OCP Droit Administratif 40p 1

Officier et Commissaire de Police – Droit Administratif – Edition: Déc.
2019
Sujets d’Examens et Concours Administratifs à Madagascar (SECAM) |Page 1

Officier et Commissaire de Police – Droit Administratif – Edition: Déc. 2019
TABLES DES MATIERES
INTRODUCTION GENERALE ----------------------------------------------- 3
PREMIERE PARTIE : LE DROIT ADMINISTRATIF EN GENERAL -------------- 4

CHAPITRE PREMIER : LE DROIT ADMINISTRATIF ------------------------------------------------------ 4
CHAPITRE II : L'ACTE UNILATERAL PROPREMENT DIT ---------------------------------------------------------- 6
CHAPITRE III : LES PRINCIPES FONDAMENTAUX DU DROIT ADMINISTRATIF------------------------------ 8
DEUXIEME PARTIE : LE SERVICE PUBLIC --------------------------------- 11

CHAPITRE I : L’EVOLUTION DE LA NOTION DE SERVICE PUBLIC --------------------------------------------- 11
CHAPITRE II : LA CONCEPTION ACTUELLE DU SERVICE PUBLIC ------------------------------- 14
TROISIEME PARTIE : L’ORGANISATION DE L’ADMINISTRATION D’ETAT -- 27

CHAPITRE 1 : LES AUTORITES ADMINISTRATIVES CENTRALES ----------------------------------------------- 27
CHAPITRE 2 : L’ADMINISTRATION D’ETAT DECONCENTRE : LES SERVICES EXTERIEURS DE L’ETAT. 31
SUJETS TYPES DE DROIT ADMINISTRATIF ------------------------------- 40

INTRODUCTION GENERALE
Sur le plan historique, le droit administratif ainsi que l’organisation

administrative de Madagascar sont l’héritage de l’administration française.
Une administration fortement centralisée constitue le point commun des deux
systèmes. L’administration coloniale a adopté certaines structures (Fokonolona,
corvées…) et changé complètement d’autres (royauté, système de castes,...).
Il faut dire que Madagascar était en phase d’unification, un processus
acquis sur le papier mais qui était loin de correspondre à la réalité. La colonisation
avait déstructuré le système merina sans trop changer le mode de gouvernement
local qui continuait d’avoir cours dans presque toutes les régions de Madagascar.
Une situation qui perdure car les différents dirigeants qui se sont succédés au
pouvoir depuis l’Indépendance, se sont toujours appuyés sur le « pouvoir
traditionnel » : Ampanjaka (rois, princes et princesses), Sojabe (notables)…
Le droit administratif est un droit vivant qui sait répondre aux attentes
collectives et qui s'y emploie raisonnablement depuis une vingtaine d'années.
L'exorbitance se tarit, la responsabilité des administrations se banalise, les services
publics se confrontent à la compétitivité et à la concurrence, l'usager devient un «
client-citoyen ». La « subjectivisation » s'inscrit dans cet ensemble en
recomposition sans que l'on puisse présentement mesurer les incidences futures de
cette mutation.
Le droit administratif change de nature en intégrant de plus en plus les intérêts
particuliers dans le cadre d'une dynamique de « subjectivisation ». Ce droit
autrefois objectif et fondé à partir d'une acceptation « volontariste et
rousseauiste » de l'intérêt général perd son caractère exorbitant et se structure
désormais autour d'un équilibre entre les droits des particuliers et les nécessités de
l'ordre administratif.
La crainte s'avère d'autant plus prégnante que la « subjectivisation » du
droit administratif trouve aujourd'hui des illustrations aussi bien dans le domaine de
l'excès de pouvoir que dans celui du plein contentieux.

PREMIERE PARTIE : LE DROIT ADMINISTRATIF EN GENERAL
Le droit administratif concerne le droit applicable aux administrations

publiques. Il y a une seconde conception également: une conception matérielle, où
l’on s’intéresse à la structure. Le droit administratif c’est le droit applicable aux
structures et missions administratives.
Ce droit comprend deux aspects. D’abord, l’aspect lié à l’organisation de
l’administration, c’est-à-dire l’étude des rapports internes entre les différentes
structures du droit administratif, et deuxième aspect au niveau des rapports
externes des administrations, avec des administras, des administrés et des
tiers.
Le droit administratif est une branche du droit public qui régit
l’administration. Le droit administratif est la branche du Droit qui régit
l’Administration publique.
Le droit administratif peut aussi s’appliquer à une administration particulière,
celle qui est composée des personnes morales de droit privé qui accomplissent
une mission d’intérêt général (délégataires de services publics, concessionnaires
de services publics, associations). Toutes ces structures privées doivent toujours
rester sous le contrôle de la personne publique.
CHAPITRE PREMIER : LE DROIT ADMINISTRATIF

I. Définitions :
Au sens large : le droit administratif est l’ensemble des règles juridiques
applicables à l’activité administrative.
Au sens restreint : on réserve l’expression de droit administratif pour
désigner les seules règles originales c'est-à-dire distincte du celle de droit
privé.
Selon Marie-Christine Rouault, le droit administratif est le droit applicable à
l’administration, l’ensemble des règles d’organisation et de fonctionnement de celle-
ci, le droit de la puissance publique dans ses relations quotidiennes avec les
administrés.
Ce droit s’articule autour des notions de service public, de puissance
publique et d’intérêt général.
Mais après avoir défini le droit administratif, il est indispensable de définir et
d’analyser l’administration.
II. L’administration :
Dans le langage courant, le mot « administration » désigne tantôt une
activité (le fait d’administrer, c'est-à-dire de gérer une affaire) ; tantôt l’organe qui
exerce cet activité.
Il désigne à la fois une fonction et l’organe qui l’exerce, une activité et une
organisation.
• Au sens d’organisation : l’administration est l’ensemble des organismes qui,
sous l’impulsion générale des pouvoirs politiques, assurent les multiples
interventions de l’Etat moderne dans la vie sociale : pouvoir central, autorités locales
(telles que préfets, maires, conseils généraux et municipaux…) et Etablissements
publics.
• Au sens d’activité : l’administration désigne les fonctions de ces organes, qui
entretiennent des rapports entre eux et avec les administrés (fournisseurs, usagers,

victimes des accidents qu’ils peuvent provoquer, …) et pourvoient aux besoins

d’intérêt général. (Marie-Christine Rouault)
L’administration s’incarne dans des organismes administratifs qui sont autant
de « personnes morales » au sens juridique du terme, donc « des personnes
administratives ou personnes publiques ou encore personnes de droit
public ». (J-M Auby)
On peut définir l’administration de plusieurs sens :
• définition organique : ensemble des moyens institutionnels, humains et
matériels, mis au service des activités administratives.
• définition matérielle : ensemble des activités juridiques et matérielles placées
sous la responsabilité des autorités publiques et qui ont pour but la satisfaction de
l'intérêt général.
L’administration apparaît donc comme l’activité par laquelle les activités
publiques pourvoient à la satisfaction des besoins et intérêts publics en
utilisant des prérogatives de puissances publiques.
Pour le sens commun, l’Administration possède plusieurs acceptions :
• D’abord, elle désigne les actes que comporte la gestion de certains biens, c’est
l’Administration légale ;
• Ensuite, l’administration signifie prévision, organisation, coordination, contrôle
correspondant à la fonction administrative dans une entreprise.
En droit privé, l’administration consiste à gérer des affaires courantes à
l’exclusion des options fondamentales concernant le patrimoine.
Généralement, l’Administration est considérée comme une entité distincte et définit
comme des organismes qui, sous l’autorité du gouvernement, sont appelés à
assurer les tâches d’intérêt général qui incombe à l’Etat.
En droit administratif, l’Administration peut revêtir trois sens différents tels
que : organique, fonctionnelle, matérielle.
Du point de vue organique, l’Administration désigne l’ensemble des
personnes morales (État, collectivités territoriales, établissement public…) et
physique (fonctionnaires, contractuels…) qui assurent les multiples interventions de
l’Etat dans la vie sociale. Ainsi, l’administration est rattachée au pouvoir exécutif et
lui est subordonnée.
On distingue l’administration d’État dont les compétences s’étendent à tout le
territoire, l’administration territoriale dont les pouvoirs sont limités à la région, à la
commune, et les établissements publics aux compétences spécialisées.
L’administration se distingue donc des 2 autres pouvoirs tels que législatif et
judiciaire et cette distinction est dite organique puisque le mot administration
désigne d’abord certains organes et non une activité.
La constitution Malagasy de 1998, dans son article 63 : « Le PM chef de
l’Administration est titulaire du pouvoir réglementaire ».
1. La notion d’administration :
Latin: administrare, qui veut dire littéralement «servir».
L’administration regroupe les différents services de l’Etat, les territorialités locales,
les établissements publics industriels et commerciaux... Il s’agit de structures
nationales et locales. A côté de cette conception organique, on a la conception
matérielle.
Missions dites de services publics et les missions d’intérêt public ou général,
exercées par les structures administratives. Il y a aussi des activités administratives
exercées en vertu d’une habilitation spéciale, par des organisations de droit privé.

On doit souligner au niveau des missions et des activités que s’il y a un lien
entre services publics et intérêt général, il n’y a pas une identité totale.
Si tout service public est nécessairement une activité d’intérêt général, mais en
revanche toute activité d’intérêt général n’est pas forcément une activité de service
public. Par exemple, la mission qu’exerce la Croix Rouge est bien une mission
d’intérêt général, mais pas un service public. Cette notion d’administration repose
sur des fondements constitutionnels.
2. Les fondements constitutionnels de l’administration :

Les institutions et les actions administratives sont encadrées par des règles et
des principes qui découlent de la Constitution.
Administration :
• Réalité organique : structures, institutions, personnes qui exercent une activité
particulière au service des administrés, d’intérêt général et qui disposent de
prérogatives particulières.
• Réalité matérielle : le fait d’administrer, gérer des affaires, servir.
• Réalité constitutionnelle : renvoie à la théorie de la séparation des pouvoirs,
administration= charge de la fonction exécutive. Le gouvernement ne fait pas
que exécuter mais détermine et conduit la politique de la nation.
Pour que le pouvoir exécutif mène à bien sa mission, il lui faut une structure
particulière = Administration qui sera subordonnée à l’exécutif.
Le terme d’administration désigne des personnes publiques sujets de
droits et d’obligation détenant une personnalité morale (CT, établissements
publics).
Dans le cadre des ces activités ou l’administration agit comme n’importe quelle
personne le droit commun va privée en respectant des règles de gestion privée
s’appliquer et la compétence est celle du juge judiciaire ; ou l’administration utilise
des prérogatives particulières ou respectent des suggestions particulières pour
accomplir une mission liée à le droit administratif s’applique et la compétence
⇒l’intérêt général est celle du juge administratif.
L’administration s’est beaucoup développée avec le développement des
missions de l’Etat.
Le principe révolutionnaire ne pouvait pas supporter que le judiciaire juge
l’administratif. Aujourd'hui, ce n’est pas le juge judiciaire qui juge l’administration.
3. Le but de l’administration :
L’administration a pour but l’intérêt public, c’est - à - dire les nécessités de la
vie sociale auxquelles l’initiative privée ne peut répondre et qui sont vitales pour la
communauté. C’est la poursuite de l’intérêt général ou encore de l’utilité publique qui
motive toute action administrative.
4. Les moyens de l’action administrative :

C’est la prérogative de la puissance publique, c'est-à-dire le privilège qu’on lui
reconnait pour faire prévaloir l’intérêt général lorsqu’il se trouve en conflit avec des
intérêts.
CHAPITRE II : L'acte unilateral proprement dit

L'acte unilatéral correspond à peu près à ce que les spécialistes de la science

administrative appellent la décision ou encore les juristes appellent parfois « la
décision exécutoire » (vocabulaire de M. Hauriou).
Comme l'administration n'a pas précisément le droit d'assurer elle-même
l'exécution des actes administratifs unilatéraux au besoin par la force, il vaut mieux
éviter cette terminologie trompeuse.
I. L’Acte unilatéral :
C'est une partie essentielle du droit administratif. Pour certains juristes, c'est
cet acte qui exprimerait un pouvoir propre à l'administration et permettrait d'opposer
celle-ci aux personnes privées.
Il y a eu pendant très longtemps croyance d'un mythe selon lequel l'acte
unilatéral était un monopole de droit public, le droit reposant lui sur le contrat, c’est-
à - dire l'accord des volontés.
Pourtant, l'acte unilatéral intervient très fréquemment à l'intérieur des groupes
de droit privé comme la famille ou l'entreprise (pouvoir disciplinaire, pouvoir de
direction du chef d'entreprise).
Plus exceptionnellement, l'acte unilatéral joue un rôle dans les relations
interindividuelles qui mettent en présence non des individus effectivement égaux en
droit, mais des personnes chargées d'un rôle social : reconnaissance volontaire d'un
enfant naturel, résiliation d'un contrat, retrait, révocations...
Toutes ces précisions peu à peu admises par la théorie juridique ne sauraient
pourtant dissimuler la spécificité de l'acte administratif unilatéral.
II. Les actes administratifs :

Unilatéraux émanant d'autorités de fait ou de personnes privées, l’acte
unilatéral est un acte qui peut être contesté en justice par la voie du recours pour
excès de pouvoir.
En dehors des actes accomplis par des autorités administratives régulièrement
investies et agissant ès-qualités au nom de l'état ou d'autres personnes publiques, il
y a les cas suivants :
A. Les actes d'autorité de fait :

Lorsque l'investiture d'une autorité publique est annulée, cette autorité est
censée n'avoir jamais été en fonction. Ses actes devraient être nuls voire
inexistants, mais le droit positif rejette cette solution.
L'administration est parfois aidée par des collaborateurs occasionnels, des
requis ou des bénévoles, qui peuvent parfois prendre des décisions, alors mises au
compte des organismes publics concernés. Les circonstances exceptionnelles
entraînent parfois l'intervention d'autorités de fait ou de fonctionnaires de fait
(ravitaillement pendant la guerre).
B. Les actes d'institutions privées :

Le droit administratif fait une place au mandat. Il est concevable que dans
certains cas une personne publique confie à une personne privée des compétences
qui s'exercent sous la forme d'un acte unilatéral, malgré le principe d'après lequel
une autorité n'a pas le droit de se décharger de ses compétences en faveur d'une
autre personne, en dehors des cas prévus de substitution.
Plus généralement, une personne privée peut assurer l'exécution d'un service
public et dispose alors de prérogatives de puissance publique (le concessionnaire

de service public, ceux à qui l'administration a confié par contrat

l'exécution-même du service public, associations diverses,...).
Ces actes unilatéraux sont considérés actes administratifs. Cette jurisprudence
a été confirmée par la suite avec plus de clarté pour l'organisation des activités
sportives et le droit de chasse.
Les fédérations départementales de chasseurs sont des établissements privés,
même si certains voudraient les transformer en établissements publics.
A côté d'elles, interviennent des associations communales et intercommunales
de chasse agréées, qui disposent de prérogatives de puissance publique et prennent
des décisions qui s'imposent aux administrés et ont le caractère d'actes
administratifs.
Quelques incertitudes : l'exclusion d'un associé reste dans l'ordre des rapports
de droit privé.
C. Actes et opérations :
Le droit s'applique généralement aux actes, mais le juge prend parfois en
compte un ensemble plus large dans lequel il s'insère, l'opération administrative
complexe. Ceci peut permettre de soulever l'exception d'irrégularité (dite exception
d'illégalité) contre un acte qui est devenu définitif (expiration du délai de
responsable) bien qu'il ne soit pas réglementaire.
Il faut néanmoins un lien entre l'acte attaqué et celui contre lequel l'exception
est soulevée le requérant : on ne peut pas attaquer la nomination d'un fonctionnaire
à un grade supérieur si la procédure de promotion a été irrégulière car les deux sont
liés.
D. Objet de l’administration:
Le droit administratif a pour objet d’étudier le statut et le fonctionnement des
organes de l’administration, ainsi que le régime juridique de ses activités. (J-M
AUBY)
CHAPITRE III : Les principes fondamentaux du droit administratif

I. Principes de séparation des autorités administratives et judiciaires :
Un ancien texte malgache a consacré cette séparation : « les fonctions
judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions
administratives. Les juges ne pourront troubler de quelque manière que ce soit les
opérations des corps administratifs ni citer devant eux les administrateurs pour
raison de leur fonction. »
A partir du moment où il existe deux ordres de juridiction, il se pose un
problème de répartition des affaires contentieuses. En principe, cette répartition
s’opère entre les deux juridictions suprêmes : le Conseil d’Etat et la Cour de
cassation.
Mais, en cas de deux accords entre elle, il faut un organe pour arbitrer le
conflit de compétence, c’est le tribunal des conflits. C’est une juridiction
spécialement constituée à cet effet et elle comprend les membres des deux
juridictions suprêmes en nombre égale. Ce tribunal statue sur deux sortes de
conflits : le conflit positif ou confit d’attribution et le conflit négatif.
II. La dérogation au droit commun :

Le principe du système administratif est qu’il faut reconnaître des pouvoirs

exorbitants à ceux qui exécutent les tâches administratives. Le système n’est pas
unilatéral si l’intérêt public exige que l’on reconnaisse des pouvoirs exorbitants à
l’administration.
A. Les prérogatives de l’administration :

Découlent d’un principe fondamental : le pouvoir d’action d’office. En effet,
l’administration a le privilège de prendre unilatéralement des décisions qui sont
obligatoire pour les particuliers.
C’est le privilège de la décision exécutoire et si les particuliers ne se plient pas
à cette décision, l’administration pourra passer à l’exécution, forcée sans recourir au
juge : C’est le privilège de l’exécution forcée.
B. Les sujétions des puissances publiques :

Il faut dans l’intérêt public imposer à l’administration, des obligations plus
rigoureuses que celles qui pèsent sur les simples particuliers.
Le droit administratif consiste alors à concilier l’exercice de prérogative de puissance
publique que l’on doit reconnaître à celui qui administre et la sauvegarde des droits
des administrés ce qui rend acceptable le droit (de contrat des obligations)
exorbitant de l’administration. Ce sont de données essentielles du droit
administratif : le principe de légalité et le contrôle de l’administration.
1. Le principe de légalité :
Dans toutes les démocraties modernes, il est admis que l’administration est
liée par la règle de droit. Ce principe signifie que l’administration doit agir
conformément au droit.
Ce principe comporte certaines conséquences : La première est que
l’administration ne peut enfreindre la règle de droit sinon ses actes seront annulés
par le juge administratif.
Le principe de légalité est donc une garantie donnée aux administrés et une
limitation de l’administration. C’est pourquoi un contrôle efficace de l’administration
est la condition de la reconnaissance de prérogative de puissance publique à celle-ci.
2. Le contrôle de l’administration :
Le contrôle juridictionnel : ce qui caractérise le droit administratif c’est la
très grande importance qu’il accorde au contrôle juridictionnel, c'est-à-dire le
contrôle de l’administration par le juge administratif. Donc, si l’administration
manque au droit elle sera sanctionnée par le juge administratif.
Le contrôle non juridictionnel : le précédent contrôle est insuffisant, il est
complété par un contrôle non juridictionnel opéré au sein même de l’administration.
C. Le contrôle : une exigence de l'Etat de droit

L'Etat exerce le contrôle administratif des collectivités territoriales afin
d'assurer le respect de la règle de droit sur l'ensemble du territoire de la République.
Si la réforme de décentralisation engagée en 1982 et poursuivie depuis lors a
accru les prérogatives des élus locaux, elle a toutefois maintenu l'existence du
contrôle.
Cette permanence du contrôle constitue la marque du caractère unitaire de
l'Etat et trace la frontière entre décentralisation et fédération.

L'exercice du contrôle met en scène les trois acteurs du pouvoir local, à

savoir : l'élu, le préfet et le juge dans le cadre d'une procédure définie par le code
général des collectivités territoriales.

DEUXIEME PARTIE : LE SERVICE PUBLIC
CHAPITRE I : L’évolution de la notion de service public
Nous pouvons distinguer trois époques, à savoir :

• La période classique qui s’étend de la fin du XIXème au début du XXème,
• La crise du service public ;
• Et la réaffirmation de la notion de service public.
Section I : La Conception Classique Du Service Public

Dans les années 1900, la notion de service public a son apogée. Nous allons
voir cela à travers la doctrine de l’époque puis la jurisprudence.
A. De la doctrine :
La doctrine place la notion de service public au centre de l’analyse de
l’administration. Néanmoins se dessine des courants objectifs et subjectifs.
• Léon Duguit (doyen de la Faculté de Bordeaux) développe la vision objective à
travers l’école dite « du service public » qu’il fonda. Pour lui, tout le droit
administratif se ramène au service public et pour lui, l’Etat est une collection
ou association de service public : « Toute activité dont l’accomplissement doit
être assurée, réglée et contrôlée par les gouvernements, parce que
l’accomplissement de cette activité est indispensable à la réalisation et au
développement de l’interdépendance sociale et qu’elle est de telle nature
qu’elle ne peut être réalisée que par l’intervention de la force gouvernante ».
Sans service public, c’est la cohésion de la société qui est menacée. Cette
analyse apporte une critique, en effet, Léon Duguit ne précise pas ce qui doit
être prise en charge par la collectivité publique.
• La vision subjective quant à elle fut développée par Mestre et Jèze. Elle met en
jeu la volonté du gouvernant par rapport à un problème donné.
Jèze disait que « sont uniquement des services publics les besoins d’intérêt général
que les gouvernants d’un pays donné à une époque donnée ont décidé de satisfaire
par le procédé du service public ».
Mestre : « on reconnaît cette intention du gouvernant dans le régime exorbitant
auquel est soumis la collectivité ». Ces besoins peuvent évoluer à la fois dans
l’espace et dans le temps et ce qui peut paraître nécessaire à la cohésion sociale est
relatif.
B. De la jurisprudence :
La jurisprudence a pu développer des outils destinés à permettre la
reconnaissance de service public. C’est ainsi qu’un service public se reconnaît à
la réunion de trois éléments, à savoir :
• Une mission d’intérêt général, c’est l’élément organique.
• Une activité d’intérêt général, considérée par les pouvoirs publics comme
telle. Il y a ici une dimension qualitative (arrêt Peyrfeti du Conseil d’Etat en
date du 18 février 1912 dans lequel le juge refuse de considérer comme un
service public l’activité d’une société de secours mutuel destiné aux
gendarmes). C’est l’élément matériel.
• Une activité gérée par des procédés exorbitants du droit commun car
au final l’intérêt général doit primer les intérêts particuliers.

Le service public, c’est l’administration au sens organique ; c’est aussi une

activité d’intérêt général, qui ne peut être que de caractère administratif et qui doit,
par conséquence, échapper au droit commun d’où la compétence du juge
administratif selon l’adage : la compétence suit le fond. C’est l’élément juridique.
Section II : Les crises du Service Public

Il y a deux phénomènes qui ont contribué à la mise en cause du service public,
à savoir :
• Le développement des pensées se basant sur des doctrines « socialistes ».
• Durant la première guerre mondiale, les contrats publics vont devoir assurer
de nouvelles tâches ne relevant pas d’activités régaliennes, notamment
économiques et sociales.
Devant de telles situations le juge va être amené à ce penché sur le régime
juridique de ces activités. C’est à partir de là que le juge va d’abord consacrer
l’existence de services publics industriels et commerciaux (les SPIC). A cela
s’ajoute la constatation par le juge que le législateur va confier définitivement une
mission de service public à un organisme privé.
I. Le critère du service public :

On peut conférer à la notion de service public d’un côté un sens organique,
c’est-à-dire l’administration, l’institution qui en est chargée (par exemple le service
public des transports), de l’autre un sens matériel, fonctionnel. Ce service public
entendu dans un sens matériel, sens qui va nous intéresser ici, n’a jamais été défini
de façon claire et arrêtée par le juge administratif, mais seulement par des critères
indirects.
Avec la police, le service public constitue la seconde forme de l’activité
administrative. Si la première est principalement une activité de réglementation et
de prescription, le service public se caractérise essentiellement par l’octroi de
prestations fournies aux usagers, elle procure à la collectivité des biens et des
services considérés comme nécessaires à la satisfaction de l’intérêt général.
Critères de fins, il est complémentaire de la notion de puissance publique,
critères des moyens, il aide à la reconnaissance du caractère public d’une activité.
On le décèle à partir de trois critères qui le constituent, à savoir :
• l’élément matériel (l’intérêt général),
• le critère organique (personne publique ou privée) ;
• et l’appartenance : la soumission à un régime exorbitant de droit commun.
On peut donc dire que le service public est une activité d’intérêt général faisant
intervenir la personne publique et dans laquelle des éléments de droit administratif
doivent ressortir.
Si les critères organiques et finalistes sont réunis, le régime juridique
applicable sera le régime exorbitant de droit commun. Néanmoins, il existe
des exceptions, c’est notamment le cas lorsque l’administration se place sous
l’empire du droit commun et donc utilise un mode de gestion privée. De la même
façon, il arrive qu’elle souhaite passer certains contrats dans les conditions du droit
commun.
Il convient plutôt pour le juge de rechercher l’intention des pouvoirs publics
d’ériger une activité en service public. Si cela s’avère trop délicat, le juge va
rechercher des indices permettant de déduire l’existence d’un service public, tels
qu’ils ont été énoncés dans l’arrêt Narcy de 1963 : une mission d’intérêt général,

des prérogatives de puissance publique et un contrôle plus ou moins grand de

l’administration.
II. L’avènement des services publics industriels et commerciaux :
Avec la première guerre mondiale, la ligne de partage entre le privé et le public
tend à disparaître et ceci va conduire le tribunal des conflits à admettre l’existence
de service public industriel et commercial géré dans les conditions de droit privé.
Le Tribunal des Conflits va considérer que l’activité apparaissait comme une
activité industrielle et commerciale et qui aurait pu être exercé par une personne
privé il n’y avait donc aucune raison de la soumettre au droit administratif. C’est
ainsi que le juge compétent est le juge judiciaire.
Certains auteurs faisaient valoir que le service public industriel et commercial
était celui qui faisait des bénéfices. Pour d’autres auteurs, la prédominance vient de
la volonté du gouvernant (par exemple les autoroutes).
III. L’émergence des personnes privées dans les gestions des services
publics :
La concession de service public n’est jamais qu’un contrat qui ne vaut que pour
la durée de ce dernier. Elle a toujours les moyens d’imposer sa conception quant à la
manière de gérer le service.
Dans un premier temps, le juge va admettre que des organismes de droit privé
puisse être investit de certaines charges dans un premier arrêt du 20 décembre
1935 puis, dans un second du 13 mai 1938. Dans ce dernier, il s’agit de la sécurité
sociale le législateur a décidé que cette mission serait assurée par des caisses de
sécurité sociale, organisme privé (de manière définitive). C’est sur cette base que
le droit privé va prendre une ampleur très importante et il va y avoir une
augmentation des organismes privé.
Il y a alors une réduction du service public à une activité d’intérêt général, ce
qui conduira la doctrine à critiquer cette dernière mais le juge y demeurera attaché.
Section III : LA REAFFIRMATION DE LA NOTION DE SERVICE PUBLIC :

La réhabilitation du service public intervient entre 1955 et 1956 avec le
renouvellement de certaines notions structurantes de droit administratif.
1. Le Renouvellement De La Notion De Travaux Publics :

Le renouvellement de la notion de travaux publics s’opéra avec l’arrêt
Effinieff du Tribunal des Conflits du 28 mars 1955 ainsi qu’avec l’arrêt Ministère de
l’Agriculture du Conseil d’Etat du 20 avril 1956. Traditionnellement, les travaux
publics était définit par le juge comme des travaux immobiliers exécutés pour le
compte de personne public dans un but d’intérêt général.
A partir de 1956, il y a une définition alternative qui se met en place des travaux
publics et des travaux réalisés par une personne publique dans le cadre d’une
mission de service public. Le même jour intervient un second arrêt renouvelant la
notion de contrat administratif.
2. Le Renouvellement De La Notion De Contrat Administratif :

Le contrat administratif était, jusqu’en 1956, définit par son contenu lequel
comportait une clause exorbitante de droit commun. Dans l’esprit du juge, cette
clause est insusceptible de ce retrouvé dans un contrat privé. Elle reflète
l’inégalité des rapports entre l’administration et son cocontractant (comme
par exemple une clause permettant à l’administration de se réserver le droit de

modifier unilatéralement le contrat avant son terme ; la contrepartie pour

l’administration étant le maintien de l’équilibre financier).
A partir du Conseil d’Etat du 20 avril 1956, le juge introduit une alternative, le
contrat sera administratif au regard de son objet. Si ce dernier fait participer
son cocontractant à l’exécution même du service public, il sera administratif.
3. Le Renouvellement De La Notion De Domaine Public :

Le renouvellement de la notion de domaine public apparu avec le Conseil d’Etat
du 19 octobre 1956. Avant, on incluait dans le domaine public le bien
immobilier (sauf livres et tableaux) qui était affrété à l’usage direct du public.
Après, il y a l’inclusion du bien immobilier qui est affecté au service public et
aménagé spécialement à cet effet.
De nouveaux biens sont alors venus intégrer le domaine public.
De l’appartenance au domaine public découle certaines conséquences, le bien
devient insaisissable et inaliénable, le régime est très protecteur. Ces
renouvellements furent un moyen pour le juge administratif de montrer son
attachement à la notion de service public.
CHAPITRE II : LA CONCEPTION ACTUELLE DU SERVICE PUBLIC

Aujourd’hui, la plupart des doctrines se rallie à une conception fonctionnelle du
service public. C’est donc une activité d’intérêt général sans considération
particulière pour la nature de l’organisme support de l’activité.
Ce n’est pas la personne publique qui est l’élément directeur de la notion de
service public mais le fait qu’une activité est gérée par une personne publique
engendrera une présomption.
Cette présomption pouvant tomber devant le juge, ce dernier utilisera pour
cela la méthode du faisceau d’indice. A ce constat, s’en ajoute un second, la
persistance de la distinction fondamentale entre SPA et SPIC.
Section I : Le droit syndical et le droit de grève des fonctionnaires

A. Le droit syndical
Les conceptions ont évolué en ce qui concerne les droits des fonctionnaires et
le droit et le droit de la fonction publique (FOP) continue de faire une large place au
sein de ses fonctionnaires.
Article 31 de la constitution 2007 : « L’Etat reconnu tout le droit des
travailleurs de défendre leurs intérêts par l’action syndicale à la détermination des
règles et conditions de travail ».
Article 9 de statut Général de Fonctionnaire (SGF) : « le droit syndical et
la liberté d’association sont reconnus aux fonctions. Le syndicat peut ester en justice
devant toute juridiction s’il justifie de leurs intérêts à l’action ».
« Le fonctionnaire a le droit d’exercer les activités syndicales et associatives
pendant les heures des services sous réserve d’informer l’autorité hiérarchique
directe conformément aux textes en vigueur article 31 ».
En effet, Madagascar a ratifié la Convention de San Francisco de 1948 sur
la liberté syndicale. Dès lors, cette règle doit être considérée comme incorporé à
l’ordre juridique interne et son respect s’impose à l’administration. (Arrêt RATSIVE
du 19 Avril 1959).
B. Le droit de grève des fonctionnaires

I. Le problème de la grève des fonctionnaires

Ce droit est contesté et lorsqu’il admit, il est limité. Ce droit est contesté pour
des raisons juridiques car ce droit pourrait contraire en principe de la continuité
de service public, en principe d’obéissance hiérarchique à la situation
statutaire de fonctionnaire, une situation fixée unilatéralement par
l’administration pour des raisons politiques. Il pourrait incompatible avec le pouvoir
de l’Etat.
Ce droit est reconnu dans son principe mais, il est très limité. L’article 33 de
la constitution 2007 confirme : « le droit de grève est reconnu aux fonctionnaires
pour défendre ses intérêts professionnels collectives et à effectuer dans le cadre du
respect de la législation en vigueur au réserve de l’administration d’un délai prévis
de 48h (c'est-à-dire 2 jours) ».
II. Les principes fondamentaux du service public

Tout service public, qu’il soit administratif ou industriel et commercial, est
soumis à certains principes régissant son fonctionnement. Ces derniers (qu’on
appelle aussi les "lois de Rolland") sont au nombre de quatre.
Il s’agit :
• des principes de continuité du service public,
• principe d’égalité,
• principe de mutabilité ;
• et de principe de laïcité qu’ils convient de préciser.
1. Le Principe de la Continuité :
Le premier principe qui régit la notion du service public est celui de la
« Continuité ». Le principe de continuité du service public est une obligation de
l’Etat dans sa gestion de la chose publique.
Il a pour prérogative de faire en sorte que le service public soit ininterrompu
sur l’ensemble du territoire national pour tous les usagers, et cela en dépit des aléas
de la vie politique et sociale. Ce qui n’est pas toujours le cas dans nos pays africains.
En général, les Etats ont des agents publics à leur image.
Certaines administrations déconcentrées ou décentralisées et même centrales,
sont parfois inopérationnelles par manque de moyens. Plus de rames de papier,
d’encre pour imprimer, ordinateurs et imprimantes en panne ou volés. Quelques fois
même, les stylos font défaut pour signer des documents administratifs. Pendant ce
temps, l’usager grâce à qui ces fonctionnaires sont payés, se trouvent très souvent
dans l’incapacité de se plaindre.
Il subit ces disfonctionnements inadmissibles et scandaleux qui finissent par se
transformer en véritable maltraitance psychologique et républicaine, puisqu’elle est
pratiquée par la République, qui est censée protéger ces citoyens.
2. Le Principe d’Egalité :
Le deuxième principe qui conditionne cette notion de service public est celui de
« l’Egalité » entre les usagers. Là encore, ces dernières années ont été très
riches d’enseignement sur son non respect. Il suffisait d’avoir un parent, une
connaissance ou être la maîtresse d’une autorité dans une administration ou un
service public pour que vole en éclat ce principe constitutionnel d’égalité entre tous
les citoyens.

Le fait d’être riche ou pauvre, militant de tel ou tel parti politique ou encore
originaire de telle ou telle région du pays pouvait vous mettre de fait en situation
d’inégalité face au service public.
Le principe d’égalité devant la loi est bafoué en toute impunité et cela depuis bien
longtemps sur le continent Africain et cela n’émeut plus personne.
Ces disfonctionnements sont maintenant banalisés par ceux mêmes qui en
sont les principales victimes. Ce paradoxe constitue de fait, une véritable perversité
sociale et démocratique tant il représente un danger pour l’équilibre social et la
stabilité de nos nations. On dit toujours, « nous sommes en Afrique, et donc
c’est normal... ».
Avec de tel raisonnement, nous cautionnons également ces inégalités qui
créent de la frustration sociale ainsi que la disqualification de l’autorité publique.
3. Le Principe de Mutabilité :
Le troisième principe est celui de la « Mutabilité ». Il consiste à établir une
obligation de mobilité des agents déconcentrés et décentralisés de l’Etat sur
l’ensemble du territoire.
Un agent de l’Etat sait qu’il peut être affecté n’importe où dans le pays pour
servir l’Etat, et surtout les usagers grâce à qui sont rémunérés ces agents.
De ce fait, le respect de ces trois principes cités sont des obligations régies par des
lois qui ne sont pas toujours appliquées comme elles le devraient.
4. Le Principe de Laïcité :
Le quatrième principe qui ne fait pas partie des « Principes Historiques »,
mais demeure tout aussi fondamental que les trois précédents, est celui de la
« Laïcité ».
C’est une nécessité obligatoire et indispensable, au regard de l’idéologie
religieuse sur laquelle est très souvent administrée nos Etats africains ces dernières
années. C’est le cas par exemple de la Côte d’Ivoire ou la religion avait une forte
influence dans les décisions et actions politiques et sociales de l’ancien pouvoir de
Laurent Gbagbo.
L’Etat s’était cristallisé autour du phénomène religieux qui a pris une place
prépondérante au cœur même du pouvoir et du service public. Ce fut également le
cas dans les médias d’Etat qui ont une mission de service public. Lorsqu’au cœur du
pouvoir ivoirien, il était fait référence à Dieu, nous n’étions plus dans une République
Laïque et démocratique, mais dans une Théocratie qui imposait une religion à
l’ensemble des citoyens de diverses croyances religieuses.
Le Sénégal ne fait pas mieux avec A. Wade qui s’affiche de manière soumise
devant les chefs religieux musulmans de cette République Laïque qu’il préside
comme une « affaire familiale ».
En réhabilitant ces quatre principes qui organisent le service public, les
services publics sont tenus de fonctionner non pas dans leurs intérêts propres
d’entreprises mais pour le bénéfice de leurs usagers.
Section II : La consécration de l’approche fonctionnelle.

Nous pouvons définir le service public comme étant une activité d’intérêt
général reconnue comme telle par une personne publique qui l’assure ou la contrôle
et qui est soumise à un régime juridique au moins pour partie dérogatoire au droit
commun.

A. La conception française
Il existe trois éléments permettant de reconnaître un service public, à savoir :
• Le caractère général de l’activité : La finalité est de satisfaire un besoin
d’intérêt général. Notion incertaine parce que la plupart des activités humaines
contribuent à un intérêt collectif. Toute activité n’est pas forcément une
activité de service public, seules les plus importantes méritent se qualificatif.
Une même activité peut être de service public ou non selon l’époque.
L’exemple le plus connu est celui du théâtre qui n’était pas une activité de
service public en 1916 (arrêt du Conseil d’Etat Astruck du 7 avril 1916) mais
l’était en 1944 (arrêt du Conseil d’Etat Léoni) sous condition toutefois
« d’assurer un service permanent de représentation théâtrale de qualité
d’après un répertoire établi avec le soucis de choisir et varier les spectacles en
faisant prédominer les intérêts artistiques sur les intérêts commerciaux
d’exploitation ».
Aujourd’hui, le tir de feu d’artifice, l’organisation de manifestations sportives
par les fédérations sont des activités de service public. En revanche, la
jurisprudence (Tribunal des Conflits Laurent du 22 avril 1985) refuse cette
qualification à un lâché de chevaux mais pas à un lâché de taureaux.
• Le rattachement à une personne publique : L’administration se trouve
face à trois attitudes :
- soit le besoin correspondant à cette activité est suffisant et dans quel cas, elle
n’intervient pas même si c’est un intérêt collectif.
- soit elle considère que l’initiative privée répond aux besoins mais mérite d’être
encadrée pour éviter des dérapages. Elle peut subordonner l’activité à des conditions
restrictives. Dans ces cas, l’administration recours à des mesures qui relèvent de la
police administrative.
- soit elle considère que le besoin n’est pas totalement satisfait par l’initiative privée,
l’administration va prendre en main l’activité soit en l’assurant elle-même soit en la
confiant à un organisme sous le contrôle direct de l’administration.
L’administration met alors en place un service public. Cette prise en main se
manifeste par différentes formes. L’administration peut prendre l’initiative de la
création pure et simple d’un service public, cette création pourra être décidée soit
par la loi soit par la voie réglementaire. Ce peut être une opération d’investiture ou
de reconnaissance, lorsque l’activité est déjà en partie assurée par le privé, et
l’administration va y manifester son soutien à cette activité mais en contrepartie elle
la contrôlera étroitement.
La reconnaissance intervient lorsqu’un organisme privé préexistait à une activité de
service public incontestable et va se voir reconnaître le caractère d’auxiliaire de
l’activité publique. Le droit français reconnaît à certaines associations la qualité de
fondation d’utilité publique qui ne peut être délivrée que dans des conditions
restrictives.
• La soumission de l’activité à un régime exorbitant du droit commun au
moins pour partie : Le juge admet, depuis 1921, les services soumis au droit
privé, donc ce critère semble inutile. Cependant, les SPIC ne sont pas soumis
totalement au droit privé. Les pouvoirs publics ne se désintéressent pas des
conditions d’exécutions de l’activité et se réservent les moyens d’agir.
Dans le doute, il revient comme d’habitude au juge de trancher. La démarche
du juge consistera alors à examiner à défaut d’un critère unique, plusieurs
éléments : c’est la méthode du faisceau d’indices.

Il y a donc trois éléments aucun n’étant suffisant à lui-même :

• Le juge examine les conditions d’exécution du service. L’organisme qui l’a en
charge, ce dernier utilise-t-il des prérogatives de puissance publique ?
• Savoir si dans l’activité de création ou dans les modalités d’organisation du
service, il y a des dispositions qui dérogent au droit commun.
• Savoir si l’organisme est soumis ou non à des contrôles de tutelle ou à un droit
de regard de la collectivité publique.
Une activité d’intérêt général sera considérée comme une activité de service
public que dans le cas où transparaîtra la volonté des personnes publiques pour qu’il
en soit ainsi.
B. Le droit communautaire.
Les traités eux ont ignorés la notion de service public et n’accorde que peu
d’importance à l’intérêt général. Le Conseil d’Etat dans son rapport annuel de 1994
faisait acte que le droit malgache s’élabore sous l’influence du droit communautaire,
« l’avenir de la notion de service public est, si on y prend pas garde,
compté ».
On peut retrouver certaines notions qui sont proches de ce concept tel que les
missions d’intérêt économique et général. Le juge communautaire reconnaît le
principe d’égalité de traitement des usagers. Tout le système communautaire
repose sur le principe de la libre concurrence et peut être difficilement conciliable
avec la notion de service public.
Les mesures adoptées donnent aux Etats la possibilité de prendre des mesures
restrictives pour assurer à tous, l’accès à certains services. Ceci se traduit par l’idée
qu’il faut préserver un service universel qui corresponde à l’idée que doit être
délivrer à chaque citoyen un service à un prix raisonnable.
Dans le Traité d’Amsterdam a été donné pour mission aux institutions
communautaires de contribuer à la promotion des services d’intérêt général. Là où il
y a eu rupture dans la conception, ce n’est pas dans la reconnaissance de services
d’intérêt général, mais la conception française donne aux activités d’intérêt général
des monopoles publics.
Section III : La Perpétuation De La Distinction SPA / SPIC

Aujourd’hui, pas de problème particulier, le juge procède à cette distinction
mais parfois il peut y avoir un doute. Le juge se prononce sur l’ordre de juridiction
compétente. A cette distinction, on a voulu rajouter une autre celle des SPA et des
SPIC.
I. La nécessité d’établir des critères de distinction SPA – SPIC

A l’ origine l'ensemble des services publics étaient des Services publics
administratifs. Les activités administratives leur étaient réservées et il revenait
aux personnes privées de gérer les activités industrielles et commerciales. L'Etat et
les collectivités territoriales en confiaient la gestion à une personne privée par le
système de concession.
L'arrêt du " Bac d'El oka " en 1921 admet que les SPIC puissent être
directement gérés par des personnes publiques, ce qui favorise leur essor. Se pose
alors la question de la distinction entre ces deux types de services publics,
entraînant soit un régime de droit public et la compétence du juge administratif, soit
un régime de droit privé et la compétence du juge judiciaire.

Pour déterminer le caractère de SPA ou de SPIC d'un service public, trois

données seront prises en compte. C'est la méthode du faisceau d'indices, le
commissaire du gouvernement n'ayant pas fixé les critères de distinction, il y a eu
recours, c'est à dire à la présence d'éléments dont la densité conduira à conclure
qu'il s'agit d'un SPIC.
Le juge tiendra compte, de la nature de l'activité exercée, du but lucratif
assigné au service, de la possibilité de réaliser des bénéfices, de la réalisation
habituelle d'acte de commerce...
Pour identifier les services publics industriels et commerciaux, le Conseil d’État, dans
son arrêt Union syndicale des industries aéronautiques du 16 novembre 1956, pose
trois critères :
a) L'objet du service :
Les activités en cause peuvent-elles ou non être le fait d'une entreprise privée
? Il s'agit là du critère le plus difficile à manier car il touche la substance même de
l'activité. En règle générale, s'il s'agit d'activité de production, de distribution ou de
prestation de service, la qualification de SPIC sera normalement retenue.
Lorsque la nature de l'activité gérée peut être le fait d'une entreprise privée,
le service public est industriel et commercial (exploitation d'un hôtel dans une
station thermale : Tribunal des conflits, 13 février 1984)
L'activité de SPIC est une activité comparable à celle d'une entreprise privée,
c'est à dire une activité, tournée vers l’achat, la vente, la production de biens ou de
services. Tel est le cas pour des transports ferroviaires : TC 5 décembre 1983.
Certains services publics exercent toutefois des activités de ce type mais sont
considérés par la jurisprudence comme administratifs.
b) L'origine des ressources :

C'est une donnée plus aisément identifiable. Si les ressources proviennent de
subventions ou recettes fiscales, le service est administratif. Il sera industriel et
commercial si elles reposent sur les redevances versées par les usagers ou
contrepartie d'un service rendu et sur les résultats de l’exploitation.
Par exemple : le financement du service d'enlèvement des ordures
ménagères. Il est assuré :
- soit par le prélèvement d'une taxe, produit fiscal ; c'est un service public
administratif.
- soit par la perception sur les usagers d'une redevance calculée en fonction de
l'importance du service rendu c'est un service public industriel et commercial.
c) Les modalités de fonctionnement :

Présente un caractère administratif, le service dont le tarif des redevances
exclut tout bénéfice, ou se révèle gratuit, ou est assuré directement par une
personne publique. L'attribution d'un monopole légal n'empêche pas le caractère
industriel et commercial. (CE 9 janvier 1981 ministère de l'Economie).
Caractère administratif du service :

• Soumission aux règles de comptabilité publique,
• exclusion de bénéfices, gratuité, monopole,
• gestion directe par une personne publique.
On précisera que lorsque le service est assuré par une personne publique, son
caractère de service public administratif est présumé.

d) Qualifications par les textes :

Les qualifications législatives désignant les services comme ayant un caractère
industriel et commercial s'imposent au juge alors que les qualifications décrétales ne
le lient point.
Les services publics peuvent être qualifiés, lorsqu’ils sont créés, par des textes
législatifs ou réglementaires. Cette hypothèse est très rare, et il apparaît que les
distinctions qui sont opérées ne sont pas toujours conformes à la réalité.
Le juge administratif a estimé que cet organisme ‘‘reste de façon
prépondérante un établissement public à caractère administratif’’. Il apparaît ainsi
que les textes ne qualifient pas toujours à juste raison les services publics. Le juge a
le pouvoir de requalifier lorsque ces derniers ont été déterminés par des actes
réglementaires. Pour cela, il se réfère aux critères mis en évidence par la
jurisprudence dans l’arrêt USIA.
D’un point de vue théorique, la catégorie des SPIC est une catégorie
dérogatoire. On en déduit une présomption d’administrativité des services
publics. Il faut donc noter qu’il n’existe pas de critère permettant de qualifier un
service public administratif.
Cette dernière catégorie est définie comme étant l’ensemble des services publics qui
ne sont pas des services publics industriels et commerciaux. S’il en avait été
autrement, cela aurait pu permettre l’apparition de nouvelles catégories de services
publics, qui n’auraient ni correspondu aux critères définissant les SPA, ni à ceux
définissant les SPIC.
II. La remise en cause des critères de distinction SPA – SPIC

a) La gestion des services publics administratifs et services publics
industriels et commerciaux :
Les services publics administratifs sont familiers aux usagers : Collèges,
lycées, universités, hôpitaux, musées. Difficiles à cerner à cause de leur diversité,
leur définition ne peut être que négative : services n'ayant pas pour objet ressources
et modalités de fonctionnement les caractéristiques d'un SPIC. Des hésitations sont
parfois permises : sont SPA la gestion des installations d'embarquement par
aéroport.
Ils se caractérisent par un régime recourant largement à la gestion publique et
presque entièrement soumis au droit administratif. Les usagers du service on admet
généralement qu'ils sont dans une situation réglementaire de droit public, définie par
les lois et règlements du service.
Ces usagers peuvent apparaître parfois comme assujettis plus que comme des
bénéficiaires. L’usager d'un SPA dispose de droits privilégiés tels ceux d'accès au
service et du droit à son bon fonctionnement. Il n'a aucun droit acquis au maintient
de sa situation.
Conçus à l'origine comme exceptionnelle et intempestive, car les personnes
publiques ne sont pas des entrepreneurs, la notion de service public industriel et
commercial n'a cessé de prendre de l'importance et sa reconnaissance s'effectue
dans l'arrêt union des industries aéronautiques de 1956.
Le régime juridique est très largement un régime juridique de droit privé, la
gestion et la comptabilité s'applique aux lois du commerce, le droit privé s'applique
aux relations avec les tiers et à la responsabilité que peut encourir le service. Les
usagers sont donc dans une situation contractuelle de droit privé.

En ce qui concerne les contrats, ceux passés avec les fournisseurs peuvent être
de nature administrative en raison de la présence de clauses exorbitantes, à la
différence des contrats avec les usagers érigés en un bloc de compétence judiciaire.
En ce qui concerne les personnels, ce sont des agents privés soumis aux règles du
droit du travail. Mais le directeur ou l'agent comptable supérieur, s'il a le statut de
comptable public, sont dans une situation de droit public.
Enfin, le SPIC peut disposer de prérogatives de puissance publique et émettre,
parfois de véritables actes administratifs. La mixité du régime n'est pas sans créer
une grande complexité ce qui confère à certaines systématisations " une
justification douteuse ». C'est ce qui a conduit certains auteurs à contester que le
SPIC puisse être une catégorie juridique à part entière et à préférer à la notion de
service public son unité.
L'activité pouvant être soit administrative, soit industrielle et commerciale, en
fonction non de sa nature mais de ses modalités de gestion.
b) Des critères flous :

Le juge administratif a une grande marge d’appréciation pour comparer un
service public au secteur privé à l’aide des trois critères. La nature des services
publics dépend, pour l’essentiel, de la conception que l’on se fait, à une époque
donnée, de leur objet.
En l’espèce, il s’agissait de déterminer si le service de distribution d’eau d’une
commune était un SPA ou un SPIC. Il apparaît que le juge a fait preuve d’une grande
opportunité.
En effet, selon l’arrêt, ‘‘le service public de distribution de l’eau est en
principe, de par son objet, un service public industriel et commercial’’. Or,
en l’espèce, le service était géré en régie par une commune, sans disposer d’un
budget annexe et le prix facturé à l’usager ne couvrait que partiellement le coût du
service.
Le seul critère qui est ici retenu est celui du coût, qui s’il ne fait l’objet
d’aucune facturation périodique à l’usager n’entraînera la qualification de SPA pour le
service. Etant donné que le juge peut apprécier les critères de distinction avec
beaucoup de souplesse, il est très difficile de prévoir la qualification d’un service
public. Ceci montre combien ces critères sont subjectifs. Ceci est attesté par la
jurisprudence.
Il apparaît que la même activité de service public peut tout aussi bien être
qualifiée de service public industriel et commercial que de service public
administratif. L’exemple du service public d’enlèvement des ordures ménagères est
caractéristique.
c) L’insuffisance des critères :

La règle selon laquelle les SPA seraient plutôt soumis au droit public tandis que
les SPIC seraient plutôt soumis au droit privé est très relative. Par exemple, on a
voulu attribuer le contentieux des SPIC avec leurs usagers au juge judiciaire.
Néanmoins, le juge administratif est compétent lorsqu’il s’agit du contentieux des
recours exercés par les usagers contre les actes administratifs unilatéraux de la
personne publique.
On peut ainsi dire que la tentative de mettre en place des blocs de compétence
est plutôt un échec. Il reste qu’il est toujours aussi difficile pour le justiciable de
savoir vers quel juge se tourner.

Il apparaît que dans la matière de détermination des services publics, le

Tribunal des conflits intervient souvent afin de trouver quel ordre de juridiction sera
compétent pour connaître d’un litige. Ceci est le signe que les règles qui régissent la
qualification des services publics sont floues, et qu’il est très difficile pour le
justiciable de savoir vers quel juge il doit se tourner. Cela montre donc que la
distinction SPA – SPIC n’est pas efficace. Elle ne permet pas de classer les services
publics d’une façon cohérente.
Par conséquent, les critères de la distinction ne sont pas non plus suffisants.
C’est pourquoi il est intéressant de confronter le droit des services publics français
avec le droit communautaire.
La notion de service public n’existe pas en droit communautaire. On parle
d’activités d’intérêt général. Comme en droit administratif français, le droit
communautaire opère une division. Néanmoins, elle n’est pas fondée sur les mêmes
critères.
On distingue, d’une part, les activités d’intérêt général non économiques,
soustraites au droit de la concurrence, ou services de puissance publique.
CHAPITRE III : La place de notion de service publique dans le droit

administratif
La notion du service publique occupe une place important dans le cadre du
droit administratif.
Elle fait porte de ces toutes premières notions qui ont été dégagée et formule
par la jurisprudence de la juridiction administrative sur tout avec les conclusions de
la commission du gouvernement.
En effet, les arrêts de la jurisprudence ont affirmé que parmi les activités
auxquels se lèvent les personnes publiques ; il en est qu’elles ont pris en mains dont
elles assurent l’exécution par ce qu’elles apparurent semble qualifiées pour créer
des services publiques.
Que ces activités avaient besoin que l’Etat y mettre sa mains, sa marge, sa
direction pour orienter la gestion de ces activités selon l exigence de l’intérêt
général.
Le droit administratif pense que l’initiative privée est incapable de satisfaire ces
intérêts généraux. Donc, il faut que l’Etat intervienne (interventionnisme de
l’Etat) au nom de ces intérêts généraux pour créer des Services publics. Et
depuis l’existence de ces derniers, les juristes ; les juges ; la doctrine ; la
Jurisprudence ont beaucoup parlé de cette notion du service public.
Section I : Le Contrat Administratif

Ce sont deux notions essentielles du droit administratif. Alors que les arrêts du
tribunal des conflits et du conseil d'Etat ne se référaient, depuis l'arrêt Blanco,
qu'incidemment à cette notion, le service public a été érigé par Léon Duguit en
notion fondamentale du droit administratif.
Toutes les activités de l'administration sont des services publics (c'est-à-dire
des activités d'intérêt général) soumises à un régime exorbitant, dont les
contentieux ressortissent à la compétence de la juridiction administrative (équation
infirmée par la jurisprudence avec la création des SPIC relevant de la compétence de
la juridiction de l'ordre judiciaire). Léon Duguit a privilégié cette notion parce que les
idées de puissance publique, de souveraineté, développées en droit

constitutionnel et administratif, lui paraissaient éminemment dangereuses pour les

citoyens.
• Le contrat administratif est une catégorie d'acte juridique de l'administration, à
côté des décisions administratives, dont les critères et le régime ont été définis
par la jurisprudence.
• Quelles sont les relations entre ces deux notions ? Un contrat passé pour
l'exécution d'un service public est-il, pour ce motif, un contrat administratif ?
Quel rôle joue la notion de service public dans le régime du contrat
administratif ?
La réponse est nuancée. La notion de service public joue un certain rôle dans
la définition et le régime du contrat administratif, qu'il ne faut pas exagérer
toutefois. On reconnaît là le pragmatisme de la jurisprudence administrative, qui n'a
jamais voulu s'enfermer dans un système rigide de valeurs et de règles.
Contrairement à la théorie de Léon Duguit, tout contrat ayant pour objet
l'exécution d'un service public n'est pas, de ce seul fait, administratif. Le contrat
administratif requiert, en effet, la réunion de critères organiques et de
critères matériels.
Le lien entre les deux notions peut se résumer de la façon suivante.
Section II : Un contrat ayant pour objet l'exécution d'un service public

peut, selon le cas, être ou non administratif
1. La nécessaire présence d'une personne publique au contrat

administratif :
Il faut au moins une personne publique au contrat pour que celui-ci présente
un caractère administratif (application du critère organique).
A défaut, la jurisprudence retient le mandat donné à une personne privée,
chargée de représenter la personne publique et d'agir en son nom pour l'exécution
de travaux publics routiers; pour l'exécution d'autres travaux ou simplement, pour
tous les autres contrats, la représentation en vertu d'un mandat donné dans les
conditions du droit civil.
2. Le contrat administratif doit aussi réunir des critères matériels :

Lorsque le critère organique est satisfait, la jurisprudence recherche si l'un ou
l'autre des deux critères matériels requis résulte du contrat (soit le critère de
l'exorbitance, tiré de la clause ou du régime ; soit celui de l'exécution du service
public.)
3. Le contrat administratif peut avoir ou non un lien avec le service

public :
En effet, la notion de service public n'est que l'un des éléments constitutifs de
la notion de contrat administratif. Elle peut être utilisée pour définir le contrat
administratif, mais on peut aussi se dispenser d'y recourir. Par conséquent, à elle
seule, la notion de service public ne permet pas d'identifier le contrat administratif :
• le contrat administratif peut être défini sans aucune référence au service public
(ex : un contrat passé par une personne publique et comportant une clause
exorbitante).
• un contrat qui se rapporte directement au service public et qui est passé par
une personne publique peut être un contrat de droit privé. C'est le cas des
contrats conclus par les personnes publiques gérant une SPIC avec les usagers

dans la mesure où la jurisprudence a entendu instituer un bloc de compétence

judiciaire en matière de SPIC.
• les marchés passés en application du code des marchés publics pouvant être
des contrats de droit privé. Avant la loi MURCEF du 11 décembre 2001 qui
confère le caractère de contrats administratifs aux marchés passés en
application du code des marchés publics, le tribunal des conflits a jugé qu'un
marché de fournitures passé par une personne publique est un contrat de droit
privé s'il ne contient aucune clause exorbitante du droit commun et s'il ne fait
pas participer la personne privée à l'exécution du service public .
Section III : les Contrats De Droit du Service Public Sont Des Contrats
Administratifs Par Application Des Critères Jurisprudentiels Et Légaux
Le Droit du Service Public est un contrat administratif par application des
critères jurisprudentiels. Le Droit Service Public est un contrat par lequel la personne
publique délégante confie à une personne privée l'exécution d'un service public, le
délégataire se rémunérant substantiellement par des recettes issues de l'exploitation
(ce critère fondé sur la rémunération permettant de distinguer la DSP du marché
public, qui donne lieu au paiement d'un prix versé par la personne publique).
Cette qualification a été expressément confirmée par la loi du 11 décembre 2001
dite MURCEF (portant mesures urgentes de réformes à caractère
économique et financier).
Cette loi définit le droit de service public qui ne l'avait pas été par la loi Sapin
du 29 janvier 1993 soumettant le droit de service public à des obligations de
publicité et de concurrence.
"Un droit de service public, énoncé par la loi MURCEF, est un contrat par
lequel une personne morale de droit public confie la gestion d'un service public dont
elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé dont la rémunération est
substantiellement liée aux résultats de l'exploitation du service. Le délégataire peut
être chargé de construire des ouvrages ou d'acquérir des biens nécessaires au
service".
En conséquence, sont des Droits de Service Public :
• les contrats de concession de service public, par lequel la personne publique
concédante confie au concessionnaire (personne privée ou publique) qu'elle a
librement choisi pendant une durée déterminée, l'exécution du service.
• Le concessionnaire supporte les risques de l'exploitation, et il est rémunéré par
des redevances versées par les usagers du service. Souvent le concessionnaire
est aussi chargé de construire les ouvrages nécessaires à l'exécution du
service. La concession porte alors à la fois sur les travaux publics et sur le
service public.
• l'affermage est une Droit Service Publique qui présente le caractère d'un
contrat administratif. La personne publique réalise et finance les
investissements, puis choisit librement, au terme d'une publicité et d'une
concurrence imposée par la loi Sapin, le fermier. Celui-ci assure le service
public, en percevant les redevances payées par les usagers, et il verse une
redevance à la personne publique délégante. La différence entre cette
redevance et les recettes tirées de l'exploitation du service constitue la
rémunération du fermier.
En revanche, ne sont pas des délégations de service public :

• les METP (marchés d'entreprise de travaux publics), définis ci après,

alors qu'ils ont aussi pour objet de faire assurer par le cocontractant la gestion
d'un service public.
• les contrats de gérance, qui confient également au cocontractant la gestion du
service public. Mais la gérance, comme le METP n'est pas une délégation si le
gérant est rémunéré par un prix. Ce sont deux marchés publics, soumis aux
règles spécifiques du code des marchés publics.
• les contrats de régie intéressée. Ils confient au cocontractant la gestion du
service mais la rémunération du régisseur dépend, non pas des bénéfices qu'il
a réalisés, mais d'autres résultats : les économies réalisées, l'extension du
service, l'amélioration de la qualité, les gains de productivité. La régie
intéressée est un contrat administratif, plus précisément un marché public (et
non une Droit Service Publique), eu égard à la rémunération du régisseur.
L'intérêt de la distinction est évident dans la mesure où la passation d'un marché
public est soumise à des règles spécifiques et beaucoup plus rigoureuses que celles
applicables aux délégations de service public. Le Droit du Service Public est
soumis aux règles de publicité et de concurrence en application de la loi
Sapin du 29 janvier 1993, mais la personne publique délégante choisit librement
son délégataire (cette liberté est justifiée par la confiance que porte le délégant à la
personne privée délégataire d'un service public).
I. Les Marchés d’entreprise de travaux publics sont des contrats

administratifs et non de droit de services publics
Les marchés d'entreprise de travaux publics (METP) sont aussi des contrats
administratifs par application des critères jurisprudentiels. Le contrat confié au
cocontractant de la personne publique la réalisation d'un ouvrage public et son
exploitation. L'entrepreneur est rémunéré par un prix versé par la collectivité.
Le marché d’entreprise de travaux publics est donc un marché public, et non
un Droit du Service Public. Les arrêts dans lesquels le Conseil d'Etat a dégagé le
critère du Droit de Service Public reposant sur la rémunération substantiellement
tirée de l'exploitation, étaient des Marchés d’entreprise de travaux publics qui, pour
cette raison, n'ont pas été rangés dans la catégorie des droits de service
public(DPS).
II. Les prérogatives de l'administration cocontractante justifiées par la
bonne exécution du service public
Le régime du contrat administratif repose sur l'inégalité des parties. Cette
inégalité est illustrée par les prérogatives qu'exerce l'administration contractante,
pour la bonne exécution du service public.
C'est un élément remarquable de la spécificité du contrat administratif, par rapport
aux contrats de droit privé fondés sur l'égalité des parties et l'intangibilité du
contrat.
Cependant, cette inégalité des parties donne lieu à l'indemnisation financière
du cocontractant personne privée, lorsque des sujétions nouvelles lui sont imposées,
en application du principe de l'équilibre financier du contrat.
1) En application de la théorie de l'imprévision, l'administration contractante a

l'obligation d'aider financièrement le cocontractant à exécuter le contrat lorsqu'un
événement imprévisible et étranger à la volonté des parties a provoqué le
bouleversement de l'économie du contrat. Son exécution est compromise, mais reste
possible (différence avec la force majeure).

Les parties sont tenues de rechercher si et comment le contrat peut être adapté à
l'état d'imprévision afin que le service public soit assumé. Le contrat doit subsister et
l'administration contractante devra verser une indemnité au cocontractant placé
dans une situation difficile.
2) L'administration dispose d'un pouvoir général de modification unilatérale du

contrat administratif, alors même (comme c'est le cas pour toutes ses prérogatives
en ce domaine) qu'il n'aurait pas été prévu au contrat, pour l'adapter aux besoins du
service. Le cocontractant a droit d'être indemnisé des charges supplémentaires qui
en résultent.
3) L'administration peut résilier unilatéralement le contrat dans l'intérêt du service,
c'est-à-dire pour des motifs d'intérêt général, même en l'absence de clause du
contrat en ce sens. C'est une hypothèse différente de la résiliation du contrat par
l'administration à raison d'une faute commune par le cocontractant dans l'exécution
du contrat.
III. Le caractère réglementaire des clauses du contrat relatives à

l'organisation et au fonctionnement du service public
Les contrats passés par l'administration établissent des droits et des
obligations à la charge des parties, mais intéressent aussi le public lorsque le contrat
est relatif à l'organisation et au fonctionnement du service public.
Aussi le Conseil d'Etat juge-t-il que certaines clauses des contrats, tels ceux
qui confient au cocontractant l'exécution du service public au profit des usagers, ne
sont pas seulement des stipulations contractuelles, mais sont des dispositions à
caractère réglementaire, qui se détachent du contrat.
Ces clauses réglementaires peuvent être attaquées par la voie du recours pour
excès de pouvoir devant la juridiction administrative par les usagers du service, qui
sont des tiers par rapport au contrat. De la sorte, les usagers du service public
pourront invoquer l'illégalité de ces clauses relatives au service public.
En définitive, la notion de service public ne permet guère d'identifier le contrat
administratif, mais inspire profondément son régime, dans le sens de la continuité et
de l'adaptation aux besoins du public.

TROISIEME PARTIE : L’ORGANISATION DE L’ADMINISTRATION D’ETAT
L’Etat a à sa tête des autorités qui sont les autorités administratives centrales.
Elles comprennent le président de la République, le 1er ministre, le gouvernement.
L’administration centrale est également sujette à la déconcentration puisque dans
toutes les régions, dans tous les départements cette administration centrale a des
ramifications qu’on appelle communément des services déconcentrées de l’Etat.
CHAPITRE 1 : Les autorites administratives centrales

Il s’agit d’autorités qui sont à la fois des autorités politiques et des autorités
administratives.
Section 1 : La répartition des compétences administratives entre le

président de la République et le 1er ministre :
Les lois constitutionnelles de 1975 avaient fait du président de la République le
détenteur nominal de toutes les attributions du pouvoir exécutif, c'est-à-dire à la fois
les attributions politiques mais aussi attributions administratives.
La Constitution du 1992 a au contraire transféré du président de la République
au président du conseil des ministres la totalité des attributions administratives
antérieures du chef de l’Etat en laissant au président de la République qu’une
compétence minime en matière administrative, c'est-à-dire le pouvoir de signer le
décret de nomination des hauts fonctionnaires.
La Constitution du 1998 partage entre le président de la République et le
gouvernement les compétences administratives de l’Etat. On a souvent dit de la 3ème
République qu’elle connaissait au sommet de l’Etat un bicéphalisme politique (2
têtes jouant un rôle important).
On peut dire qu’il existe également un bicéphalisme administratif à la tête de
l’Etat dans la Constitution de 1998.
I. Les compétences administratives du président de la République :

Le président de la république exerce un rôle administratif à un double niveau :
en temps normal, il signe les décrets délibérés en conseil des ministres (on parle de
décrets pris en conseil des ministres) ainsi que les ordonnances visées à l’article 38
de la Constitution.
Ce pouvoir est important parce que le président de la République peut exercer
de ce fait un pouvoir réglementaire (un règlement=acte de l’exécutif), ce pouvoir
réglementaire d’autant plus important qu’aucun texte ne précise qu’elles sont les
règlements qui doivent être délibérés en conseil des ministres.
Dans la pratique, ce pouvoir visé à l’article 1, al.1 de la Constitution s’est
ajouté dans la pratique la possibilité pour le chef de l’Etat de prendre des décrets
non délibérés en conseil des ministres.
Le conseil d’Etat a considéré dans cet arrêt que le contre seing de l’acte pris
par le chef de l’Etat par le ou les ministres compétents rend le décret non délibéré en
conseil des ministres parfaitement légal.
A côté du pouvoir réglementaire, le président de la République dispose
également d’un pouvoir de nomination important puisque l’article 13 al. 2 de la
Constitution précise que le chef de l’Etat nomme aux emplois civils et militaires de
l’Etat.
Ce pouvoir pose cependant un problème dans la mesure où le 1er ministre
(article 20 et suivants de la Constitution) dispose lui aussi un droit de nomination.

La répartition du pouvoir de nomination entre le président et le 1er ministre a

été réalisée par une loi organique (qui a valeur constitutionnelle) qui est la loi
du 28/11/98 qui partage le pouvoir de nomination entre le président et le 1er
ministre.
Le président nomme à ce qu’on appelle communément les hauts emplois de
la fonction publique. Pour certains de ces emplois par décret en conseil des
ministres (c’est le cas par exemple des ambassadeurs, des préfets, des recteurs
d’académie,..) et pour d’autres emplois le chef de l’Etat nommera par ce qu’on
appelle des décrets simples c'est-à-dire des décrets non délibérés en conseil
des ministres, ces décrets étant bien entendu contresignés par les ministres
responsables. Le Conseil d’Etat a considéré que les ministres responsables sont les
ministres chargés de l’exécution du décret.
Tous les actes pris par le chef de l’Etat ne font pas l’objet d’un contre seing. En
effet, l’article 19 de la Constitution précise que sont exclus du contre seing
ministériel les actes visés à l’article 8 al.1 (nomination 1er ministre), l’article 11,
l’article 16, l’article 12, l’article 18 (le droit de message au parlement), les article 54,
56, et 61 concernant la nomination de certains membres du conseil constitutionnel
et la possibilité pour le chef de l’Etat de saisir le conseil Constitutionnel.
En période exceptionnelle, le chef de l’Etat peut prendre les mesures exigées
par les circonstances au moyen de décision. Ces décisions peuvent porter soit dans
le domaine normal des compétences de l’exécutif mais elles peuvent également
porter dans des domaines qui en temps ordinaire relèveraient de la compétence du
parlement puisqu’en période d’application de l’article 16la distinction habituelle des
pouvoirs disparaît.
Par contre, lorsque le président de la République prend des décisions dans le
domaine des compétences législatives (peut le faire avec art.16), ces décisions sont
insusceptibles de tous recours contentieux.
II. Les compétences administratives du 1er ministre.

En réalité, dans la Constitution de 58, c’est le premier ministre qui joue le rôle
le plus important, puisque l’article 20 alinéa 2 précise que le gouvernement dispose
de l’administration et de la force armée, l’article 21 alinéa 3 précise que c’est le
premier ministre qui dirige l’action du gouvernement.
Ce rôle de direction implique l’obligation d’exécuter les lois, e qui sous-entend,
la notion de pouvoir réglementaire, permettant au premier ministre, et de façon plus
générale eu gouvernement, de prendre des décrets d’application des lois, sous
réserves des dispositions de l’article 13 de la Constitution, qui réglemente les
pouvoir administratif du chef de l’Etat.
Le premier ministre, s’il est chef de gouvernement, n’est pas le supérieur
hiérarchique des ministres sur le plan administratif, il est chef de gouvernement sur
le plan politique, mais administrativement il n’a pas les pouvoir d’un supérieur
hiérarchique. En effet, dans la nomenclature administrative, chaque ministre est le
responsable hiérarchique de son administration, le rôle du premier ministre étant en
période normale de retraduire les grandes options du chef de l’Etat, et en période de
cohabitation d’assurer la responsabilité totale de l’action gouvernementale.
Les actes du premier ministre font l’objet d’un contre seing par les ministres
chargés de l’exécution des décrets du premier ministre, celui-ci exprimant la
solidarité gouvernementale par apport aux actes du gouvernement.
Enfin, un certain nombre de services, voire de ministère, sont directement
rattachés au premier ministre. Ainsi, la direction de la fonction publique, le

commissariat au plan, ainsi que certains services de l’aménagement du territoire

sont rattachés au premier ministre.
Certains de ces services ont à leur tête un ministre délégué, auprès du premier
ministre, qui est chargé du secteur concerné.
Section 2 : Les ministres

Ils occupent dans l’organigramme administratif, une place particulièrement
importante, ils ont en effet une double qualité. Ils sont tout d’abord des autorités
politiques membre d’un gouvernement et sont solidairement responsable de l’action
gouvernementale.
Aussi, chaque ministre est le responsable hiérarchique d’un département
ministériel, et en tant que tel, chaque ministre constitue une autorité administrative
centrale.
Attributions :
Ils sont tout d’abord les responsables hiérarchiques, et chaque ministre est
chargé de la gestion de son département ministériel, et aura sous sa responsabilité
l’ensemble des fonctionnaires de son administration centrale, mais aussi de tous les
services déconcentrés de son ministère.
En tant que chef hiérarchique, le ministre a le pouvoir de nomination de ses
agents, et il exerce également le pouvoir disciplinaire à l’égard de ses agents. Il peut
leur adresser des instructions de service, qui sont des mesures d’ordre intérieur, qui
obligent les agents à exécuter ces mesures, puisque ce n’est que la conséquence du
principe hiérarchique.
Le ministre a ensuite le pouvoir de gérer les biens de son département
ministériel, il conclut les contrats concernant son ministère, il est l’ordonnateur
principal des dépenses de son ministère, et il représente l’Etat en justice lorsque
son ministère est mis en cause dans une procédure ministérielle.
Pour exercer leurs fonctions, ils sont amenés à exercer de nombreuses
délégations, et elles se divisent en deux catégories, d’une part des délégations de
compétence, la délégation de signature. Elles sont fréquemment utilisées, mais
elles sont régies par des règles juridiques différentes.
La délégation de compétence n’est possible que si elle est prévue par un texte
qui doit être publié, et elle comporte une véritable délégation de pouvoir, puisque
l’autorité délégante est dessaisie pendant tout le temps de la délégation et elle ne
pourra donc évoquer à son profit une affaire déterminée.
Elle est considérée sur le plan juridique comme une délégation abstraite, c’est-
à-dire une délégation consentie d’autorité à autorité, ce qui veut dire qu’un
changement de titulaire ne modifiera pas la validité de la délégation.
La délégation de signature obéit à des règles différentes. Mais elle doit être
prévue par un texte publié.
La délégation de signature n’emporte pas un dessaisissement total de l’autorité
délégante, puisque l’autorité supérieure pourra se réserver la signature dans tel ou
tel dossier quelle considérera comme importante. Elle est consentie intuitu
personae, c’est-à-dire à une personne déterminée, et elle deviendra caduque si
la personne du délégant ou du délégataire vient à changer.
La plupart des ministères sont organisés selon un schéma identique. Il y a en
générale deux types de services : les services rapprochés du ministre (comme
directeur cabinet par exemple). Il est nommé directement par le ministre, et change
avec le ministre. Il y a après cela, les bureaux qui constituent l’élément permanent

du ministère. Ils sont divisés en directions, placés chacune sous l’autorité générale,
qui est un haut membre de la fonction publique.
Chaque ministère comporte également un secrétaire général chargé de la
coordination des services.
Section 3 : L’administration consultative centrale

Elle est amenée à donner des avis au gouvernement dans différents secteurs
juridiques, économiques, sociaux, mais il y a également des organismes qui jouent
un rôle beaucoup plus important et qui apparaisse comme de véritables juridictions
dans leur secteur propre.
Premier organe : le Conseil d’Etat. Il a eu pour vocation première et
essentielle d’être le conseiller juridique privilégié du pouvoir central. S’il est devenu
progressivement la plus haute juridiction administrative malgache, il a conservé ce
rôle consultatif qui est essentiel.
Cette fonction résulte de a structure même du Conseil d’Etat, puisqu’à côté de
la section du contentieux, il existe plusieurs sections consultatives spécialisées, qui
donneront des avis au gouvernement selon la nature des textes soumis au Conseil
d’Etat.
Il y a en effet 4 sections consultatives, une section intérieure, une
financière, une travaux publique et une section sociale, à laquelle on
pourrait ajouter la section du rapport et des études, qui comme son nom
l’indique établit chaque année à l’intention du gouvernement un rapport d’activité
dans lequel il relève toutes les difficultés qu’il a rencontré, et où il suggère des
réformes.
Ce rôle consultatif peut être exercé soit de façon obligatoire, soit facultative.
Certains textes sont obligatoirement soumis à l’avis du Conseil d’Etat, notamment
ordonnances de l’article 38 de la Constitution, les décrets en Conseil d’Etat, en
période d’application de l’article 16 il donne son avis sur décisions prises par le
président de la république. Il peut aussi être saisi facultativement par le
gouvernement, notamment pour décrets simples où son avis est souvent précieux.
Deuxièmement le conseil économique et social, qui a une compétence
consultative dans les domaines économique et sociaux. La constitution de 1998 a
fait qu’il est exclusivement pour le gouvernement (avant aussi pour parlement). Ces
deux organes ne rendent que des avis qui ne sont que consultatif, et ne serait en
aucun cas lié le gouvernement dans son action.
Il existe des autorités administratives centrales indépendantes, qui sont
spécialisées dans un secteur spécialisé, et qui ont un rôle consultatif dans ce
domaine, mais parfois bien plus, puisqu’elles ont un pouvoir de régulation, voire de
décision dans leurs spécialités.
Exemple : Le Conseil Supérieur de l’Audiovisuel, qui a été substitué à
l’ancienne haute autorité de l’audiovisuel qui avait été créé par la loi du 29 juillet
1982. Son statut a été fixé par une loi du 17 janvier 1989 et par la loi du 18 janvier
1992. Le but du CSA est d’assurer une régulation des secteurs publics et privés de la
radio- télévision, et des moyens de communication, le CSA pouvant prendre des
décisions, et il est fréquemment consulté par les pouvoirs publics.
Le Conseil de la Concurrence, qui est un organe dont le but est de faire
respecter la législation relative à la liberté des prix et de la concurrence. Il a été créé
par une ordonnance du 1er décembre 1986, qui vise le principe de la liberté des prix,
avec un organe de régulation, qui lui aussi a un pouvoir décisionnel. Ces organes
sont parfois rattachés aux ministres, ministères…

Chapitre 2 : L’administration d’état déconcentré : Les services extérieurs de

l’Etat.
Section 1 : La définition de la déconcentration et son régime juridique

Elle constitue un phénomène administratif très important puisque l’expérience
démontre qu’un état centralisé est un état paralysé, il faut redistribuer le pouvoir
aux autorités, ce qui est son but.
On peut la définir en disant qu’il y a déconcentration quand dans une même
institution le pouvoir de décision détenu par les autorités les plus élevées est
transféré à des autorités moins élevées dans la hiérarchie interne de cette
institution.
1. Les modalités de la déconcentration

Elle s’analyse donc comme une redistribution du pouvoir de décision. En réalité
les attributions de l’institution ne sont pas réduites, la compétence de l’institution
reste la même, mais il y a transfert de pouvoir à des autorités situées dans les
régions, départements voir même au niveau de la commune, qui agiront au nom et
pour le compte de l’état. Et c’est ce que relevait Barrot « c’est le même marteau
qui frappe, mais on en a raccourci le manche. Les coûts sont mieux
ajustés »
Elle présente d’importants avantages. C’est le rapprochement entre
l’administration et les administrés. Il est relevé que l’on peut gouverner de loin mais
on administre bien que de près. Cette motivation a été reprise par la suite dans un
décret-loi du 5 novembre 1926 faisant parti des réformes Pointcarré. Ce décret-loi
va déconcentrer le pouvoir de tutelle, de l’état sur les collectivités locales, puisque ce
pouvoir, exercer initialement par le gouvernement, sera transféré au profit des
préfets et des sous-préfets.
Ce mouvement va se développer par la suite par un décret de 1970 qui réalise
une déconcentration importante de l’état au profit des préfets en matière
d’investissements pour équipements collectifs (routes, écoles, hôpitaux)
puisqu’ils prendront au nom de l’état les décisions.
Elle est une technique simple et peu coûteuse. Elle apparaît souvent comme un
corollaire nécessaire de la décentralisation. Puisqu’en décentralisation les communes,
départements et régions sont soumises au contrôle administratif de l’état qui s’est
substitué depuis la loi du 2 mars 1982 à l’ancien contrôle de tutelle, hors ce contrôle
administratif est exercée par des autorités déconcentrées, le préfet de département
sur ses communes, et sur son département pris en tant que collectivités territoriales.
S’agissant de la région, le contrôle est exercé par le préfet de région.
2. Le régime juridique de la déconcentration

Savoir quel va être le contrôle exercé par l’autorité centrale sur les autorités
déconcentrées. Ce contrôle est le contrôle hiérarchique.
En quoi consiste-t-il ? Dans le cadre du contrôle hiérarchique, le supérieur
hiérarchique dispose à l’égard de son subordonné de pouvoirs très importants. Le
Conseil d’Etat a considéré que ces pouvoirs lui été attribués de plein droit et
constitue un PGD de l’action administrative.
Pouvoir d’instruction : le supérieur hiérarchique peut adresser des ordres de
service, des circulaires, fixant le comportement, les obligations des autorités
subordonnées. Celles-ci doivent obligatoirement se conformer à ces ordres sous

peine de poursuites disciplinaires, ce qui fait partie du devoir d’obéissance visé dans
statut de la fonction publique nationale.
En réalité le subordonné n’est délié de son obligation d’obéissance que dans deux
hypothèses, lorsque l’ordre adressé est manifestement illégal, ou quand il est de
nature à compromettre gravement l’intérêt public.
Le pouvoir d’annulation. Le supérieur hiérarchique a de plein droit le pouvoir
d’annuler les actes de son subordonné. L’annulation aura un effet rétroactif, puisque
la décision du subordonné sera réputée n’avoir jamais été pris. Le supérieur
hiérarchique n’aura pas à recourir à une juridiction, ce qui est une différence très
importante au contrôle administratif en décentralisation, où le préfet ne peut plus
annuler lui-même les actes qui lui sont transmis, par les collectivités locales. Il ne
peut que saisir le juge administratif d’un recours en annulation.
Le pouvoir de réformation. Le supérieur hiérarchique a le pouvoir de
réformer les décisions de son subordonné par une autre décision qu’il prendra à sa
place. Elle n’a pas d’effet rétroactif, et la décision du supérieur hiérarchique
remplacera l’autre que pour l’avenir.
En cas de décès de l’agent commercial, le mandant n’a pas la possibilité.
Ces trois pouvoirs s’exercent de plein droit sur le subordonné, la jurisprudence
considérant que c’est un PGD. Le contrôle hiérarchique est un contrôle étendu car il
porte à la fois sur la légalité mais aussi un contrôle d’opportunité, alors que dans le
contrôle administratif, qui s’applique dans la décentralisation, le contrôle ne porte
que sur la légalité de l’acte.
Le contrôle hiérarchique connaît également des applications particulières,
puisque les citoyens et administrés, lorsqu’ils contestent une décision administrative,
peuvent former un recours hiérarchique devant le supérieur. Il permettra
évidemment à ce supérieur de modifier, annuler l’acte de son subordonné.
En matière fiscale, les décisions prises par l’inspecteur des impôts, pourront
être frappés d’un recours hiérarchique devant le directeur départemental des impôts
avant tout recours contentieux.
En matière de licenciement de salariés protégés, ce licenciement ne peut se
faire dans certains cas qu’avec autorisation de l’inspecteur du travail. S’il rend une
décision jugée défavorable par l’une ou l’autre des parties, un recours hiérarchique
sera possible devant le ministre du travail qui pourra réformer ou annuler cette
décision.
Le contrôle hiérarchique n’est cependant pas un contrôle sans limite. Quand
décision administrative concerne des mesures individuelles, comme un acte de
nomination, un acte d’octroi de permis de construire, l’autorité administrative ne
pourra retirer l’acte, c’est-à-dire l’annuler qu’à certaines conditions.
Deux conditions : l’acte doit être illégal, et doit être encore susceptible d’une
annulation juridictionnelle, ce qui veut dire que le délai de 2 mois nécessaire pour
former un recours juridictionnel en annulation ne doit pas être expiré.
Si ces conditions ne sont pas remplies, l’acte individuel ne peut faire l’objet
d’aucun retrait, puisque l’on considère que cet acte a créé, au profit de son
bénéficiaire, des droits acquis.
Normalement, en droit commun administratif, le supérieur hiérarchique ne
peut pas se substituer à son subordonné, pour prendre une décision, en ces lieux et
place. Autorisé cela serait autorisé ce supérieur à exercer une compétence qui ne lui
appartient pas. Par contre, si le subordonné n’exécute pas une décision qui est la
sienne, il est du devoir du supérieur hiérarchique de l’obliger à prendre cette
décision.

Il existe une exception très importante en matière de police. En effet, le maire

est une autorité de police, et dispose de pouvoirs importants, qui lui sont reconnus
par la loi, il doit veiller notamment à la sécurité publique, à la tranquillité publique,
et à la salubrité publique.
Si un maire n’exécute pas ses obligations légales, le préfet pourra après mise
en demeure préalable du maire, et si elle est sans effet, se substituer au maire, et
prendre au lieu et à la place du maire les actes que celui-ci devait édicter, compte
tenu de ses obligations légales. Mais c’est le seul cas ou le pouvoir de substitution
d’action du supérieur hiérarchique est reconnu.
Section 2 : Les services déconcentrés de l’état

Ils comportent tout d’abord ce qu’on appelle les services déconcentrés des
ministères, et ensuite les préfets et le maire, qui est également une autorité
déconcentrée de l’état, mais il a une autre qualité, il est aussi une autorité
décentralisée, puisqu’il est l’élu de la commune.
1. Les services déconcentrés des ministères

Tous les ministères disposent dans les régions, départements, voir les
arrondissements, de services extérieurs, qui agissent au nom et pour le compte de
l’Etat. Ces services sont tous placés sous l’autorité d’un directeur régional, qui lui-
même est placé sous l’autorité du ministre dont il dépend, qu’on appelle parfois le
ministre de tutelle.
L’organisation de ces services varie selon les ministères, puisque les schémas
d’organisation départementale et régionale ne sont pas toujours retenus.
Pour le ministère de la justice, ce sont les chefs de cour d’appel, notamment les
procureurs généraux de la république, qui sont les représentants du ministre de la
justice dans la circonscription de la cour d’appel. Cette circonscription ne coïncide
pas toujours avec les régions et les départements.
Les services déconcentrés de l’état ont été organisés par un décret du 14 mars
64. Il fait du préfet de département ou de région le responsable privilégié des
services déconcentrés de l’état, puisque toutes les relations entre les services
déconcentrés et les ministères doivent obligatoirement passés par le préfet, qui est
le relais obligatoire face aux administrations centrales, pour permettre au préfet
d’assurer une bonne coordination entre les services déconcentrés et les services
centraux, et le préfet doit être informé des relations entre ses différents services.
Cette tendance manifestée en 1964 s’est renforcée tout récemment par des
décrets intervenus en 2004, et notamment par un décret du 29 avril 2004 relatif au
pouvoir des préfets et à l’organisation des services de l’état dans les régions et les
départements. L’article 28 du décret du 29 avril 2004 précise en effet que le préfet
peut constituer un pôle de compétence, destiné à regroupé des services destinés à
travailler mieux ensemble, et qui sont susceptibles de mener ensemble des actions
communes.
Au niveau de la région, l’article 34 du décret permet lui aussi le regroupement
fonctionnel de services, qu’on appellera les pôles régionaux de l’état. Leur but étant
de regrouper les services et créer une sorte d’état-major régional, autour du préfet
de région. A l’exception des services de la jeunesse et des sorts, qui conservent leurs
statuts, de même que les services pénitentiaires et ceux de la protection judiciaire,
les autres services régionaux sont intégrés au sein de 8 pôles placés sous la direction
d’un responsable.

La réunion de ces chefs de pôle, du préfet de région, mais aussi des préfets de
département associés à l’opération, et au secrétaire général de la préfecture de
région constitue le comité de l’administration régionale (=CAR) qui va se
substituer à l’ancienne conférence administrative régionale, qui était l’état-major du
préfet de région.
Pour les départements, c’est une circulaire du 16 novembre 2004 qui envisage
la réorganisation des services de l’Etat, avec notamment une possibilité de
régionalisation des certains services, et également des possibilités de regroupement
de certaines direction départementale, notamment un regroupement des services de
l’équipement, et de l’agriculture et de la forêt. Là encore, dans un souci de meilleure
efficacité administrative.
2. Les préfets
Ils sont les représentants de l’état dans la région et le département. Ils jouent
un rôle fondamental dans la déconcentration administrative, mais aussi dans les
relations entre l’état et les collectivités locales.
Les préfets sont les successeurs des intendants de l’ancien régime, mis en
place par napoléon pour représenter l’état, mais aussi pour exercer l’autorité de
l’état dans leur circonscription. Le statut des préfets, différent de celui des statuts
général de la fonction publique conserve une particularité, puisque les préfets sont à
la disposition du pouvoir central, et peuvent être mutés, voir même révoqués sans
bénéficier de toutes les garanties de la fonction publique.
Avant 1982, le rôle du préfet de département était très important puisqu’il
cumulait à la fois la fonction de représentant de l’état avec celle d’exécutif
départemental, puisqu’il appartenait au préfet, en dehors des cessions du conseil
général d’exécuter les décisions de l’assemblée départementale.
On peut dire que la décentralisation départementale était incomplète, puisque
le département n’avait pas un exécutif digne de ce nom, ce qui a été modifié par loi
2 mars 82 et les textes qui ont suivis, qui a permis, au conseil général d’élire son
président, ce qui a eu pour conséquence de lui faire perdre sa qualité d’exécutif
départemental.
En ce qui concerne la région, le rôle du préfet est là aussi important dans le
cadre de la loi du 5 juillet 1972, qui instituait l’établissement public régional,
puisqu’à cette époque la région n’était pas encore une collectivité territoriale de la
république. Le rôle du préfet de région était là aussi d’exécuter les décisions du
conseil régional, qui était l’organe délibérant de l’établissement public régional
(=EPR).
Comme pour le département, le préfet de région a perdu ce rôle avec la
nouvelle décentralisation mise en place par la loi de 82, ou là encore c’est le
président du conseil régional qui devient l’exécutif régional.
A. Le statut du corps préfectoral

C’est un corps particulier de fonctionnaire, régit par le statut général de la
fonction publique, et par des règles spécifiques issues du décret du 14 mars 64.
Le corps comprend les sous-préfets, mais il existe pour eux un recrutement
complémentaire qui est offert au directeur de préfecture et à certains corps de la
fonction publique. C’est parmi les sous-préfets que se recrutent essentiellement les
préfets, car les 4/5 des préfets en étaient avant. Mais le gouvernement peut
nommer à des fonctions de préfet toutes personnes qu’il juge apte.

Les préfets et les sous-préfets sont à la disposition totale du gouvernement. Ils

sont nommés pour les sous-préfets par décrets du président de la république, et
pour les préfets par décrets du président de la république pris en conseil des
ministres.
Le gouvernement peut muter les préfets à sa guise, ils n’ont aucune garantie
de maintien territoriale, et aucun droit collectif des fonctionnaires, comme le droit
syndical, ou encore le droit de grève ne leur ait octroyé. Il existe des associations de
préfets qui regroupent les intérêts du corps. En cas de sanction disciplinaire, le droit
de la fonction publique ne s’applique pas dans sa totalité, le préfet a le droit de
consulter son dossier pour assurer sa défense, par contre, il ne sera pas
préalablement entendu par une commission administrative disciplinaire, susceptible
de donner un avis sur la sanction au supérieur hiérarchique.
Le conseil d’état, dans un arrêt du 5 juillet 2000 a considéré qu’une sanction
ne peut être prononcée contre un préfet sans que l’intéressé est était mis en mesure
de présenter utilement sa défense.
Les nouveaux textes relatifs à la déconcentration viennent renforcer les
pouvoirs des préfets, et notamment du préfet de région, puisque l’article 135 de la
loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, permet aux
préfets de région de modifier les limites territoriales des arrondissements, après
consultation du conseil général et sur proposition du préfet de département.
L’arrondissement est une circonscription administrative qui n’a pas la personnalité
juridique. Il regroupe plusieurs cantons, qui lui-même regroupe plusieurs communes.
A la tête de l’arrondissement se trouve le sous-préfet.
Les préfets sont assistés dans leurs fonctions par les collaborateurs. Ce sont
tout d’abord les sous-préfets, mais aussi le secrétaire général de la préfecture qui a
rang de sous-préfet, comme le directeur de cabinet de préfet, qui est également un
sous-préfet.
A côté des collaborateurs ayant rang de sous-préfet existe le corps des
attachés de préfecture qui sont des fonctionnaires de catégorie A responsable des
différents services de la préfecture, chaque service ayant à sa tête un directeur de
préfecture, qui est un chef de service de la préfecture.
B. Les attributions des préfets

Les préfets jouent un rôle très important dans la hiérarchie administrative. Ce
rôle important a été confirmé dans une directive récente, une directive nationale
d’orientation du mois de novembre 2004.
Ce document recentre les missions essentielle des préfets autour des missions
de sécurité, gestion de crise, garantie de la citoyenneté, liberté publique et vie
démocratique mais aussi sur la notion d’appui des préfets aux collectivités locales
ainsi qu’autour des missions de contrôle des actes des collectivités locales sur l’Etat.
1. Le préfet de département :
Le préfet de département est le représentant de l’Etat dans le département. Il
représente l’Etat dans toutes les manifestations publiques mais, il représente
également l’Etat personne morale lorsque cette personne morale s’engage dans
l’action administrative.
Cela signifie que le préfet passera les contrats qui engagent l’Etat (l’Etat est
parti). Le préfet est également responsable de la gestion du domaine de l’Etat dans
le département.

Il est également chargé de représenter l’Etat lorsque celui-ci est mis en cause
soit devant les juridictions administratives voir éventuellement lorsqu’il est mis en
cause devant les juridictions civiles.
Enfin, toujours dans ce rôle de représentation de l’Etat, le préfet est l’ordonnateur
des dépenses de l’Etat dans le département (c’est un ordonnateur secondaire). Les
ordonnateurs principaux sont les ministres.
Ordonnateur secondaire : lorsque l’Etat a une dette c’est lui qui va
donner l’ordre de dépense au percepteur.
Le préfet est ensuite le représentant du gouvernement dans le département.
Ceci correspond au rôle politique du préfet. Mais ce rôle politique a considérablement
changé dans le temps.
A la fin du 19ème et début 20ème, le préfet devait orienter l’opinion dans un
sens favorable au gouvernement.
A l’heure actuelle, le rôle du préfet est d’abord un rôle d’information du
gouvernement et en particulier du ministre de l’intérieur sur les difficultés, les
problèmes rencontrés dans le département.
Dans ce cadre-là, il arrive d’ailleurs fréquemment au ministre de l’intérieur de
réunir les préfets au ministère de l’intérieur pour faire le point de la situation
générale, les préfets étant particulièrement bien placés pour jouer ce rôle
d’information.
3ème attribution : le préfet est un organe de l’administration générale ce qui
correspond à plusieurs attributions :
Le préfet exerce le pouvoir de police administrative dans l’ensemble du
département et peut être assisté dans cette tâche par un préfet adjoint chargé de la
sécurité.
Jusqu’à la loi du 4/01/1993, les préfets disposaient d’un pouvoir de police
judiciaire qui découlait de l’ancien article 10 du code de procédure pénale.
Cet article permettait au préfet en cas d’atteinte à la sécurité intérieure mais
également dans des cas d’espionnage de jouer le rôle d’officier de police judiciaire
c'est-à-dire de faire procéder à des arrestations, à des contrôles.
Ce pouvoir de police judiciaire a disparu du fait de la loi du 4/01/1993.
Il n’en demeure pas moins que les pouvoirs de police des préfets dans les
départements sont importants.
Tout d’abord : les personnels de la police d’Etat sont placés sous la
responsabilité du préfet puisque le préfet est responsable du maintien de l’ordre
dans le département.
Le préfet en cas de catastrophes (catastrophe naturelle,…) peut mettre en
œuvre les plans de sécurité justifiés par les circonstances et donc mobiliser les
services de police et donc l’ensemble des services de secours pour faire face à de
telles situations.
Dans les communes de 10000 habitants au moins, le préfet est substitué au
maire pour assurer le maintien de l’ordre ce qui signifie que dans ces communes la
police est une police d’Etat directement placé sous la responsabilité du préfet.
Dans les communes moins importantes, celles-ci ont la possibilité de passer
des conventions avec l’Etat pour voir instituer sur leur territoire une police d’Etat et
ceci en général à la demande du conseil municipal.
Bien évidemment, les communes ont tout intérêt à opter pour cette solution
dans la mesure où la responsabilité de cette police mais aussi les coûts de service de
police sera pris en charge par l’Etat et ne relèvera plus de la responsabilité du maire.

La question que l’on peut se poser est celle de savoir comment va se

coordonner ce rôle de police du préfet avec les pouvoirs de police reconnu au profit
des maires.
Lorsqu’il y a institution d’une police d’Etat, le maire n’est pas dessaisi de ses
pouvoirs de police puisqu’il sera compétent pour assurer la tranquillité publique et la
salubrité publique.
Le maire va assurer ses pouvoirs de police en constituant des corps de police
municipale dont le statut a été réglementé par une loi du 15/04/1999 qui a suscité
un certain nombre de polémiques notamment concernant la notion de port d’arme
(ne voulait pas qu’ils soient armés ou le contraire).
Dans les communes où il n’y a pas de police nationale, le maire joue un rôle
important puisque c’est lui qui assurera la fonction d’officier de police judiciaire. A ce
titre, il sera chargé de la sécurité publique, de la tranquillité publique et de la
salubrité publique.
La sécurité il l’exercera notamment en faisant appel aux services de
gendarmerie qui sont compétents pour intervenir en zone non urbaine.
Toujours en matière de police, la question se pose également de savoir quels
rapports peuvent exister entre les pouvoirs de police du préfet et les pouvoirs de
police du maire.
Le pouvoir de police du préfet n’est pas un pouvoir sans limitation. Le préfet
dans l’exercice de son pouvoir de police est bien évidement soumis au principe de
l’égalité et le conseil d’Etat a eu l’occasion de poser les règles jurisprudentielles
définissant les exigences de la légalité en matière de police.
1ère exigence s’imposant aux préfets : une mesure de police n’est égale que si elle
est nécessaire au maintien de l’ordre et le Conseil d’Etat a été amené à annuler des
arrêtés préfectoraux lorsque le préfet édictait des interdictions générales et absolues
qui n’étaient pas justifiées par les circonstances.
2ème mesure : la mesure de police n’est légale que si elle est proportionnelle
au dommage que l’on a voulu éviter. Une illustration jurisprudentielle découle d’un
arrêt du tribunal des conflits du 8/04/1935 : l’arrêt action française.
Le préfet intervient dans une procédure administrative d’intérêt général. C’est
le préfet qui sera chargé en cas de saisine d’un juge judiciaire d’une procédure
mettant en cause l’administration d’élever le conflit c'est-à-dire de saisir le tribunal
des conflits si le juge judiciaire refuse de se déclarer incompétent puisque le juge
judiciaire n’est évidemment pas compétent pour juger l’administration.
Le préfet intervient dans les procédures d’expropriation pour cause d’utilité
publique puisqu’il est amené à prendre un arrêté d’utilité publique par lequel il
déclarera la procédure d’expropriation justifiée (procédure d’intérêt public) après une
enquête préalable obligatoire.
Dans le même ordre d’idée, le préfet a également un droit de réquisition si la
situation justifie la réquisition de biens mobiliers ou immobiliers.
Enfin, le préfet est chargé d’exercer le contrôle administratif sur les
collectivités locales du département. Ce rôle sera exercé dans le cadre de la loi du
2/03/1982, loi qui oblige les collectivités locales à transmettre au préfet certains
actes limitativement énumérés.
Lorsque les services du préfet décèlent une inégalité dans un acte transmis, le
préfet devra alors saisir le tribunal administratif d’un recours en annulation de l’acte
mais en avisant préalablement l’auteur de l’acte qui peut être soit le maire, soit le
président du conseil général de l’existence d’une inégalité.

Cet avertissement préalable doit inciter l’auteur de l’acte à retirer l’acte illégal
ce qui rend évidement le recours juridictionnel inutile. Par contre, si l’auteur de l’acte
maintient son acte, le préfet va déférer cet acte devant le tribunal administratif.
C’est ce qu’on appelle la procédure du déféré préfectoral.
La loi du 2/03/82 incite également sur un rôle important du préfet qui est le
rôle de collaboration avec les représentants de collectivité locale. En effet, le
président du conseil général et les maires du département peuvent demander aux
préfets les informations nécessaires à leur action et inversement le préfet doit
informer le conseil général et pour le préfet de région le conseil régional de l’activité
des services de l’Etat dans le département ou dans la région.
Le préfet est le chef de service de l’Etat dans le département. Le préfet est
chargé de l’animation et de la coordination des services de l’Etat dans le
département. Le préfet dirige également tous les services civils de l’Etat dans le
département.
Par contre, échappent à son autorité les services de l’éducation nationale qui
dépendent des recteurs d’académie, l’inspection du travail, les services financiers et
fiscaux et enfin les organismes juridictionnels qui relèvent des 1er président et
procureurs généraux de cours d’appel.
A l’égard de fonctionnaires de l’Etat, le préfet est le supérieur hiérarchique de
ces derniers. Il a un pouvoir de notation de ces fonctionnaires et naturellement
également le pouvoir disciplinaire.
Le préfet prend des arrêtés. Les actes juridiques édictés par les préfets sont
des arrêtés préfectoraux.
Ces actes peuvent être soient des actes individuels soit des actes de caractère
règlementaire.
2. Le préfet de région :
Le préfet de région est chargé d’une double mission : il est tout d’abord préfet
du département chef-lieu de la région (il est donc aussi préfet de département) et il
est investi en outre d’une mission particulière qui est celle de représenter l’Etat dans
la région.
La loi du 13/08/2004 relative aux responsabilités locales indique que le préfet
de région représente chacun des membres du gouvernement dans la région.
Par voie de conséquence, tous les services de l’Etat dans la région sont placés
sous son autorité et comme tout préfet, le préfet de région doit assurer l’application
de la loi dans sa circonscription mais aussi le contrôle de l’égalité sur les actes
émanant de la région (pris en tant que collectivité territoriale) ainsi que des
établissements régionaux.
Le système du contrôle de l’égalité est exactement le même qu’en ce qui
concerne le préfet de département puisque la région et ses établissements devront
transmettre au préfet de région un certain nombre d’actes dont le préfet vérifiera la
légalité. (Pas de différence pour l’instant).
Le préfet de région a toujours eu un rôle particulier en matière économique.
Avant la loi du 13/08/2004, le préfet de région était responsable du développement
économique régional et notamment des investissements de l’Etat dans la région.
La loi du 13/08/2004 augmente les pouvoirs du préfet de région qui est
désormais également responsable en plus du développement économique, du
développement rural, de l’environnement. Il est également responsable du
développement durable, de la culture, de l’emploi, du logement, de la rénovation

urbaine, de la santé publique et des politiques communautaires qui relèvent de la

compétence de l’Etat.
Dans tous ces domaines de compétence, le préfet de région est chargé de
mettre en œuvre la politique de l’Etat, de fixer les orientations qui devront ensuite
être mis en œuvre par les préfets de département dont le préfet de région doit
animer et coordonner l’action des préfets de département dans l’ensemble de ses
domaines.
Si le préfet de région n’est pas juridiquement le supérieur hiérarchique des
préfets de département, il exerce sur ces derniers une influence prépondérante qui
est encore renforcée par une circulaire indiquant que le préfet de région s’assure de
la conformité des décisions des préfets de département aux orientations qu’il
détermine et les préfets de département doivent lui rendre compte de leur action.
Il y a un pouvoir important qui échappe cependant au préfet de région : c’est
le pouvoir de police : en effet le préfet de région n’a aucune attribution en matière
d’ordre publique. Les seules attributions qu’il pourrait avoir dans ce domaine sont
celles qu’il exerce en qualité de préfet de département mais il n’y a pas de pouvoir
de police spécifique.
3. Le maire de la commune : autorité déconcentrée de l’Etat :

Le maire de la commune bénéficie de ce qu’on appelle une dualité fonctionnelle
puisqu’il est à la fois agent élu de la commune et autorité déconcentrée de l’Etat.
En tant qu’agent de l’Etat, le maire a des missions administratives : il est
chargé de publier et de faire exécuter les lois et règlements de l’Etat et notamment
les règlements et mesures de police prisent par les autorités étatiques.
En tant qu’agent de l’Etat il est chargé de la sécurité, de la salubrité et de la
tranquillité publique ce qui lui confère des pouvoirs d’officier de police judiciaire. Il
peut à ce titre requérir la force publique mais aussi tenir le rôle du ministère public
devant les tribunaux de police en cas d’absence, d’indisponibilité d’un membre du
parquet (d’un substitut qui tient généralement ce rôle).
Le maire est également en tant qu’agent de l’Etat chargé de la tenue des listes
électorales et la révision des listes. Il préside à cet effet une commission (la
commission de révision des listes électorales) qui doit mette à jour ses listes chaque
année en vue des élections.
Le maire est également responsable de la fréquentation et de l’assiduité
scolaire pour les enfants qui sont en primaire.
Le maire est aussi responsable de la tenue de l’Etat civil dans la commune et il
exerce cette fonction sous le contrôle du procureur de la république qui peut saisir
un tribunal contre un acte d’Etat civil dont la légalité parait douteuse.
Dans tous ces cas, le maire agit au nom et pour le compte de l’Etat et se
trouve donc placé sous l’autorité du préfet qui peut exercer sur le maire un contrôle
hiérarchique dans la mesure où ici le maire est ici une autorité déconcentrée de l’Etat
et donc placé sous la responsabilité du préfet.
On s’aperçoit ainsi que la déconcentration est un véritable maillage du
territoire national, l’Etat étant représenté dans diverses circonscriptions par des
agents placés sous son autorité et qui agissent pour son compte.
La déconcentration apparaît ainsi comme un excellent moyen de
rapprochement de l’état des citoyens mais aussi un corollaire indispensable à la
décentralisation puisque les autorités déconcentrées (les préfets en particulier) vont
être amenés à exercer le contrôle de légalité sur les autorités décentralisées.

SUJETS TYPES DE DROIT ADMINISTRATIF
Sujet type 1
Quels sont les avantages et les inconvénients de l’instauration des « guichets
uniques » dans la gestion des services publics ?
Sujet type 2
La responsabilité sans faute de l’Administration en matière de travaux publics.
Sujet type 3
Le jugement des actes administratifs et la protection des droits et libertés
fondamentaux devant le juge judiciaire et le juge administratif.
Sujet type 4
L’établissement et la révision des constitutions.
Sujet type 5
La distribution des décisions exécutoires.
Sujet type 6
La notion de Bonne gouvernance est une notion introduite dans l’Administration
publique malgache. Analysez et expliquez sa portée en matière de gestion des
ressources humaines et du régime disciplinaire des agents publics au sein de
l’Administration.
Sujet type 7
Le droit de grève dans la Fonction Publique.
Sujet type 8
Les principes de fonctionnement des Services Publics.
Sujet type 9
L’application du régime disciplinaire aux agents de la Fonction Publique.
Sujet type 10
Le régime juridique des biens relevant du domaine public.

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Officier et Commissaire de Police – Droit Administratif – Edition: Déc.

Sujets d’Examens et Concours Administratifs à Madagascar (SECAM) |Page 1

TABLES DES MATIERES

INTRODUCTION GENERALE ----------------------------------------------- 3

PREMIERE PARTIE : LE DROIT ADMINISTRATIF EN GENERAL -------------- 4

DEUXIEME PARTIE : LE SERVICE PUBLIC --------------------------------- 11

TROISIEME PARTIE : L’ORGANISATION DE L’ADMINISTRATION D’ETAT -- 27

SUJETS TYPES DE DROIT ADMINISTRATIF ------------------------------- 40

Sujets d’Examens et Concours Administratifs à Madagascar (SECAM) |Page 2

Sur le plan historique, le droit administratif ainsi que l’organisation

Sujets d’Examens et Concours Administratifs à Madagascar (SECAM) |Page 3

PREMIERE PARTIE : LE DROIT ADMINISTRATIF EN GENERAL

Le droit administratif concerne le droit applicable aux administrations

CHAPITRE PREMIER : LE DROIT ADMINISTRATIF

Sujets d’Examens et Concours Administratifs à Madagascar (SECAM) |Page 4

victimes des accidents qu’ils peuvent provoquer, …) et pourvoient aux besoins

Sujets d’Examens et Concours Administratifs à Madagascar (SECAM) |Page 5

2. Les fondements constitutionnels de l’administration :

4. Les moyens de l’action administrative :

CHAPITRE II : L'acte unilateral proprement dit

Sujets d’Examens et Concours Administratifs à Madagascar (SECAM) |Page 6

L'acte unilatéral correspond à peu près à ce que les spécialistes de la science

II. Les actes administratifs :

A. Les actes d'autorité de fait :

B. Les actes d'institutions privées :

Sujets d’Examens et Concours Administratifs à Madagascar (SECAM) |Page 7

de service public, ceux à qui l'administration a confié par contrat

CHAPITRE III : Les principes fondamentaux du droit administratif

II. La dérogation au droit commun :

Sujets d’Examens et Concours Administratifs à Madagascar (SECAM) |Page 8

Le principe du système administratif est qu’il faut reconnaître des pouvoirs

A. Les prérogatives de l’administration :

B. Les sujétions des puissances publiques :

C. Le contrôle : une exigence de l'Etat de droit

Sujets d’Examens et Concours Administratifs à Madagascar (SECAM) |Page 9

L'exercice du contrôle met en scène les trois acteurs du pouvoir local, à

Sujets d’Examens et Concours Administratifs à Madagascar (SECAM) |Page 10

DEUXIEME PARTIE : LE SERVICE PUBLIC

CHAPITRE I : L’évolution de la notion de service public

Nous pouvons distinguer trois époques, à savoir :

Section I : La Conception Classique Du Service Public

Sujets d’Examens et Concours Administratifs à Madagascar (SECAM) |Page 11

Le service public, c’est l’administration au sens organique ; c’est aussi une

Section II : Les crises du Service Public

I. Le critère du service public :

Sujets d’Examens et Concours Administratifs à Madagascar (SECAM) |Page 12

des prérogatives de puissance publique et un contrôle plus ou moins grand de

Section III : LA REAFFIRMATION DE LA NOTION DE SERVICE PUBLIC :

1. Le Renouvellement De La Notion De Travaux Publics :

2. Le Renouvellement De La Notion De Contrat Administratif :

Sujets d’Examens et Concours Administratifs à Madagascar (SECAM) |Page 13

modifier unilatéralement le contrat avant son terme ; la contrepartie pour

3. Le Renouvellement De La Notion De Domaine Public :

CHAPITRE II : LA CONCEPTION ACTUELLE DU SERVICE PUBLIC

Section I : Le droit syndical et le droit de grève des fonctionnaires

B. Le droit de grève des fonctionnaires

Sujets d’Examens et Concours Administratifs à Madagascar (SECAM) |Page 14

I. Le problème de la grève des fonctionnaires

II. Les principes fondamentaux du service public

Sujets d’Examens et Concours Administratifs à Madagascar (SECAM) |Page 15