Les Notions de Finance Publique
Les Notions de Finance Publique
Les Notions de Finance Publique
CENTRE DE PERFECTIONNEMENT ET DE
RECONVERSION DE L’ANPE
Les finances publiques peuvent se définir comme la science qui étudie les
moyens d’action financiers permettant aux personnes morales de droit public
d’intervenir dans la vie économique et sociale. Ayant pour objet les deniers publics, les
finances publiques s’opposent aux finances privées qui elles ont pour objet l’étude de
la richesse dont dispose les particuliers ou les collectivités privées ou plus
généralement de la richesse utilisée suivant les procédures de droit privé. Sans doute
existe-il entre les finances publiques et les finances privées une certaine parenté.
Elles soulèvent les unes et les autres des problèmes analogues: problème de
l’établissement d’un budget, problème de mise en œuvre, problème de la limitation des
dépenses, problèmes des ressources ordinaires et extraordinaires, problème de
contrôle de comptabilité, de trésorerie etc... Tous ces problèmes permettent de
rapprocher les finances publiques des finances privées. Cependant au-delà de ces
affinités ils existent des différences fondamentales entres les deux types de finances.
Une de ces différences repose sur le fait que l’Etat dispose de la contrainte pour se
procurer des recettes par le biais du prélèvement fiscal. Une autre différence c’est que
les finances publiques constituent un instrument de réalisation de l’intérêt général alors
que les finances privées sont exclusivement orientés vers le profit, vers la réalisation
de bénéfice. La troisième différence concerne le montant des finances publiques. La
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masse des finances publiques est beaucoup plus importantes que celles des finances
privées dont dispose un simple particulier.
On parle couramment du budget de tel ou tel organisme public. Mais les notions
fondamentales utilisées en finances publiques sont à la fois équivoque, ambiguës et
mal explorées de telles sortes qu’elles soulèvent des difficultés incontournables. Par
exemple, la notion de dépense en finance publique est une notion qui recouvre
plusieurs sens selon la nature, l’emploi ou la destination des deniers de l’Etat. Il peut
s’agir d’un emploi temporaire, définitif ou virtuel selon les cas. Tel est le cas du transfert
gratuit d’un immeuble appartenant à l’Etat. Ce transfert est non seulement une
dépense en nature mais également en don. On parle également de dépenses fiscales
à propos non seulement des exonérations accordées mais de toutes les dispositions
fiscales qui ont des incidences financières sur le budget de l’Etat.
Le budget est l’acte par lequel sont prévu et autorisé les dépenses et les
recettes annuelles de l’Etat. De nature spécifique, l’acte budgétaire en ce qui
concerne l’Etat doit être de nature législative. Le budget de l’Etat doit être autorisé par
le Parlement, celui-ci est le seul maître du budget de l’Etat. Il vote seul et c’est avec
son autorisation que l’on parle de loi de finance. Le vote du Parlement permet de
distinguer le budget de l’Etat de celui des autres organismes publics. Une fois votée le
budget de l’Etat devient loi de finance.
Les lois de finances sont des actes juridiques qui contiennent des dispositions
ayant une force exécutoire. De nature spécifique ou législative, les lois de finances
sont des actes juridiques qui déterminent pour chaque année la nature, le
montant et l’application des ressources et des charges de l’Etat compte tenu de
la conjoncture économique et de l’équilibre financier. La loi de finance constitue
par conséquent l’élément juridique qui autorise, pour chaque année civile, l’ensemble
des ressources et des charges décrites par le budget. Le budget est quant à lui
l’acte, le support matériel, la partie comptable de la loi de finance constituée par
l’ensemble des comptes qui décrivent de façon exhaustive pour une année civile
toutes les charges et toutes les ressources permanentes de l’Etat.
C- La loi de règlement
Dans le cadre de l’Etat interventionniste, les finances publiques ont perdues leur
autonomie par rapport à l’économie générale. Elles ne sont plus objectivement
neutres. Et cela s’explique par la multiplication des taches, des interventions de l’Etat
qui a entrainé un accroissement du volume des dépenses publiques.
C’est l’aspect technique du travail budgétaire. Le projet de loi budgétaire est préparé
par le ministre des finances, c’est là une de ses prérogatives traditionnelles. La
prévision consiste à évaluer les recettes et les dépenses dans le cadre d’un projet de
loi. Afin de faciliter son examen par les députés, le projet de loi doit être présenté selon
certaines règles.
Dans la prévision des recettes et des dépenses, on procède d’abord par l’évaluation
des recettes.
de minimiser des prévisions. Pour éviter des risques d’arbitraire dans l’évaluation des
recettes, on a longtemps préconisé des méthodes d’évaluation automatique.
Aujourd’hui toutes ces méthodes sont pour la plupart abandonner pour des méthodes
à la fois plus précise et souple.
Ces besoins feront l’objet d’un examen lors des conférences budgétaires. Les choix
effectués par ces structures sont transmis à la direction générale du budget et des
finances par voie électronique.
- de s’assurer que toutes les unités administratives sont dotées y compris les
structures nouvellement crées ;
- de s’assurer de la prise en compte des engagements antérieurs non encore
dénoués ;
- de s’assurer que les opérations ponctuelles (achat d’ordinateurs, de meubles,
etc..) de la gestion précédente ne sont pas systématiquement reconduites ;
- d’analyser les justifications des demandes éventuelles de crédit
complémentaire.
Le principe de l’équilibre financier signifie que le montant des dépenses doit être
égal à celui des recettes. Ce principe qui traduit l’égalité mathématique entre les
dépenses et les recettes était la règle d’or de la gestion financière. Ainsi, tout budget
devait être présenté en équilibre. Mais cette règle qui s’impose encore aujourd’hui aux
collectivités décentralisées et aux établissements publics est d’une application moins
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- Le déficit de l’Etat n’est pas un mal en soi quand celui-ci n’appauvrit pas
la Nation. Ce qu’il faut craindre c’est le déficit de la balance des paiements
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parce qu’il entraine une fuite de richesse vers l’extérieur. Le déficit de l’Etat
profite aux particuliers car pendant la période de dépression économique le
déficit peut être toléré si cela n’entraine un endettement excessif et une inflation
généralisée. Ce déficit permet au contraire une reprise de l’activité économique
par le jeu du multiplicateur d’investissement. Lorsque l’Etat décide de financer
par le déficit de grands travaux, il verse des sommes d’argents aux
entrepreneurs titulaires des marchés des travaux. Ceux-ci les utilisent pour
acheter les matières premières, pour payer les salaires des ouvriers, pour
verser des intérêts aux banques et pour accroître leur propre profit.
L’augmentation des revenus des diverses catégories sociales entrainent un
redémarrage de l’activité économique et à longue échéance un accroissement
des rentrées fiscales qui permettront de compenser le supplément de dépenses
publiques initialement consenties par l’Etat.
- Le déficit budgétaire peut être intéressant pour l’Etat lui-même. Il est
important d’admettre en période de récession économique un certain
déséquilibre budgétaire à condition de réaliser un niveau d’activité assurant le
plein emploi des facteurs de production et spécialement de la main d’œuvre.
Mais ce déficit budgétaire n’est légitime que dans la mesure où il permet
d’atteindre le plein emploi des capacités de production du pays. Celui-ci une
fois atteint, il est conseillé de revenir à un rigoureux équilibre budgétaire.
Le budget de l’Etat ne s’applique pas à toutes les opérations sur les deniers
publics. Il reste hors de lui les opérations des collectivités territoriales des
établissements publics etc.. Mais compte tenu du caractère particulier de certains
services de l’Etat, il est prévu des aménagements au principe de l’unité budgétaire.
Les budgets annexes ont été créé pour permettre d’apprécier le cout te le
rendement de certains services de l’Etat. Ils constituent donc une formule d’autonomie
financière limitée. Ils permettent de conférer une certaine autonomie financière à
certains services de l’Etat. Bien qu’ils s’agissent de service de l’Etat, on peut dire que
ces servies sont plus proche des entreprises privées par leur activités et leur mode de
gestion. Les opérations financières de ses services sont retracées à part dans des
comptes spéciaux afin de dégager leur caractère bénéficiaire ou déficitaire. De même
ces budgets annexes peuvent contenir des postes d’approvisionnement, de réserves,
d’amortissement et de provision comme les entreprises privées. Mais leur autonomie
financière est limitée par le fait que la gestion de ce service est assurée par un
comptable spécial public et aussi par le motif que ces budgets annexes distincts de
celui de l’Etat sont considérés comme des correspondants du trésor public. Ces
budgets annexes restent cependant dans le budget de l’Etat comme des sections
particulières s’ajoutant au budget général. Les opérations de ce service s’exécutent
comme les opérations du budget général. Mais en même temps que formulent
l’autonomie, les budgets annexes constituent une formule d’affectation spéciale de
l’Etat. Les recettes d’exploitation des services intéresses se trouvent affecté aux
opérations de dépenses de ces derniers.
En d’autres termes, les comptes spéciaux du trésor reposent sur l’idée selon laquelle
toute entrée de fond ne constitue nécessairement une recette de même toute sortie
de fond ne constitue pas obligatoirement une dépense. Ces mouvements de fond sont
temporaires et comptabilisé à part afin de donner plus de clarté au budget de l’Etat.
Le solde d’exécution en fin d’exercice de chaque compte spécial ne fait pas
l’objet d’une imputation au compte des opérations de l’année. Il est reporté d’année en
année jusqu’à la clôture définitive du compte avec le cumul de ses résultats. La
procédure d’affectation connait cependant deux limites :
Les comptes de prêt : ils retracent les prêts d’une durée supérieure à deux ans
consentis par l’Etat dans les limites autorisées par la loi de finance soit à titre
d’opérations de prêt soit à titre d’une consolidation d’une avance non remboursée. Les
frais de retard sont assortis d’un intérêt.
La consolidation d’avance non remboursée en prêt et l’attribution de prêt à titre
d’opération nouvelle sont prononcés par décret pris en conseil des ministres sur
proposition du ministre des finances. Ces décrets doivent préciser toutes les
caractéristiques des prêts qu’ils concernent. Un fond constitué au trésor est réservé
au financement des prêts et avance de l’Etat. Le montant de ce prêt ne peut être
modifiés par la loi de finance qui en cas d’augmentation peut comporter les crédits
nécessaires.
3- Les budgets rectificatifs
« L’assemblée nationale vote la loi et consent l’impôt ». Elle vote conformément aux
la loi de finance en suivant une procédure législative particulière. Cette procédure
caractérise la loi de finance par une double exigence.
D’abord l’exigence de rapidité.
Elle se caractérise d’une part par un certain nombre de mesure pour assurer le
vote rapide du budget et d’autre part par la réduction du droit d’amendement des
députés afin d’éviter la lenteur des débats et le déséquilibre budgétaire.
Après le délai de 70 jours qui lui est impartit pour examiner et voter le projet de
loi de finance, elle s’expose avoir le projet mis en vigueur sans son intervention.
budget est accompagné de documents annexes de formation pour éclairer les députés
et faciliter la compréhension du budget. Ces documents annexes doivent
accompagnés le projet de loi de finance afin de faciliter l’examen de celui-ci. Cette
masse de documents contient à la fois une analyse détaillée et des synthèses partielles
ou globales des mesures financières du projet de budget. Parmi ces documents, le
rapport économique et financier constitue l’une des mesures les plus importantes et
les plus significatives en matières budgétaires. C’est la base de ce document que la
commission des finances s’appuie pour examiner le projet de loi de finance.
L’universalité budgétaire
A- La signification du principe
Ce principe signifie que l’autorisation donnée par le Parlement doit porter sur
toutes les recettes et toutes les dépenses de l’Etat. Ce qui entraine deux autres règles
:
la non affectation permet ainsi d’empêcher que soit établit une opération entre les
ressources et les charges d’une même nature.
A- La signification du principe
La règle de la spécialité voudrait que les crédits couverts par la loi de finance
soient affectées à une catégorie de dépenses déterminées appelée chapitre.
Autrement il est possible d’imputer sur un chapitre que les dépenses correspondant à
l’objet de ce chapitre. Ainsi on ne peut engager une dépense de personnel sur un
chapitre réservé aux dépenses de matériels, ni imputer une dépense d’équipement sur
un chapitre réservé à une dépense d’exploitation. Le chapitre regroupe les dépenses
selon leur nature et leur destination. Le gouvernement ne doit pas changer la nature
des crédits accordés. La loi de finance interdit les virements d’un chapitre à un autre.
L’exécution des dépenses dans les limites des crédits budgétaires inscrits dans
la loi de finance peut poser des problèmes dans certaines situations particulières et
exceptionnelles. Ainsi il existe quatre procédures règlementaires qui permettent de
modifier en cours de gestion l’affectation des crédits fixé par la loi de finance de façon
à mieux les adapter aux besoins des services.
1- B- Les exceptions sont : Les fonds spéciaux, Les crédits globaux, Les
transferts, Les virements
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Le principe d’annualité
Les crédits accordés par la loi de finance ne sont valable que pour une année.
Il est donc indispensable d’exécuter les dépenses publiques dans le cadre de l’année.
Pour chaque année, les lois de finance déterminent la nature, le montant et
l’application des ressources et des charges de l’Etat.
A- La signification
LE TRESOR PUBLIC
Le trésor public n’a pas de personnalité juridique distincte de celle de l’Etat.
C’est une direction du ministère des finances. Il est chargé de l’exécution comptable
du budget général de fonctionnement, des budgets annexes. Il gère également les
comptes hors budget.
Il s’agit dans cette partie de présenter le circuit général de la finance publique dans le
cadre de l’exécution du budget de l’Etat. Les dépenses publiques sont exécutées selon
une procédure complexe basée sur le principe de la séparation des ordonnateurs et
des comptables.
Les agents d’exécution des dépenses publiques
dépense, les comptables assurent quant à eux le paiement de la dépense après avoir
vérifié la régularité de celle-ci.
A- Les ordonnateurs
Les ordonnateurs sont des agents publics des différentes administrations qui,
en plus de leur fonction découlant de l’appartenance à la fonction publique, bénéficient
d’un statut particuliers leur conférant des pouvoirs de décision dans le domaine
financier.
Les comptables sont dit principaux quand ils sont tenus de rendre directement
compte au juge du compte et secondaire quand ils rendent leur compte par
l’intermédiaire des comptables principaux dont ils relèvent.
b- Les comptables spéciaux
Ce deuxième réseau de comptables publics est constitué par les comptables
exclusivement chargés du recouvrement des impôts directs et des droits de douanes
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(receveur des impôts, receveurs des douanes) qui jouent un rôle important dans
l’encaissement des recettes.
A- La procédure normale
1- L’engagement
L’engagement est le fait générateur de la dépense. C’est l’acte par lequel l’Etat
ou les autres organismes créent ou constatent à leur compte une obligation de laquelle
résulte une charge publique. En d’autres termes c’est l’acte par lequel ils se
reconnaissent débiteur. L’engagement est donc l’acte fondamental qui engage l’Etat.
C’est le premier acte de l’ordonnateur délégué. Certains engagements sont soumis au
contrôle préalable. Le contrôleur financier vérifie, avant de viser la proposition
d’engagement, l’existence et la mobilisation des … pour dépense.
2- La liquidation
Apres avoir exécuté ses prestations, le fournisseur adresse ses factures,
mémoires ou décomptes à l’administrateur de crédit délégué concerné à l’appui du
bordereau d’envoi des factures, mémoires ou décomptes. L’administrateur de crédit
délégué vérifie les comptes, le mode de règlement et certifie le service fait. Le dossier
est ensuite transmis à l’ordonnateur pour ordonnancement avec la liste des pièces
justificatives. Concrètement la liquidation consiste à calculer le montant exact de la
dépense. Elle ne peut intervenir qu’après constatation du service-fait matérialisé pa
3- L’ordonnancement
L’ordonnancement est l’acte administratif par lequel conformément aux résultats
de la liquidation, l’ordre est donné au comptable de payer la dette de l’Etat ou celles
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4- Le paiement
Cette dernière étape constitue la phase comptable de l’exécution de la dépense.
Les comptables des dépenses du budget général de l’Etat des comptes spéciaux du
trésor procèdent au visa à la prise en charge et au règlement des mandats visés par
le contrôleur financier qu’ils reçoivent des ordonnateurs délégués.
Les comptables sont à la fois payeur et caissier. En tant que caissier, ils doivent
s’assurer de la régularité de la dépense. Ainsi ils procèdent au contrôle de la qualité
de l’ordonnateur délégué, de l’exacte imputation budgétaire, de la disponibilité des
crédits, de la régularité des pièces justificatives, de leur conformité aux lois et
règlements en vigueur, de la qualité des personnes habilitées à la certification du
service, du visa du contrôleur financier, du caractère libératoire du traitement et de
l’absence d’opposition au paiement. La sanction de ce contrôle est le refus de payer.
LE CONTROLE ADMINISTRATIF
Le contrôle de l’administration est un contrôle interne qui s’exerce sur les
administrateurs et les comptables.
Les contrôleurs financiers relèvent du ministère chargés des finances. Ils sont
détachés auprès d’un ou plusieurs ministères. Le contrôle administratif a priori des
dépenses du budget général de l’Etat et des comptes spéciaux du trésor au plan
central est exercé par la direction du contrôle financier pour les opérations hors projets
cofinancés et par la direction de la dette pour les opérations sur projet cofinancées.
Les dépenses relatives au remboursement de la dette et les pertes de change qui y
sont liées ne sont pas soumises au contrôle à priori du contrôleur financier. Le contrôle
financier contrôle l’engagement et l’ordonnancement de la dépense. Ainsi le contrôleur
financier vise, diffère ou refuse les engagements et les ordonnancements dans un délai
de huit jours arrêté par le ministre des finances. Les contrôleurs financiers exercent
deux sortent d’activités :
1- L’activité de contrôle
Elle s’exerce avant l’engagement de la dépense. Elle consiste à vérifier si des
crédits ont été alloués à la dépense prévue par la loi de finance et s’ils n’ont pas été
déjà utilisés. En matière d’engagement, le contrôleur financier contrôle la qualité de
l’administrateur de crédit délégué et de l’ordonnateur de crédit délégué, le respect de
l’exacte imputation des dépenses et de la limite des autorisations d’engagements, la
conformité aux lois et règlements en vigueur et enfin il donne un avis sur les
conséquences que les dépenses proposées peuvent avoir sur les finances publiques.
Ainsi défini dans son objet, le comptable publique ne saurait comporter une
appréciation de l’opportunité des décisions de l’ordonnateur. Il ne peut être que de
stricte régularité. Il ne peut s’agir que de la régularité budgétaire et comptable de la
dépense et non de sa légalité générale. D’ailleurs le comptable ne peut contrôler que
la régularité extrinsèque des pièces produites. Le comptable doit de ce point de vue
s’assurer simplement que les pièces justificatives que l’ordonnateur est tenu de
produire à l’appui des ordres de dépenses sont complètes, cohérentes entres elles et
régulière en la forme.
être d’après les écritures du comptable. L’inspecteur peut réclamer la présentation des
fonds des valeurs et de tout document. Il peut exiger tous renseignements dans la
seule limite de ne pas s’ingérer dans le fonctionnement du service. En général ne
prend pas de mesures immédiates et se contente de rédiger un rapport. Mais en cas
d’urgence, l’inspecteur peut prononcer la suspension immédiate du comptable s’il a
constaté un déficit de caisse ou de portefeuille non couvert par le comptable. Il doit
alors en rendre compte au ministre. Sous cette réserve, l’inspecteur se doit en fin
d’inspection d’adresser au ministre un rapport contradictoire. Celui-ci doit contenir
respectivement les observations de l’inspecteur, la réponse du comptable vérifié, la
réplique de l’inspecteur, les observations du supérieur hiérarchique du comptable
contrôlé, les conclusions de l’inspecteur des finances chef de la brigade de contrôle et
celles du chef de service de l’inspection.
LE CONTROLE JURIDICTIONNEL
Le contrôle juridictionnel est exercé par la Section des Comptes de la Cour
Suprême.
1- La formation de jugement
La formation de jugement composée du président de la chambre et de deux
conseillés peut se faire assister sur l’initiative du président de la section de conseillés
référendaires et auditeurs. Ceux-ci ont voix consultatives au même titre que le
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2- La chambre du conseil
Elle est composée du président de la chambre et des conseillers. Elle formule
un avis sur des questions de procédure ou de jurisprudence dont elle est saisie par la
formation de jugement. Elle statue sur des affaires renvoyées devant la chambre après
cassation. Elle est saisie des projets de rapport général, de rapport sur la loi de
règlement, de déclaration de conformité, le rapport d’ensemble sur les entreprises
publiques et en arrête le texte. Le magistrat rapporteur est assisté de conseilles
référendaires ou auditeurs qui participent à la séance avec voies consultatives. En
outre, la chambre du conseil délibère sur d’autres affaires qui lui sont soumises par
son président. La chambre du conseil est la formation qui prend les décisions.
LE CONTROLE POLITIQUE
Deux catégories de contrôle sont prévues:
Ce contrôle se fait grâce aux pouvoirs généraux de contrôle d’une part et grâce
aux moyens des lois de finance rectificatives d’autre part.
Il faut noter que le projet annuel de règlement constate le montant définitif des
encaissements de recette et des ordonnancements de dépenses se rapportant à une
même année. Le cas échéant, il ratifie les ouvertures de crédit par décret d’avance et
approuve les dépassements de crédit résultant de circonstances de force majeure. Il
établit le compte de résultat de l’année. Ce projet est en outre accompagné de la
déclaration générale de conformité entre les comptes individuels des comptables et la
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comptabilité des ministères ainsi que d’un rapport de la chambre des comptes. Tous
ces documents constituent autant de moyens mis à la disposition de l’Assemblée
nationale pour exercer efficacement sa fonction de contrôle. En réalité ce contrôle se
révèle inefficace pour diverses raisons.