IMFWorkingPaperiniadalahKertasKerjadanpenulis(s)akanmenyambut

1998DanaMoneterInternasional
apapunsebuahkomentarPaperBekerjapadateksInternationalMonetaryini.KutipanharusDanai.merujukThe
pandangan
yangdikemukakanadalahdaripenulis(s)dantidakmewakiliorangorangdariDanaGovernance:.

WP/98/164INTERNATIONALMONETERDANA
DepartemenPenelitian
Kualitas"KeduaGeneration"ReformasiPegawaiNegeridiAfrika
DisusunolehNadeemUlHaquedanJahangirAziz
November1998

1
Abstrak
makalahiniberpendapatbahwapengembangansumberdayamanusiadisektorpublikharusmenjadi
unsurpentingdalamsetiapsetdiusulkan"generasikedua"reformasiuntukAfrika.Dalamera
pascakolonialkualitastatakelolatelahseriusmenurun,danstokmodalmanusiadisektorpubliktelah
terkikisolehpenerbangandarimodalmanusiadariberbagainegaradalammenanggapikompresiupah.
Makalahinimengembangkankerangkateoritissederhanauntukmembahasmasalahinidanpengalaman
benuadenganbantuanteknisasingdimelengkapirendahnyatingkatmodalmanusianegeriKlasifikasi:.
JELNomorH11F22J31O55
Katakunci:sektorpublik,sumberdayamanusia,migrasi,pertumbuhan
PenulisEMail:[email protected]@imf.org
1

MakalahinidisiapkanuntukpresentasidisesiPlenoKonsorsiumRisetEkonomiAfrikadiadakandi
Harare,Zimbabwe,padabulanNovember1997.ParapenulisberterimakasihkepadaPranabBardhan,
PierreDhonte,MohsinS.Khan,PeterJ.Montiel,danpesertadalamAERCPlenountukkomentarpada
drafawalmakalahini.Parapenulistetapbertanggungjawabataskesalahanyangtersisa.

HalamanIsi
Ringkasan3
I.Pendahuluan4
II.HumanCapital,SektorPublik,danPertumbuhan6A.MemproduksiGovernanceLebihBaik
10
III.SektorpublikdiNegaraBerkembang:BeberapaFaktaEmpiris13
A.PertamaGenerationReformasiPegawaiNegeri18
IV.KonsekuensiKeterampilanMigrasi21
V.DapatBantuanTeknisGantiKeterampilanHilang?27
VI.Kesimpulan:BakatDomestiksebagaiBadanPengendalian33
Tabel1.DipilihNegaraBerkembang:TrenUpahEstatdiPemerintahanUmum....142.
BeberapaNegaraBerkembang:TrendiRatioPemerintahuntukSwasta
Upah Sektorrata 15 3. Indikator Kepegawaian Penyesuaian di Berpenghasilan Rendah
Negara 19 4. Perkiraan Tiriskan Otak dari SubSahara Afrika 215.PerkiraanTiriskanOtakdari
Negara Terpilih di SubSahara Afrika 22 6. Direkomendasikan Gaji tertinggi Hutang ke
NationalssebagaiPersen
EntrylevelBankDuniaGaji29Angka1.PasarTenagaKerjaEquilibrium.92.Sektor
PublikEstatUpahdanUpahKompresi:19751985173.IndikatorKetenagakerjaandiBeberapa
NegaraBerkembang174.MigrasidariTalent255.BantuanTeknisArus286.BantuanTeknis
vsReturnofSkilledMigran31
Referensi36

3
RINGKASAN

literaturempirispadapertumbuhandiAfrikamengidentifikasiempatfaktoryangmenjelaskan
sebagianbesardarikinerjaekonomiyangburukdarinegaranegaraAfrika:kurangnya
keterbukaandalampasarproduk,kurangnyamodalsosial,risikoinvestortinggi,danpelayanan
publikyangburuk.IniberpendapatbahwaAfrikatelahmengalamistagnasikarenapemerintah
yangtelahlemahdantidakefisien,danseringkaliterdiridarisempitelitrentseekingyangtelah
merusakpasardandianggapsektorpublikmenjadikendaraanuntukmemberikanperlindungan
kerja.PeraninidarisektorpublikberkurangnyahasilinvestasidiAfrikasertameningkatkan
risikosudahtinggidalaminvestasiswasta.Responsalamipadabagiandariagenswastauntuk
terlibatdalampelarianmodaldanmengembangkanmereka"modalsosialdalampengurangan
risikodanrisikobearingmekanismedenganmengorbankanpembelajaransosial."Untukmasa
depan,olehkarenaituberpendapatbahwapenekananharusditempatkanpadaketerbukaanserta
reformasistrukturaluntukmembuatpemerintahlebihefisien.
Makalahiniberpendapatbahwapentingdalamsetiapreformasidalamsektorpublikadalah
kebutuhanuntukmenempatkaninsentifuntukpemanfaatanyangtepatdanmemeliharasumber
dayamanusia,yangbenuatelahhilangdalamtigadekadeterakhirmelaluikebijakanupahmiskin
yangtelahmendorongmigrasibakat.Inilebihjauhberpendapatbahwatrenyangberkembang
dalambeberapatahunterakhiruntukmenggunakanbantuanteknisasinguntukmengatasi
kehilanganinidalammodalmanusiatidaklebihbaikuntukkebijakanyangberusahauntuk
mempertahankanbakatlokal.Otakmengurasrepatriasikemungkinanmenjadikebijakanyang
lebihefisiendaripadabantuanteknisselamatinggaldinegaraasaladalahlebihbaikuntuk
semua.Akibatnya,apasituasipanggilanuntukyangreformasidalamkebijakanketenagakerjaan
sektorpublikyangberusahauntukmengurangiinsentifuntukbermigrasi.

4
LPENDAHULUAN

Collier dan Gunning (1997) dalam survei literatur pertumbuhan Afrika empiris
menyimpulkan bahwa "ada akal kesepakatan antara apa regresi pertumbuhan menemukan
menjadi penting dan variabel yang disarankan oleh literatur lain ". Mereka mengidentifikasi
empat faktor yangtampaknyamenjelaskansebagianbesarmengapaAfrika,terutamaSubSahara
Afrika belum tumbuh kurangnya keterbukaan dalam pasar produk, modal sosial yang sangat
rendah, risiko investor tinggi dan pelayanan publik yang buruk. Anehnya, kurangnya keuangan
formal ditemukan memiliki efek yang kecil baik di tingkat agregat dan tingkat perusahaan.
Argumen utama mereka bahwa Afrika mengalami stagnasi karena pemerintah yang lemah dan
tidak efisien, dan seringkali terdiri dari elit rentseeking sempit yang menggerogoti pasar dan
dianggap sektor publik menjadi kendaraan untuk memberikan dukungan. Peran ini dari sektor
publik berkurangnya hasil investasi di Afrika serta meningkatkan risiko sudah tinggi dalam
investasi swasta. Respons alami pada bagian dari agen adalah untuk terlibat dalam pelarian
modal dan mengembangkan mereka "modalsosialdalampenguranganrisikodanbantalanrisiko
mekanismedenganmengorbankanpembelajaransosial."Untukmasadepan,merekaberpendapat
bahwa keterbukaan tidak hanya dapat langsung memperbaiki kondisi, tetapi secara tidak
langsung membantu baik negara yang lain tiga variabelkurangnya modal sosial, risiko tinggi
danpelayananpublikyangburuk.
Sementara keterbukaan dapat memberikan peningkatan daya saing di sektor swasta,
kesempatan yang lebih besar untuk diversifikasi risiko, dan paparan modal sosial internasional
dan jaringan, tidak jelas bahwa itu akan memaksa kepemimpinan untuk mengubah dan
pemerintah menjadi lebih efisien. Dan itu adalah inefisiensi sektorpublikyangterletakpadainti
dari analisis mereka. Analis lain dari Afrika ekonomi (SSA) SubSahara juga setuju dengan
penilaianinidariperanpentingdariinefisiensidisektorpublik.
2

Tanpasektorpublikyanglebihefisien,akantetapmenjadirisikobesarbahwa
misalignmentinsentifdaripemerintahdenganorangorangdarilingkunganinternasionalakan
mengakibatkankrisisterkaitdengancutoffdaribantuanluarnegeri,ataukemungkinanbahwa
akanadapengembaliankeekonomitertutupsebelumnya.CollierdanGunningcatatansecara
sepintasbahwabahkandenganketerbukaan,"pelayananpublikmungkincukuptahanterhadap
perbaikan:transportasiyangburukdapatmenjagapasarterfragmentasidanpengadilantidak
dapatdiandalkanmungkinmemerlukanjaringansosialuntuktetapfokuspadapenegakan
hukum."Selainitu,merekamencatatbahwa"peningkatanketerbukaanmungkinfenomena
sementarasebagaikekuatankeseimbanganpolitikawalmengukuhkandirinyasendiri."
Reformasipemerintahuntukmenyetelkembaliinsentifdengankebutuhanpembangunankarena
itumungkinsamapentingnyadenganmembukauntukinisiasidanrezekipertumbuhandiAfrika.

Makalahiniberpendapatbahwasementaraketerbukaanmungkinkondisiyangdiperlukan
untukgenerasipertumbuhansebagaimanadidalilkanCollierdanGunning(1997),reformasi
dalamsektorpublikyang
Torcontoh,Dia(1994)mencatatbahwa"dibanyaknegaraSSA,upayapembangunanterancam
olehtidakefektifnyapelayanansipil."Perannegaradankegagalanlembagaberadadijantung
darianalisispenulisAfrikalainnyasepertiAke(1996)danDia(1996).

5
Menekankaninsentifuntukpemanfaatanyangtepatdarimodalmanusiamungkinmerupakan
kondisiyangcukuppenting.
Banyak tulisantulisan di negaranegara berkembang, termasuk di Afrika, menekankan
pentingnya arus modal, mencatat bahwa pelarian modal mungkin bahkan menjadi "pelestarian
sosial yang berguna" kekayaan Afrika selama fase di mana retensi dalam benua akan memiliki
ireversibel habis nilainya. Jadi jikahalhalyangbaiksekarangmulaiterjadidiAfrika,akumulasi
modal yang cepat dapat dibuat sebagai repatriasi pelarian modal Afrika berlangsung. Faktor
utama lain dari modal manusia produksi diukur sematamata dari segitahunpendidikan.Seperti
diakui secara luas, kualitas pendidikan atau pencapaianstandarpendidikan tertentuterukurtidak
mungkin dengan langkahlangkah yang tersedia. Hasil utama dari regresi pertumbuhan
menggunakan ukuran tidak tepat ini pendidikan atau modal manusia adalah bahwa tingkat
menengah dan pendidikan yang lebih tinggi berkorelasi positif dengan pertumbuhan,sedangkan
pendidikan dasar sering tidak signifikandanmerupakantandayangsalah(Barro (1997)). Di luar
ini, literaturpertumbuhanmemilikisangatsedikituntukmengatakantentangpenggunaansumber
dayamanusiaataualiranmodaltersebut
3

ini kurangnya analisis atau pertanyaan tentang peran modal manusia dalam menjelaskan
kinerja pertumbuhan Afrika atau negaranegara berkembang berpenghasilan rendah lainnya
memang sangat mengejutkan, terutama karena kami sekarang menjadi semakin sadar akan
pentingnya administrasi publik dan konsep baru ditemukan kembali seperti "modal sosial" dan
"masyarakat sipil." Konsepkonsep ini harus dalamartiberhubungan denganpengembangandan
penggunaan sumber daya manusia yang berkualitas di dalam negeri. Dalam melakukannya,
mungkin bergerak melampaui ukuran ringkasan modal manusia, seperti tahun sekolah, dengan
pemanfaatan bakat, yang berhubungan dengan lebih teratur ukuran distribusi modal manusia
dalam masyarakat, memungkinkan kita untuk menjawab beberapa lebih pertanyaan menarik
bahwa kita sekarang bertanya. Misalnya, adalah kemampuan Afrikauntukmempertahankandan
produktif menyebarkan manajer di lembagalembaga publik kunci mungkin penting untuk
pengembangan masyarakat sipil, dan untuk pengembangan dan pelestarian aturan hukum dan
kontrak penegakan? Dapat kurangnya pembuatan kebijakanketerampilan dalam negeri
melemahkan kapasitas untuk indigenously mengembangkan ideide kebijakan dan kepemilikan
reformasi? Apakah sistem universitas berkualitas rendah yang tidak mempertahankan yang
terbaik dari bakat lokal menghasilkan lingkungan pendidikan berkualitas rendah dan kurangnya
rasahormatuntukmeritokrasi,sehinggavitiatingpengembanganmodalsosial?
Sebagian besar dari kita di bidang ekonomi profesi hal fisik dan modal sebagai penting
dalam proses pembangunan suatu negara. Kita cenderung untuk mempromosikan kebijakan
tanpa menggunakan kontrol modal yang berlebihan yang mendorong akumulasi modal dan

mempertahankan itu dalam batasbatas ekonomi domestik. Sebagai profesi kami juga
kebanyakan membenci uang "panas" karena terlalu temperamental dan memujikebaikanbentuk
yang lebih permanen arus masuk modal seperti investasi langsung. Meskipun, ada paralel
mencolok antara modal manusia dan modal fisik (dan, pada kenyataannya, di sebagian besar
ekonomi neoklasik, keduanya hampir tidak bisa dibedakan), kebijakan yang umumnya kita
melestarikanmodalfinansialdanfisikbelumdiperpanjanguntuk
3

Pritchett(1997)tidakmenemukanbuktiuntukmendukunghipotesisbahwatingkatcepatdari
pertumbuhanmodalpendidikanmenghasilkanpertumbuhanyanglebihbesar.

6
modal manusia. Pelarian modal manusia, pembalikan tibatiba bantuan teknis dan pengetahuan,
kurangnya transfer sistematis dan lebih permanen keterampilan analog untuk mengarahkan
investasi swasta, dll, telah menyebabkan jauh lebih sedikit kekhawatiran di kalangan pembuat
kebijakan daripada ketika masalah tersebut telahmunculdalamkasusfisikdanmodalkeuangan.
Salah satu argumen yang telah digunakan untuk membenarkan ini adalah bahwa tenaga kerja
kurang bergerak dari modal. Meskipun hal ini benar dalam banyak kasus, tingkat dan tibatiba
dari pelarian modal manusia cukup signifikan seperti yang dibahas dibagianakhirdarimakalah
ini. Dalam halini,iaberargumenbahwahanyasebagaimodaladalahaset kitainginmelestarikan
negeri (mencegah pelarian modal) dan menarik lebih banyak dari luar negeri, modal manusia
berkualitas harus dikembangkan dan dipertahankan di rumah. Maka penerbangan dari modal
manusia mungkin merupakan variabel penting bahwa para pembuat kebijakan harus peka
terhadap dan memastikan bahwa insentif yang tepat ditetapkan sehingga bahwa itu berasal.
Seperti yang akan ditekankan kemudian, argumen di sini tidak harus bingung dengan argumen
naif sebelumnya entah bagaimana mencegah migrasi melalui caracara administratif atau
"indiginizing" posisi kunci dengan penduduk setempat apapun keahlian mereka. Sejak argumen
yang mendukung kontrol modal atau kemandirian untuk investasi sangat ditentang oleh profesi,
argumen yang sama untuk modal manusia harus ditolak mentahmentah juga. Dalam hal ini,
paralel dengan modal fisik harus dijaga, dengan fokus berada di kebutuhan untuk menarikyang
terbaikmodalmanusiamelaluipersainganhargadaripadamelaluiintervensidistortif.
II.MODALMANUSIA,SEKTORPUBLIK,DANPERTUMBUHAN

modelekonomiseringmenganggapperanpemerintahsebagaisalahsatumendefinisikan
kebijakanpajakdanpengeluarandalamkonteksdimanapengeluaranpemerintahyanglengkap
tidakmembuatkontribusilangsungdenganprosesproduksi.Resepstandaryangmunculdari
pendekataniniadalahsalahsatumenemukansecaratepatkebijakanpajaknondistorsidan
pengaturanpajaksecarakeseluruhandanmenghabiskantingkatuntukmencapaitujuan
permintaanagregat.Dariperspektifkeuanganpublik,bagaimanapun,sektorpublikbiasanya
diasumsikanuntukmenghasilkanbarangpublikyangmeningkatkankesejahteraan.Haliniterjadi
tidakhanyamelaluipenyediaanpemerintahbarangsepertitamandanmuseum,misalnya,tetapi
jugamelaluipenyediaanbarangpublikyangmeningkatkanproduktivitasfaktordisektorswasta
(sepertikerangkahukumdanperaturanditingkatkanuntukmengurangibiayatransaksidan
mempromosikanefisiensipasarmeningkat.

4)
Kami akan fokus di sini pada faktor penting dalam kontribusi pemerintah untuk sektor
swasta produktivitastingkat modal manusia yang bekerja di sektor publik. Jika pemerintah
menghasilkan masukan publik penting bagi sektormana swasta mungkin kita sebut

'governance'menggunakan modal manusia, itu harus bersaing untuk sumber daya ini dengan
sektor swasta. Ini menimbulkan pendapatan dengan cara perpajakan dan pembelian jasa tenaga
kerja dari pasar pada kondisi yang sama dengan sektor swasta. Karena sumber daya ini secara
tidak langsung produktif di sektor swasta, efisiensi alokasi antara sektor swasta dan publik
memilikiimplikasipentingbagiproduktivitasagregatsumberdayadomestik.
4

ContohdaripendekatanterakhiriniBarro(1990),yangmengasumsikanbahwapemerintah
menghasilkanbarangpublikyangmenggunakansebagaiinputdalamprosesproduksisektor
swasta.

7
berbagai sumber, banyak dalam bentuk impresionistik, menunjukkan bahwa dalam
konteks spesifik negaranegara berkembang, alokasi modal manusia untuk sektor publik
mungkin sering tidak memadai. Ini telah dianggap sebagai penyebab penting dari kemacetan
administrasidinegaranegaratersebut.
5

Kamiakanfokuspadasatudugaanalasanmunculnyasepertiinefisiensinilaiyang
ditempatkanolehpembuatkebijakanpadaskalapekerjaansektorpublik.
Kami memanfaatkan model kewirausahaan dan pertumbuhan yang dikembangkan oleh
Lucas (1978) dan telah diperpanjang oleh Murphy Schleifer dan Vishny (1991). Dalam model
ini, orang memilah diri menjadi perusahaan yang tinggi kemampuan orang menjadi pengusaha
atau pengelola dan pemilik perusahaan dan mempekerjakankemampuan rendah orang bekerja
untuk mereka. Berikut Murphy Schleifer dan Vishny, kami mendirikan tingkat kemajuan
teknologi dan pertumbuhan pendapatan yang ditentukan oleh kemampuan orang paling kuat
terlibat dalam kewirausahaan. Gagasan yang mendasari adalah bahwa pengusaha membantu
meningkatkan teknik produktif yang, ketika ditiru, meningkatkan produktivitas secara
keseluruhan. Olehkarenaitumodelmenekankanpentingnyamengalokasikanorangorangpaling
kuatuntukberwirausahaproduktif.
Modal manusia diasumsikan didistribusikan lebih penduduk di interval [1, a] dengan
fungsi kepadatan v (A). Populasi dan distribusi bakat dianggap tetap konstan dari waktu ke
waktu dan setiap individu hidup untuk satu periode. Ada satu yang baik dalam ekonomi yang
dihasilkan oleh banyak perusahaan, masingmasing diselenggarakan oleh seorang pengusaha
dengan kemampuan A. Untuk memungkinkan kita untuk fokus pada isu tata kelola, kami
memperkenalkan pemerintahan yang baik itu, seperti teknologi, mempengaruhi semua
perusahaansama.KeuntunganyangkembalikepengusahadengankemampuanAdiberikanoleh
y=sAGf(H)wH(1)
di mana s adalah keadaan umum dari teknologi, / standar fungsi produksi cekung yang tetap
konstan dari waktu ke waktu, H adalah modal manusiayangdipekerjakanolehpengusahaini,w
adalah pekerja upah, G adalah pemerintahan yang baik yang seperti dampak teknologi semua
pekerja samasama, dan harga yangbaikadalahdinormalisasike 1. Gdianggapbersihdaripajak
dari nondistorsi alam dan karenanya ini dapat digolongkan dalam G. dalam formulasi ini,
produktivitas perusahaan diukurdenganistilah melorot,dimanasadalahteknologiyangtersedia
untuk umum, G pemerintahan yang tersedia dalam masyarakat, dan A adalah kontribusi dari
pengusaha.
The fungsi keuntungan (1) menunjukkan bahwa pengusahaablerbisamendapatkanlebih
dari yang kurang mampu karena mereka memiliki rentang yang lebih besar dari kontrol atas
sumber daya dan karena itu mendapatkan peningkatan kembali ke kemampuan. Akibatnya,

paling mampu tertarik untuk perusahaan yang beroperasi. Untuk ukuran perusahaan tetap,
kemampuan memungkinkan orang yang lebih mampu mendapatkan keuntungan yang lebih
tinggi daripada yang kurang mampu. Akibatnya, orang yang paling mampu berakhir memiliki
perusahaanperusahaanbesar.Cekungfungsiproduksi/menentukan
5

LihatHaquedanSahay(1996)danLindauerdanNunberg(1994)antaralainuntukbeberapa
buktidanpembahasanmasalahini.

Seberapakuatkembaliberkurangdenganskala,dankarenaitumengukurmanfaatdari
kemampuanyanglebihtinggiA:.
6

kondisiurutanpertamasehubungandenganmodalmanusiaHdiperlukan,untuksebuah
perusahaanyangsedangdioperasikanolehseorangpengusahadarikemampuan

SAG(H)=w(2)
yangdapatdiselesaikanuntukukuranperusahaan,H(A,G),ditentukanolehjumlahmodal
manusiayangorangpermintaanbakat.Sejak#1>0,semakinmampujelasmenjalankan
perusahaanbesardansejakH
2>

0
semakin tinggi masukan pemerintahan, semakin besar ukuran perusahaan yang dapatdijalankan
olehseorangpengusahadarikemampuanyangdiberikan.
Setiaporangharusmemutuskanmenurutdiakemampuanuntukmenjadiseorangpekerja
ataupengusaha,dimanamantanmendapatkanWadanyangterakhirmenjalankansebuahfirma
ukuranH(A)
1

Akibatnya,seseorang
menjadiseorangpengusahajika,
sAGftH(A,G))WH(A,G)>Wa(3)
dinyatakanmemilihuntukmenjadiseorangpekerja.Secaraagregatpermintaandanpenawaran
tenagakerjaakanmenentukantitikcutoff
atasyangrumahtanggamenjadipengusahadanbawahyangmereka
menjadipekerja.

F
A

*Av(a)dA=f
a

H(A,G)v(A)dA
Pada dasarnya, jika ada terlalu banyak pekerja dan terlalu sedikit pengusahakelebihan pasokan
hasil kerjaupah rendah pekerja meninggalkan untuk menjadi pengusaha. Di sisi lain, jika ada
kelebihanpermintaanuntukpekerja,upahtinggimenarikpengusahadariperusahaanmereka.

Dalamkasusekstrimskalahasilkonstanjumlahpengusahatidakakanpeduli.Dalamkasusyang
menurun,dipertimbangkandisini,kemampuanuntukmemperluasadalahteknologiterbatas.
Meningkatataskemampuandalamberwirausahamenyiratkanbahwaseseorangdenganganda
kemampuanmenghasilkanduakalilipatpendapatansebagaiseorangpekerja,tetapilebihdari
duakalilipatpendapatansebagaipengusahauntuktetapukuranperusahaan.

9
ekuilibrium{w,A*}persamaanyang(3)dan(4)menentukandapatdiilustrasikansecara
grafissepertipadagambar(1).Padasumbuhorisontal,titikcutoffdaridistribusibakat,A*
diukur,sedangkantindakansumbuvertikalatasjumlahpekerjabakatAyangdisediakanatau
menuntut.Sisikiripersamaan(4)adalahkurvapenawarantenagakerjayangmemiliki
kemiringanpositifdiA*sementarasisikiri(4)adalahkurvapermintaanyangmemiliki
kemiringannegatifdiA*.Sepertiyangjelas,keseimbanganA*ditentukanolehperpotongan
kurvapenawarandanpermintaan.Daripersamaan(3),kitamelihatbahwawadalahberhubungan
positifdengankesetimbanganA*.Haliniditunjukkanpadabagianbawahdariangka(1).
Keseimbanganpasartenagakerjasecarabersamaanmenentukanalokasibakatdantingkatupah
perunitmodalmanusiateknologi.
Pertumbuhan diperkenalkan dalam model ini melalui evolusi (Kami menjaga Murphy
Schleifer dan Vishny (1991) asumsi) bahwa negara teknologi hari ini adalah negara teknologi
periodeterakhirkalikemampuanpengusahapalingkuatdiperiode
Gambar1.TenagaKerjaEkuilibriumPasar
W

10
terakhir.s(t)=s(t1)(kemampuanmaksimumpengusahadit~\)(5)
teknologi terbaik periode terakhir ini menjadi pengetahuan umum untuk semua pada
periode berjalan. Asumsi ini memperkenalkan pertumbuhan model pilihan pekerjaan hampir
statis. Dalam keseimbangan, setiapperiode,semuaagendengankemampuandiatasA*menjadi
pengusaha sementara mereka dengan kemampuan kurang dari A * menjadi pekerja.Fungsilaba
dan pendapatan pekerja yang homogen dalam s, G dan w, yang berarti bahwa A * konstan dari
waktu ke waktu. Teknologi, upah, keuntungan dan pendapatan per kapita semua tumbuh pada
tingkatkonstan(a1),yangmerupakanlajupertumbuhanekonomiini.
A.MemproduksiPemerintahanyangLebihBaik
Pentingnya pemerintahan yang baik, G, hampir sepele jelas ini atau dalam model
pertumbuhan lain yang memandangnya sebagai baik menengah penting. Sejak G meningkatkan
produktivitas sektor swasta, peningkatan penyediaan lead yang baik ini untuk output yang lebih
tinggi dan pendapatan. Pertumbuhan tetap tidak terpengaruh karena tergantung hanya pada
kemampuan kewirausahaan tertinggi yang tersedia. Dua negara yang berbedaatasdasarGakan,
oleh karena itu, memiliki perbedaan tingkat pendapatan dan kesejahteraan, dengan negara
dengan tingkat yang lebihtinggidariG menjadilebihbaik.Jikakemampuanwakafadalahsama,
makapertumbuhanakansamanamunkonvergensipendapatantidakakanpernahtercapai.
Mungkin itu adalah pengakuan dari ini pengaruh pemerintahan yang lebih baik bahwa
banyak negaranegara industri dalam sejarahtelahdifokuskanpada reformasipemerintahan.The
Thatcher reformasi di Inggris (lihat Kotak 1), danreformasisektorpublikdiSelandiaBaruyang
terkenal dalam hal ini. Barubaru ini, para "Reinventing Government" gerakan di AS telah
diberkati oleh pemerintahan Clinton. Semua upaya ini telah dilakukan untuk meningkatkan
produktivitas pemerintah. Hal ini dilakukan dengan beberapa cara:. Melalui reorientasi peran
pemerintah ke daerahdaerah pemerintahan inti, melalui perbaikan sistem kerja danoperasi,dan
melaluimenginduksimodalmanusiaberkualitasdalampemerintahan
Ketiga bidang reformasi yang sangat penting untuk peningkatan produktivitas sektor
publik, dan harus menjadi bagian dari reformasi yang komprehensif di negaranegara
berpenghasilan rendah termasuk Afrika. Namun, kita fokus di yang terakhir inimanusia modal
dalam produksi pemerintahan yang baik karena dua alasan. Pertama, review bukti pada
pemanfaatan sumber daya manusia di pemerintahan dalam miskinmasalahnegaramenunjukkan
mengapa hal ini mungkin menjadi langkah pertama yang penting dalam arah reformasi sektor
publik.
8

Kedua,perbaikansistemdalampemerintahan,seperti
mendirikanorganisasiberbasiskinerja,jugaakanmemerlukanketerampilandanbakat.

BeberapabuktiinidisajikandalambagianIIIdibawahini.

11
Box1.LayananSipilberbasiskinerjadiInggris
PemerintahMargaretThatchermengadopsiprinsipprinsipberikutuntukmenjalankanpemerintah
Inggrispadatahun1988:
Pemisahanpelayanandanfungsiregulasidalampotongandiskrit,masingmasingdisebut
Badaneksekutif
Agenuntukmemilikikontrolatasanggaranmereka,sistempersonaliadanpraktek
manajemenbakat..
kepala eksekutif Badan yang harus dibayar cukup untuk menarik dibutuhkan. Bonus kinerja
hingga 20 persen dari gaji mereka bisa dibayar tetapi mereka harus dipaksa untuk mengajukan
permohonankembaliuntukpekerjaanmerekasetiaptigatahun.
Badan CEO untuk menegosiasikan kontrak kinerja tiga tahun dengan departemen mereka,
menentukanhasilyangmerekaakanmencapaidankebebasanmanajemenmerekaakandiberi
Settingtargetkinerjatahunanuntukmasingmasinginstansi
semuainstansidiadilikarenakehidupanmerekasetiaplimatahunmemiliki...
Hasil:
126agenEksekutif,yangmempekerjakanhampir75persendarisemuaPNS
CEOsekarang kebebasanyangmerekabutuhkanuntukmengelolasecaraefektifnamunkedua
gajimerekadankeamanankerjatergantungpadakinerjaagensimerekaterhadapstandarterukur.
Jikapihaknyatidakmelakukan,mungkindihapuskan,diprivatisasiataudirestrukturisasipada
ulasanlimatahun.
Secara keseluruhan, Inggris telah menyusut kepegawaian sebesar 15 persen dan kinerja telah
terus meningkat. Efisiensi operasi telah meningkat setidaknya 2 persen per tahun. Ratarata,
instansi didapatkan dariuangoperasi4,7persenlebihsedikitdi19941995darimerekamemiliki
tahunsebelumnya

.12
Berdasarkanteknologiyangtersedia,pemerintahharusmemilihinputmodalmanusia
untukmemaksimalkantatakelolayangbaikdalamperekonomian.Jikakitamenganggap
teknologipemerintahhanyamembutuhkanpekerjadantidakadamanajerdandapatdinyatakan
dalamfungsiproduksineoklasik,G(H),kebijakanyangoptimalakankerjapemerintahberbasis
upahyangtersediadisektorswasta.Upayapemerintahuntukmenggunakanaturanupah
alternatifsepertiaturanegalitermutlakdimanatotalpendapatanE<wA*ditawarkankepada
semuapekerjayangmengambilpekerjaandengansektorpublik.Haliniakanmengakibatkan
semuapekerjadenganA<AG=E/wbekerjauntukpemerintah.DalamhaliniGakankurang
dariituyangakandiperolehberdasarkankebijakanoptimalmenawarkanupahyangkompetitif
dengansektorswastadansatuyangmemberikanpenghargaankemampuan.
9

"egaliter" kebijakan maka

akan menghasilkan pendapatan yang lebih rendah dan keuntungan untuk ekonomi bila
dibandingkandenganalternatifdarisektorpublikproduktifkompetitifharga.
Kami juga dapat memeriksa kasus pemerintahan yang baik yang diproduksi oleh
teknologi yang mirip dengan sektor swasta dalam hal itu membutuhkan baik supervisor dan
pekerja untuk menghasilkan output . Jika pemerintah berperilaku seolaholah itu sektor swasta,
yang memungkinkan pengusaha untuk mengembangkan perusahaan mereka sendiri yang sesuai
dengan tingkat kemampuan mereka, tingkat optimal dari pemerintah dan output sektor swasta
akan mendapatkan. Murphy Schleifer dan Vishny (1991) menunjukkan bahwa pengusaha lebih
mampu, mengatakan dari [A1, a], akan ditarik ke sektor yang memiliki fungsi produksi yang
lebihelastissementaramerekadari[A*,A
t]

menjadi pengusaha di sektor ini dengan produksi

kurang elastis, dan individuindividu yang paling tidak produktif menjadi pekerja. Itu akan adil
untuk menganggap bahwa elastisitas output lebih tinggi di sektor swasta, menyiratkan bahwa
pengusaha paling mampu akan pergi ke sektor swasta. Tampaknya pemerintah kecil dan efektif
berjalan sesuai jalur pasar adalah cara yang paling efektif dan efisien untuk meningkatkan
kesejahteraanekonomidinegaraitu.
Setiap kebijakan upah yang berangkat dari solusi pasar ini akan menghasilkan kurang
dari keluaran optimal dalam perekonomian.Jikakebijakanupahpemerintah terdiridariduajenis
upah [w *, w], di manaw adalahtingkatupahpasaryangdiberikankepadapekerjasektorpublik
dan w * adalah tingkat upah yangdiberikankepadapengawaspemerintah.IFW*<nmmananm
adalah upah tertinggi yang akan dibayarkan kepada manajer jika pemerintah mengadopsi
kebijakan upah optimal dijelaskan di atas, itu akan menarik hanya mereka jenis yang alternatif
sumber penghasilan kurang w *. Keterampilanyanglebihtinggibahwatitikcutoffmemutuskan

untuk menjadi baik manajer di sektor publik atau pengusahadisektorswasta.Inidenganmudah

dapat menunjukkan bahwa ini akan menghasilkan tingkat yang lebih rendah dari G dan
karenanyaoutputperekonomian.
Proposisi1.Atasdasarteknologiyangada,adasebuahkebijakanupahpemerintahoptimal
yangmemaksimalkankeluaranpemerintahG,sertasektorswastaOutputY.kompresistruktur
upahpemerintahmelampauitingkatoptimalinidikaitkandengankerugiankesejahteraan.
secaraumum,Proposisi1menyiratkanbahwaadatingkatoptimaldaripemerintahan
diberikananggaranataukendalapembiayaanyangdapatdicapaidengantingkattertentu
kompresiupah.
9

inimenangkapdengancarayangsangatsederhanaupayapadastrukturupahpemerintahyang
dimotivasiolehpertimbanganselainyangterkaitdenganpasar

.13
Cukup meningkatkan ukuran G, tanpa memperhitungkan dampaknya pada sumber daya
menggunakan up dapat merugikan kesejahteraan sosial. Jika pemerintah akan menggunakan
sumber daya lebih dari apa yang ditentukan oleh konfigurasi optimal dari G, kesejahteraan
menderita. Untuk sektor pemerintah menjadi efisien, itu harus mampu menarik tingkat keahlian
tertentu gagal yang keluaran pemerintah akan baik terlalu rendah atau terlalu tinggi atau
menggunakan lebih banyak sumber daya dari seharusnya. Kedua situasi ini menyebabkan
hilangnyakesejahteraansosial.
III.SEKTORPUBLIKDINEGARABERKEMBANG:BEBERAPAFAKTAEMPIRIS

Model sederhana yang disajikan di atas menggambarkan peran penting bahwa kualitas
tata memainkan dalam menentukan pendapatan dan pertumbuhan ekonomi. Sayangnya, ada
sedikitdatayangtersediauntukmengujihubunganinidalamregresi.Karenasektorpubliksecara
tradisional dipandang hanya sebagai mekanisme transfer, ada sedikit bukti sistematis tersedia
pada pemanfaatan masukan dalam pemerintahan atau pada kualitas output. Data yang dapat
diandalkan pada struktur upah sektor publik dan lapangan kerja tidak tersedia untuk sebagian
besarnegaranegaraberkembang.
10

studi
yang dilakukan memberikan informasi pada beberapa aspek tertentu dari manajemen sektor
publikhanyadimaksudkanuntukmemberikangambarantentangsektorpublikpadatitikwaktu.
11

Halinitidakmungkin,karena
itu,untukmemperolehdarimerekadatapanelcukuppanjanguntukmemungkinkanpenyelidikan
empirisresmiberikut:.
12

bukti
yang tersedia pada upah, pekerjaan dan kebijakan sumber daya manusia di upah sektor publik
menunjukkanfaktafaktabergaya
upah Umum telah menurun secara riil dari waktu ke waktu: Bukti dari sejumlah negara
menunjukkan bahwa tingkat upah riil untuk karyawan sektor publik telah menurun selama
jangkawaktuyangdibanyaknegaraberkembangumum..
13

Tabel1menyajikantrenpertumbuhanditingkatupahriil
dalampemerintahanPerkiraankamimencakupsemuanegaranegaradimanadatayangtersedia
danuntuksebanyaktahunsebagaidatadiizinkan.Regresitrendmenunjukkanbahwa,sejak
pertengahan1970an,tingkatupahriildalampemerintahanumummenurundi19dari29negara.

Dalamlimanegaratersisayangterdaftartingkatpertumbuhanyangpositif,yangtertinggiadalah
Ghanadiempatpersenpertahun.Intransitioneconomies,largescaleliberalizationofprices
accompaniedbywagecontrols
10

Snapshotsonthebasisofsparseanddisjointeddataseriesareobtainedfromsomeindividual
effortswhichdemonstratethenatureofproblem.Itissurprisingthatthereisnosystematiceffort
tocollectmoreinformationonthisissuewhichisconsideredtobeattheheartofeconomic
development.
11

SeeLindauerandNunberg(1994),Chaudhryetal.(1994)andVanGinneken(1991).
12

Theinformationthatisavailableisitselfaffectedbypublicsectorinefficiencies.Forexample,
increasingpublicsectorinefficiencyleadstotheproblemsofghostworkersthatmakesit
difficultaccuratelytorecordpublicsectoremployment(seeLindauerandNunberg(1994)).
13

Forexample,asfarbackas1983,GouldandAmaroReyesnotedthatinAfricaandLatin.
America,salarylevelsatmiddleandlowlevelwereattimessolowthatofficialscouldnoteven
haveabalanceddiet.

14
Table1.SelectedDevelopingCountries:TrendsinRealWagesinGeneralGovernment(Annual
percentchange)
ArgentinaArmeniaBelarusBoliviaBulgariaCongoCostaRicaCzechoslovakiaEstoniaFiji
GabonGhanaHungaryIndiaKenyaKyrgyzRepublicLatviaLithuaniaMauritiusMorocco
MyanmarPanamaPolandRomaniaRussiaRwandaSolomonIslandsSurinameUkraine
Average*
meperiod
197689199295199295198591198992198083197493198992199295198593
198591198690198992197984198292199295199295199295197492198089
198792197391198992198992199295198589198891198486199295
Realwagetrendmgeneralgovernment
3.145.014.02.317.73.81.711.76.01.7
3.44.40.83.82.220.07.010.01.31.6
0.50.610.38.911.02.01.68.320.0
9.0
Source:Nationalauthorities.*Estimatedfromafixedeffectspooledregressionofthecountrieslisted.The
coefficientissignificantatthe5percentlevel.

ledtoadeclineinrealwagesinthepublicsector,particularlyduringtheinitialstages.Forthe
sampleasawhole,realwagesdeclinedbyabout9percentperannum.

15

Declines were larger in poorer countries: The declineingovernmentwagerelativetoper

capita incomes isnotuniformacrosscountries.Thepoorercountriesexperiencedalargerdecline
during the 1970s. During the 1980s the decline was reversed, but not enough to correct the
decliningtrendovertheentireperiod.
Publicprivate wage differential has increased: Some evidence of trends in the ratio of
public to private wage for countries for which data was available is presented in Table 2. Once
againweseethatthisratiodeclinedformostcountries.
14

On average, it shows a decline of about 6

percent per annum. Flanagan (1995) finds that fulltime employees in the private sector earn
considerablymorethantheircounterpartsinthestatesectorintheCzechRepublic.
15

Table2.SelectedDevelopingCountries:TrendsintheRatioofGovernmenttoPrivateSector
AverageWages(Annualpercentchange)
TimeperiodTrend
Bolivia 1985914.0 CostaRica 197493 0.8Fiji198593 27.0Ghana198690 8.0Kenya1982923.0Mauritius
1974920.4Panama1973912.0Peru19859225.0Poland1989920.4Suriname1985921.0
Average*6.0
Source:Nationalauthorities*Estimatedfromafixedeffectspooledregressionofthecountrieslisted.The
coefficientissignificantatthe5percentlevel.
14

Throughafairlycomprehensivecrosscountrystudyofgovernmentwagesrelativetothe
privatesector,HellerandTait(1984)showedthatduringthelate1970sandtheearly1980sthe
ratioofpublicwagestoprivatewageswaslowerindevelopingcountriesthaninindustrial
countries.Thisevidenceissomewhatsurprisingsinceonewouldexpectthatindeveloping
countries,onaverage,thequalityofhumancapitalwouldbehigherinthegovernmentrelativeto
theunderdevelopedprivatesector(HellerandTait,1984).
15

Aftercontrollingforschoolingandpotentialexperience,surveyresultsshowthatworkersin
newprivatefirmsearn18percentmorethanthoseincurrentorformerstateenterprises.

16
Fiscal stabilization has occurred at the expense of publicsector efficiency: Some recent
studies on stabilization programs suggest that fiscal adjustments often involve a decline in real
wages in the public sector. The data show that shortterm stabilization programs have a
significant negative impact onrealwages(KraayandvanRijckeghem(1995))whiletheyprotect
overall wage expenditures of the government (Hewitt and Van Rijckeghem (1995)). It would
seemthatsuchprogramsprotectemploymentatthecostofrealwages.
Public sector wage structure has become more compressed: Wages at upper levels of
public administration have often beenreducedbymorethanthoseattheatlowerlevels.Figure2
illustrates this phenomenon for several countries. With a base year of 1975=100, the figure
shows the 1985 wage level at the lowest (solid) and highest (hatched) wage levels in the public
sector. Notethatwithoneexception,realwagedeclineswereexperiencedatboththehighestand
lowestwagelevelsinthepublicsectorinthissample.
16

The numbers at the end of each country's bar

group present the ratio of the wage indices given in the figure for each country, expressing the
relative 1985 real wage index for those at the lowest end of the wage scale as a multiple of the
relative 1985 wage index for those at thehighestend,convertedtoanindexnumber.Since1975
is the base year, a ratio in excess of 100 indicates an increase in wage compression. The
countries are ranked in decreasing order of wage compression during the 197585 period. Note
thatwagecompressionisobservedforallthecountriesinthesampleexceptMoroccoandBenin.
17

The political imperative of protecting employment: During this period of compression

and decline in real public sector wage levels, the share of thelaborforceemployedinthesector
remained relativelyconstantormayevenhaveincreasedsomewhat.Thesituationisillustratedin
the lefthand portion of Figure 3, which shows the percentageofthepopulationemployedinthe
publicsectorinagroupofdevelopingcountriesdrawnfromtheprevioussample
18

from 1975
through 1985, a period corresponding to that for which we have relative wage data.Thissteady
share of employment has occurred despite the fall in wages in the public sectorrelativetoother
sectors. In more recent years, the righthand portion of Figure 3 suggests that there may have
beenactualincreasesintheshareoflaboremployedinthepublicsector.
Hierarchical, unified, and nonmeritocratic structures: Perhaps because of the
paternalistic nature of the state, the civil services in most poor countries tend to be fairly rigid,
often prevent entry and reward seniority rather than performance. Public expenditure
management is our only measure of bureaucratic performance and it measures only budgetary

allocations, without really concerning itselfwiththeservicethateachbudgetaryunitissupposed

toprovide(Premchand(1993)).
16

SeevanGinnekin(1991),LindauerandNunberg(1994),Chaudhryetal.(1994),andHaque
andSahay(1996).
17

Thedatashowthatpublicsectorwagesare,inmostcases,lowerthanprivatesectorwagesat
bothgradelevels,particularlyatthehighestgradelevels(seeHaqueandSahay(1996)).
18

Thenumberofcountriesvariesacrossyearsaccordingtotheavailabilityofdata.

17
Figure2.Realpublicsectorwagesandwagecompression:197585
Figure3.Employmentindicatorsinsomedevelopingcountries

18
A.FirstGenerationCivilServiceReform
Inthe1980s,donorsrecognizedtheimportanceofaneffectivecivilservice,especially
whenthecivilservicewasrequiredbythemtoplayacentralroleinmanagingandimplementing
theprescribedstructuraladjustmentprograms.Intheperiod198191,therewasatotalof90
programsthathadcivilservicereformasanimportantcomponent.
19

Becausethe
intensityandmagnitudeoftheproblemweregreatestinAfrica,thisregionhadmost(57)World
Banksupportedoperations.However,civilservicereformefforttodate,hasconcentratedalmost
entirelyoncostcuttingmeasuresaspatofattemptstodealwithfiscalproblems.Thishas
involvedprimarilyretrenchmenttoreducethewagebill,especiallythroughtheeliminationof
ghostandnonessentialpositions.Toalesserextent,theyhavealsoinvolvedprivatizationof
servicesbetterhandledbytheprivatesector,reformofpolicyonpayandemploymentto
increaseincentivestogreaterefficiencyandproductivityinthecivilservicesand,through
trainingandtechnicaladvice,buildinginstitutionalcapacityandphysicalimplementationof
projects/reformprograms.TheconclusionintheBank'sownanalysesisthat"overall,theresults
are,atbest,mixed,"(Dia(1993))or"thisrecordsuggeststhatreformstodatehavebeen
insufficientlyambitiousinscopetobringaboutthedegreeofchangethatisneeded.Meaningful
changeisgoingtorequiremoreforcefulreforms,"(NunbergandNellis(1995)).
20

Whileretrenchmenthastakenplacetovaryingdegreesinmanyof
thecountries,bothfiscalandefficiencyimpacts,especiallyatthequalitativelevel,were
substantiallylessthanexpected(Table3summarizessomeoftheavailableinformation).
Inasampleof29SSAcountries,18recordedareductioninwagebillsasapercentof
expenditures(egGuineaBissauandGhana)(seetable3).However,asLienertandModi(1997)
note,thewagebilladjustmentintheSSAcountrieswasnotassignificantasthatwhichmiddle
incomecountrieshaveundertakeninthecontextoftheiradjustmentprograms.
21

Theimpactofcivilservicereformonwagesisagainmixed.Theassessmentseemstobethat
onbalancerealwageshavefallenintheCFAcountrieslargelybecausetherehasbeenno
compensationfordevaluation.InnonCFAcountriestherehasbeenlargelyanincreaseinreal
wagessince1990,butthemeasureisdominatedbyahugeincreaseinUganda,andrealwage
increasesinKenyaandGhana,whileothercountrieshaveactuallyseenadecline.
19

SeeNunbergandNellis(1995)andDia(1993)forreviewsoftheseprograms.Lienertand

Modi(1997)alsoprovideamorerecentsurveyofthecivilservicereformefforts.
20

Dia(1993).
21

LienertandModi(1997)alsoshowthatmuchofthereductioninthewagebilloccurredowing
totheCFAfrancdevaluation.

19
Table3.IndicatorsofCivilServiceAdjustmentinLowIncomeCountries
AdjustmentfromoneyearprecedentaSAF/ESAFprogramto1996
IndicatorNumberofSizeableModerateModerateSizeableCountriesdeclinedeclineincreaseincrease
WagebillaspercentofGDP
Wagebillasashareofcurrentexpenditures
Wagebillasapercentofoperationsandmaintenanceexpenditures
Wagebillasapercentofrevenue(excludinggrants)
WagebillperemployeerelativetoGDPpercapita
Realwages
Employment
Employmentperpopulation
29
29
29
29
17
14
22
22
10
8
10
5
12
5
8
9
6
11
7
4
3
3

3
7
1
2
8
4
5
12
9
1
1
5
6
7
8
4
5
0
Source:LienertandModiNote:Thedefinitionsof"sizeable"and"moderate"arenecessarilyarbitrary.Forthe
variousindicators,thesehavebeendefinedasfollows:Forwagebill/GDP:"sizeable"=reduction(increase)ofmore
than2percentagepointsofGDP"moderate"reduction(increase)of02percentagepointsofGDPForwage
bill/currentexpenditures,wagebill/operationsandmaintenance,wagebill/revenue:"sizeable"=reduction(increase)
ofmorethan10percentagepoints"moderate"=reduction(increase)of010percentagepointsForwagebillper
employeerelativetoGDPpercapitalandemploymentperpopulation:"sizeable"=reduction(increase)ofmorethan
20percentintheratio"moderate"=reduction(increase)of020percentForrealwagesandforemployment:
"sizeable"=reduction(increase)ofmorethan10percentintheindex"moderate"=reduction(increase)of010
percent.

Ondecompression,thereisverylittleinformation.However,observersconcludethatin
countrieswiththesharpestdeclineinrealwages,furthercompressionoccurred,whileinsome
countriesthemonetizationofperksallowedforsomedecompression.However,onbalance,
substantialprogressondecompressionhasnotyetbeenmade.

20

Uganda,thestaroftheadjustersinrecentyears,appearstohavemadethedeepestchangesinthe
civilservice,includingthemostdecompressioninthewagestructure.
22

Incomparingwagesinthepublicsectortotheprivatesector,itappearsfromtheanecdotaland
scarceexistingdatathatwagesatthelowerendofthesalaryscalearehigherinthegovernment,
especiallywhenbenefits,requiredeffortandtime,andsecurityoftenureareincluded.However,
attheupperenditseemsthatdespiteregionalvariation,agapstillpersistsandmayevenwiden
withrequiredfiscaladjustment.
Employmentdeclineshavebeenacceleratingin1990s.Muchofthedeclinehascomethrough
eliminationof"ghost"positions.Morerecently,donorfinancedretrenchment
packagesvoluntaryretirementswithgenerousseverancehavealsobeeninitiated.Giventhe
rapidincreaseinpopulation,thepercentofpopulationemployedbythegovernmenthasdeclined
markedly.However,notonlyaretheseschemesnotconsideredtobeveryeffective
employmentreductionmechanisms,thereisaconcernthattheymayhavegivenanincentiveto
themoreproductivetoleavethegovernment(NunbergandNellis(1995)).
Whilemanycountrieshaveconsideredstrategiesforamorelimitedroleofthegovernment
througheliminationoffunctionsandprivatization,onlyafewhaveactuallyreducedthenumber
ofministriessignificantly.
Theconclusionofarecentsurveyofthemostrecentdecadeofcivilservicereformin
SSAisthatthefirstgenerationreformofthequantitativeadjustmentshasbeencompletedtothe
detrimentofthequalityofthecivilservice.
23

Allthereviewsofthealmosttwodecadesof
reformsuggestthatthepreoccupationofcivilservicereformhasreallybeenthecontainmentof
fiscalpressuresandthatdeepermanagementissuesofensuringamoreresponsivepublic
administrationbasedonqualityperformanceclearlyremain.Whatismostinterestingisthat
giventheconcentrationofthereformonthebroadexpenditurecuttingmacrorequirement,there
wasnotevenasystematiceffortmadetocollectinformationonkeyvariablessuchaswage
structureorqualityofpublicsectormanagement,letaloneissuessuchasperformanceof
government.However,thesearetheissuesthatthesecondgenerationreformswillneedto
examine.Insodoing,theywillrequireasearchforappropriatemanagementskills.
22

Compensationpoliciesmaybeanimportantdeterminantofperformance:KoreainHellerand
Tait'sstudyisclearlyanexceptioninthattherelativewageinthegovernmentsectorwasnot
onlyhighercomparedtootherdevelopingcountriesbutalsoincomparisonwiththeOECD
countriesSingaporehasusedtheprincipleofusingprivatesectorwageratestocompensate

publicservantsforalongtime(SeeLee(1959)).Animportantdeterminantinthestatecentered
developmentapproachfollowedbytheEastAsiancountriesmayhavebeenthegovernment's
abilitytoattractandretainhighqualitystaff.
23

SeeLienertandModi(1997).

21
IV.THECONSEQUENCESOFSKILLMIGRATION

Whilepublicsectorshavebeenorientedtowardswagecompression,andeconomieshave
notbeengrowingatarapidpace,theoptimalresponseofthosethathadskills,andwereableto
migrate,wastoleavethecountry.Wehaveafairamountofanecdotalevidenceonthesubjectof
braindrainthatsuggeststhattheremaybeatalentpoolthatAfricacandrawupon,shouldthe
secondgenerationreformbeputinplace(seeTables4and5).
Table4.EstimatesofBrainDrainfromSubSaharanAfrica
PeriodTotalemigrationofhighlyskilledAverageperyear
migrantsfromAfrica
19607527,0001,800
19758440,0004,400
19748770,00023,000
UNCTAD(1985)
19869050,00060,000middleandhighlevelmanagersemigratedfromthecontinent.
196087100,000trainedandqualifiedAfricansabroad.30percentofitshighlyskilled
manpower
WorldBank(1990)
1960'sMorethanhalfoftheAfricanswhowentoverseastostudyphysicsandchemistryin

the1960sneverwentbackhome.ECABraindrainmaybedefinedastheinternationaltransfer
ofresourcesintheformofhumancapitalthatisnotrecordedintheBOP.
24

Whereasmeasuresofmigrationdonotinany
waydistinguishbetweenindividuals,theconceptofbraindrainrelatestothelossofskillsor
humancapitaltosocietyortothecountryfromwhichmigrationtakesplace.Itismeaningful
onlyinanenvironmentofscarceskillsandrelatesonlytothoseprofessionalskillsthatrequire
considerableinvestmentand,thereforenoteasytoreplace.Typically,thetermisusedtodescribe
thelossofprofessionalandtechnicalskillssuchasscientists,academics,doctors,engineersand
otherswithuniversitytraining.
24

TheanalogywithcapitalflightismadeinHaqueandKim(1995).Perhapsbecauseofitsease
ofmeasurement,theflightoffinancialcapitalhasreceivedmoreattention,thoughinmany
countriesanecdotalevidencesuggeststhathumancapitalmayalsobeamajorimpedimentto
progress.

22

Table5.EstimatesofBrainDrainfromSelectedCountriesinSubSaharanAfrica
CountryEvidence
Ghana60percentofGhaniandoctorstrainedlocallyintheearly80'swereworkingabroad
creatingcriticalmanpowershortagesinthecountry'shealthservice.HumanDevelopmentReport(1992)
NigeriaNigeriaexperiencedmigrationofhighlyskilledmanpower.Particularlyhardhit
medicine,universities,andairlines.21,000Nigeriandoctorsoverseas.WorldBank(1990)Davies(1994)Ricca
(1989)
SudanIn1978alone,17percentofSudanesedoctorsanddentists,20percentofuniversity
lecturers,30percentofengineersand45percentofsurveyorswentabroad.By19852/3ofSudan'sprofessionals
andtechnicalworkershadleftthecountry.ILO(1985)
ZimbabweProduces60doctorsayearhaslostalmost90percentofthesedoctorstoforeign
countriesDavies(1994)
ZambiaMinistryofhealthhasashortageofdoctorsestimatedat549doctors
Chiposa(1988)

Emigrationofprofessionalskillsoccursforthreebroadreasons.Firstamongtheseisthe
incentiveofahigherrateofreturn,oftenatalowerrisk,tohumancapitalinthehostcountry.
Thehostcountriesareoftenabletooffermarketdeterminedsalariesatlowertaxes,unlikethe
countriesoforiginwherepublicsectordominatestheprofessionsandhasanethosof
noncompetitivewages.Furthermore,thehostcountrieshaveastablemacroeconomicand
sociopoliticalenvironmentthatprovidessecurityaswellassubstantialcreaturecomforts,both
ofwhichoftenareinquestioninthehomecountry.Second,forprofessionalsurvivalandgrowth,
itmightbeimportanttobeintheprofessionalcentersthataremainlyintheadvancedindustrial
countries.Withoutparticipationinsuchcenters,theriskofprofessionalmarginalizationand
obsolescenceisgreat.Third,andrelatedtothesecondisthatpoorcountries,becauseofresource
shortagesormismanagements,arefrequentlyunabletoprovidecomplementaryinputsforthe
practiceoftheconcernedprofession.Forexample,researchscientistsinuniversitiesmaynot
havelaboratoryfacilities,doctorsmaynothavehospitalequipment,etc.(SeeDanso(1995)and
Davies(1994)).
WegeneralizethemodeldevelopedinsectionIIforatwocountrycasetoseehow
differingreturnsthatareatthecoreofallthreereasonscitedabovewillreallocatehumancapital
andresultinsustainedeffects.Tofocusonthegovernanceaspectoftheproblem,weassumethat
bothcountrieshavethesameendowmentoftalentaswellasaccesstosimilartechnologies.The
onlydifferencestemsfromthedevelopingcountryproducingalowerlevelofGproducedthan
theindustrialcountryie,G
p

<G.,whereG
p

isthelevelofgovernance

23

productioninthepoorcountrywhileGisthecorrespondinglevelintheindustrialcountry.As
wehaveseen,thisdifferenceinGwillmeanhigherincomesintheindustrialcountry.
Giventhatprofitsandwagesintherichercountryarestrictlyhigherthanthoseinthe
poorercountry,topreventanuninterestingcornersolution,whereeverybodymigrates,we
assumeaconstantmovingcostc,andanassimilationcostq/Athatdeclineswithability.
25

The
personwillmigratefromthepoorcountryonlyifshecan,takingthecostsofmigrationinto
account,earnmoreintherichercountry:
d1w

R+d
2

i
R

<d1w
u

+d
2

i
u

cqIA(6)

whered1is1ifthepersonisaworker0otherwised
2

is1ifthepersonisanentrepreneur0
otherwisew
R

andw
u

arewageratesinthepoorandtherichercountryrespectivelyandiRandiu
areprofitsinthepoorandtherichercountryrespectively.
Withoutgoingintofurthertechnicaldetail(forwhichthereaderisreferredtoHaqueand
Kim(1995)),thefollowingresultsemergeasgraphedinFigure4.Herewecansummarizethe
migrationdecisionbyexaminingtheearningsforeachlevelofabilityacrossthetwocountries.
Thelefthandsideoftheinequality6isthewage/profitprofileinthepoorcountry.Theright

handsideisthewage/profitprofilefortherichercountrywiththecostofmigrationexcluded.
BelowthepointA
M

,thewage/profitprofileofthepoorcountryliesbelow
thecostadjustedopportunitiesintherichercountrynoonebelowthisabilitylevelwillmigrate.
AboveA
M,

theopportunitiesintherichercountryarebetter,evenwhenadjustedfor
costsofmigrationsallthoseabovethisabilitylevelwillmigrate.
Proposition2.Inatwocountryworld,wherebothcountriesareidenticalexceptinthelevelof
productionofG,thereexistsacutoffpointA
M

intheabilitydistributionofthecountrywith
thelowerlevelofG,suchthatallagentsfromthiscountrywhoseabilitylevelsarehigherthanA
M

migratetothecountrywithhigherG.AgentswithabilitylessthanA
Mremain.
Recallthatingeneralskilltypesbelongingtothesegment/m*,a]areentrepreneursinthe
privatesector,thoseintheregion[m*,A*]aremanagersinthepublicsectorwhilethoseinthe
category[A*1]areworkers.Considerthefollowingsituations.First,ifwagecompressionis
highinRuralia,itislikelythatthemigrationcutoffpointA
M

isabovewi*.Inthis
case,entrepreneursfromtheprivatesectorwillmigrate,managersfromthepublicsector
25

Forafullerdiscussionoftheissueofbraindrainorthehumancapitalflightprobleminthe
contextofanintertemporaloptimizingmodel,seeHaqueandKim(1995).Inthatpaperthey
showthatthelossoftalentfromadevelopingcountrycanleadtoapermanentlylowerincome
levelaswellasagrowthrateinthatcountry.

24

willnot.Consequently,themarketwageratewillfallalongwithprivatesectoroutput,thepublic
sectorwagecompressionwillimproveandthesizeofgovernmentwillexpandcompensating
partoftheprivatesectoroutputlossthroughtheresultingefficiencygains.SecondconsiderA
M

<m*,bothprivatesectorentrepreneursandpublicsectormanagersmigrate,
leadingtoafallinwagesandagreaterwagedecompressionalthough,asbefore,outputand
incomelevelsfallandthistimearoundsodoestheamountofthegovernancegoodproduced.
Theimportantpointtonoteisthatthereisanoutputandincomelossinbothcases.
Moreover,inbothcases,theresultofthismigrationisthatthehighestskilllevelinRuraliais
nowA
M

<a.Sincegrowthisdependentonthehighestabilitylevelinthecountry,itwouldbe
reducedasaresultofmigration.Growthnowis(a
M

1)whichislessthan(a1),theratethat
prevailsinTherichercountryandthatprevailedbeforemigration.Outputandpercapitaincome
tooarelower.Thelossofskillsisalosstothepoorercountryintermsofpermanentreductionin
incomes,aswellasinthegrowthofoutputoftheeconomy.
Proposition3.Migrationofskillscanresultinpermanentlyloweroutput,profitsandincome
levelsinthepoorcountry.Additionallygrowthmayalsobesloweddownpermanentlyrelativeto
therichercountry.
Brain drain, or human capital flight, has been dismissed as the manifestation of mere
nationalism and indeed some nationalistic leaders have even used the brain drain rhetoric to
argueforcontrolonmigrationordemandpaymentsforthemigration.
26

Theformergroupargues
thatthebraindrainreflectstheneedininternationalmarketsforspecializedhumancapital:
humancapitaltendstomovetoregionsandoccupationswhereitsproductivityishigh.
Nationalistsregardaminimumlevelofprofessionalskillsasrequiredforthefunctioningofthe
nationstateandholdthattheseskillsarethepropertyofthenationstate.Thedebateisthenoften
obscuredbyintotheageoldquestionof"shouldgovernmentscurbindividualfreedomof
movement?"
26

SeeHaqueandKim(1995)andDanso(1995)forafullerdiscussionofsomeofaspectsofthis

literature.

25

Asaresult,theprofessionanddevelopmentagencieshavebeensomewhatambivalenton
thissubject.Atanaggregatelevel,humancapitalhasbeenshowntobetheoreticallyand
empiricallythemoreimportantvariablesfordeterminingeconomicgrowth,withupperlevelsof
educationbeingstronglycorrelatedwithgrowth.Barro(1997)showsthatupperlevelsofmale
educationarestronglycorrelatedwithgrowth,withanextrayearadding1.2percenttogrowth,
whileprimaryeducationisoftensignificantandofthewrongsign.Thisiswiththeeducation
variablebeingmerelyyearsofschoolattendance,withouttakingintoconsiderationquality,
certificationandprofessionalortechnicalattainment.Perhapsitisthisinabilitytomeasurethe
scarceprofessionalskillsthatistheconcernofthesubjectof'braindrain',thatthesubjecthasnot
receivedadequateattention.Despitenumerousconsultantandtechnicalassistancereportsfor
capacitybuildingandcivilservicereformcitingthelackofscarceskills

Figure4.Migrationoftalent
Earnings
OpportunitiesinUrbania(wagesinUrbanialessmigration

26
asanimportantconstrainttodevelopment,todatenosystematicattemptsatdevelopingan
assessmentofneededskillsinthepoorcountrieshasbeenundertaken.
27

ThescantanecdotalevidencethatisavailableissummarizedinTables4and5.Itseems
tosuggeststhattheproblemmaynotbeastrivialasthoughttobe.Giventherelativelyshort
supplyofskillsinthesecountries,evennonspectacularnumbersappeartohaveconsequences
forinstitutionalcapacity.
Thecausesofbraindrainandthemeasuresrequiredtostemitareoftenconfused
primarilybecausebothproponentsandopponentsbecomepreoccupiedwiththecurbson
migration.Theanalogywithcapitalisperhapsappropriatehere.Justascapitalcontrolsare
consideredasundesirableforthepreventionofcapitalflight,itshouldbetakenasgiventhat
curbsonmigration,nomatterhowcleverlydesigned,areaninappropriateresponse.The
prescriptionsforretainingdomestichumancapitalarealsosimilartothosenormallysuggested
forattractingandretainingforeigninvestment:policiesthatfostermarketdetermineddomestic
returnstofactorsofproductionaswellasfriendlyandstablesociopoliticalenvironments.
Thedesignofanappropriatepolicyresponsemustrecognizetheneedfortheretentionof
theprofessionalhumancapitalmustfirstbefullyestablished.Itisimmediatelyobvioustothose
involvedintechnicalassistanceandtraining,thatforthemaintenanceofsystemsforsupervision
andregulation,provisionofsocialdevelopment(includinghealthandeducation),development
andmaintenanceofinfrastructureandgovernanceingeneral,keyskillssuchasacademic,
accounting,engineering,managerial,andmedicalarerequiredatvariouslevelsofquality.Ata
moregenerallevel,thecontinuouslossoftheeducatedwillretardthemodernizationprocessas
wellasthedevelopmentofdomesticpolicyformulation.Braindraincanalsoreinforcethe
limitedabilitytogenerateneededskillsinpoorercountries.AstheHumanDevelopmentReport
(1992)notes,"emigrationalsoreducesAfrica'scapacitytotrainanewgenerationof
professionals."
28
27

Considerablesumsarebeingspenttocollectdataoncorruption,politicalandinstitutional
arrangements,livingstandardsetc.buthardlyanyontheassessmentofwhetheruniversitieshave
teachersofadequatequality.Suchassessmentmaybeimportantifdomesticinstitutionbuilding
isaconcerngiventhatghostworkersandunqualifiedappointmentsinprofessionalpositionscan
createtheimpressionofadequatestaffing.
28

Surprisingly,littlehasbeendonetoevaluateandunderstandtheproblem.TheInternational
OrganizationforMigrationhashadsince1983aprogramfor"ReturnandReintegrationof

QualifiedAfricanNationals."Sincethebeginningoftheprogramabout1200nationalshave
beenassistedinreturningto6targetedcountries.TheIOMistargetinganother1000bytheend
of1998(Davies(1994)).

27
V.CANTECHNICALASSISTANCEREPLACELOSTSKILLS?

Astandardapproachtodealingwiththeissueofloss,orlackof,scarceskillsisthe
provisionoftechnicalassistance.InternationalagenciesandbilateraldonorssuchasUnited
StatesAgencyforInternationalDevelopmentusethisapproachextensively.Skillsthatarescarce
inadevelopingeconomyprovidedbyshortterm,expatriateadvisers,typically,atcompensation
levelshigherthoseprevailingininternationalmarkets.
29

Thisistocompensatefor
undertakingthehardshipofmovingfrommetropolitancenters.Thehighcostofthetechnical
assistanceisjustifiedsinceitisexpectedthatinstitutionaldevelopmentwillbeencouragedasthe
humancapitalinputoftechnicalassistancecangalvanizeamodernsysteminashortspanof
time.Oncethesystemhasbeensetinmotion,thelocalhumancapitalcanmaintainitatthelow
salarystructureprevalentdomestically.
Thereisnotheoreticalstudyofthismodeloftechnicalassistanceeventhoughtheamountof
moneyallocatedtosuchassistanceisnottrivial.Toplacethingsinperspective,Figure5presents
dataoftechnicalassistanceflowsasapercentageofsomekeyeconomicvariables.
30

In
subSaharanAfrica,ithasaveragedannuallyabout35percentoftotalaidandabout32percent
ofthetotalexportsfortheperiod199195(seefigure5).EvenforAsiawhereaidandtechnical
assistancehavebeenoperatingforalongtime,itconstitutesasubstantialpartoftotalaid.
29

Typically,technicalassistanceismadeavailableinareasofpublicsectorresponsibilitysuchas
institutionalweaknesses.Insuchareas,thepublicsectorrigidlymaintainsanuncompetitive
wagestructure(seeHaqueandSahay(1995)andHaqueandKim(1995)).Frequently,policy
interventionofdonors,especiallyforshorttermstabilization,resultsinareductionofpublic
sectorwages(SeeKraayandVanRijckeghem(1995)).
30

AccordingtotheWorldDebtTablesoftheWorldBank,"grants"aredefinedaslegallybinding
commitmentsthatobligateaspecificvalueoffundsavailablefordisbursementforwhichthereis
norepaymentrequirements."Technicalcooperationgrants"includefreestandingtechnical
cooperationgrantswhichareintendedtofinancethetransferoftechnicalandmanagerialskills
oroftechnologyforthepurposeofbuildingupgeneralnationalcapacitywithoutreferenceto
anyspecificinvestmentprojectsandinvestmentrelatedtechnicalcooperationgrants,whichare
providedtostrengthenthecapacitytoexecutespecificinvestmentprojects.

28

Figure5:TechnicalAssistanceFlows
Africa
DAsia
WesternHemisphere
Transition
as%ofTotalAidas%ofTotalCapitalInflowas%ofTotalExportsas%ofTotalImports

29
Table6.RecommendedHighestSalaryPayabletoNationalsasPercentofEntryLevelWorld
BankSalary(midpointofgradeWB22)
CountryYearPercent
LowIncomeCountries
BurkinaFaso199535Burundi199630CentralAfricanRepublic199075Chad199652Ethiopia199629Ghana199637Haiti
199556India199660Kenya199561Madagascar199516Malawi199648Niger199547Pakistan199674Rwanda199538
Zambia199652Zimbabwe199648CountriesinTransition
Armenia199617Belarus199619Bosnia199529Bulgaria199621CzechRepublic199647Estonia199629Hungary199629
KyrgyzRepublic199514Latvia199640Lithuania199624Macedonia199542Moldova199517Poland199634Romania
199526Russia199672Ukraine199632Uzbekistan199619OtherCountries
Bolivia 1996 99 Brazil1996158Ecuador 1996 11 Honduras199556Indonesia199596Israel 1995 52 Jamaica199681Mexico
1995 139 Morocco 1996 97 Nigeria 1995 135 Peru 1996 135 Philippines199580Saudi Arabia1995124SouthAfrica199680
Turkey1996123Venezuela199668

30

Mostcountriesthatutilizetechnicalassistanceexperienceasubstantialamountofbrain
drain.TheanomalyoftalentoutflowfromAfricaandtheinflowoftechnicalassistanceadvisors
toreplacethetalenthasalsobeennotedbyanalysts.Danso(1995)notesthat"ironicallythereare
100,000expatriatesatworkinAfrica.TechnicalassistanceinSubSaharanAfricaincreasedby
50percentbetween1984and1987andcurrentestimatesputthetotalcostat$4billion
annually,"anumberconfirmedbytheWorldBank.
Forequityandotherconsiderations,thetechnicalassistancemodelpreventsthemigrants
fromacountrytoreturnaspartoftechnicalassistance.
31

Anypersonwhohasbeena
partofthebraindraincanonlyreturnhomeatthelowdomesticsalaryandnotatthetechnical
assistancelevelofemoluments.TheUNhasactuallymandatedasalarystructureintheiroffices
thataresituatedindevelopingcountries.Thehighestsalaryattainablebyaresidentinthissalary
structureispresentedinTable6asapercentageofthemidpointoftheentrylevelsalaryforan
economistattheWorldBankheadquarters.BearinmindthattheUNlocalofficejobsinmanyof
thesecountriesareamongthemorecoveted.Thestructureoftheprofessional
policymaking/socialsciencelabormarketinsasfollows:thelowestpaidjobsareinthepublic
sectorlocallytheUNjobsarepreferredandshouldthepersonbewillingtomove,headquarters
jobsaredesirable.Itisnotsurprisingthenthatthepublicsectorlacksskills.Whatissurprisingis
thatthequestionofthecostsandbenefitsofthealternativechannelsofbraindrainrepatriation
andtechnicalassistanceforinstitutionaldevelopmentindevelopingcountries,whichshouldbe
ofobviousinterest,areseldomstudied.
Weusethesetupintheprevioussectiontofirstaddressthequestionwhetheritis
cheaperforagovernmenttoretainhumancapitalathomeortoimportitfromoutside.Consider
anyskilltypeA.Letwu(A)betheincomelevelsforthattypeavailableinthehigherincome
country.InordertopreventskilltypeAfrommigratingtotherichercountrycompensationofat
leastwu(A)cq/Ahastobeprovidedinthepoorcountry.Ontheotherhandforapersonof
thesameskilltypetomovefromTherichercountryandworkinRuralia,eventemporarilyso
thatassimilationcostsarenotconsiderediswu(A)+c.Since,wu(A)4c>
cq/A,itfollowsthatitischeapertoretainaskilltypethanimportit.
Proposition4.Ifmigrationiscostly,thenitischeapertoretainanyskilltypethanimportitfrom
ahigherincomecountry.
Suppose,asisusuallythecase,thatskilledworkershavealreadymigrated.Inthiscase,
thecomparisonneedstobemadebetweenattractinganexpatriateandaresidentofthehigher
incomecountry.Toconsiderthisaspectoftechnicalassistance,weusetheapproachofHaque
andKhan(1997)andassumethatthereissomediscountfactork<1,suchthatthemigrantfrom

thepoorcountry,ifpaidkw,wouldbeindifferenttoworkinginrichcountryforwagew
31

TheTAapproach,thereforealwaysplacesforeignexpertsinacountry.Bydesign,therefore,
theseexpertshavetospendtheinitialperiodoftheirstayinacountrysettlinginandlearning
aboutthecountry.

31
orreturninghome.Analogouslyweassumethatthereisafactorm>1suchthataresidentofthe
richcountryifpaidmw,wouldbeindifferenttoworkingineitherofthetwocountries.
32
Nowforagivenwagew
TA

,figure6showsthatahigherskilllevelwillobtainifpoorcountry
workersareencouragedtoreturnthanifthetechnicalassistanceprogramreliesonlyonrich
countryworkers.Ifthetechnicalassistanceprogramreliesonlyonskillsfromtherichcountry,
thehighestskilllevelthatreturnswillbeAu,whileifmigrantsfrompoorcountriesarealso
Figure6.Technicalassistancevs.Returnofskilledmigrants
Earnings
TAEarningsdemandofUrbanians
OpportunitiesinUrbania(wagesinUrbanialessmigrationcosts)
TAEarningsdemandofRuratnlans

includedA
R

>A
U

willalsobeinducedtoparticipate.Thewedge(mk)whicharisesfromdifferent
preferencesoftheconcernedindividualsforlivinginRuraliaresultsinthesedifferinglevelsof
talentsupply
33

.
32

Thevalueofm,canbejustifiedongroundsofhardshipandmovingtoanewenvironment.Itis
empiricallyverifiablegiventherelativelygenerousexpatriatepackagesthataregiventothose
participatingintheprograms.
33

Theresultisfairlyrobustacrossdifferentwage/abilityprofiles.SeeHaqueandKhan(1997)for
afurtherdiscussion.

32

Proposition5.Forthesamecompensation,technicalassistanceprogramswillattracthigher
skilledmigrantsthanresidentsofahigherincomecountry.
Surprisingly,currenttechnicalassistancearrangementsprohibittheinclusionofRuralian
citizens.Itiswidelybelieved,evenbytheUN,thatthedifferenceofmandk(mk),isverylarge
(oftenanumberapproachingdoubledigitsinpercentageterms).Giventhehumancapitalflight
accumulationsfrompoorcountriesandthelimitedskillagglomerationinthem,thisdifferential
isclearlyunrealistic.
Technicalassistanceisgenerallyconsideredtobesuccessfulinsolvingshortterm
physicalimplementationandtechnicalproblems."Theresultingoverrelianceonsubstitute
technicalassistance(longtermexpatriateadvisors)wasratherineffectiveinbuildinglong
lastingandselfsustaininginstitutionalcapacity."
34

Dia(1995)andAke(1996)appropriatelypoint
tothemajorcauseofthisfailure:thatsuchcivilservicereformprogramsdonottakeinto
accountthemacroinstitutional/governanceenvironmentanditsimpactoncivilservice
efficiency.Theadditionalpointthatthispapermakesisthatsucheffortsarequitedivorcedfrom
theneedtodevelopthenecessarytalentandleadershipinthecivilservicereformprogram.
Technicalassistancecannotbeasubstitutefortheapproachbeingproposedherea
comprehensivereformofthecivilservicethatfullyutilizesdomestictalent.Apricemeal
approachtoreformbasedontechnicalassistancecan,incertaincases,leadtounbalanced
developmentandlessthandurablesolutions.Forexample,the"enclave"approachhasbeenused
forquickresults.
35

Thesetaketheformofdonorfinancedprojects,managementcontracts
withexpatriateexperts(egDGTEXinCoted'Ivoire,FrenchmanagementofAirAfrique),orthe
separationandsometimescontrolofcertainkeygovernmenteconomic/financialfunctionsby
bilateraldonorsinexchangefortheirassistance(egcustoms).Enclaveentitiesarebasically
donordriven,donordependentandunsustainableandoftennotinkeepingwiththedrivefor
improvedgovernanceandbetterpublicexpendituremanagement(Premchand(1996)).They
oftenresultindyarchicalsystemsofaccountingandgovernancethatmaynotlendthemselves
welltocontrolandmanagement.
36
34

Dia(1995).
35

Revenuegenerationisoftenconsideredan"enclave"activity.Thegenerationofadditional
revenueswithoutfirstaddressingtheweaknessesinexpenditures,couldeasilyleadtoafurther
wasteofresources.
36

NunbergandNellis(1995)notethatinterimsolutionstopayandemploymentproblems
throughspecializedincentiveschemesfortoppingupexecutivelevelsalariesforkey
governmentposts,or,morebroadly,bywidelysupplementingcivilservicesalariesthrough
donorfinancedactivitiesarenotenduringanswerstothefundamentalproblemsofcivilservice
incentives"indeed,theyultimatelyunderminethelikelihoodofdevisingadurablesolution."

33
VI.CONCLUSION:DOMESTICTALENTASANAGENCYOFRESTRAINT

Theliteratureonreformandgrowthemphasizesconceptsofdownsizingandreorienting
thepublicsectoraswellascommunityparticipationandthedevelopmentofcivilsociety.
37

Thegeneralviewisthatdevelopmentofrulesandinstitutionsisenoughforachieving
thenecessarygovernanceandcivilsocietyobjectivesrequiredforgrowth.Theagentswhowill
makethishappenareoftennottakenintoaccount.Thispaperarguesthattheallocationoftalent
especiallyitsuseinthepublicsectorislikelytobeimportanttothesuccessfulimplementationof
developmentplans.Howtheincentivesarestructuredforthetechnocrats,themanagers,andthe
professionalswilldeterminethetalentthatoffersitselftorunkeyinstitutionsandorganizations,
andcoulddeterminetheefficiencyofpolicyimplementationanddesign.Oneexplanationforthe
weakperformanceofthepublicsectorinAfricamaybethelackofattentiontoAfricantalentin
thedesignofreform.Whilemanyreformswerebeingplannedandimplementedbadly,African
talent,notbeingabletofindaplaceathome,wasmigratingabroad.Manyoftheexpatriate
thinkersonreformwereunabletoseetheimplicationsofthis,sinceinmoredeveloped
economiesskillsareabundant.InAfrica,theskillshortagehasbeensignificant,prompting
donorstoattempttofilltheeverwideninggapsthroughoutmigrationofskillsthrough
expatriateexpertsfinancedbytechnicalassistance.
Civilservicereformshaveprimarilybeenconcernedwithcostcuttingandcontainment.
Theissueofproductivityandtheneedforappropriatehumancapitalforithavelargelybeen
secondary.Thepaucityofhumancapitalhasbeenrecognized,butonlytotalkaboutaslower
paceofmodernizationandanincreasedrelianceonexternaltechnicalassistance.Themigration
ofskillsandthepossibilityofcorrectingthepricessuchthatdomesticskillsresidentoverseas
mayreturnisseldomconsideredseriously.However,itisassertedthatthelackofdomesticskills
maynotmakeitpossibletooperatealevelofefficiencythatisobtainedintheadvanced
industrialcountries.Forexample,theNewPublicManagementapproachwhichrelieson
autonomousperformancebasedagenciesforthemanagementofthepublicsectorisconsidered
tobeinappropriateprimarilybecauseoftheshortageoftechnicalskills(seeBox2).
37

FormorerecentdiscussionsoftheimportanceofrulesinthedevelopmentprocessseeDouglas
CNorth(1993),DhonteandKapur(1996).

34

Box2.ThePakistanBankingExperiment
TheNawazSharifGovernmentthattookofficeinFebruary1997appointedexpatriatenationals
withconsiderablebankingexperienceinpremierbanksoverseastothepositionsofchief
executivesofthethreemajornationalizedbanks.ThesebanksarethelargestinPakistanholding
over65percentofalldeposits.Aswithmostnationalizedbanksinaperiodoffinancial
repression,thebankswerevirtuallyinsolventasasizableportionoftheirportfolioswere
nonperformingreportedlyasmuchas45percent.Privatizationattemptshadfailedascredible
buyerswereunwillingtobidforthem.
Thegovernmenthiredtheexpatriatenationalsandchargedthemspecificallywiththetaskof
rehabilitatingthebankswithaviewtoprivatization.ThePakistaniprofessionalshadover20
yearsofbankingexperienceinnumerouscountries.Threeyearcontractswerenegotiatedwith
thebankersstrictlyoninternationalmarketterms.
Theappointmentswereverywellreceivedinthemarket,winningthegovernment'sfinancial
sectorreformconsiderablecredibility.Thenewinitiativehasalreadyin6monthsalreadyyielded
dividends.Forexample,theresultsofthesecondlargestbank,HabibBankare:
25percentofthestaffincludingalloftheseniormanagershavealreadybeenterminated
theprocessofdismantling25percentofthebranchesthatareconsideredunprofitablehasbeen
initiated
distancefromthegovernmentisachievedwithaboardfromtheprivatesectorhavingbeen
appointedtorunthebank
seniormanagersfromamongthePakistanistrainedinpremierinternationalbankshavebeen
hiredagainatmarketterms
thebankisexpectingtoshowaprofitnextyearforthefirsttimeinrecentyears
thetotalcostoftherestructuringhasbeenabout$250millionwhichthebankthinksis
recoverableinthreeyears
thenewmanagementexpectsthattheycanrecoverabouthalfofthebank'sbaddebts.
Inconclusion,twopointsareworthnoting:
Yearsoffinancialsectoranalysesbyvariousagenciesaswellasnumerousformsoftechnical
assistancehadachievednothing.Someoftheseachievementssuchaschangingthestaffandthe
managementwereconsideredverydifficultifnotimpossible.
ForeignbankslikeCitibankandBankofAmericahavebeenextremelyprofitablepursuingthe
strategythatthegovernmenthasfinallyadoptedofhiringthebestPakistaniprofessionalsat
internationalsalaries.

35

Secondgenerationreformsmustthereforetakeintocarefulconsiderationthe
organizationofthepublicsectoraswellastheskillretentionathome,aspectswhichwere
ignoredinthepast.Itisonlythroughsuchreformthattheintermediategoodofgovernancewill
beefficientlyproduced.Anditisthegovernancegoodthathasbeenincreasinglyfoundtobean
importantcornerstoneofacountry'sinstitutionalfoundation.Indevelopingthepublicsector,itis
importanttoconsiderthehumancapitalthatthepublicsectorisabletoattractasthatwill
determinethequalityofitsoutput.Consequently,aswehaveshownthenextgenerationofcivil
servicereformmustbearinmindtheincentivestohumancapitalinthepublicsector.The
structureofwagesinthepublicsectoris,therefore,animportantpolicytoolformaintaining
publicsectorefficiency.
Theissueofpublicsectormanagementandwagepolicyalsohasimplicationsforthe
controlofcorruption.Manydevelopingcountrieshavefoundcorruptiontobeanimportant
impedimenttothedevelopmentprocess(seeMauro(1996)).HaqueandSahay(1996)and
Murphy,SchleiferandVishny(1991)haveshownthatanappropriateresponsefordealingwith
corruptionandrentseekingmaybetheretentionofappropriateincentivesforskillsandhonest
productivebehaviorinthepublicsectorsindevelopingcountries.
Africanscholarsarguethatoneofthemainfactorsinthebackwardnessofthestatemay
betheneopatrimonialandastrongautocraticnatureofthestate(Dia(1996),Lewis(1996)).
Collier(1996)hasmadeanimportantargumentthat,giventhehistoryofpolicymistakesand
failuresalongwiththearbitrarynatureofthestate,thereshouldbesomeagenciesofrestraint
thatshouldbevisiblyservingasacheckonbadpolicyandarbitrariness.Amongalltherestraints
thatthisrecentliteraturehasgenerated,againthereislittlementionofhowdomesticskillsmay
benecessary.Theautonomous,professionallyrunandperformancebasedpublicsectoragencies
alongwithperformanceauditingdoesserveasarestraintonarbitrarypatrimonialismthat
characterizesthestrongautocraticstatewehavetraditionallyconsideredtobetheallyof
development.
Domesticprofessionsandthetechnicalskillshaveproventobeextremelynecessaryto
thedevelopmentofcivilsocietyandbetterpublicadministrationshereintheUS(seeBox2for
anrecentillustrationofthisideainPakistan).Notonlyistheagglomerationofsuchskills
importantforthedesignofpolicyandreform,butalsonecessaryforanalysesandcritiquesthat
helpfosterdomesticdebateandownershipofsuchreform.Withoutthisdisseminationand
debate,whichcanonlybedonebydomesticgroups,itishardtoseethedevelopmentofcivil
society.Moreover,authoritativepatrimonialstateswillremainunchecked,exceptthroughthe
internationalagencyofrestraintwhoseinterestsmayormaynotconvergewiththoseofthe
people.

36
REFERENCES

Adamolekun,LapidoGuydeLusignon,andArmandAtomate,"CivilServiceReformin
FrancophoneAfrica,"WorldBankTechnicalPaper357.
Alfiler, Ma. Concepcion P., 1986, "The Process of Bureaucratic Corruption in Asia: Emerging
Patterns" in Bureaucratic Corruption in Asia: Causes, Consequences and Controls, edited by
LedivinaV.Carino,JMCPressInc.,QuezonCity,Manila,Philippines.
Allingham,M.andA.Sandmo,1972,"IncomeTaxEvasion:ATheoreticalAnalysis,"Journal
ofPublicEconomies,Vol.I,No.34,pp.323338.
Barro,Robert,1990,"GovernmentSpendinginaSimpleModelofEndogenousGrowth,"
JournalofPoliticalEconomy98:5,1990,S10326.
Basu,Kaushik,SudiptaBhattacharya,andAjitMishra,1992,"NotesonBriberyandthe
ControlofCorruption,"JournalofPublicEconomics,48,pp.349359.
Becker,GaryandGeorgeStigler,1974,"LawEnforcement,Malfeasance,andCompensation
ofEnforcers,"TheJournalofLegalStudies,Vol.3(January),pp.118.
Bhagwati,JagdishN.,1982,"DirectlyUnproductive,Profitseeking(DUP)Activities,"
JournalofPoliticalEconomyVol.90,No.5.
Chaudhry,ShahidAmjad,GaryJamesReid,andWaleedHaiderMalik,eds.,1994,"Civil
ServiceReforminLatinAmericaandtheCaribbean:ProceedingsofaConference,"Technical
Paper,No.259,Washington,DC:WorldBank.
Collier,1996,"TheRoleofStateinEconomicDevelopment:CrossRegionalExperiences,"
paperpresentedtoAERCplenary,December.
Collier,PaulandJanWillemGunning,1997,"ExplainingAfricanEconomicGrowth
Performance,"paperpresentedattheTenthAnniversaryoftheCSAE,Oxford.
Danso,Kwaku,1995,"TheAfricanBrainDrain:CausesandPolicyPrescriptions,"
ScandinavianJournalofDevelopmentAlternatives(Sweden),14:24964,MarchandJune.
Davies,Desmond,1995,"AfricanBrainDrain,"WestAfrica,UK,No.4066:143235,
September1117.
Dia,Mamadou,1995,"Africa'sManagementinthe1990sandBeyond:Reconciling
IndigenousandTransplantedInstitutions,"WashingtonDC,WorldBank.

37

ElMinawwi,Alhmed,1995,"Sudan'sBrainDrain:IsthisCountryLosingItsHead(s)?,"
Sudanow(Sudan),19:2122,December.
Flanagan,RobertJ.,1995,"WageStructuresintheTransitionoftheCzechEconomy,"
InternationalMonetaryFundStaffPapers,42:4,pp.83654.
Gould,DavidJ.andJoseA.AmaroReyes,1983,"TheEffectsofCorruptionon
AdministrativePerformance:IllustrationsfromDevelopingCountries,"WorldBankStaff
WorkingPapers,Number580,ManagementandDevelopmentSeries,Number7,TheWorld
Bank,Washington,DC.
Haque,NadeemulandRatnaSahay,1996,"DoGovernmentWageCutsCloseBudget
Deficits?CostsofCorruption,"InternationalMonetaryFundStaffPapers,December.
Haque,NadeemU1andM.AliKhan,"InstitutionalDevelopment:SkillTransferenceThrough
aReversalof"HumanCapitalFlight"orTechnicalAssistance,"IMFWorkingPaperWP/97/89.
Haque,NadeemUlandSejikKim,1995,"HumanCapitalFlight:ImpactofMigrationon
IncomeandGrowth,"IMFStaffPapers,September.
Haque,NadeemUl,PeterJ.Montiel,StephenSheppard,1997,"PublicSectorEfficiencyand
FiscalAusterity,"IMFWorkingPaper,November.
Heller,PeterS.andAlanA.Tait,1984,"GovernmentEmploymentandPay:Some
InternationalComparisons,"IMFOccasionalPaperNo.24,October,InternationalMonetary
Fund,Washington,DC
Hewitt,D.andC.VanRijckeghem,1995,"WageExpendituresofCentralGovernments,"IMF
WorkingPaper,Washington:InternationalMonetaryFund.
InternationalMonetaryFund,WorldEconomicOutlook,April1995,Washington,DC
Kallen,Denis,1994,"BrainDrainandDevelopment:OpportunityorThreat?,"Higher
EducationPolicy,UK,7:1115,December.
Klitgaard,Robert,1995,"AdjustingtoReality:Beyond"Statevs.Market"inEconomic
Development,"InternationalCenterforEconomicGrowth,PressSanFrancisco,California.
Klitgaard,Robert,1989,"IncentiveMyopia,"WorldDevelopment,Vol.17,No.4,
pp.447459.
Klitgaard,Robert,1995,"InstitutionalAdjustmentandAdjustingtoInstitutions,"WorldBank

DiscussionPapers303.

38

Kraay,AartandC.VanRijckeghem,1995,"EmploymentandWagesinthePublicSectorA
CrossCountryStudy,"IMFWorkingPaper,WP/95/,InternationalMonetaryFund,Washington
DC.
Krueger,AnneO.,1974,"ThePoliticalEconomyoftheRentSeekingSociety,"American
EconomicReview,LXVI,Vol.3.
Kuznetsov,Evgenii,1995,"IsRussiaBecomingaDevelopingCountry?BrainDrainand
AllocationofTalentinthePostSocialistTransition,"CommunistEconomiesandEconomic
Transformation,UK,7:48597.
Land,Thomas,1994,"UniversitiesSeekAutonomy,"WestAfrica,UK,No.3991:pp.546,
March28April3.
Lee,KuanYew,1959,"SpeechattheOfficialOpeningoftheofthePoliticalCentre"
August15,Singapore.
Leff,NathanielH.,1964,"EconomicDevelopmentthroughBureaucraticCorruption,"inThe
AmericanBehavioralScientist,pp.814,November.
Lewis,PeterM.,1996,"EconomicReformandPoliticalTransitioninAfrica:TheQuestfora
PoliticsofDevelopment,"WorldPolitics92129,Vol49,No.1,October.
Lienert,IanandJitendraModi,"ADecadeofReforminSubSaharanAfrica,"Draft,IMF
Washington,DC
Lindauer,DavidandBarbaraNunberg,eds.,1994,"RehabilitatingGovernment:Payand
EmploymentReforminAfrica,"Washington,DC:TheWorldBank.
Lucas,RobertA.,1978,"OntheSizeDistributionofBusinessFirms,"BellJournalof
EconomicsIX,50823.
Mauro,Paulo,1995,"CorruptionandGrowth,"QuarterlyJournalofEconomics,pp.681
Mookherjee,DilipandIPLPng,1995,"CorruptibleLawEnforcers:HowShouldTheyBe
Compensated?"EconomicJournal,105,145159,January.
Murphy,KevinM.AndreiSchleifer,andRobertW.Vishny,1991,"TheAllocationofTalent:
ImplicationsforGrowth,"QuarterlyJournalofEconomics,504530,May.
Peil,Margaret,1995,"GhanaiansAbroad,"AfricanAffairs,UK,94:34567,July.

39
Premchand,A.,1996,"ErosionofExpenditureManagementsystems:AnUnintended
ConsequenceofDonorApproaches,"WP/96/102,IMF,September.
Premchand,A.,1996,"IssuesandNewDirectionsinPublicExpenditureManagement,"IMF
WorkingPaper,WP/96/123,November.
Pritchett,Lant,1997,"WherehasalltheEducationGone?,"WorldBankPolicyResearch
WorkingPaper,June.
RoseAckerman,1975,"TheEconomicsofCorruption,"JournalofPublicEconomics,Vol.4,
127203.
Sahay,Ratna,1990,"TradePolicyandExcessCapacityinDevelopingCountries,"IMFStaff
Papers,Vol.37,No.3,Washington,DC,September.
Sahay,Ratna,1991,"InputShortagesinMixedEconomiesAnApplicationtoIndian
ManufacturingIndustries,"IMFWorkingPaperNo.WP/91/56,InternationalMonetaryFund,
Washington,DC
Samad,Abdus,1993,"Governance,EconomicPolicyandReforminPakistan,"Vanguard
Books,Lahore,Pakistan.
Shapiro,CarlandJosephE.Stiglitz,1984,"EquilibriumUnemploymentasaWorkerDiscipline
Device,"AmericanEconomicReview,Volume74,pp.43344,June.
Shleifer,AndreiandRobertW.Vishny,1993,"Corruption,"TheQuarterlyJournalof
Economics,pp.599617,August.
Simanovsky,StanislavandOsteuropaWirtschaft,1994,"BrainDrainfromtheFormerSoviet
UnionandthePositionoftheInternationalCommunity,"39:1725,Germany,March.
SouthernAfricanEconomist,1994,"LongWayfromDevelopment,"7:pp.11,Zimbabwe,
April.
Srinivasan,TN,1973,"TaxEvasion:AModel,"JournalofPublicEconomies,Vol.II,No.4,
pp.339346.
Suwanwela,Charas,1994,"DisciplinarySpecialisminHighlyMobileProfessionals,"Higher
EducationPolicy,UK,7:2930,December.
Tanzi,Vito,1994,"Corruption,GovernmentActivities,andMarkets,"IMFWorkingPaper
No.WP/94/99,InternationalMonetaryFund,Washington,DC

40

VanGinneken,Wouter,ed.,1991,"GovernmentandItsEmployees:Casestudiesof
DevelopingCountries,"Brookfield,Vt.:Gower.
Virmani,Arvind,1987,"TaxEvasion,Corruption,andAdministration:MonitoringthePeople's
AgentsunderSymmetricDishonesty,"DRDDiscussionPaper,ReportNo.DRD271,TheWorld
Bank,Washington,DC,May.
VolkerCommission,The,1990,"LeadershipforAmerica:RebuildingthePublicService,"
LexingtonBooks,Lexington,Massachusetts.
Wade,Robert,1982,"TheSystemofAdministrationandPoliticalCorruption:CanalIrrigation
inSouthIndia,"JournalofDevelopmentStudies,18(3),287328.
WorldBank,The,1992,"GovernanceandDevelopment,"TheWorldBank,Washington,DC.