 1970) p. 249-276, à la
p. 276.
7. « At Ottawa the private members never had, nor were they interested in having,
a heyday of independence and dominance » : J. B. Stewart, op. cit., p. 28.
8. Cette section reprend la substance de mon article : « Cohésion et dissidence à
l’Assemblée nationale du Québec depuis 1867 », Revue canadienne de science poli-
tique, vol. 22, n˚ 3, 1989, p. 505-521.
9. Voir notamment les travaux de Philip Norton, Dissension in the House of Commons,
1974-1979 (Oxford, Clarendon Press, 1980) et Parliament in the 1980s (Oxford,
Blackwell, 1985).
10. Ceux de Lowell, notamment. Voir « The Influence of Party Upon Legislation »,
Annual Report of the American Historical Association for 1901, vol. 1, 1902,
p. 321-545.
11. On reconnaîtra ici la thèse du « responsible party model » mise de l’avant aux États-
Unis durant les années 1950. Pour une synthèse du débat, voir L. Epstein, « What
Happened to the British Party Model ? », American Political Science Review,
vol. 74, 1980, p. 9-22.
12. Au Québec, des chefs de parti ont dû céder leur poste en 1982 et 1987 à la suite
de conflits avec leurs collègues du caucus. Sur le départ de Claude Ryan, voir
L. Ian MacDonald, From Bourassa to Bourassa. A Pivotal Decade in Canadian
History (s. l., Harvest House, 1984), p. 257-71. Sur le départ de Pierre Marc
Johnson, voir P. Duchesne, Jacques Parizeau, tome 3, Le Régent 1985-1995,
Montréal, Québec Amérique, 2004, p. 34-67. Au niveau fédéral canadien, les
tiraillements au sein du caucus libéral, dont certains membres ont défié leur chef
sur des questions importantes après 1984, ont affecté la performance du parti.
Sur cette période, voir G. Weston, Reign of Error. The Inside Story of John Turner’s
Troubled Leadership (Toronto, McGraw-Hill Ryerson, 1988).
13. S. A. Rice, « The Behavior of Legislative Groups : A Method of Measurement »,
Political Science Quarterly, vol. 40, 1925, p. 60-72.
14. Pour un vote donné, on soustrait le pourcentage de dissidents au sein d’un parti
du pourcentage de députés du parti qui suivent la ligne officielle. Si 25 pour cent
des membres d’un groupe présents font dissidence, l’indice s’élèvera à (75-25=)
50.
15. Voir. E. Ozbudun, Party Cohesion in Western Democracies. A Causal Analysis,
Beverley Hills, Calif., Sage Publications, 1970.
16. Voir par exemple, P. Pesonen, « Political Parties in the Finnish Eduskunta », dans
S. C. Patterson et J. C. Wahlke (ed.), Comparative Legislative Behavior : Frontiers
of Research (New York, Wiley-Interscience, 1972), p. 199-233 ; H. P. Hertig,
« Party Cohesion in the Swiss Parliament », Legislative Studies Quarterly, vol. 3,
no 1, 1978, p. 63-81.
17. Voir Gilberte Boilard, Discipline de parti, avril 1988, 23 p. ; Discipline du parti,
1988-1998 : bibliographie sélective, 1998, 20 p.
18. Pour un résumé, en plus de l’ouvrage d’Ozbudun cité plus haut n. 16, voir M. P.
Collie, « Voting Behavior in Legislatures », Legislative Studies Quarterly, vol. 9,
1984, p. 3-50, spécialement les pages 7 à 13.
19. Il arrive parfois que le nom d’un député soit inscrit à la fois dans la colonne des
pour et dans celle des contre (par exemple, J.A.L. 1893-94, p. 367-8, et J.A.L.
1960-61, p. 280). On a toujours présumé dans ces cas que l’intéressé avait voté
dans le même sens que la majorité de ses collègues de parti.
20. J. A. A. Lovink, « Le pouvoir au sein du Parti libéral provincial du Québec, 1897-
1936 », dans R. Pelletier (dir.), Partis politiques au Québec (Montréal, Hurtubise
HMH, 1976), p. 109-111.
21. Pour des données comparatives, voir les articles de Schlesinger et Brady et al.,
cités plus haut n. 4.
22. De 1867 à 1871, Québec, s. d., 41 pages, et La politique de la province de Québec
de 1871 à 1875.
23. Voir E. Forsey et G. Eglinton, The Question of Confidence in Responsible Govern-
ment, Ottawa, 1985, et L. Massicotte, « Les paramètres constitutionnels de la
nouvelle situation parlementaire », Le Devoir, 12 février 1985, p. 9.
24. Ont été considérés comme votes de confiance ou de censure tous les votes sur une
motion affectant en termes explicites la confiance à l’endroit du gouvernement
ou de l’un de ses membres, quel que soit le cadre où elle ait été proposée. Ont été
considérés comme se rapportant aux projets de loi du gouvernement tous les votes
pris à l’une ou l’autre étape de l’étude d’un projet de loi d’intérêt public présenté
par un ministre. Les projets de loi publics de députés ont été classés en fonction de
l’allégeance du député qui les avait présentés. Ont été par ailleurs considérés
comme projets de loi d’intérêt privé, conformément au classement expliqué au
chapitre 4, ceux dont la présentation avait été précédée d’une pétition introduc-
tive. La rubrique « subsides » n’inclut que les votes portant sur un crédit budgé-
taire particulier, sans qu’un blâme quelconque soit adressé au gouvernement à
son sujet.
25. Lovink, « Le pouvoir », p. 109.
26. M. Ostrogorski, La démocratie et l’organisation des partis politiques, Paris,
Calmann-Lévy, 1903, 2 volumes.
27. En Grande-Bretagne, l’indice de cohésion au parti au pouvoir passe de 59,8 en
1860 à 71,7 en 1874, à 82,0 en 1881, à 94,2 en 1899 et à 95,0 en 1908. Voir
S. Beer, British Politics in the Collectivist Age (New York, Alfred A. Knopf, 1966)
p. 257.
28. W. H. Greenleaf, op. cit., p. 206-207.
29. Voir les sources citées au chapitre 3, n. 9.
30. G. W. Cox, « The Development of a Party Orientated Electorate in England,
1832-1918 », British Journal of Political Science, vol. 16, 1986, p. 187-216. Voir
aussi, du même auteur, The Efficient Secret. The Cabinet and the Development of
Political Parties in Victorian England (Cambridge, Cambridge University Press,
1987).
31. R.J. Jackson, Rebels and Whips, Londres, Macmillan, 1968 ; R. Dowse et T. Smith,
« Party Discipline in the House of Commons. A Comment », Parliamentary
Affairs, vol. 16, 1963, p. 159-164.
32. Le rôle du député en cette matière est souligné par H. Quinn, The Union Natio-
nale, A Study in Quebec Nationalism (Toronto, University of Toronto Press, 1963)
p. 137, et R. Boily, « Les partis politiques québécois : perspectives historiques »,
dans V. Lemieux (dir.), Personnel et partis politiques au Québec (Montréal, Boréal
Express, 1982), p. 47.
33. J. Simpson, Spoils of Power. The Politics of Patronage, Toronto, Collins, 1988,
p. 63 et 72-73.
34. R. Chaloult, Mémoires politiques, Montréal, Éditions du Jour, 1969, p. 118-119.
Voir aussi J.-G. Genest, op. cit., p. 304.
35. Dans la Chambre élue en 1867, Macdonald dispose de 108 des 181 sièges. Il n’en
subit pas moins plusieurs défaites. Voir à ce sujet E. Forsey, Freedom and Order.
Collected Essays (Toronto, McClelland & Stewart, 1974) p. 123-128. Sur les
défaites subies par Mowat, voir plus loin dans le présent chapitre, tableau 6.5.
36. A. L. Lowell, The Government of England, vol. II, New York, Macmillan, 1908,
p. 78-79.
37. Sur les mécanismes européens, voir P. Lauvaux, Parlementarisme rationalisé et
stabilité du pouvoir exécutif. Quelques aspects de la réforme de l’État confrontés aux
expériences étrangères (Bruxelles, Bruylant, 1988) ; J.-C. Colliard, Les régimes parle-
mentaires contemporains (Paris, Presses de la Fondation nationale des sciences poli-
tiques, 1978) ; P. Pactet, « L’évolution contemporaine de la responsabilité
gouvernementale dans les démocraties pluralistes », dans Mélanges Georges Burdeau
(Paris, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 1977) p. 191-210.
38. Sir Ivor Jennings, Cabinet Government, 3e édition, Cambridge, Cambridge
University Press, 1959, p. 495 ; Sir Berriedale Keith, The British Cabinet System,
2e édition, Londres, Stevens & Sons, 1952, p. 216.
39. Entre 1972 et 1974, par exemple, le gouvernement minoritaire de M. Trudeau
subit sept défaites aux Communes sans démissionner. La huitième, survenue le 8
mai 1974, lui fut fatale. Voir L. Massicotte, La mise en jeu de la responsabilité
politique du gouvernement, Ottawa, Bibliothèque du Parlement, 1983, p. 17-18.
40. P. Norton. « Government Defeats in the House of Commons : Myth and Reality »,
Public Law, hiver 1978, p. 360-378, et « Government Defeats in the House of
Commons : The British Experience », Canadian Parliamentary Review, vol. 8,
n˚ 4, 1985-1986, p. 6-9.
41. E. Forsey, Freedom and Order.
42. A. L. Lowell, Government of England.
43. P. Norton, Dissension in the House of Commons, 1945-1974. Intra-Party Dissent in
the House of Commons’ Division Lobbies, Londres, Macmillan, 1975, p. x.
44. Pour un exemple à cet égard, voir J.A.L. 1903, p. 172.
45. Des projets de loi du gouvernement ayant été rapportés rejetés par les comités
permanents auxquels ils avaient été renvoyés, on peut supposer que le gouverne-
ment y perdit des votes. Pour des exemples, voir J.A.L. 1899, p. 212 ; J.A.L.
1930, p. 343.
46. Compilation effectuée par l’auteur à partir des sources suivantes. Pour la Grande-
Bretagne : en plus des articles et ouvrages de Norton cités plus haut, J. E. Schwarz,
« Exploring a New Role in Policy-Making : The British House of Commons in
the 1970s », American Political Science Review, vol. 74, n˚ 1, 1980, p. 23-37. Pour
le Canada (Chambre des communes) : les Journaux depuis 1867 (compilation
originale de l’auteur). Pour l’Ontario : les Journaux de l’Assemblée depuis 1867
(compilation originale de l’auteur).
47. Compilation originale effectuée par l’auteur à partir des Journaux de l’Assemblée
législative du Canada-uni, de 1863 à 1867.
48. À Londres, il s’agit des gouvernements minoritaires travaillistes de Ramsay
MacDonald (1924 et 1929-1931) ; à Ottawa, de Mackenzie King et Arthur
Meighen (1921-6) ; à Toronto, la coalition dirigée par Ernest Drury (1919-
1923).
49. Sur ces défaites majeures, voir M. Hamelin, op. cit., p. 275-80, et Rumilly,
Histoire, tome 2, p. 133-136 et 210-213 ; tome 5, p. 211-214 ; J.A.L. 1878,
p. 211-214, J.A.L. 1879, p. 358-359 ; J.A.L. 1887, p. 2-4 ; G.-A. Desjardins,
Débats de la législature de la province de Québec, 1887, p. 15-37.
50. J.A.L. 1870, p. 49 ; M. Hamelin, op. cit., p. 330.
51. J.A.L. 1872, p. 172-173 ; M. Hamelin, op. cit., p. 330.
52. J.A.L. 1882, p. 184-186 ; J.A.L. 1885, p. 264-265.
53. E. de Nevers, L’Avenir du peuple canadien-français, Montréal, Fides, 1964 (réédi-
tion), p. 96.
54. Les données biographiques pertinentes proviennent du Répertoire des parlemen-
taires québécois 1867-1978.
55. E. R. Black, Divided Loyalties. Canadian Concepts of Federalism, Montréal et
London, McGill-Queen’s University Press, 1975, p. 151-153.
56. Dictionnaire biographique du Canada, vol. 11, Québec, P.U.L., 1982, p. 584-586.
57. Premier rapport des commissaires nommés pour classifier, réviser et refondre les Statuts
généraux de la province de Québec, 15 février 1878, reproduit en entier dans le
Rapport de la Commission de révision et refonte des Statuts de la province de Québec,
27 avril 1881, p. 9.
58. Rapport de la Commission (1881), p. 73.
59. Idem, p. 71-72.
60. J.A.L. 1881, p. 277.
61. J.A.L. 1881, p. 285.
62. G.-A. Desjardins, Débats de la législature de la province de Québec, 1882, p. 531.
L’Orateur tira la conclusion de ce débat le lendemain : voir J.A.L. 1882,
p. 43-44.
63. J.A.L. 1882, p. 53.
64. J.A.L. 1883, p. 116-7 ; J.A.L. 1884, p. 103.
65. Notamment après 1905.
66. Voir Schindeler, op. cit., p. 177-81.
67. Stewart, op. cit., p. 198-201.
68. Compilation originale effectuée par l’auteur à partir des Journaux de l’Assemblée
législative du Canada-uni, 1863-1867.
69. L.-P. Pigeon, « L’élaboration des lois », Revue du Barreau de la Province de Québec,
vol. 5, n˚ 8, 1945, p. 365-379, à la p. 366.
71. J.A.L. 1936 (1re session), p. 17.
72. J.A.L. 1955-6, p. 64-5.
73. J.A.L. 1939, p. 198-201.
74. O. Hood Phillips, op. cit., p. 167.
75. Compilation personnelle de l’auteur à partir du répertoire législatif décrit au
chapitre 4.
76. Les données présentées par R. A. MacKay (op., cit., p. 95) révèlent que le Sénat
canadien a joué un rôle comparable. Entre 1867 et 1960, le taux d’échec à la
chambre haute est de 2,4 % pour les textes d’initiative gouvernementale et 33,
1 % pour les textes d’initiative parlementaire.
78. Quelques exemples : en 1932, Duplessis présente un projet de loi abrogeant la loi
sur la radiodiffusion adoptée à la session précédente (J.A.L. 1931-1932, p. 287) ;
en 1933, P. Sauvé propose l’abolition de la controversée loi Dillon (J.A.L. 1933,
p. 341). Durant la 18e législature (1931-1935), une vingtaine de projets de loi
parrainés par l’opposition furent rejetés grâce au vote en bloc des députés minis-
tériels présents.
79. En 1913, par exemple, le ministère se voit demander le nombre d’oiseaux sauvages
dans la province ! J.A.L. 1913-14, p. 109.
80. Un des plus beaux cas de questions « plantées » : à la session pré-électorale de
1912, le gouvernement répond, à la veille de la prorogation, à une multitude de
questions émanant des députés ministériels : comparaison (favorables) avec l’an-
cienne administration ; cartes ou livres distribués gratuitement par le gouverne-
ment dans les écoles ; comparaison des coûts anticipés et réels d’une construction
effectuée sous le régime précédent. Le procès-verbal de cette séance constituait en
fait le manuel de campagne électorale des députés libéraux sortants, imprimé aux
frais du contribuable ! J.A.L. 1912 (1re session), p. 553-73.
81. M. Duverger, La monarchie républicaine, Paris, Robert Laffont, 1974. Du même
auteur, La République des citoyens, Paris, Éditions Ramsay, 1982.
Partie II
LE PARLEMENT réformé
1960-2007
Chapitre 7
Crise et réforme
T oute institution, aussi ancienne soit-elle – d’autant plus qu’elle

est ancienne, pourrait-on ajouter – est un jour ou l’autre confrontée
à de nouveaux défis qui nécessitent des adaptations. Huntington cite à
cet égard la Chambre des Lords britannique face au budget Lloyd George
en 1910-1911, et la Cour suprême des États-Unis vis-à-vis le New Deal 1.
Ou bien l’institution réussira à modifier ses structures internes, son
attitude, son rôle même, ou bien elle périra. C’est en ce sens que Burke,
peu suspect de progressisme échevelé, a pu écrire : « A State without the
means of some change is without the means of its conservation2. »
La plupart des comptes rendus de la réforme parlementaire québé-
coise demeurent sibyllins quant à la source dynamique des phénomènes
qu’ils décrivent ou, dans certains cas, célèbrent3. Les changements
apportés sont présentés comme évidemment nécessaires et bénéfiques,
sans qu’on s’interroge en profondeur sur leurs causes véritables. Parfois,
l’on présente la frustration des députés de l’arrière-ban comme une
cause majeure de la réforme : devant la constatation que ces frustrations
ont survécu à 25 ans de réformes, on conclut alors, comme Gaston
Deschênes, que la réforme a manqué son but et que, tel Sisyphe, les
réformateurs devront repartir à zéro4. De plus, les analystes ont eu
tendance à étudier leur propre société comme si elle évoluait en vase
clos. C’est ignorer que les parlementaires et leurs conseillers pratiquent
186 Partie II – Le parlement réformé – 1960-2007
depuis longtemps l’analyse comparative et empruntent généreusement

à leurs voisins des recettes testées ailleurs.
La présente analyse5 diffère des précédentes en ce qu’elle souligne,
dans l’esprit de la première partie, les similitudes entre les réformes
apportées au Québec et ailleurs au pays. Surtout, elle se fonde sur
l’idée que ces réformes ont été adoptées en réponse à une double crise,
l’une de nature mécanique, l’autre de nature identitaire. La première
renvoie à des dimensions d’ordre technique : le volume des affaires à
traiter, le temps nécessaire à cette fin et les obstacles posés par les règles
de procédure alors existantes. Cette dimension s’observe également
à Londres et à Ottawa, dont on s’est fortement inspiré dans la
recherche des solutions. L’autre dimension, particulière celle-là au cas
québécois, renvoie ultimement au rapport entre une société et son
appareil institutionnel, et est dominée par des considérations d’ordre
plus identitaire. Si cette dimension n’affecte pas de façon immédiate
le fonctionnement mécanique du système, elle conditionne dans une
bonne mesure l’attitude de la population à son égard, variable dont,
en régime démocratique, l’importance n’est plus à démontrer.
Cette double crise, il faut en chercher la source ultime dans la
Révolution tranquille. Celle-ci s’est traduite par une augmentation
rapide et considérable du rôle de l’État, d’où la crise « mécanique »
qu’on va décrire, mais aussi par une remise en question de valeurs
jusque-là communément acceptées au Canada français, source de la
crise identitaire. Toutes deux ont germé durant les années 1960 et
ont entraîné la plupart des réformes appliquées par la suite.
A. Une crise « mécanique » : du vin nouveau

dans de vieilles outres (1960-1964)
On a mis en lumière au chapitre 2 l’essentielle stabilité du cadre
législatif et procédural mis en place en 1867. Ce cadre vieillot avait
jusque-là subsisté, non seulement grâce au prestige qu’il conservait
aux yeux de la classe politique, mais aussi parce que le volume des
affaires à traiter, demeuré relativement modeste, pouvait s’y insérer
et s’y expédier avec succès. On le conserva durant les premières années
de la Révolution tranquille, alors que les budgets se gonflaient
Chapitre 7 – Crise et réforme 187
b rusquement et que les lois devenaient de plus en plus complexes : il

en résulta une rupture du cadre temporel des sessions, dont la durée
tripla presque en seulement cinq ans.
À cet égard, l’évolution québécoise diffère sensiblement de celle
que John Stewart a analysée avec minutie à l’échelle fédérale cana-
dienne. À Ottawa, l’augmentation de la charge de travail fut plus
graduelle, ce qui nécessita des adaptations procédurales étalées sur
plusieurs décennies6. À Québec, l’augmentation fut brusque, les
réformes ne pouvaient être que fondamentales et leur mise en œuvre
concentrée en un laps de temps relativement restreint.
Cela devint particulièrement évident au chapitre des subsides.
Durant la session 1959-1960, l’Assemblée adopta, en plus du budget
principal, deux budgets supplémentaires, le tout pour un montant
de 419,3 millions de dollars. À la session suivante, le budget principal
s’accompagna de quatre budgets supplémentaires. La longueur du
processus, qui dépassa de loin le délai traditionnel du 1er avril, date
du début de l’année financière, nécessita le vote de deux lois de crédits
provisoires, les premières depuis 1948. Quatre ans plus tard, l’Assem-
blée dut voter sept lois de subsides (le budget principal, trois budgets
supplémentaires et trois budgets provisoires) pour un montant total
approchant 1,2 milliard de dollars. Les sommes à voter avaient presque
triplé, en moins de cinq ans.
Parallèlement se multipliaient les indices de surcharge des méca-
nismes traditionnels permettant à l’Assemblée de disposer des « travaux
de subsides ». Les mécanismes d’alors faisaient en sorte que l’étude
des crédits budgétaires s’effectue sur le parquet de la Chambre, tout
en conférant à l’opposition la possibilité d’en retarder l’achèvement.
Comme on l’a mentionné au chapitre 4, la procédure en vigueur
prévoyait la présentation par le ministre des Finances d’une motion
portant formation de la Chambre en comité des subsides. Cette
motion, qui devait être faite tous les jours où les budgets étaient
étudiés, était sujette à un débat dont la durée n’était pas restreinte,
ainsi qu’à des amendements. De tels amendements permettaient
l’ouverture d’un débat sur le sujet indiqué, c’est-à-dire tout sujet
entrant dans le cadre des attributions de la législature. L’étude des
crédits proprement dite ne pouvait débuter avant que l’Assemblée

n’ait disposé de ces motions, dites « de subsides » bien que leur objet
n’ait souvent rien à voir avec le budget. En 1960-1961, l’Assemblée
se forma en comité des subsides à 26 séances (il n’y eut aucune motion
de subsides). À la session de 1962, 53 séances furent consacrées en
tout ou en partie aux mêmes fins, et 67 séances à la session de 1964
(il y eut quatre motions de subsides dans chaque cas). Le nombre de
jours de séance écoulés entre la transmission et l’adoption du budget
principal des dépenses passa de 52 en 1959-1960 à 92 en 1964.
Les indices de surcharge se multipliaient également sur le plan
législatif. Durant cette période, on continua à introduire à chaque
session une centaine de projets de loi d’intérêt privé qui continuèrent
à constituer plus de la moitié de la production législative totale. Les
changements les plus significatifs intervinrent cependant sur le plan
de la législation d’intérêt public.
Le changement ne se traduisit guère par une progression du
nombre de projets de loi publics d’initiative gouvernementale présentés
par session. Le chiffre moyen à cet égard s’établit à 73 entre 1960 et
1964 contre 65 pour la période 1940-1959. Mais, les textes adoptés
étaient plus longs que par le passé. Entre 1942 et 1959, le recueil
annuel des lois comptait en moyenne 249 pages de textes d’intérêt
public. Durant les cinq sessions tenues entre 1959 et 1964, cette
moyenne grimpa à 436 pages, puis à 756 pages entre 1965 et 1975.
Tel qu’il a été discuté antérieurement7, l’indice est grossier, mais
révélateur. Qu’on parcoure le recueil des lois d’après 1960 : on consta-
tera tout de suite que les lois de cette période disposaient souvent
d’enjeux autrement plus importants que sous Duplessis : création de
sociétés d’État, réforme complète du système éducatif et social, etc.
De plus, cette législation comportait de plus en plus fréquemment
des implications financières. De tels projets comptaient à l’origine
fort peu au sein du programme législatif gouvernemental mais leur
poids relatif s’était accru avec les années8. De deux sur cinq sous
Duplessis (1944-1959), cette proportion s’établit durant le quin-
quennat suivant à un texte sur deux, un niveau autour duquel elle
continua à osciller par la suite.
L’importance nouvelle des projets de loi financiers contribuait à

surcharger les mécanismes parlementaires en ce qu’ils nécessitaient
une étape supplémentaire, l’étape de la résolution9. Dans le contexte
d’un État moderne, plus préoccupé de dépenser que d’économiser,
cette étape avait perdu sa signification initiale : elle rallongeait le
processus législatif tout en introduisant un risque très réel de répéti-
tion. Elle devint rapidement la cible des critiques10.
À l’accroissement de la charge de travail de l’Assemblée s’ajouta
après 1960 la présence d’une opposition plus forte, aguerrie et expé-
rimentée. De 1900 à 1960, le parti gouvernemental contrôla en
moyenne 80 % des sièges, et souvent plus, situation sans équivalent
à Ottawa ou à Toronto11. De 1960 à 1970, l’opposition détint par
contre entre le tiers et un peu moins de la moitié des sièges. Cette
force nouvelle s’explique largement par le rôle inédit joué par les
inégalités numériques de la carte électorale, qui atteignirent leur
sommet durant cette période. Ces inégalités jouaient au profit des
régions rurales où l’Union nationale réalisait ses meilleures perfor-
mances. Avant 1960, le parti détenant la pluralité des voix dans
l’ensemble de la province était aussi le favori des milieux ruraux : l’effet
mécanique du scrutin majoritaire, combiné à l’effet de la carte élec-
torale, produisait des législatures où l’opposition ne disposait le plus
souvent que d’une poignée de députés. À compter de 1960, c’est le
parti urbain – le Parti libéral – qui conquiert et conserve la pluralité
du suffrage populaire, mais les succès parlementaires qu’il pourrait en
retirer sont mitigés (et en 1966, annulés) par le jeu en sens contraire
de la carte électorale12.
Plus nombreuse, l’opposition ne tarda pas à faire un large usage
des moyens traditionnels permettant de retarder le rythme des travaux
ministériels ou de harceler le gouvernement du moment. Un moyen
classique était la multiplication des appels des décisions de l’Orateur.
De 1959 à 1968, on en comptera 206, portant sur la quasi-totalité
des décisions de l’Orateur, de l’Orateur suppléant ou du président de
séance13.
Les spécialistes ont amplement démontré à quel point cette
pratique réduisait la crédibilité de la Présidence14. On peut ajouter
qu’avec le temps l’opposition se servit de ce moyen pour retarder la

progression des travaux, faisant appel même de décisions bien fondées.
On compta ainsi 45 appels à la seule session de 1959-1960, et 53 à
celle de 1960-196115.
La complexité croissante des projets de loi gouvernementaux, le
gonflement des budgets, l’agressivité d’une opposition plus nombreuse
profitant de la latitude que lui laissaient les règlements traditionnels,
tous ces facteurs se traduisirent après 1959 par un rallongement
constant de la durée des sessions. On en a évoqué au chapitre 4 la
durée moyenne traditionnelle pendant près d’un siècle : 45 jours de
séance. Telle fut exactement la durée de la dernière session dominée
par Duplessis, celle de 1958-1959. En 1959-1960, on compte 65 jours
de séance, chiffre qui n’avait été auparavant dépassé qu’en 1944. À la
session de 1960-1961, ce chiffre bondit à 107. Il descendit à 93 à la
session de 1962 (dont la durée fut prématurément interrompue par
la tenue de l’élection de l’électricité) et à 92 à la session de 1963. En
1964, on atteignit 120 jours de séance. Les cadres temporels des
sessions avaient purement et simplement volé en éclats.
La vulnérabilité dans laquelle les règlements d’alors laissaient le
gouvernement avait de quoi faire frissonner tout leader parlementaire.
Tout comme la procédure britannique traditionnelle dont elle s’ins-
pirait étroitement, la procédure québécoise protégeait les droits des
députés. Aucune limite n’était donc imposée quant à la durée de
l’étude des subsides ou au nombre de motions de subsides que l’op-
position pouvait présenter. Même position de faiblesse sur le plan
législatif, où presque toutes les étapes de la procédure pouvaient
donner lieu à la tenue d’un débat et à la proposition d’amendements.
Une opposition résolue et nombreuse pouvait retarder longtemps
l’adoption d’une mesure particulière, comme on le verra en 1969 avec
le bill 63, en 1971 sur la baie James et sur la restructuration scolaire
de l’île de Montréal. Le cas du bill 63 est particulièrement révélateur,
puisqu’une demi-douzaine de francs-tireurs réussirent à faire traîner
le débat pendant un mois grâce à une utilisation (généralement)
astucieuse des ficelles de la procédure.
Dans un contexte où l’accroissement du rôle de l’État paraissait

aller de soi et devoir se poursuivre indéfiniment, la perspective ouverte
par les années 1960-1964 était bien claire : les sessions se prolonge-
raient indéfiniment et les gouvernements pourraient être contraints
à un moment ou à l’autre de jeter du lest en face d’une obstruction
résolue. Cela, bien sûr, au cas où les procédures héritées de West-
minster ne connaîtraient pas les mutations qui y avaient été apportées
depuis longtemps dans leur terreau d’origine, et qu’on avait graduel-
lement opérées à Ottawa depuis le début du siècle.
La crise était d’autant plus sérieuse que les expédients traditionnels
auxquels les gouvernements avaient recouru ou auraient pu recourir
par le passé s’avéraient nettement insuffisants. La question préalable,
figurant au Règlement depuis 1868, était tombée en désuétude.
Invoquée dix fois entre 1867 et 1895, elle n’avait été utilisée qu’une
fois par la suite, en 1947, et avait rarement rempli le rôle d’instrument
de clôture aujourd’hui joué par d’autres mécanismes16. La motion de
fin de session, on l’a vu, avait été utilisée constamment depuis 186717.
Mais le régime de séances imposé par ces motions n’était guère moins
épuisant pour les ministres que pour l’opposition et les contraignait
à négliger les affaires de leurs ministères. Et les jours de la semaine
officiellement réservés aux affaires non gouvernementales par le règle-
ment, de trois sur cinq en 1867, étaient tombés à un sur cinq depuis
1955 : il ne restait plus grand-chose à enlever à l’opposition par l’en-
tremise de ces motions de fin de session !
De même, la limite d’une heure assignée aux discours perdait de
son efficacité face à une opposition de trente ou quarante députés,
surtout si ceux-ci doublaient ou triplaient leur temps de parole par
la présentation d’amendements et de sous-amendements.
B. Une crise identitaire

Mécaniques complexes, les institutions s’enracinent dans des
sociétés dont elles reflètent l’expérience historique, la composition
linguistique, le niveau de développement socioéconomique et les
particularismes culturels. La relation entre ces deux variables peut
s’envisager selon deux pôles. D’un côté, certains tendent à méconnaître
la nécessité pour un ordre institutionnel de correspondre aux données

du milieu auquel il s’applique : ayant identifié le régime légal qui leur
paraît le meilleur, ils ont tendance à recommander sa transposition
dans tous les contextes, sans égard aux particularités du terrain.
Lorsque leur avis prévaut, il en résulte bien souvent un rejet brutal
par le patient de l’organe greffé avec si peu de précautions. Dans
l’Europe centrale et orientale d’après 1918, bien des professeurs de
droit constitutionnel connurent des déceptions de ce type, à une
époque où la discipline avait tendance à présenter les institutions
britanniques ou françaises comme des produits d’exportation qu’il
suffisait de livrer au bon endroit. Cette attitude n’est pas exempte de
relents colonialistes ou ethnocentriques, les nations dominantes ayant
tendance à croire à l’universalité de leur propre expérience.
L’autre extrême consiste à monter en épingle le particularisme
national de façon à nier aux institutions d’un autre pays toute appli-
cabilité, voire à faire à chaque nation le devoir de se distinguer des
autres quant à son aménagement institutionnel. Typique de cette
attitude est la caractérisation des régimes légaux ou électoraux selon
leur propre pays d’origine : le parlementarisme est « britannique », le
scrutin à deux tours « français » (et le scrutin majoritaire à un tour,
« anglais »), le vote unique transférable est « irlandais », le régime
présidentiel « américain » quand il fonctionne bien (et « latino-
américain » quand il se détraque). On ne peut faire grief à quiconque
d’illustrer une catégorie conceptuelle par un exemple national précis,
mais le recours obsessionnel à ce type de terminologie trahit une
adhésion pas toujours consciente à ce qu’on pourrait appeler une
théorie culturelle des institutions politiques. Poussée à sa limite, cette
approche évite la discussion des avantages et des inconvénients d’une
formule particulière, et fait dépendre le choix exclusivement de critères
d’ordre ethnoculturel. Les institutions deviennent une sorte de
drapeau destiné à affirmer le particularisme national. Le jugement
porté sur un mécanisme institutionnel devient fonction des sentiments
qu’on éprouve à l’égard des nations où il prévaut.
Je rejette l’une et l’autre de ces approches. L’adulation (ou le rejet)
du régime parlementaire et du scrutin majoritaire à un tour du simple
fait qu’ils sont d’origine britannique me paraissent proprement
e nfantins, au même titre que le rejet du système métrique, de la

choucroute ou de l’habeas corpus en fonction de leurs origines natio-
nales respectives. Par ailleurs, un siècle d’expérience devrait avoir
ouvert les yeux de ceux et celles qui croient encore qu’on puisse
transposer des institutions sans égard à la mentalité et aux traditions
des nations. Ma position est la suivante : tout régime constitutionnel
comporte un principe fondamental, qui peut être transposé, en même
temps que des aspects symboliques plus directement rattachés au
contexte national où le régime a pris naissance, et qui eux sont malai-
sément exportables. Au Québec, comme ailleurs au pays, le régime
parlementaire à la Westminster fut copié jusque dans plusieurs de ses
détails, encore que certaines de ses pièces essentielles aient été
conquises par la collectivité plutôt qu’attribuées ou imposées par la
métropole coloniale18. Ce mimétisme nécessita des aménagements
bien avant 1960, comme on l’a vu au chapitre 2 : codification des
règles de procédure, épuration terminologique. Néanmoins, pour
l’observateur de 1960, le parlementarisme québécois présentait
nombre de traits insolites ou ridicules qui, sans toucher à l’essentiel
des choses, compromettaient la crédibilité de l’ensemble aux yeux de
la population. Au fil des âges, nombre de pratiques et de mots avaient
fini par signifier tout autre chose (et parfois le contraire) de ce qu’ils
désignaient dans l’entendement commun. La chose est courante à
Westminster, et peu s’en offusquent, l’esprit pragmatique de la nation
et le respect dont elle entoure ses traditions évitant qu’on s’étrangle
de rire en constatant la présence au Cabinet, encore durant les années
1990, d’un « Chancelier du duché de Lancaster ». Dans le cas du
Québec, des archaïsmes comparables suscitaient des réactions diffé-
rentes. Par exemple :
– La session était ouverte par un discours que le lieutenant-
gouverneur, revêtu d’un uniforme du siècle précédent, lisait mais
que d’autres avaient écrit à sa place.
– Le débat qui s’ensuivait portait techniquement sur le vote d’une
adresse remerciant le lieutenant-gouverneur de son « gracieux
discours » ; en réalité, ce débat portait sur tout sujet entrant dans
la juridiction provinciale, aucun député n’y traitait du vice-roi,
lequel ne se souciait guère d’ailleurs de savoir ce que les députés

pensaient de « son » discours.
– Le lieutenant-gouverneur recommandait des mesures qu’il n’avait
pas vues et que d’autres avaient préparées en son nom. Techni-
quement, les subsides étaient accordés à Sa Majesté, laquelle n’en
voyait bien sûr pas un sou.
– La présidence de l’Assemblée était occupée par un personnage
affublé du titre d’Orateur, bien qu’il ne parlât que très rarement.
– Chaque session débutait par la présentation d’un « bill des
serments d’office ». Personne n’avait jamais vu ledit bill, qui n’était
pas imprimé. Peu se souciaient de savoir que la présentation de
ce texte visait à rappeler une tradition de défiance à l’égard de
l’exécutif, tradition du reste bien éteinte.
Nombre de ces pratiques découlaient du régime de monarchie
constitutionnelle qui existait au Québec. Toute enracinée dans l’his-
toire constitutionnelle britannique, leur compréhension requérait une
érudition fort peu répandue (ou recherchée) dans la société québé-
coise.
Mais la tendance à la substitution dépassait le domaine des
symboles et affectait toute la terminologie de l’Assemblée. Ainsi, le
discours sur le budget était-il techniquement proposé dans le cadre
d’une motion portant formation de la Chambre en comité des voies
et moyens ; un projet de loi subissait trois « lectures » sans jamais y
être lu au sens littéral du terme ; le comité des règlements ne traitait
pas du règlement de l’Assemblée ; des deux comités qui examinaient
les bills privés, l’un s’appelait fort proprement le Comité des bills privés
en général, l’autre, le Comité des bills publics en général ; certains
comités permanents, comme celui des chemins de fer ou de la biblio-
thèque, ne s’étaient pas réunis depuis au moins vingt ans ; pour
provoquer un débat d’urgence, un député devait proposer l’ajourne-
ment de la Chambre, c’est-à-dire une motion qui, eût-elle été adoptée
sur-le-champ, aurait empêché précisément la tenue d’un tel débat.
On peut à bon droit juger bénins tous ces détails. Parce qu’ils
étaient souvent fort visibles, ils n’en contribuaient pas moins à aliéner
le Parlement du public, dans la mesure où les cérémonies les plus

solennelles ne pouvaient être pleinement comprises que par une petite
élite instruite. Tant que subsista un sentiment d’allégeance et de respect
envers la Couronne britannique, ces détails ne retenaient guère
l’attention. Dans le Québec du début du siècle décrit par André
Siegfried19, peu s’en formalisaient. Mais les indices sont nombreux
de désagrégation de ce sentiment par la suite. Henri Bourassa avait
propagé l’idéal d’un nationalisme canadien et rejeté l’impérialisme
britannique. À la question « Que devons-nous à l’Angleterre ? », il avait
répondu en substance : « le pardon chrétien des offenses ! » En 1917
comme en 1942, les Québécois francophones avaient massivement
rejeté la conscription pour service outre-mer, dont l’imposition brutale
en 1917 provoqua une émeute et contribua à marginaliser pour
longtemps le Parti conservateur dans la province.
L’évolution subséquente du nationalisme québécois laissait encore
moins de place au sentiment monarchique. La critique indépendan-
tiste des années 1960, dans la foulée de la décolonisation des pays
d’Asie et d’Afrique, tendait à attribuer à la sujétion coloniale nombre
des retards qui affligeaient la société québécoise, et donc à pourchasser
tous les symboles qui pouvaient l’évoquer20. Bien que quelques rares
auteurs canadiens-français contemporains aient tenté de justifier
l’institution monarchique21, il est de notoriété publique que le senti-
ment populaire francophone y voit maintenant un reliquat de la
Conquête, et donc un symbole humiliant. Comme l’appareil parle-
mentaire québécois portait en plusieurs endroits la trace de la royauté,
le discrédit croissant de celle-ci risquait de rejaillir sur le Parlement
lui-même. Disons-le tout net, beaucoup de nationalistes québécois
en étaient venus, dans la foulée du chanoine Groulx, à voir dans le
parlementarisme une forme d’anglomanie22.
Des réactions de cet ordre n’étaient pas propres aux indépendan-
tistes ni même à la famille nationaliste québécoise. Nombre de leurs
adversaires les plus acharnés éprouvaient la même réaction viscérale,
quitte à refuser d’en faire un enjeu majeur. À cet égard, le témoignage
de Gérard Pelletier sur ses premières expériences de député fédéral est
éclairant :
« … on nous assène, pour ouvrir la session, une cérémonie intermi-

nable et rigoureusement [souligné dans le texte] britannique. Je
m’étonne qu’en un siècle de tolérance où chacun se montre si fier
de son fair-play, personne n’ait jamais eu l’idée d’introduire dans le
rituel quelques éléments familiers aux non-britanniques de ce pays
[…] Le cérémonial qui règle cette inauguration m’est si totalement
étranger, si mystérieux dans son anachronisme, que je n’y comprends
rien de rien. Au vrai, il me paraît ridicule et réveille mes instincts
iconoclastes […] on voudrait, d’entrée de jeu, dépayser les nouveaux
députés francophones, les convaincre qu’ils sont des étrangers [sou-
ligné dans le texte] dans cette institution, on ne s’y prendrait pas
autrement […] Est-il vraiment nécessaire que les anglophones d’ori-
gine britannique, désormais minoritaires au Canada, nous fassent
sentir, de manière aussi appuyée, à quel point ce parlement canadien
est leur maison, peuplée de leur parenté, exclusivement réglée par
leurs traditions ? J’ai connu des députés, d’origine italienne ou polo-
naise, qui se posaient les mêmes questions23. »
À l’instar de l’école politique à laquelle il se rattache, Pelletier se
refuse à réclamer une réforme à cet égard. « Il faut être patient, en
politique, surtout dans les petites choses. » Appelé, lui, républicain,
à prêter le serment d’allégeance, il « substitue en pensée le service du
peuple au service de la reine24 ». Il refusera le poste de gouverneur
général.
Ce pragmatisme, la génération indépendantiste des années 1960
ne le partage point. « La vie politique du Québec, écrit Marcel Rioux,
est toute empreinte de symbolique coloniale25. » Suit un catalogue
dressé par André D’Allemagne, ex-président du R.I.N., énumérant
la sanction royale, le serment d’allégeance à la reine, les références à
la monarchie dans les divers actes publics. Tous les programmes indé-
pendantistes des années 1960 prévoyaient un régime républicain.
Ces idées firent leur chemin dans la société québécoise. La visite
de la Reine Élizabeth II en 1964, à Québec, à l’occasion des célébra-
tions marquant le centenaire d’une des conférences préparatoires à la
création du système fédéral, donna lieu à une mini-émeute marquée
d’une répression policière : l’épisode passa dans la mémoire collective
comme « le samedi de la matraque ». Les partis indépendantistes
obtinrent au total 8,8 % des voix aux élections générales de 1966,
sans toutefois décrocher un seul siège. Ces élections portèrent au

pouvoir l’Union nationale de Daniel Johnson, dont le slogan était
« égalité ou indépendance », et dont plusieurs jeunes députés étaient
proches des indépendantistes. La profondeur du mouvement se vérifia
en 1970 lorsque le Parti Québécois remporta 23 % des voix. Six de
ses sept députés refusèrent aussitôt de prêter le serment d’allégeance
prévu par l’article 128 de l’A.A.N.B., et ne se ravisèrent que quelques
semaines plus tard lorsqu’on les avisa qu’ils ne pourraient prendre
leur siège autrement. En conquérant trois ans plus tard le statut
d’opposition officielle, ce parti confirma encore davantage la profon-
deur du courant qu’il incarnait. La montée du courant indépendan-
tiste rendait inévitable au minimum une adaptation symbolique qui,
tout en laissant subsister les rouages essentiels du régime parlementaire,
réduirait la visibilité de symboles auxquels la population ne croyait
plus guère.
C’est à la lumière de ce contexte qu’il faut analyser les réformes
apportées à la structure, à la procédure et aux usages du Parlement
québécois, depuis 1964.
On ne vise pas ici à énumérer toutes les réformes ou à en faire
une chronologie détaillée. Nous disposons d’ores et déjà de travaux
à cet égard. Après avoir évoqué l’abolition du Conseil législatif, j’ana-
lyserai les changements apportés à la procédure de l’Assemblée et j’en
dégagerai la signification, pour scruter ensuite l’adaptation identitaire
qui les a accompagnés.
C. L’abolition du Conseil législatif

Sur le plan de la structure du Parlement, la réforme la plus impor-
tante a bien sûr été l’abolition du Conseil législatif. On a montré que
la Chambre haute était entrée après 1905 dans une longue période
de somnolence qui, à défaut de calmer les critiques, réduisait l’acuité
du problème. Dominé par l’Union nationale, après 1957, le Conseil
préféra sagement ne pas freiner la Révolution tranquille. Au grand
vent de réforme qui balaya alors le Québec, le Conseil ne sut pas faire
face en proposant de lui-même une réforme qui aurait pu lui conférer
un nouveau rôle. Jean-Charles Bonenfant proposa d’en faire une
chambre de représentation régionale élue au suffrage universel et à la

proportionnelle26. Le milieu officiel ne put accoucher, en 1963, que
d’une loi obligeant les conseillers nommés après la date de son adop-
tion (mais non les conseillers en fonction à la même date) à prendre
leur retraite à 75 ans. Cela au moment où une journaliste comme
Adèle Lauzon dénonçait de façon virulente l’institution dans un article
dont le titre à lui seul donnait le ton : « Incroyable mais vrai ! Le Conseil
législatif27. »
C’est moins l’indignation publique que la bataille constitution-
nelle qui entraîna la plus sérieuse tentative de réforme du Conseil28.
En 1964, le gouvernement fédéral et les provinces, y compris le
Québec, acceptèrent la formule Fulton-Favreau comme procédure de
modification de la Constitution canadienne. Chaque province obte-
nait un droit de veto sur les réformes futures. Dénoncée par les
centralisateurs comme une camisole de force, la formule fit l’objet au
Québec d’une campagne des milieux nationalistes qui reçut l’aval de
l’Union nationale. Craignant apparemment que le Conseil ne rejette
la modification constitutionnelle proposée, le premier ministre Lesage
fit adopter par l’Assemblée législative, en janvier 1965, un projet de
loi directement inspiré des Parliament Acts britanniques de 1911 et
de 1949. Bien qu’elle ne témoignât guère de l’imagination de ses
auteurs, cette nouvelle donne parlementaire réduisait le veto absolu
du Conseil à un simple veto suspensif : elle ouvrait la voie à une réforme
majeure du Conseil, ou même à son abolition, sans que son consen-
tement ne soit requis, et facilitait l’acceptation de la formule Fulton-
Favreau par le Parlement québécois. Trop transparente, la stratégie
gouvernementale fut contrée par le Conseil, qui greffa au projet un
amendement inacceptable au gouvernement, maintenant intactes les
prérogatives du Conseil en matière constitutionnelle. Le gouverne-
ment couvrit sa retraite en expédiant une adresse à la Reine priant la
souveraine d’introduire au Parlement britannique la mesure contestée.
Saisi d’une adresse en sens contraire du Conseil législatif, le gouver-
nement britannique oublia cette affaire. Une convention bien établie
dès les débuts du régime fédératif voulait en effet que Londres ignore
les propositions de réforme de l’A.A.N.B. émanant des législatures
provinciales.
Sensible à son tour, avec quelque retard, au vent du changement,

l’Union nationale inscrivit en 1966 l’abolition du Conseil à son
programme électoral. Parvenu au pouvoir, Daniel Johnson entama
avec les conseillers des négociations en vue de les amener à consentir
à leur propre élimination du processus législatif. Dans la plus pure
tradition de l’histoire de ce bribery fund, diraient les adversaires du
Conseil, l’affaire fut ainsi conclue : en échange de leur consentement,
les conseillers se voyaient garantir jusqu’à leur décès le paiement de
leur salaire annuel29. C’était payer le prix fort, commentera plus
tard René Lévesque, « mais ça valait le coup30 ». Une loi de 1968
sanctionna ce marché, et lors de son entrée en vigueur, le 1er janvier
1969, le Parlement québécois devint monocaméral pour la première
fois de son histoire.
Le Conseil n’a laissé aucun regret. Son abolition, 40 ans après que
la dernière des autres provinces (la Nouvelle-Écosse) ait posé semblable
geste, témoigne du retard du Québec d’alors en matière institution-
nelle. Le Conseil ne fit aucun effort sérieux pour se rendre utile, à
l’instar du Sénat canadien, en étudiant la législation d’intérêt privé
ou en menant des études sur des dossiers publics. La seule tentative
en ce sens, l’établissement en 1966 d’un comité mixte sur l’assurance-
maladie, devint caduque quelques semaines plus tard avec la dissolu-
tion, et le dossier fut confié à une Commission royale d’enquête31.
On entendit peu de voix par la suite réclamer la création d’une
nouvelle deuxième chambre, encore que le Parti Québécois sous
Pierre-Marc Johnson ait brièvement flirté avec cette idée (le projet
fut ridiculisé de toutes parts), et l’idée renaîtra par la suite sous la
forme d’un « Conseil des régions » où siégeraient en force les régions
rurales et périphériques. Il n’est pas interdit de penser que le Conseil,
ne comptant que peu ou pas de membres péquistes, eût pu freiner
ou amender certains des projets les plus radicaux du gouvernement
Lévesque après 1976.
Il n’est pas interdit de penser, au vu de l’expérience australienne,
qu’une seconde chambre constituée sur des principes différents aurait
contribué à modérer tous les gouvernements, quels qu’ils fussent. Dans
les cinq États australiens où ils ont subsisté, les anciens conseils légis-
latifs ont été réformés de façon draconienne. Élus à la proportionnelle
en fonction de découpages territoriaux qui ne privilégient pas les

régions les moins dynamiques, ils ne sont dominés ni par le gouver-
nement ni par l’opposition, et contribuent à réduire la toute-puissance
du Cabinet. Le Québec a choisi une voie différente.
D. Les réformes de la procédure de l’Assemblée

L’examen est ici limité à la procédure et ne touche ni les conditions
de travail des députés, ni les services parlementaires, qui feront l’objet
du chapitre suivant.
Cette réforme s’est échelonnée sur une vingtaine d’années. En
1964, a été abolie l’étape de la résolution financière. L’année suivante,
l’Assemblée a commencé à confier à des comités particuliers l’étude
des crédits budgétaires. En 1969, l’abolition du Conseil législatif s’est
accompagnée de changements terminologiques et d’un règlement
sessionnel constamment reconduit par la suite. La coexistence malaisée
de ce règlement sessionnel et du Règlement Geoffrion conduisit tout
naturellement en 1972 à l’adoption d’un nouveau Règlement
simplifié32. Les ajournements à date fixe ont été introduits en 197833.
Enfin, l’adoption en 1982 d’une nouvelle Loi sur l’Assemblée nationale
a été suivie deux ans plus tard d’une refonte du Règlement. Par la
suite, les ajustements se sont révélés étonnamment modestes, ce qui
laisse croire que la réforme a porté ses fruits.
Ces réformes, sauf les trois dernières, découlaient directement de
l’analyse de l’engorgement constaté au début des années 1960. On
peut les grouper sous deux rubriques. Certaines ont eu pour effet de
délester purement et simplement le Parlement de certaines tâches ;
d’autres lui ont permis d’accomplir plus rapidement ses travaux en
matière législative et financière.
1. Délester le Parlement de certaines tâches

Le développement le plus notable à cet égard a été la réduction
de l’importance relative des lois d’intérêt privé. Celles-ci avaient
constitué plus de la moitié de la production législative totale de 1867
à 1964. En 1965, elles comptaient encore les deux cinquièmes des
textes présentés comme des textes adoptés, et près de la moitié à la

session de 1966-1967. Le déclin fut sensible par la suite : environ
30 % aux sessions de 1968 et de 1969, et à la deuxième session de
1970, environ le quart durant les années 1970, moins encore par la
suite34.
L’explication de ce déclin tient pour une bonne part à l’adoption
de mesures législatives transférant à des organes administratifs le soin
de traiter les demandes en des matières nécessitant auparavant un bill
privé : les incorporations de sociétés et les changements de nom
constituent deux bons exemples.
Le développement de la législation déléguée constitue une autre
manifestation de cette tendance. Au lieu d’inscrire dans la loi certains
détails, on délègue à l’exécutif le soin de faire des règlements à cet
égard35. La tendance s’est fait sentir jusque dans la législation électo-
rale après 1977, domaine sur lequel les députés avaient conservé un
monopole jaloux : encore ont-ils subordonné l’exercice du pouvoir
réglementaire du Directeur général des élections à l’approbation d’une
commission parlementaire. Les inquiétudes suscitées par la législation
déléguée ont conduit à la formation d’une commission spéciale de
l’Assemblée présidée par l’ex-ministre Denis Vaugeois. Les recom-
mandations de cette commission se sont concrétisées en 1986 par
l’adoption d’une loi-cadre en ce domaine.
Dernier dessaisissement qui, lui, n’a pas été sans douleur : la carte
électorale. En 1971, l’Assemblée a confié à une Commission indé-
pendante le soin de préparer un projet de délimitation après chaque
élection générale, tout en se réservant le dernier mot sur le projet de
loi en découlant. En 1979, l’opération a été complètement retirée de
l’Assemblée et l’adoption de la nouvelle carte est passée dans le
domaine réglementaire, comme on l’avait décidé à Ottawa quinze
ans plus tôt36.
2. Permettre au Parlement d’accomplir plus rapidement

ses travaux en matière législative et financière
Dans cet ordre de préoccupation, la meilleure méthode d’exposition
consiste probablement à suivre le modèle proposé par Lord Campion
dans un texte classique portant sur la procédure britannique37. Campion
distingue trois procédés de base : l’élagage (slimming process) consiste à
supprimer certaines étapes et à proscrire à d’autres étapes les débats,
les amendements ou encore les deux à la fois ; la compression (squeezing
process) consiste à limiter la durée d’un processus ou d’un débat parti-
culier ou encore à donner au gouvernement le moyen de le faire s’il le
juge à propos ; enfin, la « purgation » (purging process) a pour effet de
libérer le parquet de la Chambre de certaines fonctions pour confier
celles-ci à des commissions plus restreintes. Elle se distingue des dessai-
sissements purs et simples au profit du gouvernement et de l’adminis-
tration énumérés plus haut. Vu l’importance relative de chacune, il
convient pour les fins du présent travail de modifier quelque peu l’ordre
d’exposition.
(a) La « purgation »
À Québec, cette opération s’est concrétisée par deux initiatives
majeures auxquelles on a eu aussi recours à Ottawa à compter de la
même époque. Aussi bien l’étude détaillée des crédits budgétaires que
celle des projets de loi après la deuxième lecture, jusque-là accomplies
sur le parquet de l’Assemblée, transformée en « comité des subsides »
et en « comité plénier », ont été graduellement transférées à des
commission spécialisées plus restreintes, permettant à l’Assemblée de
vaquer à d’autres tâches. À elle seule, cette décision constitue proba-
blement l’innovation essentielle de la réforme.
Les faiblesses de la procédure traditionnelle en matière de subsides
furent reconnues en mars 1965, lorsqu’une entente entre le leader
parlementaire du gouvernement et le chef de l’opposition permit
l’étude simultanée des crédits par le comité des subsides et par un
comité spécial, le premier discutant de la politique générale du Minis-
tère et le second, des autres articles38. Toutefois, un article précis du
budget pouvait toujours être discuté en Chambre si les députés le
désiraient. Le comité des subsides perdait son monopole, non sa

prééminence, car les « comités de crédits » lui demeuraient subor-
donnés. Cette mesure permit d’enrayer la croissance du nombre de
séances de l’Assemblée consacrées en tout ou en partie à cette fin. En
1972, le comité des subsides fut aboli et dès lors tous les crédits d’un
ministère ou d’un organisme furent renvoyés à la commission perma-
nente compétente.
Même mouvement sur le plan législatif. Jusqu’alors, en matière
d’intérêt public, seuls les projets de loi d’initiative parlementaire et
certains textes émanant du gouvernement avaient été étudiés en
comités permanents : les premiers étaient devenus rares après 1936,
tandis que la seconde pratique s’éteignit presque à la même époque.
De toute manière, on l’a dit, le comité plénier supervisait a posteriori
le travail effectué par les comités permanents. L’innovation, à partir
de 1969, consista à poser en principe le renvoi d’un projet de loi en
commission après la deuxième lecture, tout en laissant néanmoins à
l’Assemblée la possibilité d’examiner, à son choix, un texte en comité
plénier.
Le principe se concrétisa plus rapidement au niveau des règlements
que dans la pratique. À la session de 1969, un seul projet fut étudié
en commission contre 88 en comité plénier. À la deuxième session
de 1970, les chiffres respectifs étaient de 10 et de 57, et à celle de
1971, de 23 et de 83. Ce n’est qu’à compter de 1972 que la moitié
environ des projets de loi publics ont été renvoyés en commission. Il
faut préciser qu’il s’agissait des textes les plus importants, le comité
plénier paraissant plus approprié pour les textes brefs et non contro-
versés. Depuis 1976, la très grande majorité des projets de loi ont été
étudiés en commission (voir tableau 7.1).
Ces rôles nouveaux nécessitèrent une réorganisation complète du
système des comités permanents de l’Assemblée, demeuré à peu près
semblable à lui-même pendant un siècle. En 1964, on avait créé deux
comités permanents, sur l’Éducation et sur les Régies gouvernemen-
tales à caractère industriel ou commercial. En 1965, le nouveau régime
d’examen des crédits nécessita la création de onze comités spéciaux.
En février 1966, ces comités de crédits devinrent permanents. La suite
logique vint trois ans plus tard avec la refonte totale du système :
l’Assemblée se dota de 27 commissions permanentes comptant
chacune une dizaine de membres (celle des projets de loi privés et
publics en comptait vingt), et couvrant chacune un secteur déterminé
de politique39. Le système a été fréquemment réorganisé par la suite.
Le nombre de commissions fut réduit à 16 en 1972, par regroupement
de commissions existantes, porté à 27 en 1978, et réduit à nouveau
à neuf en 1984. Deux autres commissions ont été crées par la suite.
La réorganisation de 1984, qui s’est révélée plus durable que les
précédentes, a permis de doter chaque commission d’un secrétariat
distinct sans pour autant crever les plafonds budgétaires existants.
Jusqu’en 1972, chaque commission continua à être présidée par un
député officiellement élu par elle. Cette année-là, l’Assemblée opta
pour la formule d’une « banque de présidents » : huit députés désignés
par la Commission de l’Assemblée nationale et rémunérés à cette fin,
présidaient tour à tour aux délibérations de chaque commission.
Depuis 1984, chaque commission élit son propre président et son
vice-président. En 1972, l’opposition obtint la présence d’un de ses
membres au sein de la banque des présidents et, à compter de 1984,
trois présidences et cinq vice-présidences, toutes rémunérées. Enfin,
on a remédié à l’une des faiblesses traditionnelles des commissions
parlementaires québécoises : leur obésité. Le nombre moyen des
membres des commissions, de 38 en 1935 et de 28 en 1960, est tombé
à une douzaine à la fin des années 1960. On est remonté à 15 ou 16
durant les années 1980 lorsque le nombre de commissions a été réduit,
mais avec l’addition d’une commission, par la suite, on est revenu à
une douzaine de membres.
L’Assemblée a innové en instaurant une étape originale qui consiste
à renvoyer un projet de loi en commission après sa présentation
(première lecture) pour fins de consultations publiques. On a voulu
par là permettre au grand public (en pratique : aux groupes de pression
jugés les plus représentatifs par la commission) de se faire entendre.
Le nombre des textes ainsi renvoyés a rarement dépassé la dizaine,
mais les projets les plus importants ont souvent subi cette épreuve.
(b) L’élagage
Cette deuxième tendance est particulièrement évidente sur le plan
législatif. Jadis constitué de nombreuses étapes sujettes à débat ou
amendement, le processus d’adoption des lois à l’Assemblée a été à la
fois simplifié et réglementé en 1964, en 1972 et, dans une moindre
mesure, en 1984.
Deux étapes ont été purement et simplement supprimées : la
présentation d’une « motion introductive » et l’étape de la résolution
financière. Quant aux autres, elles ont été assorties de restrictions,
surtout en 1972, de sorte que le processus se résume aujourd’hui
ainsi. La présentation du projet de loi, autrefois appelée la première
lecture, a lieu sans débat, le parrain du projet se bornant à lire ou à
résumer les notes explicatives qui l’accompagnent. Une motion
portant renvoi d’un projet à une commission pour fins de consulta-
tion générale ou particulière est décidée sans débat40. Une motion
portant tenue de consultation particulière peut occasionner un débat
d’une heure si elle déroge aux règles régissant la tenue de telles
consultations. Pendant le débat sur l’adoption du principe (autrefois
appelée deuxième lecture), un seul amendement est possible et ne
peut viser qu’à retarder l’accomplissement de cette étape, par exemple
de trois ou de six mois. Il ne peut faire l’objet d’un sous-amendement.
Depuis 1984, le débat sur cet amendement est restreint à une durée
d’au plus deux heures. En 1977, dans le but d’accélérer la procédure,
on a donné au leader parlementaire du gouvernement le pouvoir de
proposer que la deuxième lecture d’un projet ait lieu sans débat, mais
l’opposition de cinq députés entraîne le rejet d’une telle proposition41.
La motion de renvoi du projet en commission n’est pas susceptible
de débat. On verra plus loin que le gouvernement dispose d’un moyen
exceptionnel très efficace pour empêcher que le débat en commission
ne s’éternise.
L’étape de la prise en considération du rapport de la commission
revêt une importance plus grande qu’autrefois puisque l’étude détaillée
ne s’effectue généralement pas en commission plénière. En théorie,
l’opposition pourrait multiplier à loisir les amendements à ce stade.

Aussi le Règlement encadre-t-il soigneusement le déroulement de
cette étape. Un député doit remettre au secrétaire général de l’Assem-
blée copie des amendements qu’il propose avant 22 heures le jour où
a lieu le dépôt du rapport. De plus, le président décide de la receva-
bilité des amendements et les choisit pour en éviter la répétition. Un
certain filtrage peut donc précéder la mise aux voix. Ensuite le prési-
dent organise le débat au cours duquel a lieu la prise en considération
du rapport et des amendements proposés. Aucun sous-amendement
ne peut alors être proposé. Quand le débat est terminé, les votes sur
les amendements sont pris successivement de la manière indiquée par
le président. Celui-ci peut les grouper de façon à réduire le nombre
de votes nécessaires. Enfin le rapport, tel qu’éventuellement amendé,
est ensuite adopté ou rejeté globalement.
L’importance nouvelle accordée à l’étape du rapport a réduit
l’importance de la dernière étape, l’adoption (autrefois appelée troi-
sième lecture), lors de laquelle n’étaient limités autrefois ni les débats
ni les amendements. Depuis 1972, les amendements sont proscrits à
cette étape, à moins qu’ils n’émanent du parrain du projet, et le droit
de parole de chaque député est limité à dix minutes. Le parrain du
texte et les chefs des groupes parlementaires ou leurs représentants
ont droit à une heure, et le parrain dispose en plus d’un droit de
réplique de 20 minutes.
L’abolition du Conseil législatif, en 1968, tout en éliminant un
éventuel obstacle politique de taille, a supprimé les étapes supplémen-
taires nécessitées autrefois par l’étude du projet au Conseil et, éven-
tuellement, par l’examen par l’Assemblée des amendements adoptés
par le Conseil.
Ce double souci de simplification et de restriction se manifeste
aussi au niveau de l’étude des crédits budgétaires. Il n’est plus néces-
saire de proposer la formation de la chambre en comité des subsides.
Après leur dépôt en Chambre par le président du Conseil du trésor,
les crédits sont renvoyés en commission sans débat ni amendement.
La motion d’adoption du rapport des commissions sur les crédits ne
peut subir d’amendement, et le débat qui l’entoure est restreint à deux
heures. Le projet de loi qui en résulte est adopté en un seul vote, sans
débat ni amendement. Les mêmes restrictions s’appliquent aux crédits

provisoires. Jusqu’en 1972, seulement un ou deux douzièmes des
crédits pouvaient être avancés chaque fois au gouvernement, ce qui
nécessitait deux lois du genre durant la session si l’adoption du budget
principal n’intervenait pas avant le début du mois de juin. Le pour-
centage fut fixé à 1/6 en 1972, puis porté à 1/4 en 1976.
L’ancien processus budgétaire, on l’a vu, confiait l’étude des crédits
à la commission plénière, sous le vocable de « comité des subsides ».
La motion du ministre des Finances proposant que la Chambre se
forme en comité des subsides pouvait faire l’objet d’un amendement
de l’opposition susceptible d’être discuté pendant plusieurs séances.
L’opposition a perdu cette arme en 1972 avec le transfert de l’étude
de la plupart des crédits aux commissions élues mais, en contrepartie,
on lui a ouvert la possibilité de présenter au cours d’une session, après
la fin du débat sur le message inaugural, six motions de censure dont
la discussion ne peut cependant s’étendre sur plus d’une séance.
(c) La compression
Si le débat est proscrit à certaines étapes, on a pris la précaution
d’en écourter la durée à d’autres. Le procédé le plus simple consiste à
limiter le droit de parole de chaque député. Fixée en 1939 à une heure,
la durée des discours fut écourtée en 1969 à 30 minutes, sauf pour le
travail en commission. En 1971, des droits de parole plus généreux
furent concédés au premier ministre, aux chefs des partis d’opposition
et à certains députés. Depuis 1972, la durée des discours est en prin-
cipe limitée à 20 minutes, mais cette règle souffre plusieurs exceptions
motivées par la nature du débat et l’identité de l’intervenant.
Du point de vue de la planification des travaux parlementaires,
la solution idéale consiste non pas à limiter le droit de parole de chaque
député, mais plutôt à fixer à l’avance dans le Règlement une enveloppe
globale pour la durée d’un débat précis. La guillotine tombe alors
automatiquement à un moment connu à l’avance, sans qu’il soit pour
autant nécessaire d’adopter une motion spéciale à cet effet.
L’Assemblée nationale s’est engagée dans cette voie dès 1969 en
limitant à 25 heures la durée des débats sur le message inaugural et
sur le discours du budget. La même année, la période de questions

orales a été limitée à 30 minutes, puis rallongée à 45 minutes en 1977.
Depuis 1972, cette technique a été étendue à de nombreuses catégo-
ries de débat. La discussion d’une motion de suspension de l’appli-
cation des règles de procédure pour raison d’urgence ne peut excéder
deux heures. Les débats de fin de séance (tenus les mardis et jeudis
seulement) ne peuvent durer plus de douze minutes pour chacune
des trois questions qui peuvent être soulevées à cette occasion : en
tenant compte des répliques, un peu plus d’une demi-heure par jour
peut donc être occupée par cette procédure. L’interpellation, introduite
en 1977 sous le nom de « question avec débat en commission élue »
avant d’être rebaptisée en 1984, ne peut durer plus de deux heures.
Par la suite, des lois sont venues encadrer certains débats particu-
liers. Adoptée en 1978, la Loi sur la consultation populaire42 prévoit la
tenue à l’Assemblée nationale d’un débat sur la question devant être
posée à la population lors d’un référendum, et en limite la durée à
35 heures. La Loi sur la représentation électorale43, sanctionnée en 1979,
tout en retirant aux parlementaires la responsabilité ultime d’adopter
la carte électorale pour la confier à une commission indépendante, a
permis la tenue d’un débat à l’Assemblée sur le projet de carte proposé
par la Commission de la représentation dans son rapport préliminaire.
La durée de ce débat ne peut cependant excéder cinq heures.
Depuis 1984, une motion proposant l’ajournement de l’Assemblée
pour une période de plus de quinze jours fait l’objet d’un débat
restreint d’au plus deux heures. La même restriction s’applique aux
débats sur le motif de la convocation de l’Assemblée en séances extra-
ordinaires, sur un rapport de commission (autre qu’un rapport portant
sur un projet de loi), sur une motion de scission d’un projet de loi.
Avant 1972, la durée globale de l’étude des crédits budgétaires
était illimitée (sauf pour les crédits provisoires). Cette année-là, le
gouvernement réussit à imposer le principe d’une guillotine en la
matière : une commission étudiant les crédits d’un ministère faisant
partie du budget principal devait faire rapport à l’Assemblée dans un
délai de 45 jours, faute de quoi elle était « censée » en avoir recom-
mandé l’adoption à condition d’y avoir consacré au moins dix heures
de travaux. Dans le cas d’un budget supplémentaire, le délai d’examen
était de sept jours. Les règles du jeu ont été reformulées à cet égard
en 1984. L’étude des crédits dure dix séances consécutives en commis-
sion du lundi au vendredi (en pratique, ce travail s’étend sur trois
semaines). Le temps consacré à l’étude des crédits en commission ne
peut excéder 200 heures, celui consacré à l’étude des crédits d’un
ministère, 20 heures. Quant aux crédits supplémentaires, leur examen
ne peut durer plus de huit heures44.
En plus des armes qui précèdent, le gouvernement dispose de
trois moyens exceptionnels : la question préalable, la motion de clôture
et la suspension des règles pour raison d’urgence.
La question préalable figurait au Règlement de l’Assemblée depuis
ses origines, mais n’avait guère été utilisée depuis fort longtemps. On
a rendu son maniement encore plus délicat en 1972 en accordant au
président de l’Assemblée le pouvoir d’en refuser le dépôt s’il jugeait
que les droits de la minorité seraient lésés par son acceptation. Aussi
cette procédure, rebaptisée « motion de mise aux voix immédiate » en
1984, n’a-t-elle jamais été utilisée avec succès par le gouvernement.
L’opposition l’a invoquée en 1991 et en 1993, avec succès dans ce
dernier cas. En novembre 2001, le gouvernement a tenté d’utiliser
cette procédure, mais une motion en ce sens fut déclarée irrecevable
par la présidence.
Les deux autres procédures disponibles pour venir à bout des
manœuvres obstructionnistes réelles ou appréhendées ont connu en
revanche une popularité certaine si l’on en juge au nombre de fois où
elles ont été utilisées avec succès. Introduite en 1972, la motion de
clôture permet à la majorité d’obliger une commission à déposer son
rapport à l’Assemblée dans le délai qui y est indiqué. Cet instrument
se révèle particulièrement efficace en ce qu’il met fin à toute une étape
de la procédure législative, et non seulement à la discussion d’un
article précis. Le gouvernement l’a parfois utilisé alors que la commis-
sion avait à peine entamé ses travaux. Les libéraux ou les péquistes y
ont eu recours à 16 reprises de 1972 à 1989, au grand dam de l’op-
position dans la grande majorité des cas. Entre 1989 et 2007, on a
compté 12 cas d’utilisation de cette procédure.
L’interventionnisme étatique croissant ainsi que la combativité

des syndicats québécois ont rendu presque routinière l’adoption par
l’Assemblée d’une « loi spéciale » mettant fin de façon plus ou moins
ouverte à des conflits de travail. Inconnue avant 1960, cette interven-
tion autoritaire est devenue depuis bien plus fréquente qu’à Ottawa
ou à Toronto45. L’outil procédural par excellence en ces cas a été la
suspension des règles pour raison d’urgence. Relativement longues et
complexes, ces motions ont pour effet principal d’imposer des séances
plus longues jusqu’à l’adoption de leur objet, de suspendre certaines
dispositions du Règlement susceptibles d’être utilisées dans un but
dilatoire par l’opposition, et même d’édicter ad hoc des règles plus
restrictives qu’à l’ordinaire. On en est ainsi arrivé à une mesure s’ap-
parentant à la guillotine britannique en prévoyant une durée précise
pour certaines étapes de la procédure législative, et ce, avant même
que la discussion de la mesure ne soit entamée.
Cette technique est devenue le principal outil permettant au
gouvernement d’imposer sa volonté à l’opposition, et son objet a
depuis longtemps cessé d’être confiné au règlement de conflits de
travail. Invoquée 6 fois de 1960 à 1972, elle l’a été 21 fois de 1972 à
1985, et 10 fois de 1985 à 1989. De 1990 à 2007, on y a eu recours
une quarantaine de fois, relativement à pas moins de 135 mesures.
Loin en effet de viser l’adoption d’un texte particulier, elle vise souvent
depuis les années 1990 à assurer l’adoption rapide d’un grand nombre
de textes. Ce tournant fut pris en juin 1992 lorsqu’une motion d’ur-
gence fut appliquée à pas moins de 28 projets de loi ! Il s’est avéré
durable, et depuis on peut parler d’une véritable routinisation du
« bâillon », dont l’usage suscite de moins en moins les cris d’indigna-
tion publics dont se gaussaient en privé les habitués du sérail. En
2009, les partis se sont entendus pour limiter l’application d’une
motion d’urgence à un seul projet de loi.
Jusqu’en 1978, un quatrième moyen d’action a été fréquemment
utilisé par les gouvernements successifs : c’est la motion dite de fin de
session. Comme la date des ajournements d’été et de Noël n’était nulle
part précisée dans le Règlement, c’est la majorité qui en décidait selon
les besoins du moment. Durant les années 1970, en particulier, le
gouvernement prit l’habitude de présenter en mai ou en juin (ou au
début de décembre) ses projets de loi les plus controversés. L’on espé-
rait que l’opposition, pressée d’en finir avant les vacances, se montre-
rait coopérative. À défaut, le gouvernement faisait adopter une motion
suspendant les règles habituelles, imposant des séances plus fréquentes
et plus longues et éliminant certains des outils dilatoires de l’opposi-
tion. Si celle-ci se révélait déterminée, l’ajournement d’été pouvait
être retardé au 31 juillet (comme en 1974) ou même au 26 d’août
(1977). Cette dernière expérience fit déborder le vase et l’année
suivante, les partis s’entendirent sur un mécanisme d’ajournements
à date fixe. Désormais, l’ajournement d’été aurait lieu au plus tard le
23 juin et celui des Fêtes le 21 décembre. Pour accélérer le rythme de
ses travaux durant les trois semaines précédant chaque ajournement,
l’Assemblée était soumise à un régime de travail nettement plus
intensif donnant priorité aux mesures gouvernementales, alors que
plusieurs instruments ordinairement à la disposition de l’opposition
(mini-débats, motions du mercredi, questions avec débat) voyaient
leur usage interdit ou limité.
En somme, l’on institutionnalisait la motion de fin de session
pendant les deux périodes de travaux intensifs (certains diraient : de
surchauffe) précédant les ajournements. Le gouvernement était même
dispensé de faire adopter une telle motion, le nouveau régime de travail
entrant en vigueur de façon automatique le 1er juin et le 1er décembre.
En contrepartie, l’opposition obtint que le gouvernement présente
avant ces dates les projets de loi qu’il comptait faire adopter avant
chaque ajournement. Comme on s’en doute, les séances précédant le
début de la période de travaux intensifs ont donc été marquées par le
dépôt d’un nombre inhabituellement élevé de projets de loi.
Durant les périodes de travaux intensifs, l’Assemblée siège quatre
jours par semaine (cinq jusqu’en 1998) au lieu de trois et la durée
moyenne de ces séances est presque deux fois plus longue qu’en période
normale. En fait, elle s’étirait parfois jusqu’aux petites heures du matin
avant qu’on ne mette fin à cette pratique en 1997. Il n’est pas excep-
tionnel que le consentement unanime permette au gouvernement de
présenter et de faire adopter un projet de loi durant une même période
de travaux intensifs.
Ce mécanisme a constitué un progrès réel, encore que des failles

subsistent. Cité en exemple par des députés fédéraux québécois à leurs
collègues des Communes à l’été de 1982, il y fut transposé quelques
mois plus tard, moyennant une innovation de taille, l’instauration de
dates fixes pour la reprise des travaux, idée dont l’Assemblée québécoise
s’empara à son tour en mars 1984 : depuis cette date, le trimestre du
printemps débute le deuxième mardi de mars, celui de l’automne le
troisième mardi d’octobre. Par la même occasion, l’on reporta du
1er juin au 15 mai et du 1er décembre au 15 novembre la date limite
de dépôt d’un projet de loi destiné à adoption avant l’ajournement.
Les grands gagnants de cette réforme ont été les parlementaires
eux-mêmes (ainsi que leurs employés), désormais mieux en mesure
de planifier leurs activités entre les sessions. Subsiste bien sûr la possi-
bilité d’un rappel de l’Assemblée pour raison d’urgence, comme on
le vit par exemple en 1983 pour le vote de la loi 111 imposant des
sanctions aux grévistes du secteur public.
E. L’adaptation identitaire
On a fait état en introduction de l’irritation ressentie par bien des
Québécois, et pas seulement par les indépendantistes, par les angli-
cismes du vocabulaire parlementaire de même que par la présence
obsédante de la monarchie dans l’appareil symbolique de l’Assemblée
comme du droit en général. Les efforts ont donc visé à franciser – et
dans certains cas à Franciser – la terminologie, et à rendre aussi peu
visible que possible l’institution monarchique que la Constitution
retranche spécifiquement du pouvoir législatif de l’Assemblée.
La toilette terminologique a à peu près fait table rase des expres-
sions ou désignations s’éloignant du français international. Les
« statuts » sont devenus des lois, les « comités » des commissions,
l’« Orateur » le Président, l’« Orateur suppléant », le Vice-président, le
« greffier », le secrétaire général, les « lois de subsides » des lois de crédits,
les « bills » des projets de loi, les « partis reconnus » des groupes parle-
mentaires et l’Assemblée elle-même est devenue nationale plutôt que
« législative46 ». Le zèle des terminologues a entraîné la mise au rancart
des « lectures » des projets de loi.
La réforme s’est aussi concrétisée surtout par la réduction au strict

minimum de la visibilité du lieutenant-gouverneur. Celui-ci ne
prononce plus le traditionnel discours du trône, mais une brève
allocution, la lecture du message inaugural, rebaptisé « discours
d’ouverture » en 1984, étant réservée au premier ministre depuis
1969. Un bref retour à l’ancienne pratique à compter de 1973 a été
annulé trois ans plus tard. La sanction des lois s’effectue en catimini
au bureau du lieutenant-gouverneur, et ce dernier ne remercie plus
les bons sujets de Sa Majesté de leur « benevolence » en sanctionnant
les lois de crédits. La formule du décret des lois ne mentionne plus
la Reine et énonce simplement : « Le Parlement du Québec décrète
ce qui suit ». On ne cite plus les lois en utilisant le nom de la Souve-
raine. La loi fait référence au gouvernement plutôt qu’au « lieutenant-
gouverneur en Conseil ». On n’a pas supprimé le serment d’allégeance
à la Reine prévu par la Constitution (la constitutionnalité d’une telle
mesure aurait été douteuse), mais les députés doivent en plus jurer
loyauté au peuple du Québec et promettre d’exercer leurs fonctions
dans le respect de la constitution du Québec. Les anciennes armoiries,
où figuraient en bonne place la Couronne, le lion britannique et trois
feuilles d’érable, ont été remplacées dans la papeterie officielle par
une fleur de lys. Elles subsistent cependant dans l’édifice parlemen-
taire lui-même. Enfin, le Président de l’Assemblée a perdu la toge et
le tricorne qui lui donnaient autrefois fière allure. À l’heure actuelle,
seuls la masse, le « sergent d’armes », les « whips » et les « leaders parle-
mentaires », tout comme la présence occasionnelle du lieutenant-
gouverneur, laissent croire que le Parlement du Québec est l’organe
législatif d’une province comme les autres, tandis que l’édifice du
Parlement arbore toujours des couronnes ainsi que des noms et des
armoiries de lointains gouverneurs.
On a souligné, non sans à-propos, que ces changements de façade
laissaient intacte l’inspiration britannique qui empreint toujours la
substance des choses47. À tout le moins ont-ils permis aux nationalistes
de ne plus sentir leurs sentiments écorchés à chaque pas dans notre
quotidien parlementaire. Le principal mérite des symboles n’est-il
pas, après tout, la très large adhésion qu’ils suscitent ?
F. Une réforme originale ?

Dans la première partie du présent ouvrage, j’ai souligné à plusieurs
reprises à quel point la procédure québécoise s’était inspirée de la procé-
dure britannique et canadienne. De même, le resserrement de la disci-
pline parlementaire s’est observé dans les principales assemblées de la
zone institutionnelle britannique. La question se pose : dans quelle
mesure le Parlement québécois a-t-il véritablement innové dans ses
réformes depuis trente ans ?
Pour répondre à cette question, il faut distinguer les réformes de
procédure et l’adaptation identitaire. Cette dernière renvoie à une problé-
matique particulière du Québec : une société majoritairement française
dotée d’institutions de type britannique où ont été remis en question
depuis 1960 des pans essentiels de l’organisation politique. Aucune
assemblée canadienne n’a accordé autant d’importance à réduire la visi-
bilité de la monarchie. La Chambre des communes du Canada ne s’est
intéressée qu’avec retard à l’épuration de sa terminologie française48. Aussi,
le processus d’adaptation identitaire analysé plus haut constitue à n’en
pas douter une dimension originale du parlementarisme québécois.
Quant aux réformes de procédure proprement dites, le défaut
principal des comptes rendus antérieurs en ce domaine est souvent de
ne point mettre suffisamment en relief à quel point les Québécois ont
sagement imité ou emprunté plutôt qu’innové. On trouve bien sûr des
idées originales qui ont parfois fait école par la suite : ajournements à
date fixe, interpellation, mandats d’initiative, audiences publiques des
commissions après la première lecture. Dans l’ensemble, toutefois, c’est
l’importance des emprunts qui retient l’attention. En particulier, les
réformes apportées à la procédure durant les années 1970 et même 1980
s’inspiraient étroitement de celles réalisées à Ottawa à la même époque.
La procédure législative et financière, les questions orales, le rôle accru
des commissions, les travaux des commissions spéciales, les mini-débats,
la clôture, tous ces mécanismes sont finalement fort proches de ceux
qu’Ottawa mit en marche durant les années 1960 ou même avant. Dans
ses méthodes de travail, l’Assemblée est restée proche des parlements
de la zone institutionnelle britannique, et les emprunts à la France se
sont manifestés surtout en matière terminologique. En cela, elle est
restée fidèle à ses origines.
Tableau 7. 1
Étude en commission des projets de loi d’intérêt public
du gouvernement après l’adoption du principe, 1969-2007
Aucune
Commission Commission
Session commission (lois Cas hybrides *
plénière sectorielle
sur les crédits)
1969 82 1 6 2
1970 0 0 0 0
1970 (2e) 54 10 3 1
1971 76 23 6 0
1972-1973 50 48 4 1
1973 24 29 4 0
1973 (2e) 11 9 1 0
1974 43 40 5 0
1975 34 56 5 0
1976 25 14 3 2
1976 (2e) 7 2 1 3
1977 26 51 3 1
1978-1979 21 84 4 2
1979-1980 25 77 5 1
1980 1 0 0 0
1980-1981 2 16 0 1
1981 1 13 2 0
1981-1983 12 69 4 0
1983-1984 11 69 9 2
1984-1985 5 47 6 4
1985-1988 38 182 10 7
1988-1989 18 113 9 9
1989-1992 29 161 4 3
1992-1994 13 130 8 0
1994 5 36 2 0
1994-1996 19 59 5 0
1996-1998 35 191 11 2
1999-2001 17 143 9 0
2001-2003 13 138 7 1
2003-2006 10 109 6 3
2006-2007 5 55 2 0
* Projets de loi étudiés successivement en commission élue puis en commission plénière
ou vice-versa.
Ce relevé ne tient pas compte des projets de loi qui n’ont pas dépassé le stade de l’adop-
tion du principe (deuxième lecture).
Sources : L’État des projets de loi pour les sessions 1996-1998 à 2006-2007
Journaux des débats pour toutes les sessions.
Notes
1. S. P. Huntington, « Congressional Responses to the Twentieth Century », dans D.

B. Truman (dir.), The Congress and America’s Future, 2e éd. (Englewood Cliffs,
N.J., Prentice-Hall, 1973), p. 8-9.
2. E. Burke, Reflections on the Revolution in France, Harmondsworth, Penguin
Books, 1968, p. 106.
3. Voir L. Ouellet, « L’appareil gouvernemental et législatif », dans G. Bergeron et
R. Pelletier (dir.), L’État du Québec en devenir (Montréal, Boréal Express, 1980),
p. 61-108 ; G. Bergeron, Pratique de l’État au Québec (Montréal, Québec/
Amérique, 1984), p. 267-92 ; L. Bernard, Réflexions sur l’art de se gouverner : Essai
d’un praticien, (Montréal, Québec/Amérique, 1987, p. 21-55 ; G. Deschênes,
« Les réformes parlementaires ou le mythe de Sisyphe » dans CEPAQ, Le contrôle
de l’administration publique et la réforme parlementaire (Montréal, ENAP, 1984),
p. 289-333.
4. G. Deschênes, op. cit.
5. Ce type d’analyse est esquissé dans mon article « Le Parlement du Québec en
transition », Administration publique du Canada, vol. 28, no 4, 1985, p. 550-74,
dont est tiré une bonne partie du présent chapitre.
6. J. Stewart, op. cit., p. 197-235.
7. Voir plus haut, chapitre 4.
8. Idem.
9. Sur l’étape de la résolution, voir Sir Ivor Jennings, Parliament, 2e éd. (Cambridge,
Cambridge University Press, 195) p. 253-67 ; et J. Stewart, op. cit., p. 127-9.
Recommandée par l’Orateur Fauteux dès 1947, l’abolition de cette étape fut
réalisée à Ottawa en 1968.
10. J.-C. Bonenfant, La réforme du travail parlementaire au Québec, mémoire,
9 janvier 1964, p. 31-32.
11. Voir G. Levy et G. White, op. cit., p. 70.
12. L. Massicotte, « L’incidence partisane des inégalités de la carte électorale québé-
coise depuis 1900 », Recherches sociographiques, vol. 24, no 2, 1983, p. 155-70.
13. Compilation effectuée à partir des Journaux de l’Assemblée législative, de 1959 à
1969.
14. P. Laundy, The Office of Speaker, Londres, Cassell, 1964, p. 363-365 et 383-384.
15. Les appels des décisions de la présidence furent abolis en 1969. La Chambre des
communes avait fait le même geste quatre ans plus tôt.
16. Sur les cas d’utilisation de la question préalable, voir J.A.L. 1869, p. 77 : J.A.L.
1871, p. 134 ; J.A.L. 1879, p. 338-9 et 349-51 ; J.A.L. 1881, p. 259 et p. 272 ;
J.A.L. 1883, p. 160-1 ; J.A.L. 1884, p. 56-61 ; J.A.L. 1890 (1ère session), p. 313 ;
J.A.L. 1892, p. 101-102 ; J.A.L. 1895, p. 63 ; J.A.L. 1905, p. 33-4 ; J.A.L. 1947,
p. 480. Sur la question préalable en général, voir J. Stewart, op. cit., p. 38-9 ;
Règlement annoté de la Chambre des communes, 1989, p. 203-4. Cette dernière

source fait observer que depuis 1980 l’on a recours aux Communes à la question
préalable « de façon presque routinière », alors que quelques années plus tôt, cette
procédure paraissait désuète. Voir aussi L. Massicotte, « Clôture et guillotine à
l’Assemblée nationale du Québec », Revue parlementaire canadienne, vol. 4, no 3,
1981, p. 10-1.
17. Voir chapitre 4.
18. J’ai commenté ces idées dans ma contribution à l’ouvrage de G. Levy et G. White
(dir.), op. cit., p. 70-74.
19. A. Siegfried, The Race Question in Canada, Toronto, McClelland & Stewart,
1966, p. 106-142.
20. Voir G. Bouthillier, « Le mouvement indépendantiste : de la mystique à la poli-
tique », dans l’ouvrage collectif Québec : Un pays incertain. Réflexions sur le Québec
postréférendaire (Montréal, Québec/Amérique, 1980), p. 83. Parmi les idées
fondamentales du mouvement indépendantiste des années 1960, l’auteur
mentionne la rupture avec le monde anglo-saxon. « Au total, ce qui ressort de
cette époque, c’est la volonté de rompre le binôme Québec – Canada anglais, et
plus profondément encore, le binôme Québec-Monde anglo-saxon. Le Québec
est un pays annexé, enclavé. Il faut donc rompre l’annexion, sortir de l’enclave,
désenclaver le Québec ». Pour l’auteur, s’inscrivent concrètement sous cette
rubrique l’abandon des institutions monarchiques et parlementaires britanni-
ques, le retrait du Commonwealth britannique, de l’OTAN et du NORAD.
21. P. Charbonneau, « La Couronne. Essai sur les Canadiens français et la démo-
cratie », Écrits du Canada français, vol. 8, 1961, p. 11-83.
22. L. Groulx, Histoire du Canada français, tome 2, Montréal, Fides, 1960, p. 108.
23. G. Pelletier, Le temps des choix, 1960-1968, Montréal, Stanké, 1986,
p. 258-259.
24. Idem, p. 251.
25. M. Rioux, La question du Québec, Paris, Seghers, 1969, p. 116.
26. J.-C. Bonenfant, « Le Conseil législatif québécois », dans L. Sabourin (dir.), Le
Système politique du Canada. Institutions fédérales et québécoises (Ottawa, Éditions
de l’Université d’Ottawa, 1970), p. 267.
27. A. Lauzon, « Incroyable mais vrai. Le Conseil législatif », Le Magazine Maclean,
juin 1964, p. 21-23, 44, 46, 49-50.
28. Sur cette tentative, voir E. Orban, op. cit., p. 318-320 ; P. Godin, Daniel Johnson,
tome 2, Montréal, Éditions de l’Homme, 1980, p. 27-31 ; D. C. Thomson, Jean
Lesage et la Révolution tranquille, Saint-Laurent, Éditions du Trécarré, 1984,
p. 438 et suiv. ; J.-L. Roy, Le Choix d’un pays. Le débat constitutionnel Québec-
Canada 1960-1976, Ottawa, Leméac, 1978, p. 46 et suiv.
29. Loi concernant le Conseil législatif, S.Q. 1968, c. 9, a. 94.
30. R. Lévesque, Attendez que je me rappelle…, Montréal, Québec/Amérique, 1986,
p. 317.
31. J.A.L. 1966, p. 93.
32. Geneviève Benezra a attiré l’attention sur les problèmes soulevés par cette coexis-
tence dans « Les nouvelles règles de la procédure parlementaire canadienne et
québécoise », Revue générale de droit, vol. 1, 1970, p. 397-440, à la p. 429. Le
règlement de 1972 a fait l’objet de plusieurs articles très descriptifs. Citons : J.-C.
Bonenfant, « Le nouveau règlement permanent de l’Assemblée nationale du
Québec », Les Cahiers de Droit, vol. 14, 1973, p. 93-110 ; J.-N. Lavoie, « Un
nouveau règlement à l’Assemblée nationale du Québec », Bulletin de la Biblio-
thèque de la Législature, vol. 85, nos 1-2, 1974, p. 1-28 ; J.-N. Lavoie, « New Stan-
ding Orders for the National Assembly of Quebec », The Parliamentarian, vol. 54,
no 4, 1973, p. 266-274 ; R. Mayrand, « Le nouveau règlement de l’Assemblée
nationale du Québec », Revue des parlementaires de langue française, no 11, 1972,
p. 11-21.
33. L. Massicotte, « Le calendrier parlementaire québécois », Bulletin de la Biblio-
thèque de l’Assemblée nationale du Québec, vol. 13, no 2, 1983, p. 55-74.
34. En apparence, une remontée a eu lieu durant la première moitié des années 1980
puisque les projets de loi d’intérêt privé constituaient 40 % des lois sanctionnées.
Il s’agit cependant d’une illusion statistique, le gouvernement ayant pris à cette
époque l’habitude de grouper en un texte unique de courtes modifications appor-
tées à une myriade de lois et qui auparavant nécessitaient autant de projets de loi
d’intérêt public. On revint d’ailleurs à la pratique antérieure après 1985 : le
nombre de lois d’intérêt public a grimpé depuis, et la législation d’intérêt privé
est tombée à moins de 30 % du total.
35. Voir la Loi du changement de nom, S.Q. 1965, c. 77. On peut citer en plus l’abo-
lition en 1973, sous l’empire du nouveau Code des professions, de la possibilité
pour un particulier d’être admis à l’exercice d’une profession par voie de projet de
loi privé.
36. L. Massicotte et A. Bernard, Le scrutin au Québec. Un miroir déformant, Montréal,
Hurtubise HMH, 1985.
37. Lord Campion, Parliament : A Survey, Londres, George Allen & Unwin, 1952.
Voir en particulier le chapitre 7, « Parliamentary Procedure, Old and New »,
p. 141-167.
38. Débats de l’Assemblée législative, 11 mars 1965, p. 1160.
39. Voir à ce sujet C. Harmegnies, « Les commissions parlementaires à Québec », Les
Cahiers de Droit, vol. 15, 1974, p. 73-146 ; A. Macleod, « The Reform of the
Standing Committees of the Quebec National Assembly : A Preliminary Assess-
ment », Revue canadienne de science politique, vol. 8, no 1, 1975, p. 22-39 ;
A. Macleod, Les commissions parlementaires et les groupes cde pression à l’Assemblée
nationale du Québec : évaluation d’une tentative de politique consultative parlemen-
taire, Montréal, Université du Québec à Montréal, Département de science poli-
tique, Notes de recherche nos 6-7, juillet 1977, 116 p.
40. Une consultation est dite générale lorsque n’importe quel individu ou organisme
peut adresser un mémoire à la commission, et particulière si la commission décide
elle-même quels intervenants elle invitera.
41. Cette procédure n’a pratiquement jamais été utilisée depuis son introduction,
selon le manuel La procédure parlementaire du Québec p. 308.
42. L.R.Q., c. C-64. 1, a. 9.
43. L.Q. 1979, c. 57.
44. En pratique, lors de chaque exercice financier entre 1984 et 1989, 180 heures ont
été consacrées en moyenne à l’étude des crédits budgétaires de toute nature et
191 heures entre 1990 et 2007. Pour un jugement peu enthousiaste sur l’effica-
cité du contrôle exercé antérieurement, voir M. Massé-Tardif, « Le contrôle parle-
mentaire des dépenses gouvernementales », Cahiers de l’ENAP, no 6, sept. 1982,
p. 83-213.
45. On peut se reporter au relevé de M. Champagne et de Y. Thériault, « Les lois
d’urgence au Québec », Bulletin de la Bibliothèque de l’Assemblée nationale du
Québec, vol. 17, nos 1-2, 1987, p. 6-9. De 1960 à décembre 1982, on relève 22
lois de ce type à Québec, 15 à Ottawa, et 12 à Toronto, selon le ministère fédéral
du Travail (téléphone à l’auteur, 7 décembre 1982).
46. Comme on s’en doute, les indépendantistes attachaient grande importance à
l’épithète « national ». Ministre libéral de l’Éducation en 1972-1975, François
Cloutier raconte avoir reçu un jour à son bureau Jean-Marc Léger. « Dans son
style un peu précieux, il me dit qu’on attend beaucoup de moi (je n’ai jamais su
ce que recouvrait le « on »), qu’il m’appartenait d’accomplir une chose en particu-
lier, une chose d’une extrême importance. Intrigué, me demandant quelle action
d’éclat allait me rendre illustre aux yeux de Léger, je l’encourage à continuer. « Il
faut, me dit-il, que vous changiez le nom du ministère de l’Éducation en celui de
ministère de l’Éducation nationale ». F. Cloutier, L’Enjeu. Mémoires politiques
1970-1976, Montréal, Stanké, 1978, p. 66-67.
47. C’est l’opinion de P. Laundy, « Legislatures », dans D. Bellamy et autres (dir.), The
Provincial Political Systems (Toronto, Methuen, 1976), p. 294.
48. C’est seulement à compter de 1981, par exemple, que l’expression « projet de loi »
a été introduite dans le vocabulaire parlementaire fédéral.
Chapitre 8
Le député d’aujourd’hui :
un législateur toujours harnaché,
mais un médiateur mieux outillé
U ne élection tenue dans Lévis durant les années 1950 avait permis
à Vincent Lemieux de camper deux personnages incarnant
autant de facettes du métier de parlementaire : le « législateur » et le
« médiateur ». Incarné par l’avocat libéral Bélanger, le premier met
l’accent sur son rôle à l’Assemblée. Fort instruit, attentif aux nuances
des textes législatifs, il se signale en Chambre par des interventions
bien construites. On le décrit comme un « homme d’État ». Lui fait
face l’unioniste Samson, voyageur de commerce de son état, prototype
parfait du « médiateur ». Peu intéressé par les délibérations de la
Chambre, Samson se révèle toutefois un « excellent solliciteur »,
capable d’obtenir pour ses électeurs des signes concrets de la bienfai-
sance étatique. C’est bien sûr Samson qui remporte l’élection1.
La plupart des universitaires québécois de l’époque n’éprouvaient
qu’une sympathie modérée envers le personnage du médiateur. Bon
nombre n’y voyaient qu’un praticien du patronage voué à disparaître
avec l’avènement d’une machine bureaucratique bien huilée, surveillée
de près, si cela était nécessaire, par un Protecteur du citoyen. La suite

des événements n’a guère confirmé cette attente. Encore aujourd’hui,
même dans des sociétés très développées, les députés consacrent une
part importante, voire majoritaire, de leurs efforts à ce type d’acti-
vités.
L’antithèse du législateur et du médiateur servira de fil conducteur
au présent chapitre. On y développera les idées suivantes. Les
nombreuses réformes apportées depuis 1960 à la structure et à la
procédure du Parlement québécois n’ont pas accru de façon appré-
ciable le rôle des simples députés dans le processus décisionnel. En
revanche, la situation personnelle des parlementaires est aujourd’hui
bien supérieure à ce qu’elle était, et les ressources additionnelles qui
leur ont été allouées leur permettent de se consacrer avec plus d’effi-
cacité à leur rôle de médiateur. Ces deux tendances feront l’objet des
prochaines sections.
A. Des députés toujours aussi « harnachés »

Tout au long de la première partie du présent ouvrage, j’ai mis
en lumière le contraste, dans le parlementarisme traditionnel québé-
cois, entre deux traits essentiels : relatif immobilisme des structures
et des procédures, mutation des comportements des députés. Jadis
plus enclins à la dissidence (au point de mettre à l’occasion les minis-
tres en minorité) et à l’initiative en matière législative, les députés
ministériels étaient devenus, au terme de la période, des soutiens
passifs du gouvernement. À cet égard, le bilan de la 25e législature
(1956-1960) en ce qui a trait aux quatre indicateurs utilisés au
chapitre 6, était révélateur de l’aboutissement du processus. Sur
310 votes, aucune dissidence parmi les ministériels et, bien sûr, aucune
défaite du cabinet ; sur 261 lois d’intérêt public adoptées, une dizaine
émanent de simples députés ; sur 214 questions écrites, seulement
une qui n’émane pas des députés d’opposition, dont c’était devenu
pour ainsi dire le privilège professionnel.
Du Parlement depuis 1960, on est tenté de dire l’inverse. Comme
on a pu le voir au chapitre précédent, jamais les structures et les
procédures n’ont été aussi allègrement modifiées, et sur des points
Chapitre 8 – Le député d’aujourd’hui : un législateur toujours harnaché… 223
fondamentaux, que depuis la Révolution tranquille. Par contre, les

députés sont demeurés largement inféodés à leurs partis respectifs.
Malgré nombre de rapports et d’articles sur la « revalorisation du
Parlement » (entendue au sens d’une revalorisation des simples
députés)2, malgré la publicité accordée à certaines conduites hors-
normes de la part de quelques députés, force est d’admettre que le
constat fait en Grande-Bretagne durant les années 1980 par Richard
Rose s’applique tout aussi bien (et même, mieux encore) au Québec
contemporain : nous sommes toujours à l’ère du gouvernement de
parti3.
1. La discipline de vote
Reprenons d’abord les indicateurs utilisés au chapitre 6 et exami-
nons leur évolution après 1960. Les votes ont eu tendance à proliférer,
surtout après 1973, en partie parce que l’Assemblée siégeait plus
souvent qu’autrefois, et aussi parce que l’opposition multipliait parfois
les demandes de votes par appel nominal dans le but d’embarrasser
le parti ministériel. Au nom du principe voulant qu’un député absent
de la Chambre soit nécessairement un inactif, de tels votes permet-
taient d’identifier des « absents chroniques », dont le manque de zèle
pourrait ensuite être mis en regard de la relative assiduité de leurs
vis-à-vis de l’opposition. On n’a jamais pu établir de façon convain-
cante la valeur de ce principe ni l’efficacité auprès des électeurs de
statistiques établissant l’absentéisme de leurs députés. Reste que,
durant les 30e et 31e législatures, notamment (1973-1981), les votes
par appel nominal se multiplièrent comme jamais auparavant. Il y
eut un tassement par la suite, mais les votes ont été également très
nombreux durant le dernier mandat de Robert Bourassa.
Les règles du jeu entourant de tels votes survécurent aux réécritures
successives du Règlement, sauf sur un point crucial. Fut introduite
en 1972 la possibilité pour un député de voir son abstention inscrite
au procès-verbal4. En apparence anodine, cette innovation facilitait
la dissidence en ouvrant aux députés en désaccord avec leurs collègues
la possibilité de signaler leur état d’âme par une attitude plus
mitoyenne, l’abstention. Lors des 124 scrutins ayant donné lieu à
dissidence entre février 1972 et 1996, cette dissidence a pris la forme

d’une abstention dans 85 cas, soit 69 % du total. Pour les fins du
présent chapitre, je n’ai pu tenir compte de cette nuance, vu la nature
essentiellement binaire des données produites par la méthode de Rice :
les dissidents par abstention ont donc été mis dans le même sac que
ceux dont la dissidence s’est exprimée par un vote directement opposé
à celui de leurs collègues de parti.
En tout état de cause, les données depuis 1960 (voir tableau 8.1)
indiquent que la discipline de vote a survécu sans trop de mal aux
bouleversements de la société québécoise, surtout là où elle compte
le plus, c’est-à-dire au sein du parti ministériel. Les indices de Rice
moyens, par législature, des quelque 2 680 votes pris de 1960 à 1996
varient entre 99, 0 et 100. La tradition du conformisme absolu établie
sous le deuxième gouvernement Duplessis se perpétua au sein du parti
ministériel jusqu’à l’automne 1969, lorsque deux députés unionistes
rompirent avec leur parti sur le projet de loi (no 63) consacrant le
principe du libre choix en matière de langue de l’éducation5. Pour la
première fois depuis un quart de siècle, des députés du parti gouver-
nemental faisaient défection lors d’un vote. C’est encore la question
linguistique qui ébranlera le Parti libéral en juillet 19746 et en
décembre 19887. Le Parti Québécois, lui, souffrit de tiraillements
évidents lors des conflits avec les syndicats du secteur public en 1979-
1980 et 1982-1983. Chacun des trois partis allant alors à l’encontre
de ses plus fidèles soutiens, il n’y a guère lieu de s’étonner des remous
qui s’ensuivirent, et qui tous préfigurèrent des mouvements majeurs
au sein de leurs électorats respectifs.
Certaines « dissidences » sont plus factices que réelles (voir
tableau 8.2). Par exemple, durant la législature 1973-1976, l’obésité
du caucus libéral (102 députés sur 110) a amené certains de ses
membres à voter en rangs dispersés sur des motions anodines afin de
protester contre la multiplication de tels votes à l’initiative de l’op-
position officielle. L’une de ces blagues produisit même en 1976 une
égalité de voix que le Président de l’Assemblée dut trancher par son
vote prépondérant8. Il faut aussi mentionner que quelques votes furent
explicitement déclarés « libres » avant leur tenue, ce qui réduit
sensiblement la portée des dissidences qui s’y manifestèrent. Ce fut
le cas en 1977 lors du vote d’une motion sur l’opportunité de rétablir

la prière au début des séances de l’Assemblée (juin) et du projet de
loi sur les droits à l’égalité pour les homosexuels (décembre)9. De tels
cas sont demeurés très rares.
Dans l’histoire moderne de l’Assemblée, la dissidence a atteint son
zénith sous le gouvernement Lévesque. Elle a touché davantage le parti
gouvernemental (82 cas sur 131) que l’opposition (43 cas) alors que
seulement 6 votes ont permis de constater des dissidences des deux
côtés de la Chambre en même temps (voir le tableau 8.3). Au sein des
libéraux, elle tend à se manifester sur des enjeux reliés aux questions
linguistiques et au dossier constitutionnel : loi 22 sur la langue officielle
en 1974, opposition au rapatriement de la Constitution en octobre
198110, application de la clause dérogatoire dans le domaine de la langue
de l’affichage en décembre 1988, adoption d’une loi prévoyant la tenue
d’un référendum sur la souveraineté du Québec en 1991. Dans chacun
de ces cas, où le Parti libéral prend des positions nationalistes, ce sont
surtout les anglophones et les allophones qui font défection. Chez les
péquistes, à tout le moins sous René Lévesque, les relations du travail
constituent la principale pierre d’achoppement sur laquelle se brise
temporairement l’unité d’un parti tiraillé entre sa position gouverne-
mentale et sa clientèle sociale-démocrate. On le verra, en novembre
1979, lorsque le gouvernement péquiste oblige les syndicats à présenter
à leurs membres les propositions gouvernementales dans les secteurs
public et parapublic11 ; en octobre 198012, en juin et décembre 1982
et en février 1983 sur des lois, qualifiées de « matraques » par ceux
qu’elles frappaient, dans le même secteur13. Dans chacun de ces cas, la
dissidence se fait jour parmi la gauche du parti. Elle demeure très limitée
numériquement, ne touchant qu’un ou deux individus, souvent les
mêmes, à chaque occasion. À n’en point douter, on ne voit alors que
la pointe de l’iceberg, la dissidence ne constituant que la manifestation
la plus visible d’un malaise profond.
Pour intéressants qu’ils soient, ces cas et les autres, moins specta-
culaires, qui s’y ajoutèrent ne sauraient faire illusion : ils ne représen-
tent que 5 % du total des votes durant cette période ; ils ont parfois
porté sur des questions secondaires ; et ils n’ont la plupart du temps
touché que quelques députés. Après l’élection de 1985 s’est esquissé
un raffermissement de la discipline qui est demeuré la norme par la

suite. Entre 1985 et 1996, on ne relève que dix votes comportant
dissidence sur un total de 764, et on n’a pas jugé utile de poursuivre
l’examen détaillé au-delà de cette date. Le 21 décembre 1988, il y a
eu la dissidence de cinq libéraux anglophones sur le projet de loi 178,
déjà citée. Le 13 mars 1991, le député péquiste André Boulerice s’est
abstenu lors d’un vote portant sur la nomination d’un membre de la
Commission d’accès à l’information14. Le 20 juin 1991, un député du
Parti Égalité a voté en faveur du projet de loi sur le cinéma, contrai-
rement à ses collègues15. Le même jour, le député libéral Russell
Williams a voté contre l’adoption du projet de loi 150 prévoyant
éventuellement la tenue d’un référendum sur la souveraineté du
Québec16. Le 22 juin 1992, les députés péquistes Carrier-Perreault,
Filion, Garon et Léonard ont refusé à deux reprises d’appuyer le projet
de loi 28 sur la Société Innovatech du Grand Montréal, pourtant
endossé par les trois partis17. Le 17 décembre suivant, les députés
péquistes Boulerice, Dufour, Filion et Garon ont fait dissidence en
s’abstenant sur la nomination d’une membre de la Commission d’accès
à l’information18. Enfin, le 23 mai 1995, le député péquiste Filion s’est
abstenu lors de trois votes relatifs à la politique budgétaire du gouver-
nement19. Il faudra attendre une dizaine d’années pour que soit enre-
gistrée une nouvelle dissidence. Absent lors du vote sur l’adoption du
principe du projet de loi 23 sur l’agrandissement du Parc du Mont
Orford, le député libéral Pierre Paradis vote contre l’adoption de ce
texte le 12 juin 2006, sans pour autant quitter le caucus20.
Il est plus difficile de repérer la dissidence lorsqu’elle s’exprime lors
de votes à main levée, puisque les noms des députés ne sont pas inscrits.
On peut cependant relever au moins deux cas où un député insiste
pour que sa dissidence par rapport non seulement à la motion faisant
l’objet du vote, mais par rapport à son propre parti, soit notée au
procès-verbal. Le 16 décembre 1993, Denise Carrier-Perreault, députée
des Chutes-de-la-Chaudière, a fait ce geste relativement au projet de
loi sur la Société Innovatech Québec et Chaudière-Appalaches21, et
Jean Garon a fait de même le 17 juin 1994 relativement à un projet
de loi d’intérêt privé22.
La dissidence d’un député préfigure souvent son départ ultérieur

du caucus. Ce fut le cas en 1969 pour Jérôme Proulx et Antonio
Flamand, dès leur vote sur le bill 63. Robert Bourassa se montra plus
tolérant envers les dissidences de John Ciaccia et de Michel Gratton,
dont il fera des ministres durant son second mandat, tout comme
René Lévesque. En effet, Louise Harel et Gilbert Paquette accéderont
au Conseil des ministres. Par contre, Guy Bisaillon quittera le caucus
après quelques dissidences fracassantes. Ses réflexions désabusées et
amères, peu avant sa retraite politique, confirment que pour ceux qui
refusent de jouer le jeu de « la carrière », la vie n’est guère plus rose
que pour ceux qui acceptent d’avaler des couleuvres23 ». André Boule-
rice, Denise Carrier-Perreault, Jean Garon et Jacques Léonard ne
pâtiront pas de leurs dissidences (toutes exprimées alors que leur parti
est dans l’opposition) puisqu’ils accèderont au Cabinet par la suite,
mais Jacques Parizeau sera impitoyable pour Jean Filion, dont la
dissidence (venant après plusieurs autres) porte sur la politique budgé-
taire du gouvernement. Il sera rapidement expulsé.
Inconnue au Québec, la dissidence est devenue simplement
exceptionnelle, contrairement à Ottawa et à Toronto, où elle est
devenue plus fréquente. Qu’en est-il maintenant du rôle des députés
en matière législative ?
2. L’initiative des lois

Encore ici, force est de constater que les députés ont continué de
concéder l’initiative au Cabinet. De 1960 à 2007, le gouvernement a
été à l’origine de 3771 des 3972 projets de loi d’intérêt public présentés
à l’Assemblée, et 3332 des 3427 lois de ce type sanctionnées émanaient
de la même source. L’initiative parlementaire n’a donc compté que
pour 5,1 % des textes présentés et 2,8 % des textes adoptés24. Il n’y a
pas eu de variation significative à l’intérieur de la période. L’on n’a
même pas assisté à la floraison inoffensive observée à Ottawa durant
la même période, où les députés ont multiplié les projets de loi même
si presque tous étaient voués à l’oubli25. La très grande majorité (81)
des 95 textes d’initiative parlementaire sanctionnés émanaient de
députés ministériels et portaient sur des enjeux mineurs. Seulement
16 % des 87 projets de loi d’intérêt public présentés par un député

d’opposition ont été adoptés. Dans certains cas, l’enjeu qu’ils réglaient
paraît si local qu’on se demande pourquoi le texte a été classé d’intérêt
public. Jean-Noël Lavoie réussit à faire adopter deux mesures en matière
de droit électoral : l’une élevait aux deux tiers la majorité requise à
l’Assemblée pour la nomination du Directeur général des élections26,
l’autre corrigeait une erreur commise lors de l’impression d’un projet
de loi, enlevant ainsi force de loi aux directives émises par le Bureau
du financement des partis politiques27.
L’influence des députés en matière législative ne s’est fait sentir ni
par l’exercice de leur droit d’initiative, ni par le rejet ou l’amendement
des projets du gouvernement, ni par l’obstruction pure et simple (les
« filibusters », nombreux depuis les années 1960, ont très rarement
provoqué le retrait d’une mesure), mais plutôt par le blocage au niveau
du caucus ministériel. On peut citer quelques cas à cet égard : ainsi,
le retrait à l’automne 1968 du projet de loi 85 sur l’enseignement en
anglais semble avoir résulté de l’opposition suscitée par ce projet au
sein du caucus de l’Union nationale (et ailleurs)28. En 1983-1985,
c’est bel et bien le caucus péquiste qui a empêché l’introduction du
mode de scrutin proportionnel, encore qu’on ait jugé plus commode
d’en rejeter la responsabilité sur le Parti libéral en exigeant l’accord
des deux partis là où l’on savait fort improbable d’en arriver à un
consensus29. Il s’agit d’enjeux nullement négligeables, où le pouvoir
de la députation est demeuré néanmoins négatif.
Il est vrai que les attitudes d’obstruction, fort rares avant 1960, se
sont multipliées depuis. L’opposition parlementaire s’est montrée plus
encline à déployer toutes les astuces que lui offre la procédure pour
bloquer des législations gouvernementales. En 1969, sur le bill 63 sur
la langue officielle, cette attitude est le fait non de l’opposition libérale,
mais plutôt d’un groupe de dissidents issus des deux partis, appuyés
largement à l’extérieur de la Chambre. Par la suite, l’opposition offi-
cielle n’hésite pas à recourir à ce procédé. L’Union nationale le fera sur
le projet de loi lançant le projet de la Baie James (juillet 1971), puis
sur la refonte de la carte électorale (décembre 1972). Le Parti Québé-
cois prend la relève sur le projet de loi 22 sur la langue officielle (été
1974) et sur la hausse de l’indemnité parlementaire (décembre 1974).
À leur tour, les libéraux y recourent sur le projet de Charte de la langue

française (été 1977), sur l’assurance-automobile (automne 1977), sur
la nationalisation de l’amiante (1978), sur la réforme d’Hydro-Québec
(1981), etc.
Aucune de ces batailles de l’opposition n’a été couronnée du
succès. À compter de 1972, le gouvernement a multiplié les motions
de clôture et de suspension des règles pour raison d’urgence. Cette
dernière technique, utilisée de façon presque routinière durant les
années 1980, a tué dans l’œuf les tentatives de l’opposition sur les
projets de loi controversés : lois 70, 105 et 111 de 1982-1983 sur le
secteur public, fusions municipales, etc. On a observé un recul majeur
à l’automne 1986 lorsque le gouvernement a abandonné un texte
portant sur la question linguistique à cause de l’opposition qu’il
soulevait dans l’opinion. Rien n’indique que l’attitude de l’opposition
en Chambre ait emporté la décision, le gouvernement imposant au
même moment sa volonté sur le projet de loi 142 concernant l’acces-
sibilité des services sociaux pour la minorité anglophone. L’obstruction
parlementaire joue un rôle utile en ce qu’elle attire l’attention du
public sur une mesure contestable, mais elle n’a guère de chance d’en
entraîner l’abandon.
3. Les défaites du gouvernement

Au vu de ce que l’on dit plus haut sur la dissidence, il est à peine
besoin d’ajouter que, depuis 1960, les défaites subies par le Cabinet
sur le parquet de l’Assemblée ou en commission ont été rarissimes.
À l’exception de celui de Jean Charest, en 2007-2008, tous les gouver-
nements en fonction depuis Jean Lesage ont disposé de la majorité
absolue des sièges. Les Cabinets Johnson et Bertrand (1966-1970),
tout comme celui de René Lévesque après la scission de son parti en
1984-1985, disposaient d’une majorité plutôt mince, mais réussirent
à remporter tous les votes à l’Assemblée30.
Des surprises demeurent possibles, même lorsque la majorité
gouvernementale est nominalement confortable. Le 18 mai 1962, un
article d'un projet de loi du gouvernement est rejeté en comité plénier
par 20 voix contre 19. Pour se tirer de ce mauvais pas, le Premier
ministre Lesage fait appel auprès de l'Assemblée de la décision du

vice-président déclarant l'article rejeté. En renversant cette décision,
la Chambre permet l'adoption de l'article litigieux31. Le 25 avril 1989,
deux crédits budgétaires relatifs à l’Inspecteur des institutions finan-
cières (18, 6 M $) et à la Commission des valeurs mobilières (7,1 MS $)
sont rejetés lors de leur étude par la commission du budget et de
l’administration, à une seule voix de majorité, en raison de l’absence
de quatre députés libéraux32. Ces deux crédits seront insérés à nouveau
au budget le 3 juin lors de la mise aux voix des rapports des commis-
sions, et cette défaite n’aura donc aucune conséquence. Le 6 décembre
2002, le gouvernement Landry, dans le cadre d’un budget supplé-
mentaire, subit une défaite sur un crédit de 22 M $ relatif aux orphe-
lins de Duplessis. Le vote est demandé en commission plénière alors
que plusieurs députés sont à l’extérieur de la Chambre, et les
48 députés d’opposition (dont trois adéquistes) submergent les
35 députés péquistes présents33. Dans la loi sur les crédits adoptée
quatre jours plus tard, on ne trouve aucune trace du crédit litigieux.
Rien n’oblige évidemment le gouvernement à démissionner à la suite
du rejet d’un crédit budgétaire isolé.
Il faudra attendre la percée surprise de l’ADQ de Mario Dumont
à l’élection de 2007, et l’avènement du premier gouvernement mino-
ritaire depuis 1878, pour que surviennent une dizaine de défaites sur
des motions inoffensives34. Sans remettre en cause la survie du
gouvernement Charest, une de ces défaites se révélera néanmoins
cuisante, lorsque l’ADQ décide le 21 octobre 2008 d’appuyer la
candidature surprise de François Gendron à la présidence de
l’Assemblée et assure son élection contre le candidat désigné par le
caucus libéral, Yvon Vallières. Les autres défaites, relatives pour la
plupart à des motions de simples députés, étaient passées inaperçues
dans les médias. Le revers le plus sérieux subi par le gouvernement
Charest durant cette période survient en décembre 2007. Un projet
de loi favorisant la transparence dans la vente de l’essence est adopté
en principe, mais les auditions publiques tenues en commission
révèlent de fortes réticences parmi les intervenants. Lorsque la
commission de l’économie et du travail se réunit pour l’examen
détaillé du texte, tous les articles ainsi que le titre du projet de loi
sont successivement rejetés lors de votes produisant une égalité des
voix35. La commission rapporte que le projet de loi a été rejeté en

commission. Le gouvernement n’avait pas posé la question de
confiance, et encaisse cette défaite sans broncher.
Lors du dernier vote de la session, le 29 octobre, les deux partis
d’opposition font adopter une motion demandant au premier ministre
de surseoir à l’intention qu’on lui prête de déclencher des élections géné-
rales. De telles élections sont pourtant déclenchées le 5 novembre.
4. Les questions
Quant au quatrième indicateur utilisé antérieurement, le nombre
de questions écrites en provenance de députés ministériels, son évolu-
tion après 1960 demeure sur la lancée des décennies précédentes. Sous
le gouvernement Lesage, seulement 23 des 808 questions écrites
auxquelles réponsees ont été fournies émanent de députés ministé-
riels36. La lecture de ces questions révèle qu’elles avaient pour but le
plus souvent de susciter des révélations embarrassantes sur le gouver-
nement précédent. En 1961, par exemple, un député libéral trouva
fort spirituel de s’enquérir auprès du premier ministre de l’identité
du député qui avait emprunté à la Bibliothèque de la législature un
livre intitulé L’Art de tromper, d’intimider et de corrompre l’électeur,
permettant ainsi à M. Lesage de révéler que M. Duplessis avait
emprunté ce livre quatorze ans plus tôt et ne l’avait jamais retourné37.
Rien n’indique que les choses aient substantiellement changé par la
suite. Un relevé de la Presse canadienne indique par exemple que
seulement quatre des 326 questions auxquelles répondit le gouverne-
ment de M. Lévesque lors de la session de 1977 provenaient de ses
propres rangs38. L’une d’entre elles portait sur les pensions accordées
aux ex-députés (appartenant aux autres partis dans leur immense
majorité)39. Pour la session 1979-1980, 68 des 73 questions ayant fait
l’objet d’une réponse provenaient de l’opposition40.
Les années 1960 ont vu s’ajouter une nouvelle forme de questions,
autrement plus importantes et redoutables que les précédentes, soit
les questions orales. Tout comme les questions écrites, celles-ci sont
devenues l’apanage presque exclusif des députés d’opposition. À cet
égard, la compilation d’Yvon Thériault est révélatrice. Sur quelque
7 400 questions posées entre 1970 et 1980, entre 0 et 9 % selon les

sessions émanaient de députés ministériels, quel que soit le gouver-
nement du jour41. Exceptionnellement, lors de la session de 1983-
1984, 16 % des questions orales adressées au gouvernement émanaient
de ses propres rangs42. À la session de 1985-1988, ce pourcentage
chuta à 5,6 %43. Entre 1989 et 2007, les quelque 158 questions orales
posées par un député du parti gouvernemental n’ont représenté que
1,7 % du total. Le rôle des députés ministériels durant la période des
questions se borne pour l’essentiel à souligner par leurs applaudisse-
ments les bonnes réponses des ministres.
5. L’entrée en vigueur discrétionnaire des lois

Aux quatre indicateurs examinés plus haut s’est ajouté un
cinquième. Non seulement les députés ont-ils perdu l’initiative des
lois, mais l’exécutif s’est arrogé depuis les années 1970 le droit de
décider souverainement de l’entrée en vigueur de celles-ci. Rarement
évoqué, ce phénomène touche une proportion considérable de la
législation.
En l’absence d’une disposition spécifique à cet égard, une loi du
Parlement québécois entre en vigueur le soixantième jour après celui
de sa sanction44. En pratique, dès la fin du XIXe siècle, presque toutes
les lois contenaient une disposition finale qui en indiquait la date
d’entrée en vigueur45. Cette date était la plupart du temps le jour
même de la sanction du texte, mais il n’était pas rarissime d’indiquer
une date précise ultérieure à la sanction. Dans tous ces cas, le législa-
teur savait à quoi s’en tenir.
La situation est tout autre lorsque la loi prévoit sa propre entrée
en vigueur « sur proclamation », c’est-à-dire à une date décidée par le
Conseil des ministres. Le texte peut alors entrer en vigueur à la pièce
à des dates différentes, quelques jours avant ou plusieurs années après
son adoption, ou même ne jamais entrer en vigueur. Comme
l’observent Garant et Issalys, il n’est pas exagéré de parler alors de
« chèque en blanc au gouvernement46 ».
Une telle pratique était par le passé plutôt rare. Un examen des
tables annexées aux recueils annuels des lois permet d’obtenir des
données précises à cet égard. De 1926 à 1976, seulement 6,2 % des
lois d’intérêt public sanctionnées prévoyaient leur propre entrée en
vigueur sur proclamation. De 5 % avant 1960, cette proportion s’était
élevée à seulement 8,5 % durant les seize années suivantes47.
L’avènement au pouvoir du Parti Québécois a coïncidé avec un
recours croissant à cette technique de mise en vigueur des lois (voir
le tableau 8.4). En effet, près de 39 % des lois sanctionnées de 1977
à 1985 subordonnaient en tout ou en partie leur propre entrée en
vigueur à un décret du Conseil des ministres.
Un examen plus qualitatif révèle que ce sort attend le plus souvent
les législations de portée majeure, alors que les textes courts modifiant
des lois existantes (que les Italiens appellent des legetti) tendent à
entrer en vigueur le jour de leur sanction. En 1985, le gouvernement
libéral a abandonné la technique des lois « omnibus », qui consistait
à grouper en un seul projet de loi des textes de portée mineure, préfé-
rant présenter autant de petites lois distinctes, quitte à donner à des
observateurs superficiels l’illusion que le gouvernement Bourassa
légiférait davantage que son prédécesseur. C’est probablement pour
cette raison que durant les 33e et 34e législatures (1985-1994) les lois
entrant en vigueur en tout ou en partie à une date décidée par le
gouvernement sont tombées à un peu plus du quart du total48. Par la
suite, de 1994 à 2007, on est revenu au tiers du total.
Cette pratique n’est pas exclusive au Québec. À Ottawa, durant
la 30 e législature (1974-1979), 29 % des lois d’intérêt public
prévoyaient leur entrée en vigueur sur proclamation, et cette propor-
tion était encore de 26 % pour la 1re session de la 32e législature
(1980-1983)49.
« En effectuant le découpage entre les dispositions de la loi en vue
de son entrée en vigueur, écrit Pierre-André Côté, le gouvernement
risque de dénaturer le texte, d’en modifier le sens. Toute loi formant
un système, le fait de la mettre en vigueur par étapes peut en affecter
la signification50. » Ce dessaisissement du législateur n’a pas reçu
jusqu’ici toute l’attention qu’il mérite.
6. Autres indices
Un tableau limité aux indicateurs précédents serait incomplet,
puisque de nouvelles armes ont été accordées aux simples députés
depuis 1960. L’activité accrue des commissions depuis cette date ne
saurait être interprétée en soi comme un indice d’indépendance
nouvelle de la part des députés, puisque ces organes, dominés par le
parti gouvernemental, se bornent le plus souvent à exécuter les
mandats qui leur sont confiés par l’Assemblée. Entre 1988 et 2007,
les commissions ont consacré 45 % de leur temps aux projets de loi
d’intérêt public, 15 % aux crédits budgétaires et 17 % aux autres
mandats que l’Assemblée leur a imposés51. On a souvent fait grand
cas des mandats d’initiative parlementaire prévus par le nouveau règle-
ment de 1984. Une commission peut décider elle-même d’aborder
l’étude d’un dossier, à condition que la majorité des députés de chaque
groupe parlementaire y consente52. Pour peu qu’ils veuillent bien
adopter une attitude plus corporative que partisane, les membres
d’une commission peuvent en théorie s’attribuer eux-mêmes un
mandat d’étude sans attendre le bon vouloir de leurs chefs respectifs.
Un document officiel de l’Assemblée y voyait même « l’élément capital
de la réforme parlementaire53 ». En pratique, le mécanisme est loin
d’avoir été utilisé à son plein potentiel. De 1984 à 1986, on a compté
10 « mandats d’initiative pure54 ». De 1986 à 1990, il y a eu 11 mandats
d’initiative sur un total de 744 mandats exécutés par les commissions.
On peut difficilement parler d’engouement, ce qui ne retranche rien
à la valeur intrinsèque des études entreprises. La clé du problème
réside dans la discipline de parti, qui empêche les députés de faire
front contre l’exécutif55.
Le tableau n’a guère changé depuis. Les 53 mandats d’initiative
parlementaire exercés entre 1990 et 2007 (environ trois par an) ont
consumé seulement 5 % des heures de séance des commissions parle-
mentaires. Deux périodes ont été particulièrement actives à cet égard.
Durant l’exercice financier 1996-1997, l’autoroute de l’information
et les cartes d’identité ont notamment retenu l’attention des parle-
mentaires. En 2005-2006, des mandats ont été exercés relativement
entre autres au patrimoine religieux et au réchauffement climatique
dans le nord-ouest du Québec56.
Les inquiétudes suscitées par la croissance de la législation déléguée

ont facilité la création d’une commission parlementaire spéciale
chargée d’étudier ce dossier en 1983. La présidence de cette commis-
sion échut à Denis Vaugeois, partisan reconnu de la revalorisation de
l’arrière-ban57. Au lieu de charger une commission spécialisée de
vérifier la conformité des règlements aux dispositions législatives
habilitantes, à l’instar du Parlement fédéral, l’Assemblée a préféré
laisser à chaque commission sectorielle le soin d’y procéder, dans la
mesure où ses autres tâches lui en laisseraient le loisir. Les résultats,
ici encore, ont été très inférieurs aux attentes. Entre 1984 et 2007,
les commissions ont consacré moins de 24 heures (sur près de 28 000)
à cette activité, qu’ils ont totalement négligée pendant 19 exercices
financiers sur 2358. Une loi-cadre sur le sujet, adoptée en 1986, semble
avoir eu peu d’effets, et les observateurs ont surtout relevé l’insertion
à la dernière minute d’une disposition exemptant des contrôles prévus
les règlements déterminés par décret du Conseil des ministres59. Aucun
règlement n’a été désavoué par l’Assemblée depuis cette date. Dans
son rapport, le comité Vaugeois écrivait : « Au Québec, la réglemen-
tation se présente comme la grande oubliée, tant de la presse parle-
mentaire que du Parlement lui-même60. » Ce constat demeure valide
vingt-cinq ans plus tard.
De tels exemples illustrent les limites d’une analyse confinée à la
description des mécanismes juridiques. Il paraît évident que l’Assem-
blée n’a pas fait grand usage de nombre d’outils dont elle disposait
pour s’affirmer à l’égard de l’exécutif. Leur insertion au Règlement
ou dans les lois permet aux milieux officiels de claironner l’avènement
de grands changements dont l’observateur plus circonspect ne trouve
guère la trace dans la réalité. Il ne s’ensuit pas que ces mécanismes
soient dénués de toute importance : leur simple existence constitue
un acquis intéressant que les parlementaires de l’avenir seront suscep-
tibles d’utiliser de façon plus efficace.
On ne saurait sans injustice passer sous silence le progrès remar-
quable qu’a constitué l’institution en 1997 d’une nouvelle commission
permanente, celle de l’administration publique, dont la fonction est
de concrétiser le contrôle parlementaire de l’administration. Aux
termes du Réglement, cette commission a pour devoir de vérifier tous
les engagements financiers de 25 000 $ et plus (soit environ 20 000

par année) de chaque ministère et organisme dont les crédits sont
votés par l’Assemblée. La commission a également pour mandat
d’entendre le Vérificateur général sur son rapport annuel, comme le
fait le comité de la Chambre des communes sur les comptes publics.
Entre également dans les attributions de cette commission l’audition
des sous-ministres et des dirigeants d’organismes sur leur gestion
administrative. Toujours présidée par un député de l’opposition, la
commission a siégé pendant plus de 140 heures durant la 35e légis-
lature, et 210 heures durant la 36e (1998-2003)61.
Pour ceux qui envisagent la fonction de député à la lumière des
théories anciennes sur la souveraineté des parlements ou qui ont pris
au pied de la lettre certains discours officiels, le bilan des réformes
parlementaires des années 1960, 1970 et 1980 s’avère au total plutôt
décevant. Aujourd’hui, comme en 1960, les députés se comportent
d’abord et avant tout en gens de parti. Les débats à l’Assemblée et en
commission permettent d’éclairer la lanterne du public sur les intérêts
en cause : ils ne déterminent pas l’aboutissement d’un dossier, car la
majorité l’emportera à coup sûr. À vrai dire, les modifications innom-
brables apportées à la procédure ont plutôt consolidé ce rapport de
force en éliminant plusieurs des outils dilatoires de l’opposition et en
enrichissant la panoplie dont dispose le gouvernement pour contrôler
les travaux de l’Assemblée. Les commissions permettent au Cabinet
de gagner du temps, non aux députés de défigurer ses propositions
législatives ou de harceler ses membres. Le principal outil nouveau
dont dispose l’opposition, la période de questions orales, permet certes
la révélation de faits embarrassants et, en pratique, quelques joutes
verbales enlevantes. Bien maniée, elle peut se révéler redoutable. Mais,
aucun ministre n’a été censuré par la Chambre sous le prétexte qu’il
n’a pas répondu de façon satisfaisante aux interrogations des repré-
sentants du peuple.
Comme l’observe judicieusement C. E. S. Franks, il ne faut pas
en conclure que débats et questions ne servent à rien62. Ils sont inutiles
si on les juge à l’aulne du système du Congrès américain ou de la
théorie constitutionnelle du XIXe siècle. Mais ils ont le grand mérite
de répandre un sain scepticisme à l’égard des princes et des princesses
qui nous gouvernent. Des personnages puissants qui pourraient

s’enfermer dans leurs bureaux, éviter les conférences de presse et diffuser
simplement des messages télévisés préenregistrés ou des communiqués
de presse sont sommés de s’expliquer devant un auditoire qui n’est pas
conquis d’avance. La télédiffusion des débats, inaugurée en 1978,
renforce l’importance de cet outil de contrôle en retransmettant à un
plus large public les épisodes les plus intéressants.
B. Des médiateurs mieux outillés

Rien de cela ne mettra fin à la frustration de certains députés
ministériels de l’arrière-ban, dont le poids en matière législative, finan-
cière et de contrôle demeure très faible. Toutefois, il serait faux de dire
que ces députés n’ont rien gagné aux réformes des dernières décennies.
Toujours peu puissants, les députés ministériels et d’opposition sont
aujourd’hui incomparablement mieux rémunérés et outillés que leurs
prédécesseurs. À défaut d’avoir adopté les comportements législatifs
typiques du Congrès américain, les députés ont néanmoins obtenu
nombre des avantages matériels qui y sont accordés aux représentants
du peuple. C’est ce que révèle une comparaison des salaires et des
conditions de travail des députés en 1960 et aujourd’hui.
1. L’indemnité parlementaire de base

En 1960, un simple député touche une indemnité de session
s’élevant à 10 000 $ (voir tableau 8.5). En 1965, l’indemnité devient
annuelle et est fixée à 12 000 $. Les rajustements seront de plus en
plus fréquents par la suite et, en 1974, au grand dam du Parti Québé-
cois, le gouvernement impose le principe de l’indexation annuelle au
coût de la vie. René Lévesque limitera à plusieurs reprises le degré de
ce rajustement, si bien qu’en 1983 il devra accorder une hausse plus
généreuse au moment même où l’État sabre dans les salaires des
employés du secteur public. Coïncidence malheureuse, qui ne passera
pas inaperçue pour ces derniers ! Revenus au pouvoir, les libéraux
oublient vite l’esprit du Rapport Gobeil et, sur la recommandation
d’un comité de deux ex-parlementaires et d’un professeur de science
politique, portent l’indemnité à un niveau plus élevé encore.
De 57 260 $ en 1990, l’indemnité de base s’est graduellement

élevée à 63 475 $ trois ans plus tard. Par la suite, les parlementaires
sentent le besoin de donner l’exemple au moment où ils demandent
à leurs concitoyens de se serrer la ceinture. L’indemnité demeure gelée
au même niveau jusqu’au milieu de 1997, alors qu’elle est brusque-
ment ramenée à 59 661 $. Les augmentations subséquentes sont
modestes (on est à l’ère du « déficit zéro ») et au début de 2000, elle
s’établit à 61 773 $. Tout comme à Ottawa à la même époque, le
temps des vaches grasses succède à celui des vaches maigres. À la suite
du rapport d’un comité, l’indemnité frôle les 70 000 $ à compter de
juillet 2000, et augmente graduellement pour atteindre 82 073 $ en
avril 2007.
2. Les indemnités supplémentaires

Le trait majeur de la période est cependant la multiplication des
indemnités supplémentaires versées à de simples députés, qui a pour
effet de porter la rémunération réelle de la plupart d’entre eux à un
niveau bien supérieur. En 1867, seulement cinq des 65 députés
touchaient une indemnité supérieure à l’indemnité de session : les
quatre députés ministres à portefeuille et l’Orateur de l’Assemblée.
Un demi-siècle plus tard, la liste des heureux détenteurs comptait
toujours seulement huit députés sur 82, après l’ajout de l’Orateur
suppléant de l’Assemblée (1909) et du Chef de l’opposition (1918).
En 1945, seulement à la suite de la création de nouveaux portefeuilles
ministériels, ce chiffre était passé à 17 (sur 91).
En 1946, Duplessis procède à une réforme qui a pour effet
d’accentuer la dépendance des députés ministériels à son égard (voir
tableau 8.5). Il maintient à 3 000 $ l’indemnité de session fixée cinq
ans plus tôt ; compte tenu de la prospérité nouvelle, cette indemnité
représente désormais 184 % du salaire annuel moyen dans la province
au lieu de 231 % cinq ans plus tôt63. La députation est donc appauvrie
en termes relatifs et, jusqu’en 1963, l’indemnité de session variera
entre 140 % et 171 % du salaire annuel moyen dans la province. En
contrepartie, le premier ministre multiplie astucieusement le nombre
des fonctions donnant droit à des indemnités supplémentaires permet-
tant à leurs titulaires de retrouver leur niveau de vie antérieur. Il prévoit

le versement d’une indemnité supplémentaire aux ministres sans
portefeuille (1946) et crée la fonction d’adjoint parlementaire (1954).
Le nombre de ces derniers, originalement fixé à 8, est porté à 10 en
1958. Ces postes présentent deux traits intéressants pour le premier
ministre : c’est lui seul qui les distribue et les retire, et rien ne l’oblige
à les pourvoir. En 1958, le nombre de titulaires d’indemnités supplé-
mentaires est passé à 34 sur 93 : la proportion a doublé en dix ans.
Cette adroite distribution de carottes n’est peut-être pas étrangère à
la cohésion proprement prussienne de la députation unioniste à
l’époque.
À compter du milieu des années 1960, les fonctions donnant
droit à des indemnités supplémentaires prolifèrent (voir tableau 8.6).
Parfois le législateur ne fait que reconnaître des fonctions existant
depuis longtemps, comme celle de whip (1967), ou encore il s’adapte
au contexte multipartisan créé par l’élection de 1970 en prévoyant
des indemnités supplémentaires pour les principaux officiers des tiers
partis. À la dissolution de la 29e législature, à l’automne 1973, plus
de la moitié des députés (55 sur 108) touchent une indemnité supplé-
mentaire à l’un ou l’autre titre. La tendance se poursuivra en 1982
lors de la refonte des conditions de travail de la députation. La prési-
dence et la vice-présidence de chacune des commissions donnent
désormais droit à une indemnité supplémentaire. En 1987, selon un
relevé comparatif effectué à l’échelle canadienne, 93 des 122 députés
québécois (soit plus des trois quarts) recevaient une indemnité supplé-
mentaire à un titre quelconque : seule la Nouvelle-Écosse avait une
proportion plus élevée (100 %), contre 68 % en Ontario et 27 % à la
Chambre des communes64. Au début de la session ouverte en mars
1999, plus des quatre cinquièmes des députés québécois (102 sur
125) touchaient une indemnité supplémentaire.
La prolifération des fonctions additionnelles a produit un double
résultat paradoxal. D’une part, les députés jouissent dans leur
ensemble de revenus élevés, encore que les députés d’opposition soient
moins favorisés à cet égard puisque la plupart des indemnités addi-
tionnelles vont au pouvoir. D’autre part, les députés sont devenus
plus dépendants à l’égard de leurs partis respectifs dans la mesure où
ceux-ci se sont réservé la distribution de ces prestations. Moins valide

dans le cas du chef de l’opposition, qui ne dispose guère que d’une
douzaine de postes à distribuer, cette observation s’applique pleine-
ment au premier ministre, dont le panier de faveurs à distribuer inclut
aujourd’hui bien plus que la vingtaine de maroquins qui suscitent
toujours les plus fortes convoitises. Au printemps de 1985, par
exemple, au moment où le gouvernement Lévesque devait affronter
une situation parlementaire serrée, il n’était guère de député péquiste
qui ne reçût quelques milliers de dollars supplémentaires à un titre
ou à l’autre : la notion de « simple député » semble en voie de devenir
caduque à ce rythme !
Si l’on cherche une logique explicative à l’évolution du nombre
des adjoints parlementaires, en particulier, on peut se demander si
elle n’est pas influencée par les problèmes de cohésion du parti gouver-
nemental. Jean-Jacques Bertrand nomme 6 adjoints lors de son
accession au pouvoir65, en décembre 1969. Après la tourmente du
bill 63, on en compte 10, soit le maximum autorisé par la loi. Bourassa
réduit ce nombre à 7 en juin 1970, mais le porte à 12 dès l’orée de
son second mandat (il a alors plus de cent bouches à nourrir).
À nouveau, Lévesque ne nomme que 8 adjoints en 1976. On en
compte 19 en février 1985, à la veille d’une session difficile : la hausse
la plus substantielle survient après 1982, lorsque le plafond est porté
de 12 à 20 et que le cabinet vit ses heures parmi les plus noires.
Les indemnités ne constituent toutefois qu’un aspect de la rému-
nération et des conditions de travail des parlementaires. S’y ajoutent
de nombreuses allocations et autres avantages de fonction. À cet égard,
comme on va le voir, les députés ont réalisé des progrès foudroyants.
3. Les allocations
Le député de 1960 devait se contenter, en plus d’une indemnité
de session et d’un régime de pension obtenu depuis peu, d’une allo-
cation totale de 2 000 $ couvrant ses frais de déplacement, ses dépenses
de bureau et « tous les déboursés inhérents » à sa fonction. Cette
allocation lui était payée à la fin de la session seulement, et son rajus-
tement nécessitait, tout comme celui de l’indemnité, une mesure
législative dont la discussion pouvait susciter l’opposition du public.

Il ne disposait pas toujours d’un bureau individuel ni d’une secrétaire
personnelle au Parlement : on l’obligeait souvent à y partager un
bureau avec un collègue, ce qui donnait lieu à de petites misères.
Ainsi, après les élections de 1966 :
le nouveau premier ministre, Daniel Johnson, avait décidé d’exercer
une douce revanche sur les libéraux. Il laissa à Jean Lesage tout juste
assez d’espace de bureaux pour que lui-même, son leader parlemen-
taire, Pierre Laporte, et un autre libéral puissent jouir d’un bureau
individuel. Des hommes comme René Lévesque et Eric Kierans
acceptèrent de bon gré de partager le même bureau ; Gérin-Lajoie s’y
refusa. « De toute façon, personne n’aurait voulu partager un bureau
avec ce type », déclarait [l’un de ses anciens collègues du cabinet]66.
De telles conditions, pour modestes qu’elles nous paraissent
maintenant, étaient compatibles avec une certaine conception du rôle
de l’élu qui existe toujours dans plusieurs conseils municipaux, et qui
fait de celui-ci un représentant du peuple à temps partiel. Après tout,
les sessions ne duraient, jusqu’à la fin des années 1950, que trois ou
quatre mois, l’indemnité était versée pour une session et l’on édictait
même un mode de calcul spécial pour le cas où la session durerait
trente jours ou moins. Dans l’esprit de ce régime, le député était aussi
un homme d’affaires ou un professionnel du droit qui consacrait une
partie de son temps aux affaires publiques67.
L’administration financière de l’Assemblée était entre les mains
du Cabinet. Les prévisions de dépenses établies par les hauts fonc-
tionnaires de l’Assemblée, approuvées par l’Orateur, devaient être
transmises au ministre des Finances pour approbation. Le paiement
des diverses indemnités et allocations était ordonné par un comité de
régie interne au sein duquel l’Orateur était encadré de trois ministres
désignés par le cabinet.
Ce régime suscita de plus en plus de critiques au fil des ans. En
1974, par exemple, le chef de l’opposition péquiste, Jacques-Yvan
Morin, se vit rembourser par erreur, sur instruction du comité de
régie interne, les frais d’une mission officielle qui auraient dû selon
la loi être couverts par l’allocation distincte qu’il recevait à titre de
chef de l’opposition. Ayant encaissé ce remboursement, il se vit accuser

par un ministre d’avoir enfreint la Loi de la législature en acceptant
de la part de l’État une somme à laquelle il n’avait pas droit. La loi
sanctionnait non l’erreur du payeur, mais celle du payé ! L’erreur ayant
été commise par un comité de ministres, plusieurs députés d’oppo-
sition crièrent au coup monté, une accusation qui dans le contexte
de vendetta qui prévalait alors, n’était pas totalement invraisemblable,
sans qu’elle pût bien sûr être prouvée. De façon plus globale, les
simples députés trouvèrent de plus en plus inacceptable un régime
qui les excluait de la régie interne de leur propre Assemblée. Déjà en
1974, un comité de trois hauts fonctionnaires avait été institué pour
conseiller le comité de régie interne quant au montant des diverses
allocations devant être versées aux députés. On poursuivit ce dessai-
sissement à son terme en 1982 en remplaçant le comité de régie interne
par un Bureau de l’Assemblée nationale où siégeaient, aux côtés du
Président, sept députés (quatre du parti gouvernemental, trois de
l’opposition) désignés par leurs groupes parlementaires respectifs68.
Le nouvel organisme se vit attribuer un pouvoir de décision quant
à l’organisation administrative de l’Assemblée, l’aménagement et
l’utilisation des locaux, l’utilisation de l’équipement de l’Assemblée
et de ses services, l’attribution aux commissions du personnel et des
ressources financières. Par la même occasion, il fut autorisé à établir
par règlement une foule d’allocations en sus de l’allocation globale
de dépenses. Celle-ci s’établissait à 10 070 $ en 1990, et à 14 467 $
en 2007 parce qu’elle est indexée annuellement au coût de la vie. En
plus, le député a droit, toujours en 2007, aux allocations supplémen-
taires suivantes69 :
(a) Une allocation de déplacement de sa circonscription électorale au
Parlement70 (peu importe le moyen de transport) pour un
maximum de 60 voyages, aller-retour, par année. Pour au plus
cinq de ces voyages, les frais de déplacement de son conjoint ou
de ses enfants lui sont également remboursés.
(b) Une allocation dite « de déplacement et de voyage pour activités
politiques au Québec » dont le montant annuel varie entre 6 900 $
et 17 600 $, selon l’étendue de la circonscription. Ce montant est
encore plus élevé pour les députés dont la circonscription présente

des « caractéristiques géographiques extrêmes ».
(c) Une allocation de logement à Québec ou en banlieue71. Tout député
dont la résidence principale est située à l’extérieur de la région
métropolitaine de Québec, a droit au remboursement pour frais
de logement à Québec jusqu’à concurrence de 13 300 $ annuel-
lement. Entrent notamment dans la catégorie des frais rembour-
sables à ce titre : les frais d’assurance, de téléphone, d’entretien et
de câblodistribution.
(d) Une allocation couvrant les frais occasionnés par la location du
local de circonscription électorale (« bureau de comté ») de chaque
député.72 Le montant de cette allocation, qui est indexée au coût
de la vie sur une base annuelle, varie de 38 300 $ à 42 400 $, selon
le type de circonscription. L’Assemblée fournit au député un
téléphone cellulaire et en défraie tous les coûts d’achat et d’usage.
Elle demeure bien sûr propriétaire de tous ces biens. À Québec,
chaque député dispose de deux pièces à l’Hôtel du Parlement pour
son bureau personnel.
(e) Pour la rémunération de son personnel, le député dispose maintenant
d’une enveloppe globale variant entre 149 719 $ et 168 942 $,
selon le type de circonscription73. Les frais de déplacement du
personnel d’un député leur sont également remboursés pour un
montant maximum variant entre 2 745 $ et 6 855 $, toujours
selon le type de circonscription.
L’accent mis sur le travail de circonscription constitue un trait
marquant de ces dispositions. Il est significatif, par exemple, que le
règlement ait à l’origine obligé le député à réserver au moins 25 % de
la masse salariale dont il dispose à ses employés au Parlement74 : on
semblait craindre que cette proportion ne soit autrement encore plus
faible ! Et l’institutionnalisation de la pratique du bureau de comté
en dit long sur l’importance que revêt cette dimension du travail du
député, tout comme le versement d’une allocation de présence de
125 $ à tout député qui assiste à une réunion d’une commission tenue
à une époque où l’Assemblée ne siège pas75. Cette disposition est à
rapprocher de l’horaire des séances de l’Assemblée adopté en 1978 :
sauf en période de session intensive (juin et décembre), l’Assemblée

ne siège que trois jours par semaine, les mardi, mercredi et jeudi, ce
qui permet aux députés de rencontrer davantage leurs électeurs.
Ces diverses dispositions, on aurait tort de l’oublier, ne font que
reconnaître une situation de fait : c’est le travail de circonscription
qui revêt un caractère primordial aux yeux du député76, lui permettant
de se revaloriser et aux yeux de plusieurs, de faciliter sa réélection. À
la remarque célèbre du Premier ministre Trudeau à l’effet que les
députés, hors Ottawa, ne soient que des « nobodies », un député
néo-démocrate répliqua un jour qu’au contraire au Parlement il se
sentait un pur inconnu, et qu’il avait le sentiment d’être « quelqu’un »
lorsqu’il retournait dans sa circonscription77. Plusieurs députés québé-
cois pourraient sans doute en dire autant.
Parmi les conséquences potentielles des nouveaux avantages
concédés au fil des ans aux parlementaires, doit-on compter un
moindre renouvellement de la députation ? L’exemple du Congrès
américain laisse penser en effet que des représentants mieux outillés
bénéficient d’une « prime au pouvoir » qui leur permet d’assurer leur
réélection. Rien n’indique que ce phénomène se soit manifesté au
Québec, pas plus d’ailleurs qu’au niveau fédéral canadien où les
députés disposent d’avantages comparables. Dans l’une et l’autre
capitale, le taux de renouvellement des assemblées reste plus élevé
qu’ailleurs au monde78. Une recherche comparative a conclu qu’à ce
chapitre le Québec surclassait toutes les autres assemblées provinciales
canadiennes79. La grande volatilité qui caractérise le paysage électoral
québécois et canadien semble constituer un antidote plus que suffisant
au risque d’immobilisme inhérent aux avantages de fonction.
C. Conclusion
Entamé sur une note un peu morose, à l’instar de nombre de
commentaires d’observateurs ou de députés de l’arrière-ban, le présent
chapitre se termine sur des constats plus optimistes. L’excellence d’une
députation ne se mesure pas à la générosité de sa rémunération, mais
rien n’indique non plus que la démocratie soit mieux servie par une
députation mal payée et mal équipée qui s’entasse dans des locaux
inadéquats. Le gouvernement contrôle plus que jamais les activités

de l’Assemblée en matière législative et budgétaire, mais diverses
procédures nouvelles comme les questions orales et les interpellations
permettent à l’opposition de mettre au jour les failles de sa gestion.
C’est une chose de constater que les réformes annoncées à grand fracas
en 1984 sont loin d’avoir donné les fruits escomptés. C’en est une
autre que de soutenir que la condition générale du député ne s’est en
rien améliorée depuis 1960.
Tableau 8.1
Cohésion du parti ministériel à l’Assemblée Nationale,
par législature, 1960-1996
Pourcentage des votes où la cohésion atteint :
Législature Cohésion Nombre
0-40 41-80 81-99 100 Moyenne de votes
26 1960-1962
e
- - - 100 100,0 192
27 1962-1966
e
- - - 100 100,0 192
28 1966-1970
e
- - 1 99 99,9 109
29 1970-1973
e
- 1 - 99 99,8 225
30e 1973-1976 0 2 3 94 98,9 429
31 1976-1981
e
- 1 5 93 99,0 514
32 1981-1985
e
- 2 7 92 99,0 255
33 1985-1989
e
- - 1 99 99,9 217
34 1989-1994
e
- 0 100 100,0 452
35e 1994-1996* - - 3 97 99,9 95
* Première session seulement.
Pour les années antérieures à 1960, voir le tableau 6.1, chapitre 6.
Tableau 8.2
Objet des dissidences au sein de tous les partis, 1960-1996
Motions de Projets de loi publics Projets de Motions

Législature Total
confiance Gouv. députés loi privés diverses
1960-1962 - - - - - 0
1962-1966 - - - - 1 1
1966-1970 - 2 1 - - 3
1970-1973 3 6 - - 3 12
1973-1976 - 8 - 1 15 24
1976-1981 1 26 - - 31 58
1981-1985 - 14 - - 9 23
1985-1989 - 1 - - - 1
1989-1994 - 4 - - 2 6
1994-1996* 3 - - - - 3
TOTAL 7 61 1 1 61 131
Tableau 8.3
Chapitre 8 – Le député d’aujourd’hui : un législateur toujours harnaché…

Source des dissidences par législature, 1960-1996
Votes comportant dissidence

Nombre total
Législature % dissidence
Gouver- Oppo- de votes
Les deux Total
nement Sition
26e 1960-1962 Parti libéral 0 0 0 0 192 0,0 %

27e 1962-1966 Parti libéral 0 1 0 1 192 0,5 %
28e 1966-1970 Union nationale 1 2 0 3 109 2,8 %
29e 1970-1973 Parti libéral 0 11 1 12 225 5,3 %
30e 1973-1976 Parti libéral 23 0 1 24 429 5,6 %
31e 1976-1981 Parti Québécois 35 22 1 58 514 11,3 %
32e 1981-1985 Parti Québécois 18 2 3 23 255 9,0 %
33e 1985-1989 Parti libéral 1 0 0 1 217 0,5 %
34e 1989-1994 Parti libéral 1 5 0 6 452 1,3 %
35e* 1994-1996 Parti Québécois 3 0 0 3 95 3,2 %
Total 82 43 6 131 2680 4,9 %
247
Tableau 8.4
Dispositif d’entrée en vigueur des lois d’intérêt public, 1977-1989
1977-1985 1985-1989
Dispositif
N. % N. %
MODES NON DISCRÉTIONNAIRES :
A. Le jour de la sanction 315 54 235 61
B. Date ultérieure ou antérieure précisée 16 3 37 10
C. Combinaison A et B 22 4 14 4
D. Le jour de la sanction, à une date
ultérieure précisée et lors de l’entrée en 0 - 1 0
vigueur d’une autre loi
MODES PARTIELLEMENT OU ENTIÈREMENT DISCRÉTIONNAIRES :
E. Date fixée par le gouvernement 154 27 73 19
F. Combinaison A et E 52 9 15 4
G. Combinaison B et E 7 1 8 2
H. Combinaison A, B et E 11 2 3 1
J. Date fixée par le gouvernement et date
1 0 1 0
d’entrée en vigueur d’une autre loi
(Sous-total 225 39 100 26)
TOTAL 578 387
SOURCE : Répertoire législatif de l’Assemblée nationale.
Tableau 8. 5
Évolution de l’indemnité parlementaire de base
et de l’allocation, 1960-2007
Année Indemnité Allocation

1960 6 000 $ 2 000 $
1961 6 700 3 300
1963 10 000 5 000
1965* 12 000 6 000
1971 15 000 7 000
1972 15 600 7 140
1974 21 000 7 000
1975 22 700 7 000
1976 24 500 7 000
1977 27 800 7 000
1978 29 468 7 500
1980 31 236 7 500
1981 33 110 7 500
1982 35 096 7 500
1983 37 202 7 500
1984 38 900 7 841
1985 40 600 8 136
1986 41 800 8 136
1986 41 800 8 490
1987 43 500 8 844
1988 51 788 9 211
1989 55 058 9 579
1990 57 260 10 070
1991 60 123 10 574
Janv. 1992 60 123 10 974
Juil. 1992 61 626 10 974
1993 63 475 11 203
1994 63 469 11 392
1995 63 469 11 417
Année Indemnité Allocation

1996 63 469 11 617
Janv. 1997 63 469 11 869
Juil. 1997 59 661 11 869
Janv. 1998 59 661 11 956
Juillet 1998 60 860 11 956
Janv. 1999 60 860 12 078
Juillet 1999 61 773 12 078
Janv. 2000 61 773 12 389
Juillet 2000 69 965 12 389
2001 71 714 12 789
2002 73 507 12 879
Avril 2002 77 339 12 879
Janv. 2003 77 339 13 379
Avril 2003 78 886 13 379
2004 78 886 13 645
2005 78 886 13 934
Janv. 2006 78 886 14 234
Avril 2006 80 464 14 234
Janv. 2007 80 464 14 467
Avril 2007 82 073 14 467
* L’indemnité est devenue annuelle.

SOURCES : 1960-1972 : Comité consultatif sur les indemnités et allocations des parlemen-
taires du Québec, Rapport, Québec, novembre 1974, p. 11-12. Pour 1974-1987 : Comité
d’étude extra-parlementaire, Rémunération et allocation de dépenses des Membres de l’As-
semblée nationale, Québec, octobre 1987, p. 60. Pour 1989-2007, données compilées par
Mme Édith Brochu.
Pour les années antérieures à 1960, voir le tableau 2.1, chapitre 2.
Tableau 8.6
Liste des fonctions donnant droit
à des indemnités supplémentaires
Date de création ou
Fonction
de reconnaissance
Premier ministre 1882
Ministre à portefeuille 1867
Ministre délégué* 1946
Adjoint parlementaire 1954
Président de l’Assemblée 1867
Premier vice-président de l’Assemblée** 1909
Deuxième vice-président*** 1971
Troisième vice-président 1999
Président de commission permanente 1973
Vice-président de commission permanente 1982
Président de séance de commission permanente 1984
Chef de l’opposition 1918
Chef de parti reconnu 1970
Leader parlementaire de l’opposition 1971
Leader parlementaire d’un parti reconnu 1971
Leader parlementaire adjoint du gouvernement 1982
Leader parlementaire adjoint de l’opposition 1982
Whip en chef du gouvernement 1967
Whip en chef de l’opposition 1967
Whip adjoint du gouvernement 1971
Whip adjoint de l’opposition 1971
Whip d’un parti reconnu 1971
Membre du Bureau de l’Assemblée 1982 et 1990
Président du caucus du parti gouvernemental 1986
Président du caucus de l’opposition officielle 1999
* À l’origine : ministre d’État.
** À l’origine : vice-président de l’Assemblée.
*** À l’origine : vice-président adjoint de l’Assemblée.
SOURCE : Statuts du Québec : 1882-1968 ; Lois du Québec 1969-1999.
Notes
1. V. Lemieux, « Le législateur et le médiateur », dans Le Quotient politique vrai. Le

vote provincial et fédéral au Québec, Québec, P.U.L., 1973, p. 69-88.
2. Le mieux connu de ces rapports a été rédigé par l’ex-ministre Denis Vaugeois
après son départ du Cabinet : L’Assemblée nationale en devenir : Pour un meilleur
équilibre de nos institutions, Québec, 1982. Parmi les courriéristes parlementaires
de l’époque, Gilles Lesage a fait régulièrement écho à ce genre de préoccupa-
tions.
3. R. Rose, « Still the Era of Party Government », Parliamentary Affairs, vol. 36, no
3, 1983, p. 282-299.
4. Cette possibilité n’existe pas à la Chambre des communes du Canada, mais le
Sénat l’autorise formellement depuis 1982.
5. Sur cet épisode, on lira le témoignage d’un des intéressés, J. Proulx, Le Panier de
crabes (Montréal, Parti-Pris, 1971). Les deux dissidents unionistes, Proulx et
Flamand, sont peu après expulsés du caucus de l’Union Nationale. Proulx se
représentera sans succès aux élections de 1970 sous la bannière du Parti Québé-
cois, et ne retrouvera son siège qu’en 1976.
6. Le 21 mai 1974, trois libéraux s’abstiennent lors de la première lecture du projet
de loi 22 sur la langue officielle (P.V.A.N. 1974, p. 155). Le 5 juillet, les libéraux
Ciaccia et Springate votent contre la deuxième lecture du même texte (Idem,
p. 306). Ils feront de même lors de la troisième lecture (Idem, p. 357). Un autre
libéral (Gratton) s’abstiendra lors de l’adoption du rapport de la commission
ayant étudié le projet article par article (Idem, p. 351). Aucun des dissidents ne
sera expulsé. Ciaccia et Gratton deviendront ministres en 1985.
7. Le 21 décembre 1988, cinq libéraux anglophones s’apposent à l’adoption du
principe du projet de loi 178 qui déroge au jugement de la Cour suprême du
Canada sur l’affichage (P.V.A.N. 1988-89, p. 648-9). Parmi eux, on compte trois
ministres (French, Lincoln et Marx) qui démissionnent aussitôt du Cabinet, mais
non du Parti libéral, et qui ne se représenteront pas aux élections suivantes. Les
deux autres dissidents (Dougherty, Thuringer) resteront au sein du caucus libéral
et seront défaits aux élections de 1989 par des candidats du Equality Party.
À noter qu’aucune dissidence ne sera enregistrée lors des autres votes portant sur
le même projet de loi.
8. Ce vote, l’un des plus bizarres des annales parlementaires québécoises, eut lieu le
21 mai 1976 et portait sur une motion de l’opposition visant à modifier la
composition d’une commission. La motion recueillit 7 votes favorables et 7 voix
contre, 55 libéraux s’abstenant. Le Président exerça son vote prépondérant en
faveur de la motion (P.V.A.N. 1976, p. 221).
9. P.V.A.N. 1977, p. 305 et 834. Pour des indications explicites sur le caractère
« libre » d’un vote, voir les Débats de l’Assemblée nationale du 8 juin 1977,
p. 1339.
10. Le 2 octobre 1981, neuf députés libéraux (O’Gallagher, Ciaccia, Caron, Lincoln,
Gratton, Maciocia, Cusano, French et Dougherty) sur 42 défient leur chef
Claude Ryan et refusent de se rallier à une motion du premier ministre Lévesque
réclamant du gouvernement fédéral qu’il renonce à sa démarche unilatérale de
rapatriement de la Constitution (P.V.A.N., 1981-1983, p. 10). Aucun ne sera
expulsé, et quatre des dissidents deviendront ministres en 1985, le parti ayant
entre-temps changé de chef. Cet épisode dramatique est évoqué dans L.I. MacDo-
nald, From Bourassa to Bourassa, s. l., Harvest House, 1984, p. 260-261. Selon
l’auteur, à peu près la moitié du caucus aurait fait défection n’eût été l’habileté
manœuvrière du leader parlementaire, Gérard D. Levesque. Voir aussi G. Fraser,
Le Parti Québécois, Montréal, Éditions Libre Expression, 1984, p. 313-315.
11. Le 12 novembre 1979, les deuxième et troisième lectures du projet de loi 62
suscitent l’opposition de Bisaillon et l’abstention de Paquette. Débats de l’Assem-
blée nationale, p. 3534-3535 et 3557.
12. Lors de la session spéciale du 24 octobre 1980, Bisaillon s’oppose à nouveau à la
deuxième et à la troisième lectures du projet de loi no 113 mettant fin à une grève
d’enseignants (P.V.A.N. 1980, p. 5-6).
13. Il s’agit de trois lois de grande portée adoptées à la faveur de la récession du début
des années 1980 et qui mettent fin à nombre d’avantages comparatifs dont jouis-
saient les employés du secteur public et parapublic québécois. Par le projet de
loi 70, le gouvernement, confronté à une impasse budgétaire, imposait à ses
employés une réduction de salaire de 20 % entre janvier et mars 1983, récupérant
ainsi une augmentation salariale que les conventions de travail antérieures le
contraignaient de verser en pleine récession économique pour les six mois anté-
rieurs. Sa troisième lecture, le 22 juin 1982, suscita l’opposition de Bisaillon et
l’abstention de Louise Harel (P.V.A.N. 1981-1983, p. 641). Le projet de loi 105,
adopté en décembre de la même année, fixait unilatéralement les conditions de
travail dans le secteur public par voie de décrets annexés à son texte. Louise Harel
s’opposa à la suspension des règles en facilitant l’adoption et à la deuxième lecture
(P.V.A.N. 1981-1983, p. 783 et p. 789-790). Les syndiqués du secteur public
n’ayant pas tous obtempéré à cette mesure, le gouvernement fit adopter par la
suite une loi draconienne (le projet de loi 111) visant le secteur de l’éducation. Sa
deuxième lecture, le 16 février 1983, suscita l’abstention de Louise Harel
(P.V.A.N. 1981-1983, p. 861-862). Sur ces épisodes douloureux, voir G. Fraser,
op. cit., p. 344-347 ; R. Lévesque, Attendez que je me rappelle…, Montréal,
Québec/Amérique, 1986, p. 461-474 et 520-521.
14. P.V.A.N. 1989-92, p. 1027.
15. Débats de l’Assemblée nationale, 1989-1992, p. 9717.
16. Idem, p. 9737.
17. P.V.A.N. 1992-94, p. 416.
18. P.V.A.N. 1992-94, p. 658.

19. P.V.A.N. 1994-96, p. 452-453.
20. P.V.A.N. 2006-07, p. 430.
21. Débats de l’Assemblée nationale, 1992-1994, p. 9834-9835.
22. Débats de l’Assemblée nationale, 1994, p. 2075. Cette dissidence, comme la précé-
dente, m’a été signalée par les services de l’Assemblée.
23. Voir « Guy Bisaillon tire sa révérence. Quand on a perdu le goût de se battre », Le
Soleil, 10 novembre 1984. Pour des dissidences au sein du caucus libéral non
concrétisées par des votes, voir Le Devoir, 18 mars 1988, p. 2.
24. Données extraites du répertoire législatif compilé dans le cadre du présent
ouvrage. Pour la période postérieure à 1989, Mme Édith Brochu a actualisé les
données.
25. R. V. S. Hyson, « The Role of the Backbencher : an Analysis of Private Members’
Bills in the Canadian House of Commons », Parliamentary Affairs, vol. 27, no 3,
1974, p. 262-72 ; R. J. Jackson et M. M. Atkinson, The Canadian Legislative
System, Toronto, Macmillan of Canada, 1974, p. 148-151 ; C. E. S. Franks, The
Parliament of Canada, Toronto, University of Toronto Press, 1987, p. 119-20 et
137-8 ; M. Cordeau, « Private Members’ Hours » dans J.-P. Gaboury et J.R.
Hurley (dir.), Regards sur la Chambre des communes (Ottawa, Éditions de
l’Université d’Ottawa, 1979), p. 57-67.
26. L.Q. 1977, c. 10.
27. L.Q. 1978, c. 13.
28. Voir J. Proulx, op. cit., p. 114-21.
29. L. Massicotte et A. Bernard, op. cit.
30. Un crédit budgétaire a été rejeté le 9 mai 1985 à la commission des institutions.
Voir les Débats de l’Assemblée nationale, 21 mai 1985, p. 3654.
31. J.A.L. 1962, p. 495-496.
32. « Le gouvernement Bourassa est vaincu par un vote », Le Devoir, 26 avril 1989.
Voir les Débats de l’Assemblée nationale, 11 mai 1989, p. 5486.
33. Gilles Normand, « Le gouvernement Landry battu sur une mesure quasi budgé-
taire », La Presse, 7 décembre 2002, p. A7.
34. Voir les P.V.A.N. des 17 et 24 octobre 2007, 31 octobre (deux défaites),
21 novembre, 13 mai 2008, 14 mai (deux défaites) ; et 29 octobre.
35. Débats de l’Assemblée nationale, Commission permanente de l’Économie et du
travail, 11 et 14 décembre 2007.
36. Relevé effectué par l’auteur à partir des Journaux de l’Assemblée.
37. J.A.L. 1960-1, p. 762-763.
38. N. Delisle, « L’opposition a posé deux fois plus de questions… », Le Devoir,
10 janvier 1978, p. 2.
39. Question écrite de M. Michaud, le 23 mars 1977. Sur la réponse à cette question,
voir L. LaRochelle, « Le Québec verse 92 000 $ par année à François Cloutier »,
Le Soleil, 30 avril 1977, p. A-5.
40. Voir M. Champagne, « Les questions écrites », Bulletin de la bibliothèque de l’As-

semblée nationale, vol. 12, no 3, 1982, p. 1-17 ; et du même auteur, « Les questions
écrites dans le processus parlementaire », Politique, no 2, 1982, p. 143-152.
41. Y. Thériault, « Vingt ans de questions à l’Assemblée nationale du Québec »,
Bulletin de la Bibliothèque de l’Assemblée nationale, vol. 13, no 2, 1983, p. 1-33.
42. Débats de l’Assemblée nationale, Index 1983-1984, p. viii.
43. Débats de l’Assemblée nationale, Index 1985-1988, p. xii. De façon plus précise, les
députés ministériels ont posé 12,7 % des 1 022 questions principales et 3,1 % des
2 819 questions complémentaires. Les familiers de la période savent bien que ce
sont ces dernières qui sont souvent les plus incisives. Durant la session 1988-
1989, les ministériels sont à la source de 9,6 % des 814 questions principales et
de 2,1 % des 2 144 questions complémentaires.
44. Loi d’interprétation, art. 8. Cette rédaction date de 1871. Pour plus d’information
à ce chapitre, voir P.-A. Côté, Interprétation des lois, Cowansville, Les Éditions
Yvon Blais, 1982, p. 76 et suiv.
45. « Entrée en vigueur des lois », Légistique. Bulletin de rédaction législative et régle-
mentaire (Québec, ministère de la Justice), vol. 1, no 2, p. 6.
46. P. Garant et P. Issalys, Loi et règlement, Travaux du Laboratoire de recherche sur
la justice administrative (no 10), Faculté de droit, Université Laval, septembre
1981, p. 273.
47. Depuis 1942, le recueil annuel des Statuts du Québec contient une liste des lois
publiques entrées en vigueur par proclamation depuis 1925 (date de la précé-
dente refonte générale des lois) et des lois publiques adoptées depuis cette même
date qui ne sont pas en vigueur faute de proclamation.
48. Les données depuis 1977 ont été calculées à partir du Répertoire législatif de
l’Assemblée nationale.
49. Calculs personnels de l’auteur, à partir du recueil annuel des Lois du Canada.
50. Côté, op. cit., p. 78.
51. Calculs de l’auteur à partir des données compilées par Mme Édith Brochu à partir
des rapports annuels du service des commissions.
52. Règles de procédure, mai 1985, art. 149. Le mandat confié par l’Assemblée est
cependant prioritaire.
53. Assemblée nationale, Secrétariat des commissions, Rapport sur les travaux et les
dépenses des commissions parlementaires pour l’année financière 1984-1985, mai
1985, p. 27.
54. Idem, exercices financiers 1984-1985 à 1985-1986.
55. C’est la conclusion de Jacques-André Grenier, « L’autonomie des commissions
permanentes de l’Assemblée nationale et la discipline de parti de 1984 à 1991 »,
Revue québécoise de science politique, no 26, 1994, p. 35-73.
56. Calculs effectués par l’auteur à partir des données compilées par Mme Édith
Brochu.
57. Commission d’étude sur le contrôle parlementaire de la législation déléguée, Le
Contrôle parlementaire de la législation déléguée, Québec, juillet 1983, 159 p.
58. Cels ressort des rapports successifs du secrétariat des commissions sur les travaux
et dépenses des commissions parlementaires pour les années financières 1984-
1985 à 1989-1990, et de la mise à jour effectuée par Mme Édith Brochu.
59. L.Q. 1986, c. 22, art. 3-6. Le désaveu des règlements par l’Assemblée est prévu
aux articles 21 et suivants.
60. Commission d’étude sur le contrôle parlementaire de la législation déléguée,
op. cit, p. 1.
61. N. Ford, « La Commission de l’administration publique : dix ans de permanence
et de progression », Revue parlementaire canadienne, vol. 31 no 2, 2008,
p. 28-31.
62. C. E. S. Franks, « The « Problem » of Debate and Question Period », dans J.C.
Courtney (dir.), The Canadian House of Commons. Essays in Honour of Norman
Ward (Calgary, University of Calgary Press, 1986) p. 1-19, notamment les
p. 15-18.
63. Le salaire annuel moyen dans la province est tiré de Statistiques historiques du
Canada, 2e édition, 1983, section E49-59.
64. R. J. Fleming (dir.), Canadian Legislatures, 1987-1988, Ottawa, Ampersand
Communication services, 1988, p. 100.
65. Il n’existe pas de liste officielle des adjoints parlementaires depuis 1954. J’ai
constitué ma propre liste à partir des indications fournies par le Répertoire des
parlementaires québécois 1867-1978, ainsi que sa mise à jour pour la période
1979-1987, les Journaux de l’Assemblée et l’index des Débats de l’Assemblée natio-
nale.
66. D. Murray et V. Murray, De Bourassa à Lévesque, Montréal, Éditions Quinze,
1978, p. 53-54.
67. Selon son collègue Jean-Paul Lefebvre, Paul Gérin-Lajoie, redevenu en 1966
simple député, refusa la présidence de la Fédération libérale du Québec parce
qu’il avait l’intention de jumeler la pratique du droit et l’exercice de son mandat
parlementaire. Du pédiatre Victor Goldbloom, nouvellement élu la même année,
Lefebvre écrit : « Durant les quatre années où il a siégé dans l’opposition, il suivait
assidûment ses petits malades en utilisant le téléphone du fumoir attenant à l’As-
semblée législative » : J.-P. Lefebvre, Entre deux fêtes (Montréal, Stanké, 1987)
p. 41 et 94.
68. Loi sur l’Assemblée nationale, L.Q. 1982, c. 62, art. 86-127.
69. Les lignes qui suivent sont fondées sur les recherches de Mme Édith Brochu.
70. Cette allocation fut instituée en 1965 pour 15 voyages (S.Q. 1965, c. 11, a. 5).
Deux ans plus tard, le nombre de voyages couverts tomba à 10, puis fut ramené
à 15 en 1969, ainsi qu’un voyage additionnel pour chaque semaine de séance
(S.Q. 1966-7, c. 15, a. 4). En 1979, le nombre de voyages est passé à 52, et par
la suite à 60.
71. Cette allocation a été instituée en 1971 (L.Q. 1971, c. 9, a. 13).
72. Cette allocation remonte à 1969 (L.Q. 1969, c. 11, a. 1).
73. Selon G. Deschênes, l’arrêté en conseil no 1714 du 5 octobre 1966 concernant les
fonctionnaires occasionnels aurait permis par la suite l’embauche des secrétaires
de comté. Voir l’annexe (p. 4) non publiée de son texte sur Les réformes parlemen-
taires ou le Mythe de Sisyphe, mars 1984. En 1975, avec le nouveau Règlement
concernant les allocations aux députés, une allocation variant de 10 000 $ à 12 000 $
a été instituée à cette fin. Elle passe à 11-15 000 $ en 1976, à 20-24 000 $ l’année
suivante, et est indexée par la suite. En 1981, la fourchette est haussée à
35-41 110 $, et en 1983 elle atteint 43 900 $-51 600 $. Cf. Deschênes, op. cit.
74. Règlement sur la rémunération et les conditions de travail d’un député, art. 12.
75. Cette allocation remonte à 1974.
76. Dès les années 1960, et sans doute bien avant, les députés voyaient les choses de
cette façon. Voir A. Gélinas, Les parlementaires et l’administration au Québec
(Québec, P.U.L., 1969) p. 78-109.
77. Bill Blaikie, député, Débats de la Chambre des communes, 18 mars 1982,
p. 15607.
78. Voir C. E. S. Franks, The Parliament of Canada, p. 74.
79. Gary F. Moncrief, « Terminating the Provincial Career : Retirement and Electoral
Defeat in Canadian Provincial Legislatures », Revue canadienne de science poli-
tique, vol. 31, 1998, p. 359-372.
Conclusion
L a période 1867-1960 trouve sa cohésion, sur le plan de l’histoire

strictement parlementaire, dans la stabilité des procédures de
l’Assemblée et du régime de ses sessions. Multiples, les modifications
législatives et réglementaires laissent relativement intact le cadre juri-
dique des travaux de l’Assemblée. Toutefois, des mutations impor-
tantes affectent le comportement des acteurs : le lieutenant-gouverneur
se cantonne graduellement dans un rôle honorifique, le Conseil
législatif cesse de constituer un contrepoids significatif à l’Assemblée
élue, et les pouvoirs de réserve et de désaveu glissent vers le musée des
antiquités constitutionnelles, toujours contestés avec ardeur dans leur
principe, mais ignorés dans la pratique courante.
Les évolutions les plus intéressantes portent sur le comportement
des membres de l’Assemblée. Durant les premières décennies du
régime fédératif, dans le droit fil des années antérieures, les députés
font preuve d’indépendance à l’égard de l’exécutif, comme le révèlent
notamment l’ampleur et la fréquence des dissidences, l’importance
de la législation publique d’initiative parlementaire et la mise en
minorité fréquente du ministère sur des questions secondaires. Si
l’exécutif conserve la haute main sur la gouverne des affaires publiques,
il tolère alors des entorses au conformisme, ce qui ne sera plus du tout
le cas après 1936. Dans la mesure où l’on approuve de tels compor-
tements, on peut parler à leur égard d’un âge d’or du Parlement. À
cet égard, l’ouvrage a le mérite de mettre en lumière des données

jusqu’ici ignorées, des précédents qui pourraient justifier aux yeux de
certains, dans l’avenir, une application plus souple de la règle de la
solidarité partisane.
Stabilité du cadre officiel, lentes mais importantes mutations du
comportement des acteurs caractérisent donc la période traditionnelle.
Au contraire, durant la période moderne, c’est le cadre légal et surtout
procédural qui est redéfini à peu près complètement, alors que les
simples députés demeurent assez conformistes et disciplinés dans leur
comportement. Souvent annoncées comme une revalorisation du
parlementarisme ou, plus modestement, de l’arrière-ban, les réformes
de procédures contribuent en dernière analyse à asseoir plus solide-
ment le contrôle du gouvernement sur les travaux de l’Assemblée. La
coïncidence de ces réformes avec l’émergence d’un État provincial
interventionniste n’est pas accidentelle : un tel État avait besoin d’une
Assemblée dont les méthodes de travail garantiraient l’examen et
l’adoption dans des délais raisonnables d’un volume de travail brus-
quement alourdi. Les réformes n’ont donc guère accru le poids du
simple député dans le processus gouvernemental, et il n’est guère
surprenant que les intéressés, à leurs propres risques, aient fait état de
leurs frustrations. Leurs interventions n’ont pas été sans suite, dans
la mesure où l’on peut démontrer que les conditions matérielles
d’exercice du mandat parlementaire ont fait l’objet de progrès subs-
tantiels, surtout durant les années 1980.
Après vingt années de réformes profondes, l’Assemblée nationale
a pris la physionomie qu’on lui connaît aujourd’hui. Depuis un quart
de siècle, tant la procédure que les comportements de ceux et celles
qui y évoluent sont demeurés globalement semblables. Je dis bien
« ceux et celles », car le développement le plus significatif de la période
immédiatement contemporaine est la féminisation graduelle de
l’Assemblée. À la suite des élections de 1981, celle-ci ne comptait que
huit femmes parmi ses membres. Leur nombre est passé successive-
ment à 18 en 1985, à 23 en 1989 et en 1994, à 29 en 1998, à 38 en
2003, à 32 en 2007 et à 36 en 2008. L’on a atteint le chiffre symbo-
lique de 40 en 2004-2007 à la suite des élections partielles. Ces niveaux
relativement élevés, tout comme la parité des sexes au sein du Conseil
Conclusion 261
des ministres à compter de 2007, ont placé le Québec à l’avant-garde

sur le continent.
***
Essentiellement rétrospective, mon analyse a retracé l’évolution

du Parlement québécois durant une période où il a présenté constam-
ment deux traits caractéristiques : celui d’être l’organe législatif d’un
État membre d’une fédération, lui-même majoritairement francophone
au sein d’un ensemble politique majoritairement anglophone. On doit
donc se demander en terminant ce que notre étude ajoute à la théorie
existante sur les institutions politiques des États membres d’une fédé-
ration et sur la possibilité d’introduire les institutions parlementaires
de type britannique dans une société de langue et de culture différente.
Ces deux dimensions seront examinées tour à tour.
Il n’existe malheureusement pas de théorie générale des institutions
politiques des États membres des fédérations. La discipline a privilégié
les institutions politiques nationales pour des raisons compréhensibles.
On dispose de nombreuses monographies et de travaux comparatifs
sur les États américains, les provinces canadiennes, les États australiens
et les Länder allemands, non d’une théorie générale qui transcenderait
les contextes nationaux. On se propose d’esquisser ici quelques géné-
ralisations inspirées des cas américain, canadien et australien, qui ont
fait l’objet de nombreuses recherches, et d’évaluer dans quelle mesure
nos propres constats les confirment1.
Un survol des recherches suggère trois généralisations. Première-
ment, les États membres d’une fédération, même en l’absence de
contraintes découlant de la constitution fédérale, tendent à se doter
d’institutions politiques globalement semblables à celles qui existent
au niveau central. Deuxièmement, à l’intérieur de chaque fédération,
les États membres tendent à se doter d’institutions assez similaires,
quitte à se distinguer notablement les uns des autres, notamment sur
le chapitre des systèmes de partis. Troisièmement, les États membres
tendent à se montrer un peu plus innovateurs que le gouvernement
central.
Le cas du Québec tend à confirmer les deux premières générali-

sations. L’on a souligné de façon répétée les similitudes, jusque dans
les détails, entre le Québec et les parlements voisins. Là où une vision
géographiquement restreinte tend à voir une originalité (ou une
monstruosité) l’analyse comparative souligne des correspondances
souvent frappantes. Cette approche ne répond pas à un désir de
banaliser le parlementarisme québécois dans ce qu’il a, ou a eu, de
meilleur ou de pire. Elle vise simplement à éviter le reproche adressé
à trop de monographies, celui de négliger le contexte plus global dans
lequel s’inscrit leur objet.
Nous avons mis en lumière des similitudes qui vont bien au-delà
des textes. Au chapitre des comportements législatifs, les évolutions
semblent assez similaires, bien qu’on doive déplorer pour nombre de
provinces l’absence d’une base documentaire aussi complète que celle
disponible pour le Québec.
Doit-on conclure alors que le parlement québécois a été l’organe
législatif « indistinct » d’une société distincte ? Au contraire, le souci
d’adapter les canons du parlementarisme britannique aux exigences
d’une société majoritairement de langue française court en filigrane
dans l’ensemble de la période étudiée. Codification des usages, prio-
rité du français, épuration de la terminologie, mise sous le boisseau
de l’institution monarchique, tous ces phénomènes témoignent d’une
volonté présente à toutes les époques – mais plus encore depuis 1960 –
de « québéciser2 » le modèle initial. Ces phénomènes ont contribué à
enraciner le parlementarisme en terre québécoise.
Quant à la troisième généralisation énoncée plus haut, celle
voulant que les États membres d’une fédération soient des « labora-
toires » d’innovation institutionnelle, elle doit être appliquée avec plus
de circonspection. Rien n’indique que le Québec se soit montré
particulièrement innovateur avant 1960. Nombre de réformes de
structure ou de procédure n’y furent adoptées que plusieurs années
ou même plusieurs décennies après leur introduction ailleurs au
Canada : abolition de la chambre haute, ajournement des séances à
heure fixe, limitation du temps de parole, clôture, pensions aux
députés, etc. Seule l’institution du comité de législation pour disposer
Conclusion 263
des projets de loi d’initiative parlementaire fait figure d’expérience

unique, et le Québec ne bat guère la marche parmi ses homologues
qu’au chapitre de l’accroissement de la durée du mandat de l’Assem-
blée. L’on n’y voit guère de trace des tentatives observées dans les
provinces de l’ouest d’instaurer des mécanismes de démocratie semi-
directe : initiative, référendum et recall ou de réformer le mode de
scrutin3.
Après 1960, cependant, le Québec se place souvent à l’avant-garde
de l’innovation : revitalisation des commissions, ajournement des
sessions à date fixe, création d’un bureau de régie interne incluant de
simples députés. La même tendance se retrouve sur le plan électoral :
reconnaissance légale des partis, limitation et remboursement partiel
des dépenses d’élection, interdiction des contributions des personnes
morales4. Beaucoup de ces innovations ont été copiées par la suite par
les juridictions voisines.
***
Que nous apprend le cas québécois sur le chapitre de la « trans-

plantation » des institutions politiques ? Ici, notre étude doit se situer
dans l’une ou l’autre des deux traditions intellectuelles bien distinctes
qu’on peut discerner à ce sujet. Ces deux traditions sont enracinées
dans des lectures bien différentes des débuts du parlementarisme dans
le Bas-Canada et des troubles de 1837-1838.
La première tradition est incarnée à l’état pur par Pierre Elliott
Trudeau5, mais elle remonte au moins à Lord Durham et est appuyée
par un historien du calibre de Fernand Ouellet. Elle postule que,
historiquement, les Canadiens français n’ont jamais cru à la démocratie
pour eux-mêmes, qu’ils sont peut-être le seul peuple au monde à jouir
de la démocratie sans avoir eu à combattre pour l’obtenir. D’où l’état
misérable de la démocratie au Québec jusque durant les années 1950 :
fraude électorale, autoritarisme du premier ministre en Chambre,
bill 34 (abolition du second recenseur désigné par l’opposition en
milieu urbain pour la préparation des listes électorales), salissage de
la réputation d’adversaires politiques, violations répétées des libertés
civiles, patronage. Si l’expérience démocratique des Québécois est
réduite à ces quelques images d’Épinal, il n’est que logique de conclure,

à l’instar de Trudeau : « In 1958 French Canadians must begin to learn
democracy from scratch6. »
À ceux qui objectent que les luttes des Patriotes pour le contrôle
des subsides, un conseil législatif électif et le gouvernement respon-
sable – contre des gouverneurs et une oligarchie anglaise – constituent
la preuve de l’existence d’un courant démocratique authentique,
comparable à celui qui se manifestait dans les provinces voisines, les
tenants de cette tradition répondent en substance que ces luttes
procédaient non d’un principe politique (la conquête de la démocratie)
mais d’un impératif ethnique. Cette version des choses a reçu sa meil-
leure formulation de la part de Lord Durham : « I expected to find a
contest between a government and a people : I found two nations
warring in the bosom of a single state : I found a struggle not of
principles, but of races7. » Elle est appuyée par Fernand Ouellet, qui
au terme de son Histoire économique et sociale du Québec 1760-1850,
minimise la portée du programme politique des Patriotes pour souli-
gner leur volonté de préserver une société statique en faisant appel
aux préjugés de race8.
Cette vision des choses engendre plus qu’un débat historiogra-
phique, elle fonde un jugement systématiquement négatif sur la
démocratie québécoise et voit dans le particularisme culturel du
Québec un obstacle majeur au progrès de la démocratie. À l’échelle
nord-américaine, le Québec fait figure de société naturellement hostile
aux principes démocratiques, que seul son ancrage dans l’ensemble
canadien a préservé des formes les plus sinistres de l’autoritarisme de
droite. Dans cette perspective, le Québec n’est pas à la hauteur du
modèle démocratique qui fonctionne chez ses voisins. Si les institu-
tions parlementaires fonctionnent mal au Québec, la faute en incombe
aux Québécois eux-mêmes.
À cette vision pessimiste s’oppose une deuxième perspective
incarnée par des esprits aussi divers que Bourinot, Lionel Groulx,
Mason Wade, Henri Brun et Denis Monière. À partir de perspectives
intellectuelles assez différentes au départ, ces auteurs ont en commun
une interprétation différente de la période 1790-1838, résumée par
Conclusion 265
Groulx : « Mouvement qu’on ne saurait réduire à une lutte de races,

ni même à une lutte de classes sans le rapetisser et sans fausser l’his-
toire ; en son caractère dominant, épisode d’une lutte politique pour
un achèvement politique9. » Bourinot souligne que, dans toutes les
provinces, les défauts du mode de gouvernement accordé par
l’Angleterre à ses colonies se révélèrent à l’usage, engendrant des
conflits entre les assemblées populaires d’un côté, la couronne et les
chambres hautes de l’autre : comme dans tous les conflits de ce type,
y compris dans l’Angleterre du XVIIe siècle, le peuple l’emporta en
dernier ressort : « No parliament of England in its contests with royal
prerogative contended more energetically for the rights of a people’s
house than did the assembly of French Canada from 1792 to
183610. »
Pour Henri Brun, analyste minutieux des débuts du parlementa-
risme au Bas-Canada, « sous plusieurs aspects, la situation que
tentaient de redresser les Canadiens était pourtant pire que celle qui
avait amené les populations anglophones des treize colonies du sud
à conquérir leur indépendance. Elle était, à l’époque, la même dans
toutes les provinces anglaises […] Et les revendications qui s’élevèrent
simultanément des différentes colonies anglaises, s’attaquaient aux
mêmes problèmes constitutionnels. Partout on aspirait à l’instauration
d’un régime parlementaire de type britannique11 ». Bref, pour Brun,
« l’aspect racial du conflit demeura secondaire. […] le fait que la
majorité, dans le Bas-Canada, n’ait pas été d’origine britannique, a
eu l’effet d’un stimulant, et non d’un obstacle, en faveur du dévelop-
pement d’institutions parlementaires locales12 ». Cette école insiste
notamment sur le soutien apporté par certains anglophones au parti
canadien13.
Le débat entre ces deux perspectives se complique d’accusations
de camouflage. Aux yeux de Trudeau, de Durham et de Ouellet, les
Patriotes n’utilisaient des arguments constitutionnels qu’à titre d’alibis
idéologiques voilant leurs intérêts de classe ou leurs préjugés de race.
Trudeau parle de « secrets désirs », de « restrictions mentales14 ». Payant
en quelque sorte leurs adversaires de la même monnaie, des auteurs
plus sympathiques aux Patriotes accusent Durham d’avoir versé dans
le deux poids deux mesures en réduisant le contentieux bas-canadien
à une affaire de races alors que les réformateurs des autres provinces
se seraient inspirés, en bons et loyaux sujets britanniques, de nobles
principes constitutionnels : pirouette analytique qui permet à un
homme d’État, soucieux avant tout des intérêts de l’Empire, de
promettre le gouvernement responsable aux seconds et de réserver
l’assimilation forcée aux premiers, suspects de vouloir quitter l’orbite
impériale15.
En mettant l’accent sur les similitudes entre le fonctionnement
du parlementarisme au Québec et ailleurs au pays, la présente étude
se situe dans le droit fil de la seconde tradition. Elle n’est pas aveugle
aux failles de la démocratie québécoise d’autrefois. Elle tend simple-
ment à relativiser nombre de ses tares en soulignant qu’elles se retrou-
vaient ailleurs. Qui a étudié les « machines » politiques américaines,
les « élections Sydenham » de 184116, la Loi sur les élections en temps de
guerre de 191717, le Maccarthysme, certains cas d’application de la Loi
sur les mesures de guerre, les pratiques électorales des provinces de
l’Atlantique18 est porté à conclure que la corruption, l’abus de pouvoir,
la persécution de minorités politiques, la fraude électorale et le truquage
(gerrymander) ont malheureusement été monnaie courante un peu
partout en Amérique du Nord. Sans les excuser, l’approche compara-
tive a le mérite non négligeable de relativiser le poids de la variable
ethnique dans des phénomènes de cette nature19.
Ce faisant, on tend à accréditer le parlementarisme et la démo-
cratie libérale non comme de simples modes de gouvernement propres
à une nation en particulier, mais comme des conquêtes de civilisation,
sans doute dépassables, auxquelles tous les peuples sont conviés, au
moins à un certain stade de leur développement économique et social.
Les cinquante dernières années ont vu ces institutions triompher sur
tout le continent européen, jusques et y compris dans des sociétés qui
y avaient été traditionnellement réfractaires, et dans des contextes
culturels et sociaux bien différents de ceux où elles avaient pris nais-
sance. Rien n’oblige les peuples à copier servilement les exemples les
plus achevés d’institutions démocratiques. Rien ne les contraint non
plus à les écarter systématiquement sous prétexte de perpétuer leur
particularisme. S’il est une leçon à tirer de l’expérience québécoise,
c’est que des institutions parlementaires issues d’un contexte national
Conclusion 267
particulier peuvent être transplantées avec succès dans un milieu

culturel différent, moyennant les adaptations jugées indispensables
qui n’en altèrent pas nécessairement la logique essentielle.
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Provincial and Territorial Legislatures in Canada (Toronto, University of Toronto
Press, 1989).
2. Louis Bernard parle d’ « appropriation psychique » par les Québécois de leurs
institutions parlementaires (op. cit., p. 23).
3. Sur ces expériences, voir J.P. Boyer, Lawmaking by the People, Toronto, Butter-
worths, 1982.
4. L. Massicotte, « Une réforme inachevée : Les règles du jeu électoral », Recherches
sociographiques, vol. 25, no 1, 1984, p. 43-81.
5. P. E. Trudeau, « Some Obstacles to Democracy in Quebec », Canadian Journal of
Economics and Political Science, vol. 24, no 3, 1958, p. 297-311. Reproduit dans
Le fédéralisme et la société canadienne-française (Montréal, HMH, 1967)
p. 107-128. Sur les débats de cette époque, voir M. Behiels, Prelude to Quebec’s
Quiet Revolution (Kingston et Montréal, McGill-Queens’s University Press,
1985), p. 220-238.
6. Trudeau, op. cit., p. 304.
7. G. M. Craig (dir.), Lord Durham’s Report, Toronto, McClelland & Stewart, 1963,
p. 23.
8. F. Ouellet, Histoire économique et sociale du Québec 1760-1850, tome 2, Montréal,
Fides, 1971, p. 413 et suiv. Sur la pensée constitutionnelle des Patriotes, voir
F. M. Greenwood, « Les Patriotes et le gouvernement responsable dans les années
1830 », Revue d’Histoire de l’Amérique française, vol. 33, no 1, 1979, p. 25-37.
9. L. Groulx, op. cit., tome 2, p. 169.
10. Sir John Bourinot, « The English Character of Canadian Institutions » dans
Canadian Studies in Comparative Politics (Montréal, Dawson Brothers, 1890)
p. 16.
Conclusion 269
11. H. Brun, La formation des institutions parlementaires québécoises 1791-1838,

Québec, P.U.L., p. 255-256.
12. Idem, p. 256-257.
13. C’est le cas de Mason Wade (cité par Ouellet, op. cit., p. 433) ; H. Brun, op. cit.,
p. 256.
14. Article cité, p. 298-299.
15. D. Monière, Le développement des idéologies au Québec des origines à nos jours,
Montréal, Québec/ Amérique, 1977, p. 149-152.
16. I. M. Abella, « The « Sydenham Election » of 1841 », Canadian Historical Review,
vol. 47, no 4, 1966, p. 326-343.
17. N. Ward, The Canadian House of Commons. Representation, Toronto, University
of Toronto Press, 1950, p. 227-230.
18. R. Dyck, op. cit., p. 70, 89, 95, 126.
19. C’est aussi la conclusion de J. Simpson dans son étude comparative du patronage
au Canada : « No one who seriously examined the political culture of some
predominantly English-speaking provinces could credibly insist that patronage
in Quebec eclipsed that found elsewhere ». J. Simpson, Spoils of Power. The Politics
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Desjardins, Joëlle. Discipline de parti, 1999-2005 : bibliographie sélective. Québec :
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Desjardins, Joëlle. La présidence des assemblées parlementaires 1993-2005 : biblio-
graphie sélective. Québec : Bibliothèque de l'Assemblée nationale, 2005,
31 p. (Bibliographie : 101).
Desjardins, Joëlle. Réforme parlementaire, 2000-2005 : bibliographie sélective.
Québec : Assemblée nationale, Direction de la Bibliothèque, Service de la
référence, 2005 (Bibliographie : 104).
Desjardins, Joëlle. Le rôle du député, 1991-2000 : bibliographie sélective. Québec :
Direction de la Bibliothèque et des études documentaires, 2000. 27 p.
(Bibliographie : 73).
Desjardins, Joëlle. Transfuges au sein des partis politiques : bibliographie sélective.
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référence, 2005. 17 p. (Bibliographie : 107).
Bibliographie 297
Dufresne, Nicole. Le député québécois : bibliographie sélective. Québec : Biblio-

thèque de l'Assemblée nationale, 1991. 37 p. (Bibliographie : 40).
D. DOCUMENTS OFFICIELS
La principale source officielle utilisée a été les Journaux de l’Assemblée législative
(un volume par session de 1867 à 1968) auxquels ont fait suite les Journaux
de l’Assemblée nationale (1969-1971), puis les Procès-verbaux de l’Assemblée
nationale (depuis 1972). Les Journaux du Conseil législatif (1867-1968) ont
également été consultés, de même que les transcriptions des débats parle-
mentaires disponibles pour les années 1867-1906 et depuis 1964, et les
Statuts du Québec (1867-1968) et les Lois du Québec (depuis 1969).
Le règlement de l’Assemblée a originellement été publié dans ses Journaux : voir
J.A.L. 1867-1868 p. 130-141, et J.A.L. 1885 p. 301-315. Le règlement de
1914 a été publié en annexe aux J.A.L. de la session 1913-1914. Par la
suite, seule une édition distincte du règlement est disponible, bien que les
modifications soient toujours inscrites au procès-verbal. La procédure de
l’Assemblée a fait l’objet des ouvrages officiels suivants :
Desjardins, L.-G., Décisions des Orateurs de l’Assemblée législative de la Province
de Québec, Québec, Assemblée législative, 1902.
Desjardins, L.-G., Manuel de l’Orateur de l’Assemblée législative, Québec, Assem-
blée législative, 1910.
Faucher de Saint-Maurice, N.-H.-É., Procédure parlementaire, Montréal, Impri-
merie générale, 1885.
Geoffrion, L.-P., Règlement annoté de l’Assemblée législative de Québec, Québec,
Dussault et Proulx, 1915.
Geoffrion, L.-P., Règlement annoté de l’Assemblée législative de Québec, Québec,
Assemblée législative, 1941.
Smith, P.E., General Index to the Journals of the Legislative Assembly of the Province
of Quebec, Quebec, Queen’s Printer, 1890.
Würtele, J.S.C., Manuel de l’Assemblée législative de Québec, Québec, Imprimeur
de la Reine, 1885.
Parmi les rapports de comités d’étude ou de commissions

de l’Assemblée, citons :
Comité consultatif sur les indemnités et allocations des parlementaires du
Québec, Rapport, Québec, novembre 1974.
Comité d’étude extra-parlementaire, Rémunération et allocation de dépenses des
membres de l’Assemblée nationale, Québec, octobre 1987.
Commission d’étude sur le contrôle parlementaire de la législation déléguée,
Le contrôle parlementaire de la législation déléguée, Québec, Assemblée
nationale, 1983.
On a aussi consulté les documents officiels suivants émanant

des services administratifs de l’Assemblée :
Manuel de gestion de l’Assemblée nationale (mise à jour continue).
Rapport sur les travaux et les dépenses des commissions parlementaires, exercices
financiers 1984-1985 à 1989-1990.
Répertoire législatif de l’Assemblée nationale, de 1977 à 1989.

Parlement Québec de 1867 À Aujourdhui (Louis Massicotte)

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Le Parlement du Québec

Les Presses de l'Université Laval

Mise en pages : Diane Trottier

© Les Presses de l’Université Laval 2009

Les Presses de l’Université Laval

Liste des tableaux et graphiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XI

Liste des abréviations les plus fréquemment utilisées . . . . . . . . . . . . . . . XIII

Chapitre 1 – Objet et cadre théorique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

Chapitre 2 – « Immobilisme légendaire ? » L’évolution

Chapitre 3 – Les acteurs parlementaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

Chapitre 4 – Les travaux de l’Assemblée

Chapitre 5 – Le déclin des contrepoids e­ xtérieurs à l’Assemblée . . . . . . . 113

B. Défaites du gouvernement en Chambre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148

Chapitre 7 – Crise et réforme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185

Chapitre 8 – Le député d’aujourd’hui : un législateur toujours

Tableau 2.1 – Évolution de l’indemnité parlementaire et de l’allocation

Tableau 4.1 – Nombre moyen de jours de séance par session, selon

Tableau 6.1 – Cohésion du parti ministériel à l’Assemblée législative,

Tableau 7.1 – Étude en commission des projets de loi d’intérêt public du

Tableau 8.1 – Cohésion du parti ministériel à l’Assemblée Nationale,

Graphique 6.1 – Cohésion du parti ministériel selon l’objet des votes,

J.A.L. : Journaux de l’Assemblée législative de la Province de Québec

C e livre correspond à une double préoccupation. Il offre une

parlementaires, qui a permis la mise à jour et la publication d’une

À toute ma famille, je tiens finalement à réitérer mes remercie-

Objet et cadre théorique

L e présent ouvrage porte sur le Parlement du Québec depuis 1867.

A. Revue de la littérature en ce domaine

décisions de leurs présidents, documents parlementaires. Mais, on y

Les politologues sont loin de détenir un monopole en ce domaine

Les deux premiers écrivaient en 1979 : « Tout sujet d’étude qui ne

L’explication doit faire appel à deux ordres de facteurs : l’évolution

B. L’évolution des paradigmes théoriques

Sur les failles de ce système de pensée, tout ou presque a été dit,

Prenons garde de croire que l’émergence d’un nouveau courant

C. Le développement de la science politique au Québec

Un tel choix, sous d’autres cieux, n’allait pas sans avantages

D. Les idées maîtresses de l’ouvrage

1. Il y a bel et bien eu un âge d’or du Parlement québécois

2. Les réformes de procédure réalisées depuis 1960 ont eu

l­’ampleur et la direction des modifications intervenues après cette

3. Principal organe législatif d’une société distincte,

(probablement trop) les conduites parlementaires s’inspirant de ce

1. Du point de vue légal, la « législature » du Québec était en effet composée du

­ merican Political Science Review, vol. 55, no 4, 1961, p. 763-72 ; D. Easton,

ministérielle, une chambre unique ou dominante et de fortes organisation parti-

L e présent chapitre est consacré à l’évolution des règles de droit qui

ordinaire dont la présentation et l’adoption ne sont assujetties à aucune

B. Le cadre constitutionnel initial établi

provinces. Par contre, les législatures de l’Ontario et du Québec sont

sur papier, et il s’agit tout d’abord des résolutions de la Conférence de

­ articulières pour la minorité anglophone. Toutes ces résolutions

progressistes et les artisans même de la réforme de 1856. Le Conseil

Antoine-Aimé Dorion proposa d’abord que la législature québécoise

À l’Assemblée législative, il ne s’avère pas nécessaire d’exiger des

C. L’évolution constitutionnelle après 1867 :

En 1881, par dérogation à l’A.A.N.B., la durée du mandat de

haute. Aucun premier ministre par la suite ne se prévaudra du droit,

ministre en lui conférant de nouvelles ressources lui permettant d’as-

Chapitre 5 – Le déclin des contrepoids e xtérieurs à l’Assemblée . . . . . . . 113

l’ampleur et la direction des modifications intervenues après cette

merican Political Science Review, vol. 55, no 4, 1961, p. 763-72 ; D. Easton,

articulières pour la minorité anglophone. Toutes ces résolutions

q uelques heures avant la prorogation, le comité spécial soumet un

l’Assemblée mais non sanctionnés, et celle des projets de loi présentés