BAB 1.

PENDAHULUAN:

Mengapa kita membutuhkan teori dalam administrasi publik

Segala kejadian besar yang ditorehkan manusia dalam sejarah kita kemungkinan
besar diraih oleh apa yang sekarang kita kenal dengan istilah administrasi
publik/administrasi negara. Organisasi beserta praktik manajemen baik di lingkungan
kolektif maupun publik sudah terjadi sangat lama, dan perubahan signifikan dalam
praktik tersebut cenderung disertai pergeseran sejarah dalam organisasi dan operasi sosial
berskala besar. Sebagai contoh, di satu sisi masa peralihan dari masyarakat feodal
menjadi negara/bangsa disebabkan oleh sentralisasi kebijakan tetapi juga disisi lain hal ini
menjadi mungkin karena adanya desentralisasi implementasi kebijakan (Tout 1937; Ellul
1955; Chrimes 1952). Era kolonial juga mengacu pada sistem yang sama, tetapi pada
skala yang lebih besar: dunia (Gladden 1972). Terdapat perbandingan yang sangat
signifikan antara pendekatan yang dilakukan oleh bangsa Inggris, Prancis, Portugis,
Belanda, dan Belgia mengenai isu sentralisasi dan desentralisasi, manajemen pengadilan,
serta organisasi dan manajemen angkatan laut dan tentara (Gladden 1972, 323–333).
Mayoritas penelitian arkeologis menunjukkan bahwa peradaban awal Armenia dibangun
di atas bentuk administrasi yang agak rumit (Von Hagen 1962 ; Prescott 1908 ; Mason
1957; Morley 1959). Di Cina, dinasti Sung (A.D. 960 – 1279) “mempertahankan sistem
pemerintahan dan administrasi tradisional Tiongkok. Kaisar, yang tertinggi, dinasehati
dan dibantu oleh Dewan Negara yang anggotanya bervariasi dari lima hingga sembilan
orang, yang bertugas untuk mengawasi beberapa bagian pemerintahan, yakni: (1)
Sekretariat-Kanselir, (2) Komisi Keuangan, dan (3) Biro Urusan Militer ”(Gladden 1972,
191; Yutang 1947; Loewe 1966; Balazs 1964; Weber 1947).

Contoh-contoh tersebut diatas menjelaskan dengan tegas bahwa bahwa peradaban

membutuhkan dasar unsur administrasi publik (Waldo 1946,1956 ; Wildavsky 1987;
Douglas dan Wildavsky 1982). Sejalan dengan pendapat Max Weber, unsur dasar
administrasi publik meliputi (1) beberapa dasar kekuasaan formal berbasis ketaatan; (2)
hukum dan aturan yang diberlakukan untuk semua; (3) kompetensi individu, yang
meliputi diferensiasi tugas, spesialisasi, keahlian, dan / atau profesionalisasi; (4)
pengorganisasian orang ke dalam kelompok atau kategori sesuai dengan spesialisasi; (5)
koordinasi berdasarkan hierarki; (6) kesinambungan berdasarkan aturan dan catatan; (7)
struktur kerja yang terpisah dari orang yang memegang posisi atau jabatan; dan (8)
pengembangan teknologi tertentu (Weber 1952). Hampir semua pertimbangan zaman
besar sejarah manusia telah menemukan unsur pokok organisasi dan manajemen
(Gladden 1972). Sehingga dapat disimpulkan bahwa praktik administrasi publik telah
berlangsung dari awal peradaban dan olehnya itu sangat penting untuk pengembangan
peradaban pula.

Meskipun praktik administrasi publik sudah sangat tua, sebaliknya, studi formal
administrasi publik dan penjabaran teori administrasi publik masih terbilang sangat baru.
Dibidang akademis, sebagai bentuk kecerdasan intelektual — badan pengetahuan, bidang
praktik profesional, subjek akademik, bentuk politik, konstruksi sosial realitas —
administrasi publik pun masih berusia muda. Menurut Federalis, administrasi publik
berusia lebih dari 225 tahun, lebih dari 22 dekade, lebih dari 3 generasi. Sedangkan
menurut publikasi esai Woodrow Wilson ( 1887/1941), administrasi publik berusia lebih
dari 125 tahun, lebih dari 12 dekade, lebih dari 3 generasi. Sebagai kumpulan konsep,
gagasan, reformasi, kursus, dan konsep yang terpisah, administrasi publik tergolong
dalam kategori 'remaja'.

James Q. Wilson mengklaim memiliki sedikit minat terhadap teori dan menyatakan
bahwa teori tidak banyak menawarkan pemahaman birokrasi:
Saya berharap buku ini dapat disusun lewat pembuktian, atau setidaknya
menggambarkan, teori perilaku birokrasi yang sederhana, elegan, dan
komprehensif. Saya telah memiliki keraguan besar bahwa apapun yang layak
disebut "teori organisasi" tidak akan pernah ada. Teori akan ada, tetapi
biasanya akan sangat abstrak atau umum sehingga penjelasan akan terasa
sangat dangkal. Penjelasan yang menarik akan ada, beberapa bahkan didukung
dengan fakta, tetapi akan menuntut konteks. Banyak ahli yang tidak
sependapat dengan saya. Dan jumlah mereka lebih banyak. (1989, xi – xii)

Jika pemahaman kontemporer tentang administrasi publik hanyalah pelafalan fakta-fakta

yang berasal dari penelitian — membiarkan fakta berbicara sendiri — bagaimana teori
administrasi publik dianggap serius?
Salah satu tujuan buku ini adalah menjawab pertanyaan ini dengan tegas: ya, teori dalam
administrasi publik sangatlah penting. Terlepas dari penolakan Wilson, teori tetap
menjadi landasan untuk memahami administrasi publik.

Tidak ada ahli teori yang lebih pintar daripada orang terpelajar yang mengaku tidak
memiliki teori. Untuk mengatur fakta, menjelaskan hasil penelitian, dan mengklaim tidak
ada teori, mungkin terlihat aman. Namun, hal semacam itu akan memandu pemilihan
fakta mana yang akan disajikan, penyusunan fakta-fakta, dan bagaimana menafsirkannya.
Semua teori memiliki kelemahan, dan menyangkal teori saat melakukan teori membantu
untuk menghindari stereotip. Tanpa mengakui teori atau menyatakan minat pada suatu
teori, seorang ahli dapat berusaha untuk menghindari label dan stereotip. Ini semua
adalah alasan kuat untuk menghindari 'pengkotakan' ataupun pengkategorian; tetapi
alasan-alasan ini tidak mengurangi sentralitas teori dalam semua administrasi publik.

Dapatkah teori menjadi penting dalam ilmu terapan, praktis, dan interdisipliner seperti
pada administrasi publik? Buku ini menjawab pertanyaan ini dengan ketegasan yang
sama: ya. Kami percaya bahwa ada kebutuhan untuk kejelasan konseptual yang lebih
besar dan uji tahan teoritis dalam perawatan administrasi publik. Hal yang sangat
menggoda dalam bidang ilmu terapan untuk kembali pada akal sehat dan kebijaksanaan
sebagai cukup untuk tugas menerapkan kebijakan publik. Kenyataannya, akal sehat dan
kebijaksanaan diperlukan untuk menjalankan kebijakan yang efektif, tetapi tidak cukup
jika akal sehat dan kebijaksanaan tidak didefinisikan dengan baik atau tidak didefinisikan
sama sekali. Pemikiran mendalam juga membantu, tetapi tidak cukup. Kepastian yang
berasal dari pemikiran mendalam dari satu generasi sering kali merupakan panduan yang
buruk untuk generasi berikutnya. Sebagai contoh, saat ini secara umum kita mengakui
bahwa birokrasi publik itu lambat, rumit, mementingkan diri sendiri, dan tidak efisien —
Kita bertindak berdasarkan pre-asumsi itu dengan menderegulasi, merampingkan,
mengurangi, memprivatisasi, mendorong pengambilan risiko dan inovasi birokratis, dan
melonggarkan kendali atas pembelian dan penawaran pemerintah. Sebaliknya, pada tahun
1930an, ketika Amerika Serikat berada dalam depresi ekonomi yang dalam, AS
bergantung pada pemerintah yang terpusat untuk menyelesaikan masalah bersama.
Sedangkan, kita sekarang dengan cepat bergerak menjauh dari ketergantungan pada
pemerintahan yang terpusat.
Dalam empat puluh tahun terakhir, administrasi publik telah mengembangkan pola
penyelidikan yang lebih sistematis tentang substansi perilaku organisasi publik,
manajemen publik, dan implementasi kebijakan publik. Pekerjaan ini telah berkontribusi
pada peningkatan reabilitas dalam memahami administrasi publik. Kerja-kerja organisasi
publik telah diperiksa dengan peningkatan bentuk konseptual, metodologis, dan analisis
teoritis. Bentuk-bentuk analisis ini berupaya menciptakan pengetahuan yang dapat
ditelusuri, diakumulasi, dan setidaknya pada tingkat tertentu, dapat ditiru. Bentuk-bentuk
analisis ini dikategorikan menjadi ilmiah, "ilmiah" dalam artian semacam rasionalitas
formal dimana pengetahuan dan penemuan satu generasi membentuk dasar untuk
penyelidikan generasi berikutnya. Pengetahuan, kemudian, menjadi kolektif dan
kumulatif. Ilmu dan seni administrasi kebijakan dapat didefinisikan, dijelaskan,
direplikasi, dan kumulatif.

Tujuan selanjutnya dari buku ini adalah untuk menjelaskan secara rinci beberapa teori
dan pendekatan analitik yang berkontribusi pada apa yang kita ketahui tentang
administrasi publik. Kami juga bertujuan untuk menggambarkan bidang administrasi
publik yang mempunyai banyak teori namun kurang berkembang. Jika kita dapat
menerima bahwa setiap pendekatan pada subjek administrasi publik dibimbing,
setidaknya dalam beberapa cara yang belum sempurna, oleh teori atau serangkaian teori,
pertanyaan berikutnya adalah: Teori atau pendekatan mana yang paling menjanjikan,
yang paling berpengaruh? Teori seperti apa yang paling penting sekarang dan
kemungkinan menjadi yang paling penting di masa depan? Fenomena apa dalam
administrasi publik dan tata kelola yang belum dijelaskan atau dijelaskan secara tidak
memadai? Salah satu bidang tertentu yang membutuhkan studi lebih besar adalah
“birokrasi bayangan” - jaringan luas perusahaan swasta dan nirlaba yang ada untuk
menjalankan program publik. Tujuan buku ini adalah untuk memberikan deskripsi detail
tentang pilihan teori utama penulis dalam administrasi publik kontemporer dengan
harapan meningkatkan reabilitas pengetahuan kita dan pemahaman kita tentang
administrasi publik.

Tidak ada argumen yang dibuat di sini yang menyatakan bahwa hanya ada satu teori
administrasi publik. Karena bidang ini bersifat interdisipliner dan terapan, satu teori yang
berasal dari disiplin yang berkontribusi, seperti model pasar dari ekonomi, dapat bersifat
informatif dan berguna. Tetapi kebanyakan model administrasi publik tidak dapat
dijelaskan, dijelaskan, atau dipertanggungjawabkan dengan menggunakan model pasar.
Masing-masing teori lain yang dijelaskan dalam buku ini menginformasikan pemahaman
kita tentang administrasi publik dan kebijakan publik. Tidak ada teori yang berdiri sendiri
yang mampu menjelaskan kompleksitas bidang ini. Namun, jika disatukan, teori-teori
tersebut secara signifikan berkontribusi pada apa yang kita ketahui dan pahami tentang
administrasi publik.

Penggunaan Teori
Pertimbangkan kebijakan berikut ini: Terhadap kerusakan yang diakibatkan oleh badai,
tornado, banjir, tsunami, dan kebakaran hutan, sifat kritis administrasi publik sudah jelas.
Apakah administrasi publik dalam bentuk pencegahan bencana dan sistem manajemen
(Army Corp of Engineers, Badan Manajemen Darurat Federal, Dinas Kehutanan, Penjaga
Pantai) sudah efektif untuk menangani masalah ini (Rittel dan Webber 1973)? Apakah
dengan manajemen publik yang lebih baik akan lebih membantu (Ketel 2007)? Seberapa
penting dan efisien perencanaan ketika bencana alam begitu jarang terjadi di satu lokasi?
Bagaimana koordinasi yang lebih baik dengan organisasi nirlaba dan amal seperti Palang
Merah dapat membantu? Akankah peraturan yang lebih ketat tentang di mana dan
bagaimana orang dapat membangun rumah dan bisnis membantu? Berapa banyak
tanggung jawab yang dimiliki lembaga pemerintah untuk menyelamatkan orang-orang
yang mengabaikan perintah untuk mengungsi?

Sebelum kita dapat dengan serius mempertimbangkan kebijakan publik dan masalah
administrasi publik ini, pemahaman yang solid akan sangat membantu. Bagaimana kita
memahami masalah dan menyusun fakta? Bagaimana pemahaman kita memandu
kebijakan dan tindakan? Tema-tema yang dibahas dalam bab-bab selanjutnya dari buku
ini akan meningkatkan pemahaman kita tentang administrasi publik. Tidak ada yang lebih
praktis dibanding teori yang didasarkan pada pengetahuan yang andal dan dapat ditiru.
Teori apa atau campuran teori seperti apa yang paling baik untuk menginformasikan
keputusan dan implementasi kebijakan dalam kejahatan dan pelanggaran hukum? Apa
yang bisa lebih praktis daripada jawaban untuk pertanyaan itu? Jawaban itu akan sangat
berguna dan praktis jika teori atau teori didasarkan pada pengamatan peristiwa tertentu
dan pada pengamatan dan akumulasi pola, pengalaman, dan kejadian yang, secara
bersama-sama, menyarankan cara untuk memperbaiki masalah.
Bagaimana teori bisa bermanfaat? Validitas atau kegunaan teori apapun tergantung pada
kapasitasnya untuk mendeskripsikan, menjelaskan, dan memprediksi.

Sebuah teori, agar dapat digunakan, harus secara akurat menggambarkan atau
menggambarkan peristiwa atau fenomena dunia nyata. Sebagian besar teori melakukan
ini pada tingkat abstraksi tertentu. Fenomena administrasi publik yang paling penting
adalah kompleks, dan oleh karena itu deskripsi adalah representasi abstrak dari fenomena.
Semua deskripsi mengharuskan analis untuk memutuskan elemen mana dalam suatu
fenomena kompleks yang harus ditekankan. Semua deskripsi adalah distorsi realitas dan
relatif terhadap keadaan yang berlaku. Deskripsi sering diilustrasikan seperti sebuah foto
atau serangkaian foto yang diam, bukan menyerupai rekaman video. Masih dalam analogi
yang sama, meskipun video merupakan kemajuan fotografi, teknologi deskriptif kami
dalam administrasi publik masih relatif primitif bak sebuah foto yang diam.

Karena keterbatasan deskripsi, suatu teori biasanya akan menjelaskan fenomena yang
sedang dijelaskan. Penjelasan dapat menjelaskan mengapa analis melihat beberapa faktor
dalam suatu peristiwa atau fenomena lebih penting daripada yang lain. Deskripsi
menanyakan apa yang terjadi atau tetapi biasanya tidak mampu menjawab pertanyaan-
pertanyaan yang sama pentingnya: mengapa ini terjadi, atau mengapa ini terjadi?
Olehnya itu, seperti yang ditunjukkan Ansel Adams dengan fotografi hitam-putihnya, ada
perbedaan penting antara melihat gambar dan memahami gambar. Dalam administrasi
publik, unsur deskriptif sebuah teori membantu kita untuk melihat phenomena, sedangkan
unsur penjelasan teori membantu kita memahami.

Jika teori membantu kita melihat dan memahami fenomena administrasi publik, haruskah
teori membantu kita untuk memprediksi? Jawabannya: ya. Seperti halnya teori Herbert
Kaufman (1969) tentang perubahan, bermetamorfosis dari administrasi publik yang
berbasis profesional dan netral bersaing menjadi administrasi publik yang responsif
secara politis dan partisan. Teori Kaufman mengandung sifat prediksi yang kuat.
Meskipun kurang spesifik untuk administrasi publik, teori Albert Hirschman (1982)
tentang perubahan dalam dunia sosial dan politik adalah serupa dan sama-sama
bermanfaat.
Pola yang muncul kemudian adalah mengharapkan terlalu banyak prediksi dalam teori.
Karena administrasi publik praktis dan terapan, beberapa mencari teori yang, jika diikuti,
akan mencapai hasil yang dapat diprediksi. Prediksi harus ditafsirkan sebagian besar
untuk memperhitungkan pola, probabilitas, dan kemungkinan hasil, bukan hasil spesifik
yang mengalir tak terelakkan dari penerapan teori tertentu. Ketika prediksi didefinisikan
secara longgar untuk menjelaskan berbagai situasi dari waktu ke waktu, kapasitasnya
dapat mengesankan.

Dalam teori administrasi publik, masalah presisi versus generalitas penting. Presisi dan
spesifisitas yang lebih besar dalam deskripsi dan penjelasan tentang fenomena
administrasi publik selalu dibeli dengan harga generalisasi. Semakin banyak teori yang
tepat atau, seperti yang populer saat ini, semakin banyak kekuatan untuk menjelaskan
pola peristiwa yang luas, tetapi menjadi semakin berkurang untuk memperkirakan
serangkaian fenomena. Masalahnya adalah bahwa teori besar, biasanya dibuat begitu
umum dengan penyederhanaan dan pengasumsian sehingga membuatnya tidak dapat
menjelaskan secara dalam dan detail kecuali kejadian yang paling jelas. Begitu juga teori
aplikasi ekonomi pasar yang disederhanakan untuk administrasi publik. Kekayaan,
tekstur, dan substansi peristiwa dan fenomena bisa hilang dalam teori besar. Teori yang
tepat, di sisi lain, dapat menjadi sangat kaya dan kontekstual sehingga kehilangan potensi
generalisasi. Adapun buku ini akan membahas delapan teori yang memiliki kualitas
presisi dan kekayaan empiris serta kualitas generalisasi.

Sekarang mari kita memahami teori yang berlaku pada administrasi publik. Pada tingkat
yang longgar dan informal, teori hanyalah sebuah orientasi, kerangka kerja, teknik, atau
pendekatan. Misalnya, tanpa merujuk pada teori tertentu, orang dapat menulis bahwa ada
teori (atau ada banyak teori) dalam organisasi. Atau seseorang bisa merujuk pada
pendapat pribadi sebagai sebuah teori. Sedangkan teori, dalam arti yang lebih formal,
memiliki tiga makna berikut. Pertama, dalam ilmu alam dan fisika, teori berarti pengujian
menyeluruh terhadap teorema atau hipotesis menggunakan data yang dapat diobservasi
dan dapat dibandingkan. Hipotesa ini, setelah diuji dan diverifikasi, membentuk dasar
teori, pernyataan, atau representasi realitas. Teori dalam ilmu alam atau fisika dapat
memiliki akurasi yang cukup besar dalam merepresentasikan realitas karena klasifikasi
keteraturan dalam dunia fisik sudah maju, demikian pula kemampuan untuk mengenali
dan mengukur fenomena alam. Teori sering berlaku layaknya panduan untuk aksi/praktik.
Di dunia sosial, di mana administrasi publik merupakan bagiannya, masalah mengenali
pola, merancang kategori, dan mengukur dan membandingkan fenomena jauh lebih besar.
Oleh karena itu, tujuan teori dalam administrasi publik berbeda.

Kedua, teori dalam ilmu sosial dan administrasi publik mempunyai urutan materi faktual
(sejarah, peristiwa, kasus, cerita, ukuran pendapat, observasi) yang serupa dengan teori
dalam ilmu alam sehingga dapat menyajikan bukti melalui definisi, konsep, dan metafora
yang mendorong pemahaman. Yang pasti, pemahaman ini, setidaknya sebagian,
subyektif, karena itu dibangun oleh ahli teori. Teori ini didasarkan pada pengamatan ketat
dan intuitif perilaku sosial, perilaku organisasi, dinamika kelembagaan, sistem dan
perilaku politik, pola komunikasi, dan budaya. Kita sepakat bahwa teori yang berasal dari
pengamatan tersebut adalah dasar untuk semua tindakan dalam administrasi publik.
Sebagian besar tindakan ini tidak secara formal dan eksplisit diakui didorong oleh teori
tertentu. Keputusan dan tindakan administrasi publik didasarkan pada asumsi mendasar
tentang perilaku sosial, pola kerja sama manusia, insentif untuk tindakan, dan sejenisnya.
Karena itu, salah satu tugas utama teori dalam administrasi publik adalah untuk membuat
eksplisit dan menggambarkan asumsi yang memandu tindakan dan untuk
mengembangkan kategori, konsep, definisi, dan metafora yang menumbuhkan
pemahaman tentang asumsi-asumsi tersebut.

Ketiga, dalam administrasi publik makna teori itu normatif. Teori-teori ini membentuk
jembatan antara administrasi publik, ilmu politik, dan filsafat. Dwight Waldo (1946)
mengajarkan kita bahwa semua teori administrasi publik juga termasuk teori politik.
Praktik administrasi publik adalah dunia yang sibuk dimana biaya dan manfaat, semuanya
secara normatif berdasarkan sifat dan upaya, dialokasikan di antara warga negara melalui
otoritas negara. Teori administrasi publik memandu alokasi otoritatif barang publik.
Sekali lagi, tugas ahli teori seringkali menemukan teori yang menjelaskan atau
menggambarkan keteraturan yang dapat diamati dalam perilaku dan untuk mengevaluasi
implikasi normatif dari perilaku tersebut. Seringkali benar bahwa ahli teori administrasi
publik menggunakan campuran dari definisi teori kedua dan ketiga.

Makna teori dalam administrasi publik lebih dari sekedar pertanyaan tentang seberapa
ketat pengukuran dan seberapa tepat pengamatan itu. Teori diklasifikasikan berdasarkan
bentuk, tingkat, atau sifat dari penjabarannya. Sebagai contoh, beberapa teori hanya
menyajikan pertanyaan metodologis seperti perdebatan tentang apa yang disebut
penelitian praktik terbaik (Overman dan Boyd 1994). Teori lain memakai deduksi dan
sintesis temuan penelitian dalam mengembangkan hipotesis untuk memandu penelitian
berikutnya. Tesis Theibot dan teori pilihan rasional lainnya adalah contoh yang baik dari
teori semacam ini. Menurut survei artikel dalam jurnal administrasi publik terkemuka, ini
adalah bentuk paling umum dari presentasi teori di lapangan (Cleary 1992; Adams and
White 1994; Forrester dan Watson 1994; White dan Adams 1994). Teori lain diturunkan
dari pengujian lapangan terhadap hipotesis atau kelompok hipotesis tertentu. Tes empiris
dari Teologi Botani adalah contoh yang baik dari bentuk elaborasi ini (Lowery, Lyons,
dan DeHoog 1992; Lyons and Lowery 1989). Teori juga dapat bervariasi berdasarkan
ruang lingkup, beberapa teori bersifat luas dan dianggap berlaku untuk semua organisasi
publik, sedangkan teori lainnya dipersempit untuk penyelesaian suatu ranah, misalnya
pada organisasi penegakan hukum. Olehnya itu dapat disimpulkan, teori dalam
administrasi publik dapat berbeda tergantung pada apakah subjek umumnya bersifat
organisasi, operasional, manajerial, atau kebijakan umum.

Terakhir, dalam administrasi publik ada ujian khusus teori — seberapa bermanfaatkah tes
ini? Karena tes ini, tingkat pengukuran kekakuan dan presisi dan tingkat elaborasi dalam
teori mungkin kurang penting daripada pertanyaan tentang kegunaan. Teori yang baik
atau berguna mengandaikan untuk mengatur dan mengklasifikasikan data sedemikian
rupa untuk menyaring fakta dan kemudian fokus hanya pada yang paling penting. Tes
kegunaan teori sering menjadi kriteria dalam memilih dan mengklasifikasikan fakta, dan
jika ini akurat, teori akan meningkatkan pemahaman, membimbing penelitian, dan
dengan kuat menggambarkan, menjelaskan, dan memprediksi.

Apakah Berguna dan Reliable: Teori Administrasi Publik Mungkinkah?

Pada tahun 1960s, pada saat revolusi perilaku dalam ilmu politik, pada dasarnya ada dua
posisi mengenai prospek untuk teori berbasis empiris yang ketat atau serangkaian teori
untuk menjelaskan perilaku politik.

Kedua posisi ini adalah klasik/tradisional, dan ilmiah (behavioris). Pada posisi tradisional,
administrasi publik melibatkan tujuan dan otoritas dengan cara yang berbeda dengan yang
dijalankan oleh bidang/keilmuwan alam. Di dunia sosial, fakta dapat diukur, tetapi
mereka bersifat sementara. Lebih jauh lagi, dalam masalah tujuan manusia kolektif,
kebijaksanaan, intuisi, dan penilaian sangat penting, tetapi sulit untuk diukur dan
diklasifikasi. Oleh karena itu, banyak elemen administrasi publik pada dasarnya bersifat
subjektif.

Posisi tradisional juga berpendapat bahwa para pendukung posisi ilmiah, saat mereka
membatasi diri pada analisis hal-hal yang dapat diverifikasi dengan teknik pengukuran
tertentu, secara bersamaan mereka menyangkal beberapa elemen dari administrasi publik.
Dengan menyangkal pentingnya dugaan intuitif, penilaian, dan kebijaksanaan, ahli teori
yang bekerja secara eksklusif dari perspektif ilmiah dapat membuat diri mereka jauh dari
poin-poin penting yang dibangun dalam administrasi publik. Argumen ini sangat kuat
ketika menyangkut masalah etika dan moralitas dalam kebijakan dan manajemen publik.
Tradisionalis berpendapat bahwa dengan menjadi lebih ilmiah, administrasi publik
menghindar dari pertanyaan besar terkait benar dan salah. Ahli model tradisional juga
berpendapat, posisi ilmiah memberikan udara otoritas untuk pekerjaan seperti itu.

Sebaliknya, behavioris (para ahli posisi ilmiah) berargumen bahwa perilaku kolektif
manusia menunjukkan cukup banyak perintah untuk membenarkan pencarian,
pengukuran, klasifikasi, dan penggambaran urutan yang ketat. Ini dapat dilakukan dengan
memisahkan fakta dari nilai — positivisme logis — dan berteori tentang fakta atau
dengan secara eksplisit berurusan dengan implikasi nilai dari teori yang diturunkan secara
faktual. Posisi behavioris mengklaim bahwa penyederhanaan model berdasarkan asumsi
eksplisit semakin mengembangkan pengembangan eksperimen dan temuan yang dapat
diandalkan. Selain itu, semakin adanya ketidaksepakatan dari asumsi teoritikus-teoritikus,
semakin baik untuk teori dalam jangka panjang. Adapun masalah etika, moralitas,
kebijaksanaan, dan konsep lainnya, posisi behavioris memandang bahwa variabel tersebut
tidak berada di luar jangkauan teori yang diturunkan secara empiris.

Weber (1952) adalah seorang ilmuwan sosial dalam posisi tradisi yang berpendapat
bahwa perilaku manusia, terutama perilaku birokrasi, menunjukkan pola yang dapat
diamati dan dijelaskan yang dapat diverifikasi secara ilmiah. Namun dia juga berpendapat
bahwa realitas sosial terdiri dari ide dan keyakinan aktor sosial. Tugas ilmu sosial karena
itu harus menjadi interpretasi tindakan dalam hal makna subjektif. Saat ini, teori ilmu
sosial interpretatif yang dikembangkan sepenuhnya (Weber 1952; Winch 1995)
berpendapat bahwa dalam konteks sosial manusia bertindak dengan sengaja sesuai
dengan ide dan keyakinan bersama dan berbagi makna yang terkait dengan ide-ide dan
keyakinan. Yang kemudian menyenggol organisasi dalam pengertiannya sebagai makna
atau pemahaman bersama (Weick 1979). Ilmu sosial interpretatif dapat mencakup
interpretasi masa lalu (sejarah), interpretasi peristiwa (studi kasus), dan interpretasi
keputusan dan tindakan oleh pengamatan partisipan.

Beberapa ahli berpendapat bahwa ilmu sosial interpretatif dan positivis, atau perilaku,
tidak dapat disamakan (Winch ). Tetapi mayoritas perspektif dalam teori sosial
kontemporer (MacIntyre 1984), beropini bahwa pastilah ada satu teori yang
menggambarkan keteraturan yang diamati secara empiris di dunia sosial serta interpretasi
dari keteraturan tersebut.

Saat ini, posisi tradisional dan behavioris dalam administrasi publik dalam banyak hal
telah direkonsiliasi. Kedua posisi itu pada dasarnya benar karena mengakui pentingnya
pengamatan dan kategorisasi, serta telah mengalamatkan teori sebagai sarana yang tepat
untuk mengekspresikan realitas dan membimbing tindakan. Teori administrasi publik
yang berasal dari analisis historis, studi kelembagaan, dan filsafat sekarang dipahami
sebagai sah seperti teori administrasi publik yang berasal dari analisis statistik dan model
matematika.

Rekonsiliasi dari administrasi publik yang bersifat tradisional maupun ilmiah

mencerminkan perspektif: "Sains bukan pengganti wawasan, dan kekakuan metodologis
bukan pengganti kebijaksanaan. Penelitian yang semata-mata ketat mungkin bersifat
formal, teratur, sepele, dan memiliki sedikit nilai teoretis atau kebijakan. Namun
demikian, dengan absennya analisis yang ketat dan terkontrol seperti itu, bahkan data
yang paling operasional pun bernilai kecil ”(Singer 1966, 15).

Bahkan dengan rekonsiliasi ini, pembangunan teori dalam administrasi publik juga
dipengaruhi oleh selera dan mode. Selalu ada hukum instrumen: Ketika ahli teori
memiliki palu metodologis atau konseptual, semuanya mulai terlihat seperti paku. Di
sekolah-sekolah kebijakan, studi kasus telah mengambil beberapa aspek palu. Namun
demikian, terlepas dari contoh kelebihan metodologis dan teoritis, teori administrasi
publik tidak pernah se'sehat' ini.

Akhirnya, kita sampai pada kegunaan atau tujuan dimana teori dalam administrasi publik
bisa dipakai. Ada banyak contoh teori administrasi publik yang diterapkan untuk tujuan
yang punya sedikit kebermanfaatan sampai pada yang mempunyai kebermanfaatan yang
berlimpah. Salah satunya, sistem perencanaan-penganggaran program yang dirancang
untuk membuat Amerika Serikat seolah-olah memenangkan perang di Vietnam.
Kesediaan untuk menerima dan merasionalisasi manajemen yang curang adalah contoh
lainnya. Kapasitas prediksi kita terbatas, dan bahkan ketika kita dapat memprediksi,
prediksi terkadang bertentangan dengan kebijaksanaan administrasi publik saat itu. Apa,
misalnya, yang akan kita prediksi tentang efek jangka panjang dari gagasan populer saat
ini untuk mengurangi peraturan pembelian dan penawaran pemerintah? Prediksi yang
masuk akal adalah bahwa pengurangan regulasi yang berlebihan akan meningkatkan
efisiensi. Tetapi terlalu banyak deregulasi dalam jangka panjang hampir pasti akan
menghasilkan korupsi yang lebih besar. Korupsi, merupakan penyebab utama banyak
peraturan diadopsi (Frederickson 1999a).

Walaupun kita tidak dapat mengontrol penggunaan teori administrasi publik,

administrator publik sering dapat mempengaruhi penggunaan teori. Administrasi publik
yang baik seharusnya mempersenjatai administrator publik dengan teori yang paling
valid. Biologi tidak bisa mengendalikan kedokteran, dan fisika tidak bisa mengendalikan
teknik. Tetapi kedokteran modern tidak akan berarti banyak tanpa riset dan teori biologi,
dan teknik sangat bergantung pada fisika untuk teorinya. Para peneliti dan pembangun
teori dalam administrasi publik harus memenuhi tantangan yang paling sulit bagi teori
administrasi publik: Mereka harus melakukan yang terbaik untuk memberikan teori yang
valid agar pejabat publik dapat menggunakan teori tersebut dalam menjalankan
pemerintahan yang demokratis seefektif mungkin. Albert Einstein pernah ditanya,
"Mengapa ketika pikiran manusia telah membentang jauh sampai ke struktur atom, kita
tidak dapat merancang cara-cara politik untuk menjaga atom agar tidak menghancurkan
kita?" , Albert Einsten menjawab: "sederhana temanku, itu karena politik lebih sulit
daripada fisika” (Herz 1962, 214n). Meskipun politik lebih sulit daripada fisika, politik
dalam lima puluh tahun terakhir telah berhasil, sejauh ini, untuk menjaga agar energi
atom tidak merusak kita; walaupun memang, energi atom dalam banyak hal telah menjadi
anugerah bagi umat manusia. Pertanyaannya adalah apakah politik dapat terus
membengkokkan energi atom untuk tujuan yang layak meskipun pembengkokan seperti
itu sulit?

Sebab teori administrasi publik juga merupakan teori politik, penerapan teori administrasi
publik selalu sulit, terutama dalam konteks pemerintahan demokratis. Teori administrasi
publik menjadi semakin canggih dan reliabel, dan olehnya itu teori administrasi publik
seharusnya terus memberikan kontribusi penting bagi efektivitas pemerintahan
demokratis sehari-hari.

Beberapa Teori Kontemporer Administrasi Publik

Bukan merupakan tujuan buku ini untuk menggambarkan pandangan yang mencakup
semua realitas administrasi publik pun untuk menyajikan survei komprehensif teori
tersebut. Bab-bab selanjutnya menyajikan teori atau kelompok teori tertentu yang, dalam
penilaian penulis, telah memberikan kontribusi yang signifikan pada ranah administrasi
publik, atau memiliki nilai heuristik yang penting. Pemilihan teori menghilangkan
beberapa area teoritis seperti teori permainan, hukum administrasi, teori etika, dan teori
jaringan. Meskipun demikian, pemilihan teori ini tetap mencakup berbagai macam teori
administrasi publik yang dipakai untuk menjelaskan keterbatasan teori kontemporer di
lapangan.

Pemilihan teori dan model, sub-teori, konsep, temuan penelitian, dan teori individual
yang termasuk dalam setiap teori atau keluarga teori dalam bab-bab selanjutnya dapat
menimbulkan ketidaksepakatan, bahkan ketidaksepakatan yang tajam. Administrasi
publik bukan bidang yang rapi, dan tidak ada dua ahli teori yang mau merapikannya
dengan cara yang sama. Para penulis hanya bisa berharap bahwa urutan pengetahuan dan
teori administrasi publik berikut ini akan merangsang perdebatan dan penyempurnaan
kategori teoretis selanjutnya. Seringkali sulit untuk menempatkan karya para ahli teori
tertentu dalam bab-bab tertentu. Sebagai contoh, ahli teori jaringan modern seperti H.
Brinton Milward dan Laurence O'Toole mungkin tidak setuju dengan penyertaan teori
jaringan sebagai bagian dari badan umum teori politik birokrasi dan lebih suka
menganggap teori jaringan sebagai teori yang terpisah dan berdiri sendiri. Tanpa
menampik bahwa teori jaringan dapat dengan mudah dikelompokkan dengan teori tata
kelola seperti halnya teori-teori politik birokrasi. Tentunya, akan ada bidang yang
tumpang tindih dan duplikasi di antara delapan teori yang telah kami pilih. Setiap teori,
atau kelompok teori, saling terhubung dengan ketujuh teori lainnya. Koneksi itulah yang
membuat administrasi publik menjadi bidang, badan pengetahuan sadar diri yang
terpisah.
Bab 2 mempertimbangkan teori kontrol politik atas birokrasi. Bab 3 menempatkan
subyek birokrasi sebagai teori-teori politik birokrasi, sebuah badan teori yang hidup dan
populer yang secara khusus mencerminkan kontribusi dan pengaruh ilmu politik. Bab 4
membahas struktur organisasi formal dan informal organisasi. Bab 5 mengubah analisis
dari administrasi publik ke manajemen publik. Teori manajemen adalah badan kerja yang
tidak hanya agak lama, seperti dalam manajemen ilmiah, tetapi juga sangat baru, seperti
dalam teori kontemporer kepemimpinan dan Manajemen Kualitas Total. Bab 6 membahas
diskusi tentang teori administrasi publik post-positivist dan post-modern. Badan teori ini
paling banyak dipengaruhi oleh sosiologi kontemporer dan filsafat. Dari teori-teori yang
dipertimbangkan disini, teori postmodern adalah yang paling normatif. Bab 7 adalah
pertimbangan teori keputusan dan tindakan, seperti perencanaan, administrasi bisnis, dan
riset operasi. Bab 8 adalah konsekuensi teori pilihan rasional, perspektif yang
berpengaruh pada administrasi publik khususnya mencerminkan kolonisasi ilmu sosial
dan administrasi publik oleh ekonomi. Bab 9 membahas perspektif teoretis terbaru dalam
administrasi publik: tata kelola negara. Delapan bab menguraikan perincian penting dari
masing-masing teori ini, menyarankan bahwa masing-masing adalah bagian penting dari
administrasi publik. Bab terakhir menyatukan bagian-bagian ini dan mencoba untuk
menggambarkan dan memahami teori administrasi publik secara keseluruhan.

BAB 2: Teori Kontrol Politik Birokrasi

Pendahuluan: Definisi teori Pengendalian Birokrasi?

Teori kontrol-birokrasi adalah pendekatan teori administrasi publik berbasis kepatuhan

atau responsif. Pertanyaan penting bagi teori kontrol-birokrasi: Apakah birokrasi patuh
terhadap hukum atau terhadap anggota parlemen atau eksekutif terpilih? Untuk menjawab
pertanyaan ini, teori kontrol-birokrasi menerima semacam dikotomi administrasi-politik
(atau kebijakan-administrasi). Terkadang dikotomi dijelaskan secara eksplisit, kadang
pula hanya sebatas asumsi lain kali itu hanya dianggap. Akan tetapi sangat sulit bagi
teori kontrol-birokrasi politik sulit,untuk menemukan perbedaan yang signifikan antara
fenomena politik dan administrasi dalam pemerintahan yang demokratis.

Dikotomi politik-administrasi dapat ditelusuri sampai ke asal mula masyarakat modern

administrasi. Ketika dokumen pendirian Amerika dirumuskan, terdapat dikotomi dalam
pemisahan kekuasaan legislatif dan eksekutif. Alexander Hamilton berpendapat agar
presiden mempunyai kekuasaan untuk dapat mengendalikan operasi pemerintahan sehari-
hari, sedangkan Thomas Jefferson lebih menyetujui legislatif terpilihlah yang melakukan
kontrol langsung dan ketat atas presiden (Rohr 1986; Kettl 1993a).

Di tingkat negara bagian dan lokal pemerintah Amerika, dikotomi administrasi-politik

juga dapat ditemui dalam jajaran dewan kota (legislatif) dan walikota (eksekutif) yang
berkuasa. Sampai pada abad kedua puluh, hampir semua negara memiliki pemisahan
struktur kekuasaan.

Dalam federalisme Amerika, pemisahan kekuasaan diubah oleh munculnya dinas sipil
profesional. Ketika dinas sipil berada pada tahap awal, Woodrow Wilson ( 1887/1941 )
menetapkan versi dikotomi yang paling formal dan kaku. Dalam esai inovatif tentang
administrasi publik modern, dijelaskan bahwa politik tidak boleh ikut campur dalam
administrasi, begitu pula sebaliknya. Dikotomi diterima secara luas dalam administrasi
publik Amerika hingga Dwight Waldo (1946) dan Herbert Simon (1947/1997 )
menentang dikotomi. Bagi Waldo, semua tindakan administratif pasti bersifat politis pada
tingkat fundamental. Bagi Simon, sulit secara empiris untuk mengurai politik dari
administrasi, dan sebaliknya. Jadi sejak 1950 sampai 1970, kebijakan yang berlaku adalah
bahwa tidak ada dikotomi. Kemudian pada tahun 1980, dikotomi muncul kembali dan
sekarang tetap hidup dalam teori kontrol-birokrasi.

Signifikansi teori kontrol-birokrasi terletak pada hadirnya perbedaan antara perilaku

politik dan perilaku administratif beserta antara pelaku politik dan pelaku administrasi.
Perbedaan ini sangat berguna secara analitis karena memberikan penguraian variabel
politik (biasanya variabel independen) dan administrasi (biasanya variabel dependen).

Maka, kita sampai pada asumsi penting kedua dalam teori kontrol-birokrasi, yakni:
Dalam pemerintahan yang demokratis, pejabat terpilih, termasuk legislator dan eksekutif
(presiden, gubernur, walikota), harus mengendalikan keputusan dan tindakan yang telah
ditetapkan. Dalam ilmu politik Amerika, bentuk dan karakter kontrol politik atas birokrasi
adalah perdebatan yang sudah berlangsung lama tentang apa yang seharusnya menjadi
kisaran kebijakan yang tepat yang diberikan pada birokrasi dan birokrat (Finer, 1941;
Frederich 1940). Di zaman modern, pendapat ini diwakili oleh argumen Theodore Lowi
(1979) bahwa kita membutuhkan demokrasi yuridis di mana undang-undang dan
peraturan begitu tepat sehingga membatasi mereka menolak kebebasan birokrasi dan
mengesampingkan hukum. Di sisi lain, argumen Charles Goodsell (1983) mengatakan
bahwa kebijaksanaan birokrasi yang luas sangatlah penting untuk mencapai pemenuhan
hukum yang efektif dan manusiawi. Donald Kettl mengumpulkan perbedaan-perbedaan
ini lalu menempatkannya dalam konteks historis:

Pendekatan berbeda untuk studi administrasi biasanya datang dari salah satu dari
dua tradisi yang saling bertentangan dalam politik Amerika — dan masing-
masing tradisi mengarah ke perspektif tentang peran administrasi dalam
demokrasi Amerika. Beberapa pendukung teori administrasi sangat menuhankan
teori Hamiltonian. Seperti Alexander Hamilton, mereka mencari negara yang
kuat dengan aparat administrasi yang kuat. Sedang lainnya, memuja pendapat
Madison. Seperti Madison, mereka melihat bahwa keseimbangan power
merupakan perlindungan terbaik melawan tirani. Persaingan politik kepentingan,
dalam pandangan mereka, mengurangi risiko bahwa birokrasi dapat
menyalahgunakan kebebasan individu. (1993a, 407)

Teori kontrol-birokrasi banyak mengambil sumber dari teori Madisonian:

ketidakpercayaan kekuasaan administratif. Banyak ahli teori kontrol-birokrasi, berasal
dari bagian-bagian ilmu politik Amerika yang pada dasarnya adalah pengikut
Madisonian. Beberapa ekonom dan teori ekonomi yang telah menjajah ilmu politik juga
cenderung Madisonian. Sedangkan, administrasi publik yang cenderung tradisional
dengan penekanan pada manajemen, keahlian, dan profesionalisme, lebih merujuk pada
pandangan Hamiltonian (Kettl 1993a).

Daftar beberapa judul buku kontemporer dalam administrasi publik merupakan salah satu
cara menarik untuk menggambarkan popularitas teori kontrol-birokrasi:

Breaking Through Bureaucracy oleh Michael Barzelay (1992)

Holding Government Bureaucracies Accountable oleh Bernard Rosen (1989)
Controlling Bureaucracies oleh Judith Gruber (1987)
Taming the Bureaucracy oleh William Gormley (1989)
Facing the Bureaucracy: Living and Dying in a Public Agency oleh Gerald Garvey
(1992)
Public Administration: Balancing Power and Accountability oleh Jerome McKinney dan
Lawrence Howard (1998)
Controlling the Bureaucracy: The Theory and Practice of Institutional Constraints
oleh William West (1995)
Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do It oleh James Q. Wilson
(1989)

Perbedaan Antara Politik dan Administrasi

Ilustrasi sederhana dari perbedaan antara kebijakan dan administrasi, menurut James Q.
Wilson (1887/1989) dan Frank Goodnow (1900), seperti pada gambar (Gambar 2.1):

GAMBAR 2.1. PERBEDAAN POLITIK DAN ADMINISTRASI

Ilustrasi perbedaan antara kebijakan dan administrasi ini, di satu sisi menimbulkan
pertanyaan tentang tingkat ketepatan, kekhususan, dan detail dalam kebijakan, sedang di
sisi lainnya mempertanyakan tentang tingkat kebijaksanaan dalam administrasi. Di era
reformasi dan dekade-dekade awal administrasi publik, diasumsikan bahwa administrasi
mensyaratkan serangkaian kebijaksanaan yang terbuka yang membuka pintu bagi
keahlian teknis dan efisiensi administrasi. Kemudian, diasumsikan bahwa garis antara
kebijakan / politik dan administrasi adalah “firewall.” Kritik empiris terhadap perbedaan
antara kebijakan dan administrasi dapat direpresentasikan lewat grafik berikut ini
(Gambar 2.2):

GAMBAR 2.2 PERBAIKAN TERHADAP ILUSTRASI PERBEDAAN POLITIK DAN

ADMINISTRASI
Secara empiris, model ini lebih akurat sebab birokrat sering terlibat dalam penetapan
agenda kebijakan dan pembuatan kebijakan (Kingdon 1995; Bardach 1977) dan bahwa
pejabat terpilih sering terlibat dalam apa yang biasanya digambarkan sebagai manajemen
atau administrasi (Gilmour dan Halley 1994).

Model ini benar-benar memperlihatkan dengan jelas bahwa secara umum ada kontrol
politis atas birokrasi. Tetapi ini juga menunjukkan bahwa kontrol ini terbatas dan
bergantung, dan bahwa mungkin ada kontrol birokrasi atas kebijakan sebanyak adanya
kontrol politik terhadap administrasi. Model umum semacam itu melayani tujuan yang
berguna dari teori yang secara grafis mewakili, tetapi seperti semua model (verbal,
matematika, grafik), model ini tidak menjelaskan atau menjelaskan rincian atau nuansa
dalam pola interaksi politik-birokratis tertentu. Akan tetapi banyak studi individu tentang
implementasi kebijakan dan kontrol birokrasi yang bisa memberikan rincian yang tidak
dijelaskan pada model ini (Gilmour dan Halley 1994).

Salah satu kemajuan teoretis yang paling menarik dalam teori kontrol-birokrasi datang
dari studi tentang bentuk dewan-manajer Amerika dari pemerintahan kota. Telah
diketahui, dalam pemerintahan dewan-manajer terdapat perbedaan yang jelas antara
dewan kota yang dipilih secara populer dan tanggung jawabnya untuk menetapkan hukum
dan kebijakan, dan peran manajer kota profesional dewan dalam memimpin birokrasi dan
melaksanakan kebijakan. Karena firewall konseptual antara politik dan administrasi,
secara teori bentuk pemerintahan lokal ini dekat dengan dikotomi tipe ideal yang
digambarkan pada Gambar 2.1; ini jelas lebih dekat dengan tipe ideal itu daripada bentuk
lain dari pemerintah daerah Amerika, pemerintah negara bagian, atau pemerintah
nasional. Bentuk dewan-manajer dari pemerintah daerah juga sangat berguna untuk
dipelajari karena kesederhanaan relatifnya: Pejabat atau politisi terpilih semuanya dalam
satu tubuh, dewan, dan birokrat dan teknisi semuanya bekerja untuk manajer, yang
profesional daripada politisi. Semua bentuk pemerintahan Amerika lainnya telah memilih
legislator (dewan kota, komisi daerah, legislatif negara bagian, legislatif federal) dan
eksekutif terpilih. Birokrasi dalam bentuk-bentuk ini setidaknya memiliki implikasi, dua
penguasa atau pelaku politik — legislatif dan eksekutif. Olehnya itu bentuk pemerintahan
dewan-manajer idealnya cocok untuk studi teori-teori kontrol birokrasi.

James H. Svara (1994) telah membuat studi ekstensif tentang kota-kota yang
menggunakan bentuk dewan-manajer dan hubungan antara dewan kota terpilih dan
manajer kota profesional. Penelitiannya menunjukkan bahwa ada empat model hubungan
antara pejabat terpilih dan administrator sebagai berikut (Gambar 2.3).

Pada setiap gambar, garis tebal menandai batas antara bidang pejabat terpilih dan pejabat
yang ditunjuk. Semua ruang di atas garis berat adalah tanggung jawab pejabat terpilih;
sedang yang berada di bawah garis masuk dalam tanggung jawab administrator.

Model dikotomi administrasi-kebijakan yang dijabarkan dalam Gambar 2.3a mirip

dengan yang di Gambar 2.1 dan menggambarkan tradisi reformasi kota dan bentuk
dewan-manajer klasik dari pemerintah daerah. Model ini juga cukup menjelaskan teori
awal Wilson dan Goodnow serta positivisme logis Herbert Simon dan perbedaannya
antara fakta (administrasi) dan nilai-nilai (kebijakan). Masalahnya adalah bahwa model
tersebut tidak memiliki jaminan empiris yang kuat dan konsisten bahkan dalam studi
pemerintah dewan-manajer, dimana orang akan menemukan firewall antara politik dan
administrasi.

Model “campuran dalam kebijakan” Svara yang ditetapkan dalam Gambar 2.3b mewakili
pengaruh behavioris David Easton (1965), Robert Dahl (1947), Wallace Sayer (1958),
 GAMBAR 2.3 EMPAT MODEL HUBUNGAN POLITIK DAN ADMINISTRASI

dan lainnya yang mendefinisikan politik dan administrasi sebagai distribusi nilai, biaya,
dan manfaat. Politisi dan birokrat sama-sama berpartisipasi dalam proses distribusi ini,
dimana administrator memiliki kesempatan luas untuk “menetapkan proposal yang
memprakarsai kebijakan, melaksanakan kebijaksanaan, menulis anggaran, dan
menentukan pengiriman layanan — dan melalui implementasi mereka membentuk
kebijakan yang diformulasikan oleh pejabat terpilih” (Svara 1994, 5). Lengkung atas dari
garis mewakili bentangan luas kekuasaan birokrasi dalam pembuatan kebijakan, atau,
dengan kata lain, tidak adanya kontrol politik dalam birokrasi. Bagian bawah dari garis
melengkung menunjukkan masuknya politik ke dalam berbagai hal terbatas administrasi,
suatu bentuk kontrol terhadap birokrasi terutama terkait dengan pengiriman layanan
tertentu, membiarkan pembelian tertentu atau kontrak konstruksi modal, atau pembuatan
janji administrasi tertentu.

Gambar 2.3c digambarkan oleh Svara sebagai model campuran administrasi dan
merupakan kebalikan dari model campuran kebijakan yang ditunjukkan pada Gambar
2.3b. Hubungan yang diwakili disini menunjukkan analisis mendalam oleh anggota
dewan kota terpilih terhadap perilaku administrasi pemerintahan sehari-hari. Beberapa
menggambarkan menggambarkan campuran dalam model administrasi sebagai hak
prerogatif legislatif menegaskan kembali diri mereka untuk mengekang ekses birokrasi
yang tidak terkontrol atau sebagai semacam respon politik (Bledsoe 1993).

Gambar 2.3d mengilustrasikan model “pejabat-administrator terpilih sebagai co-equal”.

Model ini memiliki banyak karakteristik campuran dalam model kebijakan yang
ditunjukkan pada Gambar 2.3b. Bagi Svara, model ini mewakili asersi Administrasi
Publik Baru (Frederickson 1980; Frederickson 1997b). Manifesto Blacksburg (Wamsley
dan Wolf 1996), dan Charles Goodsell (1983) berpendapat bahwa administrator publik
memiliki legitimasi kebijakan yang melekat dan kewajiban etis untuk melindungi
kepentingan yang kurang terwakili (kadang-kadang disebut keadilan sosial), untuk
bertindak sebagai agen bagi warga negara, dan untuk mengelola urusan kota sesuai
dengan hukum, arahan dewan, dan standar efisiensi dan keadilan birokrasi (Frederickson
1997b; Wamsley dan Wolf 1996; Goodsell 1983). Model co-equal Svara (Gambar 2.3d)
secara akurat menggambarkan kota-kota dengan dewan yang membatasi pekerjaan
mereka untuk menetapkan kebijakan dan menyetujui anggaran tahunan dan manajer kota
yang kuat tetapi adil bebas untuk melaksanakan kebijakan dan memberikan layanan
sesuai dengan standar efisiensi mereka. efisiensi dan keadilan tanpa melibatkan dewan.
Model co-equal akan paling mewakili tidak adanya kontrol atas birokrasi atau asumsi,
yang umumnya ditemukan di kalangan manajer kota, bahwa persyaratan kontrol politik
dipenuhi dengan meloloskan undang-undang, menetapkan standar, dan mengeluarkan
anggaran.

Dalam menggunakan model-model ini, Svara menemukan ada masalah empiris karena
“kami dibebani dengan definisi yang tidak tepat dari konsep sentral sehingga perbedaan
antara kantor dan fungsi sulit untuk dibuat. Seseorang tidak dapat menyimpulkan bahwa
satu-satunya perbedaan antara keputusan 'kebijakan' dan 'administrasi' adalah siapa yang
membuatnya. Adalah penting bagi tugas yang ada untuk mendiskriminasi secara tepat
antara fungsi-fungsi dalam proses pemerintahan tanpa menganggap siapa yang
melepaskannya ”(1994, 8). Svara kemudian menetapkan model empat bagian yang
ditunjukkan pada Gambar 2.4, Parsing the Dichotomy, yang menggunakan empat
kategori kegiatan pemerintah dan menggambarkan tugas ilustrasi untuk pejabat politik
dan birokrat di setiap kategori.

GAMBAR 2.4 PENGURAIAN DIKOTOMI: DIMENSI PROSES PEMERINTAHAN

Untuk ini ia kembali membuat garis lengkung yang mewakili pola hubungan antara
politik dan administrasi.

Ruang Manajer

Dengan menggunakan model empat bagian, ia kemudian menyusun temuan penelitian

lapangannya dalam empat representasi terpisah yang ditunjukkan pada Gambar 2.5.
Dalam empat kotak pada Gambar 2.5, garis putus-putus mewakili garis padat yang
ditunjukkan Gambar 2.4. Beberapa kota digambarkan memiliki manajer yang kuat,
sebagaimana ditunjukkan pada kotak 2.5a. Temuan paling penting di sini adalah ruang
manajer untuk bertindak lebih besar di keempat fungsi pemerintahan. Ini dapat
digambarkan sebagai model perusahaan, atau dewan direksi, di mana kebijakan sangat
ditentukan oleh manajer dan dewan hanya menyetujui atau membuat kebijakan itu sah.
Dewan memberikan manajer dan birokrasi keleluasaan yang luas dalam urusan
pemerintah kota sehari-hari. Kebalikan dari ini ditemukan dalam model dewan-dominan
yang ditetapkan dalam kotak 2.5b, yang menggambarkan ruang keterlibatan dewan yang
luas di keempat tingkat, yang biasa disebut sebagai model kontrol-birokrasi dewan. Poin
penting dalam model manajer yang kuat dan dewan yang dominan adalah karakter
kekuasaan dan pengaruh yang menyeluruh. Pola serangan dewan yang ditunjukkan
gambar 2.5c menggambarkan dewan yang memeriksa lebih dalam di semua bidang,
namun tidak secara konsisten tegas dalam semua area.

GAMBAR 2.5 PENURUNAN DARI DIVISI UMUM

Kotak 2.5d menggambarkan konflik antara manajer yang tegas (asertif manajer) dan
dewan yang sama tegasnya. Masing-masing memeriksa dan membatasi yang lain tanpa
dewan mengambil kendali penuh atau manajer mendapatkan apa yang diyakini sebagai
kebijaksanaan administratif yang 'pantas'.

Model-model ini menangkap dan mengilustrasikan beberapa variasi yang ditemukan

dalam respons manajemen dan birokrasi terhadap kontrol politik di kota-kota yang
berbentuk dewan-manajer. Penelitian lain menunjukkan bahwa struktur kota dewan-
manajer berubah. Di suatu waktu, sebagian besar anggota dewan di kota-kota dewan-
manajer dipilih secara luas; diwaktu lainnya mereka dipilih berdasarkan distrik. Atau,
dulunya dewan hanyalah paruh waktu dan terdiri dari para pemimpin bisnis pria kulit
putih sedangkan sekarang anggota dewan semakin penuh waktu, semakin dibayar,
didominasi perempuan, lebih sering orang kulit berwarna, memiliki staf yang ditugaskan
kepada mereka, memiliki ruang kerja di balai kota, dan memiliki akses ke kendaraan kota
dan simbol modern dari kekuatan nyata: ponsel (Renner dan DeSantis 1993; Bledsoe
1993).

Para walikota di kota-kota yang berbentuk dewan-dewan dulunya hanya seremonial dan
simbolis. Sekarang mereka betul-betul bertindak sebagai walikota, dibayar, bekerja penuh
waktu, memiliki staf, dan sebagainya (Frederickson, Johnson, dan Wood, 2003).

Greg J. Protasel (1994) menemukan bahwa kota-kota berbentuk dewan-manajer yang

sekarang jarang meninggalkan bentuk dewan-manajer. Tapi kota dewan-manajer yang
tidak beradaptasi lebih cenderung meninggalkan model yang mendukung model walikota.
Hal ini, menurut Protasel, disebabkan oleh kesenjangan kepemimpinan yang
diilustrasikan pada Gambar 2.6. Gambar ini, yang menggunakan deskripsi fungsional
empat bagian Svara tentang kegiatan pemerintah kota yang dibalikkannya,
menggambarkan fungsi-fungsi yang eksklusif bagi dewan atau manajer, fungsi-fungsi
yang dibagi, dan kesenjangan dalam kepemimpinan.
 Apakah Birokrasi di Luar Kendali?

Sekarang kita beralih ke bentuk pemerintahan demokratis yang lebih kompleks dan teori-
teori yang dimaksudkan untuk menjelaskan peran dan perilaku birokrasi, terutama karena
peran dan perilaku itu atau tidak dikendalikan oleh pejabat terpilih.

Teori tentang kontrol birokrasi dapat disebut pula sebagai teori penangkapan birokrasi.
Teori ini membahas studi tentang pemerintah federal, terutama tentang proses regulasi
dan komisi regulasi independen. Dalam satu bentuk teori ini, industri yang diatur atau
dilisensikan (maskapai penerbangan, kereta api, telepon, dll., Di tingkat nasional; listrik,
gas, dan utilitas lainnya di tingkat negara; dan bisnis ritel umum di tingkat lokal) untuk
mempengaruhi atau bahkan untuk mengendalikan regulasi mereka (Huntington 1952).
Versi lain dari teori penangkapan adalah bahwa proses birokrasi didominasi oleh tiga
serangkai aktor kebijakan: kelompok kepentingan, komite kongres yang ditugaskan untuk
mengawasi agen tertentu, dan agensi pemerintah (Kayu dan Waterman 1994). Awalnya, 3
serangkai ini adalah varian dari teori pluralisme, umumnya dikenal sebagai "segitiga
besi" (Heclo 1978). Versi ketiga dari teori penangkapan menunjukkan bahwa elit
kebijakan mengendalikan birokrasi (Selznick 1949). Diasumsikan bahwa badan legislatif
telah mengesahkan undang-undang yang memungkinkan penciptaan badan pengatur dan
melalui pendelegasian pembuatan peraturan, dan bahkan wewenang ajudikasi, telah
memberi birokrasi keleluasaan luas dalam mengatur seluruh bidang usaha, seperti
transportasi atau pasar saham. Ahli teori Capture berpendapat bahwa fungsi aktual dari
agen-agen ini berada di luar kendali presiden (gubernur, walikota), dan Kongres
(legislatif negara bagian, dewan kota). Oleh karena itu, teori penangkapan kadang-kadang
merujuk pada koneksi antara industri yang diatur, badan pengawas, dan komite legislatif
yang relevan sebagai "subsistem kebijakan" di luar kendali presidensial dan kongres.

Lalu, bagaimana teori-teori penangkapan birokrasi bertahan secara empiris? Menurut

Wood and Waterman:

Gerakan deregulasi menantang salah satu premis dasar teori, yaitu, bahwa badan
pengatur melayani kepentingan klien yang diatur, bukan kepentingan publik.
Teorinya tidak tahan dengan uji empiris. . . . Dari satu industri ke industri
lainnya, badan pengawas secara agresif mempromosikan deregulasi. Seandainya
gerakan deregulasi terbatas pada satu atau dua agen, mungkin dengan mudah
diberhentikan. Tetapi gerakan deregulasi berbasis luas, melibatkan banyak
lembaga dan industri yang diatur. (1994, 19 – 20 )

Dapat ditambahkan bahwa pengalaman pemerintah federal dengan deregulasi telah,

secara umum, diulangi oleh pemerintah negara bagian dan lokal.

Berikut adalah teori yang sangat mirip dengan teori penangkapan birokrasi, yakni teori
responsif klien. Dalam teori-teori ini, diasumsikan bahwa yurisdiksi membentuk institusi
seperti kepolisian, lembaga kesejahteraan, dan sekolah. Para pemimpin politik yang
terpilih menetapkan kebijakan dan menetapkan anggaran dan menggunakan beberapa
bentuk sistem layanan sipil berbasis prestasi untuk mempekerjakan kelompok birokrat
besar yang harus melaksanakan pekerjaan — biasanya layanan langsung ke klien seperti
anak sekolah, orang miskin, korban kejahatan, atau mereka yang diduga melanggar
hukum. Biasanya, mereka yang secara langsung melayani klien adalah para profesional
atau semi profesional, seperti guru sekolah, pekerja sosial, atau petugas polisi. Semuanya
memiliki orientasi melayani klien yang berbeda. Memang, pelatihan dan pendidikan para
profesional ini memberikan tekanan yang lebih besar pada bagaimana melayani
kebutuhan klien daripada pada bagaimana menanggapi politik kepala sekolah atau arahan
kebijakan. Seringnya, para birokrat ini melihat diri mereka sebagai profesional yang
memberikan layanan langsung dan biasanya tidak melihat diri mereka sendiri, sebagai
pejabat publik atau pelayan publik (Gruber 1987). Birokrat-birokrat ini sangat
menghargai otonomi dan menjangkau kebijaksanaan seluas mungkin dalam menanggapi
kebutuhan klien (Lipsky 1980; Gruber 1987). Mereka bekerja untuk klien mereka lebih
dari mereka bekerja untuk walikota, dewan kota, dewan sekolah, atau komisi kabupaten.

Teori responsif klien pada dasarnya adalah teori administrasi publik tradisional yang
menekankan keefektifan agensi dan nilai instrumental dari efisiensi, ekonomi, dan ekuitas
(Frederickson 1997b). Sejauh mana teori ini memiliki perintah empiris?

Pertama, penelitian tentang teori respons klien dilakukan oleh Michael Lipsky dalam
Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services (1980).
Temuannya sekarang menjadi bagian dari perabot intelektual administrasi publik,
diantaranya:

1. Sumber daya tidak memadai secara kronis.

2. Permintaan akan layanan cenderung meningkat untuk memenuhi pasokan.
3. Ekspektasi tujuan untuk agensi cenderung ambigu, kabur, atau bertentangan.
4. Orientasi berbasis kinerja terhadap tujuan cenderung sulit/mustahil untuk diukur.
5. Klien biasanya tidak sukarela; sebagian sebagai hasilnya, klien yang paling
banyak sebagian tidak berfungsi sebagai kelompok referensi birokrasi utama.
6. Birokrat tingkat jalanan biasanya memiliki paling tidak beberapa keleluasaan atau
kebijaksanaan menyediakan layanan mereka.
7. Di bawah kondisi sumber daya yang langka dan permintaan tinggi, jatah birokrat
jasa.
8. Untuk membawa prediktabilitas yang lebih besar ke aliran sumber daya, birokrat
tingkat jalanan menghemat sumber daya pekerja dalam hal waktu dan energi.
9. Mereka mengendalikan klien dengan mempertahankan jarak, otonomi, keahlian,
dan simbol, dengan demikian mengurangi konsekuensi dari ketidakpastian.
10. Birokrat jalanan sering terasing dari pekerjaan dan pameran mereka bentuk
penarikan psikis.
11. Birokrat tingkat jalanan cenderung kelas menengah dan memberikan layanan
mereka berdasarkan nilai-nilai kelas menengah seperti pekerjaan, penghematan,
dan sejenisnya.
Temuan Lipsky tampaknya menunjukkan bahwa birokrat tingkat jalanan tidak begitu
banyak ditangkap oleh klien mereka karena mereka dihadapkan dengan tugas-tugas sosial
yang menakutkan dan sumber daya yang terbatas. Dalam bentuk respons klien mereka,
apakah mereka juga responsif terhadap politik dan kebijakan? Lipsky menyarankan
bahwa sampai tujuan dibuat lebih jelas dan ukuran kinerja terkait dengan tujuan yang
lebih jelas dan lebih tepat, birokrasi tingkat jalanan akan tetap sama. Maka pertanyaannya
adalah bukan apakah ada kontrol politik birokrasi yang lebih besar; melainkan asumsi
arah politik atau konten kebijakan dalam kontrol itu. Temuan Lipsky menunjukkan
bahwa kelangkaan sumber daya ditambah dengan tujuan yang tidak jelas dan saling
bertentangan akan menghasilkan birokrat yang mengatasinya dengan melakukan
beberapa bentuk kontrol atas pekerjaan mereka. Apakah ini berarti mereka di luar
kendali? Tidak. Sekolah, lembaga kesejahteraan, dan departemen kepolisian pada
umumnya melakukan apa yang diharapkan oleh undang-undang dan kebijakan publik —
paling tidak sejauh hukum dan kebijakan itu jelas.

Kedua, penelitian Judith Gruber (1987) menggambarkan tindakan dan sikap birokrasi
yang kurang baik terhadap kontrol politik. Mengacu teori James D. Thompson (1967),
birokrat berusaha untuk melindungi diri dari kekuatan luar; dari teori Anthony Downs
(1967) bahwa birokrasi lebih suka status quo dan menolak perubahan; dan dari teori
Robert K. Merton (1957) bahwa birokrat menolak perubahan. Gruber, yang mendasarkan
penelitiannya pada wawancara di sebuah kota di bagian atas Pantai Timur, menemukan
para birokrat bersikap egois dan tahan terhadap kontrol. Dia menemukan bahwa birokrat
"memiliki garis besar tindakan yang signifikan, dan mereka menyukainya" (1987, 92);
"Lebih suka aktor luar yang memiliki kekuatan sangat sedikit" (94); dan tidak
menyambut baik dewan kota atau pengaruh walikota dalam urusan departemen (92–96).

Tetapi para birokrat ini percaya pada pemerintahan yang demokratis dan dalam kontrol
politik dan kebijakan atas pekerjaan mereka, meskipun mereka cenderung mendefinisikan
kisaran sah dari kontrol-kontrol ini agak sempit, membatasinya untuk memenangkan
pemilihan, meloloskan undang-undang, membuat kebijakan, dan menyetujui anggaran.
Birokrat cenderung curiga terhadap pejabat terpilih yang bergerak di luar bentuk-bentuk
kontrol ini dan berusaha untuk masuk ke dalam apa yang mereka definisikan sebagai
peran administrasi yang sah — yang secara luas didefinisikan untuk memasukkan
sejumlah kebijakan. Para pejabat publik ini diisolasi dari urusan politik kota dan
cenderung untuk saling menerima nasihat. Tetapi, seperti penemuan Lipsky, birokrat
bekerja di dunia yang penuh kendala — peraturan dan regulasi yang melarang tindakan
mereka, sumber daya yang terbatas, dan tekanan untuk layanan. Akhirnya, Gruber
menemukan bahwa birokrat sangat dipengaruhi dalam tindakan dan pendapat mereka
oleh asosiasi profesional mereka dan oleh teknologi pekerjaan mereka dan bahwa mereka
menentang intervensi politik yang bertentangan dengan pengaruh-pengaruh ini. Ketika ini
terjadi, intervensi politik atau kebijakan, menurut para birokrat ini, cenderung untuk
kepentingan politik para pejabat terpilih.

GAMBAR 2.7 NORMA POLITIK DAN ADMINISTRASI

Gruber mengilustrasikan hubungan yang relatif akurat tentang sikap para birokrat tingkat
atas. Tetapi ini tidak berarti bahwa administrator publik berada di luar kendali atau tidak
dapat dikendalikan. Ini berarti bahwa pejabat terpilih dan administrator publik tingkat
atas sering memiliki nilai dan kepercayaan yang berbeda tentang pemerintahan yang
demokratis dan tentang efektivitas organisasi. John Nalbandian (1995), seorang walikota
dan profesor administrasi publik, menetapkan nilai-nilai yang kontras dengan cara ini
(Gambar 2.7).

Di tingkat kota, menurut Nalbandian, Svara, Timothy Bledsoe, dan lainnya, pejabat dan
birokrat terpilih memiliki nilai yang berbeda. Pandangan mereka tentang peran dan
aktivitas mereka pun berbeda, seperti halnya alat dan percakapan mereka. Meskipun
mungkin tidak ada dikotomi politik-administrasi literal, pasti ada dikotomi nilai-nilai.
Pejabat terpilih dan analis politik mungkin menganggap birokrasi kota sebagai tidak
terkendali. Tetapi kenyataannya, ini tidak di luar kendali sebab ia tetap dipengaruhi oleh
nilai-nilai yang, kadang-kadang, berbeda dari nilai-nilai politik biasa.

Penelitian menunjukkan bahwa birokrat tingkat jalanan memiliki keleluasaan dalam

implementasi kebijakan serta pengaruh yang cukup besar dalam pembuatan kebijakan.
Dalam penelitian terbaru tentang sekolah, Kenneth Meier, Joseph Stewart Jr., dan Robert
England membandingkan tiga hipotesis mengenai arah kebijaksanaan kebijakan oleh
administrator publik:

Hipotesa kelas bawah berpendapat bahwa sistem politik menjadi bias dalam distribusi
keluaran kebijakan, bahwa penduduk miskin dan minoritas menerima kurang dari yang
seharusnya. Hipotesa pemilu memandang politik sebagai cara untuk melawan atau
memperkuat bias kelas oleh pemerintah kota. Hipotesa pemilu menyarankan bahwa para
elit politik akan mendistribusikan layanan perkotaan untuk memberi manfaat kepada para
pendukung politik mereka. Keputusan birokrasi mengatur hipotesis. . . berpendapat
bahwa layanan pemerintah dialokasikan sesuai dengan aturan yang dirumuskan dalam
birokrasi. (1991,156)

Sebagian besar penelitian tentang penyediaan layanan perkotaan cenderung menolak

hipotesis kelas bawah dan hipotesis pemilihan umum, tetapi mendukung hipotesis aturan
keputusan birokrasi. Sementara itu, Meier, Stewart, dan Inggris, menemukan bahwa
birokrasi sekolah cenderung lebih responsif secara politis daripada yang ditunjukkan oleh
penelitian sebelumnya dan bahwa aturan keputusan birokrasi kurang berpengaruh atau
dengan kata lain, birokrasi sekolah cenderung responsif secara politik.
Arah kontrol politik birokrasi diuji dalam studi yang didanai oleh National Science
Foundation yang dilakukan oleh Steven Maynard-Moody, Michael Musheno, dan Marisa
Kelly (1995). Mereka mengkaji norma-norma keputusan (mirip dengan aturan keputusan)
birokrat tingkat jalanan dan dalam pertanyaan keadilan dan keadilan. Menggunakan
bentuk analisis cerita, mereka menguji hipotesis ini:

1. Birokrat tingkat jalanan lebih mungkin menggunakan norma-norma keadilan

untuk menyelesaikan dilema ketika tiga kondisi organisasi hadir:
a. Birokrat tingkat jalanan merasa dia memiliki kendali untuk menyelesaikan
dilema,
b. Beroperasi dalam budaya kerja yang mendorong pelaksanaan diskresi oleh
birokrat tingkat jalanan, dan
c. budaya kerja lokal mempromosikan visi klien yang kompatibel dengan cara
cara kerja birokrat tingkat jalan terhadap klien mereka.
2. Birokrat tingkat jalanan yang beroperasi dalam budaya kerja lokal yang
mendorong penggunaan kebijaksanaan akan menggunakan berbagai strategi
perlindungan untuk memperkirakan hasil yang adil ketika identifikasi mereka
dengan klien bertentangan dengan yang terbukti dalam budaya kerja lokal atau
tidak sesuai dengan sumber daya yang tersedia .
3. Birokrat tingkat jalanan yang beroperasi dalam lingkungan yang tidak
mendukung keleluasaan dan yang membatasi kemampuan mereka untuk
mengendalikan suatu situasi dapat menggunakan strategi penanggulangan untuk
memenuhi tuntutan pekerjaan mereka, tetapi tidak untuk mengatur hasil yang
sesuai dengan norma keadilan mereka.
4. Birokrat tingkat jalanan yang bekerja di organisasi yang berbeda dalam bidang
kebijakan yang sama akan menunjukkan berbagai pola penyelesaian karena
perbedaan dalam pekerjaan lokal dan budaya identitas.

Maynard-Moody, Musheno, dan Kelly berpendapat bahwa dengan pemberian diskresi

yang memadai, birokrasi akan cenderung menuju keadilan, seperti juga yang
dikemukakan oleh H. George Frederickson (1997b).

Kami kembali ke pertanyaan apakah teori penangkapan, khususnya penangkapan

birokrasi oleh kelompok kepentingan atau klien, memiliki surat perintah empiris?
Jawabannya kebanyakan tidak. Ketika hukum, peraturan, dan anggaran mendukung klien
dan kepentingan klien, dan birokrat melaksanakan hukum dan peraturan tersebut dan
melayani klien tersebut dengan menggunakan apropriasi mereka, maka, teori
penangkapan menjadi penting. Di tingkat nasional, dimana masalah kontrol politik
birokrasi jauh lebih rumit, sintesis James Q. Wilson (1989) sangat membantu:

Kongres selalu mengatur birokrasi federal, tetapi bentuk pengelolaan ini bersifat
mikro, dan telah berubah dari -mencari bantuan untuk pendukung politik- (masih
ada sedikit yang seperti ini) menjadi -menyusun aturan birokrasi yang terperinci
dan terperinci, melibatkan pengawasan ketat, dan menuntut informasi-. (242)

Agen-agen dengan tugas-tugas yang sulit ditentukan dan sulit untuk dievaluasi
dan yang tertanam dalam lingkungan politik yang sarat konflik hampir tidak
dapat dikendalikan oleh badan legislatif sama sekali, kecuali dengan
melipatgandakan tantangan prosedural yang seharusnya dipantau oleh badan-
badan tersebut. ( 250–251 )

Sebuah ilustrasi yang menarik tentang efek kontingensi konteks dan tugas ditemukan
dalam penelitian Terry Moe (1989). Dia mempelajari lembaga kontroversial seperti
Komisi Keamanan Produk Konsumen, Administrasi Keselamatan dan Kesehatan Kerja,
dan Badan Perlindungan Lingkungan. Kelompok kepentingan bisnis sangat menentang
tujuan dan kegiatan birokrasi ini dan tidak malu menekan Kongres untuk membongkar
atau mengubahnya. Kongres menemukan pencabutan legislasi yang memungkinkan
lembaga-lembaga ini tidak dapat dipertahankan secara politis, sehingga menggunakan
pendekatan yang berbeda: “Kelompok-kelompok oposisi berdedikasi untuk
melumpuhkan birokrasi dan mendapatkan kendali atas keputusannya, dan mereka akan
menekan otoritas yang terfragmentasi, mekanisme untuk intervensi politik, dan struktur
lain yang menumbangkan kinerja birokrasi ”(1989, 216).

Di tingkat negara/nasional, salah satu faktor yang menyulitkan dalam teori kontrol-
birokrasi adalah pemerintah yang terbagi. Dalam teori administrasi publik, ada asumsi
eksekutif — administrasi publik adalah bagian dari cabang eksekutif yang dikepalai oleh
gubernur atau presiden terpilih. Ketika gubernur atau presiden berada dalam satu partai
dan legislatif (atau satu rumah legislatif) dikendalikan oleh partai lain, siapa yang akan
memiliki kontrol? Dalam teori administrasi publik ortodoks, serta dalam hampir setiap
proposal untuk reformasi, eksekutif terpilih dipahami sebagai badan yang tertinggi dalam
hal kontrol hirarki. Robert Gilmour dan Alexis Halley, berdasarkan pengamatan yang
cermat terhadap Kongres, presiden, dan birokrasi federal dalam sepuluh studi kasus,
menunjukkan bahwa “pengelolaan bersama” birokrasi adalah deskripsi empiris yang lebih
tepat. Jika demikian, mengembangkan teori kontrol-birokrasi yang dapat diuji secara
empiris menjadi jauh lebih kompleks. Mereka menyarankan:

Kasus-kasus secara kolektif menunjukkan bahwa istilah manajemen-kongres dari

implementasi kebijakan dan pelaksanaan program mencirikan transisi dari
ketergantungan konvensional pada pengawasan pasca-audit kinerja cabang
eksekutif ke pra-audit kontrol program kongres dan partisipasi kongresional
langsung dengan eksekutif dalam ruang lingkup penuh kebijakan dan
pengembangan dan implementasi program. Kasus-kasus tersebut menunjukkan
“co-manager kongres” yang campur tangan langsung dalam perincian
pengembangan dan manajemen kebijakan alih-alih memberlakukan undang-
undang untuk mengubah arah kebijakan yang mendasar. Kasus-kasus tersebut
juga menunjukkan bahwa manajemen bersama kongres merupakan hasil dari
tindakan di cabang eksekutif seperti halnya hasil dari tindakan di cabang
legislatif. (1994, 335)

Berdasarkan pengamatan tersebut dan studi kasus mereka, mereka menyajikan hipotesis
berikut:

PENGARUH TERHADAP KEBIJAKAN DAN PROGRAM

1. “Intervensi kongres telah mendorong atau memaksa perubahan dalam prioritas

program, arahan, kecepatan implementasi program, dan visibilitas program di
agenda kebijakan eksekutif. "(352)
2. "Intervensi kongres memiliki efek yang dimaksudkan pada hasil kebijakan
substantif dan efek lainnya yang tidak dimaksudkan atau diantisipasi." (353).
3. “Intervensi kongres telah beroperasi untuk membuat kedua cabang tetap fokus
pada program jangka pendek yang didefinisikan secara sempit, dan cenderung
untuk melanjutkan program yang ada sambil memasukkan pertanyaan-pertanyaan
sulit tentang alternatif atau besar masalah kebijakan."(354)

EFEK PADA PENGAWASAN KONGRES

 1. “Kongres yang diamati dalam sepuluh studi kasus ini bukan pengganggu. Begitu
komite, anggota, dan staf tertentu dilibatkan dalam perincian implementasi,
mereka cenderung tetap terlibat sampai situasinya berubah atau sampai
perlindungan diterapkan untuk memastikan bahwa program yang diinginkan akan
berlanjut." (355)
2. “Kongres telah menciptakan jaringan agensi, komisi, staf, dan entitas lain untuk
melakukan fungsi pengawasan, sehingga menambah beberapa komite dan
subkomite dalam peran pengawasan mereka. Kongres juga sangat bergantung
pada peran investigasi dan pengawasan dari lembaga pendukungnya sendiri.
”(356)
3. "Wibawa, keahlian, dan komitmen anggota Kongres dan staf mereka sangat
penting untuk mempertahankan keterlibatan kongres yang terperinci." (356)

EFEK PADA MANAJEMEN EKSEKUTIF

1. “Inisiatif kongres memperkuat dan membebani tangan administrator agensi,

kadang-kadang satu lebih dari yang lain. Beban datang dalam bentuk beban kerja
tambahan dari persyaratan baru dan erosi kapasitas jangka panjang untuk
dikelola. Kekuatan datang dalam bentuk 'tongkat tambahan' dalam berurusan
dengan Kantor Manajemen dan Anggaran dan masyarakat yang diatur dan dalam
insentif yang kuat untuk mematuhi mandat hukum dan untuk menghindari
kecaman publik". (358)
2. “Kongres mengubah struktur dan fungsi kegiatan pemerintah. Pergeseran ini
ditandai dengan penciptaan berbagai komisi, dewan, dan kantor yang dirancang
khusus di dalam dan di antara kedua cabang. ”(359)

Gilmour dan Halley (1994) mengamati lima gaya pengelolaan kongres. Gaya pemimpin-
strategis dikaitkan dengan penguatan manajemen departemen ke arah yang disukai oleh
Kongres, misalnya Departemen Pertahanan.

Kongres dapat mendekati manajemen sebagai mitra konsultasi, dan bantuan asing.
Contoh: konsesi kongres untuk hak asasi manusia, aborsi, dan sejenisnya dibangun ke
dalam keputusan bantuan asing, seperti juga dukungan keuangan tingkat tinggi untuk
negara-negara yang disukai seperti Israel.
Kongres dapat mengelola bersama dengan mengeluarkan mandat termasuk prosedur
manajemen, jadwal, dan perincian lainnya yang biasanya diserahkan kepada administrator
publik. Dalam banyak hal, kebijakan diterapkan oleh Departemen Pertanian seolah-olah
Kongres adalah "supermarket pertanian."

Kongres dapat menjadi lawan yang agresif dengan menggunakan semacam logika zero-
sum, terutama ketika birokrasi membuat kesalahan. Misalnya, kasus baru-baru ini tentang
kegagalan program pembakaran yang dikendalikan oleh Dinas Kehutanan dan masalah
hutan yang tidak ditebang dan ditumbuhi pohon di dekat kota. Kongres hanya
mengembalikan hibah kewenangan diskresi yang pernah dipegang oleh Dinas Kehutanan.

Akhirnya, Kongres bisa menjadi pengamat pasif. Pada waktu-waktu tertentu asosiasi
antara Kongres dan CIA dan FBI bersifat ilustratif, meskipun baru-baru ini Kongres
menjadi semakin pasif.

Bukti untuk bentuk-bentuk pengelolaan bersama kongres sudah sangat banyak. Dapat
disimpulkan, mereka tampaknya mengindikasikan bahwa ada banyak bentuk kontrol
politik atas birokrasi di tingkat federal dan bahwa kontrol semacam itu sangat luas.
Tampaknya birokrasi tidak terkendali atau kisaran kebijaksanaan birokratis tampak
sempit. Gilmour dan Halley melakukan pekerjaan luar biasa dengan merinci karakteristik
manajemen bersama kongres. Gilmour dan Halley berargumen:

Co-manajemen kongres telah meningkatkan tetapi juga mengaburkan kejelasan

akuntabilitas eksternal. Peningkatan akuntabilitas didokumentasikan dalam
bentuk entitas independen baru untuk memeriksa kinerja eksekutif dan
persyaratan pelaporan yang lebih sering. Garis-garis wewenang, tanggung jawab,
dan akuntabilitas yang rumit lebih sering diamati, terutama dalam kebijakan
domestik di mana “parabureaucracy” kongres secara signifikan memengaruhi
hubungan antar cabang dan kapasitas eksekutif.

Sebagai keluhan umum di antara beberapa pejabat cabang eksekutif dan

pengamat lain, anggota Kongres dan staf mereka telah mengakui menjadi pribadi
yang tidak bertanggung jawab dalam manajemen administrasi. Meskipun bukti
anekdotal untuk mendukung pernyataan seperti itu sangat banyak, mereka tidak
diberi banyak bobot oleh sepuluh kasus yang diselidiki untuk penelitian ini.
(1994,368)
Bukti paling jelas tentang bagaimana birokrat merespons masalah pemerintahan dan
manajemen bersama yang terpecah adalah dalam penelitian Marissa Martino Golden
(1992). Menggunakan versi modifikasi konsep Albert O. Hirschman (1970) ia belajar
birokrat di Divisi Hak Sipil Departemen Kehakiman dan di Administrasi Keselamatan
Transportasi Jalan Nasional (NHTSA) dari Departemen Transportasi selama
pemerintahan Ronald Reagan. Penting untuk diingat bahwa administrasi Reagan secara
khusus adalah anti birokrasi, menganjurkan kebijakan yang kuat untuk keluar dari status
quo, dan berada dalam perselisihan ideologis yang diputuskan dengan para pemimpin
kongres serta pendukung kebijakan yang kuat dalam birokrasi.

TEORI AGENSI

Bab ini ditutup dengan ulasan teori kontemporer paling populer tentang kontrol politik
birokrasi: teori agensi. Kerangka kerja baru ini telah secara luas diterapkan untuk studi
dalam pengaruh kepala sekolah, terutama Kongres dan presiden, dengan agen, yaitu,
layanan sipil. Premis awal dalam teori ini adalah bahwa birokrasi berada di luar kendali
atau setidaknya sangat sulit dikendalikan. Premis ini diambil terutama dari analisis
ekonomi awal birokrasi oleh Gordon Tullock (1965), James Downs (1967), dan William
Niskanen (1971), yang semuanya menganggap adalah individu atau perusahaan yang
memaksimalkan atau mementingkan diri sendiri dalam pasar. Dalam premis ini, birokrasi
menimba informasi dan mencari otonomi.

Menggunakan kedua penelitian lapangan empiris terutama dengan data kuantitatif dan
pemodelan matematika deduktif, teori agensi telah menguji berbagai bentuk kontrol
legislatif dan eksekutif atas birokrasi. Hampir semua penelitian ini dilakukan pada
pemerintah pusat. Dalam ulasan mereka tentang temuan, Dan Wood dan Richard
Waterman (1994) menyatakan bahwa teori agensi bersifat eksplisit dalam asumsi logika
dikotomi administrasi-politik. Asumsinya, tentu saja, adalah bahwa hubungan antara
pemimpin terpilih (kepala sekolah) dan pegawai negeri sipil atau birokrat (agen) bersifat
hierarkis dan dapat dipahami sebagai serangkaian kontrak atau transaksi antara pembeli
jasa dan penyedia jasa. Dalam konteks publik, “pembeli” terpilih mencoba untuk
membentuk layanan sesuai dengan preferensi mereka dengan undang-undang, peraturan,
perintah eksekutif, alokasi, audiensi, dan segala macam manajemen bersama. “Penjual”
birokrasi adalah campuran dari pendidikan dan keahlian profesional, menanggapi
undang-undang dan konstitusi, dan upaya untuk melayani kliennya. Teori agensi adalah
cara yang sangat berguna untuk memahami hubungan antara waktu, politik, dan birokrasi.
Legislator yang ingin memindahkan birokrasi ke posisi yang mereka sukai dikendalikan
oleh koalisi masa lalu dan undang-undang yang dihasilkan dari koalisi tersebut. Menurut
Wood dan Waterman, “Teori agensi mengemukakan proses interaksi antara para pelaku
dan agen yang dinamis, berevolusi melalui waktu. Sepanjang proses ini, birokrasi
memiliki keunggulan informasi dan keahlian yang berbeda dari politisi. Mereka
memahami kebijakan dan prosedur organisasi yang diperlukan untuk
mengimplementasikannya. Akibatnya, mereka memiliki peluang dan insentif untuk
memanipulasi politisi dan proses untuk mendapatkan keuntungan politik ”(1994, 23).

Salah satu mekanisme penting untuk mengendalikan birokrasi, yang mungkin bisa disebut
bentuk akuntabilitas modern, adalah penggunaan pelaporan untuk meminta
pertanggungjawaban birokrasi atas kinerjanya. Ini menciptakan "peran bawahan yang
responsif" untuk agen (Dubnick 2005, 386). Dengan demikian, kinerja dan akuntabilitas
terhadap prinsip-prinsip politik menjadi sangat terkait, dan pelaporan dengan demikian
meningkatkan autoritas kepala sekolah terhadap agen. Langkah menuju penggunaan kartu
laporan organisasi, terutama oleh pemerintah federal sejak merupakan awal dari bentuk
pertanggungjawaban ini. Kartu laporan organisasi berguna untuk membangun dan
mempertahankan kontrol, karena mereka memberikan data agen secara bersamaan
(Gormley dan Weimer 1999). Mereka juga berfungsi untuk mengurangi keuntungan
informasi yang biasanya dinikmati oleh birokrasi daripada pejabat terpilih. Penggunaan
pelaporan sebagai mekanisme kontrol menjadi terkenal ketika pemerintahan George W.
Bush melembagakan Alat Penilaian Penilaian Program (PART), yang digunakan oleh
Kantor Manajemen dan Anggaran untuk meminta pertanggungjawaban lembaga
pemerintah lainnya atas keberhasilan. Sebagai contoh bagaimana alat ini digunakan, skor
PART yang buruk di Departemen Perdagangan menghasilkan konsolidasi program Hibah
Pengembangan Masyarakat dan program Bantuan Pembangunan Ekonomi.

Karena pelaporan dan evaluasi program meningkat, ketegangan kemudian muncul antara
kepala sekolah dan agen. William Gormley dan Steven Balla (2008) menunjukkan bahwa
karena evaluasi kinerja terkait erat dengan akuntabilitas, agen yang tunduk pada
pelaporan yang ketat dapat kehilangan kebebasan untuk menggunakan keahlian mereka
dalam menangani masalah yang menjadi tanggung jawab mereka. Ini dapat mempersulit
birokrat tingkat jalanan untuk menyediakan layanan yang efektif. Contoh populer dari
situasi ini adalah kekhawatiran tentang bagaimana No Child Left Behind Act akan
menciptakan insentif bagi para guru untuk hanya "mengajar mengikuti tes" sehingga
kelas dan sekolah mereka akan terlihat bagus dalam laporan kinerja federal yang
terstandarisasi.

Lebih lanjut, Maynard-Moody dan Musheno (2009) mengungkapkan bahwa rangkaian

hubungan antara warga negara, agen, dan negara lebih kompleks daripada yang
diperkirakan sebelumnya, yang membuat pengendalian birokrasi menjadi lebih sulit.
Temuan ini konsisten dengan yang ahli lain, yang setuju bahwa kebijaksanaan tingkat
jalanan mengurangi kemungkinan kontrol terhadap pekerja tingkat jalanan tersebut
(Brehm dan Gates 1997). Namun demikian, dalam penemuan mereka terkait teori agensi,
Wood and Waterman (1994) mengatakan:

1. Birokratis yang responsif terhadap kontrol politik adalah norma dan bukan
pengecualian. Berbagai faktor kontingensi, seperti waktu, persetujuan presiden
dan kongres, dan banyak lainnya, mempengaruhi tingkat respons birokratis.
2. Mekanisme kontrol politik penting, terutama penunjukan presiden, kekuatan
alokasi kongres, dengar pendapat, dan efektivitas staf kongres.
3. Organisasi berpengaruh. Lembaga di departemen eksekutif atau kabinet lebih
responsif, sedangkan lembaga independen kurang begitu.
4. Pernyataan presiden berpengaruh, seperti halnya pernyataan para pemimpin
senior konferensi.

Bagaimana birokrasi menanggapi kontrol politik? Dalam penelitian teori agensi dari agen
federal, Wood dan Waterman menyimpulkan bahwa ada hubungan dua arah yang dinamis
di mana legislator memberi sinyal preferensi kepada birokrat dan birokrat memberi sinyal
preferensi kepada legislator:

Beberapa orang akan berpendapat bahwa hubungan kekuasaan dua arah adalah
bukti disfungsi politik, mengingat bahwa birokrasi adalah lembaga yang tidak
dipilih. Namun, kami berpendapat sebaliknya. Adalah sehat bagi birokrasi untuk
menggunakan keunggulan informasinya untuk memberi informasi yang lebih
baik kepada para pelaku kebijakan. Lebih jauh lagi, resistensi birokrasi terhadap
politisi yang terpilih mungkin terkadang lebih konsisten dengan demokrasi dan
preferensi publik daripada respons birokrasi. Banyak warga yang sangat
 menentang deklarasi lingkungan yang dianjurkan oleh pemerintahan Reagan, dan
birokrasi berfungsi sebagai pengecekan kekuasaan presiden. (1994,126)

Dalam satu hierarki pelaku-agen, Kongres dianggap memiliki kendali; sedangkan di

tempat lain kendali dipegang oleh presiden. Kombinasi waktu dan berbagai prinsip yang
bersaing membuat adaptasi birokrasi menjadi penting. Pada umumnya, birokrasi federal
telah beradaptasi. Kecepatan, arah, dan nada adaptasi itu bergantung.

Terlepas dari retorika yang agak negatif dalam beberapa teori keagenan — frasa seperti
“penipuan agen,” “pengingkaran birokratis,” dan “penimbunan informasi agensi” -
temuan umum dari penelitian ini memberikan kontribusi yang bermanfaat bagi teori
administrasi publik.

Dalam mendamaikan teori-teori birokrasi dengan teori demokrasi, birokrasi kadang-

kadang menolak kontrol para pelaku. Administrator Badan Perlindungan Lingkungan
(EPA) Anne Burford terlibat langsung dalam

kegiatan ilegal dengan mendorong operator limbah berbahaya untuk melanggar

Undang-Undang Konservasi Sumber Daya dan Pemulihan. Namun, perlawanan
EPA terhadap pemerintahan Reagan dimulai jauh lebih awal dari pada. . .
pelanggaran tersebut. Dengan demikian, birokrasi menolak perubahan yang
bertentangan dengan kepentingan publik atau organisasi apakah itu bertentangan
dengan mandat hukum atau tidak.

Dengan demikian, birokrasi melakukan fungsi integratif untuk demokrasi A.S.

Mereka memadukan tuntutan dari koalisi demokratis masa lalu dengan yang dari
koalisi demokratis saat ini untuk menghasilkan keluaran kebijakan pada tingkat
yang konsisten. (Wood dan Waterman 1994, 145)

Kesimpulan

Teori-teori kontrol politik birokrasi adalah pusat dari pemahaman tentang administrasi
publik. Mereka berlimpah dalam varietas mereka dan diuji menggunakan berbagai teknik
metodologis. Teori-teori tersebut setua tulisan Woodrow Wilson dan sama barunya
dengan teori agensi.
Seperti yang ditunjukkan oleh teori-teori kontrol politik birokrasi, mengurai politik dan
administrasi adalah kunci untuk memahami bagaimana politik mengendalikan birokrasi
dan bagaimana birokrasi mempengaruhi politik dan kebijakan. Tinjauan sebelumnya
menunjukkan bahwa bentuk politik banyak dan beragam dan kebijakan serta bentuk
administrasi publik yang sama beragamnya, dapat dimasukkan ke dalam persamaan yang
sama, memajukan pengembangan teori yang dapat diverifikasi.

Setelah pensiun, Dwight Waldo diwawancarai oleh dua muridnya, Brack Brown dan
Richard J. Stillman Jr. Bagian dari wawancara ini berkaitan dengan pemisahan kekuasaan
dan dikotomi administrasi politik:

STILLMAN: Anda juga menunjukkan kesulitan yang sama dengan pemahaman

kami tentang pemisahan kekuasaan. Apakah ada jalan keluar dari kesulitan ini?

WALDO: Saya kira pertanyaan Anda berikutnya adalah, "Apa sifat realitas?"
Apa yang bisa saya katakan kepada subjek ini dalam beberapa menit? Baiklah,
saya menawarkan beberapa pengamatan yang menurut saya relevan.

Pertama, pemisahan kekuasaan ada di sana — secara jelas dan, untuk tujuan kita,
secara permanen. Skema rumit untuk memisahkan dan berbagi kekuasaan dan
fungsi dibangun ke dalam Konstitusi, dan dalam lebih dari dua abad Konstitusi
telah dibangun ke dalam kehidupan nasional kita. Kita tidak memiliki alternatif
selain bekerja dengan dan / atau di sekitar pemisahan tripartit.

Kedua, formula administrasi-politik, perspektif, pendekatan, dikotomi — apapun

istilahnya — adalah upaya pihak administrasi publik untuk bekerja dengan dan /
atau di sekitar pemisahan kekuasaan. Itu kandas, dengan persetujuan bersama,
tetapi karena berbagai alasan yang diduga: Secara empiris tidak benar atas apa
yang terjadi dan tidak mungkin untuk dioperasionalkan; itu sombong jika tidak
tidak penting, meletakkan tangan profan pada skema suci; itu menyembunyikan
masalah etika dan mendorong tindakan ilegal. Jadi, secara formal atau seolah-
olah, kita mengesampingkan dikotomi. Tetapi pada saat yang sama, itu tetap ada,
baik sebagai ide maupun sebagai praktik. Dan saya tidak menilai kelambanan itu
sebagai kelambanan sederhana, kelambatan budaya. Skema ganda memiliki
terlalu banyak untuk itu dalam logika dan kegunaan hanya untuk menghilang.
 Kami melakukan, secara konvensional, memutuskan dan mengeksekusi,
menetapkan kebijakan dan mengelola. (1986, 153)

Singkatnya, teori kontrol politik birokrasi adalah di antara yang paling kuat secara
emiratif dan elegan secara teoretis dalam administrasi publik.

BAB 3: TEORI POLITIK BIROKRATIS

Pendahuluan: Definisi Teori Politik Birokrasi

Teori politik birokrasi berusaha menjelaskan peran pembuatan kebijakan dalam

administrasi dan birokrasi. Kerangka kerja seperti itu biasanya menolak dikotomi politik-
administrasi yang mendasari teori kontrol birokrasi, memandang divisi ini sebagai
kenyamanan analitis yang membebani biaya terlalu mahal pada pengembangan teoretis.
Secara khusus, membuat teori dengan memisahkan administrasi dari politik dianggap
sebagai ketidaktahuan yang disengaja tentang peran sentral birokrasi dalam struktur
kekuasaan pemerintah.

Karena birokrasi dan birokrat secara rutin terlibat dalam perilaku politik, kebutuhan untuk
menjelaskan secara teoritis peran politik birokrasi dibenarkan. Politik secara umum
didefinisikan sebagai alokasi nilai yang otoritatif, atau proses memutuskan "siapa yang
mendapatkan apa, kapan dan bagaimana" (Easton 1965; Lasswell 1936). Sejumlah
penelitian mengkonfirmasi bahwa birokrasi dan birokrat secara rutin mengalokasikan
nilai-nilai dan memutuskan siapa yang mendapatkan apa. Teori politik birokrasi
karenanya dimulai dengan menerima apa yang telah lama diamati secara empiris; yaitu,
dalam praktiknya, administrasi bukanlah kegiatan teknis dan nilai-netral yang terpisah
dari politik. Administrasi adalah politik (Waldo 1948).

Sejalan dengan itu, teori-teori politik birokrasi berusaha untuk melanggar pemisahan
ortodoks antara administrasi dan politik dan upaya untuk menyeret yang pertama ke
dalam akuntansi sistematis dengan yang kedua. Kerangka kerja teoretis tradisional itu
tidak sesuai dengan peran politik birokrasi yang jelas dan berulang kali diamati telah lama
diakui. Ahli administrasi publik terkemuka lainnya berpendapat selama paruh pertama
abad kedua puluh, teori administrasi harus memperhitungkan politik, baik dalam
pengakuan peran dunia nyata birokrasi dan sebagai elemen yang diperlukan untuk
membangun kerangka kerja penjelasan yang lebih baik dalam disiplin ilmu.
Di antara yang paling menonjol adalah John Gaus (1931). Dia mengamati bahwa agen-
agen federal tidak hanya melaksanakan arahan yang dipahami dengan jelas dari Kongres,
tetapi juga secara mandiri membentuk arahan-arahan tersebut dan menggunakan
wewenang pembuatan kebijakan berdasarkan kebijaksanaan sembari menerjemahkan niat
samar statuta ke dalam tindakan pemerintah tertentu. Birokrasi jelas memiliki kekuatan
politik. Dengan demikian, mereka yang berusaha memahami lembaga-lembaga publik
tidak dapat dengan mudah mengukir administrasi dari politik dan meninggalkan
kerumitan yang terakhir kepada para ahli teori politik. Jika birokrasi membantu
menentukan kehendak negara, mereka adalah institusi politik yang tak terhindarkan, dan
Gaus berargumen bahwa teori administrasi mengabaikan fakta ini dalam bahaya. Paling
terkenal, dalam kalimat terakhir dari esai di Tinjauan Administrasi Publik, ia
melemparkan tantangan tersirat kepada mereka yang akan membuat teori administrasi:
"Sebuah teori administrasi publik berarti di zaman kita juga sebuah teori politik" ( 1950,
168). Gaus dengan demikian meringkas tujuan teori politik birokrasi.

Sebagaimana yang dijelaskan oleh sejarah intelektual teori politik yang lebih luas, ini
adalah tujuan yang sulit, dan selama lebih dari setengah abad, siswa administrasi publik
memiliki keberhasilan yang beragam dalam memenuhi tantangan Gaus. Masalah yang
diangkat di sini lebih kompleks daripada yang ada di jantung teori kontrol birokrasi.
Tujuannya bukan untuk menemukan garis pemisah antara politik dan administrasi karena
tidak ada garis seperti itu, juga tidak untuk memastikan bagaimana birokrasi dapat
dipertanggungjawabkan kepada tuannya yang demokratis, meskipun ini adalah
pertanyaan yang penting bagi teori-teori politik birokrasi . Pertanyaan kekuasaan politik
adalah fokus utama:

• Sejauh mana proses administrasi, yang bertentangan dengan proses demokrasi,

menentukan kebijakan publik?
• Siapa yang mengendalikan atau mempengaruhi pelaksanaan kekuasaan birokrasi?
• Apa peran birokrasi dalam mewakili dan memajukan tujuan kelompok klien
tertentu atau minat yang terorganisir?
• Apa sumber kekuatan birokrasi?
• Bagaimana peran politik dari lembaga yang tidak dipilih berdasarkan hierarki dan
otoritas yang sesuai dengan nilai-nilai fundamental demokrasi?
Jika ada sesuatu yang telah dipelajari dari upaya yang dikeluarkan untuk mengembangkan
teori-teori politik birokrasi, hal itu adalah pertanyaan - pertanyaan diatas tidak memiliki
jawaban yang mudah.

Namun demikian, banyak penelitian telah mengkonfirmasi perlunya kerangka kerja

sistematis yang memperhitungkan peran politik birokrasi. Beberapa tanggapan terhadap
kebutuhan ini telah memberikan wawasan penting tentang peran politik birokrasi, dan
dalam melakukan hal itu, secara signifikan memperluas pemahaman kita tentang
administrasi publik.

Teori Administratif sebagai Teori Politik

Penelitian penting yang membenarkan perlunya teori politik birokrasi adalah The
Administrative State (Administrative) milik Dwight Waldo. Waldo tidak membangun
teori politik birokrasi dalam buku ini, tetapi ia membuat dua kontribusi kritis yang telah
mendukung upaya membangun teori tersebut. Pertama, ia melakukan kritik terhadap
literatur penelitian yang masih ada. Dia berpendapat bahwa administrasi publik berputar
di sekitar seperangkat inti keyakinan yang secara kualitatif melayani untuk membatasi
perkembangan teoritis. Kuncinya adalah keyakinan bahwa efisiensi dan demokrasi selaras
dan bahwa pekerjaan pemerintah dapat dengan bersih dibagi menjadi bidang-bidang
keputusan dan eksekusi yang terpisah. Keyakinan-keyakinan ini mendorong para sarjana
administrasi publik untuk memperjuangkan efisiensi sebagai tujuan utama lembaga-
lembaga publik, untuk mengembangkan "ilmu" administrasi untuk memaksimalkan
efisiensi itu, dan mengabaikan konsekuensi politik dari keyakinan-keyakinan ini dan
resep-resep yang tersirat.

Kedua, Waldo berpendapat bahwa pendanaan administratif itu sendiri didorong oleh
filsafat politik tertentu. Bagian tertentu dari Administratif negara didedikasikan untuk
memeriksa literatur administrasi publik ilmiah melalui lensa dari lima isu utama dalam
filsafat politik: (1) sifat dari Kehidupan yang Baik, atau visi tentang seperti apa
"masyarakat baik" harus terlihat; (2) kriteria tindakan, atau prosedur untuk menentukan
bagaimana keputusan kolektif harus dibuat; (3) pertanyaan tentang siapa yang harus
berkuasa; (4) pertanyaan tentang bagaimana kekuasaan negara harus dibagi dan dibagi;
dan (5) masalah sentralisasi versus desentralisasi, atau manfaat relatif dari negara
kesatuan versus sistem federal.
Waldo menyimpulkan, seperti ahli teori dari Machiavelli hingga Marx, para ahli
administrasi publik memiliki visi tentang seperti apa "masyarakat baik" itu: Ini adalah
industri, perkotaan, dan direncanakan secara terpusat; ia tidak memiliki kemiskinan,
korupsi, dan kekayaan ekstrem. Sains adalah cita-citanya, dan limbah dan inefisiensi
adalah musuhnya. Para sarjana yang sama ini juga memiliki preferensi yang jelas untuk
kriteria tindakan: Analisis ilmiah atas fakta-fakta harus memutuskan apa yang harus
dilakukan. Ortodoksi administrasi publik menganut kepercayaan yang kuat tentang siapa
yang harus berkuasa:

“Pernyataan bahwa ada bidang keahlian yang memiliki tempat dan klaim atas
pelaksanaan fungsi pemerintahan modern — ini adalah postulat mendasar dari gerakan
administrasi publik” (1948, 89 – 90). Teknokrat yang diberkati dengan kompetensi dan
keahlian yang dipersyaratkan adalah setara dengan administrasi publik dari Penjaga di
Republik Plato. Pada isu-isu khusus tentang pemisahan kekuasaan dan sentralisasi versus
desentralisasi, Waldo berpendapat bahwa preferensi beasiswa administrasi sama-sama
jelas: sarjana administrasi memusuhi partisi kekuasaan tripartit dalam sistem Amerika
dan berusaha untuk meningkatkan kekuatan eksekutif dengan mengorbankan kehakiman
dan legislatif. Mereka juga mendukung negara yang tersentralisasi. Mereka menempatkan
iman mereka pada kompetensi seorang administrator profesional, yang, dengan diberi
kekuatan dan wewenang yang disyaratkan, dapat mengatasi rintangan yang berdiri
sebelum terwujudnya kehidupan yang baik.

Jika pendanaan administrasi memajukan filosofi politik yang berbeda dan terdefinisi
(beberapa orang mungkin mengatakan ideologi), itu menimbulkan hambatan intelektual
langsung dan tangguh untuk upaya membagi politik dan administrasi secara konseptual:
Bagaimana siswa administrasi mengklaim bahwa politik sebagian besar eksternal untuk
mereka tertarik ketika sejarah intelektual mereka mengungkapkan filosofi pemerintah
berbasis nilai yang sistematis? Waldo menunjukkan bahwa administrasi sering diklaim
sebagai inti dari pemerintahan demokratis modern, dan bahwa klaim ini membantu
membenarkan seluruh disiplin administrasi publik. Jika klaim ini pantas, itu menyiratkan
bahwa teori demokrasi harus berurusan dengan administrasi, dan teori administrasi harus
berurusan dengan politik demokratis. Sebagai masalah praktis untuk menjelaskan operasi
dan peran administrasi dalam pemerintahan, bukan untuk menyebut sebagai titik
kejujuran intelektual, mahasiswa administrasi tidak dapat menangani masalah-masalah
politik dengan mengambilnya.

Waldo berpendapat bahwa kegagalan pendanaan administrasi untuk memasukkan politik

secara eksplisit ke dalam pengembangan teoretisnya adalah produk dari lingkungan
budaya dan intelektual awalnya. Sementara mengakui ketidakmungkinan berpacaran
dengan bersih awal beasiswa administrasi publik sebagai badan pemikiran sadar diri,
Waldo mengambil sebagai penulis seperti Woodrow Wilson, Frank Goodnow, dan
Frederick W. Taylor, yaitu, manajemen yang berpengaruh, administrasi trasi, dan ahli
teori organisasi yang menulis di dekat pergantian abad kedua puluh. Karya para
cendekiawan ini tidak hanya mencerminkan nilai-nilai budaya dominan pada zaman
mereka, tetapi juga masalah-masalah kontemporer dalam administrasi yang ingin mereka
atasi. Nilai-nilai budaya membuat mereka menerima sains sebagai jalan paling pasti
menuju pengetahuan dan perdagangan sebagai aktivitas utama masyarakat. Masalah
utama yang mereka coba atasi terdiri dari rebusan ketidakefisienan yang meresap dalam
kronisme politik dan dibumbui dengan korupsi.

Salah satu hasil dari kekuatan kontekstual ini adalah bahwa, sejak awal, ahli administrasi
mengadopsi efisiensi sebagai prinsip panduan mereka. Ketika para ahli administrasi
mengoperasionalkan konsep, utamanya tentang rasio input-output, output terbanyak
untuk input paling sedikit menjadi tujuan tersirat ( Waldo 1948, 201 – 202 ). Dengan
demikian, keputusan atau tindakan administratif yang “baik” adalah yang
memaksimalkan hasil untuk serangkaian input yang diberikan. Seperti yang ditunjukkan
oleh Waldo, konsep ini adalah konsep dasar bagi bisnis yang beroperasi di pasar
kapitalistik, tetapi tidak bagi pemerintahan yang demokratis. Kesetaraan, konsensus, atau
kepuasan kepentingan-kepentingan tertentu sering kali menjadi kriteria untuk tindakan
dalam proses demokrasi, dan tidak satupun dari kriteria ini yang efisien.

Namun, ketika para ahli administrasi menerima efisiensi, sebagai prinsip utama mereka,
maka mereka juga menerima demokrasi -basis organisasi yang paling tidak efisien-
sebagai prinsip utama sistem politik Amerika. Ini menimbulkan masalah dalam
mengembangkan teori administrasi. Tidak hanya demokrasi tidak identik, tetapi juga
tidak bersahabat dengan efisiensi dan berbagai praktik bisnis dan ilmiah lainnya
dimasukkan ke dalam ortodoksi administrasi publik (Waldo 1952, 85).
Waldo berpendapat bahwa para pendiri administrasi publik menerima demokrasi sebagai
prinsip panduan sistem politik Amerika, tetapi menjaganya agar tetap di luar kepentingan
profesional mereka melalui dikotomi politik-administrasi. Dengan memisahkan pekerjaan
pemerintah menjadi dua operasi yang berbeda dan membatasi perhatian mereka pada
elemen “nonpolitis”, para ahli administrasi bebas untuk mendorong kekuasaan yang
terpusat di cabang eksekutif, untuk meresepkan birokrasi hierarkis dan otoriter sebagai
dasar untuk mengatur lembaga publik , dan menyerukan untuk menyerahkan tanggung
jawab yang lebih besar kepada teknokrat. Selama reformasi-reformasi ini meningkatkan
efisiensi dalam administrasi, dan administrasi dipisahkan dari politik, secara teoritis
disiplin tersebut tidak harus menyelesaikan kontradiksi argumen-argumen yang disajikan
pada cita-cita egaliter demokrasi.

Seperti yang ditunjukkan oleh Waldo dengan hati-hati, para pendiri administrasi publik
tidak secara ideologis menentang demokrasi. Mereka adalah reformis progresif yang
menganut idealisme romantis demokrasi sebagai bentuk pemerintahan "terbaik" atau
"tepat". Kenyataan yang mereka hadapi pada saat itu, bagaimanapun, adalah administrasi
publik yang ditandai dengan disorganisasi, amatirisme, dan ketidakjujuran. Reformasi
abad kesembilan belas yang muncul dari kepresidenan Andrew Jackson telah
membubarkan dan memfokuskan kekuasaan pemerintah. Pejabat yang dipilih berlipat
ganda, legislatif lebih diutamakan daripada eksekutif, dan lembaga pemerintah dikelola
melalui sistem rampasan. Jika administrasi adalah inti dari pemerintahan, hasil bersih dari
reformasi ini menciptakan masalah serius bagi demokrasi di Amerika Serikat pada
pergantian abad ke-20: administrasi publik dilewati menciptakan kesempatan untuk
korupsi. Administrasi publik agar dapat mendapatkan kompetensi dan efisiensi, ia
membersihkan dirinya dari politik dan belajar pelajaran sains dan bisnis. Administrasi
yang baik (dan dengan demikian pemerintahan yang baik) dapat dipromosikan dengan
memusatkan kekuasaan; dengan menjalankan lembaga sesuai dengan prinsip manajemen
ilmiah yang sehat; dengan menjadikan kompetensi teknis kriteria untuk pekerjaan
pegawai negeri sipil; dan dengan melindungi para ahli teknis ini dari 'angin buruk' arena
politik.

Dengan demikian Waldo memandang filosofi politik yang melekat dalam beasiswa
administrasi publik bukan sebagai upaya untuk merebut demokrasi, tetapi sebagai
korektif yang diperlukan untuk menyelamatkannya. Seperti yang dikatakan Waldo,
“Demokrasi jika ingin bertahan, tidak bisa mengabaikan pelajaran sentralisasi, hierarki,
dan disiplin. Secara teoritis, elemen ortodoksi administratif yang tidak demokratis —
penekanannya pada efisiensi, hirarki, dan otoritas — dapat dilihat dalam pelayanan
demokrasi selama ortodoksi administrasi-politik berpegang. Aparatur administrasi yang
efisien dan ahli yang terisolasi dari politik dan di bawah otoritas eksekutif yang kuat akan
meningkatkan akuntabilitas dan mempromosikan program dan kebijakan publik yang
efektif dan kompeten.

Masalahnya, Banyak cendekiawan yang menunjukkan bahwa dikotomi administrasi

politik tidak berlaku. Waldo pun menyetujui bahwa ada banyak bukti bahwa birokrasi
bertindak sebagai perantara kekuasaan diantara kepentingan khusus yang bersaing, dan
bahwa pembuat undang-undang semakin bergantung dan dipengaruhi oleh keahlian dan
pendapat para administrator. Teori administrasi tidak bisa mengabaikan kenyataan ini dan
terus membentuk arah disiplin. Setidaknya, Waldo berpendapat, konsep demokrasi dan
semua implikasinya yang berantakan harus dibawa kembali ke teori administrasi. Ahli
administratif harus menyadari bahwa prinsip utama mereka — efisiensi — tidak netral
nilai, dan bahwa hubungannya yang tidak mudah dengan prinsip-prinsip demokrasi harus
diakui (Waldo 1952, 90).

Dalam sebuah esai di American Political Science Review, Waldo memilih argumen
Herbert Simon yang memisahkan pertanyaan administrasi yang berurusan dengan fakta
dan nilai. Karya Simon, Administrative Behaviour (1947/1997) telah menghilangkan
penelitian yang masih ada yang berusaha untuk mendefinisikan dan menyebarluaskan
"prinsip" atau "undang-undang" dari ilmu administrasi. Menurut Simon, keputusan
tentang fakta adalah pusat dari ranah administrasi, dan dapat dibimbing secara ilmiah
menuju tujuan efisiensi secara keseluruhan. Waldo mengatakan bahwa Simon hanya
menyusun kembali masalah dengan mengganti divisi logis dari politik dan administrasi
untuk divisi institusional, dan melakukan itu untuk melestarikan prinsip utama teori
administrasi ortodoks, yaitu efisiensi.

Waldo berpendapat, efisiensi tidak dapat menjadi jimat disiplin terhadap politik karena
administrasi adalah politik. Dalam perspektif Waldo, efisiensi itu sendiri adalah klaim
politik. Misalnya, bagaimana seseorang menilai efisiensi perpustakaan atau Departemen
Pertahanan? Jika efisiensi didefinisikan sebagai rasio input-output, seseorang memiliki
pilihan input dan output untuk menilai efisiensi dalam kedua contoh, meskipun tidak ada
yang merupakan pilihan “faktual” objektif yang tidak dapat dibantah. Karena memilih di
antara opsi-opsi ini tak terhindarkan melibatkan nilai bukan hanya fakta, efisiensi hampir
tidak bisa menjadi nilai netral (Stone 2002, 65). Argumen Waldo mendapat tanggapan
tajam dari Simon (1952b). Diterbitkan bersamaan dengan esai Simon, ahli administrasi
terkemuka- Peter Drucker (1952) sepenuh hati setuju dengan penilaian Waldo tentang
karakter politik fundamental organisasi skala besar. (lihat Simon a1952 untuk esai
lengkap tentang hal ini).

Waldo berpendapat bahwa inti dari masalah teori administrasi adalah: Bagaimana Anda
mempertahankan kebebasan individu tanpa menghancurkan kebebasan yang
memungkinkannya? Bagi Madison, itu adalah dilema membangun pemerintahan, yang
cukup kuat untuk melindungi kebebasan individu tanpa membuatnya rentan terhadap
kekuatan yang akan menghancurkan kebebasan orang lain untuk kepentingan egois
mereka sendiri. Bagi Waldo, “Masalah utama dari teori administrasi demokratik, seperti
juga semua teori demokrasi, adalah bagaimana mendamaikan demokrasi. . . dengan
tuntutan otoritas ”(1952,102). Bagaimana kita membangun sebuah teori yang
mengakomodasi sifat birokrasi yang hirarkis dan otoriter, fondasi negara administratif
modern dan komponen yang tampaknya perlu dari pemerintahan kontemporer, dengan
cita-cita egaliter, yang tampaknya tidak efisien, dan demokrasi yang tidak efisien?

Paradigma Politik Birokrasi Allison

Dalam dua dekade setelah penerbitan The Administrative State (Waldo, 1948 ), teori
embrionik politik birokrasi mulai muncul dari serangkaian penelitian yang meneliti
pengambilan keputusan di cabang eksekutif. Klaim signifikan yang dihasilkan oleh studi
ini adalah bahwa keputusan pemerintah adalah produk dari tawar-menawar dan negosiasi
di antara para aktor politik. Karena studi ini berfokus pada cabang eksekutif, pemain
utama dalam kerangka kerja tawar-menawar ini adalah presiden. Presiden,
bagaimanapun, dinyatakan memiliki sedikit kekuasaan pengambilan keputusan unilateral;
dia harus mengakomodasi kepentingan berbagai faksi lembaga di cabang eksekutif.
Singkatnya, birokrasi dan birokrat memainkan politik tingkat tinggi, dan biasanya
memainkan permainan dengan sangat baik.

Studi-studi ini bersifat diskursif daripada eksplisit teoretis. Studi yang paling terkenal dari
literatur politik birokrasi awal ini termasuk karya Samuel Huntington The Common
Defense (1961), esei Warner Schilling tentang politik pertahanan nasional, dan, yang
paling terkenal, Richard Neustadt's Presidential Power (1960). Birokrasi dan pejabat
cabang eksekutif tidak digambarkan di sini sebagai agen implementasi netral, tetapi
sebagai peserta aktif dalam menentukan kehendak negara. Studi-studi ini terus
membangun kasus untuk teori umum politik birokrasi yang berpusat pada permainan
tawar-menawar di cabang eksekutif.

Upaya komprehensif untuk menghasilkan kerangka kerja seperti itu dilakukan oleh
Graham Allison dalam bukunya Essence of Decision (1971), dan selanjutnya
disempurnakan oleh Allison dan Morton Halperin (1972). Fokus langsung Allison dalam
Essence of Decision adalah menjelaskan mengapa pemerintah Amerika Serikat dan Uni
Soviet melakukan apa yang mereka lakukan selama krisis rudal Kuba. Dengan pertukaran
nuklir yang dipertaruhkan, ini adalah kebijakan yang sangat penting, tetapi tujuan Allison
jauh melampaui batas-batas studi kasus. Pada dasarnya, ia mengajukan pertanyaan luas
yang menyentuh jantung politik birokrasi: Mengapa pemerintah melakukan apa yang
mereka lakukan? Dengan kata lain, bagaimana kebijakan dibuat, dan siapa yang
menentukan atau mempengaruhinya? Untuk memberikan jawaban umum atas
pertanyaan-pertanyaan ini, Allison mengartikulasikan tiga model teoritis.

Yang pertama adalah model aktor rasional (Allison "Model I," atau model klasik). Model
I mengusulkan bahwa keputusan pemerintah dapat dipahami dengan melihatnya sebagai
produk dari satu aktor tunggal dalam mengejar strategis kepentingan dirinya sendiri.
Model kedua adalah paradigma proses organisasi, atau Model II, yang berpendapat bahwa
banyak aktor terlibat dalam pengambilan keputusan, dan proses pengambilan keputusan
sangat terstruktur melalui prosedur operasi standar (SOP). Ketika masalah terjadi, Model
I mengasumsikan bahwa pemerintah akan mengidentifikasi respons potensial terhadap
masalah itu, menilai konsekuensi dari tindakan tersebut, dan memilih tindakan yang
memaksimalkan manfaat dan meminimalkan biaya. Sebaliknya, Model II mengasumsikan
bahwa pemerintah akan mengandalkan pedoman organisasi alih-alih kalkulus manfaat-
biaya yang rasional untuk membuat keputusan itu. Daripada mencari semua tanggapan
potensial, berbagai komponen pemerintah akan bertindak sesuai dengan SOP yang, pada
dasarnya, mengatakan, "Ketika X terjadi, lakukan Y."

Allison (1971) dan Allison dan Halperin (1972) memberikan artikulasi alternatif untuk
Model I dan II. Model III, atau paradigma politik birokrasi, menjelaskan tindakan
pemerintah sebagai produk tawar-menawar dan kompromi di antara berbagai elemen
organisasi di cabang eksekutif. Model politik birokrasi Allison dibangun dari empat
proposisi dasar. (1) Cabang eksekutif terdiri dari banyak organisasi dan individu yang
memiliki tujuan dan agenda yang berbeda. Setiap masalah yang diberikan akan menarik
perhatian dan keterlibatan sejumlah aktor ini, yang membawa masalah dan motivasi yang
berbeda. (2) Tidak ada individu atau organisasi yang dominan; dengan kata lain, tidak ada
aktor di cabang eksekutif yang dapat bertindak secara sepihak. Presiden mungkin adalah
aktor yang paling kuat dalam masalah tertentu, tetapi dia tidak akan menjadi satu-satunya
aktor, dan pengaruhnya akan terbatas. (3) Keputusan akhir adalah "hasil politik"; dengan
kata lain, apa yang pemerintah putuskan untuk lakukan adalah hasil tawar-menawar dan
kompromi, produk dari proses politik. (4) Ada perbedaan antara membuat kebijakan dan
melaksanakannya. Setelah suatu tindakan diputuskan, tugas melaksanakan keputusan itu
diserahkan kepada orang lain yang juga harus membuat keputusan tentang tindakan
spesifik yang harus diambil. Keputusan-keputusan itu pada gilirannya dibentuk oleh
prosedur operasi dan kepentingan pelaksana (Rosati 1981).

Dengan ini sebagai titik awal, perhatian analis kebijakan segera difokuskan pada
kekuasaan dan politik di dalam dan di antara birokrasi cabang eksekutif. Dalam batas-
batas cabang eksekutif, model Allison menggabungkan dan membuat sedikit perbedaan
antara politik dan administrasi. Dalam mempelajari birokrasi, seperti yang dikatakan
Allison, “nama permainannya adalah politik: tawar-menawar di sepanjang sirkuit yang
diatur di antara para pemain yang diposisikan secara hierarkis di dalam pemerintah.
Dengan demikian perilaku pemerintah dapat dipahami. . . sebagai hasil dari permainan
tawar-menawar ini ”(1971, 144). Model III melihat komponen cabang eksekutif sebagai
organisasi semiotonom yang tidak bertindak serentak pada serangkaian isu strategis
tunggal, tetapi bertindak atas berbagai masalah sesuai dengan konsep mereka sendiri
tentang tujuan nasional, organisasi, dan individu. Alih-alih membuat kebijakan dan
keputusan implementasi sesuai dengan kepentingan pribadi yang rasional, atau menurut
diktat SOP, aktor pemerintah memutuskan atas dasar politik.

Model III secara sistematis menjelaskan kebijakan spesifik dengan mencari jawaban atas
beberapa pertanyaan dasar. (1) Siapa yang bermain? Dengan kata lain, lembaga atau
individu apa yang memiliki kepentingan penting dalam masalah tertentu, dan yang
perilakunya dapat memiliki dampak penting pada keputusan dan tindakan pemerintah
terkait masalah itu? (2) Apa yang menentukan posisi masing-masing pemain? Pertanyaan
ini bermula dari proposisi Allison bahwa "di mana Anda berdiri bergantung pada di mana
Anda duduk." Berbagai agensi dan individu akan memiliki persepsi yang berbeda tentang
suatu masalah dan preferensi yang berbeda tentang apa yang harus dilakukan berdasarkan
tujuan, nilai, dan rasa misi mereka. . (3) Bagaimana posisi pemain di agregasi untuk
menghasilkan keputusan dan tindakan pemerintah? Setelah ditentukan siapa yang terlibat
dalam masalah tertentu dan apa kepentingan dan tujuan mereka, tantangannya adalah
menilai bagaimana para pelaku ini melakukan tawar-menawar untuk melindungi dan
meningkatkan preferensi mereka.. Model III mengasumsikan bahwa perundingan sangat
terstruktur dan bahwa "saluran aksi" atau "aturan main" membentuk proses pengambilan
keputusan dan mendistribusikan kekuatan di antara para pemain (Allison dan Halperin
1972).

Model politik birokrasi Allison telah memiliki dampak yang signifikan terhadap
birokrasi. Bukan hanya serangkaian proposal yang dirumuskan untuk menjelaskan satu
studi, tetapi lebih merupakan teori yang bisa diterapkan untuk memahami peran pembuat
kebijakan dalam birokrasi. Dengan demikian, kontribusi Model III terhadap
pengembangan teoretis administrasi publik sulit diremehkan. Model III didasarkan pada
serangkaian asumsi yang secara intuitif menarik: Tindakan pemerintah adalah produk dari
tawar-menawar di antara komponen organisasi dari cabang eksekutif, aktor-aktor ini
memiliki kepentingan parokial mereka sendiri, dan kemampuan mereka untuk
menerjemahkan kepentingan-kepentingan tersebut ke dalam kebijakan ditentukan,
diakhiri oleh peran mereka dalam pengambilan keputusan.

Politik, Kekuasaan, dan Organisasi

Secara khusus, kerangka kerja Allison meninggalkan masalah-masalah organisasi yang

tidak berkembang, dan, seperti mayoritas penelitian yang ingin disintesis oleh kerangka
kerja, kerangka kerja itu hampir secara eksklusif berfokus pada cabang eksekutif.
Beberapa ahli menjelaskan politik birokrasi tidak terbatas pada permainan tawar-
menawar dalam cabang eksekutif; ini adalah komponen fundamental dari struktur
kekuasaan luas yang mencakup Kongres, pengadilan, kelompok kepentingan terorganisir,
hubungan antar pemerintah, dan masyarakat luas. Sifat dan konteks struktur kekuasaan
ini, dan peran serta pengaruh relatif birokrasi di dalamnya, sangat bergantung pada
masalah organisasi. Bagaimana birokrasi diatur secara persuasif diperdebatkan untuk
memainkan peran penting dalam menentukan bagaimana kekuasaan didistribusikan di
antara berbagai aktor dalam sistem politik dan dalam menjelaskan bagaimana birokrasi
mempengaruhi pembuatan kebijakan.

Ada dua dimensi organisasi utama untuk teori politik birokrasi. Yang pertama berkaitan
dengan perilaku. Tujuan utama di sini adalah untuk menjelaskan mengapa birokrat dan
birokrasi melakukan apa yang mereka lakukan. Umumnya diketahui bahwa birokrasi
mengejar misi publik yang penting dan membuat banyak keputusan kebijakan, namun
hanya memiliki panduan samar dari undang-undang. Jika legislatif, lembaga yang secara
formal bertanggung jawab untuk tujuan lembaga publik, hanya sebagian yang
menjelaskan apa yang dilakukan birokrasi dan mengapa mereka melakukannya, apa yang
menjelaskan sisanya? Yang kedua berkaitan dengan struktur kelembagaan dan distribusi
kekuasaan. Tujuan utama di sini adalah untuk memahami bagaimana garis otoritas formal
birokrasi, hubungannya dengan institusi lain, dan program dan kebijakan yang
ditempatkan dalam yurisdiksinya bergabung untuk menentukan pengaruh politik relatif
dari sejumlah besar aktor politik.

Penjelasan untuk perilaku politik birokrasi dan birokrat berakar dalam literatur teori
organisasi. Sebagai contoh, Robert K. Merton (1957) berpendapat bahwa institusi yang
disusun sebagai birokrasi klasik membentuk kepribadian orang-orang yang bekerja untuk
mereka. Lingkungan yang birokratis, Merton berpendapat, menekan orang untuk
menyesuaikan diri dengan pola perilaku yang diharapkan. Dengan adanya tekanan-
tekanan ini, birokrasi akan sering mengganti aturan untuk tujuan, dan mereka akan
mematuhi SOP bahkan ketika prosedur-prosedur itu jelas mengganggu misi utama
organisasi. William Whyte Jr menggemakan tema serupa dalam karyanya The
Organisation Man (1956). Penelitian Whyte merinci kesediaan manajer di perusahaan AS
untuk mengadopsi tujuan organisasi tempat mereka bekerja, untuk memasukkan
kepribadian mereka ke dalam lingkungan organisasi yang lebih besar dari pekerjaan
mereka. Argumen serupa tentang patologi perilaku birokrasi telah muncul kembali baru-
baru ini dalam karya-karya berpengaruh seperti David Osborne dan Ted Gaebler’s
Reinventing Government (1992).

Jika birokrat membuat keputusan yang secara otoritatif mengalokasikan nilai-nilai, dan
lingkungan organisasi membantu menentukan bagaimana keputusan itu dibuat, maka
teori organisasi memiliki potensi untuk menjelaskan banyak tentang bagaimana dan
mengapa birokrasi memenuhi peran politiknya.

Salah satu kontribusi utama dari perilaku organisasi untuk teori politik birokrasi adalah
karya James Q. Wilson, Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do
It (1989). Wilson mengajukan pertanyaan serupa kepada Allison, tapi lebih terfokus pada
masalah administrasi. Alih-alih bertanya mengapa pemerintah melakukan apa yang
mereka lakukan, Wilson bertanya mengapa birokrasi melakukan apa yang mereka
lakukan. Wilson berpendapat bahwa birokrat memiliki keleluasaan dalam pengambilan
keputusan mereka, dan bahwa serangkaian faktor kompleks menentukan bagaimana
keleluasaan itu dilaksanakan: "Ketika birokrat bebas untuk memilih tindakan, pilihan
mereka akan mencerminkan serangkaian penuh insentif yang beroperasi pada mereka:
beberapa akan mencerminkan kebutuhan untuk mengelola beban kerja; yang lain akan
mencerminkan harapan rekan kerja dan kolega profesional di tempat lain; yang lain
mungkin mencerminkan keyakinan mereka sendiri. Dan beberapa akan mencerminkan
kebutuhan klien”(1989, 88). Sebelum kontribusi Wilson, banyak ahli berpendapat bahwa
kebijaksanaan dalam pengambilan keputusan, pada dasarnya, membuat birokrat menjadi
pembuat kebijakan, dan birokrasi menjadi aktor politik. Pekerjaan Wilson memberikan
penelitian yang kaya detail tentang bagaimana dan mengapa kebijaksanaan ini dilakukan
untuk menghasilkan tindakan pemerintah.

Wilson mengambil serangkaian contoh berbeda untuk mengembangkan argumennya (ia

mulai dengan tentara Jerman pada Perang Dunia II, sistem penjara di Michigan dan
Texas, dan sebuah sekolah umum di Atlanta). Beberapa agen berhasil, beberapa tidak,
dan kinerja beberapa birokrasi berubah dari baik ke buruk, atau sebaliknya. Wilson
berusaha menjelaskan apa yang memisahkan lembaga-lembaga sukses dari yang tidak
begitu sukses, dan untuk memahami variasi dalam kinerja birokrasi. Dalam mengejar
tujuan ini, ia meliput begitu banyak wilayah intelektual sehingga sulit untuk memberikan
sinopsis yang berarti dari seluruh pekerjaan. Elemen-elemen kunci dalam analisisnya,
bagaimanapun, harus menyampaikan beberapa argumen utama.

Wilson mulai dengan anggapan bahwa perilaku birokrat dan birokrasi adalah sesuatu
yang disengaja; yaitu, ia dimotivasi oleh beberapa tujuan atau sasaran. Dia menolak
argumen bahwa tujuan yang mendorong perilaku birokrasi sepenuhnya, atau bahkan
sebagian besar, ditentukan oleh legislatif. Wilson mencatat bahwa misi birokrasi yang
diringkas dalam undang-undang cenderung tidak jelas (tujuan Departemen Luar Negeri,
misalnya, adalah untuk "mempromosikan keamanan jangka panjang dan kesejahteraan
bangsa"). Menurut Wilson, tujuan-tujuan ini tidak mendefinisikan "tugas operator," yang
berarti mereka tidak memberi tahu pekerja garis depan birokrasi apa yang harus mereka
lakukan. Para pekerja ini, yang disebut Wilson sebagai "operator," adalah mereka yang
pekerjaannya benar-benar membenarkan keberadaan organisasi tertentu — misalnya,
guru di sekolah, petugas patroli di lembaga penegak hukum, atau tentara di pasukan (
1989, 33 –34 ).

Karena sasarannya tidak jelas (atau bahkan saling bertentangan), birokrasi tidak bisa
begitu saja mencapai tujuan kebijakan. Sesuatu selain produk dari "politik" akhir
dikotomi administrasi-politik harus menggerakkan perilaku birokrat dan birokrasi. Apa
itu? Apa yang menentukan perilaku polisi pada ketukan, guru di kelas, pribadi di garis
depan? Wilson mengusulkan beberapa jawaban potensial: imperatif situasi (peristiwa
sehari-hari yang harus ditanggapi operator), harapan rekan kerja, nilai-nilai profesional,
dan ideologi. Dia juga berpendapat bahwa aturan juga bisa menggantikan tujuan. Ketika
tujuan tidak jelas, mengikuti prosedur yang telah ditetapkan danmemberikan operator
panduan untuk perilaku berisiko rendah. Wilson juga berpendapat bahwa sebagian besar
organisasi besar, dan tentu saja banyak lembaga publik, memiliki kepribadian khusus
mereka sendiri. Mereka memiliki cara berpikir yang gigih dan berpola tentang tujuan
organisasi dan cara terbaik untuk mencapai tujuan tersebut. Gabungan, pola-pola ini
merupakan budaya organisasi, dan mereka berfungsi untuk mensosialisasikan novisiat
organisasi ke "cara hal-hal dilakukan di sekitar sini" (1989, 91–93 ).

Wilson tidak hanya tertarik untuk mengidentifikasi motivasi perilaku dari operator; ia
juga mengidentifikasi dua jenis birokrat lainnya: manajer (orang yang mengkoordinasikan
pekerjaan operator untuk mencapai tujuan organisasi) dan eksekutif (orang yang
bertanggung jawab untuk mempertahankan organisasi mereka). Dia juga mengidentifikasi
elemen sistematis dengan perilaku masing-masing level dan bagaimana mereka
berinteraksi satu sama lain. Sebagai contoh, ia berpendapat bahwa manajer lembaga
publik memiliki serangkaian kendala yang berbeda pada perilaku mereka daripada
manajer di perusahaan swasta. Pada tingkat yang paling dasar, manajer harus memiliki
perasaan yang jelas tentang misi organisasi jika mereka ingin mengoordinasikan
pekerjaan operator untuk tujuan itu, dan eksekutif harus mampu mempertahankan misi itu
dan mendukung organisasi mereka untuk mengejar tujuan tertentu. Di sektor publik,
bahkan elemen paling dasar dari administrasi ini adalah kompleks karena organisasi
publik tidak dapat mengendalikan misi yang didefinisikan secara luas, juga tidak dapat
secara sepihak mengendalikan elemen manajemen penting lainnya — pendapatan,
personel, dan alat produksi.

Wilson menyimpulkan bahwa birokrasi yang sukses adalah di mana para eksekutif telah
menciptakan rasa misi yang jelas, mengidentifikasi tugas-tugas yang harus dicapai untuk
memenuhi misi itu, mendistribusikan wewenang dalam organisasi sesuai dengan tugas-
tugas itu, dan memberi bawahan (terutama operator) cukup - otonomi untuk mencapai
tugas yang ada (1989,365). Argumen Wilson menyarankan agen-agen itu diberikan
tujuan yang jelas dan otonomi tingkat tinggi lebih mungkin berhasil dalam mencapai
tujuan tersebut. Namun, seperti diakui Wilson, sulit untuk melihat bagaimana tujuan yang
jelas dapat secara rutin diproduksi sebagai produk akhir dari proses demokratis. Jika
badan administratif pemerintah diberi tingkat otonomi yang lebih besar, dan jika tujuan
yang lebih jelas tidak muncul dari lembaga-lembaga pemerintahan yang demokratis,
kemungkinan hasilnya adalah transfer peningkatan jumlah kekuatan pembuat kebijakan
kepada birokrasi. Dalam seruannya untuk misi yang lebih jelas dan sentralisasi yang
kurang dalam birokrasi publik, argumen Wilson pada akhirnya bersifat preskriptif.
Reorganisasi melalui deregulasi, bagaimanapun, ternyata menjadi perpanjangan dari
politik birokrasi daripada cara untuk menyalurkannya ke tujuan yang diinginkan secara
universal. Organisasi membantu menentukan tidak hanya bagaimana birokrasi dan
birokrat berperilaku, tetapi juga bagaimana kekuasaan dan pengaruh didistribusikan di
antara berbagai aktor dalam sistem politik.

Organisasi pemerintah adalah subjek yang dekat dan disukai oleh disiplin administrasi
publik dan fitur abadi politik Amerika. Hampir sepanjang abad ke-20, dan berlanjut
sampai abad ke-21, para kritikus berpendapat bahwa masalah utama pemerintah adalah
manajemen yang buruk. Dengan kata lain, masalah mendasar dengan pemerintah bersifat
administratif: Tidak terorganisir secara efektif dan tidak efisien dijalankan. Respon
ortodoks dari beasiswa administrasi publik terhadap masalah ini adalah untuk
memaksakan dikotomi politik-administrasi, dan di sisi administrasi, untuk mengatur
lembaga pemerintah dengan tanggung jawab fungsional, menempatkan mereka ke dalam
hierarki logis satu sama lain, dan dengan jelas menetapkan wewenang dan tanggung
jawab dalam hierarki ini. Dalam berbagai samaran melalui berbagai administrasi, upaya
semacam itu berulang kali dilakukan lama setelah Waldo, Gaus, dan yang lainnya
menunjukkan bahwa landasan konseptual yang mendukung upaya-upaya semacam itu
tidak dapat dipertahankan. Semua upaya reorganisasi ini sebagian besar gagal memenuhi
tujuan mereka ketika mereka mengalami kesulitan politik.

Dalam beberapa dekade terakhir, solusi ortodoks semakin ditinggalkan untuk paradigma
organisasi "baru" yang berupaya membawa ekonomi dan efisiensi kepada pemerintah
dengan mengadopsi praktik manajemen berorientasi pasar. Gerakan "pembaruan"
pemerintahan Clinton, misalnya, berupaya menghilangkan hierarki, mengutamakan
"pelanggan", dan untuk menghargai kinerja daripada akuntabilitas. Namun gerakan
reinvention juga mengalami hambatan politik. Terlepas dari apakah itu merupakan seruan
ortodoks untuk sentralisasi dan ketergantungan pada kompetensi teknokrat atau daya tarik
yang kurang tradisional untuk desentralisasi dan ketergantungan pada proses berbasis
pasar, tujuan yang diakui adalah sama: untuk meningkatkan efektivitas dan efisiensi
pemerintah melalui reorganisasi.

Siswa dari koneksi organisasi dengan politik birokrasi berpendapat bahwa alasan
reorganisasi pemerintah tidak pernah jauh dari agenda publik, dan alasan itu tidak pernah
mencapai tujuan yang seharusnya, adalah karena organisasi lengan administrasi
pemerintah tidak ada hubungannya dengan ekonomi atau efisiensi. Organisasi dari lengan
administrasi pemerintah adalah kekuatan/kekuasaan dan politik. Salah satu pendukung
paling cerdik argumen ini adalah Harold Seidman, yang Politik, Posisi, dan
Kekuasaannya: Dinamika Organisasi Federal segera diakui sebagai tengara dalam studi
politik birokrasi ketika pertama kali diterbitkan di (Sejak itu telah melalui beberapa
edisi). Argumen sentral Seidman adalah ini: Lokasi institusional dan lingkungan
kebijakan atau program dan struktur organisasi, proses, dan prosedur yang mengaturnya
membantu menentukan distribusi kekuasaan dan pengaruh di dalam pemerintahan. Ini
termasuk distribusi kekuasaan di antara birokrasi cabang eksekutif, tetapi juga mencakup
keseimbangan kekuasaan di antara tiga cabang pemerintah federal, antara pemerintah
federal dan pemerintah negara bagian dan lokal, dan antara pemerintah dan kelompok-
kelompok kepentingan terorganisir. Seperti yang ditunjukkan Allison, Richard Neustadt,
dan yang lainnya, politik birokrasi di dalam cabang eksekutif hampir pasti mempengaruhi
kebijakan. Para sarjana seperti Seidman menyarankan bahwa birokrasi — organisasi, staf,
wewenang, dan tanggung jawab mereka — dilibatkan dan sering kali menjadi fokus
permainan politik yang jauh lebih luas dan lebih intens.

Seidman mendukung argumennya dengan memeriksa eksentrisitas organisasi yang

terkenal dari cabang eksekutif melalui lensa politis dan bukannya administratif. Dari
perspektif ortodoksi administrasi publik, banyak elemen dari cabang eksekutif dirancang
secara terbalik. Ada yurisdiksi yang tumpang tindih, garis wewenang yang tidak jelas,
program-program yang diberikan kepada lembaga-lembaga dengan sedikit
memperhatikan prioritas fungsional organisasi, dan lembaga-lembaga yang dibangun di
atas berbagai cetak biru organisasi menggunakan beragam proses dan prosedur organisasi
yang membingungkan. Bagi seorang analis administrasi publik yang mendalami
ketidakmampuan dikotomi administrasi politik dan efisiensi harga sebagai prinsip
panduan, ini tidak masuk akal.

Tapi itu masuk akal dari sudut pandang politik. Misalnya, lima lembaga federal mengatur
bank, tabungan dan pinjaman, dan serikat kredit. Mengapa aplikasi itu? Mengapa
bertahan dengan konsumsi sumber daya tambahan, perang wilayah yang tak terhindarkan,
dan kebingungan mengenai otoritas pengatur? Administrasi ortodoksi akan menyerukan
konsolidasi peraturan lembaga penyimpanan di bawah satu lembaga federal. Namun
industri perbankan telah berhasil menolak semua upaya untuk mencapai konsentrasi
administratif seperti itu. Mengapa? Seidman berpendapat bahwa duplikasi
memungkinkan bank komersial untuk memilih regulator mereka sesuai dengan kegiatan
yang mereka lakukan. Duplikasi, singkatnya, menggeser kekuasaan dari regulator ke yang
diatur, dan industri perbankan memiliki pengaruh yang cukup di Kongres untuk menjaga
"eksentrik" administrasi peraturan perbankan. Ini tidak terlalu efisien atau efektif, tetapi
itu adalah cara yang diinginkan secara politis (atau setidaknya dapat diterima) untuk
mengatur lembaga penyimpanan (Seidman 1998, 15).

Jaringan dan Politik Birokrasi

Fakta bahwa politik birokrasi melampaui birokrasi itu sendiri disorot oleh Laurence
O'Toole (1997b) dalam peringatannya untuk mengambil jaringan secara serius. Untuk
administrasi publik, jaringan dapat dianggap sebagai satu set organisasi yang saling
tergantung, yaitu mereka berbagi tujuan, minat, sumber daya, atau nilai-nilai. Saling
ketergantungan ini tidak hanya menyatukan birokrasi publik di dalam, antara, dan di
antara yurisdiksi politik yang berbeda, tetapi juga lembaga swasta dan nirlaba, dalam
proses menciptakan bentuk-bentuk baru praktik organisasi dan manajemen yang
digunakan untuk mencapai tujuan kolektif atau publik. O'Toole (1997a) berpendapat
bahwa administrasi jaringan tidak hanya umum, tetapi juga semakin penting, karena lima
alasan utama. Pertama, masalah kebijakan "jahat" memerlukan mobilisasi berbagai
pelaku, baik di dalam maupun di luar pemerintah. Masalah seperti itu adalah hasil dari
berbagai penyebab, dan biasanya menjangkau lebih dari satu yurisdiksi. Satu lembaga
tidak akan dapat mengatasi masalah ini tanpa bantuan, dari para pelaku baik di dalam
maupun di luar pemerintah dan dari berbagai tingkat pemerintahan. Kedua, tuntutan
politik untuk pemerintah terbatas, tetapi tanpa pengurangan tuntutan untuk tindakan,
memunculkan jaringan yang mencakup aktor non-negara melalui kontrak. Seperti yang
ditunjukkan pada Bab 5, implikasi kontrak adalah sesuatu yang baru mulai kita pahami.
Ketiga, perlunya birokrasi untuk responsif terhadap publik secara alami mengarah pada
inklusi warga dan kelompok industri dalam pengambilan keputusan. Jaringan memang
dapat meningkatkan akuntabilitas kepada publik, tetapi, seperti akan dibahas, tidak jelas
apakah mereka selalu menghasilkan efek demokratis yang kita harapkan. Keempat,
karena evaluasi program yang canggih telah mengungkapkan dampak kebijakan tidak
langsung atau urutan kedua, jaringan implementasi telah dibentuk untuk mencerminkan
hubungan tersebut. Kelima, O’Toole (1997b) mencatat bahwa banyak mandat memiliki
banyak lapisan yang pada dasarnya mengharuskan manajemen program untuk menjadi
jaringan. Di sini, ia menggunakan contoh manajer program transportasi yang perlu
memperhitungkan hak-hak orang cacat.

Dunia birokrasi jaringan O'Toole (1997a) menimbulkan pertanyaan penting terkait

pemahaman kita tentang politik birokrasi, pemerintahan, dan akuntabilitas. Apakah
jaringan ini mengancam demokrasi atau meningkatkannya? Haruskah harapan
akuntabilitas dan pengawasan diubah sebagai hasil dari pengakuan bahwa begitu banyak
aktor terlibat dalam keputusan birokrasi? Bagaimana lembaga menggunakan kekuatan
politik dalam jaringan ini? Beberapa penelitian baru-baru ini telah mengidentifikasi "sisi
gelap" dari jaringan - bahwa manajer jaringan menanggapi elemen-elemen dari jaringan
yang lebih berpengaruh secara politis, dan akibatnya adalah bahwa jaringan sebenarnya
dapat memperburuk ketimpangan yang sudah ada (O'Toole dan Meier, 2004 ). Ini
menimbulkan pertanyaan penting dan mengganggu tentang sifat dan implikasi dari
kekuatan politik dalam administrasi jaringan. Kekhawatiran lain, sebagaimana dibahas
dalam Bab , melibatkan "pengosongan" negara.

Kebutuhan untuk memahami birokrasi jaringan sudah jelas, tetapi tidak jelas apakah kita
telah membuat banyak kemajuan teoretis sejak pertengahan. Sebagian besar literatur
berfokus pada bagaimana mengelola sistem jaringan, bukan pada implikasi untuk politik
dan pemerintahan (O'Toole dan Meier 2004). O'Toole dan Meier berpendapat bahwa
jaringan harus diperlakukan sebagai lembaga politik, karena pendirian mereka sering
karena alasan politik (untuk menghindari berhubungan langsung dengan masalah
kontroversial), dan selalu memiliki implikasi politik. Keputusan untuk mengontrak atau
memprivatisasi fungsi pemerintah pada dasarnya bersifat politis, karena melibatkan
keputusan untuk memindahkan lokus kekuasaan negara, dan tentu saja mewakili pilihan
untuk memindahkan sumber daya publik ke anggota jaringan lain, termasuk perusahaan
swasta atau organisasi nirlaba. Namun di luar panggilan O’Toole dan Meier untuk fokus
pada implikasi politik ini, bidang tersebut belum menghasilkan pekerjaan yang
diperlukan. Scott Robinson (2006), misalnya, berpendapat bahwa kita tidak memiliki alat
konseptual untuk memahami implikasi tata kelola dari berbagai jenis jaringan dan
bagaimana konteks politik membentuk kreasi, keanggotaan, tujuan, dan hasil mereka.
Mengingat pertumbuhan eksplosif administrasi jaringan dan implikasinya yang kurang
dipahami untuk kebijakan publik dan efek pada nilai-nilai demokrasi, hampir tidak ada
contoh yang lebih baik dari kebutuhan praktis dan kritis untuk pengembangan teori, tidak
hanya di bidang politik birokrasi, tetapi juga dalam bidang umum administrasi publik.

Mengingat sifat birokrasi yang sangat politis yang digambarkan Seidman, O'Toole, dan
yang lainnya, upaya untuk membuat lengan administrasi pemerintahan lebih efektif dan
efisien terus-menerus gagal karena tujuan nyata birokrasi tidak ada hubungannya dengan
efisiensi dan praktik manajemen yang lebih baik. Kekuasaan benar-benar dipertaruhkan
dalam reorganisasi, dan inilah alasan mengapa presiden, Kongres, dan aktor-aktor politik
lainnya sangat tertarik dengan administrasi. Reorganisasi telah menjadi bagian politik
yang abadi sehingga semakin diupayakan untuk kepentingannya sendiri — tujuan politik
tanpa strategi administratif yang mendasarinya. Selama s, misalnya, House Republicans
mengusulkan penghapusan Departemen Pendidikan, Energi, Perdagangan, dan
Perumahan dan Pembangunan Perkotaan. Calon presiden dari Partai Republik, Bob Dole,
juga berkampanye atas janji untuk menghapuskan Internal Revenue Service. Proposal-
proposal ini sebagian besar diperhitungkan untuk mendapatkan keuntungan politis dari
stereotip negatif birokrasi yang populer dan tidak masuk akal dari sudut pandang
administratif. Tidak ada yang membuat proposal serius untuk penghapusan grosir
program, tidak ada yang punya rencana strategis untuk menetapkan kembali program-
program ini, dan tidak ada yang membuat argumen nyata bahwa hasil akhirnya akan
menjadi pemerintah yang lebih efektif dan efisien. Intinya adalah menyerang infrastruktur
administratif dengan keyakinan bahwa pemerintahan yang lebih kecil adalah
pemerintahan yang lebih baik. Namun jika tidak ada eliminasi besar-besaran dari program
publik, pemerintah tidak akan menjadi lebih kecil, hanya lebih bingung, dan, dalam
semua kemungkinan, semakin diprivatisasi (Seidman 1998, 110).

Permainan politik semacam itu dengan birokrasi bukan satu-satunya provinsi Re-
publicans. Pemerintahan Clinton / Gore memainkan permainan yang sangat sinis dalam
upaya reinvention-nya, berulang kali mempublikasikan gaji federal yang menyusut.
Seperempat juta posisi federal yang dihilangkan oleh gerakan reinvention sebagian besar
adalah pengawas, spesialis personalia, analis anggaran, akuntan, auditor, dan sejenisnya.
Orang-orang ini terutama mengawasi operasi pihak ketiga, yaitu, kontraktor swasta yang
semakin banyak digunakan pemerintah untuk melaksanakan program dan kebijakan
publik. Karyawan kontrak yang secara tidak langsung melakukan bisnis publik jauh
melebihi jumlah karyawan dalam layanan sipil federal, dan reinvention menyusut angka-
angka ini tidak sama sekali. Jika ada, pemotongan gaji federal membuatnya jauh lebih
sulit untuk meminta pertanggungjawaban kontraktor pihak ketiga (Seidman 1998, 112 –
113).

Argumen Wilson maupun Seidman bukan merupakan kerangka teori yang dikembangkan
sepenuhnya, dan Wilson (1989, xi) secara eksplisit mengangkat keraguan tentang apakah
teori perilaku organisasi yang komprehensif bahkan mungkin. Namun Wilson dan
Seidman keduanya memberikan serangkaian proposisi yang dapat diuji secara empiris
yang merupakan karakteristik dari kerangka teoritis. Dari Wilson muncul serangkaian
hipotesis, yang dapat dikonfirmasi dengan mengamati perilaku birokrasi, tentang segala
sesuatu mulai dari norma profesional hingga penggantian aturan untuk tujuan. Pekerjaan
Seidman menunjukkan para analis ke arah pertaruhan politik yang tinggi di seputar
organisasi dan administrasi, dan, dalam melakukannya, masuk akal tentang "eksentrik"
yang menentang harapan kerangka teori tradisional. Gabungan, keduanya memudahkan
untuk memahami mengapa birokrasi adalah cara mereka, dan mengapa mereka
melakukan hal-hal yang mereka lakukan.

Meskipun karya Seidman dan karya Wilson lebih bersifat diskursif daripada teologis,
namun upaya teoretis yang lebih eksplisit dari literatur organisasi berusaha untuk
menjelaskan setidaknya beberapa elemen dari perilaku birokrasi perilaku politik. Agenda,
Alternatif, dan Kebijakan Publik John Kingdon (1995 ), misalnya, berupaya menjelaskan
mengapa pemerintah mengatasi beberapa masalah sementara mengabaikan orang lain.
Analisis Kingdon menunjukkan bahwa lembaga-lembaga pemerintah memiliki peran
penting dalam membentuk agenda publik, tidak begitu banyak dalam menentukan
prioritas agenda tetapi dalam bertindak sebagai anggota kunci dari "komunitas
kebijakan." Komunitas ini terdiri dari aktor yang, melalui minat khusus mereka dalam
kebijakan tertentu dan kecukupan interkoneksi dan kepentingan bersama mereka, dapat
menentukan nasib proposal kebijakan. Komunitas yang terpecah-pecah (misalnya,
komunitas di mana lembaga memiliki tujuan yang berseberangan) menghilangkan
dukungan untuk proposal kebijakan dan sangat membatasi potensinya untuk sukses
(Kingdon, , – ). Meskipun konteks organisasi ditampilkan di sini untuk memainkan peran
penting dalam membentuk peran politis birokrasi, peran itu bukanlah fokus utama teori.

Intinya adalah bahwa teori organisasi telah memberikan lensa penting untuk pekerjaan
seperti Wilson's dan Seidman, menandakan pentingnya fenomena yang berkembang dari
administrasi jaringan, dan dalam melakukan itu telah memberikan banyak pembenaran
untuk mengejar penjelasan komprehensif tentang peran politik dari birokrasi. Namun,
teori organisasi belum memberikan penjelasan yang komprehensif.

Perwakilan Birokrasi

Teori birokrasi representatif mungkin merupakan upaya paling eksplisit untuk mengatasi
masalah sentral dari teori administrasi demokratik yang diajukan oleh Waldo (1952, 102):
Bagaimana sebuah teori yang merangkul sifat birokrasi yang hirarkis dan otoriter dapat
direkonsiliasi dengan nilai-nilai demokrasi yang tampaknya bertentangan dan akhirnya
tidak efisien? Karya para sarjana seperti Waldo, Allison, Wilson, dan Seidman sangat
menyarankan bahwa birokrasi adalah lembaga pembuat kebijakan politik. Namun jika
birokrasi adalah aktor kebijakan yang kuat terlibat dalam "politik orde pertama," mereka
juga sebagian besar terisolasi dari kotak suara dan hanya sebagian bertanggung jawab
kepada pejabat terpilih (Meier 1993, 7; Mosher 1982). Kontradiksi antara birokrasi yang
membuat kebijakan dan nilai-nilai dasar demokrasi ini memunculkan salah satu tantangan
paling penting bagi teori administrasi publik: “Bagaimana cara mengadili pegawai negeri
yang permanen [dan, kami akan menambahkan, lebih kuat] — yang tidak dilakukan oleh
masyarakat. suara mereka atau perwakilan mereka dengan penunjukan mereka dapat
dengan mudah menggantikan — dengan prinsip pemerintahan 'oleh rakyat'? ”(Mosher
1982, 7). Setiap teori administrasi yang demokratis, saran Waldo, harus mampu
menjawab pertanyaan ini.

Teori birokrasi perwakilan berfokus pada menemukan cara untuk melegitimasi kekuatan
politik birokrasi dalam konteks nilai-nilai demokrasi. Prinsip utama dari teori ini adalah
bahwa birokrasi yang mencerminkan keragaman komunitas yang dilayaninya lebih
cenderung merespons kepentingan semua kelompok dalam membuat keputusan kebijakan
(Krislov 1974; Selden 1997). Jika birokrasi sensitif terhadap perbedaan kepentingan, dan
kepentingan ini diwakili dalam keputusan dan perilaku birokrasi, argumennya adalah
bahwa birokrasi itu sendiri dapat dianggap sebagai institusi perwakilan. Jika birokrasi
adalah lembaga yang representatif, peran politiknya yang telah lama dikenal dapat
diakomodasikan dengan nilai-nilai dasar demokrasi seperti kekuasaan mayoritas, hak
minoritas, dan perwakilan yang setara.

Gagasan melegitimasi kekuasaan birokrasi dengan memperlakukan birokrasi sebagai

lembaga perwakilan secara resmi diperkenalkan oleh J. Donald Kingsley dalam
Representative Bureaucracy (1944). Karya Kingsley, sebuah studi tentang layanan publik
Inggris, mengemukakan argumen bahwa layanan sipil harus mencerminkan karakteristik
kelas sosial yang berkuasa. Untuk menjalankan perannya secara efektif di dalam
pemerintahan, Kingsley berpendapat, pegawai negeri harus bersimpati pada keprihatinan
dan nilai-nilai kelompok politik dominan. Nilai-nilai bersama ini menghubungkan
pelaksanaan kewenangan diskresi dari pihak birokrat dengan kehendak negara
demokratis. Meskipun Kingsley menciptakan istilah "birokrasi perwakilan," ide dasar
yang dia ungkapkan sudah cukup tua. Di Amerika Serikat, sistem rampasan
dilembagakan selama abad kesembilan belas menghasilkan layanan sipil yang didominasi
oleh loyalis partai besar (Meier 1975). Birokrasi semacam itu dapat dipandang sebagai
perpanjangan dari partai mayoritas, dan karenanya preferensi yang diungkapkan dalam
kotak suara. Sistem perlindungan seperti itu, tentu saja, juga mengundang jenis masalah
yang mendorong para sarjana seperti Goodnow dan Wilson untuk mencari perpecahan
antara politik dan administrasi: ketidakmampuan teknis, favoritisme dalam pengambilan
keputusan administratif, dan korupsi langsung.

Pendukung birokrasi perwakilan yang lebih modern menolak sistem patronase atau
rampasan sebagai model yang tepat untuk birokrasi perwakilan karena alasan-alasan ini.
Sebaliknya, sebagian besar menerima kebutuhan untuk pengaturan organisasi
sebagaimana ditentukan oleh ortodoksi administratif, yaitu, lembaga publik berdasarkan
birokrasi hukum-rasional Weberian (Selden 1997). Berbeda dengan sistem rampasan,
yang terakhir dipandang memberikan berbagai manfaat, di antaranya efisiensi,
menjadikannya pantas sebagai pekerjaan sektor publik, dan memperkuat peran keahlian
teknis dalam pengambilan keputusan (Meier 1993) . Meskipun ini berarti menerima
argumen dari teori administrasi ortodoks, para pendukung birokrasi perwakilan menolak
gagasan dikotomi politik-administrasi. Pelajaran teoritis dan empiris dari orang-orang
seperti Gaus, Waldo, Allison, Seidman, Wilson, dan banyak lainnya hanya membuat
tidak mungkin untuk mengabaikan atau mengambil alih peran politik birokrasi.

Dengan demikian, teori birokrasi perwakilan dimulai dengan asumsi bahwa ada alasan
bagus bagi badan-badan publik untuk diatur sebagaimana adanya (yaitu, secara tidak
demokratis) dan bahwa lembaga yang tidak demokratis ini memiliki kekuatan politik
yang besar. Seperti yang dikatakan Kenneth Meier, “Teori birokrasi perwakilan dimulai
dengan mengenali realitas politik. Dalam pemerintahan yang kompleks seperti Amerika
Serikat, tidak semua aspek keputusan kebijakan diselesaikan di cabang-cabang
pemerintahan 'politik' ”(1975,527). Dasar kekuasaan birokrasi diasumsikan berasal dari
wewenang pengambilan keputusan diskresioner yang, sebagai masalah praktis, harus
diberikan kepada mereka karena tidak semua skenario implementasi dan penegakan
hukum dapat dipahami dan dipertanggungjawabkan dalam statuta. Pejabat yang dipilih
mungkin memiliki banyak alat yang tersedia untuk membatasi kekuatan birokrasi, tetapi
kekuatan yang kuat memberikan batasan praktis pada penggunaan alat-alat ini.

Mungkin argumen yang paling terkenal bahwa birokrat individual memiliki peran dalam
pembuatan kebijakan yang tidak dapat dihindari adalah Michael Lipsky Street-Level
Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services (1980). Premis sentral
Lipsky adalah bahwa para birokrat tingkat jalanan — polisi, guru, dan sejenisnya —
secara rutin harus membuat keputusan yang tidak ditentukan oleh misi organisasi tempat
mereka bekerja, atau aturan yang seharusnya ditegakkan. Birokrat tingkat jalanan dengan
demikian membuat kebijakan sebagai hasil dari perilaku mereka. Misalnya, tidak peduli
apa yang dikatakan undang-undang tentang batas kecepatan, dalam praktiknya ditentukan
oleh polisi lalu lintas individu. Kebijaksanaan untuk membuat keputusan di tempat seperti
itu, yang sebenarnya adalah keputusan kebijakan, akan sangat besar, bahkan untuk
birokrat yang bekerja dalam jalinan peraturan yang dirancang untuk memandu perilaku
mereka. Ini hanyalah fakta kehidupan politik bahwa individu yang tidak dipilih,
dilindungi oleh mekanisme layanan sipil dan bekerja untuk birokrasi hierarkis (bahkan
otoriter), memiliki kekuatan pembuat kebijakan yang signifikan dalam pemerintahan
demokratis. Mengingat ini, tantangan utama untuk teori administrasi adalah untuk
memperhitungkan fakta ini dalam konteks nilai-nilai demokrasi (Selden 1997, 13 – 26).

Dalam menghadapi tantangan ini, mereka yang menganjurkan teori birokrasi perwakilan
mulai dengan mencari jawaban untuk pertanyaan yang sama yang diajukan oleh Wilson:
Mengapa birokrat melakukan apa yang mereka lakukan? Secara khusus, fokusnya adalah
pada menjelaskan perilaku para birokrat ketika mereka menggunakan wewenang diskresi.
Secara umum, diasumsikan bahwa birokrat adalah aktor rasional dalam arti bahwa
mereka mengejar tujuan yang terintervensi ketika dihadapkan dengan pilihan diskresi.
Para pendukung birokrasi perwakilan berpendapat bahwa tujuan mengemudi perilaku
dipasok oleh nilai-nilai individu pembuat keputusan. Jadi, “jika aparat administrasi
membuat keputusan politik, dan jika birokrasi secara keseluruhan memiliki nilai yang
sama dengan orang Amerika secara keseluruhan, maka keputusan yang dibuat oleh
birokrasi akan sama dengan keputusan yang dibuat jika seluruh publik Amerika
meneruskan masalah. . . . Jika nilainya serupa, keputusan rasional yang dibuat untuk
memaksimalkan nilai-nilai ini juga akan serupa ”(Meier 1975, 528). Ini menunjukkan
bahwa kekuatan birokrasi dapat dimanfaatkan untuk kepentingan sosial yang beragam
dan representatif meskipun pengaturan organisasi publik administrasi ortodoks terisolasi
dari proses dasar dan nilai-nilai demokrasi. Jika jajaran pegawai negeri mencerminkan
beragam kepentingan dan nilai-nilai masyarakat, birokrasi menjadi perwakilan "cabang
pemerintah keempat" dengan dasar yang sah untuk menggunakan kekuasaan dalam
sistem demokrasi.

Sarjana pertama yang merumuskan dan menerapkan argumen dasar birokrasi perwakilan
di Amerika Serikat adalah David Levitan (1946) dan Norton Long (1952). Lama
mengadopsi sikap paling ekstrem, dengan alasan bahwa legislasi nasional, yang sangat
condong ke lapisan atas masyarakat, tidak mewakili berbagai kepentingan nasional yang
penting. Sebaliknya, "kepentingan ini menerima perwakilan yang lebih efektif dan lebih
bertanggung jawab melalui saluran administratif" (1952,808). Klaim lama adalah bahwa
birokrasi memiliki lebih banyak karakter demokratis daripada legislatif karena jajaran
pegawai negeri federal jauh lebih mencerminkan masyarakat Amerika. Keragaman itu
tercermin dalam keputusan administrasi, bahkan ketika minat yang lebih sempit
mendominasi pengambilan keputusan di Kongres. Klaim normatif adalah bahwa birokrasi
sebenarnya menutupi kekurangan perwakilan legislatif.

Meskipun para ahli berikutnya pada umumnya membuat klaim normatif yang kurang
radikal daripada Long, dua pertanyaan kunci yang mendorong pekerjaan Long tetap
menjadi fokus dasar kerja pada birokrasi perwakilan: (1) Apakah lembaga publik secara
luas mewakili kepentingan dan nilai-nilai publik Amerika? (2) Apakah kepentingan dan
nilai-nilai ini tercermin dalam tindakan kebijakan birokrasi? Pertanyaan pertama
berkaitan dengan konsep "perwakilan pasif," atau sejauh mana birokrasi mencerminkan
komposisi masyarakat. Kingsley (3) mengemukakan bahwa kelas sosial ekonomi harus
menjadi tolok ukur dasar untuk membandingkan komposisi layanan sipil dengan publik.
Namun studi Kingsley difokuskan pada layanan sipil Inggris. Di Amerika Serikat, Samuel
Krislov (1974) berpendapat bahwa dasar perbandingan yang lebih tepat adalah ras, etnis,
dan jenis kelamin. Faktor-faktor ini dianggap sebagai sumber utama sosialisasi, dan juga
nilai-nilai. Sebagian besar penelitian empiris tentang birokrasi perwakilan di Amerika
Serikat dengan demikian dikhususkan untuk meneliti sejauh mana birokrasi
mencerminkan komposisi demografi dasar masyarakat. Temuan umum dari penelitian ini
adalah bahwa minoritas dan perempuan secara proporsional terwakili dalam birokrasi
secara keseluruhan, tetapi kurang terwakili di tingkat atas hierarki birokrasi (Selden 1997,
45).

Pertanyaan kedua berkaitan dengan konsep "perwakilan aktif," atau hubungan antara
perwakilan pasif dan keluaran atau hasil kebijakan. Sekali lagi, Krislov yang memberikan
kontribusi kunci untuk membentuk pemikiran ilmiah tentang masalah ini. Dia
berpendapat bahwa komposisi demografis birokrasi hanya memberikan bukti tidak
langsung dari sifat birokrasi yang representatif. Profil sosial dari birokrat apa pun yang
diberikan — ras, jenis kelamin, pendidikan, dan sebagainya — hanya memberikan
indikasi terbatas kemampuan birokrat itu untuk memajukan kepentingan kelompok-
kelompok demografis ini. Dengan kata lain, tidaklah cukup untuk menemukan bahwa
perempuan dan minoritas secara proporsional terwakili dalam jajaran pegawai negeri.
Setiap klaim serius bahwa birokrasi adalah lembaga perwakilan memerlukan bukti bahwa
perwakilan pasif diterjemahkan menjadi perwakilan aktif, bahwa semakin banyak
perempuan dan minoritas bergabung dengan pegawai negeri, semakin banyak keluaran
kebijakan birokrasi mewakili kepentingan luas perempuan dan minoritas.

Mempertimbangkan pentingnya teori birokrasi representatif, tidak mengherankan bahwa

ada semakin banyak karya empiris tentang isu yang terakhir ini. Studi oleh Kenneth
Meier dan berbagai rekannya (Meier, Stewart, dan England 1989 ; Meier dan Stewart
1992; Meier, Wrinkle, dan Polinard 1999) memiliki secara konsisten menemukan bahwa
perwakilan minoritas dalam layanan sipil terkait dengan keluaran kebijakan yang
mendukung kelompok minoritas. Studi-studi ini secara eksklusif berfokus pada
pendidikan dan efek representasi minoritas pada output kebijakan (penelitian ini meneliti
dampak representasi minoritas dalam pengajaran, pada posisi administrasi dan dewan
sekolah tentang kebijakan sekolah, dan pada output yang mempengaruhi minoritas).
Beberapa penelitian di luar pendidikan telah menghasilkan hasil yang lebih beragam
(Hindera1993a, 1993b; Selden 1997). Namun, banyak penelitian lain menunjukkan
bahwa kondisi yang ditemukan oleh Meier dan rekan-rekannya memang ada untuk jenis
agensi lain serta untuk perwakilan untuk perempuan (Keizer, Wilkins, Meier, dan
Holland 2002; Meier dan Nicholson-Crotty 2006 ; Lim 2006; Wilkins dan Keizer 2006).

Perkembangan lebih lanjut dalam literatur adalah untuk menggabungkan konsep

representasi simbolis, yang, tidak seperti representasi aktif, bekerja secara kognitif pada
publik. Dengan demikian, ketika birokrat berbagi identifikasi, pengalaman, dan
karakteristik sebagian masyarakat, audiens akan menganggap tindakan birokrat itu sah,
bahkan jika birokrat tidak sengaja mewakili kelompok itu. Nick Theobald dan Donald
Haider-Markel (2009), dengan memeriksa sikap warga tentang tindakan oleh petugas
polisi, menunjukkan bahwa tindakan oleh birokrat lebih mungkin dianggap sah jika
warga negara dan birokrat berbagi karakteristik demografis. Jika ini berlaku lintas
lembaga, ini menunjukkan bahwa warga negara memprioritaskan birokrat dan
implementasi kebijakan dapat diubah tanpa tindakan dari pihak birokrat yang secara tegas
dirancang untuk mewakili kelompok tertentu (perwakilan aktif). Selain itu, mereka
berpendapat bahwa metode yang digunakan oleh mereka yang mempelajari birokrasi
perwakilan telah mengandalkan data agregat, yang membuatnya sulit untuk mengetahui
apakah temuan mereka menunjukkan representasi aktif atau simbolis.
Mempertimbangkan implikasinya bagi pemerintahan yang demokratis, penting untuk
mengklarifikasi pertanyaan ini.

Kunci dari upaya birokrasi perwakilan untuk membangun jembatan antara teori
administrasi publik ortodox dan teori demokrasi dengan demikian masih bertumpu pada
kemampuan studi empiris masa depan untuk mendukung hipotesis sentral teori bahwa
perwakilan pasif akan mengarah pada representasi aktif. Meskipun literatur telah
berkembang pesat sejak , isu-isu yang diangkat oleh Theobald dan Haider-Markel
menyiratkan pekerjaan empiris yang lebih individual diperlukan.

Kesimpulan

Mungkin adil untuk mengatakan bahwa beasiswa administrasi publik telah lebih berhasil
dalam menunjukkan perlunya teori-teori politik birokrasi daripada dalam benar-benar
menghasilkan kerangka kerja tersebut. Sudah lebih dari setengah abad sejak para sarjana
seperti Waldo dan Gaus mengungkap fondasi yang goyah dari dikotomi politik-
administrasi dan membuat penjelasan yang meyakinkan bahwa teori administrasi harus
berbagi kesamaan dengan teori politik. Sejak itu, banyak penelitian telah secara empiris
mengkonfirmasi peran politik birokrasi. Beberapa di antaranya, termasuk Wilson dan
Seidman, berpusat pada serangkaian proposisi yang dapat diuji secara empiris. Sekalipun
karya-karya itu sendiri secara eksplisit bersifat diskursif, karya-karya itu mengandung
bahan-bahan dasar untuk membangun teori. Namun, hingga saat ini, proyek konstruksi itu
masih belum lengkap.

Model III Allison dan teori birokrasi perwakilan mewakili dua kerangka kerja politik
birokrasi yang lebih dikenal dan paling banyak digunakan. Meskipun sulit untuk
meremehkan kontribusi Allison, itu jelas gagal dari kerangka teori yang berlaku umum.
Model III Allison kemungkinan akan terus menemukan pekerjaan yang menguntungkan
dalam menyusun studi administrasi, tetapi bukti terus menunjukkan bahwa hal itu terlalu
ambisius dalam ruang lingkup dan dalam praktiknya kinerjanya buruk. Meskipun
memiliki garis keturunan yang jauh lebih tua dari Model III, teori birokrasi representatif
di satu sisi tetap anehnya menganggur. Model dasarnya adalah pelit, dan hipotesis
prediktifnya mudah dipahami. Secara sederhana, teori ini berpendapat bahwa layanan
sipil mencerminkan beragam kepentingan dan nilai-nilai komunitas yang dilayaninya
akan mempertimbangkan kepentingan-kepentingan tersebut ketika menggunakan
wewenangnya sendiri. Validitas teori ini terkait dengan hipotesis bahwa representasi pasif
akan mengarah pada representasi aktif. Sekalipun kita mengakui kesulitan dalam
mengoperasionalkan tes semacam itu, ada beberapa studi yang diterbitkan yang ditujukan
untuk menilai klaim ini secara empiris, dan ini telah menghasilkan hasil yang beragam
dan saling bertentangan.

Apakah relatif kurangnya keberhasilan dalam menghasilkan kerangka kerja politik

birokrasi yang berlaku luas berarti upaya untuk melakukannya harus dinilai ulang? Para
leluhur dari gerakan politik birokrasi pasti akan menjawab tidak, karena alasan sederhana
bahwa karakteristik paling penting dari administrasi publik adalah sifat politiknya, dan
kami mengabaikan hal ini dengan menanggung risiko kami. Long pernah menulis bahwa
“tidak ada tontonan menyedihkan di dunia administratif selain sebuah lembaga dan
program yang memiliki kehidupan hukum, dipersenjatai dengan perintah eksekutif,
didukung di pengadilan, namun dilumpuhkan dengan kelumpuhan dan kehilangan
kekuasaan. Sebuah objek penghinaan terhadap musuh dan keputusasaan terhadap teman-
temannya ”(1949, 257).

Poin Long adalah bahwa kemampuan agen publik untuk menyelesaikan sesuatu tidak
tergantung pada tanggung jawab dan wewenang yang diberikan kepadanya oleh undang-
undang. Sifat desentralisasi sistem Amerika berarti keberhasilan atau kegagalan suatu
program terkait dengan kekuatan politik birokrasi yang dipercayakan kepadanya. Seperti
yang dikatakan Long dengan singkat, “Darah kehidupan administrasi adalah kekuatan.
Pencapaian, pemeliharaan, peningkatan, disipasi, dan kehilangan adalah subyek yang
tidak mampu diabaikan oleh praktisi dan siswa ”(1949, 257). Long berpendapat bahwa
mengabaikan peran politik birokrasi merampas teori administrasi dari hubungan krusial
dengan dunia nyata dan mengirimkan sejumlah kesimpulan preskriptif dari karya ilmiah
ke kegagalan.

Para ahli seperti Long, Gaus, dan Waldo berpendapat bahwa, suka atau tidak, birokrasi
adalah lembaga politik dan bahwa setiap kerangka kerja teori yang berguna harus
mengenali dan menjelaskan fakta sederhana kehidupan politik ini. Teori administrasi
publik, dengan kata lain, juga harus menjadi teori politik. Teori politik birokrasi
dirancang dengan tujuan ini dalam pikiran, dan mengejar tujuan ini tetap menjadi
kegiatan yang menguntungkan bagi siswa administrasi publik.

BAB 4. TEORI INSTITUSI PUBLIK

Seperti semua mata pelajaran yang kompleks, organisasi publik lebih mudah dipahami
setelah tidak diikat, diperiksa sebagian demi sebagian, dan disusun kembali untuk
penilaian seluruh kondisi mereka. Dua bagian penting untuk studi modern organisasi
publik adalah

1. organisasi dan manajemen lembaga publik yang ada dan terbatas, sekarang
umumnya dipahami oleh teori kelembagaan, dan
2. hubungan dan hubungan antar institutional, inter jurisdiksi, dan pihak ketiga,
sekarang umumnya dipahami oleh teori jaringan atau teori tata kelola, yang
menjadi subjek Bab 9.

Bab ini membahas yang pertama dari bagian-bagian ini, dan dengan melakukan hal ini
lebih lanjut menguraikan subjek. Adalah umum untuk memasukkan manajemen dan
organisasi dalam pertimbangan studi organisasi publik (Rainey 1997; Denhardt 1993;
Moore 1995; Gortner, Mahler, dan Nicholson 1997). Karena kami yakin berguna untuk
mempertimbangkan studi tentang perilaku administrasi dan manajemen organisasi publik
sebagai subjek yang terpisah dari studi institusi publik, kami telah memisahkannya dan
menangani teori manajemen publik di Bab Chapter 5.

Teori Kelembagaan

Era keemasan hegemoni administrasi publik hancur dalam 1950s. Pada dekade pertama
abad kedua puluh satu, muncul hegemoni Administrasi Publik Baru yang didasarkan pada
institusionalisme yang diterima secara luas. Institusionalisme bukanlah teori dalam
pengertian formal; melainkan kerangka kerja, bahasa, dan serangkaian asumsi yang
memegang dan memandu penelitian empiris dan pengembangan teori di banyak
administrasi publik. Ini dimulai dengan argumen tentang arti-penting tindakan kolektif
sebagai dasar untuk memahami lembaga-lembaga politik dan sosial, termasuk organisasi
politik dan birokrasi formal. Ini merupakan tantangan untuk
ilmu politik, yang melihat institusi terutama sebagai kerangka kerja untuk pilihan
individu yang rasional dan menekankan kepentingan dan persaingan yang saling
bertentangan. Institusi dipengaruhi oleh konteks sosial, ekonomi, dan politik mereka,
tetapi mereka juga sangat mempengaruhi konteks itu: “Demokrasi politik tidak hanya
bergantung pada kontribusi ekonomi dan sosial tetapi juga pada desain lembaga-lembaga
politik” (March and Olsen 1984, 738). Pentingnya desain lembaga pada perilaku mereka
dan pada hasil politik mereka telah cukup ditunjukkan (Lijphart 1984; Weaver dan
Rockman 1993).

Perkembangan teori organisasi pasca-Weberian menelusuri jejak 1960an dan karya James
Thompson, Herbert Simon, James G. March, Anthony Downs, William Buchanan,
Gordon Tullock, Vincent Ostrom, dan lainnya. Isi teori organisasi dari sosiologi, teori
pasar dari ekonomi, teori kontrol demokrasi birokrasi dari ilmu politik, dan, mungkin di
atas semua, teori-teori rasionalitas terbatas semuanya bercampur, berbenturan, dan
digabungkan dalam interdisipliner dan lintas-disipliner pertimbangan organisasi yang
kompleks. Oleh the, ditandai terutama oleh March dan Johan Olsen Rediscovering
Institution (1989), teori organisasi antar-disiplin pasca-Weberian kemudian secara umum
digambarkan sebagai teori institusional. Karena birokrasi tidak pernah benar-benar
hilang, klaim pada bulan Maret dan Olsen untuk menemukan kembali lembaga mungkin
agak berani, tetapi para sarjana ini tetap membuat studi kelembagaan berbeda: berbeda
dari teori organisasi tetapi penting diinformasikan olehnya; berbeda dari teori pilihan
rasional tetapi penting diinformasikan olehnya; dan berbeda dari administrasi publik
tradisional yang berakar pada era reformasi tetapi penting untuk diinformasikan olehnya.
Di zaman kita, teori institusional adalah persimpangan kritis di mana konflik disiplin
bertemu dalam perhatian mereka pada organisasi yang kompleks. Dengan demikian,
lembaga yang dipertimbangkan termasuk negara bagian dan yurisdiksi dan sub-yurisdiksi
pemerintah lainnya, parlemen, birokrasi, birokrasi bayangan dan kontrak, organisasi non-
pemerintah, universitas, dan perusahaan atau perusahaan swasta yang memiliki tujuan
publik yang jelas dan berbeda. Intinya adalah, teori institusional modern tidak terbatas
pada studi birokrasi pemerintah dan sebagai hasilnya telah bergerak jauh melampaui studi
tradisional administrasi publik yurisdiksi.

Perspektif dan nada institusionalisme dalam administrasi publik ditetapkan dengan

publikasi dokumen-dokumen yayasan, Birokrasi James Q. Wilson: Apa yang Dilakukan
oleh Instansi Pemerintah dan Mengapa Mereka Melakukannya dan March serta Lembaga-
Lembaga Penemu Kembali Olsen. Para penulis ini menunjuk pada keterbatasan ekonomi
dan logika pasar sebagai teori yang menjelaskan perilaku institusional, dan sebagai
gantinya membangun teori mereka berdasarkan pertimbangan struktur, terutama hierarki,
dan perilaku individu dan kelompok dalam konteks kelembagaan; tentang interaksi
individu dan organisasi dan konteks politik, sosial, dan ekonomi mereka yang lebih luas;
dan tentang pengaruh norma-norma profesional dan budaya pada pola perilaku
institusional dan umur panjang serta produktivitas institusional.

Hari ini kita semua adalah institusionalis. Mudah untuk mempertahankan klaim ini karena
kami berlangganan "teori tenda besar lembaga." Di bawah teori kelembagaan tenda besar
adalah para sarjana yang mempelajari lembaga dari setidaknya kerangka kerja konseptual
berikut:

1. Teori struktural, termasuk studi tentang Westminster, kepresidenan, dan bentuk

nasional nasional dan hubungan antara bentuk-bentuk dan fungsi birokrasi
(Weaver dan Rockman 1993; Lijphart 1984; Peters dan Pierre 1998)
2. Teori desain organisasi, yang mencakup pekerjaan pada sentralisasi,
desentralisasi, devolusi, dan variasi struktural lainnya (Hood dan Jackson 1991)
3. Teori kontrol-birokrasi yang demokratis, termasuk beasiswa akuntabilitas,
beasiswa agen-utama, dan kerja, menghindari, bahaya moral, mencari rente, dan
beasiswa ekonomi politik terkait (Behn 2000; Romzek dan Dubnick 1987;
Romzek dan Ingraham 2000; Brehm dan Gates 1997; Moe 1980, 1990; March
dan Olsen 1995)
4. Perspektif perilaku birokrasi atau administratif (berbeda dari perspektif perilaku
manajerial) (March dan Simon 1993; March dan Olsen 1989, 1995)
5. Pendanaan manajerial atau manajemen publik baru, baik di Amerika Serikat dan
luar negeri (Barzelay 1992; Kernaghan, Marson, dan Borins 2000)
6. Kinerja, hasil, evaluasi program, dan perspektif hasil (Forsythe 2001; Peters
2000; deLeon dan deLeon 2002; O’Toole 2000)
7. Politik teori birokrasi (Fesler dan Kettl 1996; Aberbach dan Rockman 2000;
Meier 1994; Tullock 1965)
8. .Privatisasi, pembuatan kontrak, dan analisis organisasi nirlaba (Light 1999;
Kettle 1993b; Handler 1996; Kelleher dan Yackee 2009)
 9. Kelembagaan, bekerja terutama dari ekonomi politik dan perspektif pilihan
rasional (Eggertsson 1990; Furubotn dan Richter 1984, 1993; Downs 1967;
Tullock 1965; Moe 1980, 1990; Bendor, Moe, dan Shotts 2001)

Ahli institusional yang bekerja dari beberapa perspektif ini menggunakan beragam
metodologi ilmu sosial serta pemodelan deduktif berbasis asumsi. Sejak , beasiswa ini
menjadi lebih iteratif, berlapis, dan kumulatif. Lebih penting lagi, para sarjana sekarang
bekerja dari satu atau lebih dari perspektif ini adalah informasi yang jauh lebih baik
daripada di masa lalu mengenai pekerjaan orang lain yang mempelajari institusi dari
perspektif mereka sendiri dan dari sudut pandang orang lain.

Ada banyak contoh bagus dari beasiswa institusional kumulatif, seperti LaPorte et al. seri
pada sistem keandalan tinggi; Milward dan Proviries di negara kosong dan rezim kontrak;
the Meier dan lainnya. seri hasil kebijakan dalam struktur pendidikan; seri oleh Ostroms
dan lainnya di commons; pengujian empiris dari tesis fragmentasi Theibout; seri difusi
inovasi kelembagaan; dan serangkaian panjang teori kerja tentang tong sampah dan baru-
baru ini tentang masalah itu. Ada banyak contoh lainnya, dan semuanya adalah pertanda
baik untuk pengembangan teori kelembagaan. Dalam bab ini, kami meninjau beberapa
badan kerja ini untuk menggambarkan ruang lingkup dan karakteristik teori kelembagaan
kontemporer.

Studi birokrasi pasca-Weberian lebih ilmiah dan teliti, lebih bernuansa, dan jauh lebih
kuat secara teoritis daripada sebelumnya. Yang pasti, ada institusionalis yang bekerja dari
perspektif tertentu yang mengklaim landasan teoretis dan, dalam melakukannya,
menyarankan bahwa mereka yang bekerja dari perspektif lain kurang berkontribusi pada
teori institusional atau bahwa perspektif mereka adalah teori institusional. Dan kemudian
ada mode dan mode dalam perspektif dan metodologi: jurnal akademik, pers ilmiah, dan
dewan editor berusaha untuk menilai klaim ini dan memilah-milah naskah penelitian yang
diajukan untuk beasiswa terbaik. Begitulah sifat ulama dan beasiswa.

Dalam konteks negara yang terfragmentasi dan disartikulasi, teori institusional sangat
menonjol (Frederickson 1999a). Misalnya, dalam apa yang disebut negara hampa, dengan
kontrak diperpanjang dan rezim sub-kontraknya, karakteristik kopling antar lembaga
yang longgar atau ketat sama pentingnya dengan fitur birokrasi dari masing-masing
lembaga yang digabungkan (Milward dan Provan 2000b). Mungkin lebih banyak orang
melakukan pekerjaan "publik" dengan atau melalui kontrak daripada orang di yurisdiksi
formal birokrasi. Struktur kelembagaan dan perilaku "birokrasi bayangan" ini berada di
pusat teori kelembagaan modern dan dapat digambarkan sebagai respons teori
kelembagaan terhadap keadaan terfragmentasi dan disartikulasi (Light 1999).

Teori institusional menangkap dan memahami serangkaian beasiswa yang agak panjang
tentang produksi, berbagai pemangku kepentingan, kemitraan publik-swasta, privatisasi
dan kontrak, dan perbedaan yang semakin kabur antara hal-hal publik dan hal-hal pribadi.
Teori institusional memiliki kapasitas yang sangat berguna untuk menggambarkan
hubungan, jaringan, dan penggandengan yang menguntungkan dari lembaga-lembaga
yang menghadapi fragmentasi, disartikulasi, asimetri antara masalah publik dan yurisdiksi
publik, dan saling ketergantungan yang tinggi.

Ide Dasar

Dalam bentuk yang disederhanakan, institusionalisme melihat organisasi sebagai

konstruksi sosial terbatas dari aturan, peran, norma, dan harapan yang membatasi pilihan
dan perilaku individu dan kelompok. March dan Olsen menggambarkan lembaga sebagai
"kepercayaan, paradigma, kode, budaya, dan pengetahuan yang mendukung aturan dan
rutinitas," sebuah deskripsi yang sedikit berbeda dari teori organisasi klasik (1989, 22).
Tetapi institusionalisme juga mencakup ide-ide inti tentang administrasi publik
kontemporer: hasil, kinerja, hasil, dan tujuan — konsep yang kurang menarik bagi para
penganut teori organisasi (Powell dan DiMaggio 1991). Institusionalisme, dengan
demikian, dapat dikatakan bertanggung jawab atas bagaimana institusi berperilaku dan
bagaimana kinerjanya (Lynn 1996). Institutionalism juga menggabungkan elemen
struktural atau organisasional lembaga dan karakteristik manajerial dan kepemimpinan
mereka (Wilson 1989; Rainey dan Steinbauer 1999). Akhirnya, institusionalisme tidak
terbatas pada organisasi pemerintah formal, titik buta besar bagi para sarjana administrasi
publik sebelumnya. Institusionalisme mencakup pertimbangan empiris dan teoretis
mengenai rangkaian lengkap dari apa yang disebut organisasi sektor ketiga dan
sepenuhnya mengakui perbedaan fuzzy antara lembaga publik dan swasta (Kettl 1988,
1993b; Salamon 1989; Light 1999).

Kelembagaan mengasumsikan bahwa preferensi kebijakan tidak eksogen atau stabil tetapi
dibentuk melalui pengalaman kolektif, lembaga, pendidikan, dan, khususnya, profesi.
Kelembagaan lebih lanjut mengasumsikan sentralitas kepemimpinan, manajemen, dan
profesionalisme. Ini memahami pengembangan teori sepanjang jalan dari pengawasan
birokrat tingkat jalan ke kepemimpinan transformasional seluruh lembaga (Smith dan
Lipsky 1993; Maynard-Moody dan Musheno 2003).

Institusionalisme mengakui arti-penting dari tindakan atau pilihan dan mendefinisikan

pilihan sebagai ekspresi dari ekspektasi konsekuensi (Mach dan Olsen 1984). Dalam
dunia modern pengukuran produktivitas, kinerja, dan hasil, institusionalisme
mengingatkan kita bahwa lembaga dan yang terkait dengannya membentuk makna,
mengandalkan simbol, dan mencari tatanan interpretatif yang mengaburkan obyektifitas
hasil.

Kelembagaan sangat berguna di negara yang disartikulasi karena asumsinya tidak

bergantung terutama pada kedaulatan dan otoritas; mereka bersandar pada pola-pola
politik, ketertiban, dan makna bersama yang ditemukan dalam lembaga-lembaga
pemerintah dan non-pemerintah (Frederickson 1999a).

Akhirnya, institusionalisme cocok untuk bentuk-bentuk pemodelan berdasarkan asumsi

penyederhanaan kepentingan diri yang rasional atau pasar kompetitif. Beberapa
pemikiran paling maju dalam administrasi publik kontemporer sedang dilakukan oleh
pemodel formal menggunakan asumsi kerja sama, ketertiban, prinsipal dan agen, hierarki,
respons institusional terhadap pengaruh kontekstual, jaringan, dan tata kelola — semua
asumsi dasarnya adalah institusional (Hammond 1986, ; Hammond dan Knott 1999;
Lynn, Heinrich, dan Hill 1999). Kami percaya pembangunan teori ini akan memiliki
pengaruh kuat dan langgeng pada kualitas beasiswa manajemen publik karena sangat
sesuai logika/pilihan rasional. Alasannya sederhana — asumsi dan eksperimen
penyederhanaan yang digunakan oleh para ahli teori pilihan nasional dapat
menginformasikan unsur-unsur teori institusional tersebut berdasarkan pada kanon klasik
empiris dan metodologis ilmu sosial.

March dan Olsen (1995) menyatakan bahwa sebagian besar institusionalis bekerja dari
beberapa ide kunci:

Pertama, institusi dipahami sebagai kerangka aturan, peran, dan identitas yang dibatasi
secara formal (North 1990; Sheple dan Weingast 1987; Sheple 1989).
Kedua, dalam kerangka formal, "preferensi tidak konsisten, berubah dan setidaknya
sebagian endogen, terbentuk dalam lembaga-lembaga politik" (March dan Olsen 1995,
25). Pengaturan struktural alternatif dan proses kelembagaan sosialisasi dan preferensi
bentuk kooptasi (Wildavsky 1987). Lembaga “membentuk definisi alternatif dan
memengaruhi persepsi dan konstruksi realitas di mana tindakan terjadi” (March and
Olsen 1995, 25).

Ketiga, teori institusional menekankan logika kesesuaian berdasarkan pada struktur,

peran, dan identitas kelembagaan. Logika kepantasan didasarkan pada asumsi bahwa
kehidupan institusional "diorganisir oleh serangkaian ingatan dan praktik bersama yang
kemudian dianggap seperti yang diberikan" (March and Olsen 1995, 29). Struktur
kelembagaan diatur sesuai dengan aturan dan praktik yang dibangun secara sosial yang
secara formal diasumsikan dan didukung.

Keempat, logika kepantasan didasarkan pada pola peran, aturan, praktik, dan struktur
yang cocok, di satu sisi, dan situasi, di sisi lain (Burns and Flam 1987). Ketepatan,
kemudian, dipengaruhi oleh undang-undang dan konstitusi dan ekspresi preferensi
kolektif lainnya yang disahkan. Tetapi kesesuaian juga dipengaruhi oleh emosi,
ketidakpastian, dan keterbatasan kognitif. Persetujuan tidak hanya berlaku untuk masalah
keputusan rutin tetapi juga melengkapi situasi yang tidak jelas dan baru, seperti
"kerusuhan sipil, tuntutan redistribusi komprehensif kekuasaan politik dan kesejahteraan"
(March and Olsen 1995, 32).

Kelima, satu kelompok ahli teori institusional memberi arti penting pada gagasan
komunitas dan kebaikan bersama. Di antara para institusionalis ini, institusi publik yang
efektif dianggap tidak mungkin, jika bukan tidak mungkin, jika warga negara hanya
peduli dengan kepentingan pribadi. Oleh karena itu, para institusionalis ini cenderung
menolak teori pertukaran yang menekankan insentif, asumsi biaya-manfaat, dan asumsi
bahwa kebaikan bersama dapat dipahami sebagai agregasi kepentingan pribadi
(Mansbridge 1980).

Keenam, kelompok lain dari teoretikus institusional yang bekerja dari perspektif pilihan
rasional cenderung menggunakan model berbasis asumsi deduktif dan simulasi komputer
(Moe 1980, 1990; Shepsle 1989; Shepsle and Weingast 1987; Bendor, Moe, dan Shotts
2001; Furubotn dan Richter 1993).
Ketujuh, beberapa institusionalis cenderung fokus pada ketertiban, dan khususnya pada
struktur yang memaksakan ketertiban. Alih-alih, mereka menemukan tatanan
kelembagaan dalam proses historis yang tidak memiliki keseimbangan, mengambil
periode waktu yang lama, mengarah pada kesetimbangan yang tidak unik, atau
menghasilkan hasil yang unik namun suboptimal. Perhatian teoritis terhadap
ketidakefisienan sejarah melibatkan perhatian yang lebih besar terhadap cara-cara
lembaga belajar dari pengalaman mereka; kemungkinan bahwa pembelajaran akan
menghasilkan penyesuaian yang lebih lambat atau lebih cepat; dan kepedulian terhadap
kondisi-kondisi di mana cabang-cabang sejarah berurutan saling berbalik dan kondisi-
kondisi di mana mereka berbeda. Perspektif institusional semacam itu melibatkan
karakterisasi peran prosedur operasi standar, profesi, dan keahlian dalam menyimpan dan
mengingat sejarah. Dalam mencari pemahaman tentang tatanan endogen, tatanan yang
dibentuk dan dipengaruhi oleh peran, aturan, dan insentif, banyak institusionalis memberi
bobot yang cukup besar pada tatanan normatif dan simbolik — pengaruh bahasa, ritual,
upacara, dan simbol (March and Olsen 1984 ; Goodsell 1988; Frederickson 1997b).

Dengan pengantar teori institusional yang disederhanakan ini, kita sekarang beralih ke
beberapa bentuk dan penerapannya. Pertama, kami mempertimbangkan perbedaan antara
organisasi dan lembaga dan implikasi yang dimiliki perbedaan tersebut untuk teori
organisasi dan kelembagaan. Kami kemudian beralih ke bentuk paling sederhana dari
struktur organisasi, hierarki dan banyak variasinya. Ini diikuti oleh pertimbangan
pendekatan nonhierarkis terhadap teori institusional. Kemudian kita beralih ke beberapa
bagian teori institusional yang sudah mapan: bentuk kelembagaan komparatif, sistem
yang terfragmentasi dan terkonsolidasi, tempat sampah dan pencarian uang sewa, dan
difusi inovasi kelembagaan.

Dari Organisasi ke Institusi

Dalam studi klasik administrasi publik, teori organisasi adalah tubuh pengetahuan yang
digunakan para cendekiawan untuk memahami struktur dan hubungan antara struktur dan
hasil. Sebagian besar teori organisasi modern didasarkan pada studi tentang perusahaan,
dan apa yang kita ketahui tentang struktur cenderung berasal dari literatur itu. Banyak
variabel yang sama — sentralisasi-desentralisasi, biaya, produktivitas, dan hierarki —
dapat diterapkan pada studi organisasi di sektor publik maupun perusahaan swasta. Tetapi
ada perbedaan penting antara sektor publik dan swasta, dan ini tercermin dalam
perbedaan antara teori organisasi dan teori kelembagaan. Karena kemungkinan
kebingungan dan ambiguitas yang terkait dengan dua istilah, akan sangat membantu
untuk menggambarkan secara singkat perbedaan dan persamaan mereka.

Istilah "institusi" digunakan di sini untuk memasukkan organisasi publik yang berdiri
dalam hubungan khusus dengan orang-orang yang mereka layani. Mereka bisa memohon
otoritas negara dan dapat menegakkan keputusan mereka. Organisasi publik dapat
mengklaim legitimasi karena apa yang mereka duga berkontribusi pada kepentingan
publik yang lebih besar, sering kali tidak terlihat, dan sulit diukur. Organisasi semacam
itu, khususnya di tingkat negara nasional atau subdivisinya, seringkali memiliki identitas
budaya yang dalam yang terkait dengan bahasa, etnis, agama, adat, dan geografi.
Organisasi publik sering kali dipenuhi dengan nilai-nilai seperti kewarganegaraan dan
patriotisme dan identitas seperti Meksiko atau Kanada — nilai dan identitas jauh
melampaui kapasitas teknis dan misi organisasi semacam itu (Frederickson 1997b).

Institusi, khususnya dalam pengertian antropologis, juga berarti kebiasaan, praktik, dan
persekutuan yang disepakati secara luas. Pernikahan adalah institusi semacam ini, seperti
halnya hukum, kepemilikan pribadi, perusahaan swasta, perpajakan, dan pendidikan
publik. Lembaga-lembaga budaya yang didefinisikan demikian sangat sering didirikan,
sebagaimana mereka berada di sekolah lokal, sebagai lembaga publik yang mewujudkan
budaya kelembagaan yang lebih luas. Penerapan teori institusional modern dalam
administrasi publik cenderung menggabungkan kedua pemahaman tentang institusi,
seperti dalam deskripsi lembaga sebagai kolektivitas terikat yang dibangun secara sosial
(Weick 1979; March 1989 dan Olsen 1989). Mengandalkan ekonom Frank B. Knight,
Norman Uphoff menggambarkan lembaga publik sebagai "kompleks norma dan perilaku
yang bertahan dari waktu ke waktu dengan melayani tujuan yang dihargai bersama"
(1994, 202).

Kemudian kita sampai pada pemahaman tentang organisasi dan institusi ini. Organisasi,
khususnya yang berada di sektor swasta, merupakan struktur terikat dari peran yang
diakui dan diterima, tetapi biasanya tidak dianggap sebagai lembaga, dengan
kemungkinan pengecualian dari New York Yankees. Lembaga yang juga merupakan
organisasi, yang ditemukan terutama di sektor publik, termasuk Mahkamah Agung AS,
Layanan Penghasilan Internal, Universitas Kansas, Kota Boston, dan Persemakmuran
Massachusetts. Kelompok-kelompok kepentingan, seperti National Rifle Association,
United Auto Workers, dan American Association of Re-lelah Persons, adalah organisasi-
organisasi penting yang tentu saja mencerminkan nilai-nilai kolektif dari para anggotanya
dan sangat mempengaruhi kebijakan publik; tetapi mereka tidak, seperti kata yang
digunakan di sini, institusi. Tujuannya adalah untuk menghubungkan dan memengaruhi
lembaga-lembaga publik. Institusi publik mengkodifikasi dan melegitimasi institusi
budaya berbasis luas, seperti pernikahan, yang memerlukan lisensi pemerintah, atau
perundingan bersama, yang dipraktikkan dalam konteks hukum dan administrasi publik.

Karena banyak teori organisasi dan teori institusional dapat ditemukan dalam sosiologi
(dan sampai batas tertentu di sekolah bisnis), tidak mengherankan bahwa pekerjaan utama
tentang perbedaan antara keduanya dilakukan oleh seorang sosiolog. W. Richard Scott,
sosiolog terkemuka Stanford, adalah penulis karya definitif pada subjek,Institution and
Organization (1995). Dalam bahasa yang sangat sosiologis, ia mendefinisikan institusi
sebagai “struktur kognitif, normatif, dan peraturan dan kegiatan yang memberikan
stabilitas dan makna perilaku sosial. Lembaga diangkut oleh berbagai operator — budaya,
struktur, dan rutinitas — dan mereka beroperasi di berbagai tingkatan yurisdiksi ”(33).
Scott berpendapat, ada tiga pilar institusi: regulator, normatif, dan kognitif ( 36–52 ). Pilar
regulasi lembaga mencakup unsur-unsur umum teori organisasi seperti aturan, hukum,
sanksi, kecenderungan berbeda terhadap kinerja atau hasil, tenaga kerja yang ditentukan
oleh pengalaman, bentuk-bentuk paksaan, rutinitas yang bertumpu pada protokol,
prosedur operasi standar, sistem pemerintahan, dan sistem yang mengalokasikan
kekuasaan dan pelaksanaannya. Administrasi publik mewujudkan satu fitur yang sangat
penting dari pilar regulatif Scott: dasar konstitusional dan hukum dari otoritas dan
kekuasaan. Pada dasarnya semua fitur pilar regulatif Scott pada dasarnya sama dengan
yang ada dalam teori organisasi modern, dan khususnya aplikasi teori yang ditemukan
dalam administrasi publik (Rainey 1997; Denhardt 1993; Gortner, Mahler, dan Nicholson
1997).

Pilar institusi normatif Scott mencakup logika kelayakan sebagai lawan pengambilan
keputusan yang digerakkan oleh tujuan rasional, harapan dan kewajiban sosial
berdasarkan harapan ini, pola sertifikasi dan akreditasi, dan penekanan pada kesesuaian
dan kinerja tugas. Yang sangat penting bagi administrasi publik adalah nilai-nilai dan
legitimasi pelayanan publik dalam melaksanakan tatanan moral yang demokratis, atau,
dengan kata lain, nilai-nilai rezim demokratis. Sebenarnya semua aspek pilar normatif
teori institusional Scott akan mudah dikenali oleh ahli administrasi publik.

Pilar kognitif Scott tentang teori institusional mencakup pola perilaku berdasarkan
kategori dan rutinitas yang mapan, pola adaptasi kelembagaan, inovasi berdasarkan
peniruan, kecenderungan yang diputuskan terhadap isomorfisme institusional, dan
kecenderungan penolakan risiko dan ortodoksi. Keabsahan pola kognitif dalam
administrasi publik ditelusuri pada dukungan politik dan bahkan budaya yang luas. Sekali
lagi, tampaknya ada sedikit perbedaan yang signifikan antara teori organisasi, seperti
ungkapan yang umumnya dipahami dalam administrasi publik, dan konsepsi Scott
tentang aspek kognitif dari teori kelembagaan.

Poin yang lebih besar di sini adalah bahwa dalam administrasi publik serta aplikasi lain
dari teori organisasi modern seperti bisnis atau administrasi pendidikan, teori organisasi
telah menjadi teori institusional. Perbedaannya berkaitan dengan penekanan komparatif
pada struktur formal dan pada manajemen dalam teori organisasi, penekanan dalam teori
institusional pada pola perilaku kolektif yang lebih dipahami sebagai eksogen terhadap
organisasi formal, dan pada pola interaksi antara lembaga dan mereka yang lebih luas.
konteks sosial, ekonomi, dan politik.

Hirarki

Perbedaan antara organisasi dan institusi membawa kita ke subjek hierarki. Kedua setelah
birokrasi sebagai subjek teori, hierarki biasanya dianggap sebagai sesuatu yang perlu
dihapus dan diganti dengan bentuk pengorganisasian yang lebih baik. Berdasarkan
pengamatannya terhadap perusahaan bisnis Amerika berskala besar, Elliott Jaques
membuat komentar berikut:

Tiga puluh lima tahun penelitian telah meyakinkan saya bahwa hierarki
manajerial adalah yang paling efisien, paling keras, dan bahkan struktur paling
alami yang pernah dibuat untuk organisasi besar. Terstruktur dengan benar,
hierarki dapat melepaskan energi dan kreativitas, merasionalisasi produktivitas,
dan benar-benar meningkatkan moral. Selain itu, saya pikir sebagian besar
manajer mengetahui hal ini secara intuitif dan hanya tidak memiliki struktur yang
dapat dikerjakan dan pembenaran intelektual yang layak karena apa yang selama
ini mereka ketahui dapat bekerja dan bekerja dengan baik. (1990, 127)
Penjelasan untuk kegigihan hierarki dan mengapa pencarian alternatifnya terbukti tidak
membuahkan hasil, pertama, bahwa pekerjaan diorganisasikan berdasarkan tugas, dan
tugas-tugas semakin kompleks dan cenderung terpisah ke dalam kategori-kategori diskrit
dari peningkatan kompleksitas; dan, kedua, pekerjaan mental manajemen meningkatkan
kompleksitas dan juga memisahkan ke dalam kategori diskrit. Hirarki yang berfungsi
dengan baik menyusun orang dengan cara yang memenuhi kebutuhan organisasi ini:
untuk menambah nilai pada pekerjaan yang bergerak melalui organisasi; untuk
mengidentifikasi dan memperbaiki akuntabilitas pada setiap tahap; untuk menempatkan
orang-orang dengan kompetensi yang diperlukan di setiap tingkat organisasi; dan untuk
membangun konsensus umum dan penerimaan terhadap segmentasi pekerjaan yang tidak
merata dan perlunya (Jaques 1990).

Kompleksitas tugas meningkat ketika seseorang semakin tinggi dalam hierarki organisasi,
tetapi kompleksitas tugas mental semakin meningkat. Pengalaman, pengetahuan, stamina
mental, dan penilaian diperlukan di puncak hierarki karena kebutuhan untuk melihat
gambaran besar; untuk mengantisipasi perubahan teknologi, antara lain perubahan; dan
untuk mengelola batas-batas organisasi.

Jadi gambarnya datang bersamaan. Hirarki manajerial, atau pelapisan, adalah satu-
satunya bentuk organisasi yang efektif untuk menempatkan orang dan tugas pada tingkat
yang saling melengkapi, di mana orang dapat melakukan tugas yang ditugaskan kepada
mereka, di mana orang-orang di lapisan tertentu dapat menambah nilai pada pekerjaan
mereka yang ada di lapisan di bawah mereka, dan, akhirnya, di mana stratifikasi
manajemen ini menyerang setiap orang seperlunya dan disambut (Jaques 1990).

Lama ketinggalan dalam studi manajemen publik, untuk pemahaman hierarki yang paling
umum sekalipun, adalah keharusan untuk beralih ke administrasi bisnis. Tidak diragukan
lagi akar akar perspektif teoretis kontemporer tentang struktur dan desain organisasi
formal, dan khususnya pada hierarki, ditemukan dalam karya James D. Thompson (1967)
dan diterapkan oleh Henry Mintzberg (1979, 1992). Betapapun tidak modis bagan
organisasi tradisional dalam administrasi publik, parsing elips Mintzberg yang terkenal
telah menjadi standar untuk gambar visual hierarki dan bahasa yang digunakan untuk
menggambarkan mereka. Lebih penting lagi, di sektor swasta dan publik gambar-gambar
visual dan bahasa ini membentuk dasar dari hipotesis yang dapat diuji berkaitan dengan
struktur dan desain organisasi.
Menerjemahkan kategori pekerjaan dari yang biasa ditemukan di industri, seperti
penjualan dan pemasaran, ke kategori yang biasa ditemukan di sektor publik, seperti
penghubung legislatif dan manajemen kontrak, relatif sederhana; dan juga adaptasi model
Mintzberg ke berbagai institusi sektor publik, yaitu, departemen kepolisian, departemen
pelayanan sosial negara bagian, Departemen Pertanian AS.

Thompson berpendapat bahwa "ketidakpastian tampaknya menjadi masalah mendasar

bagi organisasi yang kompleks, dan mengatasi ketidakpastian, adalah inti dari proses
administrasi" (1979, 159). Untuk melindungi dirinya dari penghitungan kontekstual,
organisasi akan cenderung menutup inti teknis dan operasinya melalui standarisasi proses
kerja (banyak aturan), perencanaan, penimbunan, pemeliharaan gerbang profesional,
pelatihan, penjatahan layanan, dan sebagainya. Beberapa organisasi, terutama di sektor
publik, mendominasi lingkungan mereka karena mereka adalah satu-satunya sumber
layanan yang sah, Departemen Pertahanan AS menjadi contoh.

Jika ketidakpastian adalah masalah kontekstual yang dominan untuk institusi, saling
ketergantungan adalah masalah internal utama. Di antara para ahli teori organisasi,
konsep kopling paling sering digunakan untuk menjelaskan pola saling ketergantungan.
Tugas dan aliran pekerjaan dapat digabungkan dalam tiga cara: secara berurutan, dengan
menyatukan, atau secara timbal balik; dan dalam semua ini, formulir dapat digabungkan
secara longgar atau rapat. Mungkin ilustrasi terbaik dari konsep-konsep ini ketika
diterapkan di sektor publik adalah serangkaian penelitian yang diperluas pada sistem
keandalan tinggi oleh Todd R. LaPorte dan rekan-rekannya (LaPorte dan Consolini
1991); Penelitian Martin Landau (1991) pada sistem yang berlebihan; Cohen dan March
bekerja (1989) di universitas riset besar sebagai sistem yang digabungkan secara longgar;
March dan Olsen bekerja (1989) di tong sampah; seri H. Brinton Milward (1996) tentang
keadaan hampa dan penerapan rezim kontrak; dan pertimbangan Donald Chisholm (1995)
untuk pemecahan masalah dan desain organisasi.

Rentang dan ragam hierarki yang luas cocok untuk kategori. Struktur hierarkis sederhana
dikaitkan dengan organisasi yang lebih kecil dan lebih baru yang menekankan
pengawasan langsung, sentralisasi, dan puncak strategis. Banyak organisasi nirlaba di
bawah kontrak dengan sektor publik cenderung ke arah struktur sederhana dari jenis ini.
Birokrasi mesin cenderung hierarki yang lebih tua dan lebih besar di mana standardisasi
kerja sangat penting. Dalam hierarki seperti itu, seperti yang diilustrasikan oleh Layanan
Pos AS, struktur teknologi sangat berpengaruh. Birokrasi profesional membakukan
pekerjaan berdasarkan keterampilan daripada pekerjaan, cenderung terdesentralisasi dan
digabungkan secara longgar, menekankan pelatihan dan pendidikan, dan seringkali
menangani masalah yang kompleks. Birokrasi yang terbagi umumnya ditemukan dalam
konteks di mana output perlu distandardisasi tetapi kebutuhan akan layanan bervariasi.
Divisi layanan sosial negara bagian adalah contohnya, dan begitu pula Layanan
Pendapatan Internal. Manajemen menengah cenderung berpengaruh dalam hierarki
tersebut. Adhokrasi adalah hierarki yang paling tidak terorganisir secara formal; ia
cenderung menekankan penyesuaian timbal balik dan untuk terlibat dalam proyek-proyek
tim, menggunakan bentuk-bentuk matriks, dan memadukan sentralisasi dan desentralisasi.
Kejelasan peran, pembagian kerja yang tajam, rantai komando, dan standardisasi lemah di
adococies, tetapi pencarian untuk inovasi kuat. Perusahaan-perusahaan perangkat lunak
komputer dan format organisasi R&D yang umum melambangkan adhocracies, yang
telah menjadi struktur modern ideal yang menekankan aturan terbatas, waktu yang
fleksibel, manajemen wirausaha, dan layanan pelanggan. Di sektor publik, Pusat
Penerbangan Luar Angkasa Berawak NASA sering digunakan sebagai ilustrasi adhokrasi.

Setiap organisasi berskala besar cenderung menunjukkan elemen dari masing-masing

bentuk ini, dan manajer yang efektif cenderung memahami hubungan antara pilihan
struktur alternatif dan hasil yang mungkin terjadi. Mereka tahu bahwa struktur itu
penting, yang sering menjelaskan kecenderungan manajemen untuk mendorong
reorganisasi. Ketika itu terjadi, Mintzberg (1979, 1992), mendasarkan penelitiannya pada
perusahaan swasta, menunjukkan bahwa beberapa komponen hierarki akan cenderung
menarik ke arah tertentu. Puncak strategis akan menarik ke arah sentralisasi dan
standardisasi. Manajemen menengah akan cenderung untuk melemahkan dan melindungi
wilayah. Technostructure akan bergabung dengan puncak strategis dengan tujuan untuk
melakukan standarisasi. Sistem pendukung akan cenderung berkolaborasi dan berjejaring.
Akhirnya, inti operasi akan melihat tarikan yang kuat untuk memprofesionalkan.
Dorongan sektor publik untuk mengontrak dan memprivatisasi tampaknya bertentangan
dengan argumen bahwa puncak strategis akan cenderung ke sentralisasi dan standardisasi.
Meskipun hampir selalu ada perlawanan pada inti operasi untuk kontrak keluar, tekanan
politik untuk berhemat dan menghemat uang dengan melakukan hal itu tampaknya
bertentangan dengan sentralisasi. Tetapi kontrak selalu penuh dengan standar, dan proses
kontrak mungkin menyiratkan memindahkan elemen kontrol dari manajemen menengah
ke puncak strategis, di mana orang-orang yang ditunjuk secara politis paling berpengaruh.
Dalam rezim kontrak, naluri staf pendukung untuk berkolaborasi dan jaringan akan
muncul untuk mendukung kontrak dengan asumsi bahwa kontraktor adalah mitra baru
dan bahwa elemen-elemen struktur dan manajemen kelembagaan pada dasarnya dapat
diekspor dan disembunyikan (Light 1999).

Memang, meskipun birokrasi jaringan telah mengumpulkan banyak perhatian, dan

beberapa orang berpikir kecenderungannya adalah menuju pemerintahan horizontal
(O'Toole 1997b; Kettl 2002), yang lain seperti Carolyn J. Hill dan Laurence E. Lynn Jr .
(2005) membantah sebaliknya. Hill dan Lynn berpendapat bahwa alih-alih menggantikan
pemerintahan hierarkis, jaringan atau pemerintahan horizontal ditambahkan untuk
meningkatkan tata kelola dalam sistem hierarkis yang sebaliknya. Jaringan itu penting
dan harus ditanggapi dengan serius, tetapi mereka mungkin tidak menggantikan struktur
tradisional administrasi publik. Seperti yang kami tunjukkan kemudian, dalam Bab 9, dan
seperti yang ditunjukkan Hill dan Lynn, hierarki sangat diperlukan karena bagaimana
apropriasi, otoritas konstitusional, dan yurisdiksi bekerja dalam sistem politik Amerika.
Maka, tidak mengherankan bahwa William West (1997) memperingatkan kita tentang
teori pilihan rasional mengenai struktur birokrasi dan kontrol politik. Barat menunjukkan
bahwa, di antara kekurangan lainnya, batasan utama dari teori semacam itu adalah bahwa
lembaga memiliki keleluasaan untuk memilih tindakan yang akan diambil dalam
implementasi program. Misalnya, agen dapat memilih ajudikasi daripada membuat
peraturan untuk menghindari pengaruh warga negara atau kelompok industri. Dengan
kata lain, agensi memiliki opsi yang melindungi mereka dari peserta lain dalam suatu
jaringan.

Alternatif Hierarki

Meskipun dapat diakui bahwa struktur dan hierarki formal, yang didefinisikan secara
luas, merupakan pusat pemahaman lembaga dan akan tetap ada (March and Olsen 1989),
mode teoretis dan metodologis saat ini cenderung mengarah pada analisis biaya transaksi
, asimetri informasi, teori agen utama, dan model pilihan rasional. Memang, simposium
terkemuka tentang institusionalisme baru dalam administrasi publik mendekati subjek
terutama dari sudut pandang teori pilihan rasional (Ferris dan Tang 1993). Dalam
simposium itu, Elinor Ostrom, Larry Schroeder, dan Susan Wayne () mengevaluasi
keberhasilan pengaturan kelembagaan polisentris untuk mempertahankan infrastruktur
pedesaan di negara-negara berkembang. Robert Stein (1993), menggunakan data dari
International / County Management Association (ICMA), menganalisis pengaturan
struktural alternatif untuk layanan kota di Amerika Serikat dan menyimpulkan bahwa
masalah teoritis sebenarnya bukanlah apakah layanan alternatif disediakan oleh
pemerintah atau oleh perusahaan swasta, tetapi apakah pemerintah telah secara efektif
mencocokkan tanggung jawab layanan mereka dan metode pemberian layanan yang
sesuai. Jack Knott (1993) mengelompokkan organisasi publik dan swasta sesuai dengan
bagaimana standar pekerjaan mereka, tingkat asimetri informasi, tingkat konsensus dan
stabilitas politik kontekstual, dan tingkat kohesi internal, kategori yang tidak berbeda
dengan Mintzberg, dan menyimpulkan bahwa manajemen di perusahaan swasta dan
manajemen di lembaga-lembaga publik pada dasarnya memiliki masalah dasar yang
sama: kepercayaan antara pelaku dan agen. Akhirnya, sebagai ilustrasi dari daya tarik
metodologis perspektif institusional yang luas, Thomas Hammond (1993)
membandingkan proses dan pengaturan kelembagaan negara-negara nasional, turnamen
baseball, hierarki birokrasi, dan organisasi buku di perpustakaan untuk membangun
formal model hierarki. Setelah menetapkan model formalnya, Hammond menyimpulkan:

Setiap lembaga memproses informasi untuk memahami dan mendefinisikan

masalah, dan setiap pembuat keputusan lembaga memilih di antara opsi yang
tersedia untuk mengatasi masalah ini. Tindakan perbandingan terletak di jantung
dari dua kegiatan ini — persepsi dan definisi masalah melibatkan perbandingan
beberapa informasi dengan yang lainnya, sementara pilihan melibatkan
perbandingan satu opsi dengan yang lain — dan argumen dalam esai ini adalah
bahwa aturan kelembagaan yang menciptakan hierarki memiliki dampak besar
pada sifat perbandingan ini. (1993, 143)

Banyak teori institusional didasarkan pada studi karakteristik paling umum yang
ditemukan di lembaga-lembaga publik dan logika serta alasan yang mengalir dari studi
tersebut. Inti dari logika dan penalaran ini adalah konsep rasionalitas terbatas, adaptasi
tambahan, pemindaian campuran, penggandaan lepas, coba-coba, kelangkaan sumber
daya, intervensi politik dan manajemen mikro, dan ukuran kinerja ilusi. Konsep-konsep
ini sangat berguna dalam menjelaskan dan memahami lembaga publik biasa. Namun, ada
kategori yang sangat berbeda dari lembaga publik: sistem dengan keandalan tinggi.
Contoh terbaik termasuk perjalanan udara komersial; penyediaan layanan listrik, gas, dan
televisi kabel; dan pengoperasian pembangkit listrik tenaga nuklir, kapal induk, dan kapal
selam.

Sistem Keandalan Tinggi

Karya ilmiah Martin Landau, Todd LaPorte, Paula Consolini, David Sills, Louise Louise,
Joseph Morone dan Edward Woodhouse, Charles Perrow, James Reason, dan Karl Weick
telah berkontribusi pada bahasan ini. Untuk meringkas dan menyederhanakan, berikut
adalah apa yang kami ketahui tentang sistem dengan keandalan tinggi dan mengapa
mereka bekerja:

Pertama, teknologi fisik (radar, pembangkit tenaga nuklir, dan sebagainya) dari sistem ini
sangat erat, yang berarti bahwa gangguan penting di mana saja di mana sepanjang proses
produksi dapat menyebabkan seluruh sistem gagal.

Kedua, kopling ketat ini ditandai dengan prosedur operasi standar yang tetap dan relatif
kaku, atau protokol prosedur, yang biasanya tidak bervariasi. Ini berarti bahwa
keleluasaan administratif berkurang tajam.

Ketiga, manusia yang beroperasi di setiap titik dalam proses produksi sistem dengan
keandalan tinggi memerlukan pelatihan teknologi yang luas dan pelatihan ulang yang
konstan.

Keempat, sistem seperti itu biasanya didanai ke tingkat yang akan menjamin efisiensi
tinggi, atau, dengan kata lain, efisiensi jauh lebih penting daripada ekonomi dalam dunia
keandalan tinggi.

Kelima, sistem seperti itu sangat redundan, ada dua, tiga, atau bahkan empat cadangan,
sistem yang siap untuk mengambil alih jika sistem primer gagal. Seseorang segera
berpikir tentang redundansi yang menyelamatkan misi luar angkasa Apollo..

Keenam, sistem ini sangat berjaringan, artinya banyak organisasi berada dalam rantai
produksi. Pertimbangkan, misalnya, perjalanan udara, yang setidaknya melibatkan yang
berikut ini dalam jaringan yang sangat erat: Administrasi Penerbangan Federal;
pengendali lalu lintas udara; manajer bandara setempat; perusahaan maskapai komersial,
termasuk pilot, pramugari, dan sebagainya; dan produsen maskapai penerbangan,
perusahaan perawatan maskapai, dan pemasok bahan bakar.
Ketujuh, sistem ini terdiri dari campuran luar biasa dari organisasi pemerintah, non-
pemerintah, dan komersial, definisi utama dari kemitraan publik-swasta yang berfungsi
tinggi.

Kedelapan, ketika sistem bekerja dengan baik, pelaporan kesalahan didorong dan tidak
dihukum. Memang, inisiatif untuk mengidentifikasi kelemahan dalam prosedur dan
protokol dan dengan demikian menghindari kegagalan dihargai.

Kesembilan, biasanya sistem semacam itu agak hierarkis, baik di dalam sistem maupun di
dalam organisasi yang membentuk sistem. Tetapi pada saat beban puncak dan keadaan
darurat, seseorang menemukan pergantian aturan yang digunakan pejabat untuk menjauh
dari hierarki dan prosedur untuk mencari keahlian atau pengalaman yang dapat
menjelaskan atau menjelaskan anomali dan menyarankan kemungkinan solusi non-rutin.
Orang berpikir lagi tentang misi luar angkasa Apollo ((LaPorte dan Consolini 1991).

Sistem bebas kegagalan ini mengungkapkan seberapa efektif organisasi publik dan swasta
modern yang sangat efektif jika mereka memiliki sumber daya yang memadai dan
dikelola dengan baik. Yang pasti, sistem bebas kegagalan adalah subjek pengawasan
publik yang intens karena visibilitas kegagalan, meskipun jarang.

Akan ada kegagalan, dan akan ada kecelakaan. Probabilitas sederhana menunjukkan
bahwa demikian (Perrow 1999). Tetapi setiap hari kita semua menikmati keajaiban
modern dari sistem dengan keandalan tinggi. Dan, yang menarik, ketika mereka gagal,
biasanya karena kesalahan manusia.

Sulit membayangkan kehidupan modern tanpa sistem keandalan tinggi. Ketika mereka
bekerja dengan sempurna, sepertinya tidak ada yang terjadi; sebenarnya, semuanya terjadi
dengan baik.

Sistem Keandalan Rendah dan Peningkatannya

Seperti yang dibayangkan oleh LaPorte, sistem dengan keandalan tinggi cukup langka
(Bourrier 2011). Sebagian besar sistem atau organisasi sama sekali tidak ada di
lingkungan di mana kegagalan menghasilkan total bencana. Akibatnya, coba-coba tidak
hanya dapat diterima, tetapi juga mungkin merupakan cara terbaik untuk mengatasi risiko
potensial (Wildavsky 1988). Mudah dipahami bagaimana keengganan untuk mengambil
risiko dapat melumpuhkan suatu organisasi. Hasilnya adalah paradoks bahwa untuk
mencari keselamatan atau meningkatkan efektivitas, organisasi harus menerima tingkat
risiko tertentu — harus mentolerir setidaknya beberapa bahaya atau kesalahan. Proses
coba-coba diperlukan karena ketidakmampuan untuk mengambil keputusan secara
rasional dalam menghadapi informasi yang terbatas, kendala waktu, dan sumber daya
keuangan dan personel yang tidak memadai. Akibatnya, literatur seputar hal ini telah
memberi kita konsep pengambilan keputusan yang familier seperti "mengacaukan"
(Lindblom 1959, 1979). Karena kenyataan bahwa sebagian besar organisasi dan sistem
kami tidak memiliki keandalan yang tinggi, literatur cenderung berfokus pada agensi dan
sistem yang toleran terhadap kesalahan dan yang memiliki tujuan yang sulit diukur
(March and Olsen 1995). Teori-teori semacam itu mengakui bahwa, meskipun efektivitas
adalah tujuan, agensi mengantisipasi dan menerima beberapa tingkat kegagalan
(Frederickson dan LaPorte 2002).

Prospek, bagaimanapun, menggunakan literatur pada sistem keandalan tinggi untuk

memahami bagaimana meningkatkan kinerja lembaga lain menggoda. H. George
Frederickson dan LaPorte (2002) berpendapat bahwa menurut pandangan umum,
keandalan ditingkatkan baik dengan mempertahankan tatanan birokrasi seperti yang
dipahami secara tradisional dalam administrasi publik atau dengan menolak gagasan itu
melalui redunansi yang disengaja. Untuk bergeser dari pemahaman tradisional ini,
Frederickson dan La-Porte menegaskan bahwa kita perlu memeriksa operasi organisasi
dengan keandalan tinggi agar dapat memodelkan atribut internal dan eksternal mereka.

Peringatan penting untuk semua ini adalah kenyataan bahwa kesalahan masih mungkin
terjadi, bahkan ketika kita belajar lebih banyak tentang organisasi dengan keandalan
tinggi. “Positif palsu” terjadi ketika organisasi mengeluarkan sumber daya untuk
menghadapi ancaman yang tidak ada; “False negative” terjadi ketika sebuah organisasi
mengabaikan risiko yang tidak mungkin terjadi sampai sebuah bencana terjadi.
Menyeimbangkan risiko-risiko ini sulit (Kettl 2007), tetapi karena negatif palsu
menghasilkan bencana, lembaga dan politisi akan cenderung bias mencegahnya. Ini
meningkatkan biaya administrasi, karena meminimalkan bentuk kesalahan ini akan
meningkatkan jumlah positif palsu; Oleh karena itu, upaya untuk meminimalkan risiko,
bahkan dalam organisasi dengan keandalan tinggi, harus dibayar mahal.
Masalah tambahan adalah apa yang disebut Frederickson dan LaPorte (2002) “masalah
rasionalitas.” Karena negatif palsu dihindari seiring waktu, akan ada tekanan yang
meningkat untuk mengurangi biaya administrasi (timbul sebagai akibat dari melakukan
kesalahan positif). Kettl (2007) mengistilahkan "kemunduran terselingi" ini, di mana
sebuah bencana menempatkan perhatian pada penghindaran negatif palsu lebih jauh,
tetapi kemudian kewaspadaan — dan pendanaan — berkurang seiring waktu. Mengingat
bahwa salah satu atribut kunci dari organisasi dengan pertanggungjawaban tinggi adalah
pendanaan yang memadai, ini merupakan masalah serius.

Selain itu, meningkatkan kinerja agensi sering bergantung pada lebih dari atribut
(diidentifikasi sebelumnya) dari organisasi dengan keandalan tinggi. Sebagai contoh,
beberapa program pada dasarnya memiliki horizon waktu yang tidak terbatas. Lembaga
yang bertugas memantau limbah nuklir, tambang tertutup, atau sumber daya air harus
mampu melakukannya selama beberapa generasi (LaPorte dan Keller 1996). Masalah-
masalah ini tidak hanya menuntut sistem dengan keandalan tinggi, tetapi juga menuntut
keteguhan kelembagaan. Akibatnya, organisasi dengan keandalan tinggi yang benar
mungkin akan tetap langka. Meskipun organisasi dengan keandalan rendah dapat
ditingkatkan melalui studi sistem keandalan, ada beberapa bahaya dalam memperlakukan
mereka sebagai organisasi yang andal tinggi.

Ada beberapa bahaya dalam memperlakukan mereka sebagai organisasi yang sangat
andal. Kinerja tidak akan sesuai dengan harapan. Karl Weick, Kathleen Sutcliffe, dan
David Obstfeld (2008) mencatat bahwa di mana upaya perbaikan melalui Total Quality
Management telah gagal, kemungkinan karena infrastruktur pengambilan keputusan yang
tidak memadai (item keenam hingga kesembilan pada bagian sebelumnya). Seseorang
juga dapat mempertimbangkan di sini cara di mana Undang-Undang No Child Left
Behind memperlakukan sekolah setempat. Sekolah umum mungkin merupakan antitesis
dari organisasi dengan keandalan tinggi, namun tindakan tersebut memperlakukan
mereka seolah-olah mereka dapat berfungsi — dan dimintai pertanggungjawaban —
dengan demikian.

Membandingkan Bentuk Kelembagaan

Hubungan antara struktur kelembagaan atau desain lembaga dan kebijakan serta hasil
administratif dari lembaga-lembaga tersebut merupakan subjek yang penting dan sudah
lama ada dalam ilmu politik. Beberapa karya ilmiah tentang subjek ini didasarkan pada
studi tentang negara nasional sebagai yurisdiksi politik, pekerjaan yang secara umum
dikenal (Lijphart 1984; Weaver dan Rockman 1993). Kurang dikenal, tetapi dalam
banyak hal lebih signifikan secara empiris dan teoritis, telah menjadi studi tentang
hubungan antara struktur dan desain kelembagaan dan hasil kebijakan di kota-kota
Amerika. Pada tingkat negara-bangsa, desain kelembagaan dan konstitusi berbeda dalam
bagaimana mereka menyatukan atau membagi pemerintah. Pemerintah dapat dibagi
dalam berbagai cara, termasuk pemisahan resmi kekuatan seperti yang kita lihat di
Amerika Serikat dan juga di masing-masing dari lima puluh negara, membagi kontrol
partisan eksekutif dan cabang legislatif, dan membagi partisan kontrol antara kamar
legislatif. Kemacetan partisan adalah deskripsi kontemporer dari pemerintahan yang
terpecah. Sebagai deskriptor umum, pemerintahan bentuk presiden dibagi pemerintah
dengan checks and balances. Pemerintah nasional yang berbentuk parlemen bersatu.

Di tahun 1950an, para ilmuwan politik umumnya berpandangan bahwa struktur

parlementer lebih bersatu daripada struktur kepresidenan dan, oleh karena itu,
meningkatkan prospek untuk efektivitas partai politik dan efisiensi kebijakan publik yang
digeneralisasikan (American Political Science Association 1950 ; Ranney 1954). Dalam
waktu yang lebih baru, para sarjana telah mempertimbangkan pemerintahan yang terbagi
(Jacobson 1990; Fiorina 1996) dan implikasi dari pemerintahan yang terbagi (Mayhew
1991). Penelitian ini menarik kesimpulan umum bahwa pemerintah yang terbagi,
khususnya membagi kontrol partisan, adalah buruk untuk kebijakan publik karena secara
struktural memungkinkan untuk veto, memberdayakan kelompok-kelompok kepentingan,
menggagalkan pengembangan kebijakan yang efektif, dan mengurangi prospek untuk
implementasi kebijakan yang efektif (Frederickson 1997a). David McKay, mendasarkan
temuannya pada studinya tentang pemerintah nasional Amerika, menulis bahwa “Ditjen
(pemerintahan terbagi) hampir secara universal dianggap sebagai hal yang buruk. Oleh
karena itu, DG telah dipanggil sebagai penyebab sejumlah masalah, termasuk defisit
anggaran, kesulitan yang terkait dengan penunjukan presiden dan kekuatan pembuat
perjanjian, dan ketidakmampuan umum untuk menghasilkan kebijakan dalam negeri yang
efektif ”( 1994, 525).

David Mayhew (1991) dan Morris Fiorina (1996) berargumen bahwa pemerintah yang
terbagi sama besar kemungkinannya dengan pemerintah yang bersatu untuk
menghasilkan undang-undang yang penting karena kredibilitas undang-undang ini
meningkat ketika diberlakukan di bawah pemerintahan yang terbagi daripada yang
disatukan . Masalahnya, tentu saja, adalah dalam melaksanakan kebijakan di bawah
kondisi pemerintahan yang terpecah, dan di sini argumen berjalan sebaliknya.
Pemerintahan yang terpecah mempersulit pelaksanaan kebijakan publik secara efektif
(Heclo 1977).

Kedua interpretasi sepakat bahwa struktur itu penting. Mereka tidak setuju hanya tentang
bagaimana itu penting. Tetapi negara-negara nasional sulit untuk dibandingkan. Kota-
kota Amerika jauh lebih mudah untuk dibandingkan, dan mereka menunjukkan banyak
karakteristik desain kelembagaan yang sama dengan negara-negara nasional.

Kedua interpretasi sepakat bahwa struktur itu penting. Mereka tidak setuju hanya tentang
bagaimana itu penting. Tetapi negara-negara nasional sulit untuk dibandingkan. Kota-
kota Amerika jauh lebih mudah untuk dibandingkan, dan mereka menunjukkan banyak
karakteristik desain kelembagaan yang sama dengan negara-negara nasional.

Dalam era progresif, gerakan reformasi kota adalah proses penambahan yang sangat
berhasil dari desain ulang kelembagaan untuk tujuan mengubah alokasi kekuasaan dan
hasil kebijakan kota-kota Amerika. Pada akhir tahun, struktur hampir semua kota di
Amerika didasarkan pada model pemisahan kekuasaan dan check and balance yang
digunakan di tingkat negara bagian dan nasional. Partai-partai politik sama pentingnya di
kota-kota seperti di tingkat negara bagian dan nasional. Walikota kuat dan kadang-kadang
digambarkan sebagai bos. Ketenagakerjaan kota sebagian besar didasarkan pada
perlindungan, dan korupsi yang meluas dikaitkan terutama dengan kontrak skimming atau
menerima imbalan dari kontraktor dan vendor kota.

Realokasi kekuasaan dan mengubah perilaku kelembagaan dicapai dengan mengubah

aturan kelembagaan dan mengubah peran kelembagaan. Pemilu non-partisan
menggantikan pemilihan partisan. Sistem layanan sipil menggantikan perlindungan.
Kontrol penawaran dan pembelian yang kuat diadopsi. Pemilihan anggota dewan kota
berubah dari kabupaten menjadi luas. Dan bentuk pemerintahan kota yang sepenuhnya
baru diciptakan, bentuk yang tidak didasarkan pada pemisahan kekuasaan tetapi pada
model perusahaan. Dalam model ini, "dewan," atau dewan kota, kecil, dipilih pada
umumnya, dan terdiri dari sukarelawan yang berdiri untuk pemilihan sebagai bagian dari
tugas kewarganegaraan mereka daripada sebagai bagian dari membangun karier politik.
Bentuk dewan kota yang baru ini mengesahkan peraturan, menetapkan kebijakan,
menetapkan anggaran kota, dan kemudian menyerahkan pekerjaan sehari-hari kota
kepada seorang profesional: manajer kota. Maka lahirlah profesi baru dan kader
profesional terdidik dan terlatih yang didedikasikan untuk pemerintah kota yang efisien
dan bersih (Adrian 1955).

Maju cepat seratus tahun dan hasil mendesain ulang struktur pemerintahan kota, dengan
cara apa pun, mengesankan. Lebih dari setengah kota di Amerika menggunakan bentuk
dewan-manajer pemerintahan, yang mirip dengan bentuk kebebasan pemerintah nasional.
Hampir semua kota dioperasikan setiap hari oleh pegawai negeri sipil yang ditunjuk.
Korupsi yang serius, seperti penipuan dan suap, jarang terjadi dan cenderung dikaitkan
dengan kota-kota lama berbentuk dewan walikota yang “tidak direformasi”. Partai-partai
politik relatif tidak penting di tingkat kota dalam politik Amerika, dan sebagai walikota,
sebagai generalisasi, jauh kurang kuat dan terlihat daripada sebelumnya. Tidak hanya
manajemen kota profesional yang kuat dalam dewan-manajer dari pemerintah, tetapi juga
banyak walikota-dewan-pemerintah pada platform undang-undang pemisahan kekuasaan
sekarang memiliki “pejabat administrasi utama” yang berfungsi sebagai padanan
fungsional kota manajer. Ada sedikit keraguan bahwa mendesain ulang aturan kota dan
mengubah peran pejabat kota penting dalam mengubah perilaku kota dan hasil kebijakan
mereka (Frederickson, Johnson, dan Wood 2003).

Fragmentasi Sistem

Teori institusional juga diinformasikan oleh debat empiris, konseptual, dan normatif yang
telah lama berlangsung tentang Tesis Tiebout, yang menyatakan bahwa banyak yurisdiksi
kecil di wilayah metropolitan membantu pasar seperti pilihan individu, persaingan, dan
efisiensi layanan publik baik di yurisdiksi terpisah dan secara keseluruhan area metro-
politan (Tiebout ; Ostrom, Tiebout, dan Warren 1961). Meskipun sering dibingkai
sebagai debat pilihan rasional versus debat pilihan nonrasional, untuk tujuan teori
kelembagaan ini adalah fragmentasi sistem versus argumen sistem konsolidasi, dengan
hipotesis yang menyertainya dan tes empiris.

Pada awalnya, pertanyaan teoretis berkaitan dengan unit analisis. Teori fragmentasi
menggunakan individu atau keluarga sebagai unit analisis yang tepat dan agregasi pilihan
individu dan keluarga sebagai ukuran preferensi rasional dan efektivitas kelembagaan.
Dan, juga, teori fragmentasi cenderung menggunakan logika preferensi birokrasi individu
untuk menjelaskan pilihan institusional (Niskanen 1971; Downs 1967; Ostrom 1973).
Demikian juga, teori sistem konsolidasi menggunakan preferensi individu, keluarga, dan
birokrasi sebagai unit analisis, tetapi mereka juga menggunakan ukuran keseluruhan
efektivitas sistem secara keseluruhan (Lowery dan Lyons 1989; Lowery, Lyons, dan
DeHoog 1992; Rusk 1995; Stephens dan Wikimedia 2000).

David Lowery, seorang kritikus terkemuka dari Tesis Tiebout, dengan rapi merangkum
kritik para teoretisi sistem konsolidasi terhadap teori fragmentasi dengan pengujian
langsung ketiga hipotesis ini:

1. Segregasi ras dan pendapatan akan lebih besar di pengaturan terfragmentasi

daripada di pengaturan konsolidasi (2000, 63).
2. .Fragmentasi menghasilkan ketidaksesuaian spasial di mana orang miskin dan
negara terisolasi di yurisdiksi dengan kapasitas fiskal terbatas dan signifikan
permintaan untuk pengeluaran, tetapi kulit putih yang kaya melarikan diri ke
kantong-kantong dengan kebutuhan yang terbatas dan kapasitas fiskal yang besar
(65).
3. Sistem terkonsolidasi (terbatas atau lengkap) lebih cenderung memiliki kebijakan
yang meminimalkan penyortiran berdasarkan ras dan pendapatan serta
memaksimalkan redistribusi dan pertumbuhan ekonomi umum 68().

Mendasarkan kesimpulannya pada karyanya sendiri dan karya orang lain, Lowery (2000)
marshal verifikasi empiris yang cukup besar untuk hipotesis ini. Teori fragmentasi, untuk
bagian mereka, bukti marshal dan logika untuk menolak hipotesis (Osrom, 1973). Tetapi
para ahli teori dari kedua pihak sepakat bahwa tingkat relatif fragmentasi atau konsolidasi
sistem sangat penting dalam fungsi kelembagaan, dalam distribusi layanan publik dan
kesempatan hidup yang adil, dan dalam preferensi dan keterlibatan warga negara,
meskipun mereka sangat tidak setuju tentang bagaimana.

Tong Sampah dan Pencarian Sewa

Di antara elemen teori institusional yang paling terkenal adalah logika tempat sampah. Di
tempat sampah orang dapat menemukan keteraturan, tetapi keteraturan ini tidak berurutan
atau berurutan dan mengubah banyak logika rasional dari teori keputusan. Urutan
mungkin tidak berurutan karena hubungan antara sarana dan tujuan sering bersifat
sementara; dengan kata lain, masalah publik, lembaga publik, dan peluang untuk pilihan
berbaur dalam cara-cara nonlinear sebagai aliran independen, eksogen yang mengalir
melalui suatu sistem (Cohen, March, dan Olsen 1972; March dan Olsen 1989; Weick
1979). Masalah publik dalam sampah dapat mencari solusi; pada saat yang sama, institusi
publik mungkin tertarik pada masalah tertentu. Masalah, solusi, dan pembuat keputusan
adalah fenomena temporal yang tersedia secara simultan dan dapat membentuk tatanan
temporal. “Komputer bukan hanya solusi untuk masalah dalam manajemen pay-roll,
ditemukan saat dibutuhkan. Ini adalah jawaban yang aktif mencari pertanyaan. Terlepas
dari diktum yang Anda tidak dapat menemukan jawabannya sampai Anda telah
menyusun pertanyaan dengan baik, Anda sering tidak tahu apa pertanyaan kebijakan
publik sampai Anda tahu jawabannya ”(March and Olsen 1989, 11). Dengan tidak adanya
kendala struktural, simultanitas, bukan urutan tujuan, menentukan keterkaitan antara
masalah dan solusi dan antara jawaban dan pertanyaan institusional.

Mungkin aplikasi empiris sektor publik yang paling terkenal dari tong sampah dapat
ditemukan dalam karya John W. Kingdon. Dalam Agendas, Alternatives, and Public
Policies (1995), ia menggambarkan aliansi yang bergeser, teknologi yang kurang
dipahami, mengubah persepsi, dan campuran cara dan tujuan yang tidak jelas yang hanya
dapat dijelaskan sebagai pengurutan waktu, atau simultan. Kelainan nyata dari
simultanitas kelembagaan menunjukkan tidak memadainya penjelasan teoretis atau
biasanya digunakan untuk mencoba memahami institusi.

Dalam banyak sejarah administrasi publik, kami juga telah mengasumsikan hubungan
teratur antara masalah publik dan solusinya, dan kami berasumsi bahwa ini adalah
hubungan konsekuensial sarana-tujuan. Dari perspektif tempat sampah, unsur-unsur
argumen dan retorika konsekuensial muncul dalam proses pengambilan keputusan
kelembagaan, tetapi demikian juga pola yang bisa diamati dari solusi-si- multitasitas
masalah. Daripada jawaban untuk pertanyaan kebijakan publik tertentu, di tempat sampah
kemungkinan jawaban yang tepat adalah yang paling mungkin (Maret dan Olsen 1995).

Dari logika ini, telah ditentukan bahwa pola-pola reformasi dan reorganisasi kelembagaan
bersifat ad hoc, dipandu oleh semacam simultan pragmatis (Seidman Sz 1980; Szanton
1981; Salamon 1989; Meier 1980). Dengan cara yang sama, pola pembuatan kebijakan
publik adalah tambal sulam (Skowronek 1982), pragmatisme oportunistik (Johnson 1976
), dan "menempatkan pasak persegi ke dalam lubang bundar" (Radin 2000). Sebagian
besar bahasa kebijakan publik dan administrasi bersifat konsekuensial, retorika kinerja,
hasil, evaluasi program, dan hasil. Namun, praktik kelembagaan cenderung ke arah
mencari pemahaman tentang hasil yang diinginkan melalui data yang tersedia terbatas
serta mencari pengaturan kelembagaan yang menghubungkan kapasitas kelembagaan dan
masalah yang membutuhkan perhatian.

Dalam bahasa yang sama sekali berbeda dan dari konsep konseptual yang sangat berbeda,
orang menemukan saudara kandung sampah itu, dan namanya mencari rente. Dipinjam
dari ekonomi dan diterapkan pada studi kebijakan publik, sewa adalah deskripsi pasar
yang memiliki banyak perusahaan (institusi) dan perbedaan antara total biaya mereka dan
total pendapatan mereka (sewa tidak harus disamakan dengan keuntungan; ekonom
sangat rewel tentang ini). Sewa ini dapat dianggap sebagai surplus di sektor publik yang
sepenuhnya efisien. (Pareto, efisiensi optimal dipahami sebagai alokasi barang publik
sehingga setidaknya satu orang menjadi lebih baik tanpa orang lain menjadi lebih buruk.)
Himpunan harga dan jumlah (barang atau jasa) yang menghasilkan surplus sosial terbesar
diperkirakan menjadi yang paling efisien (Weimer dan Vining 1989). Masalahnya, tentu
saja, adalah bahwa dari perspektif efisiensi yang sempit, pasar dan non-pasar (lembaga
publik) “gagal” karena daftar panjang masalah, seperti monopoli, asimetri informasi, dan
pemilihan tambahan.

Untuk lembaga sektor publik, ada masalah lain; ini terutama berkaitan dengan faktor-
faktor struktural kelembagaan yang mungkin tidak efisien, seperti peluang yang tidak
setara, paradoks pemungutan suara (apa arti mandat?), intensitas preferensi, pengaruh
yang tidak proporsional dari kepentingan yang terorganisir, konstituensi geografis
berbasis distrik, konstituensi geografis berbasis kabupaten. , cakrawala waktu pembuat
keputusan yang terbatas, masalah mengukur dan menilai hasil publik, preferensi
profesional dalam birokrasi dan perlindungan layanan sipil, dan otoritas yang sangat
terfragmentasi. Dalam konteks non-pasar ini kami menemukan beberapa bentuk
pencarian sewa. Dari ratusan contoh, berikut adalah beberapa: subsidi tanaman pertanian
dan dukungan harga, tarif yang melindungi perusahaan domestik, profesi yang membatasi
masuk, regulasi utilitas monopoli, batas harga, dan celah pajak (Buchanan, Tollison, dan
Tullock 1980). Tentu saja, contoh terpanjang dan paling terkenal dari tempat sampah dan
pencarian sewa adalah alokasi dana daging babi melalui Korps Insinyur Angkatan Darat
Amerika Serikat untuk pelabuhan dan pengerukan dan pengelolaan sungai domestik
(Mazmanian dan Neinaber 1979). Dalam logika pencarian rente, alokasi barel daging
babi kongres tahunan untuk Korps Insinyur Angkatan Darat (belum termasuk lusinan
bentuk lain dari barel daging babi, termasuk semua universitas riset Amerika terkemuka)
akan digambarkan sebagai gagal efisiensi, dan alat-alat metodologis yang digunakan
dalam analisis kebijakan publik membantu dalam pengukuran inefisiensi pencarian sewa
tersebut. Tetapi dari sisi tempat sampah, ada pengakuan ketidakefisienan yang melekat
dalam pengaturan semacam itu dan deskripsi konseptual tentang March dan aturan
kesesuaian Simon.

“Tindakan dipilih dengan mengenali suatu situasi sebagai sesuatu yang familier, sering
dipertanyakan, mengetik, dan mencocokkan situasi yang dikenal dengan seperangkat
aturan” (March dan Simon 1993, 8). Kesesuaian mengacu pada kecocokan perilaku
dengan suatu situasi. Pertandingan mungkin didasarkan pada pengalaman, pengetahuan
ahli, atau intuisi; jika demikian, itu sering disebut "pengakuan" untuk menekankan proses
kognitif dari tindakan penyelesaian masalah berpasangan dengan benar untuk situasi
masalah (March dan Simon 1993, 8–13 ). Pertandingan mungkin didasarkan pada harapan
peran, definisi normatif peran tanpa atribusi signifikan dari kebajikan moral, atau
kebenaran pemecahan masalah dengan perilaku yang dihasilkan (Sarbin dan Allen Allen,
1968,550). Pertandingan juga dapat membawa "konotasi esensi, sehingga sikap, perilaku,
perasaan, atau preferensi yang sesuai untuk warga negara, pejabat, atau petani adalah
mereka yang penting untuk menjadi warga negara, pejabat, atau petani - yang penting
tidak dalam arti instrumental sebagai keharusan untuk melakukan tugas atau yang
diharapkan secara sosial, atau dalam arti menjadi konvensi definisi sewenang-wenang,
tetapi dalam arti bahwa tanpanya seseorang tidak dapat mengklaim diri sebagai warga
negara, pejabat, atau petani yang layak ”(March) dan Olsen 1995, 20 –31).

Pembaca yang jeli akan mencatat bahwa kita memasukkan teori tong sampah dan unsur-
unsur teori pilihan rasional (berarti-tujuan) di bawah tenda teori kelembagaan besar,
meskipun teori pilihan rasional adalah subjek Bab . Penganut yang lebih berdedikasi
terhadap teori pilihan rasional kemungkinan tidak akan setuju dengan pengelompokan ini.
Perbedaan utama antara teori tong sampah dan teori pilihan rasional berkaitan dengan
metodologi dan masalah kekikiran konseptual. Aplikasi asli teori sampah di ilmu politik,
pada bulan Maret dan Olsen (1984), didasarkan pada model simulasi kognitif berbasis
asumsi luas yang secara logis memverifikasi hubungan tong sampah antara cara dan
tujuan, masalah dan solusi, pertanyaan dan jawaban. Model mereka baru-baru ini ditinjau
kembali dan simulasi dilakukan kembali oleh Jonathan Bendor, Terry Moe, dan Kenneth
Shotts, yang mengklaim hasilnya mendiskreditkan simulasi dan teori yang menjadi dasar:

Ini ironis. Teori informal tong sampah terkenal karena menggambarkan dunia
yang jauh lebih kompleks daripada yang dijelaskan oleh teori klasik pilihan
organisasi. Citra rapi yang terakhir dari spesifikasi tujuan, pembangkitan
alternatif, evaluasi, dan pilihan digantikan oleh lingkaran masalah yang kompleks
mencari solusi, solusi mencari masalah, peserta berkeliaran mencari pekerjaan,
dan ketiganya mencari peluang pilihan. Namun, simulasi hampir tidak
menggambarkan hal ini dan pada kenyataannya menciptakan dunia dengan
tatanan yang luar biasa. (2001, 182)

Ahli teori pilihan rasional lebih menyukai asumsi yang ditentukan secara hati-hati,
khususnya asumsi rasionalitas terbatas dan penggunaan sejumlah variabel yang terbatas
dalam simulasi komputer. Sebagian besar beasiswa penelitian tentang teori agen utama,
dilema narapidana, dan tragedi komisi didasarkan pada preferensi metodologis dan
konseptual ini. Johan Olsen, dalam menanggapi klaim bahwa presentasi teori tong
sampah Maret dan Olsen mengarah ke titik ini, berpendapat:

Komentar Bendor, Moe, dan Shotts sepertinya tidak akan meningkatkan

pemahaman kita tentang organisasi dan institusi politik. Mereka salah
menggambarkan tong sampah dan institusionalisme baru, dan contoh mereka
yang gagal tentang bagaimana ide-ide ini dapat "diselamatkan" hampir tidak
menjanjikan. Dengan membangun konsep sempit tentang apa itu ilmu politik
yang berharga, dan dengan mengasumsikan tantangan menarik, mereka
memutuskan diri dari beberapa isu utama yang telah menduduki para ilmuwan
politik. Program mereka sendiri tanpa konten politik substantif. Mereka tidak
memberi tahu kita fenomena politik mana yang ingin mereka pahami, dan
pemisahan politik mereka dari konteks kelembagaan dan historisnya membuat
sulit untuk membahas asumsi dasar mana yang paling mungkin membantu —
yang mereka sarankan atau yang dari tong sampah. atau perspektif kelembagaan.
Singkatnya, mereka menunjukkan rute yang tidak menjanjikan dan mengarahkan
penelitian ke arah yang salah. (2001, 196 – 197)
Hilang dalam argumen metodologis dan konseptual ini adalah poin yang lebih besar
bahwa kedua pendekatan mencoba pemahaman ilmiah tentang institusi publik. Di bawah
tenda besar institusional, para teoretikus pilihan rasional cenderung melihat diri mereka di
tengah lingkaran. Teoretisi sampah cenderung kurang asyik dengan tempat di cincin
pusat, tetapi mereka sangat menegaskan validitas metodologis dan ilmiah dari teori
mereka dan bagaimana mereka telah mengujinya.

Difusi Inovasi

Studi tentang difusi inovasi kelembagaan (perubahan) adalah inti dari penelitian dalam
teori kelembagaan. Gerakan Progresif dalam lima puluh tahun pertama abad kedua puluh
menyebar banyak inovasi organisasi dan kebijakan yang penting, termasuk bentuk
dewan-manajer pemerintah kota, pemungutan suara pendek, pemungutan suara rahasia,
sistem prestasi dalam pemerintahan, undang-undang kompensasi pekerja, bantuan kepada
orang buta dan tuli, dan hukum upah minimum. Edgar McCoy (1940) mengukur inovasi
kebijakan negara antara dan , termasuk pensiun hari tua, hak pilih perempuan, dan
kompensasi pekerja, dan memberi peringkat pada negara bagian berdasarkan apakah
mereka merupakan pengguna awal atau terlambat. Dengan menggunakan peta, ia
menemukan bahwa pusat-pusat inovasi ini berada di New York, California, Wisconsin,
dan Michigan, dan ia menelusuri jalur difusi dalam lingkaran konsentris dari pusat-pusat
itu. Jalur difusi dipengaruhi oleh variasi keadaan dalam transportasi dan kapasitas
komunikasi, kekayaan, dan urbanisasi. Dari sinilah tumbuh Indeks Inovasi McCoy, yang
bahkan sekarang menjelaskan pola-pola difusi inovasi regional.

Jauh sebelum pemerintah federal mengambil peran regulasi dan tanggung jawab sosial
yang luas, negara-negara sibuk dengan difusi inovasi untuk memasukkan regulasi
perkeretaapian, regulasi kesehatan, dan regulasi perburuhan. Kembali di , Albert Shaw,
menulis tentang legislatif Illinois, mengatakan bahwa hukum ditiru secara verbatim dari
satu negara bagian ke negara lain, dan ia berpendapat bahwa undang-undang adalah sama
di seluruh kelompok negara-negara tetangga. New York, Michigan, Ohio, Minnesota,
Wisconsin, dan Illinois telah diidentifikasi oleh sejarawan William Brock sebagai taproot
dari perluasan tanggung jawab sosial negara.

Herbert Jacob's Silent Revolution: The Transformation of Divorce Law in the United
States (1988) menjelaskan difusi yang cepat dari undang-undang perceraian yang tidak
bersalah. New York dan California mengadopsi konsep ini dalam dan , masing-masing;
pada , empat puluh lima negara telah mengikuti; dan di , penyendirian tunggal (South
Dakota) bergabung. Yakub tidak menemukan bukti bahwa gagasan itu disebarkan oleh
sumber-sumber yang biasa: gerakan sosial atau kelompok kepentingan, jaringan
kebijakan, birokrat, gubernur atau legislator. Karena perceraian yang sempurna adalah
tidak kontroversial, bebas biaya, dan telah berhasil diadopsi oleh negara-negara lain, itu
menyebar dengan mudah. Bergerak melampaui studi kasusnya, Yakub berpendapat
bahwa banyak hukum lain menyebar secara serupa.

Bukti menunjukkan proses penularan. Peter K. Eisinger (1989), dalam penelitian paling
luas hingga saat ini, melaporkan bahwa program insentif lokasi bisnis (sebagian besar
pengurangan pajak) meningkat dari in ke , di . Jumlah rata-rata program per negara
berlipat ganda dalam periode waktu dua puluh tahun. Tentunya penyebaran insentif lokasi
yang cepat ini tidak terjadi karena pemerintah negara bagian secara independen mencapai
kesimpulan yang sama tentang keinginan mereka.

Paul Peterson dan Mark Rom dalam Welfare Magnet (1990) menerangi perdebatan
tentang apakah negara akan "bergegas ke bawah" dalam mendukung tekanan pada
kesejahteraan, untuk menghindari menjadi magnet kesejahteraan. Dalam analisis statistik
yang cermat tentang tingkat manfaat kesejahteraan, tingkat kemiskinan, dan variabel
penjelas tingkat negara bagian, Peterson dan Rom menemukan bahwa orang-orang
berpenghasilan rendah bergerak sebagai respons terhadap tingkat manfaat (dan peluang
kerja). Mereka juga menemukan bahwa pembuat kebijakan negara sensitif terhadap
ukuran populasi berpenghasilan rendah dan kemungkinan migrasi kesejahteraan, dan
mereka mengurangi manfaatnya. Negara-negara dengan tingkat manfaat tinggi, seperti
Wisconsin, memangkas manfaat pada akhir periode. Tindakan ini menghasilkan efek
konvergensi yang mendorong tingkat manfaat ke bawah.

Richard Nathan (1993) mengamati bahwa negara sering melakukan inisiatif liberal ketika
pemerintah nasional ditangkap oleh kaum konservatif; kemudian, ketika kaum liberal
menangkap Washington, mereka membawa kebijakan yang telah diuji di tingkat negara
bagian. Memperhatikan bahwa inisiatif negara di AS adalah model untuk program New
Deal federal di AS, Nathan merasa tidak mengejutkan bahwa hal yang sama terjadi di
Amerika Serikat: Konservatif menguasai Washington, dan kaum liberal beralih ke negara
bagian. Ini adalah bagian dari kecenderungan menyeimbangkan dalam sistem federal kita
di mana kepentingan tidak puas pada satu tingkat beralih ke yang lain. Kecenderungan ini
melawan tren sentralisasi yang dilihat sebagian besar pengamat dalam federalisme
Amerika dan memberikan kepercayaan pada klaim James Madison bahwa kepentingan
"lawan dan saingan" dapat diakomodasikan dalam sistem federal.

Ini adalah perkiraan yang aman bahwa setidaknya setengah dari kota-kota Amerika
dengan populasi antara , dan , memiliki hukum anjing yang persis sama. Ini bukan
karena Ann Arbor dan Beverly Hills memiliki masalah yang sama dengan anjing; itu
karena hukum tali anjing dan sebagian besar hukum lainnya diambil dari model hukum
kota. Undang-undang ini disatukan dan didistribusikan oleh National League of Cities
dan National Civic League. Memang, ada kemungkinan bahwa Beverly Hills dan
Frankfurt, Jerman, memiliki undang-undang tali anjing yang sama karena hasil karya
Serikat Internasional Pejabat Lokal dan publikasi model hukum mereka.

Tidak diragukan lagi, studi terakhir adalah Difusi Inovasi (1995) Everett M. Rogers.
Rogers, dalam sintesis ribuan studi perubahan, telah menemukan bahwa inovasi atau
reformasi menyebar dalam difusi, yang menunjukkan pola umum — kurva-S. Pada
awalnya adopsi perubahan atau reformasi lambat, dengan eksperimen, coba-coba, dan
tantangan menjadi kelinci percobaan. Begitu beberapa orang lain berhasil menerapkan
reformasi, cenderung ada kenaikan tajam dalam adopsi, diikuti dengan naik turun. Ketika
perubahan institusional mencapai tahap leveling-off (mungkin termasuk sebagian besar
lembaga serupa lainnya, tetapi inovasi jarang dinilai telah berhasil menyebar jika
melibatkan kurang dari setengah kasus), investasi lebih lanjut dalam mencari pengadopsi
tambahan biasanya sia-sia.

"Difusi mengacu pada penyebaran sesuatu dalam sistem sosial" (Strang and Soule 1998,
266). Penyebaran ini dari sumber ke satu atau lebih pengadopsi dan dapat mencakup
penyebaran jenis perilaku, teknologi, kepercayaan, dan, yang paling penting untuk tujuan
kita, struktur. Difusi dalam sistem sosial terjadi dengan cara yang dapat diprediksi secara
mengejutkan, contoh yang sangat baik adalah penyebaran perubahan struktural di antara
kota-kota Amerika.

Walaupun Rogers dan yang lainnya yang telah mempelajari difusi cenderung
memusatkan perhatian pada apa yang mereka gambarkan sebagai inovasi, pola-pola
perubahan dan reformasi dalam struktur kota-kota Amerika menunjukkan hampir semua
fitur yang ditemukan dalam teori S-kurva difusi inovasi. Gerakan reformasi kota mulai
lambat pada akhir abad ke-19 dan awal abad ke-20. Di tahun 1920an, reformasi kota
adalah seperangkat gagasan yang terkenal dan ideologi yang dibagikan secara luas,
khususnya di antara para pemimpin opini; ia menyebar dengan mantap dari 1920 sampai
1940, menghasilkan adopsi yang hampir universal dari sistem personel pegawai negeri
sipil, kontrol penawaran dan kontrak, pemungutan suara pendek, pemungutan suara
rahasia, dan penghapusan sistematis penunjukan partai politik bagi mereka yang berdiri
untuk kantor kota. Dan, tentu saja, bentuk pemerintahan dewan-manajer tumbuh dengan
mantap selama periode ini, khususnya di Midwest, Selatan, dan Barat. Kota-kota baru di
diaspora pinggiran kota Amerika yang besar hampir semuanya mengadopsi bentuk
dewan-manajer. Pada pertengahan, gerakan reformasi kota kehabisan bensin dan ide-ide
baru terus muncul, yang disebut reformasi-of-the-reformasi, atau gerakan postreform.
Gerakan ini, juga, dapat dilihat sebagai kurva S, dan tampaknya berada di tengah-tengah
tanjakan yang curam, yang tidak diragukan lagi akan mendatar di tahun-tahun mendatang
(Frederickson, Johnson, dan Wood, 2003).

Pola difusi (beberapa lebih nyaman hanya menyebut difusi "perubahan"; mereka yang
menyukai difusi tertentu cenderung menyebutnya sebagai reformasi atau inovasi)
dijelaskan oleh serangkaian hipotesis yang menyertainya.

Pertama, ada hubungan antara keberadaan krisis yang dirasakan dan kecenderungan
untuk mengadopsi perubahan (Rogers 1995; Strang and Soule 1998). Pada puncak era
reformasi kota, masalah yang terkait dengan korupsi dan korupsi di kota-kota Amerika
digambarkan atau dicirikan sebagai krisis atau bencana (Flentje1993 ). Walikota bos yang
gendut yang ditimbulkan dalam kartun politik saat itu memiliki kapasitas yang
mengejutkan untuk memajukan kepentingan reformis. Semakin besar krisis atau masalah
institusional yang nyata atau dirasakan, semakin besar prospek untuk perubahan
kelembagaan.

Kedua, kesesuaian antara tujuan perubahan atau reformasi dan nilai-nilai dominan dalam
sistem sosial adalah penting. Ini dengan mudah menjelaskan adopsi yang hampir
universal dari bentuk pemerintahan dewan-manajer di pinggiran kota Amerika yang
homogen. Mempekerjakan seorang manajer profesional, layanan sipil berbasis prestasi,
dan dewan kota paruh waktu yang terdiri dari anggota yang dipilih pada umumnya
semuanya cocok dengan nyaman dengan nilai-nilai dominan keluarga kelas menengah
yang dapat pulang pergi dengan mobil ke pekerjaan mereka dan dengan demikian
melarikan diri dari masalah kota terdalam. Mulai dari s, demografi banyak kota Amerika
berubah, dan dengan demografi yang berubah itu muncul nilai dan kekhawatiran berbeda
dari mereka yang sekarang tinggal di kota-kota itu. Sebagian besar kota dewan-manajer
sekarang memiliki kepemimpinan politik yang dapat diidentifikasi dalam bentuk walikota
yang dipilih secara langsung, tunduk pada beberapa bentuk akuntabilitas politik langsung.
Selain itu, mayoritas anggota dewan dalam dewan-kota pengelola sekarang dipilih
berdasarkan distrik, sehingga meningkatkan respons khusus lingkungan dewan kota
(Frederickson dan Johnson 2001).

Ketiga, kedekatan spasial itu penting. Kedekatan jarak spasial antara kota-kota bagian
barat daya dan barat, misalnya, menjelaskan mengapa kota-kota ini merupakan
pengadopsi awal dari banyak fitur reformasi kota. Northeast, sebagai perbandingan,
melihat lebih sedikit contoh "kota-kota yang direformasi," dan terdapat sedikit lebih
sedikit difusi reformasi negara di sana.

Keempat, "media massa memainkan peran penting dalam memperkuat dan mengedit
difusi aksi kolektif" (Strang and Soule 1998, 270). Media cenderung memusatkan
perhatian pada masalah dan hal-hal yang salah, dan fokus tanpa henti seperti itu
memengaruhi opini publik, mendukung pandangan umum bahwa sesuatu perlu dilakukan
atau hal-hal perlu diperbaiki. Kejahatan dan narkoba dikaitkan dengan ketangguhan
dalam kejahatan, yang menghasilkan pedoman hukuman, tiga pemogokan dan Anda
keluar, dan konsep "jendela pecah" yang saat ini populer, yaitu wilayah perkotaan yang
terpelihara dengan baik akan menyebabkan berkurangnya kejahatan. Ketika ada badai
salju dan kota lambat untuk membajak jalan-jalan, media melaporkan dan memperkuat
masalah ini dan pejabat terpilih bertanggung jawab. Secara logis, para pejabat ini akan
mencari cara untuk “menyelesaikan masalah,” dan seringkali solusinya bersifat struktural,
belakangan ini dengan tujuan mengubah struktur kota untuk memberi walikota lebih
banyak kekuatan. Media kontemporer cenderung sama antusiasnya dengan memperkuat
peran walikota seperti halnya mereka melemahkannya tujuh puluh lima tahun yang lalu.
Publikasi yang paling banyak dibaca di pemerintahan lokal Amerika adalah Governing
Magazine. Ini telah memuat beberapa cerita utama tentang “Daya Tarik Walikota yang
Kuat” dan pentingnya kepemimpinan walikota di kota-kota Amerika modern. Media telah
memainkan peran sentral dalam reformasi saat ini dan dalam reformasi selama tujuh
puluh lima tahun terakhir.

Kelima, agen perubahan sering merupakan pembawa perubahan, agen difusi. "Profesi dan
komunitas kerja membentuk sumber sekutu dari praktik baru" (Strang and Soule 1998,
271). Komunitas pakar ini menyediakan tempat untuk diskusi, konferensi, korespondensi
email, buletin, dan majalah. Banyak walikota aktif di National Municipal League (NML)
dan dipengaruhi oleh para pemimpin opini yang aktif di NML serta literatur dan layanan
lain dari NML. Manajer kota aktif dalam ICMA dan juga dipengaruhi oleh para
pemimpin opini ICMA dan publikasi ICMA. Banyak perusahaan konsultan terkemuka,
seperti Kelompok Inovasi, adalah agen perubahan yang berpengaruh dalam menyarankan
perubahan. Tidaklah lazim bagi perusahaan konsultan untuk meninjau kota dan
menyimpulkan bahwa semuanya baik-baik saja dan tidak ada yang perlu diubah.

Keenam, terkait erat dengan media dan dengan agen perubahan difusi adalah masalah
pengaturan mode. “Saat ini, industri fashion manajemen adalah bisnis yang sangat besar.
Sementara teorisasi dan hyping tindakan organisasi selalu menjadi dasar dalam
mengelola, tren yang kuat terhadap eksternalisasi analisis organisasi terlihat jelas.
Konsultan, guru, manajemen populasi sarjana sedang meningkat, seperti juga output dari
pers bisnis dan penjualan buku bisnis ”(Strang and Soule 1998, 278). Dalam tinjauan
menyeluruh terhadap pergerakan kebijakan sosial, Christopher Hood dan Michael
Jackson (1991) menemukan bahwa baik analisis maupun penalaran rasional tidak
menggerakkan kebijakan. Alih-alih, seperti yang dikemukakan Aristoteles, individu dan
institusi yang mereka tempati digerakkan oleh retorika; oleh kekuatan narasi, cerita,
contoh; dan dengan argumen yang menang dalam konteks keadaan yang dipahami orang.
Seperti mode, "doktrin" pilihan berubah seiring waktu dan cenderung bergerak dalam
pola S-curve. Doktrin dapat dan memang bergerak lintas institusi melalui penularan,
mimikri, dan efek ikut-ikutan, seringkali dengan sedikit koneksi ke data, analisis, atau
pemahaman historis yang terinformasi (Strang and Soule 1998).

Ketujuh, baik individu dan institusi cenderung berubah untuk memperoleh status, status
dan status sosial, mungkin faktor yang paling menarik dan unik. “Model manajemen
tersebar dari perusahaan pusat ke komunitas bisnis yang lebih besar karena mereka
membuktikan kegunaan mereka dalam menanggapi kondisi politik-ekonomi baru.
Haverman menunjukkan bahwa deregulasi menyebabkan thrifts mengikuti thrifts yang
besar, menguntungkan secara finansial ke pasar-pasar baru ”(Strang and Soule 1998,
275). Hal ini menyebabkan investasi yang buruk di Meksiko. Perusahaan menengah
menggunakan perusahaan akuntansi yang digunakan oleh perusahaan besar terkenal
dalam mencari legitimasi yang mungkin dimiliki oleh perusahaan tersebut. Universitas
meniru Ivy League dan sekolah bergengsi lainnya dan membenarkan perubahan dengan
menunjuk perubahan serupa di universitas bergengsi. Di era hadiah, rapor, dan peringkat,
tekanan untuk meniru institusi bergengsi meningkat. Kota-kota bersiap selama bertahun-
tahun untuk mengajukan permohonan menerima desakan Kota All-American yang
diberikan oleh National Civic League. Kota-kota juga mematuhi seperangkat kriteria
yang telah ditetapkan sebelumnya untuk menerima nilai rapor yang disukai dalam
evaluasi Majalah Pemerintahan mengenai efektivitas kota. Kota-kota bersaing untuk
Penghargaan Harvard Innovation, masing-masing mengklaim bahwa perubahan yang
dibuatnya sangat signifikan, produktif, atau adil.

Salah satu aspek dari teori difusi sangat menarik. Paul DiMaggio dan Walter Powell
(1983), dalam penelitian mereka tentang difusi inovasi dalam bisnis Amerika,
menemukan apa yang dulu disebut Max Weber sebagai "kandang besi." Dalam deskripsi
birokrasi awal yang cemerlang, Weber berpendapat bahwa dalam dunia modern
karakteristik organisasi dan manajerial birokrasi sangat universal dan memaksa bahwa
birokrasi ini dapat menjadi kandang besi yang sulit diubah. DiMaggio dan Powell
menemukan "sangkar besi isomorfisme" di perusahaan Amerika di mana perusahaan
dipengaruhi oleh krisis, kedekatan, prestise, dan kekuatan difusi lainnya dan, seiring
waktu, semakin mirip satu sama lain. Lembaga-lembaga, mereka temukan, akan
meminjam, menyalin, atau meniru teknologi, manajemen gaya, dan kualitas struktural
lembaga lain yang dianggap memiliki kesuksesan atau prestise yang lebih besar. Oleh
karena itu, dalam sangkar besi isomorfisme, lembaga-lembaga semakin menyerupai satu
sama lain atau untuk menghomogenisasi.

DiMaggio dan Powell juga menemukan sedikit hubungan antara kecenderungan

perusahaan untuk berubah atau beradaptasi, di satu sisi, dan produktivitas mereka, di sisi
lain. Penelitian tentang pola perubahan struktural di kota-kota Amerika dan hasil dari
perubahan itu bertentangan dengan klaim DiMaggio dan Powell bahwa ada sedikit atau
tidak ada hubungan antara kecenderungan untuk berubah dan hasil atau hasil. Sejarah
perubahan struktural yang terkait dengan gerakan reformasi kota Amerika dan hasil
reformasi itu menunjukkan bahwa difusi perubahan yang didorong oleh reformasi kota ke
kota-kota Amerika menghasilkan perubahan perilaku yang signifikan di kota-kota
(Frederickson, Johnson, dan Wood Wood 2003).

Kesimpulan

Kritik terbesar dan termudah terhadap teori institusional pada dasarnya sama dengan
kritik terhadap teori organisasi. Keduanya tidak memiliki kekikiran, dan keduanya
termasuk lusinan variabel, lusinan hipotesis, dan tidak adanya premis inti penyederhanaan
seperti pengejaran kepentingan pribadi yang rasional. Kritik-kritik ini juga membawa
serta preferensi dan bias metodologis, khususnya yang berkaitan dengan pandangan-
pandangan ilmu sosial yang saling bersaing. Tidak diragukan lagi, bagian-bagian dari
teori institusional modern yang melacak evolusi aplikasi teori organisasi sektor publik
lebih rentan terhadap kritik ini. Pengujian empiris berbasis lapangan dari konsep-konsep
ini cenderung bersifat observasional, interpretatif, berbasis kasus, dan kualitatif - tidak
memenuhi kekakuan metodologis yang diinginkan oleh banyak orang dalam ilmu sosial.
Inti dari kritik pilihan rasional antara Bendor, Moe, dan Shotts dan tentang teori tong
sampah dan March dan Olsen dan pembelaan mereka terhadapnya adalah masalah
kekikiran teori dan metodologi. Kedua pandangan ini bahkan lebih dalam pada isu-isu
tentang filsafat ilmu pengetahuan dan pandangan yang saling bersaing tentang bagaimana
melakukan ilmu sosial.

Karena luasnya teori institusional, bisa dikatakan bahwa ia tidak memiliki pusat gravitasi.
Ini adalah kritik yang valid, tetapi seharusnya tidak membuat kita kehilangan pandangan
akan pencapaian dan kemungkinan teori institusional yang sangat nyata. Ada struktur
teoretis yang berkembang, seperangkat definisi yang diterima secara umum dan premis
yang disepakati, sebuah kosa kata yang rumit jika agak buram, dan kumpulan
pengetahuan yang semakin iteratif dan kumulatif. Di atas segalanya, teori institusional
menyoroti sifat unik dan karakteristik lembaga publik serta masalah dan janji mereka.

BAB 5. TEORI MANAJEMEN PUBLIK

Pendahuluan: Perkembangan Teori Manajemen Publik

Seiring berjalannya waktu, manajemen ilmiah memisahkan dirinya dari subjek

manajemen umum, khususnya manajemen fungsi staf, penganggaran, dan personel, dan
menjadi akar bidang penelitian operasi modern. Setengah teknik dan setengah
administrasi bisnis, riset operasi merupakan keberhasilan pengaplikasian matematika dan
komputasi dalam hal manajemen bisnis klasik seperti penjadwalan, penetapan harga,
kontrol kualitas, efisiensi dalam proses produksi, dan pengiriman, pergudangan, dan
inventaris produk. Riset operasi juga sama pentingnya dalam sektor publik, khususnya
dalam organisasi publik yang tekniknya bermanfaat: perencanaan dan pengembangan
sistem senjata; sistem jalan raya dan transportasi; sistem pengelolaan air dan limbah;
sistem pembangkit tenaga nuklir; sistem kontrol lalu lintas udara; dan tugas manajemen
data skala besar seperti pengembalian pajak dan catatan Layanan Pendapatan Internal dan
manajemen Jaminan Sosial, Medicare, dan sistem Medicaid.

Dalam teori kontemporer, aplikasi teori riset operasi paling sering ditemukan dalam
pengaturan yang digambarkan sebagai sistem yang digabungkan secara ketat di mana
mesin, peralatan, atau teknologi digabungkan dengan manajemen manusia. Literatur
teoretis tentang sistem dengan keandalan tinggi, yang dicakup dalam Bab 4, juga sering
merupakan aplikasi dari penelitian operasi dan merupakan konsep dari manajemen ilmiah
(LaPorte dan Consolini 1991).

Pada tahun-tahun awal administrasi publik modern yang sadar diri, teori dan aplikasi
manajemen ilmiah paling sering ditemukan di bidang pekerjaan umum,. Memang, sampai
Masyarakat Amerika dari Administrator Publik, Asosiasi Pekerjaan Umum Amerika, dan
Asosiasi Manajemen Kota / Kabupaten Internasional (ICMA) berbagi gedung markas
yang sama di kampus Universitas Chicago.

Teori Manajemen Tradisional

Teori manajemen tradisional berawal dari Frederick W. Taylor dan The Principles of
Scientific Management yang berpengaruh, yang diterbitkan awalnya dalam dan masih
dicetak (2010). Subjeknya adalah bisnis. Tujuannya adalah untuk beralih dari aturan
praktis, kebiasaan dan tradisi, dan pendekatan ad hoc ke manajemen bisnis menuju
kumpulan prinsip-prinsip ilmiah. Prinsip-prinsipnya didasarkan pada pengukuran proses
kerja yang tepat, serta hasil; tentang seleksi ilmiah pekerja; tentang penempatan optimal
pekerja dalam peran kerja yang dapat diuraikan; tentang pembagian dan urutan proses
kerja untuk meningkatkan produktivitas; dan atas kerja sama pekerja dalam mencapai
tujuan organisasi. Penerapan prinsip-prinsip ini, menurut Taylor, akan menuntun manajer
dan pekerja ke cara terbaik.

Seperti yang sering dilakukan inovasi bisnis, konsep-konsep ini segera menjajah
pemerintah. Mereka menjadi bagian sentral dari Era Progresif dan gerakan untuk
mereformasi pemerintahan, dan mereka sangat berpengaruh dalam pengembangan sistem
pelayanan sipil di pemerintahan di semua tingkatan. Meluasnya penggunaan tes untuk
perekrutan dan promosi, deskripsi posisi, dan evaluasi karyawan semuanya merupakan
cerminan manajemen ilmiah. Memang, orang bisa berpendapat bahwa pengujian modern
umumnya — untuk kemajuan di sekolah, untuk masuk ke universitas dan sekolah
pascasarjana, dan untuk posisi profesional di bidang hukum, kedokteran, akuntansi,
pengajaran, dan sebagainya — juga merupakan manifestasi kontemporer dari logika
manajemen ilmiah. Keinginan untuk kepastian, untuk mengukur secara tepat dan dengan
demikian, menata dan mengkategorikan dunia dengan benar dan karenanya
memahaminya, tidak diragukan lagi sekuat hari ini seperti halnya pada titik terendah
manajemen ilmiah.

Luther Gulick (1937), salah satu pendiri administrasi publik modern, memeluk ortodoksi
manajemen ilmiah, menerapkannya pada pemerintah, dan memperkenalkan istilah paling
terkenal di lapangan — POSDCORB, yang mewakili teorinya tentang tujuh fungsi utama
manajemen:

• Perencanaan (planning)

• Pengorganisasian (organizing)

• Penetapan Staf (staffing)

• Mengarahkan (directing)

• Koordinasi • Pelaporan (reporting)

• Penganggaran (budgeting)

Modifikasi lain pada prinsip-prinsip manajemen ilmiah datang sebagai hasil dari studi
Hawthorne. Ini menggambarkan efek Hawthorne, yang menjelaskan produktivitas pekerja
sebagai fungsi perhatian pengamat daripada faktor fisik atau kontekstual. Interpretasi
selanjutnya dari efek Hawthorne menunjukkan bahwa perhatian hanya oleh pengamat
terlalu sederhana, dan bahwa pekerja melihat dan mengubah bentuk pengawasan yang
mereka sukai dan yang menyebabkan produktivitas meningkat (Greenwood dan Wrege
1986). Pengalaman Hawthorne dan karya Barnard memperkenalkan pendekatan
hubungan manusia yang mengubah teori manajemen. Prinsip-prinsip klasik manajemen
ilmiah dan struktur hierarki formal ditantang oleh sekolah hubungan manusia teori
manajemen, sebuah badan teori yang secara khusus dipengaruhi oleh Douglas Mc-Gregor
(1960). Teori X dan Teori Y dari McGregor mewakili perubahan yang sangat penting
dalam teori manajemen. Berikut adalah asumsi yang bersaing dari Teori X dan Teori Y:

TEORI ASUMSI X

1. Rata-rata orang tidak suka bekerja dan akan berusaha menghindarinya.

2. Kebanyakan orang perlu dipaksa, dikendalikan, diarahkan, dan diancam dengan
hukuman agar mereka bekerja menuju tujuan organisasi.
3. Rata-rata orang ingin diarahkan, menghindari tanggung jawab, memiliki sedikit
ambisi, dan mencari keamanan di atas segalanya.

TEORI ASUMSI Y

1. Kebanyakan orang pada dasarnya tidak menyukai pekerjaan; upaya fisik dan
mengupayakan yang terlibat adalah hal yang alami seperti bermain atau
beristirahat.
2. Orang akan melakukan pengarahan diri sendiri dan kontrol diri untuk mencapai
tujuan yang diinginkan; kontrol eksternal dan ancaman hukuman bukan satu-
satunya cara untuk memastikan upaya menuju tujuan.
3. Komitmen terhadap tujuan adalah fungsi dari penghargaan yang tersedia,
khususnya lingkungan yang memenuhi kebutuhan penghargaan dan aktualisasi
diri.
4. Ketika kondisinya menguntungkan, rata-rata orang belajar tidak hanya untuk
menerima tetapi juga untuk mencari tanggung jawab.
5. Banyak orang memiliki kapasitas untuk melakukan kreativitas dan inovasi tingkat
tinggi dalam menyelesaikan masalah organisasi.
6. Potensi intelektual kebanyakan individu hanya sebagian digunakan di sebagian
besar organisasi.
Mengikuti asumsi-asumsi ini, Teori X menekankan kontrol dan pengawasan yang rumit,
dan mereka termotivasi oleh insentif ekonomi sedangkan teori Y berusaha untuk
mengintegrasikan tujuan individu dan organisasi dan untuk menekankan garis lintang
dalam melaksanakan tugas; mereka berusaha membuat pekerjaan menarik dan dengan
demikian mendorong kreativitas.

Dari akhir 1950an hingga pertengahan 1980an, ada jarak yang berkembang antara
beasiswa dan teori administrasi publik dan praktik administrasi publik. Selama periode
ini, untungnya, minat yang kuat dalam teori manajemen dalam sosiologi, psikologi sosial,
dan administrasi bisnis terus berlanjut. Sebagian besar pekerjaan ini adalah dalam apa
yang disebut teori rentang menengah, khususnya teori kelompok, teori peran, dan teori
komunikasi. Baru-baru ini, dekade terakhir ini telah melihat kelahiran kembali dalam
minat dalam manajemen administrasi publik, dengan pekerjaan produktif dari mereka
yang terlibat dengan Proyek Keunggulan Pendidikan Texas. Kontribusi literatur ini
ditinjau kemudian.

Selanjutnya, revitalisasi manajemen ilmiah telah dimulai, dengan perhatian empiris baru
pada kritik Simon terhadap prinsip-prinsip manajemen yang diturunkan dari Gulick's
POSDCORB. Kenneth Meier dan John Bohte (2000) menawarkan dan menguji teori yang
menghubungkan rentang kendali (jumlah bawahan yang dikelola oleh satu penyelia
tunggal) dengan kinerja birokrasi. Menariknya, Meier dan Bohte menyimpulkan bahwa
baik Simon maupun Gulick benar. Kritik Simon bahwa tidak ada satu rentang kontrol
yang benar didukung, tetapi begitu juga prinsip Gulick bahwa rentang kontrol yang lebih
kecil lebih disukai ketika otoritas memiliki lebih banyak informasi dan keterampilan
daripada bawahan. Meier dan Bohte (2003) mengikuti penelitian ini dengan yang lain
yang meneliti diversifikasi fungsi, stabilitas, dan ruang, yang dipandang Gulick sebagai
tiga penentu penting rentang kendali. Hipotesis Gulick didukung, tetapi Meier dan Bohte
menemukan bahwa rentang kendali perlu dipikirkan dalam konteks hierarki organisasi:
Apa yang penting untuk rentang kendali di satu tingkat organisasi mungkin tidak penting
di tingkat lain. Penelitian ini menunjukkan bahwa wawasan dan kegunaan prinsip
manajemen Gulick masih jauh dari selesai.

Teori Grup
Teori kelompok merupakan bagian dari teori organisasi dibanding teori manajemen,
tetapi teori kelompok memiliki implikasi penting bagi manajemen publik. Sebagian besar
implikasi ini berkaitan dengan pendekatan yang kontras dengan kontrol manajemen.
Dalam teori manajemen klasik, kontrol dilakukan oleh kebijakan, aturan, regulasi, dan
pengawasan. Dalam teori grup, kelompok yang efektif akan mengembangkan tujuan dan
nilai bersama, norma perilaku, adat istiadat, dan tradisi (Homans ; Shaw 1950).
Manajemen yang efektif dalam konteks teori kelompok memelihara, mengolah, dan
mendukung tujuan dan norma kelompok yang sesuai dengan dan mendukung tujuan dan
misi kelembagaan. Tabel 5.1 menggambarkan perbandingan bentuk tradisional kontrol
manajerial dan bentuk kontrol berdasarkan teori grup.

TABEL 5.1 PERBANDINGAN TEORI TRADISIONAL DAN TEORI GRUP

MANAJEMEN KONTROL
Sebagian besar aspek teori kelompok sekarang tertanam dalam literatur manajemen
publik, dan banyak manajer publik berusaha mengembangkan jenis tujuan kelompok,
motivasi, dan komitmen yang mendukung tujuan kelembagaan publik. Penelitian John
DiIulio Jr. (1994) tentang karakteristik dan manajemen Biro Penjara Federal (BOP)
menunjukkan kekuatan teori kelompok dalam administrasi publik. Dalam mencoba
menjelaskan perilaku karyawan BOP, Di-Iulio menemukan teori prinsipal-agen dan teori
pilihan rasional lemah. Dia beralih ke versi teori kelompok yang kadang-kadang disebut
organisasi budaya kuat, dicampur dengan teori kepemimpinan, untuk menjelaskan
perilaku karyawan:

Teori pilihan rasional birokrasi tidak menerangi atau membantu. Akibatnya, teori
pilihan rasional birokrasi adalah orang-orang Barnard yang setengah matang.
Dengan [Chester] Barnard, mereka memahami bahwa organisasi adalah alat
untuk membina dan mempertahankan kerja sama di antara individu yang
memiliki kepentingan sendiri yang memiliki keyakinan yang berbeda, motivasi
yang berbeda, dan tujuan yang saling bertentangan. Dengan dia, mereka
mengakui bahwa individu selalu menjadi faktor dasar dalam organisasi, bahwa
"fungsi eksekutif" adalah untuk mendorong pekerja yang tertarik pada diri sendiri
untuk bekerja sama dengan cara yang mendorong, bukannya frustrasi, pencapaian
tujuan organisasi, dan uang itu. dan barang berwujud lainnya sering kali
merupakan bujukan kuat.

Tetapi para teoretikus pilihan rasional melewatkan setengah bagian lain dari
Barnard — dan tidak ada bagian kecil dari sifat manusia untuk boot. Mereka
mengabaikan pentingnya apa yang disebut Barnard sebagai "faktor moral." . .
Secara lebih luas, mereka mengabaikan tarik-menarik dari senen sosial dan
menurunkan kemanjuran motivasi moral untuk limbo dari realitas perilaku yang
lebih rendah.

Singkatnya, teori rasional pilihan birokrasi meremehkan kecenderungan orang

untuk mendefinisikan kembali kepentingan mereka dalam hal preferensi
pemimpin yang mereka hormati, kesejahteraan rekan kerja yang mereka sayangi,
dan kelangsungan hidup dan reputasi organisasi. mereka bekerja keras. Mungkin
benar bahwa dalam sebagian besar kondisi, sebagian besar birokrat, terutama di
dalam pemerintahan, mengikuti definisi sempit tentang kepentingan pribadi.
Tetapi itu bukan keseluruhan cerita atau bagian terpenting dari kisah tentang apa
yang dilakukan pelayan publik — petugas koreksi, petugas pemadam kebakaran,
petugas polisi, petugas kesehatan masyarakat, pekerja sosial, dan lainnya —
 lakukan setiap hari . Bahkan di perut lembaga pemerintah, ada lebih banyak
pengorbanan diri, dan kurang kepentingan diri sendiri, daripada teori pilihan
rasional memungkinkan. Untuk agen berprinsip dari BOP dan birokrasi
pemerintah lainnya, orang Amerika dapat dan harus bangga dan berterima kasih.
(1994, 288 – 289)

Teori Peran

Psikolog sosial cenderung mendefinisikan semua organisasi manusia sebagai sistem

peran. Dalam mengamati organisasi yang sedang beraksi, kita melihat bahwa apa yang
sebenarnya terorganisasi adalah tindakan individu di posisi atau kantor tertentu. Dalam
teori peran, setiap jabatan atau jabatan dipahami sebagai hubungan; yaitu, setiap kantor
didefinisikan dalam hubungannya dengan orang lain dan dengan organisasi secara
keseluruhan, dan seringkali dengan tujuan organisasi.

Orang-orang yang berperan menunjukkan ciri-ciri perilaku yang tetap penting, seperti
perilaku pengawas sekolah, sipir penjara, atau pekerja entri data. Ahli teori peran
mengamati dan mengukur pola perilaku orang yang bertahan dalam peran bersama;
mereka secara khusus mempelajari hubungan antara orang-orang dalam peran tertentu,
baik di dalam maupun di luar organisasi. Setiap pejabat kantor melakukan dalam satu set
peran, serangkaian hubungan kontekstual dengan orang lain yang memegang harapan
peran tertentu terhadap pemegang kantor.

Mungkin studi yang paling terkenal dalam teori peran adalah di sektor publik, sebuah
studi tentang pengawas sekolah (Gross, Mason, dan McEachern 1958). Orang dan
kelompok dalam rangkaian peran pengawas meliputi peran internal lainnya seperti guru,
kepala sekolah, dan anggota dewan sekolah, serta peran eksternal yang signifikan, seperti
orang tua, organisasi orang tua-guru, kelompok dan pemimpin bisnis, sosial dan
persaudaraan kelompok, kantor negara pendidikan, dan sebagainya. Tendensi sekolah
berperilaku sesuai dengan harapan peran yang dirasakan; dalam keadaan terbaik, harapan
peran pengawas yang dirasakan akan akurat dan kompatibel sehingga mereka akan tahu
apa yang orang lain harapkan dari mereka dan merasakan kesepakatan umum dalam
peran harapan orang lain. Sangat disesalkan, ini jarang terjadi, dan pengawas tertangkap,
atau menganggap diri mereka terperangkap, dalam ekspektasi peran yang bersaing,
digambarkan dalam teori peran sebagai disonansi kognitif.
Ahli teori peran telah secara konsisten menunjukkan bahwa penghuni peran, seperti
pengawas sekolah, cenderung menyalahpahami ekspektasi peran orang lain. Biasanya,
kesalahan persepsi ini melebih-lebihkan kekuatan, durasi, dan kekhususan dari posisi
orang lain dan menghasilkan kehati-hatian manajerial yang berlebihan dan kelembaman
organisasi.

Tentu saja, konflik peran nyata yang dapat diamati memang terjadi. Ketika pengawas
sekolah mengalami konflik peran yang tidak dapat dipecahkan terkait dengan perekrutan,
promosi, gaji, dan masalah anggaran, mereka cenderung memiliki kepuasan kerja yang
rendah dan mungkin akan berganti pekerjaan. Salah satu kunci keberhasilan adalah
kemampuan beberapa kepala sekolah untuk tidak melebih-lebihkan harapan orang lain
dan untuk menemukan kompromi yang mengurangi konflik.

Tingkat manajemen yang lebih tinggi cenderung dikaitkan dengan peran ganda, dan
terkadang peran berlebihan. Manajer, bagaimanapun, cenderung menemukan kepuasan
kerja yang lebih besar seiring meningkatnya peran. Semakin banyak peran yang diambil
manajer, semakin besar kecenderungan untuk mencari solusi menyeluruh, menyeluruh,
solusi terprogram, jawaban satu ukuran untuk semua jawaban. Semakin besar jumlah
peran, semakin besar kecenderungan untuk menggunakan otoritas dan sanksi dan untuk
mencari satu efisiensi yang dapat digeneralisasi — sering kali merupakan efisiensi jangka
pendek pada saat itu.

Henry Mintzberg (1992) menggunakan konsep peran untuk mengidentifikasi tiga peran
manajerial utama, seperangkat kategori yang sekarang banyak digunakan dalam teori
manajemen untuk bisnis tetapi sama-sama berlaku untuk manajemen dalam administrasi
publik. Manajer dalam peran interpersonal mereka dapat bertindak sebagai boneka yang
melakukan tugas simbolik sebagai pemimpin membangun hubungan dengan bawahan,
atau sebagai penghubung menekankan kontak di ujung organisasi. Dalam peran
informasional mereka, manajer bertindak sebagai pemantau yang mencari informasi yang
berguna, sebagai penyebar yang mengirimkan informasi secara internal, atau sebagai juru
bicara yang mengirimkan informasi di luar organisasi. Dalam peran manajerial mereka,
manajer adalah sebagai wirausahawan yang memulai dan mendorong inovasi, sebagai
penangan gangguan, sebagai pengalokasi sumber daya, atau sebagai pengamat.
Berdasarkan karakteristik pribadi dan kebutuhan organisasi pada titik waktu tertentu,
manajer mengambil kombinasi karakteristik peran ini.
Teori Komunikasi

Banyak dari apa yang dipahami sebagai manajemen publik tergantung pada komunikasi
yang efektif. Teori komunikasi adalah campuran dari sibernetika, linguistik, dan psikologi
sosial. Bahasa teori komunikasi menyerupai bahasa teori sistem: input, throughput,
output, loop umpan balik, entropi. Meskipun komunikasi selalu bersifat individual atau
tunggal, ahli teori komunikasi cenderung menganggap kelompok kerja atau organisasi
sebagai unit analisis mereka. Pemikiran ini mempromosikan dugaan organisasi, memori
organisasi, kesadaran organisasi, budaya organisasi, kemauan organisasi, dan, terutama,
pembelajaran organisasi — yang semuanya didasarkan pada komunikasi. Logika ini
sangat membantu dalam membangun teori manajemen komunikasi (Garnett 1992).

Teori komunikasi yang ditemukan dalam administrasi publik berpendapat bahwa

sebagian besar komunikasi ke bawah, atau komunikasi dengan bawahan, menekankan
arahan tugas dan kebijakan serta prosedur organisasi. Komunikasi misi dan kinerja agensi
sering diabaikan, akibatnya adalah semangat kerja yang rendah, sibuk dengan tugas-tugas
rutin, dan ketidakpedulian terhadap kinerja agensi (Garnet 1992). Manajer publik
melebih-lebihkan kekuatan komunikasi melalui memorandum, e-mail, telepon, dan
saluran lainnya, dan mereka meremehkan kekuatan komunikasi langsung melalui atau
dengan tindakan manajerial. Penggunaan model efektivitas internal atau contoh
keberhasilan organisasi adalah cara efektif pembelajaran organisasi. Komunikasi yang
efektif terjadi ketika manajer menetapkan standar kerja melalui cara kolektif dan
memberikan umpan balik pada kinerja yang diukur terhadap standar yang disepakati.
Menjaga saluran tetap jelas untuk komunikasi ke atas adalah pokok dalam teori
komunikasi, seperti pentingnya saluran komunikasi yang redundan, banyak, dan tumpang
tindih ke bawah, ke atas, dan lateral (Garnett 1992).

Komunikasi yang efektif dengan agensi lain dan dengan agensi publik adalah fitur abadi
dari teori komunikasi manajerial. Komunikasi antar organisasi paling sering dikaitkan
dengan perspektif pelatihan profesional bersama dan dengan pelatihan reguler. Di daerah
metropolitan, direktur pekerjaan umum kota, kepala polisi, kepala pemadam kebakaran,
dan administrator kota sering berkomunikasi baik secara formal maupun informal dengan
rekan-rekan mereka; memang, jaringan komunikasi lateral sering kali kuat dan tahan
lama. Kadang-kadang dikatakan bahwa seorang direktur pekerjaan umum kota akan
menghabiskan lebih banyak waktu untuk berkomunikasi dengan para direktur pekerjaan
umum kota lain di daerah metropolitan daripada dengan kepala agen lainnya di
pemerintah kotanya sendiri (Frederickson 1997a). Komunikasi lateral dan koordinasi
dalam organisasi yang kompleks dibantu dengan menugaskan orang-orang kunci ke
tanggung jawab lynchpin (Likert 1961, 1967).

Komunikasi dengan publik eksternal biasanya melibatkan segmentasi publik dan prosedur
yang dirancang khusus untuk mengkomunikasikan posisi agensi, kinerja, layanan, dan
sebagainya. Komunikasi agensi dengan kelompok kepentingan akan berbeda dari
komunikasinya dengan badan legislatif atau komite, atau anggota individu dari badan itu,
misalnya. Komunikasi agensi yang efektif dengan publik berkaitan dengan penerimaan
seperti halnya dengan mengirim sinyal, sebagian besar agen lebih baik daripada yang
sebelumnya. Pesan yang masuk seringkali sangat difilter, manajer agensi menerima
potongan-potongan informasi tetapi seringkali tidak memahami substansi penuh atau
makna dari sinyal yang dikirim oleh publik. Mendengarkan selektif adalah masalah terus-
menerus dalam organisasi publik (Garnett 1992).

Teori Evolusi Manajemen

Kemajuan paling signifikan dalam teori manajemen adalah pengembangan dan pengujian
teori-teori kelas menengah seperti kelompok, peran, dan teori komunikasi. Sebagian besar
pekerjaan ini telah dalam studi manajemen bisnis daripada manajemen publik dan
sekarang telah sepenuhnya bermigrasi ke literatur kami. Teori-teori kelas menengah,
khususnya kelompok, peran, dan teori komunikasi, sekarang menjadi nyali teori
manajemen dalam bisnis dan administrasi publik.

Teks oleh Simon, Donald Smithburg, dan Victor Thompson yang diterbitkan di jauh di
depan para pesaingnya, dulu dan sekarang, sebagian besar karena ia menggunakan teori
kelas menengah dengan murah hati. Selama satu generasi, teks ini adalah sumber dari
sebagian besar kuliah dosen tentang teori manajemen di sektor publik (Simon 1991).

Perlakuan paling lengkap dari teori-teori kelas menengah dalam administrasi publik
ditemukan di Organisasi Administratif yang sekarang tidak dicetak oleh John Pfiffner dan
Frank P. Sherwood (1960). Di dalamnya, penulis menetapkan struktur formal organisasi
publik dan kemudian menggunakan konsep overlay untuk menggambarkan bagaimana
sebenarnya perilaku organisasi dan manajer sebenarnya berfungsi. Hamparan
menggambarkan proses dan kondisi yang dimodifikasi dan bagaimana mereka
mempengaruhi perilaku dan hasil. Sebuah organisasi publik, misalnya, dipahami
memiliki "tumpang tindih kelompok" yang penting yang harus memberi tahu para
manajer tentang perilaku kelompok; memang, seorang manajer yang efektif harus
memiliki teori kelompok yang belum sempurna untuk membantu dengan keputusan dan
tindakan manajemen. Ada juga overlay peran, overlay komunikasi, overlay penyelesaian
masalah, dan, yang paling penting, overlay daya. Buku Pfiffner dan Sherwood berdiri
sebagai pengobatan teori manajemen abad pertengahan yang paling lengkap dalam
administrasi publik. Bahwa itu dicetak hanya dari ke adalah bukti kurangnya minat
umum dalam subjek manajemen dalam administrasi publik ilmiah era itu.

Sebagai cara untuk membedakan antara prinsip-prinsip manajemen publik yang secara
ilmiah dapat diverifikasi dan prinsip-prinsip yang hanya dipahami dan diterima, Hood
dan Jackson menyarankan bahwa prinsip-prinsip tersebut lebih dipahami sebagai doktrin;
dan sebagai doktrin, mereka sangat berpengaruh baik dalam debat maupun pelaksanaan
kebijakan. Doktrin-doktrin ini, mengikuti Hood dan Jackson, memiliki enam fitur
berulang: (1) Mereka ada di mana-mana, ditemukan di mana pun ada organisasi; (2)
mereka didasarkan pada "data lunak" dan "logika lunak," sering kali tidak memiliki
elemen dan asumsi utama; (3) mereka adalah "pandangan yang diterima" yang terus
berubah atau "kebijaksanaan yang diterima," lebih berkaitan dengan metafora, retorika,
pengemasan, dan presentasi dan kurang berkaitan dengan obyektif atau meyakinkan
menunjukkan keunggulan ilmiah dari satu pandangan atas yang lain; (4) mereka sering
bertentangan; (5) mereka tidak stabil, mode dan mode pembuat rasa yang berubah; dan
(6) mereka cenderung berputar — gagasan lama mengenakan pakaian baru (1991, 17 –
18).

Masalahnya, model "doktrin manajemen" diatas, dari perspektif mereka yang benar-benar
mempraktikkan pembuatan kebijakan dan administrasi publik, logika doktrin manajemen
adalah pendekatan teoretis yang mendekati kenyataan — tentu saja lebih dekat daripada
teori pilihan rasional atau pengambilan keputusan — tetapi yang terakhir memiliki cap
yang jauh lebih besar di akademi. .

Doktrin administrasi dapat dideskripsikan dengan cara ini (ini adalah versi doktrin yang
banyak diadaptasi, disederhanakan dan diringkas yang ditemukan di Hood dan Jackson
[1991, 34 – 35]):
 1. Skala doktrin
a. Besar, menengah, kecil
b. Terpusat, terdesentralisasi

2. Doktrin penyediaan layanan (bagaimana diatur dan dikelola)

a. Layanan pemerintah langsung
b. Mengontrakkan
c. Privatisasi

3. Doktrin penyediaan layanan (pilihan warga atau klien)

a. Paksakan biaya dan manfaatnya
b. Izinkan pilihan biaya atau manfaat

4. Doktrin spesialisasi
a. Berdasarkan karakteristik pekerjaan
b. Berdasarkan karakteristik klien
c. Menurut lokasi
d. Dengan proses
e. Dengan sengaja

5. Doktrin Kontrol
a. Dengan masukan — anggaran, ukuran staf
b. Dengan proses
c. Dengan kompetisi
d. Dengan standar praktik profesional
e. Dengan output
f. Dengan hasil
g. Dengan kontrol politik langsung
h. Dengan kontrol administratif langsung

6. Doktrin kebijaksanaan
a. Secara hukum dan peraturan
b. Dengan garis lintang profesional
c. Dengan deregulasi
d. Dengan mengambil risiko
7. Doktrin ketenagakerjaan
a. Dipilih dan dipromosikan berdasarkan prestasi
b. Dipilih oleh perwakilan kelompok
c. Dipilih oleh keterampilan teknis
d. Dipilih oleh keterampilan administrasi
e. Dipilih oleh keterampilan budaya

8. Doktrin kepemimpinan
a. Kepemimpinan politik langsung
b. Kepemimpinan administratif langsung
c. Kompetensi netral / keahlian profesional
d. Kewirausahaan / advokasi

9. Doktrin tujuan
a. Melaksanakan hukum
b. Menjaga institusi tertib dan andal
c. Memfasilitasi perubahan
d. Tambahkan nilai

Cara lain untuk berpikir tentang doktrin manajemen publik adalah beralih ke pertanyaan
manajemen yang bertahan lama: Dalam keadaan apa kompetensi netral dan keahlian
profesional lebih penting daripada responsif politik? Apa, di sisi lain, keadaan di mana
respons politis lebih penting daripada kompetensi netral dan keahlian profesional? Apa
masalah teknologi, geografis, dan manajerial yang menentukan apakah organisasi harus
memusatkan atau mendesentralisasi? Apa yang seharusnya menjadi kriteria atau standar
untuk penunjukan dan promosi dalam pekerjaan publik? Berapa banyak keleluasaan yang
seharusnya diizinkan untuk birokrat tingkat jalanan dan manajer mereka? Pertanyaan-
pertanyaan ini, dan pertanyaan-pertanyaan serupa, yang dirangkum sebelumnya sebagai
doktrin, ditangani oleh prinsip-prinsip awal dan doktrin kontemporer. Pertanyaan-
pertanyaan pada dasarnya sama, tetapi jawabannya sangat berbeda. Tabel .
membandingkan jawaban atas pertanyaan-pertanyaan ini dalam prinsip tradisional dan
kontemporer.

Literatur modern berpengaruh tentang manajemen dalam administrasi publik dengan kuat
menggambarkan bagaimana prinsip-prinsip muncul kembali. Hampir semuanya
menggunakan logika retorika, selektif berdasarkan “bukti,” dan semacam semangat misi
(Graham dan Hays 1993; Rainey dan Steinbauer 1999; Osborne dan Gaerbler 1992 ;
Barzelay 1992; Cohen dan Eimicke 1995).

Dalam teori manajemen publik, musuh utamanya adalah BUREAUCRACY. Doktrin

manajemen publik yang disukai disarankan sebagai cara untuk “membuang birokrasi atau
untuk menciptakan kembali pemerintah: bagaimana semangat wirausaha mengubah
sektor publik dari gedung sekolah menjadi gedung negara, balai kota ke Pentagon”
(Osborne dan Gaebler 1992). Doktrin-doktrin ini diperdebatkan, seperti prinsip-
prinsipnya delapan puluh tahun yang lalu, pada pengamatan apa yang disebut praktik
terbaik daripada pada ilmu sosial yang dapat ditiru (Osborne dan Gaebler 1992; Cohen
dan Eimicke 1995). Namun demikian, prinsip modern manajemen publik kewirausahaan
sekarang hampir menjadi hegemoni dalam praktik administrasi publik.
Doktrin ini kemudian diambil oleh New Public Management (NPM) dan kadang-kadang
disebut sebagai "manajerialisme baru." Mereka memiliki basis yang sangat kuat di Eropa
Barat, Australia, dan Selandia Baru, serta di Amerika Serikat. Organisasi untuk
Kerjasama Ekonomi dan Pembangunan adalah pendukung kuat Manajemen Publik Baru
dan mendorong negara-negara untuk mengadopsi prinsip-prinsipnya. Meskipun ada kritik
ilmiah yang luas terhadap NPM, itu adalah generalisasi yang aman bahwa prinsip-
prinsipnya telah diterima secara luas dalam praktik modern administrasi publik
(Frederickson 1997b). Apakah penerapan prinsip-prinsip ini adalah pemerintahan yang
lebih baik, dan khususnya pemerintahan yang lebih baik untuk siapa, dapat
diperdebatkan. Tidak diragukan lagi penerapan prinsip-prinsip awal manajemen memang
menghasilkan pemerintahan yang lebih bersih, lebih efisien, dan lebih profesional. Tetapi
dengan itu telah datang pemerintah yang lebih besar dan lebih mahal.

NPM saat ini sangat berpengaruh dalam praktik administrasi publik. Dalam pengertian
postmodern dan retoris, Manajemen Publik Baru dapat dijelaskan dan dipahami sebagai
doktrin manajemen yang dapat diterima saat ini. Tetapi kanon ilmu sosial menuntut
identifikasi variabel yang lebih tepat, lebih presisi dalam hubungan yang disarankan
antara variabel, presisi yang lebih besar dalam pengukuran, dan replikasi temuan yang
lebih besar. Penelitian dengan menggunakan teknik-teknik ini menunjukkan bahwa
prinsip-prinsip NPM dapat menghasilkan peningkatan efisiensi selektif dan jangka
pendek; secara negatif terkait dengan keadilan, keadilan, atau keadilan; jarang
mengurangi biaya; dan telah menghasilkan banyak cara inovatif untuk mencapai tujuan
publik atau kolektif (Berry, Chackerian, dan Wechsler 1995; DiIulio, Garvey, dan Kettl
1993).

Sebuah kritik empiris yang sangat tajam terhadap NPM berasal dari Kenneth Meier dan
Laurence O'Toole (2009), yang mendasarkan kesimpulan mereka pada serangkaian studi
luas pada manajemen publik yang dihasilkan oleh mereka yang terlibat dengan Texas
Excellence Education Project, yang baru-baru ini dimasukkan ke dalam Proyek Ekuitas,
Representasi, dan Tata Kelola yang lebih luas. Jumlah dari pekerjaan ini memungkinkan
Meier dan O'Toole untuk mengevaluasi sepuluh "amsal" NPM terhadap bukti dari
proyek. Secara khusus, mereka menemukan yang berikut:

1. Mengontrak seringkali tidak dilakukan karena alasan kinerja dan efisiensi, tetapi
lebih untuk menyingkirkan masalah.
2. Organisasi yang ramping dan tertunda rentan terhadap tekanan eksternal, seperti
pemotongan anggaran atau keadaan darurat lainnya.
3. Manajemen yang baik belum tentu baik untuk semua orang. Konsekuensi
distribusi manajemen dapat mempengaruhi beberapa klien lebih dari yang lain.
Jika ekuitas menjadi perhatian, ini adalah temuan yang meresahkan.
4. Organisasi yang stabil dapat berkinerja baik dan beradaptasi dengan perubahan di
lingkungannya, dan fleksibilitas manajerial bukanlah komponen perubahan yang
perlu.
 5. Organisasi tidak bergantung pada lingkungan politik mereka. Keputusan untuk
jaringan adalah pilihan daripada fungsi lingkungan. Organisasi bahkan tidak
perlu mencocokkan lingkungan mereka; jaringan bisa efektif dalam lingkungan
hierarkis, dan hierarki dapat membantu dalam lingkungan jaringan.
6. Manajer yang berorientasi pada perubahan tidak selalu lebih baik dari manajer
konservatif. Manajemen yang berorientasi pada perubahan bekerja paling baik
hanya ketika lingkungan politiknya stabil. Ketika lingkungan kurang stabil,
pendekatan yang lebih konservatif lebih efektif.
7. Manajemen yang terampil dapat mengatasi beberapa kegagalan aktor politik.
Ketika institusi politik gagal mewakili warga negara, agensi dengan manajer yang
terampil masih bisa sukses.
8. Daripada manajer yang baik membuat perbedaan, mereka membuat beberapa
perbedaan. Manajer tidak dapat melakukan segalanya, dan meskipun manajemen
yang baik penting, itu tidak dapat menjadi "pelarut untuk berbagai penyakit
ekonomi dan sosial" (Pollitt 1990, 1).
9. Tidak harus ada pola untuk diikuti yang akan menghasilkan manajemen yang
baik. Manajer yang baik mempertimbangkan keterampilan mereka dan kebutuhan
organisasi mereka, dan kemudian membuat keputusan tentang apa yang harus
dilakukan.
10. Manajer yang baik tidak harus memilih antara tujuan yang bersaing. Mereka
mengambil manfaat dari limpahan positif, dan menggunakan pelatihan dan
insentif untuk secara simultan mencapai tujuan yang biasanya dianggap
memerlukan pertukaran.

Meier dan O'Toole tidak hanya menunjukkan batas NPM; argumen mereka adalah untuk
memajukan teori manajemen publik — dan tentu saja untuk meningkatkan praktik
manajemen — kita perlu penelitian empiris yang berkelanjutan, teliti. Meningkatkan studi
tentang manajemen publik membutuhkan data yang keras alih-alih pengemasan ulang
prinsip ke dalam doktrin dan penjualannya di bawah akronim baru.

Mengelola dengan Kontrak

Mengontrakkan adalah fitur utama dari doktrin manajemen kontemporer dalam

administrasi publik. Sejak pertengahan, persentase yang terus meningkat dari kegiatan
publik telah dilakukan "secara tidak langsung" oleh kontraktor dan untuk hampir setiap
fungsi pemerintah yang mungkin (Kettl 1993b). Sebagian besar teori manajemen
mengasumsikan institusi yang terikat atau terikat dengan tanggung jawab manajerial
untuk mengarahkan fungsi internal sehari-hari organisasi serta tanggung jawab untuk
melakukan transaksi batas yang menghubungkan organisasi dengan organisasi lain dan
dengan publiknya. Pekerjaan administrator publik pada dasarnya bukan jenis manajemen
ini; alih-alih, ini adalah manajemen kontrak. Hampir semua fungsi modal pemerintah
negara bagian dan lokal selalu dilakukan berdasarkan kontrak, terutama dengan firma
arsitektur; kontraktor bangunan; pembangun jembatan; perusahaan konstruksi dan
pemeliharaan jalan raya; perusahaan selokan, sanitasi, pekerjaan air, dan sistem; dan
pembangun bendungan.

Pendekatan manajemen proyek adalah teori manajemen yang paling umum digunakan
untuk kontrak semacam ini (Cleary dan Henry 1989). Tetapi seperti yang dikatakan
Donald F. Kettl (1993b), sangat sering pemerintah bukanlah "pembeli yang cerdas."
Kapasitas untuk menjadi pembeli yang cerdas tergantung pada kualitas pasar. Jika pasar
memiliki persaingan sejati, seperti yang terjadi ketika perusahaan konstruksi mengajukan
penawaran untuk proyek-proyek modal, pemerintah mungkin memiliki kapasitas untuk
menjadi pembeli yang cerdas. Ketika itu jelas apa yang diinginkan pemerintah dan dapat
dengan mudah menentukan kualitas mereka, barang atau jasa, pemerintah bisa menjadi
pembeli yang cerdas. Tetapi ketika kondisi ini gagal terwujud, seperti yang sering terjadi,
pemerintah dihadapkan pada apa yang disebut ketidaksempurnaan pasar. Kettl, yang
mendasarkan hasilnya pada studi hebat tentang kontrak pemerintah, mengemukakan
hipotesis berikut tentang apa yang terjadi ketika ketidaksempurnaan pasar meningkat:

1. Saling ketergantungan antara pembeli (pemerintah) dan penjual (kontraktor)

meningkat.
2. Batas antara publik dan swasta kabur, sehingga sulit untuk mengetahui fungsi
atau kegiatan apa yang pemerintah atau publik.
3. Masalah menyerap ketidakpastian meningkat.
4. Pembeli dan penjual menjadi lebih tinggi berpasangan, membuat minat mereka
tidak dapat dibedakan.
5. Konflik kepentingan pihak kontraktor mengurangi kualitas dan kuantitas terhadap
informasi yang mereka berikan kepada pemerintah.
6. Budaya organisasi internal menjadi lebih penting daripada pasar
 7. Kapasitas organisasi untuk belajar menurun dan kemungkinan ketidakstabilan
meningkat. (1993b, 179 – 197)

Pemerintahan

Meskipun tata kelola adalah subjek Bab 9, di sini kami mengambil beberapa implikasi
penting tata kelola untuk teori manajemen. Implikasi bagi pemerintahan manajemen
dengan kontrak baru saja mulai dieksplorasi. Milward dan Provan (2000a) menunjukkan
bahwa pada pengaruh kontrak pada persepsi warga tentang legitimasi pemerintah belum
ditangani, juga tidak ada pertanyaan tentang bagaimana mengatur jaringan. Meskipun
pengetahuan kami telah berkembang selama bertahun-tahun, pertanyaan masih ada.
Jawabannya hampir pasti akan berpusat pada bagaimana jaringan dikelola, karena tugas
utama negara kosong adalah untuk "mengatur jaringan daripada melakukan tugas
tradisional pemerintah, yaitu mengelola hierarki" (Milward dan Provan 2000a, 362).

Perhatikan bahwa ini menyiratkan perlunya teori manajemen untuk memasukkan jaringan
dan manajemen kontrak ke dalam pemahaman kita tentang administrasi publik. Keraguan
kami terhadap kemampuan teori prinsip-agensi untuk menjelaskan secara memadai
manajemen berdasarkan kontrak kini menjadi lebih jelas: Keadaan kosong tidak terlibat
dalam jenis hubungan itu. Memang, seperti yang ditunjukkan oleh David Van Slyke
(2007), asumsi teori agensi perlu dilonggarkan sesuai saran Kathleen Eisenhardt untuk
memperhitungkan unsur-unsur kontekstual dari hubungan tersebut, seperti lamanya waktu
para pihak berhubungan dan tingkat konflik, untuk menjelaskan hubungan kontrak secara
akurat. Dengan membandingkan teori agensi dengan teori kepengurusan seperti yang
diusulkan oleh James H. Davis, Lex Donaldson, dan F. David Schoorman (1997), Van
Slyke menunjukkan bahwa hubungan kontrak dapat berubah dari waktu ke waktu, karena
kepercayaan menggantikan beberapa kebutuhan untuk pemantauan . Hubungan yang
dimulai dengan penekanan pada kontrol, menurut teori agensi, dapat berubah menjadi
hubungan yang didasarkan pada keyakinan tujuan. Namun, ia juga menunjukkan bahwa
ada ruang untuk pengembangan pendekatan pernik- an yang menggabungkan teori agensi
dengan penatagunaan, karena reputasi dapat dikembangkan dalam hubungan pelayan,
tetapi kemudian digunakan sebagai hadiah untuk mempromosikan penyelarasan tujuan,
per teori agensi.
Salah satu hasil dari kontrak yang penting untuk tata kelola adalah meningkatnya
pengaruh kepentingan yang terorganisir pada pengambilan keputusan agensi (Kelleher
dan Yackee 2009). Sederhananya, kontrak membuka cara baru bagi kepentingan yang
terorganisir untuk melobi manajer publik, yang diidentifikasi oleh Christine Kelleher dan
Susan Webb Yackee sebagai “jalur kontrak.” Jalur ini memiliki implikasi bagi tata kelola,
karena jalur tersebut menimbulkan masalah perdagangan -off antara ekuitas dan responsif
(Wilson ). Kelleher dan Yackee juga menunjukkan bahwa kontraktor dapat dilihat dalam
dua cara: positif sebagai mitra atau negatif sebagai kepentingan khusus. Kekhawatiran ini
tentang pemerintahan dan politik seputar kontrak — sebagai lawan efisiensi pasar yang
adil — menunjukkan faktor-faktor yang lebih luas yang berperan di luar apa yang
diprediksi oleh NPM. Amir Hefetz dan Mildred Warner (2004) menunjukkan bahwa
manajer memahami pentingnya pemantauan, tetapi juga melihat perlunya responsif. Yang
penting, mereka menunjukkan bahwa agen juga mengkontrak kembali sebagai cara
melaksanakan tugas mereka menyediakan layanan berkualitas dengan cara responsif.

Kesimpulan

Pada asalnya dan selama lima puluh tahun pertama di bidangnya, manajemen adalah inti
dari administrasi publik. Karena manajemen adalah apa yang kebanyakan profesional
administrasi publik lakukan, teori manajemen secara fundamental menginformasikan
praktik administrasi publik. Tetapi pada sekitar pertengahan abad, para sarjana
administrasi publik Amerika kehilangan minat dalam teori manajemen dan beralih ke
teori pilihan rasional dan pengambilan keputusan, melonggarkan banyak hubungan dekat
awal antara teori dan praktek. Selama periode ini, bidang administrasi bisnis, serta
ilmuwan sosial dalam teori jarak menengah (teori grup, teori peran, teori komunikasi),
sibuk mengembangkan teori manajemen. Kemudian, dimulai pada pertengahan
pertengahan, studi manajemen di sektor publik mulai muncul kembali, meskipun dalam
pakaian teoretis baru dan berbicara bahasa baru.

Salah satu bentuk teori ini, teori principal-agent, telah menjadi minat khusus bagi para
sarjana yang ingin membangun pengetahuan tentang perilaku organisasi dan manajerial di
sektor publik. Teori prinsipal-agen telah memberikan kontribusi penting bagi pemahaman
kita tentang kontrol politik birokrasi, subjek Bab ; secara umum menunjukkan bahwa para
pelaku politik mengendalikan agen-agen administratif; dan telah menambah pengetahuan
kita tentang beberapa nuansa kontrol politik dan responsif administratif. Tetapi teori
prinsipal-agen tampaknya kurang bermanfaat sebagai dasar untuk teori manajemen di
sektor publik.

Bentuk kontemporer kedua dari teori manajemen dalam administrasi publik adalah apa
yang disebut Manajemen Publik Baru, atau manajerialisme baru. Seperti reformasi
sebelumnya, sebagian diimpor dari manajemen bisnis. Beberapa teori manajemen bisnis
dari administrasi publik yang dijajah dan dijajah, seperti manajemen berdasarkan tujuan
dan Total Quality Management. Dan karya teori rentang menengah telah banyak diadopsi
dalam munculnya kembali teori manajemen dalam administrasi publik. Dan seperti
reformasi sebelumnya, NPM sering menjadi pekerjaan konsultan, jurnalis, dan politisi
daripada karya para sarjana. Alasan utama untuk ini adalah metodologis dan teoritis.

Banyak ahli teori manajemen di sekolah baru kebijakan publik mewakili pengecualian
penting di antara para sarjana. Salah satu argumen mereka adalah bahwa beasiswa mereka
harus berkontribusi langsung untuk memecahkan masalah publik dan untuk memastikan
manajemen pemerintah yang lebih baik, dan bahwa beasiswa ini tidak boleh ditahan oleh
"tangan ilmu sosial yang mati." Pekerjaan mereka cenderung terdiri dari pengamatan.
studi kasus berbasiskan, logika induktif, dan semacam presentasi informasi saran untuk
peningkatan kebijakan atau manajemen yang lebih baik. Sering dikatakan bahwa "ini
mungkin manajemen yang baik, tetapi ini bukan ilmu yang sangat baik." Dengan kata
lain, konsep modern manajemen publik bekerja dalam praktiknya, tetapi tidak dalam
teori.

Ada sedikit keraguan bahwa NPM telah menghubungkan kembali teori dengan praktik.
Di semua tingkat pemerintahan, manajer publik menciptakan kembali pemerintahan,
merekayasa ulang pemerintah, berusaha menjadi wirausaha, berusaha untuk melayani
pelanggan mereka dengan lebih baik, berusaha untuk lebih inovatif, berusaha untuk
mengambil risiko, dan berusaha untuk menambah nilai. Meskipun mungkin bukan ilmu
yang baik, setidaknya dalam konsepsi positif ilmu sosial, Manajemen Publik Baru
berpengaruh. Itu telah menggantikan prinsip-prinsip lama administrasi publik dengan
seperangkat prinsip, atau doktrin baru. Ini adalah doktrin kontrak keluar, desentralisasi,
memberikan keleluasaan lebih besar kepada manajer, meningkatkan pilihan warga negara
atau pelanggan, deregulasi, pengorganisasian sehingga ada persaingan, dan menentukan
keefektifan sesuai dengan pengukuran hasil. Dalam menerapkan doktrin-doktrin ini,
manajer publik harus menjadi pemimpin dan pengusaha dan harus mempraktikkan tata
kelola. Tetapi pemimpin / wirausahawan ini masih seorang birokrat. Ironisnya, oleh
karena itu, meskipun Manajemen Publik Baru akan membuang birokrasi, pada
kenyataannya ia menggantikan birokrasi yang buruk dengan birokrasi yang baik dengan
menyebut yang terakhir itu sesuatu yang lain!

Hood dan Jackson, serta Majone, menyarankan bahwa teori Manajemen Publik Baru
paling baik dipahami bukan sebagai ilmu sosial positivis tetapi sebagai logika retorika.
Logika ini memandang organisasi, agen, atau biro pemerintah sebagai "paradigma
kognitif" makna bersama dan pemahaman yang disepakati. Organisasi dipindahkan atau
diubah dengan penyesuaian makna dan pemahaman, biasanya disebabkan oleh perubahan
pola retorika. Dalam teori manajemen, doktrin Manajemen Publik Baru adalah "argumen
kemenangan" kontemporer tentang cara mengelola lembaga pemerintah. Argumen yang
menang ini lebih berkaitan dengan kebijaksanaan yang diterima, dengan metafora yang
bergeser, dan dengan presentasi dan pengemasan daripada dengan bukti objektif, yang
dapat diverifikasi secara ilmiah.

Akhirnya, dalam teori manajemen kontemporer dalam administrasi publik, tiga konsep /
metafora penting mendominasi: kepemimpinan, kontrak, dan tata kelola. Penekanan
modern adalah pada pemimpin yang kuat, heroik, berotot daripada teknokrat yang
kompeten secara netral. Tetapi kepemimpinan administratif yang tegas dalam dunia
politik selalu menghadirkan bahaya, baik pada logika pemerintahan sendiri yang
demokratis maupun pada efektivitas birokrasi jangka panjang. Penekanan modern adalah
pada kontrak daripada pada layanan pemerintah langsung. Tetapi kontrak seringkali tidak
dikelola dengan baik, dan pertanyaan serius tentang akuntabilitas tetap ada. Tata kelola
adalah teori modern tentang manajemen jaringan dan memiliki jaminan empiris yang
cukup besar.

Teori manajemen yang merupakan bagian dari dimulainya administrasi publik

memberikan kontribusi penting untuk meningkatkan efektivitas dan kejujuran pemerintah
di Amerika Serikat. Hanya waktu yang akan mengatakan apakah teori manajemen
kontemporer akan memiliki efek yang abadi dan mendalam.

BAB 6. TEORI POST-MODERN

Humanisme Organisasi dan Postpositivisme

Konsep, ide, dan argumen yang kami benarkan bersama sebagai teori postmodern
memiliki bukti yang menarik dalam administrasi publik modern. Meskipun sebaliknya,
dapat dikatakan bahwa apa yang sekarang dianggap sebagai teori administrasi publik
postmodern berawal pada karya perintis Chester Barnard (1948) dan interpretasinya
tentang hasil percobaan Hawthorne (Roethlisberger dan Dickson 1939). Berbeda dengan
penekanan pada struktur organisasi formal dan prinsip-prinsip manajemen dalam
administrasi publik yang sangat awal, Barnard menggambarkan organisasi sebagai
lingkungan yang sangat sosial di mana pekerja tertarik pada pengakuan dan dukungan
psikologis seperti mereka dalam gaji dan kondisi kerja yang menguntungkan. Dalam
pengaturan seperti itu, fitur informal fungsi organisasi sehari-hari lebih penting daripada
struktur birokrasi formal dalam hal kepuasan dan produktivitas pekerja. Konsep-konsep
Barnard kemudian disederhanakan dan dimasukkan ke dalam konteks filosofis oleh
Douglas McGregor (1960).

Individu dalam organisasi, McGregor berpendapat, secara alami cenderung untuk bekerja,
untuk mencari tanggung jawab, untuk bekerja sama, untuk menjadi produktif, dan untuk
bangga dengan pekerjaan mereka. Organisasi, bagaimanapun, terstruktur dan dikelola
dengan asumsi bahwa karyawan tidak suka bekerja dan jika diberi kesempatan akan
malas dan akan lalai, dan karena ini, arahan dan kuota produksi diperlukan. Pada
pertengahan, perspektif humanisme humanistik atau organisasi dalam administrasi publik
muncul, sebagian besar didasarkan pada karya Barnard dan McGregor.

Pada akhir 1960an, umumnya terkait dengan apa yang kemudian dikenal sebagai
Administrasi Publik Baru, sekelompok ahli teori yang menentang apa yang mereka yakini
adalah klaim berlebihan keabsahan ilmiah dalam administrasi publik bertemu di
Minnowbrook Conference Center Universitas Syracuse di bagian utara negara itu. New
York. Mereka prihatin dengan apa yang mereka anggap sebagai penyalahgunaan data dan
fakta untuk membenarkan pelanjutan perang di Vietnam, dan mereka percaya bahwa
administrasi publik yang berperilaku dan objektif tidak relevan untuk menekan isu-isu
publik seperti perang, kemiskinan, dan rasisme , atau pada organisasi dan manajemen
lembaga publik. Dari Konferensi Minnowbrook dan banyak pertemuan berikutnya
muncul serangkaian konsep yang menantang ortodoksi saat itu. Di antara konsep dan
asumsi yang muncul dari Minnowbrook dan apa yang disebut Administrasi Publik Baru
yang sekarang merupakan gagasan inti dalam administrasi publik postmodern. apakah ini:
 1. Administrator publik dan badan publik tidak dan tidak bisa netral atau objektif.
2. Teknologi sering kali tidak manusiawi.
3. Hirarki birokrasi seringkali tidak efektif sebagai strategi organisasi.
4. Birokrasi cenderung menuju perpindahan tujuan dan bertahan hidup.
5. Kerjasama, konsensus, dan administrasi yang demokratis lebih memungkinkan
daripada latihan sederhana otoritas administratif untuk menghasilkan efektivitas
organisasi.
6. Konsep modern administrasi publik harus dibangun di atas postbehavioral dan
logika postpositivist — lebih demokratis, lebih mudah beradaptasi, lebih
responsif terhadap perubahan keadaan sosial, ekonomi, dan politik. (Marini 1971)

Selama bertahun-tahun setelah Minnowbrook, beberapa peserta yang lebih berorientasi

kemanusiaan melanjutkan pertemuan, biasanya dalam forum yang tidak terstruktur yang
berfungsi lebih seperti jaringan longgar daripada organisasi. Pertemuan-pertemuan ini
berkembang menjadi apa yang sekarang disebut Jaringan Teori Administrasi Publik, atau
PATnet, kelompok sarjana yang paling diidentifikasi dengan postpositivisme dan
sekarang teori postmodern. Dua buku sangat penting dalam evolusi ini, Struktur Revolusi
Ilmiah Thomas S. Kuhn (1962) dan Konstruksi Sosial Realita Realitas (1967) karya Peter
L. Berger dan Thomas Luckmann. Berkat Kuhn hadir kesepakatan bersama di antara
anggota PATnet dan postpositivists bahwa membangun paradigma Administrasi Publik
yang sepenuhnya baru adalah mungkin dan perlu. Dari Berger dan Luckmann muncul
keyakinan bahwa paradigma seperti itu akan dibangun di atas dasar sosiologi
postpositivist, khususnya pada logika konstruksi sosial realitas. Banyak literatur dan teori
sekarang ditemukan dalam Teori Administrasi dan Praksis, jurnal PATnet, mencerminkan
perspektif teoretis ini terhadap administrasi publik. Perspektif ini agak diilustrasikan
sepenuhnya oleh proposisi kunci dan klaim paradigmatik dalam Teori Tindakan Michael
M. Harmon untuk Administrasi Publik (1981):

1. Dalam administrasi publik, yang dianggap sebagai cabang ilmu sosial dan
sebagai kategori praktik sosial, paradigma dipahami dengan tepat sebagai teori
nilai dan pengetahuan yang tujuannya adalah untuk meningkatkan praktik
administrasi dan mengintegrasikan jenis-jenis teori.
2. Keyakinan tentang sifat manusia adalah pusat pengembangan teori dalam
administrasi publik serta semua cabang ilmu sosial lainnya. Dalam rangka
 memberikan landasan untuk mengembangkan dan mengintegrasikan
epistemologi dengan teori deskriptif dan normatif, kepercayaan ini harus
didasarkan pada ontologis daripada dipilih untuk alasan kenyamanan.
3. Unit utama analisis dalam teori sosial haruslah situasi tatap muka (atau
perjumpaan) antara dua orang, yang lebih disukai daripada unit analisis
individual dan lebih meliputi unit-unit analisis seperti kelompok, negara- negara,
atau "sistem."
4. Manusia pada dasarnya aktif daripada pasif, dan sosial daripada atom. Ini berarti
bahwa orang memiliki ukuran otonomi dalam menentukan tindakan mereka, yang
pada saat yang sama terikat dalam konteks sosial. Konteks sosial ini diperlukan
tidak hanya untuk tujuan instrumental tetapi juga untuk definisi status orang
sebagai manusia.
5. Sifat "aktif-sosial" orang menyiratkan epistemologi (yaitu, aturan dasar untuk
menentukan validitas pengetahuan), yang berfokus pada studi tentang makna
subyektif yang dilekatkan orang pada tindakan mereka sendiri dan tindakan orang
lain.
6. Deskripsi dan penjelasan dalam ilmu sosial harus terutama berkaitan dengan
tindakan, sebuah konsep yang mengarahkan perhatian pada makna sehari-hari
yang diberikan orang pada tindakan mereka.
7. Konsep tindakan memberikan dasar untuk menantang kecukupan teori ilmu
sosial, yang orientasi dasarnya adalah ke arah pengamatan dan analisis perilaku.
8. Masalah konseptual utama dalam pengembangan teori nilai untuk administrasi
publik adalah hubungan substansi dengan proses dan individu dengan nilai-nilai
kolektif.
9. Nilai utama dalam pengembangan teori normatif untuk administrasi publik adalah
mutualitas, yang merupakan premis normatif yang berasal dari hubungan tatap
muka (pertemuan) antara diri aktif-sosial.
10. Sama seperti teori deskriptif tentang kolektivitas yang lebih besar adalah turunan
dari pesaing, demikian juga, teori normatif tentang kolektivitas tersebut dapat
diturunkan dari ekspresi normatif dari pertemuan tersebut. Gagasan keadilan
sosial adalah perpanjangan logis dari mutualitas yang diterapkan pada perguruan
tinggi sosial dan karena itu harus dianggap sebagai premis normatif yang
menguraikan keputusan kebijakan "agregat" yang dibuat oleh dan
diimplementasikan melalui organisasi publik. (Harmon 1981, 4 –5 )
Teori interpretatif atau tindakan pada saat itu merupakan tantangan yang agak langsung
ke teori keputusan rasional saat itu (Harmon 1989). Seperti yang kami jelaskan dalam
Bab 7, dalam perspektif decision-theoretic, keputusan adalah titik fokus dari administrasi
yang memahami. Berpikir mendahului memutuskan, dan memutuskan mendahului
tindakan. Logika decision-theoretic dibangun di atas asumsi rasional instrumental sejauh
mungkin untuk menghitung hubungan antara sarana dan tujuan. Dalam aturan mereka,
pembuat keputusan akan secara rasional mencari efisiensi ke arah tujuan yang ditentukan,
ditentukan oleh beberapa ukuran sejauh mana tujuan sedang dicapai (Harmon dan Mayer
1989, 123).

Teori tindakan, alternatif teori interpretatif dari teori keputusan, mengklaim sebagai
berikut:

1. Perbedaan epistemologis antara nilai-nilai dan fakta, betapapun bermanfaatnya

itu untuk tujuan instrumental, mencerminkan rekonstruksi buatan dari proses
yang dengannya dunia sosial dibentuk, dipertahankan, dan diperebutkan. Proses-
proses sosial ini pada awalnya dicirikan oleh penggabungan dari apa yang kita
sebut sebagai "nilai" dan "fakta." Dengan demikian, perbedaan mendasar antara
tindakan dan perspektif keputusan dapat dijelaskan oleh sikap mereka yang
berbeda mengenai prioritas epistemologis perbedaan.
2. Keberadaan yang mungkin dari kebaikan moral transenden mewarisi dalam
proses di mana kehidupan sosial dibentuk daripada, paling tidak terutama, pada
tujuan yang seolah-olah diinformasikan oleh nilai-nilai. Berakhir, termasuk
tujuan dan minat, dapat dilihat sebagai berasal dari dan bergantung pada proses
sosial. "Moral" karena itu bukan sinonim untuk nilai atau tujuan, melainkan
menggambarkan kualitas yang melekat dalam subjek akting yang terlibat dalam
interaksi sosial.
3. Proses sosial pada prinsipnya adalah proses pengambilan akal kolektif melalui
mana "fakta" sosial dihasilkan melalui negosiasi. Sebagai tambahan, organisasi
adalah konteks terstruktur terutama untuk pembuatan akal dan hanya pengaturan
pengambilan keputusan sekunder.
4. Daripada tindakan yang mendahului pemikiran (dihubungkan oleh keputusan),
pemikiran dan tindakan adalah saling konstitutif dan coextensive. Keputusan
tidak objektif nyata tetapi merupakan obyektifikasi dari aliran proses sosial yang
 sedang berlangsung. Secara formal, keputusan dapat dianggap sebagai "proses
yang terhenti."

Dalam perspektif aksi-teoretis, tujuan dan nilai-nilai organisasi hanya dapat muncul dari
proses sosial berdasarkan pola aksi interaktif dan nilai-nilai yang melekat padanya.
Harmon menunjukkan bahwa “barang tidak berada dalam tujuan yang telah ditentukan
sebelumnya sebagaimana diinformasikan oleh pemikiran abstrak tentang nilai-nilai moral.
Justru itu merupakan fungsi sifat dan kualitas hubungan sosial yang melaluinya tujuan
berubah ”(1989, 149). Kebaikan, dan sejauh mana kebaikan itu ditingkatkan secara
organisasi, adalah suatu proses penafsiran yang sadar dari pihak yang ada dalam
organisasi. Ini juga merupakan proses di mana peneliti berusaha memahami perilaku
administrasi dan menafsirkan tindakan dan artinya.

Perspektif Postmodern dalam Administrasi Publik

Untuk mencoba memahami administrasi publik postmodern, kita harus mulai dengan
karakterisasi modernitas postmodern atau modernitas tinggi. Modernitas adalah
penolakan Pencerahan terhadap pramodernitas, mitos, misteri, dan kekuatan tradisional
berdasarkan keturunan atau penahbisan. Zaman Nalar menolak tatanan alam yang
menaklukkan banyak orang atas nama bangsawan atau dewa, dan menggantikan tatanan
alam itu dengan sistem penentuan nasib sendiri, kapitalisme, sosialisme, dan Marxisme
yang demokratis. Yang tak kalah penting, Zaman Akal menolak pengetahuan berdasarkan
takhayul atau ramalan dan menggantinya dengan pengetahuan yang didasarkan pada
sains. Semua disiplin ilmu dan bidang sains modern berakar pada Pencerahan dan dalam
epistemologi yang didasarkan pada pengamatan objektif terhadap fenomena dan
deskripsi, baik secara kuantitatif atau kualitatif, dari fenomena. Epistemologi modernis
mengasumsikan pola keteraturan yang dapat dilihat baik di dunia fisik maupun sosial, dan
di dunia sosial ia mengasumsikan adanya hubungan positivis dan rasional antara sarana
dan tujuan. Modernisme adalah pengejaran pengetahuan melalui akal, dan pengetahuan
yang diturunkan hanya dianggap faktual dan karenanya benar.

Bagi para postmodernis, administrasi publik modern yang didasarkan pada logika
Pencerahan hanyalah sesat. Pertama-tama, fakta tidak dapat berbicara atau menulis dan
karena itu, tidak dapat berbicara sendiri (Farmer, 1995). Fakta mewakili proposisi atau
hipotesis yang berasal dari pengamatan. Oleh karena itu, dalam pengungkapan fakta,
pengamat tidak hanya pembentuk aktif dari pesan yang dikirim tetapi juga pembentuk
aktif dari gambar yang mungkin diterima. Di tempat kedua, “pandangan bahwa ilmu
sosial adalah masalah akumulasi pengetahuan secara kumulatif melalui karya subjek
manusia yang secara netral mengamati aksi dan interaksi objek — membiarkan fakta
berbicara sendiri — tidak bisa dipertahankan. Sulit untuk berpegang teguh pada
pandangan bahwa pikiran adalah semacam reseptor posesif dari aktivitas luar seperti
kesan atau ide ”(Farmer 1995, 12).

Karena pengamat fakta adalah penutur fakta-fakta itu, bagi postmodernis bahasa
penuturan itu penting. Konstruksi sosial realitas didasarkan pada bahasa, dan bahasa
adalah inti dari argumen postmodern. Oleh karena itu, administrasi publik postmodern
adalah tentang semantik dan, sebagaimana dikatakan postmodernis, teks. “Hermeneutika
(studi tentang hubungan antara alasan, bahasa dan pengetahuan) menyangkut teks; itu
berkaitan dengan menafsirkan, dengan menentukan signifikansi, dengan mencapai
kejelasan. Teks, dalam hal ini, dapat berupa teks tertulis atau teks dalam bentuk praktik
sosial, lembaga, atau pengaturan lain, atau kegiatan ”(Farmer, 1995).

Ketika kita mempelajari atau membuat teks subjek kita, kita terlibat dalam pola
interpretasi refleksif, suatu proses deskripsi, baik secara kualitatif maupun kuantitatif,
yang memadukan realitas dalam bentuk refleks atau respons antara subjek dan subjek
yang mendeskripsikan subjek. . Dengan demikian dikemukakan bahwa teori administrasi
publik, pada kenyataannya, adalah bahasa administrasi publik (Farmer 1995). Paradigma
bahasa reflektif adalah, mengikuti David John Farmer, “sebuah proses dialog yang
menyenangkan dan selaras dengan konten yang mendasari bahasa birokrasi publik. . .
sebuah seni yang berusaha untuk menggambar dan menggunakan konsekuensi dari
karakter hermeneutik, refleksif dan linguistik dari cara dalam apa yang harus kita pahami
dan ciptakan fenomena administrasi publik ”(1995, 112).

Postmodernis menggambarkan kehidupan modern sebagai hyperreality, mengaburkan

yang nyata dan yang tidak nyata. Postmodernis seperti Jean Baudrillard mengklaim
bahwa pemutusan fundamental dengan era modern telah terjadi baru-baru ini. Media
massa, sistem informasi, dan teknologi adalah bentuk kontrol baru yang mengubah politik
dan kehidupan. Batas-batas antara informasi dan hiburan meledak, seperti juga batas
antara gambar dan politik. Memang, masyarakat itu sendiri meledak. Postmoderity adalah
proses menghancurkan makna. Cita-cita kebenaran, rasionalitas, kepastian, dan koherensi
berakhir karena, bagi Baudrillard, sejarah telah berakhir. Postmodernitas adalah ciri khas
“alam semesta di mana tidak ada lagi definisi yang mungkin. . . . Itu semua sudah
dilakukan. Batas ekstrim dari kemungkinan-kemungkinan ini telah tercapai. . . . Yang
tersisa hanyalah bermain dengan potongan-potongan. Bermain dengan potongan — itu
postmodernisme ”(Baudrillard, dikutip dalam Farmer 1995, 6). Bagi kaum postmodernis,
Disneyland tidak lebih dan tidak kalah nyata dari Los Angeles dan pinggiran kota lain di
sekitarnya. Semua hanyalah hiperrealitas dan simulasi (Baudrillard 1984).

Particularisme

Menurut Farmer:

Partikularisme nasional administrasi publik Amerika memang memiliki kerugian

besar dalam hal pertentangan dan blind spot. Pertentangan sebelumnya dicatat
antara partikularisme dan universalisme. Dorongan untuk yang kurang terikat dan
fokus pada yang lebih terikat juga bertentangan. Sejauh interpretasi, administrasi
publik memiliki kepentingan dalam interpretasi yang terikat budaya sesedikit
mungkin. Ketertarikan pada antarbudaya adalah wawasan yang memfasilitasi.
Tanpa minat antarbudaya, misalnya, pertanyaan berwawasan luas dapat
diabaikan. (1995, 55 – 56)

Tidak diragukan lagi administrasi publik modern sebagian besar merupakan produk
Amerika abad kedua puluh, lengkap dengan banyak penutup budaya yang hadir. Tetapi
spesialis dalam administrasi komparatif telah lama memahami hal ini, seperti bacaan
reguler jurnal Administrasi dan Masyarakat akan membuktikan. Kaum komparativis telah
lama berargumen menentang kemampuan ekspor administrasi publik Amerika. Banyak
dorongan di balik apa yang disebut Manajemen Publik Baru (NPM), atau manajerialisme
baru, berasal dari negara-negara Eropa Barat, Australia, dan Selandia Baru (Conbine and
Painter 1997; Kernaghan, Marson, dan Borin 2000). Administrasi publik modern
semakin kurang merupakan ekspresi partikularisme Amerika; memang, dua jurnal baru
terkemuka di lapangan, Tata Kelola dan Tinjauan Manajemen Publik, adalah Eropa.

Keistimewaan juga berkaitan dengan penekanan pada pemerintah dalam administrasi

publik. H. George Frederickson berpendapat untuk konsepsi yang membedakan publik
dari pemerintah: "Publik hidup secara independen dari pemerintah, dan pemerintah hanya
salah satu dari manifestasinya." Istilah "publik" telah memiliki makna yang begitu sempit
di zaman kita sehingga “Kami menganggap publik berkaitan dengan pemerintah dan
berkaitan dengan pemungutan suara dan perilaku pejabat.” Teori publik yang memadai,
menurut Frederickson, harus didasarkan pada konstitusi, tentang gagasan
kewarganegaraan yang disempurnakan, dan tentang sistem untuk menanggapi
kepentingan "publik kolektif dan publik yang lemah, dan tentang kebajikan dan cinta"
(1991, 395).

Akhirnya, partikularisme dalam postmodernitas terlalu disibukkan dengan efisiensi,

kepemimpinan, manajemen, dan organisasi. Penekanan saat ini pada pengukuran kinerja
adalah menggambarkan sifat fungsional administrasi publik modernis (Forsythe 2001).
Yang sangat menarik adalah ukuran kinerja jarang mengajukan pertanyaan keadilan,
kinerja untuk siapa? Postmodernis akan bersikeras mengajukan pertanyaan itu.

Scientism

Di mana-mana terbukti bahwa sains telah banyak berkaitan dengan pengembangan teori
administrasi publik kontemporer. Selama bertahun-tahun, perspektif ilmiah dalam
administrasi publik telah berkembang

1. Makalah Luther Gulick dan Lyndon Urwick tentang Ilmu Administrasi, 1937
2. Herbert Simon Administrative Behaviour, 1947 ;
3. Untuk pengembangan Ilmu Administrasi Triwulanan, masih bisa dibilang jurnal
paling bergengsi dalam administrasi bisnis atau publik;
4. Penggunaan Charles Lindblom dari judul "The Science of Muddling Through"
untuk mengolok-olok ilmu pengetahuan;
5. Perspektif ilmiah modern di lapangan diwakili oleh rasional perspektif
pemodelan pilihan yang dijelaskan dalam Bab 8;
6. Perspektif decision-theoretic yang dijelaskan dalam Bab 7.

Dalam karya ini, kata "sains" digunakan dalam berbagai cara. Simon Ilmu Pengetahuan
Buatan (1969) membentuk bagian dari dasar apa yang sekarang digambarkan sebagai
kecerdasan buatan, meskipun tentu saja ada perdebatan mengenai kecerdasan kecerdasan
buatan. Namun demikian, sistem komunikasi modern, pembuatan robot, perjalanan udara
kontemporer, dan banyak bentuk praktik medis modern semuanya dibangun di atas logika
ilmiah kecerdasan buatan.
Sains juga digunakan lebih santai dalam administrasi publik, hanya sebagai kata untuk
memberikan arti penting pada sebuah ide atau untuk menutupi hipotesis atau perspektif
dengan apa yang dianggap sebagai kualitas sains. Fakta sederhana bahwa sains digunakan
dalam administrasi publik dengan cara ini menunjukkan betapa pentingnya sains bagi
semua disiplin ilmu dan bidang akademik modern. Dalam perspektif postmodernis, ide-
ide ilmiah atau positivis “istimewa dalam arti bahwa, jika diturunkan sesuai dengan
prosedur ilmiah, mereka dianggap memberikan jaminan kebenaran yang lebih besar”
(Farmer 1995, 71).

Bagi kaum postmodernis, perspektif ilmiah biasanya bergaya, yang artinya

disederhanakan dan dilebih-lebihkan karena penekanan. Sebagai contoh, Farmer
mendaftar Donald Ten McCloskey "Sepuluh Perintah dari Aturan Emas modernisme
dalam ilmu ekonomi dan ilmu pengetahuan lainnya" (1985). Mereka adalah sebagai
berikut:

1. Prediksi dan kontrol adalah titik sains.

2. Hanya implikasi yang dapat diamati (atau prediksi) dari sebuah teori yang
penting bagi kebenarannya.
3. Observabilitas memerlukan eksperimen yang obyektif dan dapat direproduksi;
sekadar pertanyaan. Menginterogasi subjek manusia tidak berguna karena
manusia mungkin berbohong.
4. Jika, dan hanya jika, implikasi eksperimental dari sebuah teori terbukti salah
5. Objektivitas harus dihargai; "observasi" subyektif (introspeksi) bukan
pengetahuan ilmiah karena tujuan dan subyektif tidak dapat dihubungkan.
6. Diktum Kelvin: “Ketika Anda tidak bisa mengungkapkannya dalam angka,
pengetahuan Anda adalah jenis yang sedikit dan tidak memuaskan. "
7. Introspeksi, kepercayaan metafisik, estetika, dan sejenisnya mungkin akan
terlihat dalam penemuan suatu hipotesis tetapi tidak dapat menemukan
pembenarannya; justifikasi abadi, dan komunitas sains di sekitarnya tidak relevan
dengan kebenarannya.
8. Merupakan bagian dari metodologi untuk membatasi penalaran ilmiah dari non-
ilmiah, positif dari normatif.
9. Penjelasan ilmiah tentang suatu peristiwa menjadikan acara tersebut di bawah
hukum yang berlaku.
 10. Ilmuwan — misalnya, ilmuwan ekonomi — tidak boleh mengatakan apa-apa
sebagai ilmuwan tentang nilai-nilai, apakah itu moralitas atau seni. (Petani 1995,
72)

Teknologi

Administrasi publik selalu dikaitkan dengan cara mengatur dan cara mengelola.
Didefinisikan dalam arti luas, ini adalah teknologi administrasi publik. Sebagian besar
organisasi dan manajemen publik berteknologi rendah, tentu saja, tetapi sering kali
manajemen dan organisasi institusi teknologi tinggi (Petani 1995, 89). Operasi sistem
dengan keandalan tinggi seperti kontrol lalu lintas udara, misalnya, menggabungkan
teknologi tinggi dan teknologi rendah dalam apa yang petani gambarkan sebagai
sosioteknologi. Contoh terbaru yang sangat baik dari organisasi publik yang didukung
secara empiris dan teori manajemen yang akan dideskripsikan sebagai sosioteknologi
adalah tesis Hal Rainey dan Paula Steinbauer tentang "gajah yang berderap" (1999).
Penelitian terbaik kami tentang organisasi dan manajemen lembaga kompleks besar
menunjukkan bahwa, dengan menggunakan prinsip-prinsip tradisional administrasi
publik, lembaga-lembaga ini adalah "gajah yang berlari" yang secara mengejutkan efektif
dan cepat. Dengan kata lain, administrasi publik berteknologi rendah terutama didasarkan
pada pemahaman umum tentang teori modern dalam semua bentuknya, ternyata sangat
baik dalam praktiknya. Jika demikian, dukungan empiris kurang dalam klaim postmodern
bahwa teori administrasi publik yang dibangun di atas epistemologi ilmiah modernis tidak
berfungsi dengan baik.

Enterprise

Selama bertahun-tahun, retorika telah berubah. Inisiatif reinventing pemerintah di semua

tingkatan pemerintahan menyerukan administrator publik untuk menjadi pengusaha dan
menerobos birokrasi dengan membimbing sektor publik ke arah yang lebih berorientasi
pelanggan, sebuah ide yang diambil langsung dari perusahaan. hadiah buku teks (Osborne
dan Gaebler 1992). Reinventor juga akan meningkatkan administrasi publik dengan
menerapkan konsep pasar seperti persaingan keagenan, menghasilkan melalui biaya
khusus daripada perpajakan umum, dan privatisasi layanan publik. Inisiatif untuk
menerapkan logika perusahaan ke administrasi publik tidak, bagaimanapun, tidak
tertandingi (Kettl 1988; Goodsell 1983). Memang, dari awal lapangan telah ada literatur
yang konsisten menunjukkan perbedaan antara pemerintah dan perusahaan dan
mempertanyakan penerapan prinsip-prinsip bisnis untuk administrasi publik (Martin
1965; Marx 1946). Tentu saja kekhawatiran postmodernis tentang penerapan konsep
bisnis ke sektor publik, dan khususnya asumsi bahwa motivasi pejabat publik hanya dapat
dipahami sebagai kepentingan pribadi yang rasional, diperlukan; Namun, ada kritik yang
luas terhadap ide-ide ini di halaman Tinjauan Administrasi Publik dan jurnal terkemuka
lainnya. Penekanan baru pada deregulasi bisnis dan privatisasi juga telah dikritik
(Frederickson 1999a). Kritik administrasi publik mengenai penerapan ide-ide bisnis
berpendapat bahwa konsep-konsep bisnis jarang ada di sektor publik. Tetapi ada kekuatan
politik dan ekonomi yang kuat yang secara umum mendukung penerapan konsep bisnis
pada manajemen publik. Terobosan terbesar dalam menerapkan perusahaan ke sektor
publik berasal dari teori pilihan rasional, subjek yang dipertimbangkan dan dijelaskan
dalam Bab 8.

Singkatnya: Dari perspektif postmodern, kritik terhadap administrasi publik modernis

meliputi (1) ketergantungannya pada logika dan epistemologi objektif ilmu sosial
rasional; (2) dukungan implisitnya untuk rezim otoriter, tidak adil, dan tidak adil; (3)
biasnya terhadap partikularisme Amerika; (4) keterikatannya yang terlalu besar pada
manajemen fungsional dan teknologi organisasi; dan (5) keinginannya untuk terlalu
dipengaruhi oleh logika kapitalis perusahaan. Setelah meninjau kritik postmodern
terhadap administrasi publik modernis, kita sekarang beralih ke pertanyaan yang lebih
sulit: Apa, bagaimanapun, administrasi publik postmodern?

Mencari Teori Administrasi Publik Postmodern

Alasan utama sulit untuk dijabarkan deskripsi teori administrasi publik postmodern atau
definisi yang berguna dari perspektif postmodern adalah ini: Seseorang tidak dapat,
diklaim, memahami, menilai, atau mengevaluasi administrasi publik postmodern dengan
menggunakan kriteria modernis atau standar (Farmer 1955, 144– 145). Ketika kita
"terlibat dengan asumsi modernitas dan menganggapnya sebagai" akal sehat ", kita gagal
memahami dan membenarkan klaim postmodernitas dalam hal modernitas" (145).

Dalam logika postmodernis, negativitas, pertentangan, atau problematika yang mengkritik

logika modernis sering kali memiliki kualitas main-main bagi mereka, sebagaimana
ditunjukkan oleh daftar berikut (Tabel 6.2).
Banyak kesamaan antara karakterisasi perbedaan antara modernisme dan postmodernisme
dan deskripsi Clark tentang perbedaan antara paradigma organisasi klasik dan
postpositivist yang dijelaskan sebelumnya. Pertanyaannya adalah, seperti apa teori
administrasi publik yang dibangun berdasarkan antiform, permainan, peluang, anarki, dan
sebagainya? Postmodernis yang keras kemungkinan akan menjawab pertanyaan itu
dengan komentar seperti ini: “Anda tidak dapat menggambarkan atau pahami dunia
postmodern dengan menjawab pertanyaan seperti itu. ”Postmodernis soft-core
kemungkinan akan menjawab sebagai berikut:“ Teori administrasi publik postmodern
terlihat seperti kombinasi dari logika pengindraan yang dijelaskan dalam Bab tentang
teori keputusan, banyak dari elemen modern dari teori institusional yang dijelaskan dalam
Bab , dan teori manajemen publik yang dijelaskan dalam Bab 5: ”Untuk meneruskan teori
postmodern ke depan kemungkinan besar akan memerlukan adopsi dari perspektif
postmodernis lunak.

“Peneliti Administrasi Publik Postmodern, kemudian, memiliki minat dalam praktik

Administrasi Publik. Tetapi mereka jarang terlibat dalam konsultasi dengan praktisi, dan
terutama pegawai negeri tingkat tinggi, seperti rekan-rekan tradisional mereka ”(Bogason
2005, 248).
Negara-bangsa sangat penting untuk logika inti administrasi publik karena lapangan
hanya mengasumsikan keberadaan negara-bangsa dan mengasumsikan bahwa
administrator publik adalah agen negara dan kepentingan publik. Sulit bagi para
cendekiawan yang bekerja dari perspektif teori institusional, teori keputusan, teori
manajerial, teori pilihan rasional, teori kontrol-birokrasi politik, dan teori birokrasi untuk
mengasumsikan politi, yurisdiksi, atau negara. Hanya teori pemerintahan dan teori
postmodern yang terbuka terhadap tantangan terhadap asumsi bahwa mempraktikkan
administrasi publik adalah representasi dari negara-bangsa dan kedaulatan negara. Dalam
teori administrasi publik postmodern, bentuk tertentu dari tantangan-tantangan ini
mencakup unsur-unsur dekonstruksi, imajinasi, dan perubahan.

Munculnya negara-bangsa modern sejajar dengan kedatangan Pencerahan. Meskipun

teori birokrasi datang jauh kemudian, praktik birokrasi mendahului munculnya negara
dan hanya ditambal ke dalam negara modern (Weber 1952; Gladden 1972). Di negara-
negara demokrasi modern, asumsi birokratis tentang legitimasi berdasarkan hukum,
konstitusi, penunjukan resmi, dan masa jabatan semuanya terkait dengan asumsi inti
yurisdiksi dan kedaulatan nasional. Dekonstruksi postmodern dari konsep negara dan
berfungsinya negara mengambil bentuk ini:

1. Negara adalah tempat, wilayah fisik dengan batas dan batas.

2. Negara adalah sejarah khusus, konstruksi sosial dari realitas, dan dapat digunakan
3. Negara termasuk mitos pendiri yang sangat penting.
4. Negara sering ditopang oleh musuh tradisional atau keturunan.
5. Negara adalah pelaksanaan otoritas dalam bentuk berdaulat-sah tindakan
berdasarkan pelaksanaan otoritas atas nama negara.
6. Negara bersandar pada beberapa kapasitas untuk mengenakan pajak pada
penduduknya.
7. Negara diharapkan oleh penduduk atau warganya untuk memberikan ketertiban,
prediktabilitas, dan identitas.

Salah satu karakteristik yang menarik dari teori administrasi publik postmodern berkaitan
dengan pendekatannya terhadap metodologi. Meskipun beberapa yang terkait dengan
postmodernisme menolak empirisme dan obyektivitas di luar kendali, sebagian besar
adalah empirisme dalam pengertian metodologi kualitatif. Deskripsi paling lengkap dari
perspektif metodologis ini adalah penyelidikan naturalistik, sebuah pendekatan yang lebih
diidentifikasi dengan postpositivisme daripada dengan postmodernisme (Lincoln dan
Guba 1985). Namun demikian, dari perspektif teori berbasis empiris, ia menangkap apa
yang sekarang umumnya digambarkan sebagai pendekatan postmodern untuk penelitian
lapangan. Pendekatan metodologis dalam penyelidikan naturalistik operasional adalah
sebagai berikut:

1. Pengaturan alam. Melakukan penelitian dalam latar atau konteks alami karena, di
antara alasan-alasan lain, "realitas adalah keseluruhan yang tidak dapat dipahami
dalam isolasi dari konteksnya."
2. Ketertarikan manusia. Gunakan manusia sebagai instrumen pengumpulan data
utama, sebagai lawan dari, katakanlah, instrumen kertas dan pensil.
3. Pemanfaatan pengetahuan diam-diam. Anggaplah pengetahuan diam-diam
(intuitif, terasa) sebagai legitimasi, di samping pengetahuan preposisional.
4. Metode kualitatif. Pilih "metode kualitatif" daripada yang kuantitatif (meskipun
tidak secara eksklusif) karena yang pertama lebih mudah beradaptasi untuk
menghadapi beberapa (dan kurang agregat) realitas.
5. Pengambilan sampel purposive. Hindari pengambilan sampel secara acak atau
representatif karena, di antara alasan lain, peneliti dengan demikian
“meningkatkan cakupan atau kisaran data yang diungkapkan.”
6. Analisis data induktif. Gunakan analisis data induktif karena “lebih mungkin
untuk mengidentifikasi berbagai realitas yang dapat ditemukan dalam data
tersebut.”
7. Grounded Theory. Biarkan "teori substantif penuntun muncul dari. . . data."
8. Desain yang muncul. Biarkan desain penelitian "muncul (mengalir, kaskade,
lepas) daripada membangunnya sebelum (apriori)."
9. Hasil yang dinegosiasikan. Negosiasikan "makna dan interpretasi dengan sumber
manusia dari mana data telah diambil terutama" karena "itu adalah konstruksi
realitas mereka yang ingin dibangun kembali oleh penyelidik."
10. Mode pelaporan studi kasus. Lebih suka "mode pelaporan studi kasus (lebih dari
laporan ilmiah atau teknis)."
11. Interpretasi ideografis. Menafsirkan data dan kesimpulan "secara ideografis
(dalam hal rincian kasus) daripada nomotetis (dalam hal generalisasi seperti
hukum)."
12. Aplikasi sementara. Jangan ragu untuk menerapkan temuan secara luas.
13. Batas-batas yang ditentukan fokus. Tetapkan batas-batas pada penyelidikan
“berdasarkan fokus yang muncul (masalah untuk penelitian, evaluasi untuk
evaluasi dan opsi kebijakan untuk analisis kebijakan). "
 14. Kriteria khusus untuk dapat dipercaya. Terapkan kriteria kepercayaan khusus
karena “kriteria kepercayaan yang konvensional (internal dan eksternal vidity,
reliability, dan objektivitas) tidak konsisten dengan aksioma dan prosedur
penyelidikan naturalistik.” (Diadaptasi dari Lincoln dan Guba 1985, 221 – 240 ,
oleh Farmer 1995, 216)

Suatu badan yang muncul dari penelitian berbasis empiris yang mengesankan pada
dasarnya menggunakan pendekatan metodologis ini. Salah satu analisis empiris yang
paling terkenal dari perilaku tingkat lapangan dari birokrat dan pengklaim kesejahteraan
menggunakan metode-pendekatan logis (Soss 2000) ini. Dua studi mengesankan tentang
operasi hukum di jalan dan sistem hukum jelas diidentifikasi sebagai metode post-modern
(Ewick dan Silbey 1998; Conley dan O'Barr) 1998. Analisis yang sangat penting tentang
perilaku pilihan-pilih di tingkat jalan dari pekerja sosial, manajer kasus disabilitas, dan
guru menggunakan metodologi postmodern (Maynard-Moody dan Musheno 2003). Pada
dasar metodologi semua penelitian ini adalah narasi dan cerita serta koleksi dan
interpretasinya yang cermat (Maynard-Moody, Musheno, dan Kelly 1995; Maynard-
Moody dan Leland 1999).

Pengertian birokrasi, seperti yang dijelaskan sebelumnya dalam bab ini dan Bab 4,
merupakan inti logis dari temuan empiris dalam studi ini. Cerita dan narasi menceritakan
secara rinci bagaimana administrator publik menafsirkan hukum dan aturan umum dalam
penerapan sehari-hari mereka atas hukum dan aturan itu untuk klien dan warga negara
tertentu. Merekonsiliasi undang-undang, peraturan, dan kebijakan dengan kualifikasi atau
kebutuhan klien atau warga negara tertentu sangat interpretif dan bermanfaat dipahami
sebagai akal. Ini, dan studi serupa lainnya, mendekati deskripsi yang akurat tentang
bagaimana layanan publik disediakan, dan mengapa, daripada wawancara atau data
survei. Tetapi studi seperti itu sulit untuk ditiru, dan teori-teori yang mereka uji adalah
padat dan tidak elegan.

Kesimpulan: Memudar atau Masih Berguna sebagai Teori?

Sebuah tinjauan baru-baru ini dari Tinjauan Administrasi Publik, salah satu jurnal
terkemuka dari disiplin tersebut, menunjukkan bahwa pendekatan metodologis yang
dominan terus menjadi kuantitatif / statistik(Raaddschelders dan Lee 2011, 24). Sangat
sedikit ruang jurnal tampaknya dikhususkan untuk pendekatan kualitatif dialektal /
hermeneutik yang dianjurkan oleh postmodernis; dari hingga kurang dari persen artikel
dikhususkan untuk metodologi normatif, deskriptif, biografis, dan historis. Namun para
pengulas ini benar untuk mencatat bahwa penambahan bagian jurnal yang dikhususkan
untuk "Pertukaran Praktisi-Akademik" dan "Teori untuk Praktik" membuka pintu untuk
pendekatan yang lebih kualitatif; Bagi postmodernis, bagian-bagian ini menyediakan
jalan penelitian yang berharga untuk menjangkau khalayak luas.

Dengan menggunakan logika, deduksi, dan penalaran filosofis, para sarjana yang bekerja
dari perspektif teori administrasi publik postmodern telah memberikan analisis yang
bijaksana dan provokatif tentang masalah tanggung jawab administratif (Harmon 1995),
kepercayaan (Kass 2003), gender (Stivers 2002), legitimasi (Mc-Swite 1997), dan
berbagai masalah lain di lapangan. Meskipun studi ini mungkin dikritik karena tidak
memiliki basis empiris, kritik yang sama dapat ditujukan pada pemodelan matematika
berbasis asumsi yang digunakan untuk menguji teori pilihan rasional.

Penelitian dan teori postmodern, di samping tempat utama mereka di PATnet dan
jurnalnya, Teori Administrasi dan Praksis, sangat berpengaruh di antara anggota Asosiasi
Hukum dan Masyarakat. Dari publikasi ilmiah terkemuka yang terkait dengan
administrasi publik, Law and Society Review, jurnal asosiasi, adalah contoh utama
tentang pentingnya penelitian dan teori postmodern di lapangan. Kurang terkait langsung
dengan administrasi publik, tetapi sangat dipengaruhi oleh teori postmodern, adalah
jurnal yang berurusan dengan wanita di sektor publik, seperti Perempuan dan Politik.
Mungkin merupakan generalisasi yang aman bahwa banyak masalah administrasi publik
yang dipertimbangkan dalam literatur ini berkaitan dengan ras, gender, kelas, dan
ketidaksetaraan — semua tema sentral dalam pemikiran postmodern.

Perspektif metodologis postmodern yang diuraikan disini dikaitkan dengan

deterritorialisasi, sebuah pendekatan analitik yang berupaya memecah wilayah struktural
yang ditemukan di semua organisasi. Wilayah-wilayah ini tercermin dalam kategori
departemen dan biro yang kaku, dalam kategori akuntansi terverifikasi, dalam profesi
khusus dan proses pendidikan yang mempersiapkan orang untuk layanan publik, dan
dalam semua cara lain pekerjaan itu dibagi. Seperti hampir semua orang di administrasi
publik, postmodernis berusaha untuk memecah baik silo organisasi dan pola pikir tetap
yang datang dengan kategori dan wilayah aktual atau intelektual. Dalam istilah
postmodern, argumen postmodern telah lama menjadi bagian dari administrasi publik,
walaupun postmodernis dapat mengklaim bahwa pendekatan mereka untuk memperbaiki
defisit struktural dari janji organisasi lebih sukses daripada pendekatan sebelumnya.

Kritik terhadap teori postmodern telah didokumentasikan dengan baik. Untuk positivis,
pertanyaannya adalah tentang bagaimana mengevaluasi metodologi, terutama yang
berkaitan dengan konsep dasar seperti efisiensi. Konsep demokrasi seperti kesetaraan dan
daya tanggap menjadi lebih bernuansa dan bermasalah di bawah kerangka postmodern.
Secara umum, administrasi publik terganggu oleh masalah kurangnya teori pemersatu;
teori postmodern tidak melakukan apa pun untuk menyelesaikan debat ini, juga tidak
melihat ini seperlunya. Teori postmodern memang menambah diskusi dan praktik
administrasi publik, tetapi sampai saat ini menawarkan sedikit cara metodologi yang
disepakati atau sarana untuk menentukan efektivitas suatu institusi. Administrasi publik
postmodern mungkin paling baik dipandang sebagai menambahkan alat ke dalam
perangkat administrasi publik, tetapi tidak mendefinisikan ulang penggunaan alat yang
ada seperti yang akan disarankan oleh karya terbaru tentang teori keputusan dan pilihan
rasional dalam Bab 7 dan Bab 8. Akhirnya, meskipun penelitian postmodern telah
memberikan kontribusi bagi pemahaman kita tentang kewajiban administrasi publik
untuk setiap warga negara, adalah adil untuk menunjukkan bahwa masalah tersebut telah
menjadi bagian dari subjek dan bagian dari agenda penelitian selama bertahun-tahun.

Perspektif metodologis postmodern juga mencakup logika perubahan, atau kepedulian

yang terus terang untuk "moral lain" pada bagian dari administrator publik. Postmodernis
dengan tepat mengklaim bahwa semua tindakan administratif secara langsung atau tidak
langsung mempengaruhi orang lain dan bahwa administrasi publik tradisional
menyembunyikan, mengabaikan, menggeneralisasikan, atau merasionalisasi efek ini.
Dalam administrasi publik, menurut postmodernis, perhatian terhadap orang lain perlu
digeser dari ide abstrak “orang lain” yang tidak spesifik menjadi “orang lain” yang
konkret, hidup, “orang lain” yang nyata. Karena itu, agenda penelitian postmodernis
sering kali berkaitan dengan pertimbangan di tingkat dasar. fungsi birokrasi dan
konsekuensi yang berfungsi pada orang lain. Adalah para postmodernis yang tampaknya
mewarisi mantel penelitian tentang birokrasi tingkat jalanan, dan telah sangat memajukan
penelitian itu (Lipsky 1980; Maynard-Moody dan Musheno 2003). Salah satu contoh
kontemporer yang menarik adalah masalah "kerusakan jaminan" yang terkait dengan
perang.

Kritik terhadap teori postmodern telah didokumentasikan dengan baik. Untuk positivis,
pertanyaannya adalah tentang bagaimana mengevaluasi metodologi, terutama yang
berkaitan dengan konsep dasar seperti efisiensi. Konsep demokrasi seperti kesetaraan dan
daya tanggap menjadi lebih bernuansa dan bermasalah di bawah kerangka postmodern.
 BAB 7. TEORI KEPUTUSAN

Pendahuluan

Walaupun sekarang terbilang berbeda, teori pilihan rasional dan teori keputusan dulunya
bersumber dari akar yang sama. Keduanya berlandaskan penelitian dari Herbert Simon
yang dibukukan dalam Administrative Behaviour, terbit pada tahun 1947.

Teori pilihan rasional, yang menjadi pokok bahasan bab 8, merupakan pengaplikasian
dari teori keputusan yang terpengaruh dari ekonomi dan logika pasar. Teori ii cenderung
menggunakan model matematika untuk menguji hubungan 2 variabel, tujuan atau
beberapa alternatif tindakan. Tujuannya adalah untuk menentukan pilihan mana
yang paling efisien, atau paling rasional, untuk mencapai tujuan.

Teori keputusan merupakan teori multidisipliner yang paling jelas dalam publik
administrasi. Kita memulai bab ini dengan mengulas asal muasal teory keputusan. Simon
Administrative Behaviour ( 1947/1997 ) berpendapat bahwa administrasi adalah segala
hal tentang memutuskan dan bahwa keputusan sama pentingnya dengan tindakan.
Memang, keputusan adalah predikat dari tindakan, dan tindakan hampir selalu didasarkan
pada akumulasi keputusan. Studi administrasi tradisional, menurut Simon, terlalu sibuk
dengan tindakan, dan khususnya dengan "prinsip-prinsip" tindakan yang tidak berdasar,
yang ia sebut "amsal." Studi administrasi modern perlu lebih ilmiah, dan ilmu
administrasi diperlukan harus didasarkan pada unit analisis yang baru dan berbeda —
keputusan. Fokus ilmiah pada unit analisis ini masih merupakan ciri khas dari kerangka
teori konseptual, dan beasiswa kontemporer saat ini menggabungkan kemajuan di
beberapa bidang menjadi evolusi baru yang cepat dari teori keputusan. Sedangkan pada
akhir tepi teori keputusan dalam administrasi publik didefinisikan oleh prinsip-prinsip
rasionalitas terbatas, kemajuan terbaru dalam psikologi, sosiologi, dan bidang ekonomi
perilaku yang relatif baru telah menciptakan konsep baru pengambilan keputusan yang
dapat digambarkan sebagai "irasionalitas yang dapat diprediksi." * Dalam kerangka kerja
yang lebih baru ini, keputusan dilihat tidak hanya sebagai produk manusia yang
rasionalitasnya dibatasi oleh batas kognitif dan lingkungan, tetapi juga sebagai produk
dari pola yang dirancang secara evolusioner dan dapat diprediksi dari pemrosesan
informasi kognitif. Kami membahas kemajuan ini nanti dalam bab ini.
Secara epistemologis, landasan ilmiah yang kuat dari teori keputusan hampir tidak
mengejutkan mengingat asal-usul intelektualnya. Tentu saja seperti dikandung oleh
Simon, teori pengambilan keputusan harus didasarkan pada argumen positivis logis
bahwa harus ada perbedaan utama antara fakta, yang dapat diuji dan diverifikasi, dan
preferensi individu dan kolektif dan nilai-nilai, yang tidak dapat diverifikasi secara
ilmiah. Di dasar teori keputusan Simon adalah konsep rasionalitas administrasi yang
efisien: “Ketepatan keputusan administratif adalah hal yang relatif — benar jika memilih
cara yang tepat untuk mencapai tujuan yang ditentukan. Administrator rasional peduli
dengan pemilihan cara efektif ini ”( 1947/ 1997, 72). Rasionalitas didasarkan pada logika
tujuan-akhir, dan mengasumsikan bahwa pertanyaan yang dihadapi adalah memilih cara
terbaik untuk mencapai tujuan yang disepakati. Fakta dan nilai “terkait dengan sarana dan
tujuan. Dalam proses pengambilan keputusan, alternatif tersebut dipilih yang dianggap
sebagai sarana yang tepat untuk mencapai tujuan yang diinginkan. Mengakhiri diri
mereka sendiri, bagaimanapun, seringkali hanya berperan untuk tujuan yang lebih final
”(61). Dengan demikian, kita diarahkan pada konsepsi Simon tentang serangkaian, atau
hierarki, tentang tujuan: "Rasionalitas berkaitan dengan konstruksi rantai tujuan-akhir
seperti ini" (62). Dia mencatat keterbatasan pada logika analisis sarana-tujuan dan
hierarki tujuan: Karena sarana dan tujuan tidak pernah dapat sepenuhnya dipisahkan,
tujuan seringkali tidak lengkap dan tidak jelas, dan kedua sarana dan tujuan dipengaruhi
oleh waktu dan perubahan keadaan.

Terdapat perbedaan perspektif teoretis yang membingkai dua badan utama dalam
administrasi publik. Satu perspektif administrasi publik adalah dalam tradisi Waldo.
Perspektif ini bersifat filosofis, logis, deduktif; utamanya terkait dengan ketegangan
antara nilai-nilai demokrasi dan perilaku birokrasi (Goodsell 1983; Wamsley dan Wolf
1996). Perspektif penting lainnya di lapangan secara luas diwakili oleh perspektif Simon,
dipahami sebagai studi ilmiah administrasi publik. Studi ini, bagaimanapun, telah secara
signifikan dipengaruhi oleh perspektif filosofis yang menelusuri Waldo (Carroll dan
Frederickson 2001).

Di sektor publik, Simon berpendapat, keputusan dibuat dalam konteks organisasi yang
cenderung stabil dan seimbang. Dalam suatu organisasi, kelompok yang mendominasi
terlepas dari nilai-nilai pribadinya, akan menjadi oportunistik — akan tampak dimotivasi
sebagian besar setidaknya oleh tujuan konservasi ”( 1947/ 1997, 119). Dalam teori
keputusan, oleh karena itu, rasional bagi organisasi untuk meminimalkan risiko dan
menganggap kelangsungan hidup kelembagaan kolektif sebagai tujuan atau nilai (Downs
1967). Simon juga berpendapat bahwa hubungan antara organisasi dan individu di
dalamnya dapat dipahami sebagai keseimbangan antara tujuan pribadi dan preferensi
individu dan kebutuhan organisasi. Baik individu yang efektif dan organisasi yang
rasional akan cenderung melestarikan efisiensi; yaitu, mereka akan membuat keputusan
yang akan mencapai sebanyak mungkin preferensi dan nilai-nilai organisasi yang masih
ada mengingat sumber daya dan kemungkinan lainnya.

Kita melihat di sini perbedaan teoretis yang penting antara organisasi swasta atau
komersial di pasar dan konsep keseimbangan pasar, di satu sisi, dan organisasi publik
non-pasar dan konsep efisiensi konservasi yang rasional, di sisi lain (Simon 2000).
Keputusan yang diambil dalam kondisi konsep efisiensi konservasi rasional akan dipandu
oleh preferensi untuk tatanan kelembagaan, stabilitas, prediktabilitas, dan kelangsungan
hidup (Kaufman 1991; Smith 1998). Karena lingkungan kelembagaan publik dapat
berubah-ubah, kelangsungan hidup mungkin bergantung pada adaptasi berdasarkan
perkiraan kebutuhan untuk mengubah pola keteraturan, stabilitas, dan prediktabilitas.
Institusi publik yang tidak selamat membuat tebakan yang salah dan sumber dayanya
mengering. Lembaga publik yang bertahan hidup secara rutin mencari keseimbangan
antara keteraturan dan adaptasi, semacam seleksi alam kelembagaan (Kaufman 1991).
Pemahaman tentang efisiensi konservasi rasional-teoretik-keputusan ini, meskipun secara
umum deskriptif tentang perilaku keputusan sektor publik, menekankan nilai-nilai
bersama dari para pembuat keputusan dan komitmen kolektif mereka untuk tujuan
organisasi.
Dalam bentuknya yang belum sempurna, teori keputusan rasional berusaha untuk (1)
mengklarifikasi dan menempatkan dalam urutan prioritas nilai dan tujuan organisasi; (2)
mempertimbangkan alternatif yang tersedia atau alternatif yang dapat mencapai tujuan
tersebut; dan (3) menganalisis alternatif untuk menemukan alternatif atau kelompok
alternatif yang paling mungkin untuk mencapai tujuan yang disukai. Dalam bentuknya
yang paling disederhanakan, teori keputusan rasional menggambarkan perilaku
berorientasi tujuan.
Teori keputusan rasional ditantang sejak awal karena dianggap tidak realistis dan tidak
berhubungan dengan pola pengambilan keputusan organisasi yang sebenarnya. Alih-alih
membuat pilihan rasional, organisasi “mengacaukan” dengan membuat keputusan
bertahap kecil yang didasarkan pada cara dan tujuan campuran-bersama, yang dibuat
dengan pengetahuan terbatas, kemampuan analitik terbatas, dan waktu terbatas, dan kecil
kemungkinannya melibatkan besar risiko (Lindblom 1959, 1965, 1979). Tantangan-
tantangan ini adalah karakterisasi klaim Simon karena teori keputusan awalnya
mengantisipasi batas-batas rasionalitas dan menggambarkannya. Namun demikian, studi
ilmiah dan sistematis dari rasionalitas keputusan, bagaimanapun terbatas, adalah kunci
untuk memahami administrasi publik. Jadi, pada akhir dekade, tahapan ditetapkan untuk
transisi dari teori keputusan berdasarkan rasionalitas ke teori keputusan berdasarkan
rasionalitas terikat.

Evolusi Teori Keputusan

Dari uraian tentang asal-usul teori keputusan ini, kita maju lebih dari setengah abad untuk
mempertimbangkan teori keputusan kontemporer dan logika rasionalitas. Sejak s, telah
ada gerakan yang berkembang, didukung sebagian besar oleh penelitian eksperimental,
untuk mendefinisikan bagaimana keputusan dibatasi, bukan oleh kendala kognitif atau
lingkungan, tetapi oleh pola atau bias dalam proses informasi individu. Seperti yang kita
bahas dalam Kesimpulan, gagasan rasionalitas terbatas sebagai alternatif untuk
rasionalitas murni berpotensi mencegah peningkatan teoritis dalam teori keputusan.

Rasionalitas
Rasionalitas masih merupakan konsep sentral dalam teori keputusan, tetapi konsepsi
modern tentang rasionalitas bertanggung jawab atas variasi kunci dalam menggambarkan
dan memahami rasionalitas. Meskipun rasionalitas memiliki banyak makna (waras,
cerdas, menghitung), dalam teori keputusan rasionalitas lebih sempit didefinisikan
"sebagai kelas prosedur yang khusus dan sangat akrab untuk membuat pilihan" (March
1994, 2). Ini termasuk rasionalitas proses, biasanya disebut rasionalitas prosedural, yang
menghubungkan pilihan dengan hasil yang disukai, biasanya disebut rasionalitas
substantif. Seperti yang akan kita bahas nanti dalam Bab 8 tentang teori pilihan rasional,
kemajuan terbaru dalam teori keputusan menunjukkan bahwa hubungan ini sering
terganggu atau lebih lunak daripada yang dipostulatkan sebelumnya.
Dua pola logika rasional yang berbeda juga muncul dalam teori keputusan. Keduanya
didasarkan pada deskripsi cara-tujuan logis-positif-logis awal Simon tentang pengambilan
keputusan rasional, tetapi mereka mendefinisikan tujuan secara berbeda. Salah satunya
adalah logika keputusan rasional konsekuensi; yang lain logika keputusan rasional
kepantasan. Di masa depan, keputusan rasional adalah konsekuensi karena tindakan
berdasarkan pilihan-pilihan itu mengantisipasi konsekuensi, hasil, atau tujuan yang akan
datang. Logika rasional konsekuensi paling sesuai dengan konsepsi awal Simon tentang
teori keputusan dan dengan rasionalitas substantif (Simon 1947 / 1997, 1960; March dan
Simon 1993). Logika keputusan konsekuensi lebih cocok untuk pemodelan, analisis
biaya-manfaat, pengukuran kinerja, analisis risiko, dan metodologi kuantitatif. Ahli teori
pengambilan keputusan yang datang dari perspektif logika konsekuensi cenderung
dikaitkan dengan ilmu ekonomi dan politik. Pemodelan Thomas H. Hammond dan Jack
H. Knott (1999) menggambarkan logika keputusan konsekuensi.

Logika rasional kepantasan jauh kurang terhubung ke Simon. Keputusan dianggap tepat
ketika pilihan didasarkan pada pemahaman bersama dari situasi keputusan, sifat atau
"identitas" organisasi, dan aturan yang diterima dari apa yang diharapkan dalam situasi
tertentu. Logika rasional kesesuaian cenderung menekankan rasionalitas prosedural.
Logika keputusan kesesuaian lebih cocok untuk analisis kelembagaan, analisis historis,
teori kontingensi, ekologi populasi, analisis kasus, dan metodologi deduktif naratif. Para
ahli teori keputusan yang bekerja dari sudut pandang kepatutan cenderung dikaitkan
dengan sosiologi, teori organisasi, dan psikologi sosial. Administrasi publik memiliki
contoh kontemporer yang sangat baik dari kedua perspektif. Penelitian Todd R. LaPorte
dan Paula M. Consolini (1991) pada sistem dengan keandalan tinggi yang tergabung erat
menggambarkan logika keputusan kepatutan.

Rasionalitas Terikat
Alih-alih menggambarkan rasionalitas, kedua bentuk logika keputusan justru
menggambarkan rasionalitas terbatas atau terikat.

Rasionalitas murni adalah artefak dari asumsi analis. Modifikasi keputusan-teoretis

biasanya mencakup setidaknya beberapa asumsi, seperti kesepakatan mengenai tujuan
atau nilai; pengetahuan yang sempurna atau, paling tidak, sangat maju tentang alternatif;
dan konsekuensi yang diketahui dari penerapan alternatif. Dengan menggunakan asumsi
seperti itu, prediksi perilaku keputusan individu atau institusi dan hasil perilaku itu
cenderung sangat digeneralisasi, biasanya digambarkan sebagai modalitas atau
kecenderungan. Model seperti itu sering diuji dalam pengaturan eksperimental di mana
variabel dapat dikontrol dan dimanipulasi dan asumsi diubah. Seri panjang eksperimen
dilema narapidana dan tes lapangan lain dari teori permainan, subyek yang dibahas lebih
rinci kemudian dalam bab ini, menggambarkan penelitian ini (Milgrom dan Roberts
1992; Rasmussen 1990). Biasanya, daripada mengklaim untuk menjelaskan perilaku
keputusan rasional dalam pengaturan organisasi yang kompleks, penelitian ini mengklaim
untuk memberikan wawasan atau memiliki kualitas heuristik. Mungkin hasil terkuat yang
diperoleh dari uji eksperimental rasionalitas "murni" ditemukan dalam penelitian tentang
kecenderungan individu dan kelembagaan untuk bekerja sama (Axelrod 1984; Brown
1995) atau bersaing (Hirschleifer dan Riley 1992). Generalitas dan wawasan yang
menelusuri tes eksperimental perilaku keputusan rasional di bawah beberapa asumsi
"murni" cukup menjanjikan, terutama sejauh mana mereka menjelaskan batasan
rasionalitas. Tetapi model seperti itu kurang dari deskripsi yang memuaskan tentang
bagaimana keputusan sebenarnya terjadi (March 1994, 5). Maka, kita beralih ke
rasionalitas terbatas atau terbatas dalam teori keputusan.
Dalam kerangka teori keputusan rasional, pertanyaan kunci, masalah, dan tantangan
semua harus dilakukan dengan batas-batas rasionalitas. Bagaimana rasionalitas keputusan
dibatasi? Kami menyarankan bahwa semakin dekat keputusan para ahli teori mengukur
dan menggambarkan batas-batas rasionalitas, semakin dekat mereka dengan representasi
yang kredibel tentang bagaimana keputusan sebenarnya terjadi. Lebih penting lagi,
semakin dekat teori keputusan sampai pada deskripsi yang akurat tentang perilaku
keputusan, semakin besar kemungkinan mereka untuk meningkatkan kemampuan para
pembuat keputusan dan hasil keputusan mereka. Penekanan baru-baru ini dalam ekonomi
perilaku menggunakan eksperimen untuk menjelaskan pola batasan atau "irasionalitas"
adalah langkah ke arah yang benar (Camerer, Lowenstein, dan Rabin 2004). Kami
kembali ke titik ini di Bab 8.

Para teoretikus pilihan rasional yang condong ke arah teori keputusan murni serta logika
konsekuensi sekarang menerima rasionalitas terbatas dan cenderung menyebut individu
dan organisasi sebagai "yang seharusnya rasional." Terlepas dari upaya terbaik mereka
untuk menjadi rasional, pembuat keputusan, secara individu dan terutama secara kolektif,
dibatasi oleh kapasitas kognitif yang terbatas, informasi yang tidak lengkap, dan
hubungan yang tidak jelas antara keputusan dan hasil. Yang lain telah menunjukkan
bahwa pengambilan keputusan rasional yang rasional telah mengarah pada
pengembangan heuristik yang berguna untuk membuat keputusan dalam lingkungan yang
terbatas, menghasilkan keputusan yang "baik" (Gigerenzer dan Todd, 1999). Para ahli
teori keputusan yang bekerja dari perspektif kepatutan cenderung memusatkan perhatian
pada poin-poin yang biasanya jelas bahwa tidak semua alternatif dapat diketahui dan
dipertimbangkan, tidak semua preferensi atau nilai dapat direkonsiliasi, dan tidak semua
alternatif dapat dipertimbangkan. Alih-alih melihat individu atau organisasi sebagai
tujuan rasional, mereka menekankan konsep "memuaskan" Simon, alih-alih menemukan
tindakan terbaik, pembuat keputusan biasanya mencari tindakan yang cukup baik. Mereka
entah bagaimana kacau.

Bergantung pada logika teori keputusan, rasionalitas dibatasi secara berbeda. Kami
kembali ke dua perspektif teori keputusan utama, logika konsekuensi dan logika
kesesuaian, untuk menggambarkan perbedaan pemahaman tentang batas dan batasan
rasionalitas.

Irasionalitas
Pada saat edisi pertama teks ini, teori keputusan modern sebagian besar tentang batas dan
batas rasionalitas keputusan. Teori pilihan rasional yang tergabung dalam teori keputusan
murni menganggap individu dan organisasi sebagai upaya untuk membuat keputusan
rasional tetapi gagal karena keterbatasan spesifik yang membuat pengambilan keputusan
yang sepenuhnya rasional sulit bagi manusia. Para teoretikus rasionalitas terikat,
kemudian, didorong sebagian besar oleh kebutuhan untuk menjelaskan keputusan atau
pilihan yang menyimpang dari teori pilihan rasional, dan dalam kerangka teori keputusan,
penyimpangan tersebut dijelaskan sebagai hasil dari kendala lingkungan dan kognitif.

Namun, penelitian pengambilan keputusan kontemporer telah mulai melangkah lebih jauh
dan lebih jauh dari fondasi pilihan rasional. Alih-alih membandingkan keputusan aktual
dengan dasar pengambilan keputusan yang sepenuhnya rasional, penelitian empiris
semakin mengatasi pola pengambilan keputusan yang ditunjukkan secara luas yang
merupakan contoh tidak hanya manusia yang tidak memiliki rasionalitas sempurna, tetapi
manusia bersikap iregasional dan konsisten. Karya perintis Amos Tversky dan Daniel
Kahneman (1974) meletakkan dasar untuk peningkatan minat dalam berteori tentang
alternatif teori pilihan rasional. Masalah sentral yang disoroti oleh Tversky dan
Kahneman adalah sifat deskriptif dari rasionalitas terbatas; ia tidak dapat memprediksi
pembuatan keputusan, hanya menggambarkan post hoc bagaimana (dan mungkin
mengapa) keputusan yang menyimpang dari garis dasar yang murni rasional. Sementara
sebagian besar menerima gagasan rasio terikat batas pengambilan keputusan (baik
kognitif, lingkungan, atau informasi tidak lengkap), Tversky dan Kahneman
menunjukkan bahwa pengambilan keputusan manusia sebenarnya bisa sangat prediktif.
Mereka menunjukkan bahwa pengambilan keputusan secara konsisten bias oleh kondisi
lingkungan tertentu atau kecenderungan umum manusia. Bias yang dapat diprediksi
secara empiris ditunjukkan oleh pekerjaan mereka termasuk "jangkar," "bias
ketersediaan," dan "keterwakilan."
Penambatan hanya berarti bahwa keputusan masa lalu secara tidak proporsional
mempengaruhi keputusan di masa depan. Daripada mendekati setiap masalah sebagai
batu tulis kosong, pembuat keputusan cenderung mengevaluasi kondisi baru dalam
konteks keputusan masa lalu. Penambatan telah terbukti mempengaruhi tingkat dasar
untuk penilaian komparatif di antara siswa yang paling cerdas sekalipun (Ariely 2009).
Terkait dengan kecenderungan ini adalah bias ketersediaan, di mana orang akan menilai
pro dan kontra dari setiap keputusan berdasarkan informasi yang paling tersedia, sering
pengalaman baru-baru ini, khususnya jika pengalaman seperti itu sangat menonjol atau
traumatis. Bias keterwakilan hanya menyatakan bahwa individu memiliki kecenderungan
untuk memanfaatkan stereotip yang ada ketika mencoba untuk melihat pola dalam
perilaku orang lain. Bias lain yang menonjol juga telah didokumentasikan dengan baik,
termasuk bias status quo dan apa yang peneliti gambarkan sebagai “keengganan terhadap
kerugian” (Kahneman, Knetsch, dan Thaler 1991). Dalam situasi yang melibatkan
ketidakpastian, individu akan mengambil risiko yang lebih sedikit jika keuntungan dari
keputusan dianggap kurang dari potensi kerugian. Dan, sebaliknya, keuntungan potensial
dari keputusan apapun harus lebih dari mengimbangi (seringkali setidaknya dua kali lipat)
potensi kerugian; singkatnya, rasio keuntungan dengan kerugian bukanlah hubungan
: seperti yang akan diprediksi oleh model rasionalitas murni. Kahneman dan rekan-
rekannya telah menyebut kecenderungan ini "anomali," yaitu penyimpangan yang gigih
dan dapat diprediksi dari pengambilan keputusan yang rasional. Sejak karya terobosan
Kahneman, Tversky, dan lainnya, telah ada upaya untuk menggunakan anomali untuk
membangun kerangka teori yang lebih luas, titik yang akan kita bahas nanti dalam bab
dan Bab 8.
Meninjau Kembali Logika Konsekuensi
Dengan dua argumen di benak kita sekarang meninjau kembali logika konsekuensi dan
logika kepantasan. Argumen pertama berpendapat keputusan dibatasi oleh kendala
informasi (Bendor, Taylor, dan van Gaalen 1987). Untuk meringkas argumen kedua,
"Orang-orang cenderung agak tidak berpikir, pembuat keputusan pasif" (Thaler dan
Sunstein 2009, 37).

Informasi
Pertama, kapasitas individu dan organisasi untuk memproses informasi, khususnya dalam
lingkungan yang kaya informasi, diilustrasikan oleh berfungsinya mesin pencari Internet.
Menyortir dan kemudian memproses informasi berdasarkan preferensi, prioritas, dan
keandalan sangat sulit; dan bahkan ketika dilakukan dengan baik, informasi yang
diurutkan dengan benar masih harus ditafsirkan. Kapasitas untuk merangkum, memuji,
dan menggunakan informasi memiliki batasnya. Hubungan sebab akibat yang
disimpulkan antara informasi, tindakan, dan hasil biasanya lemah. Kedua, ingatan
individu dan institusional sering salah, terkotak, sulit untuk diambil, dan sulit untuk
terhubung ke masalah yang dihadapi. Ketiga, perhatian, baik dalam waktu maupun
kemampuan, terbatas. Seringkali, masalah yang berlebihan membutuhkan perhatian, dan
tidak semua masalah dapat ditangani sekaligus. Keempat, terutama dalam organisasi
dengan teknologi rumit, masalah komunikasi muncul dari kompartementalisasi, subkultur
profesional, bahasa, dan informasi yang berlebihan.

Dalam kondisi rasionalitas yang terbatas, pembuat keputusan mengatasi informasi yang
tidak sempurna dengan mengedit dan menyortir, suatu proses yang dipandu oleh asumsi
berdasarkan stereotip dan tipologi yang menyederhanakan informasi apa yang dianggap
dan tidak dipertimbangkan. Masalah cenderung tidak terikat dan direduksi menjadi
bagian-bagiannya. Seringkali lebih mudah untuk mengaitkan informasi tertentu yang
tersedia dengan bagian-bagian dari masalah dalam mencari solusi yang lebih
komprehensif; unbundling ini sangat berguna dalam konteks spesialisasi organisasi.
Dengan informasi yang tersedia, bagian dari masalah dapat dikelola.

Beberapa informasi, seperti anggaran, neraca, dan ukuran kinerja, selalu diberikan tempat
khusus dalam pengambilan keputusan. Informasi ini memiliki otoritas objektifitas dan
kepastian yang jelas. Pengambil keputusan memberikan panduan yang cermat untuk
mengatur dan mengembangkan jenis sumber informasi ini dan dengan demikian
mengelola informasi yang menjadi dasar pengambilan keputusan mereka di masa depan.
Mengatasi informasi yang tidak sempurna dibatasi oleh rasionalitas dan memuaskan
dalam tindakan. Memuaskan, atau rasionalitas “cukup baik”, memiliki keuntungan yang
sangat besar untuk menggerakkan organisasi ke arah nilai-nilai yang disukai sambil
mempertahankan keseimbangan kelembagaan. Memang, pekerjaan terbaru tentang
penerapan rasionalitas terbatas pada keputusan oleh birokrat tingkat jalanan menunjukkan
pengambilan keputusan lebih lanjut dibentuk oleh informasi tentang apa yang akan
dilakukan orang lain dalam organisasi (Keizer 2010). Rasionalitas terikat, dengan
demikian dipahami, adalah perilaku rasional yang menstabilkan dan mendukung
kontinuitas dan ketertiban sambil memungkinkan setidaknya beberapa adaptasi.
Namun, bahkan dengan informasi yang sempurna, keputusan akan berangkat dari
rasionalitas murni. Bukti empiris menunjukkan bahwa pemrosesan informasi juga
dibentuk oleh bias kognitif dan perilaku orang lain. Seperti disebutkan sebelumnya dalam
bab ini, bukti dari ekonomi perilaku menunjukkan kecenderungan kuat terhadap bias
status quo (Tversky dan Kahneman 1974). Informasi masa lalu dan keputusan
sebelumnya memberikan efek yang kuat pada keputusan di masa depan. Meskipun bukti
tersebut mungkin tampak pada nilai nominal yang mirip dengan incrementalism atau
rasionalitas terikat, asumsi yang mendasarinya berbeda. Bahkan dalam kasus informasi
lengkap, pemrosesan informasi sebagian besar akan dibentuk oleh keputusan sebelumnya.
Kecenderungan ini terhadap bias relativitas atau efek penahan (Ariely 2009)
menunjukkan bahwa keputusan di masa depan dan, yang terpenting, evaluasi alternatif
cenderung didasarkan pada keputusan, pengalaman, atau hasil sebelumnya. Rasionalitas
terikat sering dikaitkan dengan inkrementalisme, di mana informasi yang tidak lengkap
mencegah pertimbangan penuh alternatif, dan dengan demikian permainan yang aman
adalah membuat penyesuaian tambahan yang kecil (Jones dan Baumgartner 2006a,326).
Bias kognitif seperti efek penahan atau "bias komitmen" (Brafman dan Brafman 2008, 26
– 39) dapat menyebabkan keputusan yang menghasilkan tidak ada perubahan kebijakan
meskipun ada informasi baru.

Perhatian
Perhatian, baik secara individu maupun kolektif, adalah sumber daya yang langka,
tercermin dalam keterbatasan waktu, terlalu banyak informasi, perubahan masalah, dan
perubahan prioritas. Studi tentang agenda dalam ilmu politik menggambarkan perubahan
pola perhatian publik dan perhatian badan legislatif, dan strategi untuk mempengaruhi
perhatian itu (Kingdon 1995). Dalam administrasi publik, studi perencanaan strategis dan
penetapan prioritas adalah badan kerja yang mengasumsikan perhatian terbatas dan
kebutuhan untuk menertibkan perhatian dengan menyusun kesepakatan tentang masalah
mana yang paling penting (Bryson 1988; McGregor 1991 ). Sistem kontrol kualitas dan
keluhan pelanggan dalam manajemen bisnis adalah teknik untuk mencari masalah
organisasi yang paling pantas diperhatikan. Logika mengelola dengan pengecualian dan
logika mengelola di batas-batas organisasi adalah cara untuk menggambarkan subjek atau
masalah yang paling patut diperhatikan. Minat kontemporer dalam reformasi, inovasi, dan
perubahan bekerja dari asumsi bahwa meningkatkan tatanan kelembagaan, kontinuitas,
dan prediktibilatas layak mendapat perhatian lebih sedikit.

Perhatian bisa berupa kegagalan dan didorong oleh keberhasilan. Perubahan cepat dalam
sistem keamanan perjalanan udara mengilustrasikan perubahan yang digerakkan oleh
kegagalan untuk mengalihkan perhatian dari kenyamanan pelanggan dan layanan tepat
waktu menuju peningkatan keselamatan perjalanan udara. Kegagalan menghentikan
pembajakan pesawat sebagai bentuk terorisme telah menggantikan perang terhadap
narkoba sebagai fokus perhatian FBI. Di sisi kesuksesan, logika tolok ukur memfokuskan
perhatian pembuat keputusan pada keberhasilan organisasi lain di bidang yang sama,
khususnya pemenang hadiah (Baldridge Award, Harvard Innovation Award, dll.), Dan
proses meniru yang disebut praktik terbaik . Perhatian untuk menyalin perubahan orang
lain tampaknya lebih berkaitan dengan pencarian rasional untuk legitimasi dan
penerimaan daripada pencarian rasional untuk produktivitas, karena ada sedikit bukti
peningkatan kinerja kelembagaan (DiMaggio dan Powell 1983).
Kemampuan perhatian terbatas seperti itu adalah komponen penting untuk membangun
model baru dari teori keputusan. Keterbatasan dalam perhatian, atau apa yang oleh para
sarjana disebut sebagai "pilihan yang didorong oleh perhatian," dapat menghasilkan
perubahan kebijakan non-inkremental untuk institusi atau sistem politik (Jones dan
Baumgartner 2005a, 2005b). Pembuat kebijakan tidak memiliki waktu atau sumber daya
kognitif untuk mengevaluasi informasi yang masuk secara rasional atau “proporsional”.
Sebagai gantinya, bobot yang tidak sama diberikan pada bagian informasi tertentu, yang
mengakibatkan bias pembaruan keyakinan mengenai kebijakan tertentu (Jones dan
Baumgartner 2005a). Hasilnya adalah proses pengambilan keputusan di mana mungkin
tidak ada hubungan logis antara sarana dan tujuan.

Pengambilan resiko.
Dari perspektif decision-theoretic, risiko dan pengambilan risiko dapat menjelaskan
variasi dari keseimbangan. Estimasi risiko organisasi dipengaruhi oleh dua fitur
sederhana yang terkait dengan keseimbangan: pertama, keberhasilan masa lalu para
pembuat keputusan utama dan kedua, kecenderungan untuk melebih-lebihkan arti-penting
pengalaman berdasarkan lingkungan yang stabil.

Risiko dalam teori keputusan adalah fungsi dari pengaruh ketidakpastian pada
rasionalitas. Rasionalitas keputusan dibatasi oleh ketidakpastian mengenai konsekuensi
dari tindakan saat ini, dan bahkan ketidakpastian yang lebih besar mengenai
kemungkinan konsekuensi masa depan dari kemungkinan keputusan di masa depan.
Untuk mengakomodasi ketidakpastian konsekuensi ketika memperhitungkan risiko,
pembuat keputusan cenderung mengevaluasi nilai yang diharapkan dari konsekuensi yang
diinginkan (akankah produktivitas ditingkatkan secara tajam atau hanya sedikit oleh
risiko ini?) Dan tingkat ketidakpastian yang terlibat (apakah risiko ini terlibat)? sedikit
atau hebat?). Keputusan, kemudian, ditentukan oleh estimasi ini dan oleh kecenderungan
individu atau organisasi untuk menjadi penolak risiko atau rawan risiko. Estimasi risiko
untuk tujuan mengurangi ketidakpastian tergantung pada persepsi konteks, asumsi
tentang pengetahuan, dan upaya untuk mengendalikan konteks institusi (MacCrimmon
dan Wehrung 1986).

Ketidakpastian/risiko, bervariasi berdasarkan tingkat prediktabilitas dalam konteks

lembaga. Dalam pengaturan di mana pembuat keputusan memiliki pengalaman, mereka
lebih baik dalam memprediksi risiko dan dalam membimbing lembaga melalui keadaan
yang tidak terduga (March 1994 , 37). Di luar rentang pengalaman mereka,
bagaimanapun, pembuat keputusan tampaknya menyangkal ketidakpastian dan
meremehkan probabilitas bahwa peristiwa langka atau tak terduga akan terjadi. Jika
mereka beruntung, acara akan tetap dalam jangkauan pengalaman mereka.

Organisasi menggunakan kontrol internal, prosedur, dan birokrasi untuk berusaha

mengurangi risiko dan menangani ketidakpastian (Bozeman 2001). Misalnya, beberapa
bisnis dan organisasi secara rutin memenuhi peraturan pemerintah untuk menurunkan
risiko kemungkinan investigasi dan publikasi negatif (DeHart-Davis dan Bozeman
2001z). Rasionalitas kepatuhan berlebihan sulit untuk dijelaskan dalam istilah biaya dan
manfaat ekonomi, tetapi mudah dijelaskan dalam perkiraan yang terlalu tinggi dari
kemungkinan risiko terperangkap di bawah kepatuhan. Kepatuhan yang berlebihan juga
bisa normatif. Banyak universitas, misalnya, pada dasarnya terlalu memenuhi persyaratan
tindakan afirmatif hanya karena komitmen ideologis terhadap keragaman.
Ketidakpatuhan kelembagaan lebih sering dijelaskan oleh ketidaktahuan daripada oleh
pembuat keputusan yang rentan risiko (DeHart-Davis dan Bozeman 2001).

Kecenderungan pengambilan risiko dikaitkan dengan tujuan atau target. Lebih sedikit
risiko akan diambil jika tujuan tercapai atau hampir terpenuhi, sedangkan risiko lebih
akan diambil jika individu atau lembaga berharap untuk jauh dibawah tujuan yang
diharapkan. Tujuan dan target cenderung disesuaikan untuk beradaptasi dengan risiko.
Pengambilan risiko yang sukses membuka jalan bagi tujuan yang lebih tinggi, dan
pengambilan risiko yang tidak berhasil mengarah pada aspirasi yang lebih rendah (Maret
1994).

Risiko yang cenderung berhasil berkaitan dengan kemakmuran para pembuat keputusan
kunci untuk menghubungkan kesuksesan dengan kemampuan dan kegagalan mereka
dengan nasib buruk mereka. Keberhasilan eksekutif yang persisten menyebabkan
perkiraan risiko yang terlalu rendah karena pengalaman didasarkan pada keberhasilan.
Eksekutif yang sukses dipromosikan dan cenderung memiliki kepercayaan diri yang
tinggi dalam kemampuan mereka. Karena mereka tahu rahasia kesuksesan, mereka
memiliki keyakinan sedemikian rupa sehingga mereka dapat mengalahkan peluang yang
mereka dapat tebak salah atau gagal mengantisipasi perubahan keadaan. Keberhasilan
yang luar biasa dari dot.coms di ands dan s dan pembalikan tajam dari dot.com
keberuntungan pada pergantian abad ini menggambarkan perkiraan risiko yang terlalu
rendah.

Perkiraan risiko yang rendah berdasarkan pengalaman, pada satu tingkat, rasional, karena
sebagian besar pembuat keputusan belum secara langsung mengalami peristiwa yang
tidak terduga. Di sisi lain, pengalaman dengan konteks pengambilan keputusan tertentu
dapat menyebabkan pengambil keputusan memperlakukan keputusan itu sebagai
"jangkar" dari mana semua keputusan di masa depan dibuat (Ariely 2009).
Kecenderungan ini, ditambah dengan bias untuk status quo dan kecenderungan yang luar
biasa terhadap keengganan kehilangan (Kahneman, Knetsch, dan Thaler 1991), dapat
menciptakan institusi konservatif.

Karena kejadian langka tidak mungkin, proses pengambilan keputusan menjadi bias —
pertama, dalam arah mengabaikan konsekuensi yang sangat besar dari beberapa kejadian
langka, dan kedua, dengan asumsi bahwa, jika satu kejadian langka tidak mungkin
(banjir, gempa bumi, suatu depresi), semua kemungkinan kejadian langka tidak mungkin
terjadi. Memang benar untuk mengasumsikan bahwa satu peristiwa langka sangat tidak
mungkin, tetapi tidak benar untuk menganggap bahwa semua peristiwa langka yang
mungkin semua sangat tidak mungkin. Pembuat keputusan dan perencana organisasi
cenderung mendasarkan rencana dan keputusan mereka pada dasarnya ekstrapolasi
pengalaman langsung mereka (Tuchman ; Roberts ; Conquest 2000).

Organisasi dengan keandalan tinggi (sistem tenaga nuklir, sistem keamanan lalu lintas
udara, kapal nuklir, perjalanan ruang angkasa, dll.) Terutama disusun untuk mengurangi
risiko. Protokol keputusan keandalan tinggi termasuk logika yang jauh berbeda jika
dibandingkan dengan sistem coba-dan-kesalahan, kegagalan-toleran. Teori inkremental,
pemindaian campuran, kopling longgar, kelangkaan sumber daya, dan rasionalitas
terbatas — teori yang menjelaskan banyak perilaku organisasi standar — digantikan
dengan keandalan tinggi teori, dijelaskan pada Bab 4. Sebagian besar orang yang terkait
dengan sistem keandalan tinggi dan sebagian besar lembaga dalam sistem keandalan
tinggi sangat jarang atau tidak pernah mengalami peristiwa yang tidak terduga. Ketika
mereka melakukannya, mereka cenderung menghubungkan kegagalan sistem dengan
kekuatan eksogen seperti cuaca atau tindakan Tuhan. Seiring waktu, mereka yang terkait
dengan sistem seperti itu menganggap sistem mereka lebih dapat diandalkan daripada
mereka; ketika ini terjadi, mereka cenderung melonggarkan protokol pengambilan
keputusan dan terlibat dalam perilaku yang rentan risiko (Epstein dan O'Halloran 1996).

Pengujian Formal terhadap Rasionalitas Terbatas

Generalisasi rasionalitas yang dibatasi ini, dilihat dari logika konsekuensi keputusan,
membentuk dasar dari asersi yang dapat diuji yang tunduk pada pemodelan dan pengujian
lapangan eksperimental. Banyak dari beasiswa ini didasarkan pada model kelembagaan
berbasis asumsi dan pada eksperimen pembuatan pilihan dalam pengaturan yang
terkontrol. Ini adalah beasiswa yang kuat dan badan penelitian yang signifikan, terlalu
besar untuk dibahas disini (Hirschleifer dan Riley 1992; Krause 2003). Mungkin
kombinasi pemodelan keputusan dan eksperimen yang paling umum menggunakan
dilema narapidana, dibuat heuristik, sebagai berikut: Dua tahanan dituduh melakukan
kejahatan yang sama. Mereka diwawancarai secara terpisah. Masing-masing rasional,
rasionalitas didefinisikan sebagai kepentingan pribadi, dan masing-masing tahu berbagai
pilihan yang tersedia untuk yang lain. Jika Bill napi mengaku, dia akan mendapatkan
hukuman yang lebih pendek dari napi Al, dan sebaliknya. Jika keduanya Bill dan Al
mengaku, mereka berdua akan mendapatkan hukuman yang lama. Tetapi jika mereka
bekerja sama dan tidak satu atau yang lain mengaku, maka keduanya dapat lolos dari
tuduhan. Ketika Bill membuat keputusan rasionalnya, ia memperhitungkan berbagai
kemungkinan keputusan rasional Al. Karena Bill dan Al bertindak secara independen dan
simultan, masing-masing akan cenderung mencoba menghindari risiko yang akan diakui
oleh yang lain. Jadi ada kemungkinan bahwa mereka tidak akan bekerja sama dan tetap
diam (yang juga merupakan risiko), dan masing-masing akan memutuskan untuk
mengakui kepentingan pribadinya yang rasional. Dengan gagal bekerja sama dan untuk
masing-masing mengejar kepentingan diri sendiri yang rasional, keduanya membuat
keputusan yang tidak optimal.

Dilema tahanan dan lusinan variasi adalah bagian dari teori permainan modern
(Rasmussen 1990; Radner 1985). Badan penelitian ini sangat berpengaruh dalam
pengaturan di mana perusahaan perlu membuat keputusan mengenai lokasi. Pola
persaingan-kerja sama yang terlihat di pusat perbelanjaan modern dan plaza otomatis
adalah contohnya. Di sektor publik, model-model seperti itu telah diterapkan secara
bermanfaat pada kebijakan pertahanan nasional dan khususnya pada perkiraan medan
perang atas tindakan musuh. Model seperti itu juga telah berhasil digunakan untuk
menggambarkan politik birokrasi (Bendor dan Moe 1985; Hammond 1986; Hammond
dan Knott 1999; Hamond dan Miller 1985; Moe 1984). Sebagaimana dicatat dalam
Kesimpulan, bidang administrasi publik memiliki banyak keuntungan dengan
menerapkan metodologi eksperimental untuk masalah tata kelola. Meskipun ada bias
yang jelas dalam cara di mana informasi diproses, pola-pola ini dapat diformalkan dengan
cara yang khas dari kerangka kerja konsekuensi. Seperti yang kita bahas dalam Bab 8,
apa yang diperlukan adalah teori baru, atau untuk administrasi publik, kerangka teori baru
untuk menjelaskan pengambilan keputusan, yang dibutuhkan karena multidisiplin.

Rasionalitas Keputusan Terikat dan Logika Kesesuaian

Sejauh ini kami telah menggambarkan keputusan sebagai perhitungan pilihan individu
yang rasional dan perilaku kelembagaan yang konsekuen. Dalam uraian ini, keputusan
rasional murni, berbasis model, dan terikat dievaluasi sesuai dengan hasilnya, hasilnya
dinilai berdasarkan nilai, tujuan, dan preferensi. Sekarang kita beralih ke pemahaman
tentang teori keputusan rasional dalam hal logika kepantasan. Logika kepantasan
keputusan melacak karya James G. March dan Johan P. Olsen (1984, 1989) dan March
(1994, 1988), sebuah badan kerja yang baik perspektif nyaman tentang pengambilan
keputusan dan sintesis pemahaman rasionalitas terbatas ditemukan terutama dalam
sosiologi, psikologi sosial, dan bagian-bagian bisnis dan administrasi publik.

Mengikuti logika kesesuaian, individu dan organisasi secara rasional berorientasi pada
tujuan. Tetapi perilaku rasional mereka berorientasi pada pemahaman tujuan yang kurang
terkait dengan asumsi efisiensi, persaingan seperti pasar, dan kepentingan pribadi dan
lebih terkait dengan asumsi aturan, identitas, situasi, dan tindakan (Wright 1984). Baik
dalam logika keputusan konsekuensi maupun logika keputusan tentang kepatutan,
rasionalitas dibatasi, tetapi ia juga berbeda. Dan dalam logika keputusan tentang
konsekuensi dan logika keputusan tentang kepatutan terdapat pola analisis, penalaran
sistematis, dan pilihan yang rumit. Adalah suatu kesalahan untuk mengasumsikan bahwa,
karena sebagian besar kerja teoritik-keputusan menggunakan logika konsekuensi bersifat
formal dan matematis, ia berurusan dengan kompleksitas, dan bahwa kerja teoritik-
keputusan menggunakan logika kesesuaian menjelaskan keputusan sederhana atau kurang
kompleks pilihan. Kedua pola penalaran dapat menjelaskan atau menjelaskan pola
pengambilan keputusan yang sederhana atau kompleks (Zey 1992).

Aturan dan identitas adalah barang dari organisasi formal. “Sebagian besar orang dalam
suatu organisasi melakukan sebagian besar tugasnya dengan mengikuti serangkaian
aturan yang ditentukan dengan baik yang mereka terima sebagai bagian dari identitas
mereka. Ini berlaku untuk dokter di rumah sakit, pekerja di jalur perakitan, perwakilan
penjualan di lapangan, guru di ruang kelas, dan petugas polisi yang sedang berdetak. Hal
ini juga berlaku bagi orang-orang di organisasi yang tugas utamanya melibatkan
pengambilan keputusan. Aturan organisasi menentukan apa artinya menjadi pengambil
keputusan ”(March 1994, 60). Ada aturan proses dan prosedur yang menyalurkan proses
pengambilan keputusan. Ada aturan mengenai faktor-faktor yang harus dipertimbangkan
dalam pengambilan keputusan. Ada aturan yang membatasi pilihan (yang bisa disewa
atau dipromosikan) dan aturan yang memungkinkan pilihan. Ada kriteria untuk
mengevaluasi kinerja. Ada aturan formal dan informal. Aturan tidak independen dari
identitas mereka yang bekerja di organisasi. Aturan membingkai identitas mereka, dan
identitas mereka memengaruhi aturan organisasi.

Organisasi memilih individu yang sudah memiliki identitas dan cenderung berperilaku
sesuai dengan aturan yang terkait dengan identitas itu: profesor, dokter, truk pengangkut,
polisi. Dan organisasi mensosialisasikan individu ke aturan unik mereka. Ini karena
organisasi juga memiliki identitas. Identitas organisasi dibangun secara sosial
berdasarkan pemahaman tentang bagaimana jenis lembaga tertentu harus atau seharusnya
berperilaku untuk memiliki legitimasi dan kedudukan. Identitas organisasi dapat sangat
didefinisikan — pertimbangkan Marinir AS — atau sedikit didefinisikan, seperti usaha
kecil.
Seperti yang dapat dilihat oleh deskripsi ini, teori keputusan mengikuti logika kesesuaian
adalah sangat kontekstual. Konteks dapat menjadi sangat kompleks dan pengambilan
keputusan banyak diinformasikan oleh aturan kontekstual dan identitas yang diisi dengan
ambiguitas, ketidakpastian, risiko, informasi yang tidak sempurna, dan perhatian terbatas.
Organisasi memandu tindakan individu dengan memberikan konten identitas dan aturan
serta isyarat tentang kapan dan bagaimana membuat keputusan yang rasional. Ini adalah
aturan pengambilan keputusan kelayakan. Perilaku pengambilan keputusan yang
dipelajari dari sudut pandang persetujuan menggambarkan tindakan rasional dan proses
yang memandu tindakan rasional sangat berbeda dari deskripsi analisis formal
eksperimen keputusan non-kontekstual.

Karena stabilitas relatif, keteraturan, dan prediktabilitas organisasi formal, orang mungkin
berpikir bahwa perspektif pengambilan keputusan rasional yang tertanam dalam konteks
mungkin cenderung ke deskripsi statis keteraturan. Ini tidak benar. Banyak dari penelitian
teori-keputusan menggunakan logika kesesuaian berkaitan dengan bagaimana organisasi
dan individu di dalamnya mengatasinya, dan terutama bagaimana mereka mengatasi
aturan dan identitas individu dan kelembagaan mengingat lingkungan yang dinamis di
mana lembaga tertanam (Thompson 1967; Harmon dan Mayer 1989). Ini adalah studi
tentang perubahan kelembagaan dan pola pengambilan keputusan mediasi antara lembaga
dan lingkungan mereka.

Pola keputusan perubahan kelembagaan adalah adaptasi yang bergantung pada sejarah.
Ini adalah proses membangun sejarah yang dapat digunakan, yang melibatkan campuran
pengalaman yang dibawa bersama dalam narasi dan cerita institusional, dan eksploitasi
selektif atas keberhasilan dan kegagalan institusional tertentu (Bellow dan Minow 1996).
Identitas individu dan identitas serta aturan organisasi mencerminkan sejarah yang dapat
digunakan ini dan memahami aturan yang ada sebagai residu dari sejarah ini. Proses-
proses adaptasi yang bergantung pada sejarah melibatkan bentuk-bentuk imajinasi
kolektif tentang masa depan yang disukai, membayangkan mengambil bentuk
perencanaan strategis, latihan refleksi, aspirasi para pemimpin, penganggaran jangka
panjang, dan sebagainya.

Ambiguitas, Ketidakpastian, dan Logika Kesesuaian

Mudah bagian yang paling menarik dan provokatif dari teori keputusan yang didasarkan
pada logika kepantasan adalah perlakuan terhadap konsep-konsep ketidakpastian dan
keberagaman. Konsepsi klasik tentang pengambilan keputusan mengasumsikan realitas
objektif, dunia yang tidak dapat dipahami, dapat menerima deskripsi dan pemahaman. Ini
adalah asumsi positivis bahwa ada pola keteraturan yang dapat diketahui, dari DNA ke
tata surya, dan bahwa ada juga pola perilaku manusia yang dapat diketahui, termasuk cara
kita mengambil keputusan. Dalam pola keputusan, ada juga asumsi kausalitas, struktur
koneksi antara sebab dan akibat, masalah dan solusi. Tugas dari ahli teori keputusan
adalah untuk menggambarkan kausalitas ini. Akhirnya, keputusan bersifat instrumental,
pilihan yang dirancang untuk menghasilkan atau menyebabkan keadaan yang disukai.
Ketiga asumsi, realitas objektif, kausalitas, dan intensionalitas, semuanya dikondisikan
oleh batasan-batasan rasionalitas. Banyak pengembangan teori keputusan rasional dari
logika konsekuensi dan logika kesesuaian didasarkan pada konsepsi klasik ini.

Tetapi beberapa tidak.

Ambiguitas adalah pusat dari pemahaman alternatif tentang rasionalitas dan pengambilan
keputusan institusional. Ambiguitas adalah kurangnya kejelasan atau konsistensi dalam
intervensi realitas, kausalitas, dan intensionalitas. Situasi dan tujuan yang ambigu
menolak kategorisasi dan oleh karena itu analisis sistematis. Hasil yang ambigu tidak
jelas. Dalam dunia pengambilan keputusan yang ambigu, alternatifnya kabur, tujuan
saling bertentangan, dan kenyataan tidak begitu banyak yang bisa ditemukan seperti yang
akan ditemukan.

Bagaimana kita memahami dunia keputusan ini?

Dalam pemahaman alternatif rasionalitas, institusi kurang dipahami sebagai dunia

pengambilan keputusan dan lebih dipahami sebagai dunia pembuatan akal (Harmon
1989). Pertimbangkan perbedaan-perbedaan ini.
Dalam teori keputusan formal, preferensi diasumsikan dapat diamati, konsisten, stabil,
dan eksogen. Dalam perspektif pembuatan akal, preferensi mungkin terungkap atau tidak,
dan, ketika diungkapkan, bertentangan. Proses perencanaan dan visi dirancang untuk
memahami preferensi dan mencari kesepakatan mengenai preferensi, dan proses tersebut
dapat melakukannya. Tetapi proses perencanaan dan visi juga merupakan simbol yang
memberi sinyal pesan kepada lingkungan tentang apa yang sedang dilakukan atau
mungkin dilakukan organisasi (Cohen dan March 1979; Weick 1979; Harmon and Mayer
1986). Paket juga iklan untuk menarik dukungan atau investasi, permainan untuk menguji
tingkat dukungan, dan alasan untuk interaksi (Weick 1979). “Dalam praktiknya, pembuat
keputusan sering kali tampaknya mengambil peran aktif dalam membangun dan
membentuk preferensi mereka. Mereka membuat keputusan dengan mempertimbangkan
pengaruhnya terhadap preferensi masa depan ”(Maret 1994, 189 – 190).

Dalam teori keputusan formal, identitas individu dan organisasi dianggap dapat diketahui,
rasional, dan mementingkan diri sendiri. Dalam perspektif pembuatan akal, identitas
bersifat ambigu. Identitas berlipat ganda dan didorong oleh harapan. Identitas, seperti
yang dimiliki seorang perwira polisi, bersifat ambigu karena harapan yang tidak tepat,
tidak stabil, tidak konsisten, dan eksogen. Lalu, bagaimana individu membuat keputusan
dalam peran kelembagaan mereka? Sebagian besar mereka membuat identitas dengan
mengamati orang lain dalam peran yang sama, dengan mendengarkan cerita, dengan
mengikuti instruksi dan aturan, dan dengan membuka kode apa yang mereka mengerti
orang lain harapkan dari mereka. Norma kelompok informal telah terbukti memberikan
efek yang kuat pada perilaku individu, terutama ketika perilaku yang dianggap tidak
sesuai diumumkan kepada publik (Cialdini dan Goldstein 2004). Lembaga
mengembangkan norma yang disepakati, meskipun informal, memandu perilaku individu.
Seiring waktu, cerita berubah, harapan berubah, peraturan berubah, dan identitas
berevolusi. Evolusi ini adalah interpretasi konstan yang digerakkan oleh ambiguitas dan
reinterpretasi individu dalam organisasi dan organisasi itu sendiri. Untuk mengelola
ketidakjelasan identitas, identitas berkembang (Bellow dan Minow 1996).

Dalam teori keputusan klasik, kenyataan bisa diketahui, aplikasi langsung dari ilmu fisika
dan logika mereka ke dunia sosial. Dari perspektif pembuatan akal, realitas dikonstruksi
secara sosial, setidaknya bagian dari realitas itu berkaitan dengan pengorganisasian dan
pengambilan keputusan (Berger dan Luckmann 1967). Dalam konstruksi sosial realitas,
pembuat keputusan melestarikan kepercayaan dengan menafsirkan pengalaman baru
dengan cara yang membuat mereka konsisten dengan keyakinan sebelumnya. Pembuat
keputusan mengandalkan pengalaman; mereka melebih-lebihkan probabilitas kejadian
yang telah mereka alami dan meremehkan probabilitas kejadian yang mungkin terjadi
(Frederickson 2000). Pembuat keputusan menghubungkan peristiwa dan tindakan dengan
niat dan kemampuan mereka sendiri dan bukan karena kebetulan atau nasib baik.

Koneksi yang Longgar, Tong Sampah, dan Perhatian

Untuk menghadapi lingkungan yang kompleks, membingungkan, tidak konsisten, dan
ambigu, organisasi rumit mendesentralisasi, mendelegasikan, dan mengontrakkan. Dalam
bahasa teori keputusan, ini adalah koneksi yang longgar. Di bawah kondisi longgar,
lembaga perdagangan kontrol pusat, komparabilitas, dan standardisasi untuk kelompok
pengambil keputusan semi-otonom yang diselenggarakan di sekitar spesialisasi, klien,
atau geografi. Penjelasan awal tentang koneksi longgar didasarkan pada studi universitas
di Amerika dan dapat disimpulkan dengan pepatah yang sekarang terkenal: Fakultas
universitas adalah sekelompok orang yang disatukan hanya oleh kebutuhan bersama
mereka akan parkir. Sebagai pola dasar dari longgar, universitas terdiri dari departemen
semiotonom yang mengontrol, dalam batas-batas tertentu, kurikulum departemen,
perekrutan, promosi, dan, di tingkat pascasarjana, penerimaan siswa. Setiap departemen
telah membangun realitasnya sendiri, sejarahnya sendiri yang dapat digunakan. Jauh lebih
mudah bagi departemen untuk bergulat dengan ambiguitas disiplin, meskipun
pertandingan gulat seperti itu bisa berdarah, daripada seluruh universitas untuk memilah-
milah ambiguitas mereka. Memang, Michael Cohen dan March menyatakan bahwa
"hampir semua orang yang berpendidikan dapat menyampaikan ceramah berjudul"
Tujuan Universitas. "Hampir tidak ada yang akan mendengarkan ceramah secara
sukarela" (1986, 195). Hal yang sama dapat ditulis tentang pidato eksekutif perusahaan,
walikota, gubernur, dan pemimpin lembaga kompleks dan terdesentralisasi lainnya.
Dalam kondisi longgar, setiap kelompok semiotonom memiliki berbagai keleluasaan
keputusan yang akan dijaga dengan iri. Pikirkan polisi atau Marinir AS. Saat memilah
ambiguitas keputusan dan membuat keputusan, departemen akan “menemukan preferensi
melalui tindakan lebih sering daripada bertindak berdasarkan preferensi” (Cohen dan
March 1986, 3). Di bawah kondisi kopling longgar, subunit semiotonomous mungkin
tampak membuat keputusan yang bertentangan dengan preferensi keseluruhan yang
dinyatakan. Alasan untuk ini adalah karena memang itu yang disepakati secara spesifik
preferensi di tingkat subunit, disortir melalui pengalaman dan tindakan, akan sering
mengalahkan preferensi abstrak di tingkat kelembagaan, preferensi diisi dengan
keragaman dan interpretasi yang bersaing.
Pengamatan pengambilan keputusan dalam pengaturan kelembagaan yang longgar
ditambah akan menyebabkan orang berpendapat bahwa ada sedikit ketertiban.
Pengambilan keputusan tampaknya kacau. Ahli teori pengambilan keputusan yang
bekerja dari sudut pandang akal menunjukkan bahwa teori-teori keputusan konvensional
hanya mampu melihat kekacauan. Ini karena ada urutan dalam proses pembuatan
keputusan yang longgar, tetapi itu bukan urutan konvensional.

Penjelasan alternatif yang paling terkenal dari urutan dalam pengaturan yang
digabungkan secara longgar adalah teori tong sampah. Deskripsi Cohen, March, dan
Olsen yang terkenal tentang organisasi sebagai tong sampah keputusan adalah sebagai
berikut: “Sebuah organisasi adalah kumpulan pilihan yang mencari masalah, masalah,
dan perasaan yang mencari situasi keputusan di mana mereka dapat ditayangkan, solusi
yang mencari masalah di mana mereka mungkin jawaban, dan pengambil keputusan
mencari pekerjaan ”(1972, 2).

Ini adalah deskripsi yang jelas berorientasi proses dari teori keputusan. Dalam "sup
keputusan" akan ada kompetensi kelembagaan dan kebutuhan dan preferensi sosial atau
politik. Dalam keadaan yang tepat, kompetensi dan kebutuhan akan saling menemukan,
terikat, dan dengan demikian secara signifikan mengubah atau mengadaptasi pengaturan
kelembagaan, preferensi, dan proses pengambilan keputusan. Dalam model keputusan
konvensional, cara diterapkan untuk tujuan. Di tempat sampah, kemungkinan besar tujuan
akan diterapkan. Penting untuk mencatat relatif tidak pentingnya efisiensi atau
rasionalitas dalam konsepsi teori keputusan ini. Teori pembuatan keputusan sampah
mungkin tidak rasional dalam pengertian cara-akhir tradisional tentang rasionalitas, tetapi
dalam keadaan tertentu itu “masuk akal.” Pembuatan akal semacam itu retrospektif,
pengertian yang diperoleh dari melihat ke belakang. “Melakukan sesuatu memerlukan
keterlibatan aktif dan langsung dengan objek-objek perhatian kita sehingga hanya setelah
itu kita dapat berhenti dan merenungkan, untuk 'melihat,' apa yang telah kita lakukan”
(Harmon dan Mayer 1986, 355).

Orang mungkin berasumsi dari sini bahwa keputusan dan tindakan adalah kebetulan,
acak, tanpa tujuan, dan kacau. Tidak demikian, bantah ahli teori keputusan dari perspektif
yang masuk akal. Pengambilan keputusan kurang merupakan proses pilihan rasional dan
lebih merupakan proses pencampuran sementara keputusan dan tindakan dan proses
pengambilan keputusan yang hadir dari memberlakukan masa depan (Yanow 1996).

March (1994, 205– 206) mengelompokkan orang-orang yang tertarik pada teori tong
sampah sebagai berikut: (1) para kritikus yang melihat sampah dapat memproses sebagai
musuh pengambilan keputusan yang tepat; (2) para pragmatis yang menggunakan tempat
sampah memproses untuk tujuan mereka sendiri dengan berusaha agar solusi mereka
melekat pada setiap masalah yang muncul; dan (3) para penggemar yang melihat teori
tong sampah dan pemilahan temporal sebagai masa depan teori keputusan.

Aplikasi dari metafora chaos (kekacauan) pada teori keputusan agak mirip dengan logika
proses sampah. Apa yang tampak sebagai kekacauan, kekacauan, dan pola pengambilan
keputusan institusional yang sangat tidak sistematis dapat, pada kenyataannya,
menyembunyikan pola keteraturan yang dalam. Pola-pola keteraturan ini terutama
berkaitan dengan penyortiran temporal, ritme waktu dalam proses kerja, norma-norma
kelompok dalam pengaturan kerja, siklus anggaran, siklus pelaporan, dan sebagainya.
Pola-pola tersebut mengungkapkan tidak hanya simetri organisasi yang mendasarinya
tetapi juga terutama pola-pola tambahan adaptasi kontekstual. Untuk alasan yang agak
mirip dengan penjelasan proses tong sampah, simetri keputusan organisasi akan berubah
secara non-bertahap sebagai hasil dari perubahan yang relatif kecil dalam proses
pengambilan keputusan utama. Ahli teori chaos menyukai kupu-kupu metafora: Kupu-
kupu yang mengepakkan sayapnya di Tokyo dapat menyebabkan tornado di Okla-homa,
contoh substruktur nonlinier, nonincremental, dan sebagian besar tidak tersusun rapi
dalam apa yang tampak sebagai kekacauan (Kiel 1994). Seperti yang ditunjukkan oleh
Bryan D. Jones dan Frank R. Baumgartner (2005b), pembaruan kepercayaan yang tidak
proporsional juga dapat menghasilkan perubahan kebijakan non-inkremental yang,
meskipun tampak tidak dapat diprediksi, adalah hasil logis dari batasan kemampuan
perhatian.

Terlepas dari klaim teori chaos, proses pengambilan keputusan jarang semrawut seperti
yang diklaim, dan ketertiban sedikit lebih mudah ditemukan daripada yang diklaim.
Bahwa segala sesuatu berhubungan dengan segala sesuatu yang lain dan bahwa pilihan
keputusan yang tampaknya kecil di satu bagian organisasi dapat menghasilkan, di
kemudian hari, dalam konsekuensi besar di tempat lain, adalah ide-ide menarik.
Masalahnya adalah bahwa sebagian besar versi teori chaos yang diterapkan pada
pengambilan keputusan institusional berasumsi bahwa hal-hal seperti itu lebih dapat
diterima oleh manajemen daripada yang disarankan oleh bukti.

Metodologi
Studi rasionalitas keputusan terikat menggunakan logika kesesuaian atau biasanya
menggunakan metode kualitatif; studi kasus berdasarkan pengamatan, wawancara, dan
survei adalah pokok. Kasus terkadang juga menggunakan data kuantitatif (Brehm, Gates,
dan Gomez 1998). Sintesis yang dikombinasikan dengan pemodelan, menggunakan kata
itu dalam pengertian sosiologis, adalah umum (Lipsky 1980; Yanow 1996). Cerita dan
narasi adalah umum (Bellow dan Minow 1996; Maynard-Moody dan Leland 1999;
Schram dan Neisser 1997).
Untuk mengilustrasikan penerapan metodologi untuk mempelajari teori keputusan dari
perspektif kepatutan, kami beralih secara singkat ke karya Steven Maynard-Moody dan
Michael Musheno (2000). Mereka mempelajari pekerja tingkat jalanan di departemen
kepolisian, kantor rehabilitasi kejuruan, dan sekolah untuk mengetahui bagaimana para
pekerja ini mengambil keputusan, terutama dari perspektif diskresi keputusan yang
tersedia bagi mereka. Berikut ini deskripsi metodologi mereka:

Penelitian yang menginformasikan diskusi ini didasarkan pada observasi di

tempat yang luas, wawancara masuk dan keluar yang mendalam, kuesioner, dan
 penelitian arsip. Tapi cerita pekerja tingkat jalanan tentang keadilan dan
ketidakadilan adalah sumber utama untuk pengamatan tentang norma keputusan.
Seperti semua metode, penelitian berbasis cerita memiliki kekuatan dan
kelemahan. Cerita mengungkapkan informasi yang jarang ditemukan dalam
wawancara atau terutama dalam bentuk kuantitatif informasi ilmiah sosial
lainnya. Cerita memungkinkan ekspresi simultan dari banyak sudut pandang
karena mereka mempertahankan dan menangguhkan beberapa suara dan
perspektif yang saling bertentangan. Mereka juga dapat menyajikan
penggambaran praktik dan institusi yang sangat bertekstur. Daripada hanya
mengulangi aturan atau kepercayaan, sebuah cerita dapat menunjukkan situasi
apa yang membutuhkan rutinitas tertentu dan bagaimana kekhususan suatu kasus
cocok atau tidak sesuai dengan praktik standar. Cerita menggambarkan
konsekuensi dari mengikuti, menekuk, atau mengabaikan aturan dan praktik.
Mereka menghidupkan kembali institusi dengan memberi kita gambaran
bagaimana rasanya bekerja di birokrasi negara atau menjelajahi lingkungan yang
sulit dengan mobil patroli. Mereka memberi riset kepedasan dan vitalitas karena
mereka memberi keunggulan pada tindakan dan motif individu. Cerita adalah
perwujudan tekstual dari pencerita ', dalam hal ini adalah pekerja tingkat jalanan.
(2000, 336)

Dengan menggunakan data yang dikumpulkan melalui metodologi naratif, mereka

mempresentasikan temuan mereka dalam bentuk model yang kontras (mereka
menyebutnya narasi). Dua model diskresi keputusan yang dominan adalah (1) model agen
negara, yang mengakui tidak terhindarkannya diskresi keputusan tingkat jalan tetapi
menekankan kepentingan diri sebagai norma pedoman; atau, (2) model pekerja tingkat
jalanan, yang mengakui kebijaksanaan dan berasumsi bahwa itu dilakukan untuk
membuat pekerjaan lebih mudah, lebih aman, dan lebih bermanfaat. Maynard-Moody dan
Musheno tidak menemukan salah satu dari model ini, tetapi justru menemukan model
agen warga (mereka menyebutnya sebagai counter-narrative).

Alih-alih agen negara diskresioner yang bertindak sebagai respons terhadap peraturan,
prosedur, dan hukum, pekerja tingkat jalanan menggambarkan diri mereka sebagai agen
warga negara yang bertindak sebagai respons terhadap individu dan keadaan. Mereka
tidak menggambarkan apa yang mereka lakukan sebagai berkontribusi terhadap
pembuatan kebijakan atau bahkan melaksanakan kebijakan. Selain itu, pekerja tingkat
jalanan tidak menggambarkan keputusan dan tindakan mereka berdasarkan pada
pandangan mereka tentang kebenaran peraturan, kebijaksanaan kebijakan, atau
pertanggungjawaban kepada otoritas hirarki atau prinsip demokrasi. Sebagai gantinya,
mereka mendasarkan keputusan mereka pada penilaian mereka terhadap nilai individu
klien warga negara.

Pekerja tingkat jalanan mengabaikan pentingnya kepentingan diri sendiri dan sering kali
akan membuat pekerjaan mereka lebih sulit, lebih tidak menyenangkan, lebih berbahaya,
dan kurang berhasil secara resmi dalam upaya menanggapi kebutuhan individu. Mereka
menggambarkan diri mereka sebagai pembuat keputusan, tetapi mereka mendasarkan
keputusan mereka pada pilihan normatif, bukan sebagai tanggapan terhadap peraturan,
prosedur, atau kebijakan. Pilihan normatif ini didefinisikan dalam hal hubungan dengan
warga, klien, rekan kerja, dan sistem. Tetapi dalam menggantikan penilaian pragmatis
mereka untuk pandangan yang tidak realistis dari mereka yang memegang otoritas formal
dan sah, pekerja tingkat jalanan, dalam pandangan mereka sendiri, bertindak secara
bertanggung jawab. Temuan Maynard-Moody dan Musheno adalah contoh bagus dari
rasionalitas keputusan kepantasan dan proses pembuatan akal.

Kesimpulan
Kita dapat membuat beberapa generalisasi dari tinjauan teori keputusan ini dalam
administrasi publik. Pertama, ada kedekatan yang jelas antara logika keputusan
konsekuensi dan teori pilihan publik atau rasional, subjek Bab 8.

Yang pertama cenderung lebih menekankan pada batas-batas rasionalitas, yang

belakangan ke penekanan yang lebih besar pada rasionalitas murni. Keduanya didasarkan
pada ekonomi dan ilmu politik dan cenderung menggunakan metodologi yang sama.
Kedua, ada juga kedekatan yang erat antara logika keputusan kepantasan dan teori
institusi modern, subjek Bab 4. Keduanya didasarkan pada sosiologi, psikologi sosial, dan
administrasi bisnis dan publik, dan keduanya cenderung menggunakan metodologi yang
sama. Ketiga, tingkat berteori, membuat model, dan mengkategorikan tentang pembuatan
pilihan institusional dari kedua perspektif mungkin lebih besar daripada tingkat penelitian
pengujian teori (Simon 2000) yang berbasis empiris. Keempat, dan yang paling penting,
para sarjana yang menggunakan logika keputusan tentang konsekuensi dan para sarjana
yang menggunakan logika keputusan kepatutan semakin dipengaruhi oleh satu sama lain.

Pertimbangkan teori dan penelitian tentang dilema tahanan. Rasionalitas keputusan kedua
tahanan meningkat ketika ada persidangan berulang. Intinya adalah bahwa kemitraan
yang bertahan memperkenalkan pertimbangan reputasi, kepercayaan, pembalasan, dan
pembelajaran ke dalam persamaan rasionalitas. Percobaan yang berulang membantu
tindakan terkoordinasi yang saling menguntungkan. Di bawah kondisi percobaan yang
berulang, penting apakah para pemain dapat berasumsi bahwa masing-masing benar-
benar rasional, memahami situasi, memiliki pengetahuan lengkap, dan bertindak secara
konsisten. Jika ada kemungkinan kecil bahwa pemain lain tidak sepenuhnya rasional,
hasilnya akan berubah. Intinya adalah bahwa resolusi dilema tahanan didasarkan pada
kepercayaan, pengalaman, dan memahami situasi. Pengalaman dan kepercayaan adalah
ekspresi dari perilaku keputusan yang tepat dan bukan murni perilaku yang
mementingkan diri sendiri.

Untuk melengkapi sketsa teori keputusan ini, kita kembali ke Simon. Beberapa bulan
sebelum kematiannya pada November , ia memberikan Kuliah John Gaus pada pertemuan
tahunan Asosiasi Ilmu Politik Amerika (Simon 2000). Dia menggambarkan pertemuan
para ekonom Nobel di mana "Saya membelot ke asal-usul ilmu politik saya untuk
membela institusi politik kami melawan imperialisme maksimalisasi utilitas, pasar
kompetitif, dan privatisasi" (2000, 750). Dia menggambarkan ekonomi kontemporer
sebagai "keadaan disorganisasi produktif" dalam mencari alternatif untuk model pasar.

Simon menyarankan agar kita bergerak dari ekonomi pasar ke ekonomi organisasi.
Sebagian besar kegiatan ekonomi modern sekarang terjadi di dalam tembok perusahaan
besar, bukan di pasar. Dalam ekonomi organisasi, dua faktor organisasi paling penting.
Yang pertama adalah cara organisasi mendesain koordinasi pekerjaan khusus; "Desain
organisasi berfokus pada keseimbangan keuntungan dari koordinasi terhadap biayanya"
(2000, 752). Ini adalah bahasa lain untuk kopling yang longgar dan ketat dan faktor-
faktor yang mempengaruhi pilihan desain organisasi. Faktor-faktor tersebut termasuk
keuntungan dan biaya yang terukur, tetapi mereka juga termasuk manajemen ambiguitas,
risiko, informasi yang tidak sempurna, dan tidak berharga. Faktor kedua adalah kontrak
antara organisasi dan para pesertanya: Ini hampir persis sama dengan identitas.

Menjelang akhir ceramahnya, Simon beralih ke penjelasan lain untuk arti-penting

organisasi. Pasar tidak bisa menangani kekuatan atau keadilan dengan baik. Keputusan
tentang kekuasaan dan keadilan dibuat paling baik di lembaga-lembaga demokrasi non-
pasar, dan di lembaga-lembaga semacam itu logika kepentingan pribadi yang rasional
adalah panduan yang buruk untuk kekuasaan atau keadilan dalam pengambilan
keputusan.

Kami kembali ke saran dari Simon.

Tidak terlalu aneh untuk berpikir menulis sejarah peradaban manusia dalam hal
kemajuan dalam cara kerja sama manusia, yaitu organisasi. Dalam sejarah itu,
sistem hierarkis dan hampir terurai akan memainkan peran sentral. Hampir sejak
awal, pembagian kerja menjadi tugas-tugas komponen dan perakitan komponen-
komponen ke dalam hierarki ditemukan sebagai sarana yang kuat untuk mencapai
koordinasi upaya yang efisien. . . .
Secara bertahap, meningkatnya tuntutan akan, dan dalam keuntungan dari,
koordinasi yang lebih besar dalam kegiatan ekonomi, bersama dengan akumulasi
keterampilan berorganisasi, muncul perusahaan yang semakin besar yang mulai
meniru ukuran organisasi administrasi dari negara-bangsa — dan kami
diluncurkan ke dunia modern kami.
Baik organisasi swasta maupun publik telah memainkan peran penting dalam
perkembangan modern ini, melengkapi fungsi satu sama lain, belajar dari satu
sama lain, dan, pada saat yang sama, bersaing untuk mendapatkan kekuasaan
untuk mengarahkan dan mengelola sistem yang telah muncul. Proses itu belum
mencapai akhir dan ilmu politik dan ekonomi harus melanjutkan pendidikan
bersama mereka, dengan masing-masing disiplin belajar dari yang lain. (2000,
756)

Model prinsipal-agen dari logika perspektif kesesuaian tidak lagi berlaku. Dari perspektif
yang masuk akal, ambiguitas dan ketidakpastian berkurang sebagian oleh norma-norma
lembaga dan tingkat kepercayaan antara atasan dan bawahan (Brehm dan Gates 2004;
Dirks dan Skarlicki 2004). Untuk mengakomodasi perubahan ini, teori keputusan akan
membutuhkan pendekatan multidisiplin (Pollitt 2010). Namun, bidang ini masih memiliki
cara untuk memasukkan wawasan dari disiplin ilmu lain. Investigasi empiris baru-baru ini
menunjukkan bahwa administrasi publik benar-benar melakukan pekerjaan yang agak
buruk menggabungkan wawasan dari disiplin ilmu yang dianggap paling cocok dengan
bidangnya, yaitu, hukum, manajemen, dan ilmu politik (Wright 2011). Pendekatan
multidisiplin akan membutuhkan langkah dari kerangka kerja pengambilan keputusan
tradisional — misalnya, logika konsekuensi dan logika kepantasan. Untuk memahami
bagaimana struktur kognitif mempengaruhi pemrosesan informasi, diperlukan suatu
pendekatan teoretis yang lebih luas dari yang ada saat ini. Kami menyarankan bahwa para
sarjana administrasi publik akan bijaksana untuk terlibat baik secara teoritis dan empiris
dengan disiplin ilmu lain untuk mendapatkan apresiasi dan pemahaman yang lebih besar
tentang dasar-dasar pengambilan keputusan manusia.

BAB 8

Teori Pilihan Rasional dan Perilaku Irasional

Pendahuluan: Apa Teori Pilihan Rasional? Untuk sarjana administrasi publik, pilihan
rasional dapat dianggap sebagai teori ekonomi neoklasik yang diterapkan pada sektor
publik. Ini berusaha untuk membangun jembatan antara ekonomi mikro dan politik
dengan melihat tindakan warga negara, politisi, dan pegawai negeri sebagai analog
dengan tindakan produsen dan konsumen yang mementingkan diri sendiri (Buchanan ).
Analogi ini tidak hanya memungkinkan untuk memahami sektor publik dalam istilah
pasar tetapi juga membuat tersedia bagi para sarjana administrasi publik seperangkat alat
teoritis yang dikembangkan dengan baik dari ekonomi.

Terminologi untuk alat-alat ini bervariasi (kadang-kadang disebut ekonomi politik atau
ekonomi kesejahteraan), tetapi mereka paling dikenal dan paling banyak diterapkan
sebagai pilihan rasional atau publik. Akar intelektual dari pilihan rasional berasal dari
karya Adam Smith, yang The Wealth of Nations adalah batu intelektual di mana teori
ekonomi neoklasik dibangun. Wawasan Smith yang luar biasa adalah bahwa orang yang
bertindak demi kepentingan diri mereka sendiri dapat, melalui mekanisme "tangan tak
kasat mata," menghasilkan manfaat kolektif yang menguntungkan semua masyarakat.
Sebagai contoh, pengusaha mungkin hanya termotivasi oleh keinginan untuk
memperkaya diri mereka sendiri, tetapi kemampuan mereka untuk menghasilkan laba
tergantung pada produksi barang yang lebih murah dan berkualitas lebih baik dari pesaing
mereka. Barang-barang berkualitas tinggi dengan harga lebih rendah menguntungkan
semua orang. Jika ini benar, ini menyiratkan bahwa tatanan sosial dan manfaat kolektif
dapat dihasilkan oleh mekanisme pasar daripada oleh tangan pemerintah yang kuat dan
tersentralisasi. Elemen-elemen dasar ini — aktor yang mementingkan diri sendiri,
persaingan di antara para produsen, dan pasar yang relatif tidak diatur — adalah ciri khas
pemikiran ekonomi neoklasik dan sentral bagi teori pilihan rasional. Meskipun Smith
tidak membangun teori administrasi publik, dia sepenuhnya menyadari

mplikasi argumennya untuk sektor publik, dan sering memberikan saran kebijakan
kepada pemerintah berdasarkan kerja intelektualnya (Buchholtz). Meskipun toolkit
intelektual dasar pilihan rasional sudah berusia berabad-abad, siswa administrasi publik
sebagian besar mengabaikannya sampai relatif baru-baru ini.

Administrasi publik secara intelektual disuburkan dengan disiplin bisnis yang berorientasi
seperti manajemen dan teori organisasi pada awal abad kesembilan belas, tetapi itu
setengah abad sebelum para ekonom mulai mentransfer teori formal disiplin rumah
mereka ke politik. Dengan Teori Ekonomi Demokrasi Anthony Downs, dan The Calculus
of Consent (James) karya James Buchanan dan Gordon Tullock, implikasi teori ekonomi
untuk sektor publik tidak dapat diabaikan lagi. Karya-karya ini menghadirkan tantangan
langsung pada pemikiran ortodoks dalam administrasi publik dan ilmu politik (karya
Buchanan dan Tullock secara luas dianggap menandai pendirian formal teori pilihan
rasional). Karakteristik kunci yang memisahkan karya-karya ini dari pendekatan
tradisional ke teori administrasi politik dan publik adalah penekanan mereka pada aktor
yang rasional dan mementingkan diri sendiri. Dalam kerangka kerja ini, warga negara
yang bersemangat publik dan pegawai negeri yang kompeten secara netral digantikan
dengan maksimalizer utilitas yang rasional.

Mengikuti petunjuk Smith, warga negara dan pegawai negeri sipil dalam kerangka kerja
ini tidak dianggap terlibat dalam perilaku politik karena cita-cita sipil atau komitmen
terhadap kebaikan bersama; alih-alih, mereka dianggap terlibat dalam perilaku politik
karena alasan yang sama dengan mereka yang terlibat dalam perilaku ekonomi, yaitu,
mereka dimotivasi oleh keinginan untuk mengambil keuntungan dari diri mereka sendiri.
Teori pilihan rasional dengan demikian berlabuh pada keyakinan bahwa asumsi perilaku
sentral dari paradigma ekonomi neoklasik adalah universal: Kepentingan diri mendorong
keputusan dan tindakan kita, apakah ini membeli mobil, memilih, atau merumuskan
anggaran publik. Dari titik awal ini, ini adalah langkah singkat menuju gagasan pasar
untuk layanan publik, situasi di mana warga negara-konsumen berbelanja untuk barang
dan layanan publik yang paling mereka sukai, dan produsen layanan ini adalah organisasi
kompetitif yang kepentingan pribadinya digabungkan. terhadap kebutuhan akan respons
yang efisien terhadap permintaan konsumen.

Ini, tentu saja, bertentangan dengan gagasan administrasi publik ortodoks tentang siapa
yang harus menyediakan layanan publik dan bagaimana: birokrasi dalam yurisdiksi
terpusat yang responsif terhadap lembaga demokrasi representatif daripada permintaan
konsumen. Tantangan berskala besar terhadap pemikiran tradisional dalam administrasi
publik ini dibentuk dari alat teoretis yang sangat sederhana. Sebagaimana diuraikan oleh
Buchanan dan Tullock, hanya ada dua asumsi utama dari teori pilihan rasional. Rata-rata
individu adalah pemaksimator utilitas yang mementingkan diri sendiri. Ini berarti
seseorang mengetahui preferensi atau tujuannya, dapat menyusun urutannya, dan ketika
dihadapkan dengan serangkaian opsi untuk mencapai preferensi tersebut akan memilih
yang diharapkan untuk memaksimalkan manfaat individu dan meminimalkan biaya
individu.

Campuran manfaat yang disukai ini dan biaya disebut sebagai fungsi utilitas individu, dan
Buchanan dan Tullock berpendapat bahwa individu akan bertindak untuk
memaksimalkan utilitas itu dengan memilih "lebih daripada kurang" dari preferensi
mereka. Hanya individu, bukan kolektif, yang membuat keputusan. Ini dikenal sebagai
individualisme metodologis, dan ia mengandaikan bahwa keputusan kolektif adalah
agregasi dari pilihan individu, bukan properti unik kelompok. Dalam meletakkan dasar-
dasar teori pilihan rasional, Buchanan dan Tullock dengan jelas menyatakan pentingnya
individualisme metodologis terhadap proyek mereka: “Kita mulai dari anggapan bahwa
hanya individu yang memilih, dan perilaku rasional itu. . . hanya dapat didiskusikan
secara bermakna dalam hal tindakan individu ”. Dari premis sederhana ini, para sarjana
pilihan rasional telah secara deduktif membangun seluruh teori perilaku individu dan
organisasi, dan memperluas implikasinya jauh ke dalam pengaturan administrasi
pemerintah dan pengembangan intelektual administrasi publik. Memang, sulit untuk
meremehkan dampak pilihan rasional pada sisi administrasi publik yang diterapkan dan
ilmiah. Dampak ini telah dirasakan di tiga bidang utama. Perilaku organisasi. Teori
pilihan rasional menawarkan kerangka kerja yang komprehensif untuk menjawab
pertanyaan mengapa birokrasi dan birokrat melakukan apa yang mereka lakukan.
Pengiriman layanan publik. Teori pilihan rasional menawarkan penjelasan tentang
bagaimana barang publik diproduksi dan dikonsumsi, dan dari wawasan ini mendukung
serangkaian reformasi sektor publik yang mengubah anggapan dan resep administrasi
publik tradisional di atas kepala mereka. Klaim untuk ortodoksi teoretis baru. Pendukung
teori pilihan rasional berpendapat bahwa itu adalah penerus alami untuk Wilsonian

utilitas sangat mudah ditempa dan tergantung konteks. Argumen-argumen ini mungkin
telah meletakkan luka yang mematikan dalam prinsip teori pilihan rasional, membuat
semuanya semakin dirusak oleh fakta bahwa banyak sarjana ini berasal dari ekonomi
(disiplin yang bertanggung jawab langsung atas teori pilihan rasional), terutama ekonomi
perilaku dan eksperimental. Dalam bab ini, kami secara singkat menguji dampak pilihan
rasional pada tiga area yang disebutkan sebelumnya dalam bagian ini. Kami juga
memberikan diskusi tentang bagaimana kemajuan terbaru dalam ekonomi perilaku,
ekonomi eksperimental, psikologi sosial, dan psikologi mendefinisikan kembali cara-cara
di mana para sarjana administrasi publik melihat kontribusi pilihan rasional untuk bidang-
bidang ini, dan lebih umum mengubah cara para ahli berteori tentang utilitas.

Birokrat yang Rasional, Memaksimalkan Diri Sendiri Salah satu dampak paling awal dan
paling jauh dari teori pilihan rasional adalah dalam menjelaskan tindakan para birokrat
dan birokrasi. Mengambil landasan intelektual yang diletakkan oleh Buchanan dan
Tullock, beberapa sarjana memperluas kerangka pilihan rasional menjadi model perilaku
organisasi yang menantang perspektif ilmiah tradisional tentang birokrasi. Yang paling
terkenal dari karya-karya ini adalah The Politics of Birokrasi karya Gordon Tullock,
birokrasi di dalam Anthony Downs, dan birokrasi dan perwakilan pemerintah William
Niskanen. Mengikuti asumsi inti dari teori pilihan rasional, semua karya ini dimulai
dengan anggapan bahwa apa yang dilakukan birokrasi dapat dipahami dengan
memandang birokrat sebagai pemaksimalan utilitas yang mementingkan diri sendiri.
Mereka juga meminjam banyak dari gambaran Weberian tentang birokrasi yang matang,
khususnya dalam arti bahwa birokrasi adalah organisasi yang menikmati keunggulan
informasi dibandingkan dengan para penguasa politiknya. Dengan anggapan awal ini,
Tullock, Downs, dan Niskanen menyajikan gambar administrator publik yang jauh dari
agen-agen implementasi yang kompeten secara netral yang mengisi cerita rakyat
administrasi publik tradisional. Tullock berusaha menjelaskan seperti apa birokrasi
seandainya birokrat adalah pemaksimun utilitas yang mementingkan diri sendiri. Dia
berpendapat bahwa birokrat yang rasional dan mementingkan diri sendiri memaksimalkan
utilitas melalui peningkatan karier, dan bahwa kemajuan dalam sistem birokrasi publik
berbasis prestasi sering kali bergantung pada rekomendasi atasan yang disukai. Jika ini
benar, Tullock beralasan, birokrat rasional akan berusaha untuk menyenangkan atasan
dan menempatkan dirinya dalam cahaya yang menguntungkan. Dengan demikian,
seorang birokrat rasional akan menyoroti informasi yang mencerminkan positif pada
dirinya sendiri dan akan menekan (bahkan mungkin menekan) informasi yang tidak.
Mendistorsi informasi dengan cara ini akan menciptakan sejumlah masalah. Kekurangan
informasi yang akurat dan / atau lengkap, pemimpin lembaga dan aktor politik eksternal
akan membentuk harapan miring tentang kinerja dan kemampuan lembaga. Kurangnya
informasi yang sama akan secara bersamaan mengurangi kemampuan mereka untuk
meminta pertanggungjawaban birokrasi. Hasil akhirnya adalah agen yang rentan terhadap
kesalahan, kesulitan mengelola, dan sulit dikendalikan. Respons manajerial tradisional
terhadap masalah-masalah ini di lembaga-lembaga publik menekankan penggantian atau
restrukturisasi hierarki birokrasi. Argumen Tullock menunjukkan bahwa reformasi
semacam itu tidak akan efektif karena, meskipun mereka dapat mengubah lingkungan
kelembagaan, mereka hanya sedikit memperhatikan insentif individu yang merupakan
sumber masalah yang sebenarnya. Tullock melangkah lebih jauh dengan menyarankan
bahwa dalam situasi ekstrem, kontrol politik eksternal terhadap birokrasi akan menguap
ketika para birokrat terlibat dalam "perusahaan bebas birokrasi," yaitu mengejar tujuan
mereka sendiri daripada misi publik yang terkait dengan agensi mereka. Gambaran
tentang agensi-agensi yang berat dan mementingkan diri sendiri ini, yang tindakannya
semakin dipisahkan dari retorika publik, tampaknya menawarkan konfirmasi intelektual
untuk persepsi negatif dan luas tentang birokrasi publik. Pekerjaan Downs hanya sedikit
lebih optimis. Membangun dari asumsi kepentingan pribadi yang rasional, Downs
berpendapat bahwa seperangkat bias perilaku harus umum untuk semua birokrat: Seperti
Tullock, Downs berpendapat bahwa birokrat akan termotivasi untuk mengubah informasi
ketika melewati hierarki ke atas untuk merefleksikan diri mereka dan tujuan masing-
masing. Birokrat akan mendukung kebijakan yang sesuai dengan minat dan tujuan
mereka sendiri. Bagaimana birokrat bereaksi terhadap arahan dari atasan akan tergantung
pada bagaimana arahan-arahan itu melayani kepentingan diri birokrat. Jika arahan
mendukung kepentingan individu, tingkat kepatuhan akan tinggi; jika tidak, maka akan
rendah. Tujuan individu akan menentukan sejauh mana birokrat mencari tanggung jawab
dan juga menentukan toleransi risiko mereka dalam mengejar tanggung jawab dan
kekuasaan. Alih-alih berkonsentrasi pada peningkatan karier, Downs mencari dukungan
lebih terbuka terhadap pengaruh dari teman sebaya dan atasan, dan “negarawan,” birokrat
yang berusaha mempromosikan kepentingan publik melalui promosi tujuan kebijakan
luas Bekerja dari tipologi ini, asumsi dasar kepentingan diri sendiri dan kemungkinan
dampak dari karakteristik struktural yang ditemukan dalam bentuk birokrasi organisasi
dalam membentuk motivasi individu, Downs mengusulkan serangkaian proposisi umum
tentang perilaku birokrat dan birokrasi. Ini termasuk "Hukum Meningkatkan Konservasi,"
yang menyatakan bahwa dalam jangka panjang sebagian besar birokrat menjadi pelestari;
dan “Law of Imperfect Control,” yang menyatakan semakin besar suatu organisasi,
semakin lemah kontrol mereka yang berada di puncak hierarki atas tindakan mereka yang
berada di tengah dan di bawah. Downs ditambahkan ke gambar yang diperankan oleh
Tullock, tetapi tidak secara radikal mengubah kesan keseluruhan: Birokrat yang rasional
dan dapat memaksimalkan diri mengarah pada agen-agen publik yang sulit, sulit dikelola,
dan, paling banter, hanya sebagian berorientasi pada kepentingan publik. kekhawatiran
tertanam dalam misi diduga mereka. Meskipun Downs dan Tullock menyajikan gambaran
alternatif radikal dari perilaku birokrasi daripada yang disampaikan oleh penelitian
sebelumnya, itu adalah Niskanen yang benar-benar mendorong teori pilihan rasional
menjadi peran sentral dalam menjelaskan perilaku birokrasi. Prestasi besar Niskanen
adalah menciptakan teori formal ekonomi pertama tentang perilaku birokrasi (yaitu,
teorinya didasarkan pada derivasi matematika mengenai fungsi utilitas dan fungsi
produktivitas birokrat dan birokrasi).

Titik awal Niskanen mirip dengan Tullock dan Downs dalam hal figur sentral dalam
teorinya adalah birokrat pemaksimalan utilitas individu. Namun Niskanen menaruh
perhatian lebih rinci pada apa yang ingin dimaksimalkan oleh birokrat. Asumsi pilihan
rasional ekonomi berpendapat bahwa dalam membuat keputusan dan mengambil
tindakan, seseorang berusaha untuk memaksimalkan utilitas pribadi. Namun, dalam dan
dari dirinya sendiri, ini bukan wawasan yang sangat berguna. Apa, bagaimanapun, yang
merupakan "utilitas pribadi"? Dalam bidang ekonomi, utilitas biasanya dioperasikan
menurut diktum Buchanan dan Tullock “lebih daripada kurang”. Keputusan yang
menghasilkan lebih dari sesuatu (upah, laba, peluang konsumsi) dengan demikian
dianggap meningkatkan utilitas. Niskanen berusaha untuk memperluas alasan ini dari
aktor ekonomi individu ke birokrat dengan menyarankan beberapa variabel yang
mungkin masuk ke dalam fungsi utilitas yang terakhir: gaji, perquisite, kekuasaan,
prestise, patronase, reputasi publik, dan output agensi. Niskanen berpendapat bahwa
sebagian besar variabel ini terkait dengan anggaran agen yang diberikan. Jika hal-hal
seperti gaji, kekuasaan, dan prestise dikaitkan dengan anggaran keseluruhan suatu
lembaga, birokrat yang rasional karenanya harus berusaha untuk membuat anggaran itu
sebesar mungkin. Niskanen dengan demikian menyarankan bahwa maksimalisasi
anggaran berfungsi sebagai proksi yang baik untuk utilitas birokrat. Niskanen mengakui
bahwa tidak semua birokrat dimotivasi oleh garis dasar keuangan atau peningkatan karier,
dan bersedia mengakui bahwa beberapa biro benar-benar berusaha untuk melayani dan
memajukan kepentingan publik. Namun birokrat ini memiliki masalah: “Seorang birokrat.
. . tidak maha tahu atau berdaulat. Dia tidak dapat memperoleh semua informasi tentang
preferensi individu dan peluang produksi yang diperlukan untuk memenuhi kepentingan
publik . Dengan kata lain, para birokrat memiliki gagasan berbeda tentang apa yang
merupakan kepentingan publik, dan tidak ada individu yang memiliki semua informasi
yang diperlukan untuk membuat klaim yang pasti bahwa konsepsinya tentang barang-
barang sipil adalah yang benar. Jadi, meskipun Niskanen mengakui bahwa beberapa
pegawai negeri mungkin berjiwa publik, dia percaya bahwa mereka tidak mungkin efektif
dalam memajukan kepentingan publik. Kenyataannya, kata Niskanen, "tidak mungkin
bagi satu birokrat untuk bertindak demi kepentingan publik, karena batasan-batasan pada
informasinya dan kepentingan yang bertentangan dari orang lain, terlepas dari motivasi
pribadinya". Sebaliknya, birokrat yang rasional memiliki posisi yang baik untuk bertindak
atas nama kepentingannya sendiri. Yang perlu dia ketahui adalah kesukaannya sendiri.
Niskanen dengan demikian memandang birokrasi sebagai ekuivalen kasar dari bisnis di
mana maksimalisasi anggaran menggantikan maksimalisasi keuntungan. Niskanen
menciptakan analogi pasar di mana birokrasi adalah produsen monopoli layanan publik,
dan legislator adalah pembeli monopsonis. Birokrat berusaha untuk memaksimalkan
anggaran mereka dengan "menjual" tingkat layanan publik tertentu kepada legislator.
Untuk birokrasi manapun, subkelompok legislator akan memiliki insentif yang kuat untuk
mengamankan tingkat tinggi dari layanan yang dihasilkan. Insentif-insentif ini sebagian
besar adalah pemilihan umum — birokrasi memberikan kontrak, pekerjaan, dan layanan
yang menguntungkan konstituen dan untuk itu para pembuat hukum dapat mengklaim
kredit. Pasar dengan ampir murni teoretis, dan kesimpulan preskriptif mereka bertumpu
pada asumsi yang belum diuji dan bukti anekdotal. Karya Tullock, Downs, dan Niskanen
menghasilkan banyak penelitian yang mencari untuk mengambil pilihan rasional di luar
perhitungan fungsi utilitas abstrak. Semakin banyak penelitian yang didorong oleh data
membantu mendukung beberapa landasan teoretis dari pilihan rasional, tetapi juga
memperjelas bahwa teori ekonomi memiliki kesulitan mencerna sektor publik. Counter
empiris untuk bekerja seperti pusat Niskanen pada klaim bahwa asumsi yang mendasari
tentang perilaku individu dan disfungsi institusional disimpulkan untuk mengikuti dari
tempat ini hanya menanggung hubungan yang lewat ke dunia nyata. Dalam pemeriksaan
luas terhadap dasar-dasar empiris birokrat yang memaksimalkan anggaran, misalnya,
Andre Blais dan Stephane Dion mencatat bahwa buktinya beragam. Para birokrat
tampaknya meminta anggaran yang lebih besar, tetapi tidak jelas apakah mereka
mendapat untung melalui gaji yang lebih baik, peningkatan reputasi, atau elemen-elemen
lain yang coba dikondensasi oleh Niskanen menjadi fungsi utilitas individu. Meskipun
pemaksimalan anggaran telah secara kuat mengakar sebagai cerita rakyat administrasi
publik, bahkan tidak jelas bahwa birokrat mengejar strategi ini sebagai pola umum.
Beberapa studi telah menemukan bukti bahwa birokrat secara rutin mengejar strategi
meminimalkan, mencari bukan untuk anggaran yang lebih besar tetapi "untuk solusi
untuk masalah dalam lembaga mereka melalui klarifikasi mandat serta perubahan
organisasi, perencanaan, dan informasi" (Campbell dan Naulls). Niskanen bahkan
mengakui beberapa masalah ini, dan menyarankan bahwa model pemaksimalan anggaran
yang dikembangkan dalam Birokrasi dan Demokrasi Representatif tidak lengkap. Dia
menambahkan, “Dalam arti penting, itu juga salah!” (Niskanen). Bukti empiris sejak
1981, Niskanen berpendapat, menunjukkan bahwa apa yang cenderung dimaksimalkan
oleh birokrat adalah anggaran diskresi mereka dan bukan anggaran keseluruhan mereka.
Anggaran diskresioner didefinisikan sebagai "perbedaan antara total anggaran dan biaya
minimum untuk menghasilkan output yang diharapkan oleh otoritas politik". Ini adalah
perbedaan yang halus tetapi penting dari sudut pandang maksimalisasi anggaran. Ini
berarti bahwa birokrat berusaha untuk memaksimalkan kontrol atas anggaran mereka
daripada ukuran absolut anggaran mereka. Selain pergeseran bernuansa dalam asumsi
perilaku dan memberikan modelnya, Niskanen juga menyarankan bahwa karya aslinya
serius meremehkan peran sponsor politik dalam memantau birokrasi, masalah yang
bahkan memiliki implikasi lebih penting untuk kesimpulan Tullock and Downs. Teori
birokrasi pilihan rasional awal ini cenderung melukiskan gambar-gambar birokrasi yang
kuat secara politis yang, setidaknya dalam kondisi tertentu, dapat bertindak hampir secara
sepihak ketika kepentingan pribadi birokrasi menggusur misi publik mereka. Untuk
menggunakan kata-kata Tullock, daripada agen implementasi untuk lembaga-lembaga
demokratis, suatu bentuk "perusahaan bebas birokrasi" dapat berkembang di mana
birokrat mengejar tujuan mereka sendiri. Sejak itu, kerja empiris telah memberikan bukti
yang cukup bahwa birokrasi cenderung sangat responsif terhadap politik mereka. Kepala
sekolah dan pendapat umum (Wood and Waterman; lihat Bab 10 untuk pembahasan yang
lebih mendalam tentang topik ini). Ini tidak selalu berarti bahwa birokrasi bertindak
altruistis dalam mengejar kepentingan publik. Meskipun demikian, hal itu menunjukkan
lebih banyak kendala pada birokrat yang mementingkan diri sendiri daripada yang
diperhitungkan oleh teori pilihan rasional. Beberapa kendala ini bahkan mungkin
dipaksakan oleh individu. Seperti yang telah disimpulkan oleh berbagai peneliti, birokrat
secara rutin mendukung komitmen untuk kepentingan publik. Jika Niskanen benar, motif-
motif yang layak ini secara kumulatif hanya akan sedikit berarti karena tidak ada birokrat
yang memiliki informasi yang diperlukan untuk mengetahui kepentingan umum.
Mungkin begitu, tetapi ketika menyangkut informasi, birokrat lebih siap untuk membuat
perkiraan yang wajar tentang kepentingan publik dan bertindak dalam pengejarannya
daripada kebanyakan aktor sosial lainnya. Sebagian besar administrator karier di Badan
Perlindungan Lingkungan berkomitmen untuk perlindungan lingkungan, dan rekan-rekan
mereka di Departemen Pertahanan berkomitmen untuk pertahanan nasional. Birokrat
semacam itu sering membuktikan kesediaan untuk mengubah kebijakan dan program
untuk mencapai tujuan-tujuan ini, bahkan jika manfaat bagi diri mereka sendiri atau
agensi mereka sulit untuk dilihat. Misalnya, administrator karier senior di setidaknya satu
agensi federal utama (Dewan Penerbangan Sipil) berhasil bekerja untuk mengeluarkan
organisasi mereka dari bisnis (Meier). Temuan-temuan semacam ini tidak serta merta
menghilangkan penjelasan teori pilihan rasional tentang perilaku birokrasi, tetapi mereka
menimbulkan pertanyaan tentang asumsi mendasar yang memasok kerangka kerja.
asumsi dasar dari model seperti itu adalah salah. Birokrat mungkin berusaha untuk
memaksimalkan kepentingan diri mereka sendiri, tetapi manajer dapat meningkatkan
efisiensi. Tullock dan Downs sama-sama mempresentasikan gambaran tentang birokrat
yang mementingkan diri sendiri yang cukup rela mendistorsi informasi, dan kemudian
publik, untuk memaksimalkan kepentingan pribadi masing-masing, yaitu, peningkatan
karier. Solusi yang muncul dari kerangka kerja ini terutama bersifat institusional - aturan
lebih banyak, struktur lebih kaku, lebih hierarki. Namun, baru-baru ini, ada bukti yang
menunjukkan bahwa solusi kurang tergantung pada struktur lembaga dan lebih pada
hubungan timbal balik antara aktor dalam lembaga. Sejumlah literatur menunjukkan
bahwa tanggapan birokrat terhadap lingkungan tugas sering bergantung pada penilaian
psikologis, nonmoneter. Agar seorang pemimpin, apakah di organisasi atau di kantor
yang dipilih, agar efektif, ia harus memiliki seperangkat keterampilan tertentu yang
mendorong kepercayaan pengikut, sehingga meningkatkan produktivitas pengikut dan
kesediaan untuk mematuhi permintaan otoritatif. Para ahli telah mengklasifikasikan
keterampilan ini di bawah payung "keterampilan politik," dan mereka ditandai paling
menonjol oleh kemampuan untuk membentuk jejaring sosial yang langgeng dan
kepemilikan seperangkat keterampilan sosial tertentu yang memungkinkan untuk
pengaruh interpersonal. Pemimpin dengan tingkat keterampilan politik yang tinggi
cenderung dipandang sebagai pemimpin yang lebih efektif dan berkorelasi positif dengan
kinerja unit kerja (Douglas dan Ammeter). Keterampilan politik pemimpin juga
cenderung secara positif mempengaruhi persepsi dukungan organisasi di antara bawahan,
pada gilirannya meningkatkan kepuasan kerja dan komitmen organisasi (Treadway et al.).
Ada alasan bagus untuk mengharapkan temuan-temuan seperti itu berlaku baik untuk
sektor swasta maupun sektor publik. Literatur manajemen publik memiliki tradisi teoretis
yang kaya yang berfokus pada hubungan antara pemimpin dan pengikut. Dimulai dengan
“teori penerimaan” Chester Barnard, persepsi otoritas birokrasi menjadi sangat penting
untuk mempelajari teori manajemen publik. Barnard berpendapat bahwa efektivitas
otoritas administratif tergantung pada kesediaan orang lain untuk menerima dan
mematuhi otoritas tersebut. Mengikuti Barnard, sarjana administrasi publik telah lama
mengakui pengaruh kepribadian individu pada aktivitas dan kinerja organisasi Bukti
empiris terbaru menunjukkan bahwa persepsi karakteristik pemimpin mempengaruhi
apakah pengikut akan terlibat dalam perilaku tertentu (Dirks dan Skarlicki and; Kramer).
Pengikut yang mengaitkan kompetensi dan kepercayaan kepada para pemimpin tidak
hanya lebih cenderung untuk mengikuti permintaan otoritatif tetapi juga lebih cenderung
untuk terlibat dalam perilaku berisiko atas nama para pemimpin / manajer (Elsbach), dan
kecil kemungkinannya untuk memahami kebutuhan untuk melanggar aturan atau
"menyabotase" organisasi (Brehm dan Gates). Selain itu, karyawan lebih cenderung
mengidentifikasi dengan organisasi mereka dan terlibat dalam kepatuhan sukarela dengan
norma-norma organisasi ketika mereka mempercayai atasan mereka (Darley; Dirks and
Ferrin; Podsakoff, MacKenzie, dan Bommer). Ini adalah konter langsung ke salah satu
bias perilaku Downs yang birokrat akan lalai dari tanggung jawab. Kepercayaan berbasis
identitas penting karena mengurangi kemungkinan pengkhianatan dalam organisasi dan
meningkatkan kemungkinan bahwa karyawan akan berusaha untuk mencegah krisis
organisasi (Darley). Singkatnya, bawahan merespons positif terhadap para pemimpin
yang menunjukkan kepercayaan (lihat Carnevale dan; Ruscio). Ini cocok dengan
penelitian ilmiah lainnya yang menunjukkan bahwa orang lebih cenderung untuk
mematuhi permintaan pemimpin jika mereka menganggap pemimpin dapat dipercaya dan
motivasi pemimpin menjadi netral (Tyler; Tyler dan DeGoey). Perpanjangan pilihan
rasional ke ranah perilaku organisasi telah menciptakan kontroversi yang sudah berjalan
lama dalam administrasi publik mengenai motivasi dan penjelasan perilaku birokrasi.
Dalam advokat seperti Niskanen, pilihan rasional dikembangkan menjadi salah satu
model yang paling ketat dan elegan secara teori yang diterapkan pada birokrasi. Ini
menawarkan administrasi publik dasar deduktif yang kuat untuk membangun model
umum perilaku birokrasi yang, setidaknya secara internal, konsisten secara logis dan
menghasilkan berbagai hipotesis yang dapat diuji secara empiris. Para kritikus pilihan
rasional berpendapat bahwa asumsi awalnya terlalu sempit dan secara tidak masuk akal
mengecilkan kemungkinan bahwa birokrat mungkin berusaha untuk memaksimalkan
kepentingan publik, norma profesional atau etika, atau berbagai motivasi berbasis
kelompok yang mengancam individualisme metodologis. Dari perspektif ini, analogi mo
pegawai negeri tidak memiliki peran yang jelas dan konsisten sebagai "pembeli" atau
"penjual", dan apa yang dipertukarkan, dengan siapa, dan dengan mekanisme apa yang
tidak begitu jelas secara intuitif atau empiris seperti pasar untuk, katakanlah, mobil atau
minuman ringan. Analogi pasar menjadi jauh lebih tajam ketika pilihan rasional
mengalihkan perhatiannya kepada warga dan layanan yang dihasilkan oleh pemerintah
daerah melalui lembaga publik. Dalam kerangka pilihan rasional, warga negara
mengkonsumsi layanan publik; pola dan motivasi konsumsi mereka dapat menjadi
ekuivalen kasar dari pola konsumsi di pasar untuk mobil atau minuman ringan. Analogi
ini tidak akan sempurna. Dengan definisi, barang publik tidak dapat dibagi, sesuatu yang
tidak dapat dipecah dan didistribusikan secara individual. Sebagai contoh, seorang
konsumen individu dapat membeli mobil atau sekaleng soda berdasarkan preferensi
pribadi dengan input yang relatif sedikit atau berdampak pada orang lain. Ini sulit
dilakukan dengan barang publik seperti udara bersih atau pertahanan nasional karena
mereka membutuhkan keputusan kolektif yang mengikat daripada yang individual.
Secara tradisional, barang-barang tersebut dianggap tunduk pada kegagalan pasar, yaitu,
dibiarkan sendiri, mekanisme pertukaran bebas akan menghasilkan kurang baik barang-
barang ini atau tidak memproduksinya sama sekali. Karena alasan ini, produksi barang
publik secara tradisional dianggap terkonsentrasi dengan tepat di bawah kendali
pemerintah. Dari sini, ini hanyalah langkah singkat untuk secara urut merangkul
ortodoksi administrasi — barang dan jasa publik dapat secara paling efektif dan efisien
disediakan oleh lembaga yang diorganisir secara fungsional dengan yurisdiksi terpusat.
Dengan demikian, satu birokrasi publik harus menyediakan, katakanlah, penegakan
hukum untuk bidang tertentu. Ini akan memastikan bahwa layanan publik yang vital
tersedia untuk semua orang, menghindari duplikasi layanan, menyederhanakan komando
dan kontrol, dan, dengan melakukan hal itu, meningkatkan efisiensi dan akuntabilitas.
Satu masalah dengan garis penalaran ini adalah bahwa beberapa barang dan jasa jatuh ke
wilayah abu-abu antara publik dan swasta. Layanan pendidikan dan sampah, misalnya,
disediakan oleh sektor publik dan swasta. Kontraktor swasta, dan karenanya pasar bebas,
berperan dalam menyediakan barang publik yang bahkan “murni” seperti pertahanan
nasional. Garis fuzzy antara barang publik dan pribadi memberikan titik pengungkit
intelektual untuk berargumen bahwa mekanisme yang digunakan untuk menyediakan
barang yang terakhir mungkin dapat menangani peran yang lebih besar dalam
menyediakan barang bekas. Ketika tuas itu ditarik, ortodoksi administrasi publik
menabrak teori ekonomi dasar. Apa yang James Q. Wilson atau Max Weber sebut sebagai
birokrasi publik yang berjalan baik, Adam Smith dan Milton Friedman mungkin
menyebutnya monopoli. Monopoli adalah produsen yang tidak responsif dan tidak efisien
karena, menurut aksioma kepentingan pribadi, mereka tidak punya alasan untuk bertindak
sebaliknya. Konsumen tidak memiliki pilihan selain membeli barang monopoli dengan
harga perusahaan monopoli, dan perusahaan monopoli memiliki semua keuntungan
dalam pertukaran produsen-konsumen. Jika, seperti yang dikemukakan Tullock, Downs
dan Niskanen, birokrat adalah orang yang mementingkan diri sendiri, dan agensi publik
pada hakekatnya memonopoli produsen barang dan jasa publik, maka warga negara-
konsumen mungkin mendapatkan penawaran yang sangat buruk dari birokrasi terpusat
yang disarankan oleh publik ortodoksi.

Pengaturan yang lebih baik akan menjadi pasar untuk layanan publik, di mana alih-alih
satu agen terpusat di satu yurisdiksi, warga negara-konsumen memiliki beragam paket
layanan pajak dan dapat pindah ke lokasi yang paling sesuai dengan preferensi mereka.
Persaingan akan memaksa berbagai agen ini untuk menghasilkan layanan publik
berkualitas tinggi dengan biaya rendah, alternatif mereka adalah menghadapi ditinggalkan
oleh publik. Garis pemikiran ini menunjukkan bahwa, daripada birokrasi terpusat yang
menyediakan barang dan jasa publik, mereka bisa lebih baik dipasok oleh pengaturan
pasar yang kompetitif. Argumen ini pertama kali diartikulasikan secara formal dalam
artikel seminal oleh Charles Tiebout. Seperti Tullock, Downs, dan Niskanen, karya
Tiebout juga bertumpu pada asumsi kembar tentang kepentingan pribadi dan
individualisme metodologis. Pekerjaan Tiebout, bagaimanapun, berpusat bukan pada
kerja internal birokrasi tetapi pada hubungan antara warga negara dan lembaga publik
sebagai konsumen dan produsen barang publik. Tiebout berpendapat bahwa pasar
kompetitif untuk layanan publik dapat dibuat jika warga seluler dapat berbelanja di
seluruh yurisdiksi lokal untuk paket layanan publik dan beban pajak petugas yang paling
sesuai dengan preferensi mereka. Seperti yang dikatakan Tiebout, mobilitas akan
memberikan "padanan barang publik lokal ke perjalanan belanja pasar swasta"). Jika
warga negara-konsumen mencari paket layanan pajak yang disukai, tekanan kompetitif
akan memaksa produsen — yaitu, pemerintah daerah dan lembaga publik — untuk
menanggapi preferensi warga. Hasilnya, setidaknya secara teori, akan secara efisien
menghasilkan layanan publik yang mencerminkan permintaan publik untuk mereka.
ragmentasi dalam studi ini, sekitar setengahnya terkait dengan pengeluaran yang lebih
rendah oleh unit pemerintah daerah, dua per lima dikaitkan dengan tingkat pengeluaran
yang lebih tinggi, dan sisanya secara statistik tidak signifikan. Angka-angka ini
memberikan sedikit keunggulan pada hipotesis Tiebout, tetapi tidak banyak. Dalam
ulasan serupa dari lima belas penelitian yang berusaha menilai dampak fragmentasi
vertikal dan horizontal, Boyne menemukan enam dari dua puluh tiga ukuran fragmentasi
yang jelas terkait dengan pengeluaran yang lebih rendah, empat dengan pengeluaran yang
lebih tinggi, dengan sisanya melaporkan hasil tidak signifikan atau tidak stabil
berdasarkan tingkat analisis dan bentuk pengukuran. Di macrolevel, karya Tiebout
merangsang banyak penelitian empiris yang secara kumulatif tidak dikonfirmasi atau
ditolak hipotesis utamanya. Mengingat ambiguitas penelitian empiris di macrolevel, para
pendukung dan kritik terhadap hipotesis Tiebout di AS mulai memperhatikan serius
dasar-dasar teori di tingkat mikro. Untuk membuat modelnya bekerja, Tiebout diminta
untuk membuat beberapa asumsi tentang aktor individu yang melampaui maksimisasi
utilitas rasional. Pertama, Tiebout berasumsi bahwa warga benar-benar mobile, artinya
mereka dapat dengan mudah berpindah dari satu komunitas ke komunitas lainnya. Kedua,
model ini mengharuskan warga untuk sangat mengetahui tentang paket layanan pajak di
beberapa yurisdiksi. Tiebout tidak secara serius mengusulkan bahwa kondisi-kondisi ini
ada dalam kenyataan, tetapi ia mengadopsinya sebagai asumsi penyederhanaan yang
diperlukan untuk membuat model itu bisa diterapkan. Harapan tingkat mikro yang lebih
realistis yang disiratkan oleh model Tiebout adalah bahwa warga negara dalam
pengaturan pemerintah yang terfragmentasi akan lebih terinformasi tentang layanan
publik daripada mereka yang berada dalam pengaturan pemerintah yang terpusat; akan
lebih mungkin untuk keluar jika mereka tidak puas dengan layanan tersebut; dan,
mengingat mereka dapat membuat pilihan tentang paket layanan pajak, akan lebih puas
dengan layanan yang mereka terima. Proposisi ini diberikan pemeriksaan empiris paling
teliti dalam sebuah studi oleh David Lowery, William Lyons, dan Ruth Hoogland
DeHoog, yang menggunakan survei berdasarkan sampel yang cocok dari penduduk dalam
pengaturan metropolitan polycentric dan monocentric. Sebagian besar, temuan mereka
bertentangan dengan asumsi yang melekat dalam model Tiebout. Orang-orang dalam
pengaturan polisentris tidak memiliki cukup informasi; pada kenyataannya, sebagian
besar orang di daerah-daerah yang terpecah-pecah tampaknya hanya memiliki gagasan
yang kabur tentang apa yang disediakan pemerintah untuk layanan apa bagi mereka. Alih-
alih, "penduduk di situs pemerintah konsolidasi kami jauh lebih baik informasi tentang
layanan pemerintah daerah mereka daripada rekan pemerintah mereka yang terpecah-
pecah". Tidak ada perbedaan mencolok dalam tingkat kepuasan dengan layanan publik
antara penduduk di konsolidasi dan penduduk di pengaturan pemerintah yang
terfragmentasi. Ada beberapa bukti terbatas bahwa penghuni dalam pengaturan
terfragmentasi lebih cenderung mobile daripada mereka dalam pengaturan terkonsolidasi.
Namun, di semua pengaturan, probabilitas perpindahan sangat rendah — rata-rata 5,34
persen di area terfragmentasi, dan 1.34 persen di area yang dilayani oleh pemerintah.
Lowery, Lyons, dan DeHoog skeptis bahwa mobilitas terbatas seperti itu cukup untuk
menciptakan tekanan kompetitif yang dibayangkan oleh model Tiebout. Dalam upaya
menghidupkan kembali microfoundations dari model Tiebout, Paul Teske et al.
mengemukakan bahwa pasar untuk layanan publik dapat dibuat oleh beberapa warga
negara yang bergerak dengan informasi lengkap. Pasar untuk barang-barang pribadi
seperti obile dan soda otomatis, bagaimanapun, tidak mengharuskan semua konsumen
produk-produk ini mendapat informasi maksimal tentang utilitas utilitas yang maksimal.
Semua yang dibutuhkan adalah massa kritis untuk membuat keputusan yang terinformasi
dan memperkenalkan tekanan kompetitif yang memberikan manfaat pasar. Teske dan
kawan-kawannya (mentioned) menyebutkan pernyataan resmi dari Senator Paul Douglas
bahwa pasar yang kompetitif dapat eksis jika hanya 12 persen konsumen yang membuat
keputusan yang rasional dan berdasarkan informasi. Jika demikian, di mana 23 persen itu
dapat ditemukan di pasar lokal untuk layanan publik? Teske et al. mengakui bahwa bagi
sebagian besar warga negara adalah tidak tahu apa-apa tentang layanan publik hanya
karena, pada waktu tertentu, rata-rata warga negara tidak membuat keputusan
berdasarkan masalah yang terkait dengan layanan dan pajak setempat. Pengecualian
mungkin adalah penggerak sebenarnya. Teske dan rekan-rekannya menerima bahwa
kebanyakan orang tidak pindah karena tidak puas dengan paket layanan pajak setempat
tetapi karena pertimbangan pekerjaan atau keluarga. Meskipun demikian, penggerak
masih memiliki insentif tinggi untuk mengumpulkan informasi saat mereka berbelanja
untuk sebuah rumah. Jika ada cukup banyak dari orang-orang ini, dan jika mereka
mengumpulkan informasi yang cukup untuk membuat pilihan yang masuk akal tentang
paket layanan pajak, "konsumen marjinal" ini mungkin cukup untuk menciptakan kondisi
pasar kompetitif yang disarankan dalam model Tiebout. Teske et al. menguji proposisi ini
melalui survei terhadap orang-orang yang informasi — mungkin cukup untuk mendorong
pasar untuk layanan publik, menciptakan tekanan untuk e fi siensi, dan memberikan dasar
empiris untuk mikrofoundasi teori Tiebout. Sebagai tanggapan terhadap perbaikan Teske
et al. Dari teori yang mendasari model Tiebout, Lowery, Lyons, dan DeHoog (that)
berpendapat bahwa teori ini memberikan bukti marjinal, dan sangat mungkin
bertentangan, untuk potensi pasar layanan publik . Mereka berpendapat bahwa ambang
yang digunakan untuk menilai informasi responden sangat rendah, subset dari "konsumen
marjinal" kecil, dan hasil ini berurusan dengan pendidikan - layanan pemerintah daerah
dengan profil komunitas tertinggi. Di wilayah yang digunakan untuk Teske et al. belajar,
pendidikan bahkan profil lebih tinggi daripada yang khas. Lowery et al. mencatat bahwa
distrik sekolah di Long Island mengadakan referendum tahunan tentang pengeluaran
sekolah, sebuah proses penganggaran yang tidak biasa yang memberikan isyarat kepada
warga negara untuk masalah pajak pendidikan dan pengeluaran yang tidak ada di
sebagian besar kabupaten. Jika lebih dari 40 persen dari penggerak berpenghasilan tinggi
tidak diberi informasi tentang ukuran minimal dari layanan lokal profil tinggi, tingkat
informasi tentang, katakanlah, layanan kepolisian dan sanitasi cenderung sangat kecil.
Meskipun berhenti berdebat bahwa model Teske salah, Lowery dan rekan-rekannya
berpendapat bahwa bukti empiris yang mendukungnya sangat lemah. Meskipun sulit
untuk mengambil apa pun yang pasti dari penelitian empiris tentang mekanisme pasar
pada layanan publik, studi-studi ini benar-benar meringankan ketidaksepakatan pusat atas
model Tiebout. Para pendukung pilihan rasional berpendapat bahwa, jika dibangun
dengan hati-hati, sesuatu yang mendekati pasar kompetitif untuk layanan publik dapat
dibuat yang akan menghasilkan manfaat bagi semua. Tekanan kompetitif dari pasar dapat
memberikan insentif kepada lembaga publik untuk menjadi responsif terhadap preferensi
konsumen-warga negara dan untuk menjadi produsen barang publik yang efisien.
Penentang pilihan rasional berpendapat bahwa kepercayaan pada pasar adalah naif dan
mengabaikan kenyataan bahwa persaingan menghasilkan pecundang serta pemenang.
Kerugian semacam itu dapat diterima di sektor swasta, tetapi ketika, katakanlah, sebuah
sekolah gulung tikar, yang kalah bukan hanya produsen tetapi konsumen, dan apa yang
hilang bukan hanya peluang konsumsi tetapi bagian dari kebiasaan bersama. Terlepas dari
imbalan teoretis untuk menderegulasi sektor publik, kritik terhadap pilihan rasional
berpendapat bahwa pada kenyataannya ada terlalu sedikit konsumen yang memiliki
informasi untuk menggerakkan pasar yang kompetitif untuk layanan publik.
Kemungkinan hasil dari mencoba menciptakan pasar seperti itu tidak lebih e siensi tetapi
kurang kesetaraan. Mereka yang diuntungkan secara sosial-ekonomi memiliki posisi yang
lebih baik di pasar-pasar tersebut untuk mempertahankan posisi sosial mereka yang
dominan, suatu hasil yang bertentangan dengan nilai-nilai egaliter pemerintah demokratis.
Sementara akademisi memperdebatkan pro dan kontra dari model Tiebout, argumen
intinya telah memasuki debat politik arus utama dan membantu mendorong berbagai
reformasi di lembaga-lembaga publik. Gerakan untuk "menciptakan kembali" pemerintah
melalui desentralisasi otoritas dan mendorong kompetisi, misalnya, mempopulerkan
argumen utama yang mendasari model Tiebout dan memicu rakit atau reformasi
organisasi di sektor publik (lihat Osborne dan Gaebler). Voucher sekolah, Total Quality
Management, privatisasi, dan pengontrakan — banyak dari reformasi paling kontroversial
yang dicoba di sektor publik sejak awal — muncul dari argumen yang pertama kali
diartikulasikan secara formal oleh Tiebout. Apakah reformasi ini akan mengekspos
kelemahan atau kearifan perspektif ortodoks dalam beasiswa administrasi publik masih
merupakan pertanyaan terbuka. Mungkin revisi yang paling komprehensif dan
bermanfaat untuk model Tiebout, dan pilihan rasional yang lebih umum, berasal dari
karya Peraih Nobel Elinor Ostrom. Ostrom dan rekan-rekannya telah mengembangkan
paradigma teoretis di mana kerja sama dapat dicapai tanpa adanya otoritas eksternal atau
aturan dan sanksi yang dinyatakan secara eksplisit. Solusi Hobbes untuk dilema sosial
tidak didukung oleh realitas empiris. Dalam pengaturan barang publik, Ostrom telah
menunjukkan bahwa, diberi kesempatan untuk berkomunikasi, orang-orang cukup
mampu memecahkan dilema sosial melalui kerja sama (Ostrom, Gardner, dan Walker).
Singkatnya, orang dapat mengatur diri mereka sendiri. Meninjau pekerjaan pada dilema
sosial dan permainan barang publik sejak itu, Ostrom berpendapat ada pola perilaku yang
berbeda yang sangat membatasi penerapan pilihan rasional sebagai teori yang dapat
diprediksi. Secara khusus, langkah pertama dalam pengaturan barang publik adalah kerja
sama, bukan pembelotan, seperti yang disarankan oleh ahli teori pilihan rasional.
Penelitian dari ekonomi perilaku telah menunjukkan kecenderungan kuat untuk mematuhi
norma-norma keadilan, bahkan tanpa adanya otoritas eksternal atau dalam kasus
anonimitas (Camerer, Lowenstein, dan Rabin). Juga dari catatan, komunikasi
meningkatkan kemungkinan kerjasama, suatu memberikan alternatif segar untuk
pemberian layanan publik. Untuk yurisdiksi skala kecil, persaingan antara penyedia tidak
diperlukan. Gagasan bahwa sebagian besar individu kekurangan mobilitas sempurna
diterima dengan baik. Namun, ini bukan batas pendirian lembaga pembuat kebijakan
yang efisien. Sebagaimana Vincent Ostrom kemudian berkomentar, karya Elinor unik
karena memberikan penekanan pada "manajemen birokrasi manusia (seperti yang sering
terjadi)" (Toonen)

Pilihan Rasional sebagai Ortodoksi Baru Pilihan rasional menimbulkan tantangan

terhadap argumen preskriptif yang diambil dari beasiswa administrasi publik tradisional,
beberapa pendukungnya berpendapat, dan itu harus diadopsi sebagai paradigma inti dari
disiplin. Para advokat ini menghadirkan pilihan rasional tidak hanya sebagai kerangka
ekonomi yang dapat diadopsi untuk membantu memahami perilaku birokrasi dan
produksi layanan publik tetapi juga sebagai teori administrasi normatif yang demokratis
dalam dirinya sendiri. Artikulasi argumen ini yang paling kuat dan paling terkenal berasal
dari Vincent Ostrom dalam bukunya The Intellectual Crisis in American Public
Administration. Tesis sentral Ostrom adalah bahwa beasiswa administrasi publik
dipusatkan pada konstruksi teoretis yang ada di proses mogok. Ostrom berpendapat
bahwa fondasi intelektual administrasi publik dibangun di atas serangkaian tujuh
proposisi teoritis yang dirumuskan oleh Woodrow Wilson. Pertama, selalu ada, dan akan
selalu ada, pusat kekuasaan yang dominan dalam sistem pemerintahan apa pun. Kedua,
semakin banyak kekuatan dibagi, semakin tidak bertanggung jawab dan sulit untuk
mengendalikannya. Ketiga, struktur konstitusi menentukan komposisi kekuasaan pusat.
Keempat, proses pemerintahan dapat dipisahkan menjadi dua bagian: menentukan
kehendak negara (politik) dan melaksanakan kehendak negara (administrasi). Kelima,
meskipun institusi dan proses politik sangat bervariasi dari pemerintah ke pemerintah,
semua pemerintah memiliki kesamaan struktural yang kuat dalam administrasi. Keenam,
administrasi "baik" dicapai dengan urutan hierarki yang tepat dari layanan publik
profesional. Ketujuh, kesempurnaan administrasi "baik" adalah kondisi yang diperlukan
untuk memajukan kesejahteraan manusia. Proposisi dasar ini, Ostrom berpendapat,
digunakan untuk membangun paradigma yang merupakan teori administrasi publik
ortodoks; yaitu, administrasi dapat dianggap terpisah dari politik, dan administrasi yang
baik terikat dengan bentuk organisasi birokrasi Weberian. Ostrom mencatat,
bagaimanapun, bahwa pemikiran ortodoks ini mengabaikan beberapa pelajaran yang
disampaikan oleh konsepsi birokrasi Weber, bahkan ketika ia memeluk orang lain. Weber
menganggap birokrasi sebagai bentuk organisasi yang unggul secara teknis dalam arti
bahwa ia lebih mengutamakan jasa, keahlian profesional, pembagian kerja yang rasional,
dan proses pengambilan keputusan standar. Ini tampaknya merupakan alternatif yang
layak untuk perlindungan, kesetiaan partisan, dan kebijaksanaan politik sebagai dasar
untuk melaksanakan kehendak negara. Namun, seperti yang ditunjukkan Ostrom, teori
Weber juga menyarankan bahwa birokrasi yang matang akan menjadi institusi politik
pusat, bukan hanya agen implementasi yang unggul secara teknis. Birokrasi yang
berkembang sepenuhnya akan menikmati keuntungan informasi yang sangat besar di atas
penguasa politik mereka, dan tidak ada alasan untuk berharap bahwa keuntungan akan
dikerahkan untuk memajukan kepentingan publik atas kepentingan birokrasi. Ostrom
berpendapat bahwa para sarjana administrasi publik telah berkonsentrasi pada keunggulan
teknis organisasi birokrasi — kemampuannya untuk memproduksi barang publik secara
efisien — sambil mengabaikan implikasi potensial untuk proses demokrasi. Weber,
Ostrom mencatat, juga menggambarkan alternatif demokratis untuk dasar hirarkis dan
otoriter untuk administrasi yang melekat dalam birokrasi.

Weber mengatakan bahwa pemerintahan yang demokratis akan memiliki empat

karakteristik. Setiap orang dianggap memenuhi syarat untuk berpartisipasi dalam
pelaksanaan urusan publik. Semua warga negara, bukan hanya teknokrat, diasumsikan
memiliki keahlian yang diperlukan untuk terlibat dalam memutuskan kebijakan apa yang
akan ditempuh dan bagaimana mengejar mereka. (Keputusan penting dibuka untuk semua
anggota komunitas dan perwakilan terpilih mereka. Kekuatan tersebar luas, tidak
terkonsentrasi di pusat yang dominan. Pejabat administrasi adalah pegawai negeri, bukan
elit teknokrat dari “penguasa publik.” Di bawah kondisi ini, pemerintahan yang
demokratis akan dikonsentrasikan oleh pemerintah polisentris — yang memiliki banyak
pusat kekuasaan dalam berbagai lapisan (Ostrom) Mengikuti Weber, administrasi publik
sebagai suatu disiplin menolak konsep pemerintahan yang demokratis secara teori dan
empiris tidak dapat dipertahankan. Administrasi demokratik menempatkan pengetahuan
dan tuntutan partisipasi yang tinggi dan tidak realistis pada warga negara, dan kekuatan
yang berbeda dan diberhentikan oleh Weber, pada kenyataannya, adalah mungkin, dan
bahwa pilihan rasional menyediakan sarana yang jelas untuk mencapainya. Jika pasar
dapat secara efisien mencocokkan pasokan dan permintaan untuk barang dan jasa pribadi
dengan sedikit jalan pusat kekuasaan yang terpusat atau konsolidasi yurisdiksi, mengapa
mereka tidak dapat melakukan hal yang sama untuk barang dan jasa publik?
Bagaimanapun, kami memiliki sedikit kesulitan dalam menganggap bahwa mereka yang
membeli mobil dan minuman ringan cukup diinformasikan untuk mencocokkan
pembelian mereka dengan preferensi mereka.

Demikian pula, kami berharap konsumen cukup tahu untuk meninggalkan produsen yang
gagal memenuhi preferensi tersebut, sehingga memungkinkan pasar untuk menyingkirkan
mereka yang tidak efisien atau gagal menanggapi permintaan konsumen. Mengapa
asumsi minimal tentang informasi dan perilaku individu ini tidak dapat dialihkan ke
layanan publik? Meskipun tidak menggunakan istilah-istilah yang umum bagi para ahli
ekonomi mikro, tulisan-tulisan James Madison dan Alexander Hamilton dalam Federalist
menganut gagasan determinisme individu, dan konsepsi mereka tentang kekuasaan yang
terbagi sesuai dengan sifat polisentris administrasi demokrasi. Seperti yang dikatakan
Buchanan dan Tullock, "Teori Madisonian, baik yang secara eksplisit terkandung dalam
tulisan-tulisan Madison atau yang terkandung dalam sistem konstitusi Amerika, dapat
dibandingkan dengan teori normatif yang muncul dari pendekatan ekonomi"

Dengan hubungan teoretis semacam itu, Ostrom berpendapat bahwa membangun kembali
perusahaan intelektual administrasi publik berdasarkan yayasan pilihan rasional sesuai
dengan prinsip-prinsip demokrasi yang dinyatakan dalam Konstitusi. Kritik terhadap
perspektif Ostrom tidak hanya menolak pilihan rasional sebagai dasar untuk teori
administrasi demokrasi normatif tetapi juga berpendapat bahwa prinsip-prinsip yang
mendasarinya mengarah pada proses dan hasil yang secara fundamental tidak demokratis.
Memang, beberapa berpendapat bahwa pilihan rasional telah menciptakan daripada
menyelesaikan krisis intelektual, satu jauh lebih parah daripada kurangnya paradigma
disiplin sentral yang disinggung oleh Ostrom. M. Shamsul Haque berpendapat bahwa
nilai-nilai pasar tidak dapat dihindari tertanam dalam teori pilihan rasional mengancam
kredibilitas dan keberadaan administrasi publik sebagai disiplin ilmu independen. Haque
lebih lanjut berpendapat bahwa gerakan untuk memperkenalkan mekanisme pasar ke
dalam administrasi publik telah maju dengan merendahkan kinerja sektor publik dan
memuji keunggulan perusahaan swasta. Citra negatif dari layanan publik mengancam
legitimasinya dalam pikiran populer dan menciptakan insentif untuk menganggap
administrasi publik sebagai cabang administrasi bisnis yang sedikit dimodifikasi.
Masalahnya, Haque menyarankan, adalah bahwa sektor publik dan swasta berbeda dan,
setidaknya dalam sistem demokrasi, beroperasi pada prinsip yang berbeda. Apa yang
hilang ketika melihat sektor publik melalui kacamata pilihan rasional adalah bahwa nilai-
nilai pasar dan nilai-nilai demokrasi tidak hanya berbeda tetapi mungkin tidak sesuai.
Misalnya, pasar mungkin secara efisien mendistribusikan barang dan jasa, tetapi mereka
tidak mendistribusikannya secara adil, dan pasar mungkin berusaha untuk
menghubungkan pasokan dengan permintaan, bahkan jika barang atau jasa itu terang-
terangan menyinggung cita-cita demokrasi. Pertimbangkan pendidikan, layanan publik
tentang mana argumen pilihan rasional telah menyebar dari masalah akademis ke
perdebatan kebijakan dalam bentuk proposal untuk voucher, charter, dan mekanisme
seperti pasar lainnya. Salah satu panggilan awal untuk sistem pilihan sekolah, yaitu, untuk
menciptakan pasar yang kompetitif dalam pendidikan publik, adalah oleh orang kulit
putih selatan setelah perintah desegregasi Brown v. Board of Education. Tidak terpenuhi
adalah tuntutan untuk pemisahan rasial, dan penciptaan pasar untuk pendidikan publik
dipandang sebagai cara untuk membujuk sekolah agar kurang memperhatikan lembaga-
lembaga politik eksternal dan lebih kepada konsumen lokal. Sebagian besar menerima
bahwa pasar untuk layanan pendidikan publik dapat menghasilkan kantong keunggulan
dan tingkat kepuasan konsumen yang lebih tinggi di antara "konsumen marjinal," tetapi
perselisihan luas tetap tentang apakah pasar akan secara adil mendistribusikan manfaat
tersebut kepada semua orang atau memusatkannya di tangan sosial ekonomi. sedikit yang
diuntungkan (Henig). Hasil semacam itu dapat mewakili keunggulan teknis pasar dalam e
fi siensi, tetapi bertentangan dengan nilai-nilai egaliter demokrasi. Dalam istilah
Madisonian, pasar mungkin melepaskan daripada membatasi kekuatan korosif faksi.
Haque berpendapat bahwa kontradiksi antara pasar dan demokrasi memiliki implikasi
penting untuk praktik serta studi administrasi publik. Etika dasar pelayanan publik seperti
yang ditetapkan oleh American Society of Public Administrator menekankan norma-
norma seperti legalitas, tanggung jawab, akuntabilitas, komitmen, daya tanggap,
kesetaraan, dan pengungkapan publik (Mertins dan Hennigan .). Sebagai pilihan rasional
menjadi standar epistemologis dalam penerimaan public mereka. Dengan kata lain, agen
publik adalah: publik. Ini tidak setara dengan produsen sektor swasta yang melayani
ceruk pasar dengan memuaskan preferensi sekelompok pelanggan tertentu. Tugas
lembaga publik adalah untuk melayani lembaga kolektif dari sistem demokrasi dan, pada
akhirnya, Konstitusi. Klien agensi mungkin tidak menyukai beberapa tindakan ketika
mereka responsif terhadap pertimbangan topdown seperti itu, tetapi administrasi publik
seharusnya melayani kehendak negara, bukan keinginan pribadi dari individu tersebut.
Ada beberapa contoh yang mungkin di mana suatu agensi dapat melayani kliennya
dengan baik, tetapi, dengan melakukan hal itu, membahayakan kebaikan bersama. Sebuah
sekolah di pasar pendidikan yang kompetitif, misalnya, dapat menawarkan indoktrinasi
agama sebagai bagian dari kurikulum. Orang tua yang menemukan hal menarik ini dapat
membawa anak-anak mereka, beserta uang pajak mereka, ke sekolah seperti itu dan
sangat puas. Dari perspektif individu dan pasar, semuanya baik-baik saja — penawaran
secara efisien disesuaikan dengan permintaan melalui mekanisme persaingan di antara
produsen dan pilihan di antara konsumen. Dari perspektif demokratis tingkat kelompok,
hasilnya kurang menyenangkan. Pembenaran hukum pusat untuk sekolah umum — untuk
mengajarkan imperatif kewarganegaraan demokratis — tunduk pada permintaan pasar,
jika tidak hilang sama sekali (Rebell ell). Demokrasi pada akhirnya adalah serangkaian
jaminan tentang proses — hak seseorang untuk berpartisipasi dalam keputusan kolektif
— bukan tentang hasil. Pasar memberikan apa yang diinginkan individu; demokrasi
memberikan apa yang bisa kita sepakati bersama dan hidup bersama. Keduanya,
sebagaimana dikemukakan oleh para kritikus tentang pilihan rasional, tidak menunjukkan
hal yang sama dalam praktik atau secara teori (Callan) Karena alasan-alasan seperti itu,
para kritikus berpendapat bahwa pilihan rasional adalah pilihan yang buruk untuk
paradigma sentral administrasi publik. Nilai-nilai pasar dan nilai-nilai demokrasi bukan
merupakan padanan yang dapat dipertukarkan, dan pilihan rasional lebih menyukai yang
terakhir daripada yang sebelumnya. Dekade sejak kontribusi mani Waldo dan Simon
mungkin telah ditandai oleh krisis intelektual dalam studi administrasi publik, dan
kesulitan disiplin dalam mengakomodasi secara intelektualnya. dasar-dasar ilmiah dengan
nilai-nilai demokrasi sekarang dikenal.

Kesimpulan Teori pilihan rasional telah memicu beberapa perdebatan paling

kontroversial dan kontroversial dalam beasiswa administrasi publik, tetapi juga
memberikan disiplin dengan stimulan intelektual yang sedikit disaingi disiplin. Terlepas
dari apakah tujuannya adalah untuk mengadvokasi teori atau untuk mengungkap
kesalahannya, beberapa kontribusi paling orisinal dan berharga untuk pengetahuan
administrasi publik berasal dari mereka yang bekerja dari yayasan pilihan rasional. Daya
tarik teori pilihan rasional (terutama aplikasi formalnya) tidak hanya konsistensi
internalnya tetapi juga kemampuannya untuk menghasilkan proposisi yang dideduksi
secara logis dan dapat diuji secara empiris. Selama premis pendiriannya berlaku, maka
caparsimoniously dan komprehensif menjelaskan berbagai fenomena yang menarik bagi
para sarjana administrasi publik. Selain menghadirkan tantangan besar bagi ortodoksi
administrasi publik, gagasan sentral dari teori pilihan rasional telah dipopulerkan dan
menjadi dasar bagi upaya banyak negara demokrasi Barat untuk "menemukan kembali"
perangkat administrasi mereka di AS dan AS. Ini. Masalah dengan pilihan rasional adalah
bahwa pertanyaan yang signifikan tetap tentang validitas tempat awal. Jika ini tidak
benar, atau hanya valid dalam keadaan terbatas, klaim luas pilihan rasional — dan
implikasi preskriptif yang diadopsi secara luas — segera menjadi tersangka. Sebagai
kerangka teori deduktif, pilihan rasional berdiri dan jatuh pada pilar kembar dari
kepentingan diri rasional dan individualisme metodologis. Sebagai Buchanan dan Tullock
berpendapat, "Pertahanan utama dari asumsi perilaku ekonomi-individualis harus
empiris". Sejauh ini, catatan empiris belum secara pasti menolak asumsi-asumsi ini, tetapi
juga tidak banyak berbuat untuk mengukuhkannya. Salah satu kritik yang terus-menerus
terhadap teori pilihan rasional adalah bahwa konsepsinya tentang sifat manusia terlalu
sempit untuk banyak digunakan. Pikirkan para perwira yang tewas saat mencoba untuk
memasuki Menara World Trade Center selama serangan teroris. Tidak diragukan lagi,
orang-orang ini melakukan pekerjaan yang mendapat kompensasi, dan kinerja pekerjaan
tidak diragukan lagi berperan dalam prospek karier pegawai negeri sipil mana pun.
Namun untuk menggambarkan tindakan mereka sebagai "kepentingan pribadi"
membutuhkan interpretasi yang sangat luas dari konsep itu. Tak terhitung contoh yang
lebih biasa dari perilaku ektor publik mendukung anggapan bahwa apa pun yang terdiri
dari rata-rata pegawai negeri sipil atau fungsi utilitas warga negara, itu tidak
diperhitungkan secara memadai oleh potret tradisional dari pemaksimalan utilitas
rasional. Beberapa kritik ini dibangun dari Catatan empiris dan teoretis campuran ini
tidak menyenangkan karena ada sisi lain dari wawasan Smith bahwa pengejaran
kepentingan pribadi individu dapat menghasilkan manfaat kolektif. Para ahli juga telah
lama mengetahui bahwa individu yang mengejar kepentingan pribadi dapat
membebankan biaya kolektif. Ini dikenal sebagai masalah "tragedi umum", dan paling
terkenal diartikulasikan dalam esai oleh ahli biologi Garrett Hardin. Bayangkan padang
rumput publik, terbuka untuk pemilik ternak yang ingin menggembalakan ternaknya.
Seorang gembala yang rasional akan berusaha memaksimalkan keuntungannya dari
sumber daya publik ini dengan menempatkan sebanyak mungkin ternak untuk
digembalakan. Masalahnya adalah bahwa jika setiap gembala melakukan ini,
penggembalaan ternak akan dengan cepat melebihi daya dukung padang rumput. Ketika
sumber daya bersama telah habis, semua gembala akan menghadapi kehancuran karena
mereka secara rasional berusaha untuk memaksimalkan kepentingan diri sendiri. Hardin
bersusah payah untuk menunjukkan bahwa tragedi milik bersama lebih dari sekadar
perumpamaan peringatan; memang, banyak contoh dunia nyata berkisar dari kelelahan
stok ikan tertentu sampai terlalu sering menggunakan taman nasional. Tragedi milik
bersama, pada kenyataannya, merupakan masalah setua manusia, dan semua masyarakat
dipaksa untuk menciptakan mekanisme untuk melindungi kebaikan bersama dari efek
korosif kepentingan pribadi individu. Adam Smith mengakui bahwa kepentingan pribadi
dapat dimanfaatkan untuk kebaikan kolektif, tetapi bahkan dia tidak mengklaim bahwa
ini adalah kemungkinan universal. Jika mekanisme pasar yang didorong oleh aktor yang
mementingkan diri sendiri tidak dapat melindungi kepentingan bersama, apa yang bisa?
Seperti yang ditunjukkan oleh Hardin, demokrasi industri modern cenderung menyatu
pada satu jawaban untuk pertanyaan ini: badan-badan administratif dengan kekuatan
untuk “mengatur kesederhanaan.” Seperti yang dikatakan Hardin, “Karena secara praktis
tidak mungkin untuk menjabarkan semua kondisi yang menyebabkannya. aman untuk
membakar sampah di halaman belakang atau menjalankan mobil tanpa kontrol asap,
secara hukum kami mendelegasikan detailnya ke biro. Solusi ini mungkin cocok dengan
perspektif Wilson / Weberian, tetapi tidak banyak menyelesaikan masalah yang melekat,
terutama kesulitannya dalam merekonsiliasi birokrasi yang hirarki dan otoriter dengan
nilai-nilai demokrasi dan peran politik yang tak terelakkan yang diberikan Weber kepada
birokrasi yang matang. Pilihan rasional telah memainkan peran penting dalam
menentukan batas-batas perspektif ortodoks ini, tetapi sejauh ini hanya menemui
keberhasilan yang terbatas dalam menetapkan dirinya sebagai penerus intelektualnya.
Jika ada perbedaan yang tidak dapat dijembatani antara pasar untuk mobil atau minuman
ringan dan pasar untuk barang-barang publik seperti perpustakaan, pendidikan, dan
layanan penegakan hukum, teori ekonomi mungkin memiliki penggunaan terbatas untuk
para sarjana dari sektor publik. Untuk menjadi paradigma sentral administrasi publik,
pilihan rasional menuntut pasar entah bagaimana dibuat identik dengan demokrasi.
Ostrom menunjukkan bahwa ini tidak selalu mustahil, meskipun pekerjaan selanjutnya
menimbulkan keraguan tentang apakah itu mungkin. Ada tanda-tanda sintesis yang
muncul antara perspektif ortodoks dan tantangan dari pilihan rasional. Sarjana pilihan
rasional telah berkembang dan mendefinisikan konsep maksimisasi utilitas sejak dengan
cara yang memungkinkan pegawai negeri yang berkomitmen tempat dalam model
birokrasi formal (Ostrom). Santai asumsi yang mendefinisikan maksimalisasi utilitas
untuk memungkinkan peran yang lebih besar untuk tujuan altruistik atau yang
berorientasi kelompok — misalnya, keinginan untuk membantu orang lain atau melayani
kepentingan publik — sangat memikat potret birokrasi yang dibuat dalam karya-karya
pilihan rasional awal seperti yang dari Downs and Tullock. Teske dan koleganya
menunjukkan bahwa, setidaknya secara teori, pasar kompetitif dapat eksis di bawah
kondisi pasar yang kurang optimal, meskipun pasar ini mungkin memerlukan peran
regulasi yang kuat untuk birokrasi publik untuk mengurangi kelemahan sosial-demokrasi
dari kelebihan pasar. Mungkin kontribusi abadi pilihan rasional adalah untuk
mendefinisikan kembali secara intelektual daripada menggantikan peran birokrasi dalam
teori administrasi publik. Cleary, seperti ditunjukkan dalam bab ini dan bab sebelumnya,
penelitian yang dilakukan di disiplin lain mengubah kerangka teori seputar teori
keputusan dan pilihan rasional. David Brooks , kolumnis politik untuk New York Times,
telah memberi label perlunya pandangan yang lebih luas pada sifat manusia sebagai
"humanisme baru." Untuk memahami proses politik sepenuhnya, bagaimana orang
merespons insentif, dan dalam proses pengambilan keputusan manusia, dibutuhkan
pendekatan yang lebih lintas disiplin. Yang lain juga menyerukan untuk menggabungkan
ilmu-ilmu alam dan sosial melalui proses "consilience" (Wilson). Tinjauan singkat
tentang jumlah artikel jurnal, dan bahkan jurnal (mis. Psikologi Organisasi yang didirikan
pada), membuktikan kekuatan gerakan ini. Beberapa tokoh disiplin yang paling
dihormati, Simon dan Ostrom, adalah pendukung kuat sejak pertengahan 1990-an telah
ada peningkatan luar biasa dalam perhatian yang ditujukan untuk pola pengambilan
keputusan yang berangkat dari model aktor rasional yang dijelaskan di bagian pertama
bab ini. Umum untuk sebagian besar teks-teks ini adalah gagasan bahwa rasionalitas
jarang didefinisikan dalam hal memaksimalkan utilitas ekonomi. Sebaliknya, manusia
cenderung terlibat dalam perilaku yang, meskipun kurang maksimal secara finansial,
sebagian besar dapat diprediksi. Judul buku Dan Ariely's Predictably Irrational adalah
moniker yang tepat untuk lini penelitian yang muncul ini. Di luar Vincent Ostrom dan
Simon, mungkin sedikit yang telah membentuk teori keputusan dan teori pilihan rasional
lebih dari Elinor Ostrom. Untuk mengendalikan birokrat yang mementingkan diri sendiri,
administrasi publik ortodoks menyarankan struktur manajemen top-down dan terpusat.
Revisi dari Tullock, Downs, Niskanen, dan Tiebout menyarankan bahwa persaingan dan
kekuatan pasar adalah alternatif yang lebih praktis untuk mencapai efisiensi. Pekerjaan
Ostrom tentang sumber daya bersama menunjukkan bahwa solusi tersebut mungkin
sebenarnya bersifat endogen — komunikasi dalam kelompok memungkinkan
pembentukan lembaga yang mengatur diri sendiri. Koordinasi, dan dengan demikian e fi
siensi, dapat dicapai tanpa persaingan dan tanpa kontrol terpusat. Meskipun pekerjaan
Ostrom pada dilema CPR konsisten dan kuat, implikasi untuk birokrasi skala besar
kurang jelas. Meskipun demikian, institusi yang mampu memfasilitasi komunikasi
terbuka dan proses pengambilan keputusan partisipatif kemungkinan besar akan
menimbulkan kepercayaan dan manfaat organisasi yang menyertainya. Apa pun
kelemahannya, pilihan rasional memiliki sedikit persamaan dalam teori administrasi
publik untuk kekakuan internal dan kemampuan untuk menjelaskan fenomena kompleks
dengan kejelasan dan kekikiran. Namun, ada alternatif yang jelas muncul dalam ilmu
sosial. Memang, seperti dibahas sebelumnya dalam bab ini, ketika menerapkan wawasan
dari psikologi organisasi, kegunaan teoretis dan praktis Tullock and Downs
dipertanyakan. Teori perilaku baru muncul, yang oleh interdisipliner keharusan. Namun
sifat insuler administrasi publik menimbulkan kekhawatiran apakah bidang tersebut akan
dapat secara efisien menggabungkan wawasan dari disiplin ilmu lain dalam hal ini
(Wright ). Dengan demikian, ada kemungkinan bahwa untuk tahun-tahun mendatang,
pilihan rasional akan terus dipekerjakan (baik secara menguntungkan maupun berbahaya)
sebagai cara mengatur dan mempelajari birokrasi publik dan penyediaan layanan publik.

Catatan . Meskipun Adam Smith terkenal sebagai bapak pendiri ekonomi, ikatannya
dengan administrasi publik cukup besar. Smith tidak pernah memegang posisi sebagai
ekonom profesional, tetapi dia tidak diragukan lagi adalah seorang administrator publik
— dia menikmati karir kedua sebagai penagih pajak pemerintah.

BAB 9

Teori Pemerintahan

Pendahuluan: Kebutuhan Administrasi Publik untuk Teori Pemerintahan

Selama seperempat abad terakhir, demokrasi industri telah memperlihatkan perubahan

mendasar dalam tujuan dan metode pemerintahan. Berbagai elemen digabungkan untuk
menghasilkan perubahan ini: meningkatnya defisit, stagnasi ekonomi, kekecewaan
dengan janji-janji negara akan kesejahteraan, dan pandangan umum bahwa pemerintah
melanggar kebebasan individu. Membalikkan karakteristik tren pembangunan pasca-
Perang Dunia II, pemerintah pada tahun 1970-an, 1980-an, dan 1990-an menjadi kurang
hierarkis, lebih terdesentralisasi, dan semakin bersedia menyerahkan peran mereka
sebagai aktor kebijakan dominan ke sektor swasta (Kettl, 2000).

Perubahan-perubahan ini menimbulkan pertanyaan tentang ruang lingkup dan sifat

administrasi publik, baik sebagai profesi maupun sebagai disiplin ilmu. Pada abad kedua
puluh, administrasi publik identik dengan birokrasi, hierarki, dan akuntabilitas. Meskipun
zaman keemasan hegemoni teoretis dalam administrasi publik runtuh pada 1950-an di
bawah serangan gabungan Dwight Waldo, Herbert Simon, dan lainnya, mundurnya
dikotomi politik-administrasi karena prinsip pengorganisasian utama dari disiplin ilmu ini
tidak mengubah sifat konstitusional atau kelembagaan tidak mengubah sifat
konstitusional atau kelembagaan pemerintah. Runtuhnya teori ortodoks berarti bahwa
birokrasi dalam yurisdiksi kebijakan terpusat tidak dapat lagi dianggap di luar politik,
tetapi mereka tetap menjadi pemasok utama barang dan jasa publik. Teori
pluralisme dengan keberhasilan beragam untuk menjelaskan hubungan birokrasi antata
badan legislatif, eksekutif, dan negara-negara lain, tetapi hubungan itu, pengaturan teknis
yang menopangnya, dan peran pegawai negeri dalam mempertahankannya tetap kurang
dan lebih tidak tersentuh. Lanskap teoretis administrasi publik berubah, tetapi realitas
profesional dan empirisnya tetap stabil.

Stabilitas itu tidak dapat diperbaiki oleh gerakan di seluruh dunia untuk mengembangkan
dan mengadopsi metode alternatif dalam melaksanakan kebijakan dan menyediakan
layanan publik. Meskipun gerakan ini tidak diarahkan atau direncanakan secara terpusat
dan bervariasi dalam hal spesifik, ia dicirikan oleh elemen-elemen yang sama. Ini
termasuk mengadopsi manajemen berbasis pasar dan teknik alokasi sumber daya,
peningkatan ketergantungan pada organisasi sektor swasta untuk memberikan layanan
publik, dan upaya yang disengaja dan berkesinambungan untuk mengurangi dan
mendesentralisasi peran pemerintah sebagai aktor kebijakan pusat dalam masyarakat.

Perubahan-perubahan ini lebih dari sekadar mode reformasi administrasi. Tidak hanya
sifat pemerintahan itu sendiri yang dipertanyakan dan diubah, tetapi juga kekuatan dan
tanggung jawab kota, negara, dan negara-bangsa menjadi kurang didefinisikan dan
semakin digabung dengan yurisdiksi lain dan sektor swasta. Administrasi negara sekarang
kurang birokratis, kurang hierarkis, dan kurang bergantung pada otoritas pusat untuk
mengamanatkan tindakan. Pertanggungjawaban untuk meningkatkan kinerja kepentingan
publik semakin meningkat daripada mencapai tujuan kebijakan dalam batas-batas hukum
tertentu (Moe dan Gilmour 1995). Sejak 1980-an, catatan ilmiah telah melihat
peningkatan perhatian yang ditujukan untuk "negara kosong," metafora untuk pemerintah
yang mengontrak penyediaan layanan publik ke jaringan (kebanyakan) organisasi nirlaba
dan mengurangi perannya sebagai pemasok langsung barang publik (Milward dan Provan
2000b, 240). Semakin, “kebijakan dan program publik di Amerika Serikat dan di tempat
lain sedang dikelola. . . melalui jaringan rumit negara bagian, kawasan, distrik khusus,
area pemberian layanan, kantor lokal, organisasi nirlaba, kolaborasi, jaringan, kemitraan,
dan cara lain untuk mengendalikan dan mengoordinasikan kegiatan yang tersebar ”(Lynn,
Heinrich, dan Hill 2001, 1). Para ahli telah memberi label pengembangan ini "hibriditas"
(Skelcher 2005) atau "campuran" institusi (Koppell 2011), membutuhkan kerangka kerja
teoretis dan teknik metodologi yang berbeda- poin yang akan kita bahas nanti dalam bab
ini.

Perubahan-perubahan ini menantang banyak teori administrasi publik yang ada karena
mereka membentuk kembali konsep inti. Secara tradisional, "publik" dalam administrasi
publik berarti pemerintah. Ketika peran tradisional pemerintah berubah, dan dengan
harapan tentang bagaimana peran itu harus dipenuhi, administrasi publik dipaksa untuk
mendefinisikan ulang dan memposisikan dirinya baik dalam praktik terapan maupun
sebagai bidang keilmuan. Untuk mengikuti kenyataan baru, para sarjana administrasi
publik dipaksa untuk memikirkan kembali disiplin mereka dan landasan teoretisnya.
Negara hampa secara harfiah mendefinisikan kembali apa yang dimaksud "publik" dalam
administrasi publik. Paling tidak, definisi publik sekarang harus mencakup beragam
lembaga dan organisasi yang secara tradisional dianggap di luar wilayah pemerintahan,
serta hubungan yang dimiliki organisasi-organisasi ini satu sama lain dan dengan otoritas
pembuat kebijakan. Definisi baru ini secara dramatis meningkatkan jumlah dan
kompleksitas yang harus dijelaskan oleh teori administrasi public.

Perluasan arena ilmiah administrasi publik ini tercermin dalam minat yang meningkat
pada konsep governance (pemerintahan), baik sebagai ide maupun sebagai gambaran
umum tentang apa yang dipelajari oleh sarjana administrasi publik. Memang, istilah
"pemerintahan" semakin merupakan pengganti untuk "administrasi publik" atau
"manajemen publik" dalam literatur terkemuka (Kettl 2000; Salamon 1989; Garvey 1997;
Peters dan Pierre 1998). Pemetaan linguistik administrasi publik ke dalam studi
pemereintahan mengakui kenyataan-kenyataan baru dari negara administratif dan
diperdebatkan oleh beberapa ahli untuk menyatakan orientasi teoretis untuk disiplin ilmu
tersebut. Gerald Garvey (1997), misalnya, menggunakan tata kelola pemerintahan sebagai
cara untuk membedakan antara ortodoksi administrasi publik yang dibangun di atas
prinsip-prinsip dikotomi politik-administrasi (didefinisikan sebagai keahlian, pemilihan
prestasi, spesialisasi, pembangunan institusi, dan ilmu manajemen) dan teori baru
administrasi publik yang didasarkan pada pemahaman tentang jaringan yang semakin
bertanggung jawab untuk menyediakan layanan publik. Konsep pemerintahan seperti itu
memperluas dan memperumit tantangan pengembangan teori administrasi publik. Mereka
juga berpendapat sebagai cara yang lebih valid secara empiris untuk memahami
bagaimana program pemerintah benar-benar beroperasi; memberikan cara yang lebih
realistis untuk mengajar mereka yang mempersiapkan karier di sektor publik; dan
menawarkan bahan konstruksi yang lebih berguna untuk membangun teori daripada
landasan ortodoksi yang semakin usang dan semakin tidak relevan.

Meskipun kebutuhan akan teori administrasi publik untuk menjelaskan perubahan peran
dan praktik pemerintahan selama beberapa dekade terakhir diakui secara luas, tidak jelas
bahwa ada teori pemerintahan untuk memenuhi tantangan ini. Model birokrasi dan
manajemen Weberian tidak diragukan lagi kurang relevan dengan administrasi publik
daripada sebelumnya, namun tetap menjadi seperangkat alat intelektual yang lebih tajam
daripada konsep pemerintahan yang masih kabur. Meskipun pemerintahan sekarang
hampir merupakan sinonim untuk administrasi publik, banyak literatur yang menduga
tentang "governance" bahkan tidak mau untuk mendefinisikan istilah ini, tampaknya
dengan asumsi bahwa itu dipahami secara alami dan intuitif (Osborne dan Gaebler 1992).
Sebagai pengganti teori, intuisi tidak mungkin memberikan banyak kegunaan untuk ilmu.

Karena tidak memiliki definisi universal, pemenrintahan saat ini lebih merupakan
pengakuan atas realitas empiris dari perubahan zaman daripada merupakan badan teori
yang koheren. Menurut H. George Frederickson (2005), teori pemerentiahan negara yang
paling awal dapat dilacak hingga bagaimana teori itu sekarang dioperasionalkan di antara
para sarjana administrasi publik. Frederickson berpendapat ada lima masalah utama
dengan keadaan kerangka pemerintahan. Pertama, itu modis; pemerintahan telah menjadi
ungkapan umum. Kedua, seperti yang akan kita diskusikan nanti, pemerintahan, dalam
bentuknya saat ini, tidak tepat. Ketiga, pemerintahan “diangkut dengan nilai-nilai” (289).
Mereka yang menggunakan istilah tata kelola pemerintahan cenderung memiliki
pandangan negatif yang sudah ada sebelumnya tentang lembaga pemerintah dan struktur
birokrasi ortodoks. Keempat, "pemerintahan utamanya tentang perubahan" (290).
Pemerintahan tidak harus menjadi kerangka kerja preskriptif, menekankan reformasi dan
restrukturisasi institusi. Pemerintahan juga dapat digunakan sebagai istilah deskriptif
untuk hubungan antarbudaya antara aktor publik dan swasta. Seperti yang ditulis
Frederickson, “Sebagian besar deskripsi pemerintahan — jaringan, kerja sama antar-
organisasi dan antar-yurisdiksi, federasi pembagian kekuasaan, kemitraan publik-swasta,
dan pembuatan kontrak — adalah bentuk adaptasi kelembagaan dalam menghadapi
meningkatnya saling ketergantungan” (290) .

Kelima, teori tata kelola pemerintahan cenderung memberikan bobot yang tidak
proporsional untuk "lembaga non-negara" (Frederickson 2005, 290). Jarang sekali
layanan diberikan tanpa lembaga publik atau pemerintah. Sebaliknya, pemberian layanan
publik sering ditandai dengan "kemitraan publik-swasta" (KPS) (Skelcher 2005).

Meskipun demikian, perdebatan tentang pemerintahan berjalan dengan baik, dan

potensinya untuk membentuk kembali administrasi publik sebagai suatu disiplin ilmu
dipandang oleh sebagian orang sebagai hal yang tidak terhindarkan. Sejumlah
cendekiawan dengan susah payah berusaha menangkap maksud dan proses dari realitas
pemerintahan yang baru secara teori. Proyek ini dijalankan dari berbagai sudut pandang
dan tradisi intelektual. Di sini, di bidang teori tata kelola pemerintahan yang muncul, para
sarjana administrasi publik bergulat dengan pertanyaan-pertanyaan kunci yang diciptakan
oleh pertumbuhan negara yang terfragmentasi: Apa peran pemerintah dalam masyarakat?
Bagaimana seharusnya peran ini dipenuhi? Apakah realitas baru dalam menyediakan
layanan publik cukup bertanggung jawab terhadap proses demokrasi? Bab ini
mengeksplorasi beberapa tema dominan dalam debat tata kelola pemerintahan dan
potensi mereka untuk menyediakan disiplin dengan alat teoritis yang diperlukan untuk
memahami dan menjelaskan administrasi publik pada abad ke-21.

Model Pemerintahan Baru

Di antara kontribusi paling penting untuk literatur tata kelola pemerintahan yang muncul
adalah karya Laurence E. Lynn Jr, Carolyn J. Heinrich, dan Carolyn J. Hill (1999, 2001;
Heinrich dan Lynn 2000). Karya mereka merupakan sintesis ambisius dari bidang yang
berupaya mengartikulasikan agenda penelitian yang luas dan menyediakan kerangka kerja
yang diperlukan untuk membawa agenda ini ke depan. Mereka berpendapat bahwa tata
kelola pemerintahan adalah konsep yang memiliki potensi untuk menyatukan manajemen
publik dan literatur kebijakan publik, menginvestasikannya dengan tujuan penjelasan
umum dan menyoroti kontribusi kritis dari sejumlah besar penelitian. Lynn dan rekan-
rekannya berpendapat bahwa pertanyaan mendasar yang menjadi inti dari semua
penelitian yang dikelola pemerintah adalah ini: "Bagaimana rezim sektor publik,
lembaga, program dan kegiatan dapat dikelola dan dikelola untuk mencapai tujuan
publik?" (2001,1).

Mengingat pengaturan administrasi yang kompleks menjadi ciri negara hampa, menjawab
persoalan ini merupakan tantangan yang sangat sulit. Ada sejumlah besar variasi dalam
peraturan, prosedur, organisasi, dan kinerja di antara entitas yang tersebar dan
terdesentralisasi yang sekarang terlibat dalam penyediaan layanan publik. Variasi ini
terjadi baik di dalam maupun di seberang yurisdiksi kota, negara bagian, dan negara. Apa
yang menyebabkan variasi ini? Apakah ini sistematis? Akankah memahami variasi ini
membantu menciptakan administrasi publik dan strategi manajemen yang lebih baik?
Sebuah teori tata kelola pemerintahan dapat membantu memberikan jawaban atas
pertanyaan-pertanyaan semacam itu dan memberikan administrasi publik dengan
pegangan intelektual tentang negara kosong. Lynn, Heinrich, dan Hill tidak mengklaim
untuk menciptakan teori seperti itu, tetapi mereka berusaha untuk meletakkan dasar yang
sistematis untuk studi tata kelola pemerintahan. Tujuan mereka adalah memberi nasihat
dan bukan menentukan; itu adalah untuk menyarankan pendekatan untuk desain
penelitian dan interpretasi bahwa "akan mempromosikan penciptaan tubuh pengetahuan
yang nilainya sama dengan atau melebihi jumlah dari banyak bagiannya" (2001, 15).

Meskipun tujuan Lynn et al. Tidak termasuk konstruksi kerangka kerja penjelasan yang
komprehensif, mereka menawarkan beberapa papan yang diperlukan untuk membangun
teori yang lengkap. Ini dimulai dengan definisi tata kelola pemerintahan sebagai “rezim
hukum, aturan administratif, putusan pengadilan, dan praktik yang membatasi,
menentukan, dan memungkinkan kegiatan pemerintah, di mana kegiatan tersebut secara
luas didefinisikan sebagai produksi dan pengiriman barang dan jasa yang didukung
publik” (Lynn, Heinrich, dan Hill 2003, 3). Definisi ini menyiratkan bahwa tata kelola
pemerintahan terdiri dari unsur-unsur yang terpisah tetapi saling terkait. Elemen-elemen
ini termasuk struktur organisasi, keuangan dan program; ketetapan dan hukum; mandat
kebijakan; sumber daya yang tersedia; aturan administrasi; dan aturan dan norma yang
dilembagakan. Definisi tersebut juga menyiratkan bahwa tata kelola pemerintahan secara
inheren bersifat politis, bahwa itu melibatkan tawar-menawar dan kompromi antara aktor-
aktor dengan kepentingan yang berbeda, dan bahwa tata kelola pemerintahan itu terdiri
dari struktur formal dan pengaruh informal, yang keduanya dapat mencirikan hubungan
antara otoritas formal dan pelaksanaan aktual pemerintah- operasi yang diamanatkan (10).

Elemen gabungan yang membentuk konsep tata kelola pemerintahan Lynn dkk. Masih
berdebat untuk menggambarkan tujuan dan sarana kegiatan pemerintah dan bagaimana
tujuan dan sarana ini terhubung. Konfigurasi khusus dari elemen-elemen ini disebut
“rezim tata kelola pemerintahan,” dengan masing-masing rezim mencakup beragam
komponen yang menentukan penyediaan layanan publik di bidang tertentu. Komponen ini
mencakup domain kebijakan (mis., Perlindungan lingkungan), jenis aktivitas pemerintah
(mis., Regulasi), yurisdiksi tertentu (mis., Negara bagian), dan organisasi tertentu (mis.,
Departemen sumber daya alam negara bagian). Pembentukan rezim-rezim ini adalah
produk dari proses dinamis yang mereka sebut sebagai "logika pemerintahan." Proses ini
menghubungkan nilai-nilai dan kepentingan warga negara dengan tindakan legislatif,
eksekutif, dan pengadilan (Lynn, Heinrich, dan Hill 1999) . Lynn dan rekan-rekannya
berpendapat bahwa kunci untuk studi tata kelola pemerintahan adalah untuk mencapai
pemahaman sistematis tentang proses ini dan hubungannya dengan kinerja: "Masalah
teoretis sentral dalam penelitian tata kelola pemerintahan adalah menerapkan teori yang
memaksakan pemesanan kausal atau struktur apriori pada logika yang menghubungkan
konteks, tata kelola pemerintahan, dan konsekuensi atau hasil ”(2001, 17).

Lynn et al. menyarankan bahwa studi tata kelola pemerintahan memiliki dua anteseden
intelektual utama. Yang pertama adalah institusionalisme, terutama seperti yang
dilakukan oleh para sarjana pilihan publik. Badan literatur ini telah berulang kali
mengkonfirmasi bahwa pengaturan struktural membentuk perilaku dalam suatu
organisasi, menentukan kinerja suatu organisasi, dan menyusun hubungannya dengan
aktor-aktor eksternal. Yang kedua adalah studi tentang jaringan. Literatur penelitian
tentang jejaring menekankan “peran berbagai aktor sosial dalam susunan negosiasi,
implementasi dan pemberian layanan” (O’Toole , ). Mengingat dasar-dasar ini, tidak
mengherankan bahwa banyak elemen tata kelola pemerintahan seperti yang dijelaskan
oleh Lynn et al. menyerupai elemen administrasi publik tradisional. Tetapi tata kelola
pemerintahan adalah ide yang lebih luas yang mensintesis dan mendorong ide-ide kunci
dari literatur kelembagaan dan jaringan sementara juga memanfaatkan beberapa tradisi
teoretis lainnya yang akrab bagi para sarjana administrasi publik.

Seperti teori jaringan, konsep tata kelola pemerintahan Lynn et al. Beroperasi pada
setidaknya tiga tingkat berbeda: kelembagaan, organisasi, dan teknis. Di tingkat
kelembagaan, ada aturan formal dan informal yang stabil, hierarki, batas, prosedur, nilai-
nilai rezim, dan otoritas. Memahami institusi mengacu pada beberapa pemikiran,
termasuk pilihan publik, teori tentang kontrol birokrasi, dan teori atau filosofi pemerintah
yang lebih luas. Tingkat tata kelola pemerintahan kelembagaan ditujukan untuk
memahami pembentukan, adopsi, dan implementasi kebijakan publik (terutama yang
terakhir). Di tingkat organisasi, atau manajerial, tata kelola pemerintahan adalah biro
hierarkis, departemen, komisi, semua lembaga eksekutif lainnya, dan berbagai organisasi
nonpemerintah yang terkait dengan otoritas publik melalui kontrak atau dengan insentif
atau mandat lain. Memahami tingkat tata kelola pemerintahan ini didasarkan pada teori
agensi, teori kepemimpinan, dan teori jaringan. Perhatian utama pada tingkat ini adalah
memahami insentif, kebijaksanaan administrasi, ukuran kinerja, dan fungsi layanan sipil
(atau lembaga nonpemerintah) yang berfungsi. Tingkat teknis tata kelola pemerintahan
mewakili lingkungan tugas, di mana kebijakan publik dilakukan di tingkat jalan. Masalah
profesionalisme, kompetensi teknis, motivasi, akuntabilitas, dan kinerja adalah minat
utama di tingkat teknis, yang mengacu pada teknik analitis (dan teori) efisiensi,
manajemen, kepemimpinan organisasi, akuntabilitas, insentif, dan pengukuran kinerja.

Dalam bentuk tereduksi, Lynn, Heinrich, dan Hill (2000, 15) menyajikan logika tata
kelola pemerintahan mereka sebagai model yang mengambil bentuk berikut:

O = f [E, C, T, S, M]

Dimana:

O = Keluaran / hasil. Produk akhir dari rezim pemerintahan.

E = Faktor lingkungan. Ini dapat mencakup struktur politik, tingkat otoritas, kinerja
ekonomi, ada atau tidak adanya persaingan di antara pemasok, tingkat sumber daya dan
ketergantungan, kerangka kerja hukum, dan karakteristik populasi target.

C = Karakteristik klien. Atribut, karakteristik, dan perilaku klien.

T = Perawatan. Ini adalah pekerjaan utama atau proses inti organisasi dalam rezim tata
kelola pemerintahan. Mereka mencakup misi dan tujuan organisasi, kriteria rekrutmen
dan kelayakan, metode untuk menentukan kelayakan, dan perawatan atau teknologi
program.

S = Struktur. Ini termasuk jenis organisasi, tingkat koordinasi dan integrasi di antara
organisasi-organisasi dalam rezim tata kelola pemerintahan, tingkat relatif kendali
terpusat, diferensiasi fungsional, aturan atau insentif administratif, alokasi anggaran,
pengaturan atau hubungan kontrak, dan budaya dan nilai-nilai kelembagaan.

M = Peran dan tindakan manajerial. Ini termasuk karakteristik kepemimpinan, hubungan

manajemen staf, komunikasi, metode pengambilan keputusan, profesionalisme / masalah
karir, dan mekanisme pemantauan, kontrol, dan akuntabilitas.

Model formulir yang direduksi dimaksudkan sebagai titik awal untuk penelitian empiris
tentang tata kelola pemerintahan. Lynn dan koleganya (2001, 15) dengan sengaja mencari
untuk membuat model fleksibel, dan mengakui bahwa titik awal teoretis alternatif atau
tujuan penelitian tertentu dapat meminta dimasukkannya variabel lain. Mereka juga
mengakui bahwa variabel penjelas dalam model tidak sepenuhnya independen satu sama
lain, dan mengeksplorasi hubungan timbal balik di antara mereka adalah jalan lain yang
bermanfaat bagi para sarjana tata kelola pemerintahan.

Meskipun konsep dan model mereka jelas bukan teori aksiomatik, pendekatan Lynn et al.
Untuk tata kelola pemerintahan segera mengklarifikasi beberapa masalah penting untuk
penelitian tata kelola pemerintahan. Secara kritis, pendekatan mereka menyoroti sifat tata
kelola pemerintahan multilevel, sesuatu yang tidak secara khusus tercermin dengan baik
dalam penelitian ilmiah atau sepenuhnya diakui oleh para pendukung desentralisasi. Hasil
dari reformasi berskala besar, apakah itu baik atau buruk, tergantung pada keputusan
yang dibuat di berbagai tingkat administrasi dan konteks di mana keputusan ini
dilakukan. Implikasi ini jelas dalam presentasi tata kelola pemerintahan Lynn et al.,
Meskipun sebagian besar diabaikan oleh arsitek reformasi. Lynn et al. meminta studi
yang memperhatikan sistem hierarki organisasi pemerintah, studi yang menggunakan data
dari berbagai sumber dan berbagai tingkat analisis dan yang menggunakan metodologi
yang mampu menggunakan input data ganda ini (Roderick, Jacob, dan Bryk 2000).

Konsep dan model tata kelola pemerintahan Lynn dkk. Mendukung tuntutan mereka
untuk agenda penelitian yang ambisius untuk membantu menjelaskan dan meningkatkan
kinerja negara administratif yang terdesentralisasi. Sebagai motivasi dan panduan untuk
penelitian, pekerjaan mereka menghasilkan beberapa dividen, tetapi potensinya untuk
matang menjadi teori yang lengkap dipertanyakan. Sebagai pengantar teori, argumen
mereka memiliki dua masalah utama.

Pertama, dan yang paling penting, baik konsep maupun model mereka tidak terlalu pelit.
Model mereka “mendekati kritik ekonom terhadap ilmu politik: dengan memasukkan
segala sesuatu, seseorang berisiko menjelaskan apa-apa” (Ellwood 2000, 329). Bahkan
sebagai heuristik, model mereka sangat mencakup sehingga penggunaannya sebagai
panduan sistematis dipertanyakan. Alih-alih memaksakan urutan sebab-akibat pada tata
kelola pemerintahan, model ini mungkin tidak lebih dari memberikan daftar praktis
elemen konseptual luas yang dapat ditambang secara selektif agar sesuai dengan kasus
tertentu. Ini adalah layanan yang bermanfaat, tetapi tidak memberikan penjelasan yang
diperlukan untuk teori. Memang, kelengkapan model Lynn et al menciptakan kesulitan
dalam hal menggambar batas-batas disiplin ilmu yang berbeda karena "tampaknya ada
sedikit perbedaan antara mempelajari seluruh pemerintahan dan politik dan mempelajari
administrasi publik" (Frederickson 2005, 287).

Masalah kedua adalah bahwa bahkan jika model yang lebih kecil dan umum dapat
dibangun dari elemen-elemen ini, mungkin tidak akan dapat menghasilkan kesimpulan
umum. Rezim tata kelola pemerintahan tampaknya dibentuk oleh wilayah kebijakan
mereka, dan berbagai jenis kebijakan mengarah pada berbagai jenis masalah tata kelola
pemerintahan. Apa yang berhasil, katakanlah, kesejahteraan, mungkin tidak bekerja untuk
perlindungan lingkungan. Masalah mendasar dari kebijakan publik adalah bahwa ia
secara inheren merupakan proses politik. Desain, implementasi, dan administrasinya
melibatkan banyak aktor dengan berbagai tujuan dan banyak agenda. Tata kelola
pemerintahan sebagaimana digariskan oleh Lynn et al. mengakui kenyataan ini daripada
menjelaskannya secara sistematis (Ellwood 2000, 239–240).
Model Lynn et al memiliki kesulitan lain yang lebih teknis. Ini termasuk membujuk para
sarjana untuk mengadopsi metodologi penelitian yang lebih kompleks dan mengatasi
beberapa masalah pengukuran yang sulit. Sebagai contoh, itu adalah satu hal untuk
memasukkan konsep abstrak dan longgar didefinisikan seperti manajemen dalam model
heuristik, tetapi secara empiris menangkap konsep itu dalam penelitian yang berusaha
menilai dampaknya terhadap kinerja lembaga adalah persoalan lain. Beberapa kesulitan
dalam mengkoreksi target yang besar ke dalam agenda penelitian yang ditandai dengan
koherensi konseptual dan metodologis setidaknya secara implisit diakui oleh Lynn et al.
Hampir karena kebutuhan, seruan mereka untuk bertindak semakin menyempit ketika
bergerak dari ambisi konseptualnya yang luas ke arah berurusan dengan perincian yang
sulit dalam menerapkan visi tersebut. Secara operasional, model mereka berubah menjadi
proposal untuk model ekonometrik kreatif kinerja atau keluaran agensi (Lowery 2002).

Meskipun kita tidak mengabaikan masalah-masalah ini, kritiknya mungkin menjadi

prematur. Lynn et al. tidak pernah mengklaim memiliki teori tata kelola pemerintahan
yang berfungsi penuh; tujuan mereka hanya untuk mengembangkan program penelitian
yang secara teoritis dan empiris membahas tata kelola pemerintahan kebijakan publik dan
berkontribusi untuk meningkatkan penciptaan, implementasi, dan administrasi mereka.
Program penelitian itu telah menarik minat para sarjana (Lynn et al. 2000). Misalnya,
pekerjaan terbaru tentang respons terhadap Badai Katrina menggunakan kerangka kerja
tata kelola pemerintahan berdasarkan analisis jaringan yang mirip dengan model
multilevel yang disajikan oleh Lynn et al. (Koliba, Mills, dan Zia 2011).

Pemerintahan sebagai Manajemen Publik Baru

Kritik terbesar terhadap pendekatan Lynn et al. Adalah bahwa hal itu didasarkan pada
definisi tata kelola pemerintahan yang begitu luas dan inklusif sehingga kehilangan
makna spesifik. Pendekatan alternatif menetapkan batas konseptual yang lebih kuat
dengan menyamakan tata kelola pemerintahan dengan New Public Management (NPM),
kadang-kadang disebut sebagai "manajerialisme baru." NPM mencirikan gerakan
reformasi manajemen publik global yang telah mendefinisikan kembali hubungan antara
pemerintah dan masyarakat.

Meskipun gerakan reformasi manajemen ini memiliki banyak variasi bahkan di dalam
negara-bangsa, ia memiliki beberapa tema universal. Dalam tinjauan luas dari gerakan
reformasi ini, Donald Kettl (2000, 1-2) berpendapat bahwa itu didasarkan pada enam isu
inti. (1) Produktivitas. Upaya reformasi adalah upaya serius untuk menilai bagaimana
pemerintah dapat melakukan “lebih banyak dengan lebih sedikit” dengan
mempertahankan, atau bahkan memperluas, layanan publik dengan investasi sumber daya
yang lebih rendah. (2) Pemasaran. Gerakan reformasi didasarkan pada pemerintah
meningkatkan mekanisme pasar untuk mengatasi patologi birokrasi tradisional. (3)
Orientasi layanan. Salah satu tujuan umum reformasi adalah untuk lebih menghubungkan
pemerintah dengan warga negara dan untuk meningkatkan kepuasan pelanggan dengan
layanan publik. (4) Desentralisasi. Ini bukan hanya pelimpahan kekuasaan pengambilan
keputusan ke tingkat yang lebih rendah dalam hierarki politik atau birokrasi tetapi juga
upaya sadar untuk menempatkan mereka yang membuat keputusan kebijakan sedekat
mungkin dengan orang-orang yang akan dipengaruhi oleh keputusan-keputusan itu.
Tujuannya adalah untuk menempatkan pemerintah lebih dekat dengan warga dan
membuatnya lebih sensitif dan responsif terhadap preferensi mereka. (5) Kebijakan.
Gerakan reformasi berupaya untuk meningkatkan kapasitas pemerintah untuk
menciptakan, menerapkan, dan mengelola kebijakan publik. (6) Akuntabilitas. Gerakan
reformasi adalah upaya untuk membuat pemerintah memenuhi apa yang dijanjikannya.

Kettl berpendapat bahwa pada intinya, gerakan reformasi manajemen mewakili debat
tentang pemerintahan: “Apa yang harus dilakukan pemerintah? Bagaimana cara terbaik
untuk mencapai tujuan ini? Kapasitas apa yang dibutuhkan untuk melakukannya dengan
baik? . . . Gerakan reformasi manajemen dibangun di atas gagasan bahwa pemerintahan
yang baik - yang memilah misi, peran, kapasitas, dan hubungan - adalah kondisi yang
diperlukan (jika tidak cukup) untuk kemakmuran ekonomi dan stabilitas sosial ”(2000, 5-
6). Pemerintahan dalam konteks reformasi manajemen dengan demikian mengacu pada
"masalah inti dari hubungan antara pemerintah dan masyarakat," dan evaluasi ulang dan
reformasi hubungan ini di inti NPM merupakan perubahan mendasar dalam
politik administrasi negara (36).

Kettl berpendapat bahwa ada berbagai alasan dan motivasi dalam debat tata kelola
pemerintahan pemerintahan yang besar pada gerakan manajemen publik. Ini termasuk
stagnasi ekonomi yang dihadapi oleh banyak negara demokrasi pada tahun 1970-an dan
awal 1980-an dan hubungannya dengan pengaturan berlebihan oleh pemerintah, erosi
kepercayaan pada pemerintah di banyak negara demokrasi selama periode yang sama,
dan berakhirnya perang dingin beberapa negara dan membangun infrastruktur
administrasi publik di sekitar negara-negara demokrasi yang baru terbentuk dan memaksa
demokrasi di Barat untuk secara serius memikirkan kembali model pemerintahan mereka
untuk pertama kalinya dalam lima puluh tahun.

Semua elemen ini digabungkan untuk menciptakan dorongan global untuk membentuk
kembali hubungan formal dan informal antara pemerintah dan masyarakat. Hasil yang
jelas dari perdebatan tata kelola pemerintahan adalah munculnya NPM. Meskipun ada
banyak varian NPM, sebagian besar ini didasarkan pada dua model. Yang pertama adalah
model Westminster, yang berasal dari Selandia Baru pada akhir 1970-an dan dengan
cepat menyebar ke demokrasi parlementer lainnya, seperti Australia, Kanada, dan
(terutama) Inggris. Yang kedua adalah model pemerintah yang menciptakan kembali,
yang berkiblat ke Amerika Serikat.

Kedua model ini memiliki filosofi yang mendasar. Keduanya, dicirikan oleh enam
masalah yang diidentifikasi Kettl sebagai inti dari gerakan reformasi manajemen.
Terutama, perbedaan dan sejarah kelembagaan dan politik antara demokrasi parlementer
atau gaya Westminster dan sistem federal Amerika Serikat yang memberikan citarasa
unik bagi masing-masing model. Selandia Baru dan Inggris, misalnya, memiliki
pemerintahan yang kuat dan tersentralisasi yang pada tahun 1970-an mengendalikan
langsung bagian-bagian utama ekonomi mereka, termasuk transportasi dan
telekomunikasi. Karakteristik dari model Westminster adalah privatisasi industri-industri
yang dikontrol negara, pemisahan operasi pemerintah menjadi unit-unit fungsional, dan
pendelegasian kekuasaan pengambilan keputusan kepada para aktor di dalam area
fungsional tersebut. Sebaliknya, karena tidak pernah ada antusiasme untuk
menasionalisasi sektor-sektor ekonomi besar di Amerika Serikat, ada lebih sedikit untuk
diprivatisasi. Dan karena pemerintah lokal, negara bagian, dan nasional di Amerika
Serikat berbagi tanggung jawab di sebagian besar arena kebijakan dan tunduk pada
motivasi politik yang berbeda, tidak ada agen sentral yang cukup kuat untuk memaksa
reorganisasi fungsional pada skala yang ditempuh oleh model Westminster.

Salah satu hasil dari perbedaan-perbedaan ini adalah bahwa model Westminster dicirikan
oleh upaya yang lebih mendasar dan sistematis untuk mengidentifikasi apa yang
seharusnya dan tidak seharusnya ditanggung oleh pemerintah, melepaskan operasi yang
dianggap lebih baik ditangani oleh sektor swasta, dan berkonsentrasi pada penemuan cara
yang lebih baik untuk melaksanakan operasi yang dianggap sesuai untuk sektor publik.
Ini tidak berarti model pemerintah yang menciptakan kembali entah bagaimana
"Westminster life." Memang, dalam beberapa hal itu merupakan upaya yang lebih radikal
untuk membentuk kembali pemerintahan. Meskipun reformasi Westminster
mempertahankan peran yang kuat bagi para administrator di sektor publik — terkadang
para birokrat menyapu otoritas pembuat keputusan — mereka lebih berorientasi pada
penciptaan pengaturan kerja sama dalam menciptakan jaringan penyediaan layanan
publik. Menciptakan kembali pemerintah cenderung menekankan persaingan ke tingkat
yang lebih besar, dan secara fundamental mengubah peran pengaturan pemerintah (Kettl
2000, 7).

Terlepas dari variasinya, kesamaan mendasarlah yang membuat gerakan NPM menjadi
perdebatan tentang tata kelola pemerintahan. Seperti yang dikatakan Kettl, administrasi
sektor swasta dan publik terpusat pada kebutuhan akan koordinasi sosial: "Ini adalah cara
para pemimpin mengumpulkan sumber daya yang berbeda secara luas — uang, orang,
keahlian, dan teknologi - untuk menyelesaikan sesuatu" (2000, 31). “Tarian rumit” dalam
mengimplementasikan kebijakan dan program publik mewakili hubungan antara
pemerintah dan masyarakat, dan tata kelola pemerintahan adalah istilah yang
menggambarkan hubungan itu. Karena NPM merupakan upaya serius untuk
menggambarkan, memikirkan kembali, dan meningkatkan hubungan tersebut, maka NPM
mewakili model tata kelola pemerintahan yang koheren.

Menyamakan tata kelola pemerintahan dengan NPM menghindari kritik utama dari Lynn
et al. pendekatan dengan menempatkan batas-batas yang jelas pada konsep dan
memfokuskannya pada model manajemen publik yang cukup jelas. Namun, beberapa
berpendapat bahwa, meskipun tumpang tindih antara NPM dan tata kelola pemerintahan
tidak dapat dipungkiri, ada perbedaan mendasar antara keduanya. Di antara para ahli yang
telah memberikan upaya paling serius untuk membedah NPM dan pemerintahan secara
intelektual sebagai dua konsep terpisah adalah B. Guy Peters dan John Pierre (1998,
2000b). Peters dan Pierre mulai dengan menerima kenyataan bahwa peran pemerintah
sebagai aktor kebijakan publik pusat dan pengaruh besar terhadap ekonomi berubah
secara fundamental selama dua puluh tahun terakhir di abad kedua puluh. Perubahan ini
telah mempercepat perubahan mendasar dalam hubungan antara sektor publik dan swasta
serta peran dan tanggung jawab relatif mereka dalam menyediakan layanan publik.
Hubungan ini merupakan inti dari perdebatan tentang pemerintahan.

Peters dan Pierre (1998) berpendapat bahwa empat elemen dasar mencirikan diskusi tata
kelola pemerintahan. (1) Dominasi jaringan. Alih-alih lembaga pembuat kebijakan
formal, pemerintahan didominasi oleh sekumpulan aktor yang memiliki pengaruh
terhadap apa dan bagaimana barang dan jasa publik diproduksi. (2) Kapasitas negara yang
menurun untuk kontrol langsung. Meskipun pemerintah tidak lagi melakukan kontrol
terpusat atas kebijakan publik, mereka masih memiliki kekuatan untuk
mempengaruhinya. Kekuatan negara sekarang terkait dengan kemampuannya untuk
bernegosiasi dan berunding dengan para aktor dalam jaringan kebijakan. Anggota
jaringan ini semakin diterima sebagai mitra yang setara dalam proses kebijakan. (3)
Pencampuran sumber daya publik dan swasta. Aktor publik dan swasta menggunakan
satu sama lain untuk mendapatkan sumber daya yang tidak dapat mereka akses secara
mandiri. Sebagai contoh, menggunakan perusahaan swasta untuk implementasi kebijakan
memungkinkan pemerintah untuk menghindari beberapa masalah prosedur dan
akuntabilitas yang mahal dan memakan waktu. Perusahaan swasta dapat membujuk
negara untuk membiayai proyek-proyek yang menguntungkan kepentingan publik tetapi
tidak mungkin didanai oleh sektor swasta. (4) Penggunaan beberapa instrumen. Ini berarti
meningkatnya keinginan untuk mengembangkan dan menggunakan metode
nontradisional untuk membuat dan menerapkan kebijakan publik. Ini sering merupakan
instrumen tidak langsung, seperti menggunakan insentif pajak untuk mempengaruhi
perilaku daripada peraturan perintah dan kontrol untuk mengamanatkan perilaku.

Jika elemen-elemen ini mendefinisikan tata kelola pemerintahan, Peters dan Pierre (1998)
mengamati bahwa NPM dan tata kelola pemerintahan jelas berbagi banyak kesamaan.
Kedua model mengecilkan peran dan tanggung jawab tradisional pejabat terpilih.
Perwakilan masih diharapkan untuk menetapkan tujuan jangka panjang, mengembangkan
jaringan, dan membantu mengumpulkan sumber daya publik dan swasta, tetapi mereka
tidak lagi menjadi aktor kebijakan yang dominan. Pada dasarnya, NPM dan dorongan
umum dari debat tata kelola pemerintahan mengusulkan pengalihan kekuasaan dari
jabatan publik atau mandat hukum ke “aktivitas kewirausahaan” dalam jaringan
kebijakan. Pergeseran kekuasaan ini tidak hanya menjadi ciri NPM dan tata kelola
pemerintahan tetapi juga menciptakan masalah akuntabilitas bersama. Jika pejabat publik
kurang memiliki kekuasaan dan tanggung jawab, apakah adil atau bahkan mungkin
meminta pertanggungjawaban mereka atas kebijakan publik? Jika jawabannya tidak,
siapa atau apa yang harus bertanggung jawab atas kebijakan publik? NPM menangani
masalah akuntabilitas dengan memanfaatkan kekuatan penawaran dan permintaan.
Penyedia layanan publik harus bersaing satu sama lain untuk memenuhi permintaan
pelanggan. Namun, ini mendefinisikan ulang alih-alih menyelesaikan masalah
akuntabilitas (Peters dan Pierre 1998). Grup klien yang homogen tidak selalu mewakili
keinginan dan keinginan kelompok pembayar pajak yang lebih luas yang membayar
tagihan untuk layanan publik yang dikonsumsi grup ini. Jika penyedia layanan publik
dimintai pertanggungjawaban kepada pelanggan mereka, masalah penangkapan oleh
regulator muncul, yaitu, penyedia layanan berusaha untuk memberi manfaat kepada
pelanggan daripada melayani kepentingan publik.

Kesamaan lain antara NPM dan tata kelola pemerintahan adalah bahwa keduanya
didasarkan pada asumsi bahwa pemerintah terlalu jauh dari warga negara dan masyarakat,
dan sebagai akibatnya agen-agennya menjadi tidak efisien dan tidak sopan (Peters dan
Pierre 2000b). Meskipun kekuatan ekonomi global memaksa operasi sektor swasta untuk
menjadi lebih ramping, lebih penuh perhatian dan responsif terhadap pelanggan mereka,
dan untuk mengembangkan dan mengadopsi alat manajemen yang lebih canggih, operasi
pemerintah terisolasi dari perubahan ini karena monopoli pemerintah atas layanan publik
produksi. Kedua model berusaha menggunakan kompetisi untuk memperbaiki inefisiensi
yang dianggap melekat dalam model birokrasi tradisional dan memaksa penyedia layanan
publik untuk menjadi lebih responsif terhadap warga yang mereka layani. NPM dan tata
kelola pemerintahan juga berorientasi pada hasil. Berbeda dengan model tradisional
administrasi publik, mereka berorientasi pada kontrol output daripada input. Fokusnya
adalah memproduksi apa yang akan meningkatkan efisiensi dan memuaskan pelanggan
daripada pada sumber daya yang tersedia untuk agen public

Akhirnya, baik tata kelola pemerintahan dan NPM menganut konsep kemudi. David
Osborne dan Ted Gaebler (1992) secara umum dikreditkan dengan menciptakan fase
bahwa pemerintah harus "mengarahkan daripada mendayung," di mana kemudi berarti
menetapkan tujuan kebijakan yang luas dan mendayung berarti benar-benar mengambil
tindakan yang memenuhi tujuan tersebut. Seperti orang lain yang membuat sedikit
perbedaan antara NPM dan tata kelola pemerintahan, Osborne dan Gaebler berpendapat
bahwa mendayung lebih baik diserahkan pada kegiatan kewirausahaan dalam jaringan
kebijakan yang relevan daripada mengarahkan, tindakan pemerintah yang dikelola secara
terpusat secara mikro. Secara abstrak, ini mempertahankan peran yang kuat bagi pejabat
terpilih dan birokrasi mereka dalam pembuatan kebijakan, tetapi dalam praktiknya
memperburuk masalah akuntabilitas yang melekat dalam NPM dan menciptakan
serangkaian masalah manajemen baru untuk pemerintah. Jika, seperti yang disarankan
oleh NPM, Osborne dan Gaebler menyarankan, pemerintah melakukan pekerjaan kemudi
yang buruk ketika mereka memiliki kendali pusat atas kebijakan dan penyediaan layanan
publik, bagaimana mereka akan melakukan pekerjaan kemudi yang lebih baik ketika
banyak dari kekuasaan mereka telah disebarkan menjadi amorf jaringan kebijakan? Peters
dan Pierre (1998) mengemukakan bahwa pertanyaan ini sangat penting bagi perdebatan
tata kelola pemerintahan dan bahwa sejauh ini NPM belum memberikan jawaban yang
memuaskan.

Daftar kesamaan mungkin menunjukkan banyak tumpang tindih dalam argumen

konseptual yang mendukung NPM dan tata kelola pemerintahan, tetapi ini tidak berarti
mereka sama. Peters dan Pierre (1998) berpendapat bahwa, meskipun perbedaan-
perbedaan ini merupakan lebih dari serangkaian pertanyaan yang diangkat dalam
perdebatan tata kelola pemerintahan yang NPM tidak memiliki jawaban universal,
mereka cukup mendasar untuk memperlakukan tata kelola pemerintahan dan NPM
sebagai kerangka kerja intelektual yang berbeda dan terpisah. Pertama, tata kelola
pemerintahan mewakili konsep — hubungan antara pemerintah dan seluruh masyarakat
— yang selalu menjadi bagian tak terpisahkan dari pemerintahan yang demokratis.
Demokrasi Barat, misalnya, selalu terlibat dalam kemitraan dengan sektor swasta. NPM,
sebaliknya, lebih ideologis; itu merupakan pandangan normatif spesifik tentang
bagaimana hubungan itu harus disusun. Pada intinya, NPM adalah upaya untuk
menyuntikkan nilai-nilai perusahaan ke dalam sektor publik. Ia tidak melihat peran
budaya atau sosial yang sakral untuk sektor publik, dan memisahkannya dari sektor
swasta hanya dengan jenis produk yang diproduksi. Sebaliknya, sebagian besar visi
pemerintahan mengakui bahwa sektor publik memiliki peran unik dalam mengamankan
dan mempromosikan persemakmuran dari sebuah pemerintahan yang demokratis. Dengan
demikian, sebagian besar visi pemerintah mengakui perbedaan mendasar antara sektor
publik dan swasta dan bahwa korporatisasi sektor yang terakhir ini memiliki implikasi
luas bagi dasar-dasar pemerintahan demokratis.
Kedua, fokus substantif dari dua model berbeda: Tata kelola pemerintahan adalah tentang
proses, sedangkan NPM adalah tentang hasil. Tata kelola pemerintahan berkaitan dengan
pemahaman proses dimana kebijakan publik dibuat, diterapkan, dan dikelola. Tujuannya
adalah untuk mengidentifikasi para aktor dan peran mereka dalam proses ini, dan untuk
menjelaskan bagaimana perilaku dan hubungan timbal balik mereka membentuk
penyediaan layanan publik. NPM sangat kurang tertarik pada proses. Ini lebih berkaitan
dengan seberapa banyak daripada bagaimana kebijakan. Sasarannya yang jelas adalah
efisiensi dan kepuasan pelanggan — yaitu, ia berupaya menerangi bagaimana barang
publik yang dihargai oleh warga yang mengkonsumsinya dapat diproduksi dengan input
minimal. Proses jelas merupakan bagian dari misi penjelas ini, tetapi hanya sebagai
sarana untuk menjelaskan produksi yang efisien.

Ketiga, menurut Peters dan Pierre (1998), tata kelola pemerintahan dan NPM menempati
landasan filosofis yang berbeda. NPM pada dasarnya adalah teori organisasi. Dibangun
atas literatur institusional, terutama yang didasarkan pada teori pilihan publik, orientasi
penjelasannya dan kesimpulan preskriptifnya difokuskan pada struktur organisasi.
Mereka seperti Osborne dan Gaebler (1992) yang telah membentuk dan mempopulerkan
NPM berutang banyak kepada para sarjana seperti James Buchanan dan Gordon Tullock
(1962), William Niskanen (1971), dan Vincent Ostrom (1973). Dalam kebijkan publik,
pendukung NPM menemukan seperangkat alat intelektual yang sangat maju yang
menawarkan alternatif komprehensif untuk mengatur penyediaan layanan publik
menggunakan model Weberian ortodoks. Mereka telah meminjam dari perangkat ini
secara bebas, dan dengan melakukan itu, mereka telah membangun sebuah model yang
berfokus pada reformasi organisasi dan kelembagaan. Sebaliknya, tata kelola
pemerintahan kurang mementingkan kelembagaan dibandingkan dengan memahami
hubungan antara pemerintah dan masyarakat. Jelas, ada komponen institusional untuk
pemahaman semacam itu, tetapi tata kelola pemerintahan jauh lebih tidak bermusuhan
dengan model Weberian dan sangat bersedia untuk menggabungkannya secara preskriptif
kapan dan di mana dianggap tepat. Pemerintahan pada dasarnya adalah teori politik, atau
setidaknya teori politik dalam pembuatannya. Ini menargetkan "alokasi nilai yang
otoritatif" (definisi politik David Easton yang terkenal) sebagai tujuan utamanya,
berusaha menjelaskan mengapa pemerintah melakukan apa yang dilakukannya dan
menemukan bagaimana hal itu dapat melakukan itu dengan lebih baik. Menyamakan tata
kelola pemerintahan dengan NPM dinanggap beresiko terhadap penolakan menyeluruh
pada sektor publik. Tata kelola pemerintahan dan pembuatan kebijakan modern sering
digambarkan dalam hal kemitraan publik-swasta (KPS) atau "hibriditas," organisasi
dengan karakteristik publik dan swasta (Skelcher 2005).

Bukti empiris mengenai utilitas privatisasi lengkap di bawah NPM juga kurang. Suzanne
Leland dan Olga Smirnova (2009) menguji kembali karya James L. Perry dan Timlynn
Babitsky (1986) tentang privatisasi layanan transit. Berlawanan dengan temuan awal,
Leland dan Smirnova menunjukkan bahwa, dalam hal efisiensi, tidak ada perbedaan
antara layanan angkutan umum dan milik pemerintah. Ini menghadirkan tantangan yang
berbeda pada kerangka NPM, yang menolak struktur dan kebutuhan lembaga pemerintah.
Faktanya, agar privatisasi berhasil dalam hal meningkatkan efisiensi di sektor publik,
catatan empiris menunjukkan bahwa harus ada sarana yang dapat diidentifikasi untuk
mengukur kinerja dan mengevaluasi hasil, persaingan substansial antara penyedia swasta,
dan tugas harus cukup spesifik untuk memungkinkan langsung implementasi (Leland dan
Smirnova 2009), yang tidak mungkin untuk banyak barang publik skala besar. Bahkan,
privatisasi cenderung menjadi yang paling efektif ketika "tugas tersebut tidak menjadi
tugas utama lembaga" (859).

Keempat, sebagai teori yang meliputi pemerintah dan masyarakat, tata kelola
pemerintahan mengakui peran budaya dan politik yang unik dari ruang dan sektor publik.
Karena itu, mereka yang bekerja dalam kerangka tata kelola pemerintahan tertarik untuk
menjaga penyediaan layanan publik di bawah kendali pemerintah. Bentuk kontrol dapat
diubah untuk mendorong pemerintah lebih dekat dengan masyarakat, dan ini dapat berarti
mendelegasikan peran kebijakan publik yang lebih besar ke sektor swasta. Namun, pada
akhirnya, tata kelola pemerintahan berupaya menjaga garis tanggung jawab dan kontrol
yang jelas antara layanan publik dan pejabat publik. Sebaliknya, NPM berfokus pada
membawa perubahan besar-besaran di sektor publik. Meskipun tata kelola pemerintahan
berupaya mengembangkan strategi yang mempertahankan kapasitas pemerintah untuk
mengendalikan sumber daya sektor publik, NPM tertarik pada model manajemen publik
terutama sebagai cara untuk menggantikan ortodoksi organisasi Weberian dari
administrasi publik tradisional.

Lagi-lagi, bukti empiris yang mendukung argumen ini masih kurang. Yang paling
menonjol, Hill dan Lynn (2005) melakukan meta-analisis literatur tata kelola
pemerintahan dan manajemen dari tahun 1990 hingga 2001. Meneliti lebih dari 800
artikel dalam 70 jurnal, penulis menemukan bahwa gagasan Weberian tentang struktur
birokrasi hirarkis sebenarnya cukup gigih. Terlepas dari klaim oleh NPM bahwa hierarki
dan sentralisasi merusak tata kelola pemerintahan "baik", penelitian Hill dan Lynn
dengan jelas menunjukkan bahwa "skema politik Amerika tetap hierarkis dan yurisdiksi"
(189). Seperti yang ditulis Hill dan Lynn, "bergeser dari pemerintahan hierarkis ke
pemerintahan horizontal (maka meningkatnya preferensi untuk 'tata kelola pemerintahan'
sebagai konsep pengorganisasian) kurang mendasar daripada taktis" (189). Analisis
manajemen darurat setelah Badai Katrina pada tahun 2005 menunjukkan ada kebutuhan
yang kuat untuk jaringan yang stabil dan hubungan kerja sama antara aktor publik dan
swasta (Koliba, Mills, dan Zia 2011).

Kelima, dan mungkin ini yang paling penting, Peters dan Pierre berpendapat bahwa
pemerintahan tidak memiliki muatan ideologis seperti NPM. Pada akarnya, tata kelola
pemerintahan tidak memiliki cita-cita atau motivasi inti yang sama untuk mewujudkan
revolusi budaya berbasis pasar di sektor publik yang menjadi ciri NPM. NPM adalah
upaya untuk memaksakan nilai-nilai, tujuan, dan praktik-praktik perusahaan secara
sepihak pada penyediaan layanan publik, sebuah proyek yang mendapat dukungan dan
dukungan kuat di kalangan konservatif. Pemerintahan tidak berbagi tujuan ideologis ini.
Ini menimbulkan pertanyaan serius tentang apa yang harus dilakukan pemerintah dan
bagaimana bisa melakukan ini dengan lebih baik, tetapi pemerintahan tidak secara
sepihak menanggapi dengan reformasi kelembagaan berbasis pasar. Tata kelola
pemerintahan mungkin memberi lebih banyak kekuatan pada badan-badan sektor publik
dan memaksa mereka untuk terlibat dalam pengaturan kerja sama yang lebih besar
dengan sektor swasta seperti melepaskan kekuatan-kekuatan tersebut dari badan-badan
tersebut dan memaksa penciptaan pasar kompetitif untuk barang dan jasa publik.

Memang, ketika negara bagian dan daerah menghadapi tekanan fiskal, kita melihat lebih
banyak contoh kemitraan semacam itu. Sebagai contoh, negara bagian Iowa baru-baru ini
mengusulkan perubahan nama dan fungsi Departemen Pembangunan Ekonomi menjadi
"Kemitraan Iowa untuk Kemajuan Ekonomi." Badan baru ini akan terdiri dari elemen
nirlaba publik dan perusahaan ekonomi swasta yang akan mendorong sumbangan pribadi
dan investasi atas nama negara (Clayworth 2011). Di Britania Raya, pemerintah Inggris
sedang bereksperimen dengan "pembayaran untuk ikatan sukses" atau "ikatan dampak
sosial." Dalam kasus seperti itu, kelompok nirlaba berinvestasi dalam program publik
yang biasanya disediakan oleh negara. Jika, setelah beberapa tahun, program ini berhasil,
pemerintah akan mengganti entitas nirlaba (Leonhardt 2011). Kedua contoh memperluas
dan membangun gagasan pemerintahan sebagai serangkaian jaringan kolaboratif dan
hubungan antara sektor publik, swasta, dan nirlaba.

Peters dan Pierre (1998) membuat alasan kuat untuk memisahkan tata kelola
pemerintahan dan NPM sebagai kerangka kerja intelektual yang berbeda, tetapi dengan
melakukan itu, mereka meninggalkan tata kelola pemerintahan dalam sesuatu yang
statusnya tidak ditentukan sebagai teori. Terlepas dari garis-garis ideologisnya, NPM
bertumpu pada fondasi teoritis yang kuat yang disediakan oleh pilihan publik dan literatur
teori organisasi yang lebih luas. Dalam konsepsi Peters dan Pierre, tata kelola
pemerintahan meminjam dari hal ini juga, tetapi juga diambil dari sumur teori demokrasi
yang jauh lebih luas. Hasilnya cukup untuk membuat kasus yang kuat bahwa tata kelola
pemerintahan berbeda dari NPM, tetapi meskipun NPM muncul sebagai model
manajemen publik yang terdefinisi dengan tajam (walaupun ada garis-garis ideologis
yang jelas), hal yang sama tidak dapat dikatakan tentang pemerintahan. Tata kelola
pemerintahan lebih mencakup, kurang memusuhi model administrasi publik ortodoks,
dan tidak terikat pada titik tertentu dari spektrum ideologis, tetapi sebagai teori itu
dibiarkan agak kabur.

Tata kelola pemerintahan sebagai Kerangka Pemersatu untuk Administrasi Publik?

Jika tata kelola pemerintahan bukan NPM, lalu apa itu? Peters dan Pierre (1998)
menyimpulkan bahwa dalam banyak hal, debat pemerintahan hanya menunjukkan bahwa
para akademisi mengejar kenyataan dari perubahan zaman. Munculnya negara yang
terfragmentasi dan semakin usangnya kerangka kerja administrasi publik yang ada telah
memaksa disiplin untuk melakukan pencarian yang kadang-kadang menyakitkan untuk
yayasan intelektual baru.

H. George Frederickson (1999b) menyebut pencarian ini sebagai reposisi administrasi

publik. Proses ini, dalam pembuatannya sejak akhir 1970-an, menghasilkan bentuk baru
administrasi publik yang memiliki bahasa baru dan suara yang unik. Reposisi
administrasi publik, Frederickson menyarankan, mewakili sesuatu era DAS untuk
administrasi publik. Setengah abad setelah runtuhnya hegemoni teoretis dalam
administrasi publik, setelah puluhan tahun kolonisasi oleh teori-teori yang berasal dari
disiplin ilmu lain (terutama ekonomi, analisis kebijakan, dan teori organisasi), gerakan
reposisi memupuk garis pemikiran teoretis yang berasal dari administrasi publik.
Kontribusi asli ini secara langsung mengatasi masalah tata kelola pemerintahan di negara
yang terfragmentasi.

Inti dari argumen reposisi Frederickson dapat digambarkan dengan baik dengan
membandingkan orientasi teoretisnya dengan ilmu politik, disiplin yang paling erat terkait
dengan administrasi publik (yang terakhir dianggap oleh banyak orang sebagai
subkategori dari yang sebelumnya). Dalam ilmu politik, teori diarahkan pada benturan
kepentingan, kompetisi pemilihan, permainan strategis, dan pemenang dan pecundang.
Dengan orientasi ini, tidaklah mengejutkan untuk menemukan pilihan rasional, teori
pasar, teori permainan, dan berbagai cabang mereka sebagai kerangka kerja intelektual
yang populer, bahkan mungkin dominan, dalam ilmu politik. Namun administrasi publik,
didorong oleh fragmentasi negara, terus bergerak menjauh dari kerangka kerja ini dan
menuju teori kerja sama, jejaring, dan pembangunan dan pemeliharaan institusi. Dalam
praktik dan teori, administrasi publik memposisikan dirinya untuk menghadapi tantangan
besar negara yang terfragmentasi. Frederickson menyebut tantangan ini "ilmu politik
untuk membuat pekerjaan negara yang terfragmentasi dan disartikulasi" (1999b, 702).

Yang terakhir pada dasarnya adalah bagaimana Frederickson mendefinisikan

pemerintahan. Tata kelola pemerintahan mengacu pada hubungan lateral dan
interinstitutional dalam administrasi dalam konteks penurunan kedaulatan, kurang
pentingnya batasan yurisdiksi, dan fragmentasi kelembagaan umum. Dari elemen-elemen
dasar ini, yang paling penting bagi praktik dan teori administrasi publik adalah
menurunnya hubungan antara yurisdiksi politik dan manajemen publik. Melemahnya
ikatan ini “melucuti” hubungan tradisional yang terpusat antara pemerintah dan agen-
agen penyediaan layanan publik.

Di negara bagian yang disartikulasi, perbatasan kurang berarti dalam yurisdiksi politik
dari semua jenis — distrik khusus, kota, kabupaten, negara bagian, dan negara-bangsa
(Strange 1995). Aktivitas ekonomi dan aktivitas sosial semakin multijurisdiksi, sebuah
tren yang didorong oleh pengembangan teknologi baru, globalisasi pasar, peningkatan
mobilitas perumahan, dan imigrasi. Seseorang yang dipekerjakan oleh perusahaan yang
secara fisik berkantor pusat di Atlanta, Georgia, dapat berkonsultasi dengan klien di
kedua pantai tersebut saat melakukan telekomunikasi dari rumah di Lincoln, Nebraska.
Masalah kejahatan pinggiran kota mungkin berasal dari kondisi ekonomi kota tetangga.
Air yang tercemar di satu negara dapat menjadi produk dari kegiatan ekonomi di negara
lain. Manfaat dan masalah kebijakan publik dan manajemen publik semakin sulit untuk
dibatasi dalam batas-batas satu yurisdiksi politik karena begitu banyak masalah kebijakan
yang relevan bersifat multijurisdiksi.

Hubungan administratif

Tren ini menghadirkan tantangan yang cukup besar bagi praktik dan teori administrasi
publik. Bagaimana Anda mendefinisikan dan memahami manajemen publik ketika
yurisdiksi politik kurang relevan? Bagaimana Anda mendefinisikan dan memahami
manajemen publik ketika kedaulatan diragukan? Bagaimana Anda membuat konsep
demokrasi perwakilan di mana keputusan yang mempengaruhi yang diwakili tidak
dikendalikan, bahkan mungkin tidak dipengaruhi, oleh mereka yang mewakili mereka?
Bagaimana administrasi publik, secara tradisional agen pemerintah yang mengaitkan
keputusan perwakilan dengan preferensi yang diwakili, memposisikan diri untuk
menghadapi kesenjangan yang semakin besar antara pemerintah dan yang diperintah?

Ini adalah pertanyaan tata kelola pemerintahan; mereka bersinggungan pada hubungan
antara pemerintah dan masyarakat dan memusatkan perhatian teoritis administrasi publik
pada masalah-masalah manajemen publik di negara disartikulasi. Frederickson (1999b)
mengemukakan sebuah teori hubungan administrasi untuk membantu menjelaskan dan
memahami masalah-masalah pemerintahan yang menjengkelkan yang diciptakan oleh
kebangkitan negara yang didisartikulasikan.

Teori hubungan administratif muncul dari dua pengamatan. Yang pertama dikaitkan
dengan Matthew Holden Jr (1964), yang mencatat bahwa di Amerika Serikat hubungan
antar pemerintah di wilayah metropolitan dapat dipandang sebagai masalah dalam
diplomasi. Di wilayah metropolitan yang terfragmentasi, tindakan satu lembaga atau
pemerintah cenderung memengaruhi para pelaku di yurisdiksi lain. Tanpa otoritas
terpusat, bagaimana tindakan ini dapat dikoordinasikan untuk memastikan perwakilan
yang efektif dan penyediaan layanan publik? Holden berpendapat bahwa sistem atau
jaringan kerja sama berkembang melintasi yurisdiksi yang pada dasarnya berfungsi sama
dengan tujuan diplomasi di negara-bangsa. Mereka menghasilkan kesepakatan dan
pemahaman yang menyinkronkan kegiatan pemerintah di seluruh yurisdiksi dan
memungkinkan kelancaran kebijakan dan penyediaan layanan publik.

Pengamatan kedua adalah bahwa yurisdiksi politik masih penting untuk politik (dalam
arti sempit), bahkan ketika mereka memegang peranan yg kurang penting dalam
administrasi. Politik dalam arti kampanye, pemilihan umum, jabatan, dan gelar masih
bersifat yurisdiksi. Elemen-elemen ini sebagian besar otonom dan hanya sedikit saling
tergantung (kampanye untuk walikota di satu kota, misalnya, jarang memiliki dampak
terhadap kampanye walikota di pinggiran kota yang berdekatan). Ini sangat kontras
dengan administrasi, yang sangat saling tergantung, semakin kurang yurisdiksi, dan
ditandai oleh pola terorganisir "hubungan" - pola kerja sama sistematis dan koordinasi
antara dan antara operasi administrasi. Seperti yang dijelaskan oleh Frederickson,
“Hubungan administrasi adalah susunan dan karakter hubungan formal dan informal
horizontal antara aktor yang mewakili unit-unit dalam masyarakat yang berjejaring dan
perilaku administratif para aktor tersebut” (1999b, 708).

Kekuatan untuk melakukan hubungan antarlembaga ini didasarkan pada klaim otoritatif
ahli profesional untuk pengetahuan daripada pada beberapa dasar otoritas formal.
Hubungan dengan demikian terutama merupakan kegiatan yang dilakukan oleh para
profesional yang berpikiran sama, khususnya spesialis fungsional yang berurusan dengan
masalah atau domain kebijakan tertentu. Hubungan antara spesialis fungsional ini
berfungsi untuk memadukan atau menghubungkan bersama unit-unit administratif di
seluruh yurisdiksi dan mengoordinasikan operasi pemerintah dalam negara yang
disartikulasi.

Frederickson mengemukakan bahwa kemampuan hubungan administrasi untuk

memaksakan ketertiban dan koherensi pada penyediaan layanan publik tergantung pada
beberapa faktor. Faktor-faktor ini termasuk ruang lingkup, kekuatan, dan lamanya
perjanjian formal dan informal di antara para aktor eksekutif antar-kabupaten. Perjanjian
yang dinegosiasikan secara formal cenderung menghasilkan hubungan yang ketat;
Perjanjian informal menghasilkan hubungan yang lebih longgar antara yurisdiksi. Namun
terlepas dari apakah kerja sama tersebut diamanatkan secara formal atau disepakati secara
informal, sebagian besar bentuk administrasi dikelola, dipelihara, dan dioperasikan secara
sukarela oleh para profesional pelayanan publik. Poin terakhir ini penting karena
menyiratkan bahwa dunia hubungan memiliki sedikit hierarki, sedikit biaya transaksi, dan
tidak ada kebutuhan nyata untuk merestrukturisasi sektor publik ketika memperkenalkan
insentif perilaku seperti pasar. Otoritas pusat dalam hubungannya hanya digantikan oleh
kerjasama sukarela dan jaringan yang berkembang dari kepentingan dan nilai-nilai
profesional.

Frederickson berpendapat bahwa, meskipun hubungan itu sendiri nonhierarkis, hierarki

diperlukan agar hubungan ada. HUbungan administrasi tidak akan terjadi tanpa struktur
kelembagaan yang masih terikat pada yurisdiksi politik, yaitu struktur formal dan
hierarkis yang masih menjadi ciri sebagian besar pemerintah.

Jika struktur hierarkis ini dianggap sebagai bangunan yang menampung politik dari
yurisdiksi tertentu, maka hubungan administratif dapat dianggap sebagai serangkaian
jembatan pejalan kaki yang menghubungkan bangunan-bangunan ini. Jembatan tidak
akan bertahan jika bangunan runtuh. Dan meskipun jembatan apa pun memberikan kesan
daya dukung yang kecil, jembatan secara keseluruhan dianggap sebagai jaringan yang
kuat dan mampu untuk berkoordinasi dan kerja sama.

Dengan kekuatan motivasinya yang berasal dari nilai-nilai dan minat profesional, dan
kerja sama antara aktor-aktor institusional sebagai tujuannya, hubungan administratif
adalah sebuah teori yang sangat kontras dengan NPM. NPM mengambil banyak dari teori
pasar, menekankan kepentingan diri sendiri dan persaingan, yang keduanya tidak baik
dalam menjelaskan perilaku antar-aktor pelaku dalam hubungan. Hubungan tampaknya
didorong oleh nilai-nilai dan kepercayaan para profesional pelayanan publik, dan oleh
naluri bawaan dan terpelajar untuk bekerja sama yang dimiliki oleh semua manusia.
Hubungan yang mendasari adalah konsep profesional dari kepentingan publik dan
kewajiban di antara pegawai negeri untuk mewakili publik yang tidak aktif di luar
yurisdiksi tertentu. Hasil akhirnya bukan hanya koordinasi antara berbagai unit negara
yang disartikulasi, tetapi juga kemunculan kembali perwakilan yang bermakna yang telah
bocor terus dari kantor-kantor terpilih karena perbatasan yurisdiksi menjadi kurang
relevan dengan masalah kebijakan.

Teori hubungan administrasi bukan hanya renungan abstrak akademisi. Ini juga mendapat
banyak dukungan dari berbagai studi empiris (Frederickson 1999b). Dalam mempelajari
wilayah metropolitan Kansas City melalui prisma hubungan administrasi, Frederickson
(1999b, 708) melaporkan bahwa pejabat tinggi pemerintah yang ditunjuk (kepala
departemen ke atas) menghabiskan sekitar 15 persen dari waktu mereka terlibat dalam
kegiatan hubungan. Tentu saja ada batasan untuk hubungan administrasi dan teori tata
kelola pemerintahan rezim. Politik di yurisdiksi mana pun dapat menghasilkan kekuatan
kuat yang menentang kerja sama. Mengingat sifat interaksi antar unit administratif yang
sangat pribadi, sesuatu yang sepele seperti pertikaian kepribadian antara dua kepala
departemen berpotensi mempersempit ruang lingkup dan keberhasilan suatu hubungan.
Secara empiris, studi yang mendukung teori hubungan administrasi, setidaknya sejauh ini,
sebagian besar terbatas pada daerah perkotaan. Kemampuan hubungan untuk menjelaskan
dan membantu kita memahami hubungan pemerintah-masyarakat pada tingkat yang lebih
tinggi seperti negara atau bangsa belum sepenuhnya dieksplorasi.

Teori Rezim Pemerintahan

Meskipun karya Lynn et al. (2001), teori umum tentang tata kelola pemerintahan masih
kurang. Bagi Frederickson, pemerintahan lebih merupakan subbidang yang unik dan
muncul dalam administrasi publik daripada disiplin yang berdiri sendiri. Untuk
mendorong pertumbuhan pemerintahan sebagai teori, Frederickson (2005)
mengemukakan bahwa para ahli akan bijaksana untuk melihat ke hubungan internasional,
khususnya teori rezim.

Perkembangan teoretis mengenai kemunculan, struktur, stabilitas, dan legitimasi rezim

memiliki aplikasi langsung ke teori tata kelola pemerintahan di mana unit analisisnya
adalah organisasi (dari semua jenis) dan bagaimana mereka berkolaborasi untuk
menghasilkan barang publik yang diinginkan. Teori rezim adalah studi tentang bagaimana
entitas (dalam hal ini, negara) beradaptasi dengan perubahan dalam lingkungan dan
hubungan dengan entitas lain (negara). Mengubah "negara" menjadi "lembaga"
menggeser fokus ke bagaimana lembaga (lintas berbagai sektor) menyesuaikan dan
membentuk hubungan satu sama lain. Dengan demikian, Frederickson menggunakan teori
rezim dari hubungan internasional untuk mengembangkan teori tata kelola pemerintahan
tiga bagian:

1. "tata kelola pemerintahan antar-yurisdiksi," didefinisikan sebagai "kerja sama

antarbudaya vertikal dan horizontal dan antar-organisasi"

2. "pemerintahan pihak ketiga," atau "perpanjangan negara atau yurisdiksi dengan

kontrak atau hibah kepada pihak ketiga, termasuk sub-pemerintahan"
3. "pemerintahan nonpemerintah publik," termasuk "bentuk-bentuk pembuatan dan
implementasi kebijakan non-pemerintah publik atau non-pemerintah" (2005, 294–295)

Tujuan dari teori tiga bagian ini tidak hanya untuk memberikan para ahli dengan definisi
kerja pemerintahan, tetapi juga untuk secara tepat membedakan pemerintahan dalam
bidang administrasi publik. "Disarankan bahwa ada perbedaan mendasar antara
administrasi publik sebagai manajemen internal sehari-hari dari suatu lembaga atau
organisasi di satu sisi, dan administrasi publik sebagai pemerintahan, manajemen negara
yang diperluas, di sisi lain" (Frederickson 2005, 300).

Dengan demikian, tiga bagian dari teori Frederickson dapat dianggap sebagai berikut:

Pertama, tata kelola pemerintahan antar-jurisdiksi adalah pola kebijakan-wilayah spesifik

formal yang diformalkan atau sukarela dari kerja sama antar-organisasi atau antar-
wilayah. Kedua, tata kelola pemerintahan pihak ketiga memperluas fungsi negara dengan
mengekspornya melalui kontrak ke kebijakan-area spesifik nirlaba, nirlaba, atau pihak
ketiga sub-pemerintah. Ketiga, tata kelola pemerintahan pemerintahan nonpemerintah
publik untuk kegiatan-kegiatan organisasi nonpemerintah yang mementingkan
kepentingan warga negara dengan cara yang sama seperti lembaga-lembaga pemerintah.
(Frederickson 2005, 301)

Teori tata kelola pemerintahan rezim adalah upaya untuk menempatkan batas-batas yang
berbeda di sekitar konsep tata kelola pemerintahan. Bergerak melampaui karya Lynn et
al., Ini memberikan tema dan arahan pengorganisasian untuk administrasi publik dan
sarjana pemerintahan. Teori tata kelola pemerintahan rezim lebih jauh mengidentifikasi
definisi institusional spesifik, karakteristik, dan hubungan antar aktor yang
memungkinkan pengembangan teori. Meskipun demikian, dua elemen demokrasi utama
tidak ada dalam teori semacam itu: akuntabilitas dan legitimasi.

Akuntabilitas dan Tata kelola pemerintahan Global

Konsep dasar akuntabilitas demokratik menjadi kacau ketika membahas organisasi hibrid
atau antarbudaya. Masalahnya terletak pada identifikasi pemangku kepentingan yang
tepat. Bagi pemerintah, peran ini ada di tangan warga. Untuk kemitraan publik-swasta
(KPS) atau jaringan tata kelola pemerintahan, jenis dan jumlah pemangku kepentingan
menjadi lebih banyak dan kurang jelas. Bagi beberapa lembaga pemerintah, keuntungan
dari bermitra dengan organisasi swasta sebenarnya adalah "berkurangnya akuntabilitas
publik" (Skelcher 2005, 361). Namun, agar teori tata kelola pemerintahan maju,
diperlukan pemeriksaan dan pengembangan kerangka pertanggungjawaban yang sesuai
untuk tata kelola pemerintahan abad ke-21.

Chris Skelcher menulis bahwa wajah baru pemerintahan, khususnya KPS, akan meminta
manajer publik untuk menjawab serangkaian pertanyaan baru:

1. Apakah retorika kepentingan bersama antara para pihak menghalangi perbedaan nilai
dan motivasi yang penting?

2. Dengan apa pasangan saling percaya?

3. Sejauh mana pemerintah memiliki kapasitas untuk terlibat dalam KPS?

4. Bagaimana KPS mengartikulasikan dengan lembaga dan proses yang demokratis?

(2005, 363-364)

Pertanyaan 2 dan 4 berhubungan langsung dengan masalah yang berkaitan dengan

akuntabilitas dan tata kelola pemerintahan. Teori tata kelola pemerintahan, berdasarkan
kemitraan publik-swasta, organisasi hibrid, atau organisasi antar-agama, jelas
menghadapi dilema akuntabilitas. Bagaimana Anda meminta pertanggungjawaban aktor
publik dan pribadi? Bisakah mereka dimintai pertanggungjawaban dengan cara yang
sama? Haruskah pertanggungjawaban dipertimbangkan secara bersama atau secara
terpisah untuk kemitraan?

Tujuan mendasar dari setiap jaringan tata kelola pemerintahan adalah untuk
menyediakan kualitas baik layanan publik atau barang. Christopher J. Koliba, Russell M.
Mills, dan Assim Zia (2011, 212) menyajikan kerangka kerja akuntabilitas untuk jaringan
tata kelola pemerintahan yang mencakup tiga kerangka berbeda (Demokrat, Pasar, dan
Administratif) dan delapan jenis akuntabilitas yang berbeda. Dalam kerangka demokrasi,
akuntabilitas “diberikan” kepada pejabat terpilih, warga negara, dan pengadilan. Dalam
kerangka Pasar, pemegang saham / pemilik dan konsumen adalah dua target untuk
akuntabilitas. Akhirnya, dalam bingkai Administratif, akuntabilitas diserahkan kepada
kepala sekolah, pakar dan profesional, dan berkolaborasi rekan atau mitra. Kerangka
kerja ini didasarkan pada pemeriksaan tanggapan manajemen darurat setelah Badai
Katrina, dan dipandang sebagai sistem yang paling tepat untuk menghindari "permainan
menyalahkan" di antara para aktor pemerintah dan menumbuhkan rasa kolektif dari
kepentingan publik. Akan tetapi, yang mendasari teori akuntabilitas ini adalah asumsi
bahwa semua aktor yang relevan dapat menyepakati gagasan dasar tentang akuntabilitas
dan legitimasi. Seperti yang telah ditunjukkan orang lain, ketika organisasi menjadi
transnasional dan / atau tidak memiliki mekanisme sanksi yang kuat, asumsi itu mudah
dilanggar.

Jonathan Koppell (2008) membawa persoalan akuntabilitas ke tata kelola pemerintahan di

internasional, atau apa yang ia gambarkan sebagai organisasi tata kelola pemerintahan
global (GGO). Organisasi seperti Perserikatan Bangsa-Bangsa, Organisasi Perdagangan
Dunia, dan Uni Eropa semuanya “menderita kekurangan akuntabilitas” (177). GGO
cenderung tidak memiliki mekanisme sanksi formal atau dapat ditegakkan, membuat
kepatuhan terhadap permintaan otoritatif menjadi sulit. Legitimasi mengambil banyak
bentuk, tetapi "legitimasi kognitif," fokus pada "sejauh mana suatu lembaga diterima,"
membebankan biaya paling sedikit pada organisasi dalam hal jumlah sumber daya yang
diperlukan untuk memastikan keberhasilan. Namun, sebagian besar GGO tidak dapat
mencapai legitimasi seperti itu dan sebaliknya fokus pada “legitimasi normatif. . . fungsi
keyakinan tentang apa yang menjadi hak individu atau institusi untuk memiliki kekuasaan
”(182). Seperti yang ditulis oleh Koppell, “Legitimasi pada dasarnya adalah sumber
otoritas psikologis” (187), tetapi sumber psikologis ini cenderung sangat bervariasi di
antara orang dan budaya. Dengan mendefinisikan legitimasi, dan pada akhirnya menjadi
sumber kekuatan bagi GGO, Koppell mampu memberikan landasan dimana organisasi
global harus bertanggung jawab. Memang, dari fokus pada legitimasi normatif ini muncul
seperangkat enam prinsip yang harus dipatuhi oleh GGO untuk mempertahankan tingkat
legitimasi: perwakilan, partisipasi, kesetaraan (keadilan atau netralitas), landasan
konstitusional (aturan dan ketertiban), transparansi, dan dasar rasional untuk keputusan
(191).

Dilema, tentu saja, adalah bahwa persepsi mengenai kepatuhan terhadap prinsip-prinsip
tersebut cenderung sangat bervariasi di antara para pelaku dalam sistem tata kelola
pemerintahan global. Karena persepsi legitimasi berbeda-beda di antara aktor pemerintah
dan swasta, persepsi akuntabilitas juga beragam. Untuk teori tata kelola pemerintahan,
masalah dengan demikian menjadi mengidentifikasi komponen, apakah aturan atau
struktur, yang menyediakan akuntabilitas yang cukup kepada sejumlah aktor yang
memadai dalam jaringan tata kelola pemerintahan untuk memastikan kepatuhan. Untuk
KPS atau jaringan tata kelola pemerintahan, sulit untuk menerapkan cita-cita demokrasi
seperti transparansi dan kode etik. Aktor swasta, serta aktor nirlaba, membawa set nilai
dan etika yang berbeda ke jaringan pemerintahan.

Karya Koppell tentang tata kelola pemerintahan global menghadirkan tantangan baru bagi
kerangka tata kelola pemerintahan. Terutama, perbedaan dalam hal persepsi sifat
hubungan antara lembaga, dan antara lembaga dan warga negara (Koppell 2010, 2008).
GGO tidak memiliki standar akuntabilitas formal dan seragam. Selain itu,
mengidentifikasi aktor yang relevan kurang jelas untuk kemitraan publik-swasta yang
lebih tradisional. Dengan GGO, otoritas diberikan tanpa rasa legitimasi yang disepakati;
GGO “disusun untuk mengelola ketegangan” antara otoritas dan legitimasi (Koppell
2008, 199). Gagasan tradisional tentang akuntabilitas demokratis berdasarkan preferensi
warga dan perwakilan terpilih cenderung tidak memadai ketika mempelajari GGO. Teori
koliba, Mills, dan Zia (2011) tentang akuntabilitas mencakup delapan aktor berbeda yang
kepadanya jaringan tata kelola pemerintahan harus dimintai pertanggungjawaban.
Namun, masih ada pertanyaan, apakah semua delapan aktor dapat menyepakati sumber
pertanggungjawaban. Setidaknya dalam satu contoh, untuk menyelesaikan “kesenjangan
akuntabilitas” antara sektor publik dan swasta atas keuangan publik lokal, yang
diadvokasi adalah lebih banyak pemerintah dan lebih banyak birokrasi (Howell-Moroney
dan Hall 2011). Bertentangan dengan NPM, pemerintah mempertahankan peran penting
dalam jaringan tata kelola pemerintahan ini. Tantangan bagi para ahli tata pemerintahan
adalah untuk membangun sebuah teori yang memungkinkan untuk pengujian empiris
keseimbangan yang tepat antara keterlibatan publik dan swasta (yang kemungkinan besar
akan spesifik kebijakan), serta implikasi peningkatan (penurunan) akuntabilitas sektor
publik dan penurunan (peningkatan)t akuntabilitas sektor privat.

Namun, bahkan ketika kita mengenali batasan dan sifat awal dari dukungan empiris,
karya Frederickson tentang teori tata kelola pemerintahan dan analisis Koppell tentang
organisasi tata kelola pemerintahan global memberikan landasan teori dan praktis yang
kokoh untuk penelitian di masa depan tentang tata kelola pemerintahan. Percampuran
yang membingungkan antara negara yang semakin terfragmentasi terbukti menjadi tanah
subur bagi pemikiran orisinal dalam administrasi publik, dan menunjukkan bagaimana
kerangka kerja asli ke dan di luar administrasi publik arus utama dapat diformulasikan
untuk membantu menjelaskan dan mengatasi hubungan yang berubah dengan cepat antara
negara dan masyarakat.

Kesimpulan

Teori dan konsep yang terkait dengan kata "pemerintahan" semakin penting bagi para
sarjana administrasi publik. Meskipun pemerintahan menjadi sinonim virtual untuk
manajemen publik dan administrasi publik, tidak jelas apa itu pemerintahan. Tentu saja,
tata kelola pemerintahan terpusat pada kebutuhan untuk memperhitungkan hubungan
yang berubah antara pemerintah dan masyarakat. Pertumbuhan negara yang
terfragmentasi atau berlubang telah membawa perubahan mendasar dalam proses dan
sifat administrasi publik, perubahan yang telah mengubah konsepsi tentang apa yang
harus dilakukan pemerintah dan bagaimana pemerintah harus melakukannya. Perubahan-
perubahan ini telah memaksa para sarjana administrasi publik untuk memperhitungkan
realitas baru dalam kerangka kerja intelektual mereka, dan berbagai upaya untuk
melakukan ini dilakukan di bawah payung longgar tata kelola pemerintahan.

Di antara upaya-upaya ini, dimungkinkan untuk mengidentifikasi setidaknya tiga konsep

tata kelola pemerintahan yang berbeda. (1) Tata kelola pemerintahan hanyalah kata
pengganti untuk administrasi publik dan implementasi kebijakan. Dengan demikian, teori
tata kelola pemerintahan adalah proyek intelektual yang berusaha menyatukan berbagai
benang intelektual yang berjalan melalui literatur multidisiplin ke dalam kerangka kerja
yang mencakup bidang luas kegiatan pemerintah ini. Ini, pada dasarnya, adalah posisi
yang dipertaruhkan oleh Lynn et al. (2000, 2001). (2) Tata kelola pemerintahan sama
dengan gerakan manajerialis, atau NPM. Ini khususnya terbukti di negara-negara yang
terkait dengan model Westminster, di mana NPM mengikuti dari upaya serius untuk
mereformasi sektor publik dengan mendefinisikan dan membenarkan apa yang
seharusnya dan tidak seharusnya dilakukan oleh pemerintah, dan untuk membentuk
kembali penyediaan layanan publik dengan menyerang patologi birokrasi (Kettl 2000 ).
(3) Tata kelola pemerintahan adalah badan teori yang memahami hubungan lateral,
hubungan antarinstitusional, penurunan kedaulatan, semakin pentingnya perbatasan
yurisdiksi, dan fragmentasi kelembagaan umum.
Dari ketiga pendekatan ini, yang pertama adalah yang paling ambisius. Menyatukan
literatur besar yang tersebar di beberapa disiplin ilmu dengan menyaring tujuan utama
dan metodologi ke dalam agenda penelitian yang jelas adalah proyek besar dalam ruang
lingkup dan kompleksitas yang sangat besar. Jika berhasil, imbalannya pasti besar.
Namun, tujuan yang mencakup semuanya juga merupakan kelemahan terbesar dari
pendekatan tata kelola pemerintahan ini. Sasarannya begitu besar sehingga berusaha
menyesuaikan segala sesuatu dalam batas intelektualnya menyebabkan kerangka kerja
kehilangan kekikiran dan kejelasan. Definisi tata kelola pemerintahan sangat luas dan
inklusif sehingga berisiko kehilangan makna spesifik apa pun, masalah yang dialami
Lynn et al. secara implisit mengakui. Seperti yang ditunjukkan oleh salah satu pengulas
(Lowery 2002), ketika mereka beralih dari definisi luas ke bergulat dengan spesifikasi
bangunan model, Lynn et al. secara drastis mempersempit ruang lingkup tata kelola
pemerintahan. Dalam operasi, model mereka bermuara pada fokus pada satu variabel
dependen (kinerja atau hasil agensi) dan sangat didasarkan pada model ekonometrik yang
menggunakan serangkaian faktor input tertentu. Mengenai utilitas konseptualnya,
"penerapan tata kelola pemerintahan untuk administrasi publik akan ditingkatkan dengan
mempersempit ruang lingkup subjek" (Frederickson 2005, 300).

Namun, yang lain tidak setuju dengan gagasan reposisi pemerintahan di bidang
administrasi publik. Menggambar pada tulisan Luther Gulick (1937), Kenneth Meier
(2011, S285) menyerukan pelukan penuh pemerintahan sebagai konsep yang menentukan
untuk lapangan. Kelompok-kelompok kepentingan, organisasi nirlaba, lembaga politik,
dan baik organisasi formal maupun "organisasi informal" memainkan peran penting
dalam cara yang disediakan pemerintah bagi warganya. Teori tata kelola pemerintahan
rezim Frederickson tidak menyangkal peran aktor-aktor tersebut; pada kenyataannya,
teori rezim, khususnya pemerintahan non-pemerintah publik, menempatkan penekanan
khusus pada lembaga-lembaga "informal" dan pengembangan kelembagaan.
Ketidaksepakatan yang jelas antara Frederickson dan Meier bukanlah perdebatan seperti
dua sisi mata uang yang sama; keduanya sepakat bahwa peran lembaga pemerintah dan
nonpemerintah sangat penting, dan bahwa masa depan pemberian layanan publik akan
ditandai oleh hubungan kolaboratif antara kedua jenis lembaga tersebut. Sebaliknya,
Frederickson berusaha untuk mendefinisikan batas-batas teori tata kelola pemerintahan,
sedangkan Meier menggambarkan variabel-variabel penjelas utama yang akan
dibutuhkan. Tantangan bagi para sarjana adalah untuk menggabungkan kedua percakapan
ini sedemikian rupa untuk menghasilkan kerangka kerja tata kelola pemerintahan teoritis
yang layak.

Pekerjaan Koppell tentang tata kelola pemerintahan global mungkin memberikan langkah
penting ke arah ini. Seperti Frederickson, Meier, dan banyak sarjana administrasi publik
kontemporer, Koppell (2011) mengakui bahwa cara di mana layanan diberikan dan
kepentingan publik individu dipenuhi dengan cepat berubah; warga negara berinteraksi
dengan institusi publik dan swasta baik domestik maupun asing. Sayangnya, "halaman-
halaman jurnal kami menampilkan diskusi terbatas tentang masalah-masalah administrasi
khas yang terkait dengan batas-batas transnasional" (S51). Saat melangkah ke depan,
Koppell mengusulkan agar administrasi publik menjauh dari anggapan bahwa hanya
pemerintah yang dapat menyediakan barang publik. Sebagai gantinya, para sarjana harus
mendiskusikan "publisitas" dari barang yang disediakan tanpa memperhatikan
"pemerintahan" bagaimana hal itu disampaikan (S52). Koppell secara langsung
menyatakan bahwa konsepsi tata kelola pemerintahan seperti itu bergerak di luar gagasan
Frederickson tentang "negara yang diperluas." Namun, argumen yang lebih umum,
menantang para sarjana dan praktisi untuk memeriksa jenis kebaikan yang diberikan,
bukan sumbernya. Hal ini kemungkinan besar akan mengarah pada "konseptualisasi
administrasi publik yang lebih ekspansif yang didasarkan secara empiris dan historis -
yang mengakomodasi berbagai bentuk dan pendekatan untuk implementasi kebijakan
publik" (S53).

Ketika garis antara sektor publik dan sektor swasta menjadi semakin kabur dan peran
serta proses pembuatan kebijakan tradisional ditata ulang atau ditinggalkan sama sekali,
muncul pertanyaan tentang tujuan pemerintah dan metode yang digunakan untuk
mencapai tujuan tersebut. Namun, sulit untuk melihat bagaimana pendekatan reformasi
manajemen khusus — bahkan yang dengan variasi sebanyak NPM — dapat
memposisikan dirinya sebagai jawaban komprehensif untuk pertanyaan-pertanyaan itu.
Hal ini tampaknya memerlukan pergeseran dari pembangunan teori menjadi sesuatu yang
mendekati advokasi ideologis: pemerintahan sebagai pelukan nilai-nilai dan praktik-
praktik korporasi oleh sektor publik. Apa pun motivasi awalnya, Kettl menunjukkan
bahwa gerakan reformasi manajemen global telah maju hanya di mana ia melayani ujung
kebijaksanaan politik: "Sedikit jika ada pemimpin pemerintah meluncurkan reformasi
manajemen untuk meningkatkan administrasi dan pemberian layanan" (2000, 51).
Konsep Lynn et al. Mungkin terlalu luas secara intelektual, tetapi konsep NPM tentang
tata kelola pemerintahan mungkin terlalu sempit secara politis. Seperti yang dikatakan
Peters dan Pierre, NPM dan tata kelola pemerintahan tumpang tindih, tetapi ini tidak
berarti mereka adalah hal yang sama. Karya Hill dan Lynn dan karya Koliba, Mills, dan
Zia menunjukkan bahwa asumsi NPM mengenai struktur pemerintah dan pemberian
layanan kurang dalam dukungan empiris.

Ini meninggalkan tata kelola pemerintahan sebagai upaya untuk memahami hubungan
lateral dan institusional dalam administrasi dalam konteks negara yang didisartikulasikan.
Seperti pendekatan lain, ini adalah upaya eksplisit untuk menempatkan fakta-fakta negara
yang terfragmentasi ke dalam gambaran penjelas yang koheren. Kekuatannya adalah
basis empirisnya — tata kelola pemerintahan sebagian besar didasarkan pada upaya
mengidentifikasi pola-pola sistematis dalam pengamatan apa yang sebenarnya dilakukan
oleh administrator. Ini kontras dengan pencarian utas pemersatu dalam apa yang menurut
sebagian orang sebagai literatur penelitian yang ditandai oleh pluralisme teoretis (Lynn et
al.) Atau pemaksaan apa yang menurut orang lain sebagai kerangka kerja ideologis di
sektor publik (NPM). Meskipun kemajuan meningkat dalam hal ini, pendekatan tata
kelola pemerintahan ini masih terbelakang. Di saat tekanan fiskal, pemerintah semakin
cenderung mencari alternatif penghematan biaya untuk pemberian layanan publik.
Membawa aktor nonpublik, baik perusahaan swasta atau organisasi nirlaba, adalah
alternatif yang layak dan semakin banyak digunakan di Amerika Serikat dan Eropa
(Skelcher 2005). Namun, seperti yang telah kita bahas sepanjang bab ini, meskipun ini
mengubah wajah pemerintahan, struktur dasar, seperti yang dianjurkan dalam model
Weberian, tetap sama. Lembaga publik dalam kemitraan publik-swasta, atau jaringan
dalam sistem pemerintahan, cenderung memiliki beberapa komponen hierarkis.
Privatisasi dan birokrasi bayangan akan tetap konstan di tahun-tahun mendatang, tetapi
ukuran dan bentuk bayangan berkembang dan berubah dengan cepat. Teori-teori
hubungannya administrasi, teori rezim pemerintahan, dan pemerintahan global
menunjukkan kemungkinan untuk membangun teori asli ke administrasi publik yang
menangani pertanyaan-pertanyaan penting dari pemerintahan. Pendekatan-pendekatan ini
tampaknya memiliki banyak janji, tetapi masih banyak pekerjaan yang harus dilakukan
jika janji itu harus dipenuhi.
 BAB 10

Kesimpulan: Masa Depan yang Cerah untuk Teori?

Apakah teori memiliki peran yang berguna dalam bidang yang terfragmentasi dan
diterapkan sebagai administrasi publik? Tujuan utama buku ini adalah menjawab
pertanyaan ini dengan jawaban ya pasti. Sifat luas dan multidimensi administrasi publik
meningkat daripada mengurangi kebutuhan akan kerangka kerja teoretis yang andal.
Dalam bidang seperti itu, tujuan utama teori adalah untuk mengumpulkan fakta menjadi
gambaran penjelasan yang komprehensif dan menggunakan pemahaman ini untuk
menginformasikan pembuatan kebijakan dan memandu pelaksanaan kebijakan publik.
Jika upaya rumit dari penyediaan layanan publik adalah untuk mengembangkan bentuk-
bentuk administrasi publik yang lebih efektif yang tetap bertanggung jawab pada nilai-
nilai demokrasi yang fundamental, maka ada kebutuhan yang sangat besar akan alat-alat
intelektual yang dirancang dengan mempertimbangkan tujuan-tujuan ini.

Utilitas yang mendasari teori apa pun adalah kapasitasnya untuk menggambarkan,
menjelaskan, dan memprediksi. Sebuah teori harus menggambarkan secara sistematis dan
sistematis fenomena yang diteliti dan secara logis menghubungkan unsur-unsurnya ke
dalam pemahaman yang jelas tentang aktor, lembaga, dan proses yang terlibat. Dengan
melakukan hal itu, harus menyediakan platform untuk membuat penilaian probabilistik
tentang kemungkinan konsekuensi atau hasil tindakan tertentu (atau nonaksi) yang
mencerminkan pemahaman yang lebih akurat dan kekuatan prediksi yang lebih besar
daripada argumen yang bergantung pada intuisi, akal sehat, kebijaksanaan politik,
ideologis preferensi, atau pengalaman individu.

Teori administrasi publik mengambil berbagai bentuk berbeda yang mencerminkan

tujuan-tujuan ini. (1) Teori dalam pengertian positivis, ilmiah. Ini adalah teori yang
didasarkan pada menghasilkan aksioma universal yang dapat dikonfirmasi secara empiris.
(2) Teori yang memerintahkan materi faktual untuk menyampaikan pemahaman
sistematis tentang kompleks dan berbagai dimensi administrasi publik. (3) Teori sebagai
argumen normatif, kasus filosofis untuk apa yang merupakan "baik" atau "terbaik" atau
"adil" dalam praktik administrasi.
Terlepas dari tujuan teoretis tertentu kerangka kerja intelektual, dalam administrasi
publik, ujian akhir dari teori apa pun adalah seberapa berguna teori tersebut - apakah itu
meningkatkan pemahaman umum kita tentang administrasi publik, dan / atau dapatkah itu
meningkatkan praktik administrasi publik yang diterapkan? Beberapa sarjana (mis.,
Wilson 1989) mengemukakan bahwa teori yang komprehensif, bermanfaat, dan andal
tidak mungkin dilakukan dalam arena administrasi publik. Yang lain berpendapat bahwa
sifat bidang yang terpecah-pecah, ditambah dengan kecenderungan sarjana administrasi
publik (dan akademisi pada umumnya) untuk "bekerja di silo mereka," berpotensi
mengancam perkembangan praktis dan teoretis yang berguna (Pollitt 2010, S293). Bidang
ini terlalu luas, terlalu terputus-putus, terlalu multidisiplin, terlalu tidak jelas untuk
kerangka kerja intelektual apa pun untuk mencapai tujuan teori apa pun. Tujuan kami
adalah untuk meletakkan di depan bukti pembaca yang melawan klaim ini. Tujuan dalam
menggambarkan secara terperinci serangkaian kerangka kerja intelektual dan pendekatan
analitis adalah untuk menyajikan briefing yang meyakinkan bahwa dalam administrasi
publik ada badan kerja yang layak dianggap serius sebagai teori.

Dengan memeriksa apakah kerangka teori dalam bab-bab sebelumnya sesuai dengan
karakterisasi umum teori kami dalam bab penutup ini, kami menilai sejauh mana tujuan
itu telah dicapai. Penjumlahan tabular dari penilaian kami dapat ditemukan di Tabel 10.1.
Setiap kerangka kerja dievaluasi melalui proses yang menetapkan skor tinggi, rendah,
atau campuran pada enam dimensi yang terkait dengan tujuan inti teori seperti yang telah
kami jelaskan. (1) Parsimony / keanggunan merujuk pada kemampuan teori untuk
menjelaskan secara tepat fenomena yang diteliti dengan menggunakan logika internal
yang tertata dengan ketat. (2) Kapasitas penjelasan mengacu pada kemampuan teori untuk
menjelaskan fenomena dunia nyata. (3) Replikabilitas mengacu pada kemampuan teori
untuk menggeneralisasi di luar batas satu kasus atau beberapa kasus. (4) Kapasitas
deskriptif mengacu pada kemampuan teori untuk menggambarkan dunia nyata secara
akurat seperti yang diamati. (5) Kapasitas prediksi mengacu pada kemampuan teori untuk
menghasilkan hipotesis yang dapat diuji dan membuat penilaian probabilistik tentang
masa depan. (6) Surat perintah empiris mengacu pada keberhasilan relatif dari sebuah
teori dalam mendapatkan konfirmasi empiris untuk hipotesis dan penilaian probabilistik
yang dihasilkannya. Kriteria-kriteria ini membentuk dasar dari keseluruhan penilaian
kami terhadap teori-teori yang dibahas dalam bab-bab sebelumnya.
 Teori Kontrol Politik Birokrasi

Teori-teori kontrol politik birokrasi pada intinya memiliki pertanyaan sederhana:

Apakah birokrasi mematuhi hukum dan preferensi anggota parlemen? Pentingnya

pertanyaan ini dalam administrasi publik mencerminkan ketidakpercayaan terhadap
konsentrasi kekuasaan yang menopang filosofi pemerintah Amerika. Filsafat khusus itu,
belum lagi prinsip-prinsip umum pemerintahan demokratis, dipertentangkan jika elemen
yang tidak dipilih dari cabang eksekutif — diisolasi dari kotak suara dan dilindungi oleh
mekanisme layanan sipil — diperbolehkan mengakumulasi dan menggunakan kekuatan
politik secara mandiri.

Tabel 10.1 kinerja teori administrasi public

Teori Parsimony/keang Kapasit Kemamp Kemamp Kemamp Jaminan

gunan as uan uan uan pengala
Penjelas meniru menjelas prediksi man
an kan

Kontrol tinggi tinggi berbaur berbaur berbaur Tinggi

politik
birokrasi

Politik berbaur tinggi berbaur tinggi berbaur Tinggi

birokrasi

Institusi rendah berbaur berbaur tinggi rendah Berbaur

Managem rendah berbaur renfah berbaur rendah berbaur

ent public

Postmode rendah berbaur rendah tinggi rendah berbaur

rn
Keputusa berbaur Rendah berbaur berbaur berbaur berbaur
n berbaur

Rasional tnggi Rendah tinggi rendah berbaur rendah

berbaur

pemerinta berbaur berbaur berbaur berbaur berbaur berbaur

han

Teori kontrol politik birokrasi, kemudian, memiliki tujuan dasar untuk menjelaskan dan
memastikan bagaimana administrasi dapat dipertanggungjawabkan dan tunduk pada
lembaga pembuat keputusan demokratis yang ditunjuk secara formal. Tujuan ini
menyiratkan tantangan utama dalam proyek ini: secara konseptual dan empiris
memisahkan administrasi dari politik. Orientasi penjelasan dan logika yang mendasari
teori kontrol politik sebenarnya membutuhkan perbedaan konseptual antara politik dan
administrasi, dan perbedaan inilah yang memberikan kerangka kerja seperti itu dengan
kekuatan mereka — dan dengan kelemahan utama mereka.

Pengenaan dikotomi memberikan teori-teori politik birokrasi, setidaknya dalam bentuk

tradisionalnya, dengan kekikiran dan keanggunan yang cukup besar. Ini dicapai melalui
cara mengabaikan implikasi berantakan politik untuk administrasi dan membuka jalan
untuk membuat konsep administrasi dalam istilah teknis dengan kurang khawatir tentang
bagaimana ini sesuai dengan nilai-nilai pemerintahan demokratis. Selama dikotomi
berlaku, teori-teori ini memiliki kapasitas penjelas yang tinggi — teori-teori tersebut
memberikan penjelasan administrasi yang komprehensif dan tertata dengan baik yang
berfungsi sebagai panduan tindakan yang solid. Masalahnya, tentu saja, adalah bahwa
dari awal teori sebagai konstruk pengorganisasian dalam administrasi publik, telah ada
pengakuan luas bahwa kenyataan secara tidak nyaman bertentangan dengan asumsi utama
dikotomi.
Dari sudut pandang teoretis semata, pemikiran sistematis tentang administrasi publik
sangat dibantu dengan tetap berpegang pada dikotomi politik-administrasi. Traktabilitas
ini datang pada harga: Penggambaran yang tidak akurat dari dunia nyata diwakili oleh
dikotomi mengurangi kapasitas replikasi, deskriptif, dan prediksi dari teori. Sejak Dwight
Waldo (1948) dan Herbert Simon (1947/1997), mengasumsikan arti-penting politik telah
menjadi hampir mustahil bagi siapa pun yang terlibat dalam studi administrasi yang
serius. Waldo, terutama, membuat argumen persuasif bahwa pada tingkat administrasi
dasar adalah bentuk politik yang kuat dan bahwa setiap upaya untuk memisahkan
keduanya kemungkinan akan gagal. Membangun kembali firewall antara politik dan
administrasi yang dapat tahan terhadap hantaman kritik Waldo adalah tantangan yang
sangat sulit.

Dalam menjawab tantangan itu, para sarjana menghindari kesalahan ortodoks dengan
hanya mengasumsikan pemisahan yang bersih antara administrasi dan politik, sebaliknya
mencari akuntansi yang realistis dari hubungan kerja antara administrasi dan politik. Para
sarjana seperti James Svara (1994) secara meyakinkan menunjukkan bahwa administrasi
jelas melangkah dalam arena politik, dan sebaliknya. Namun Svara juga menunjukkan
bahwa bidang pengambilan keputusan didominasi oleh administrasi atau politik.
Hubungan campuran ini dan pengaruh relatif dari lingkungan administratif atau politik
tampaknya ditentukan, setidaknya sebagian, oleh struktur organisasi dan peran serta
tanggung jawab formal dan informal yang diberikannya kepada para aktor administratif.

Banyak kerangka kerja telah dibangun untuk menggambarkan dan menjelaskan elemen-
elemen dari hubungan yang bervariasi ini antara fungsi administratif dan fungsi politik
pemerintah. Teori penangkapan menjelaskan peran politik birokrasi dengan menyarankan
bahwa lembaga publik “menjadi asli,” yaitu, mereka menjadi pendukung mereka yang
konon diatur. Meskipun logis, teori penangkapan tidak pernah memiliki banyak dukungan
empiris. Teori respons klien menjelaskan bagaimana struktur dapat menentukan peran
politik birokrasi — karena birokrasi terbagi menjadi spesialisasi fungsional, setiap operasi
administrasi yang berbeda menjadi penganjur kliennya. Pekerjaan yang paling
menjanjikan untuk keluar dari teori responsif klien adalah pemeriksaan Michael Lipsky
(1980) tentang birokrasi tingkat jalanan. Dia menemukan bahwa alih-alih menjadi
advokat untuk klien mereka, birokrat lebih realistis digambarkan sebagai orang yang
menghadapi situasi sosial yang sulit tetapi yang memiliki sumber daya terbatas dan
sedikit bimbingan dari otoritas politik. Dalam situasi ini, Lipsky menyimpulkan, para
birokrat yang dipaksa dipaksa untuk membuat keputusan kebijakan.

Kerangka kerja yang paling menjanjikan di mana untuk secara koheren membedakan dan
menghubungkan unsur administratif dan politik pemerintah adalah teori agensi. Teori ini
didasarkan pada ekonomi dan menggambarkan hubungan kontraktual antara aktor
pemerintah terpilih dan yang ditunjuk. Pejabat terpilih adalah kepala sekolah dalam
hubungan ini - mereka berusaha membujuk birokrasi (agen) untuk menindaklanjuti
preferensi kebijakan mereka. Kunci teori agensi adalah asumsi bahwa para pelaku tertarik
pada kepatuhan dan bahwa birokrasi merasa berkewajiban untuk menanggapi
kepentingan aktor-aktor terpilih. Dukungan empiris untuk argumen ini cukup luas. Dan
Wood dan Richard Waterman (1994) secara meyakinkan menunjukkan bahwa birokrasi
sangat responsif terhadap perubahan dalam lingkungan dan arah politik. Agen birokrasi
kadang-kadang menolak kontrol kepala sekolah politik mereka, tetapi ketika ini terjadi,
itu mungkin akan menjadi perlawanan atas nama kepentingan publik karena itu adalah
upaya untuk melemahkan peran kebijakan superior para pelaku.

Salah satu metode yang telah mendapatkan daya tarik adalah penggunaan penilaian
kinerja formal yang diperlukan oleh kepala sekolah agen. Pemerintahan George W. Bush
mengembangkan Alat Penilaian Penilaian Program (PART) sebagai cara untuk memaksa
birokrasi agar sadar dan menanggapi permintaan pejabat terpilih. Upaya lain, seperti kartu
laporan tingkat organisasi, dan bahkan tingkat negara bagian, telah atau sedang
digunakan. Mekanisme semacam itu jelas menyuntikkan politik tingkat tinggi ke dalam
masalah akuntabilitas demokratis. Meskipun PART dihentikan oleh pemerintahan
Obama, tekanan dari publik untuk meminta pertanggungjawaban semua institusi (baik
yang terpilih maupun yang tidak terpilih) akan memaksa pejabat terpilih untuk terus
mempertimbangkan opsi-opsi semacam itu. Yang masih dipertanyakan adalah apakah
PART, atau alat penilaian lainnya, meningkatkan atau menghambat kualitas penyediaan
layanan publik.

Meskipun kerangka kerja berikut ini telah menghindari kelemahan utama dari dikotomi
administrasi-politik semula, pengorbanan terlibat. Mungkin adil untuk mengatakan bahwa
teori-teori kontrol politik birokrasi belum sepenuhnya membangun kembali pembagian
yang jelas antara politik dan administrasi, tetapi juga akurat untuk mengatakan bahwa
mereka telah berkontribusi pada pemahaman yang jauh lebih dalam dan lebih realistis
tentang hubungan simbiosis antara ini. dua. Dengan terus membongkar administrasi dan
politik ke dalam operasi yang dapat dibedakan, teori-teori kontrol politik birokrasi telah
membantu kita memahami bagaimana keduanya bercampur dan bergabung untuk
menghasilkan kebijakan publik. Evolusi selanjutnya dari teori-teori kontrol politik agak
kurang pelit dan elegan, tetapi mereka telah meningkatkan secara dramatis replikasi,
kualitas deskriptif, dan kapasitas prediksi teori-teori kontrol politik birokrasi. Karena
sebagian besar pekerjaan ini sangat empiris (dan seringkali sebagian besar bersifat
induktif), tuntutan empiris dari teori-teori kontrol politik harus dinilai cukup tinggi.

Teori Politik Birokrasi

Teori-teori politik birokrasi mempertaruhkan klaim mereka untuk utilitas pada

demonstrasi meyakinkan kemiskinan intelektual dikotomi administrasi-politik.
Demonstrasi ini adalah semacam proyek pembongkaran. Dalam menolak dikotomi
politik-administrasi, pendukung teori-teori politik birokrasi dengan sengaja melepas batu
kunci yang mendukung bangunan intelektual administrasi publik tradisional. Ketika yang
terakhir runtuh, begitu pula paradigma pemersatu administrasi publik. Ini membuat
administrasi publik mencari-cari kerangka kerja untuk mendefinisikan dirinya sendiri dan
membuka jalan bagi upaya kolonisasi teoretis dari disiplin ilmu lain.

Ada hasil dari pengguncang seismik fondasi intelektual administrasi publik ini: Politik
diakui sebagai komponen dasar administrasi, dan sebaliknya. Meskipun pengakuan ini
mungkin terdengar sebagai lonceng kematian hegemoni teoretis dalam administrasi
publik, ia juga mengakui beberapa realitas administrasi yang lama diabaikan (setidaknya
dalam pengertian teoretis) dalam praktiknya. Arsitek gerakan politik birokrasi, tentu saja,
Waldo (1948). Kritiknya yang menghancurkan terhadap setengah abad pertama dari
beasiswa administrasi publik tidak hanya mengungkap dugaan asumsi teoritis yang
mendasari teori administrasi publik tetapi juga secara meyakinkan menunjukkan peran
politik yang fundamental dari administrasi. Memang, Waldo membuat klaim yang dapat
didukung bahwa kerangka kerja intelektual administrasi publik adalah filsafat politik
normatif. Klaim ini — dan Waldo membuatnya sangat sulit untuk ditantang —
membuatnya hampir mustahil bagi para sarjana administrasi untuk melanjutkan dengan
asumsi kompleksitas politik yang membingungkan. Setelah Waldo, tantangan utama dari
disiplin ini adalah untuk membentuk lingkaran teoretis dengan merekonsiliasi sifat
birokrasi yang otoriter dan hierarkis dengan nilai-nilai demokrasi egaliter. Setiap teori
administrasi, seperti yang oleh Waldo (1952) terkenal katakan, harus menjadi teori
politik.

Memadukan peran politik birokrasi secara teoritis terbukti sangat sulit. Pendekatan dasar
untuk menyelesaikan tugas ini adalah memperlakukan birokrasi dan birokrat sebagai
aktor politik dalam hak mereka sendiri, aktor dengan agenda yang dapat diidentifikasi
yang terlibat dalam dorongan dan tarik tawar-menawar dan kompromi yang
menghasilkan keputusan kebijakan. Ini menjadi ciri model birokrasi Graham Allison
(1971) dan teori birokrasi perwakilan. Kedua pendekatan ini telah menikmati kesuksesan
campuran dalam memenuhi tiga tujuan teori yang disebutkan sebelumnya.

Proyek Allison terkenal karena itu adalah upaya pertama yang benar-benar komprehensif
untuk menjawab tantangan Waldo untuk menciptakan teori politik dengan administrasi di
pusatnya. Model III, dalam taksonomi Allison, memiliki ambisi universalitas tetapi
ternyata memiliki kelemahan signifikan. Begitu banyak yang dimasukkan dalam
kerangka ini sehingga, dalam upaya menjelaskan semuanya, itu tidak menjelaskan sama
sekali. Seperti yang awalnya disajikan oleh Allison, Model III merintih di bawah beban
kekacauan luar yang memungkiri ciri khas teori komprehensif. Ketika para sarjana mulai
memangkas kekacauan ini dalam upaya untuk menerapkan Model III sebagai panduan
untuk studi empiris, mereka dengan cepat menemukan batasannya — bidang aplikasinya
ternyata relatif sempit, dan kekuatan penjelasnya lemah.

Teori birokrasi perwakilan memiliki target penjelas yang lebih tajam daripada Model III
Allison. Daripada menjelaskan seluruh proses pembuatan kebijakan, beasiswa birokrasi
yang representatif mencoba menjelaskan bagaimana pengambilan keputusan birokrasi
dapat dianggap demokratis. Meskipun birokrasi terisolasi dengan baik dari tekanan proses
demokrasi, jajaran pegawai negeri dapat mewakili bagian masyarakat yang luas secara
demografis. Jika cukup bervariasi, bagian lintas ini cukup untuk memastikan bahwa
kepentingan utama dari berbagai kelompok dalam masyarakat termasuk dalam
pengambilan keputusan birokrasi. Melalui keragaman dalam jajaran pegawai negeri,
pembuatan kebijakan birokratis dapat dianggap representatif, dan karenanya, dapat
mempertaruhkan klaim yang sah untuk mematuhi dan menjunjung tinggi nilai-nilai
demokrasi.
Klaim dasar birokrasi perwakilan telah menerima dukungan empiris yang cukup besar,
dan menunjukkan diri mereka mampu membatasi daya prediksi dan deskriptif serta
penjelasan (Selden 1997). Namun sekali lagi, ada batasannya. Tidak jelas bahwa
beberapa kepentingan diwujudkan dalam demografi, dan setidaknya beberapa pegawai
negeri tampaknya sangat mampu mewakili kepentingan yang tidak terkait dengan profil
demografis mereka. Kelemahan lebih lanjut dari literatur birokrasi representatif adalah
keterkaitan yang mengejutkan dari fokus empirisnya — ada banyak literatur yang
meneliti susunan demografis birokrasi, dan kurangnya studi perbandingan yang meneliti
hubungan antara variasi demografis ini dan kebijakan agensi yang diberikan. output.
Karya oleh Nick Theobald dan Donald Haider-Markel (2009) telah menunjukkan lebih
lanjut bahwa bahkan ketika birokrasi perwakilan gagal menghasilkan manfaat kebijakan
nyata, perwakilan demografis bersama antara warga dan birokrat dapat menghasilkan
manfaat sikap.

Dimulai dengan Waldo, gerakan politik birokrasi sejauh ini jauh lebih berhasil dalam
menunjukkan perlunya teori-teori politik birokrasi daripada benar-benar menciptakan
kerangka kerja yang komprehensif untuk memenuhi kebutuhan itu. Jadi, dalam
pengertian ilmiah, teori-teori birokrasi perwakilan masih belum matang. Mereka
cenderung jauh lebih sedikit pelit dan elegan daripada ideal positivis (karakteristik
inductivisme yang tidak biasa), dan fokus mereka pada detail kontekstual telah
menghadirkan kesulitan untuk replikasi dan kapasitas prediksi.

Di mana teori-teori politik birokrasi bersinar dalam kemampuan mereka untuk membuat
pengertian sistematis dari arena administrasi publik yang sering membingungkan seperti
yang kita temukan di dunia nyata. Sebagai jalan untuk memesan fakta-fakta administrasi
secara koheren, gerakan politik birokrasi telah menghasilkan keuntungan penting. Karya
seperti Harold Seidman's (1998), misalnya, mewakili lompatan penting dalam
menciptakan penggambaran dan pemahaman yang lebih realistis tentang administrasi.
Dalam praktiknya, administrasi bukan tentang efisiensi, atau bahkan efektivitas. Ini
tentang politik, dan begitu fakta dasar dipahami, campur aduk badan-badan yang
membingungkan dan peran serta hubungan mereka dengan negara-negara lain menjadi
lebih mudah untuk dipahami.

Dalam pengertian yang terakhir, teori-teori politik birokrasi telah melayani disiplin
dengan baik. Dalam menyoroti peran politik birokrasi, mereka telah membentuk
pemahaman yang lebih besar tentang mengapa lembaga publik melakukan apa yang
mereka lakukan. Jika ada satu bidang di mana teori-teori tersebut dapat gagal, itu adalah
keanggunan atau kekikiran model. Ketika jumlah aktor, institusi, dan sektor yang terlibat
dalam pembuatan kebijakan meluas, teori-teori politik birokrasi harus beradaptasi untuk
kompleksitas seperti itu. Kerangka kerja dan alat untuk adaptasi semacam itu sudah ada.
Terserah para sarjana administrasi publik di masa depan untuk menerima kompleksitas
seperti itu dan kekacauan politik yang menyertainya.

Teori Kelembagaan Publik

Teori institusional dalam administrasi publik berkaitan dengan organisasi dan manajemen
institusi publik yang terkandung dan terikat. Sasaran penjelasnya mencakup hubungan
antara struktur organisasi, aturan dan norma yang terkait, dan proses organisasi, perilaku,
hasil, dan akuntabilitas lembaga publik. Dalam administrasi publik, istilah "institusi"
biasanya mengacu pada organisasi publik yang dapat meminta otoritas negara untuk
menegakkan keputusannya. Dalam konteks ini, institusi secara umum didefinisikan
sebagai konstruksi sosial dari aturan dan norma yang membatasi perilaku individu dan
kelompok. Institusionalisme juga memasukkan ide-ide kinerja, hasil, dan tujuan.

Mengikuti orientasi konseptual umum ini, tema besar teori institusional cenderung
berfokus pada bagaimana struktur dan organisasi membentuk perilaku aktor publik,
terutama bagaimana variasi dalam struktur mempengaruhi pengambilan keputusan,
implementasi program, dan hasil. Jika ada kesimpulan umum dari penelitian institusional,
inilah jawabannya: Ubah institusi, ubah aturan atau normanya, dan Anda mengubah
kecenderungan perilaku dan hasil agensi.

Teori institusional didasarkan pada asumsi bahwa hasil kolektif dan perilaku individu
disusun oleh institusi. Teori kelembagaan mencakup beberapa literatur lintas disiplin,
termasuk cabang-cabang di bidang ekonomi, sosiologi, dan ilmu politik. Nada
kontemporer dan orientasi umum teori institusional dalam administrasi publik ditetapkan
oleh dua publikasi kunci 1989: Birokrasi klasik James Q. Wilson: Apa yang Dilakukan
oleh Instansi Pemerintah dan Mengapa Mereka Melakukannya, dan Lembaga
Menemukan Kembali James G. March dan Johan P. Olsen. Kontribusi utama dari kedua
karya ini adalah demonstrasi yang meyakinkan akan batasan teori ekonomi dan pasar
dalam menjelaskan perilaku institusional.
Meskipun para sarjana ini tidak menolak secara langsung semua elemen teori ekonomi
dan pasar, mereka menghidupkan kembali tema disipliner hierarki tradisional dan
mencangkokkan wawasan penting keilmuan tentang budaya organisasi. Dengan
melakukan itu, mereka menciptakan penggambaran yang lebih realistis tentang
bagaimana institusi publik membentuk interaksi individu dan organisasi dalam konteks
politik, sosial, dan ekonomi mereka.

Teori kelembagaan dalam berbagai bentuk memandu beberapa literatur penelitian penting
dalam administrasi publik. Sebagai contoh, teori institusional sangat penting dalam
mengarahkan beasiswa pada desentralisasi negara. Ini karena teori institusional tidak
didasarkan pada asumsi kedaulatan dan yurisdiksi dan dengan demikian terus berfungsi
sebagai cara yang berguna untuk mengatur pemikiran tentang aktor publik karena kedua
konsep ini menjadi kurang bermakna. Ketika pentingnya kedaulatan dan yurisdiksi
terkikis dalam keadaan yang semakin terfragmentasi, teori kelembagaan mempertahankan
kapasitas untuk menjelaskan hubungan antara dan di dalam berbagai unit administrasi
yang membentuk keseluruhan yang terdesentralisasi, dan dengan demikian terus
memberikan pemahaman yang koheren tentang keberhasilan dan efektivitasnya ( atau
kekurangannya) sebagai pemasok barang dan jasa publik.

Meskipun teori institusional tidak diragukan lagi melakukan layanan yeoman untuk
berbagai macam beasiswa, kekuatannya juga merupakan kelemahan utamanya. Mungkin
lebih dari cabang teori administrasi publik lainnya, institusionalisme sangat pluralistik.
Teori institusional berbagi pemahaman yang longgar tentang definisi dan terminologi
(meskipun bahkan di sini perbedaan tidak sulit untuk dideteksi), dan kesimpulan umum
bahwa institusi penting. Ini adalah karakteristik yang cukup luas untuk menggambarkan
dan mencakup banyak beasiswa administrasi publik mulai dari manajemen publik baru
hingga teori kontrol birokrasi yang demokratis. Tetapi meskipun kita semua bisa menjadi
institusionalis di bawah ketentuan inklusi yang murah hati, kita jelas tidak semua
bergantung pada kerangka teori tunggal yang mudah diidentifikasi. Teori institusional
tidak memiliki pusat, kerangka kerja konseptual inti yang memberikan beberapa
pemahaman universal tentang lembaga publik, frustrasi Wilson (1989) menyuarakan
dalam klaimnya bahwa teori yang berguna dalam administrasi publik tidak dapat dicapai.
Meskipun teori institusional menyediakan detail kontekstual yang kaya untuk kapasitas
deskriptif perilaku organisasi, pluralisme ekstrem merampas setiap klaim untuk kekikiran
dan membuatnya sulit untuk menilai kapasitas eksplanatori dan replikasi teori, serta
jaminan empirisnya. Fakta bahwa sebagian besar organisasi publik beroperasi sebagai
sistem dengan keandalan rendah, tunduk pada coba-coba terus-menerus, dan bahwa
sistem seperti itu terus berkembang untuk memasukkan aktor-aktor nonpemerintah,
menciptakan masalah lebih lanjut untuk kapasitas prediktifnya.

Karena teori institusional (tunggal) tidak memiliki inti konseptual, mungkin lebih akurat
untuk menggunakan teori kelembagaan yang jamak. Diambil secara individual, kontribusi
dari banyak kerangka kerja bepergian di bawah payung teori institusional sangat penting.
Dilihat secara keseluruhan, teori institusional mendapat ulasan yang lebih beragam.

Teori Manajemen Publik

Sekitar satu abad yang lalu, gerakan manajemen ilmiah menciptakan apa yang mungkin
merupakan perangkat intelektual yang paling bertahan lama dalam administrasi publik
(Taylor 1911/2010). Tujuan Frederick W. Taylor adalah untuk mengambil "sains" dari
manajemen ilmiah secara harfiah, yaitu, untuk mengurangi manajemen ke operasi yang
paling mendasar dan menyusunnya kembali berdasarkan prinsip-prinsip universal yang
ditemukan dan dikonfirmasi oleh metode ilmiah. Menemukan prinsip-prinsip manajemen
universal adalah proyek yang menghabiskan banyak upaya dalam lima puluh tahun
pertama beasiswa administrasi publik; Sesungguhnya, persembahan yang terkenal dan
bertahan datang dari orang-orang seperti Luther Gulick (1937), Henri Fayol (1949), dan
Chester Barnard (1938).

Prinsip-prinsip ini diekspos sebagai peribahasa oleh Simon (1947/1997), yang

menelanjangi manajemen ilmiah dari klaimnya untuk "sains." Meskipun Simon
menghancurkan pendekatan prinsip, ia berbagi tujuan dasarnya - untuk meletakkan dasar
bagi ilmu administrasi dalam suatu kerangka positivis. Kritik Simon yang
menghancurkan tidak hanya mendiskreditkan pendekatan prinsip tetapi juga
menyebabkan hilangnya minat umum pada teori manajemen publik. Menyusul grail
positivis, beasiswa administrasi publik pada 1950-an mengikuti jejak Simon ke dalam
pilihan rasional dan teori keputusan. Ini meninggalkan bidang manajemen publik terbuka
untuk kolonisasi oleh sosiolog, yang mengambil keuntungan penuh dari kesempatan
dengan membangun berbagai kerangka kerja intelektual kreatif untuk mempelajari
manajemen, banyak dari mereka berpusat pada teori kelompok.
Ironisnya, agenda positivis Simon telah mengalami nasib yang agak mirip dengan
gerakan manajemen ilmiah Taylor. Baik agenda Taylor maupun Simon telah
mengumpulkan catatan yang meyakinkan untuk mendukung klaim teori dalam pengertian
positivis — aksioma universal yang diperlukan untuk ilmu administrasi sejati masih
tampak di luar jangkauan kita. Pendekatan prinsip telah sangat tangguh dan berguna
dalam memenuhi tujuan teori kedua dan ketiga yang disebutkan sebelumnya dalam bab
ini. Fayol, Gulick, atau McGregor mungkin tidak menyaring aksioma universal
manajemen, tetapi kerangka kerja mereka terbukti praktis dalam arti yang diterapkan.
Dalam varian yang terlalu banyak untuk dikutip secara komprehensif, pendekatan prinsip
muncul sebagai heuristik yang berguna untuk merumuskan tujuan manajemen dan
memberikan panduan untuk tindakan. Kerangka kerja seperti itu bukanlah teori dalam arti
yang sempit — seperti yang ditunjukkan Tabel 10.1, teori manajemen publik memiliki
catatan campuran dalam hal kapasitas deskriptif, tetapi relatif lemah ketika dianggap
sebagai apa pun selain panduan tindakan yang sistematis.

Kontribusi ini, bagaimanapun, tidak boleh diremehkan. Teori manajemen publik adalah
tempat kerja ilmiah dalam administrasi publik telah menemukan dampak terbesarnya.
Dan jika ada, sejak awal 1990-an pendekatan prinsip tampaknya telah memasuki masa
keemasan baru. Banyak perhatian baru ditemukan terkait dengan munculnya Manajemen
Publik Baru (NPM). NPM mendaur ulang proyek prinsip — yang paling terkenal di
David Osborne dan Ted Gaebler (1992) “sepuluh panah dalam quiver” manajemen publik
— sambil mengemasnya kembali dalam filosofi politik yang menarik secara luas.
Elemen-elemen normatif ini memang menimbulkan kekhawatiran; NPM terkait erat
dengan ideologi politik konservatif dan cenderung menyamakan nilai-nilai perusahaan
dengan nilai-nilai demokratis. Namun terlepas dari akar historisnya yang dalam atau daya
tarik ideologis kontemporernya, NPM memiliki beberapa kelemahan yang jelas sebagai
kerangka kerja konseptual yang komprehensif untuk administrasi publik. Tidak sedikit
dari ini adalah waran empiris NPM yang rapuh. Karya Kenneth Meier dan Laurence
O'Toole (2009), misalnya, menunjukkan bahwa asumsi utama NPM, setidaknya dalam
beberapa kasus, kurang dukungan empiris - terutama, gagasan mengontrak untuk efisiensi
dan berorientasi perubahan. gaya manajemen. Namun, bahkan ketika kita mengakui
keprihatinan ini, ada sedikit keraguan bahwa pendekatan prinsip-prinsip terus didaur
ulang, dilabel ulang, dan diadopsi oleh administrator publik sebagai panduan yang
berguna untuk bertindak. Jika tidak ada yang lain, umur panjang ini menunjukkan bahwa
teori manajemen publik memiliki klaim yang dapat didukung untuk memenuhi ujian akhir
teori: Banyak yang menganggapnya berguna.

Teori Postmodern

Teori postmodern dalam banyak hal adalah puncak dari fragmentasi teoretis dalam
administrasi publik yang dimulai dengan serangan pada dikotomi politik-administrasi.
Tentu saja kerangka kerja balkan yang muncul setelah "zaman keemasan" hegemoni
teoretis (meskipun ini mungkin lebih dibayangkan daripada yang nyata) memberikan
dasar postmodernisme dalam administrasi publik ukuran validitas wajah. Ini karena teori
postmodern menolak kemungkinan bahwa setiap paradigma yang diberikan mampu
menghasilkan kebenaran universal tentang fenomena sosial apa pun. Postmodernis tidak
terkejut bahwa, setelah dengan tegas menolak dikotomi politik-administrasi sebagai batu
ujian teoretisnya, administrasi publik telah gagal menghasilkan pengganti universal.
Postmodernis akan menyarankan bahwa tidak ada penggantian universal, setidaknya
dalam arti positivis, yang benar-benar mungkin.

Teori postmodern adalah pendekatan subyektif untuk mempelajari fenomena sosial yang
sangat berfokus pada bahasa, konteks interaksi manusia, dan konstruksi sosial realitas.
Postmodernis percaya bahwa tidak ada kebenaran absolut dan karena itu setiap
pertanyaan yang diberikan akan memiliki beberapa kemungkinan jawaban, yang
semuanya mungkin sama-sama valid. Seperti penulis seperti David John Farmer (1995)
dan Charles J. Fox dan Hugh T. Miller (1995) menerapkan lensa postmodern untuk studi
administrasi publik, yang muncul adalah kepercayaan bahwa tidak ada yang "terbaik"
atau "universal" metode organisasi atau pemahaman proses administrasi. Selain itu, dan
terlepas dari teori pluralisme teoretis, postmodernis dalam administrasi publik melihat
pilihan kerangka kerja intelektual yang ada terlalu membatasi; yang terlalu terbatas tidak
hanya oleh geografi (ada konsentrasi tertentu di Amerika Serikat) tetapi juga oleh batas-
batas metode ilmiah. Postmodernis mempertanyakan klaim metode ilmiah untuk
menghasilkan akumulasi pengetahuan yang mantap, dan dengan keraguan ini muncul
pertanyaan tentang penelitian yang mendukung penelitian empiris dalam administrasi
publik.

Dengan perspektif ini, teori postmodern tidak secara khusus mendukung landasan
tradisional administrasi publik yang diterapkan, terutama otoritas dan legitimasi
organisasi birokrasi hirarkis dan ketergantungan mereka pada para pakar teknokratis.
Mempertanyakan pendekatan tradisional ini memberikan teori postmodern seperangkat
poin unik untuk memeriksa administrasi. Ini telah menciptakan peluang untuk berbagai
arah keilmuan baru dalam administrasi publik — feminisme dan dorongan untuk bentuk
administrasi yang lebih interaktif menjadi contoh penting. Sebagai contoh, Shannon
Portillo dan Leisha DeHart-Davis (2009) telah menunjukkan bahwa dukungan untuk
hierarki administrasi sebenarnya bersifat gender. Meskipun metodologi (survei) mereka
bersifat positivis, argumen teoretisnya memiliki dasar postmodern, jika bukan feminis.

Mengingat keraguan teori postmodern secara eksplisit tentang beberapa tujuan inti teori
seperti yang telah didefinisikan di sini, sulit, dan mungkin tidak adil, untuk menilai teori
ini menggunakan tolok ukur yang sama dengan kerangka kerja lain yang diteliti oleh
buku ini.

Misalnya, dalam penilaian ringkasan Tabel 10.1, replikasi teori postmodern dinilai
rendah. Tetapi haruskah ini dipandang sebagai kelemahan dalam kerangka kerja
intelektual yang menekankan pentingnya konteks individu dan secara eksplisit menolak
gagasan bahwa teori apa pun dapat secara universal melampaui konteks ini? Mungkin
masalah terbesar dengan teori postmodern adalah bahwa keterikatannya pada relativisme
membuatnya lebih sebagai cara berpikir tentang dunia daripada alat untuk
menjelaskannya. Para sarjana tertarik pada tujuan yang lebih positivis — misalnya,
menemukan penjelasan sistematis tentang perilaku manusia dan kelembagaan di berbagai
kasus empiris — memandang postmodernisme sebagai giroskop intelektual yang
membingungkan dan kompas penjelas yang tidak dapat diandalkan.

Meskipun teori postmodern tidak mungkin pernah beristirahat dengan nyaman dalam
kerangka kerja dengan tujuan positivis eksplisit atau implisit, layanannya untuk
administrasi publik cukup besar. Paling tidak, itu telah memberikan kritik kuat tentang
bagaimana membuat konsep dan berpikir tentang elemen inti dari disiplin.

Teori Keputusan

Teori keputusan mungkin adalah teori formal yang paling matang dan secara empiris
diinformasikan dalam administrasi publik. Ini mungkin merupakan hasil dari asal-
usulnya, yang, seperti halnya teori pilihan rasional, jelas berlabuh pada konsep
rasionalitas yang berkembang dengan baik yang terkait dengan ekonomi neoklasik. Teori
keputusan, bagaimanapun, bukan hanya kerangka ekonomi yang diterapkan pada sektor
publik tetapi model yang berbeda dari administrasi publik.

Bapak teori keputusan adalah Simon, yang meletakkan konsep dasar dan logika dalam
karya klasiknya, Administrative Behavior (1947/1997). Di jantung argumen Simon
adalah proposisi bahwa tujuan dasar dari setiap organisasi bertujuan adalah untuk
menemukan atau mendefinisikan tujuan-tujuan tersebut dan mengambil tindakan yang
diperlukan untuk memenuhinya. Pengambilan keputusan menggambarkan proses yang
menghubungkan sarana organisasi dengan tujuan, dan dengan demikian pengambilan
keputusan adalah kegiatan administrasi inti dan target penjelasan yang tepat untuk teori
administrasi ilmiah yang sesungguhnya.

Simon mengambil banyak dari konsep rasionalitas untuk menjelaskan proses membuat
pilihan yang menghubungkannya dengan tujuan. Namun yang terpenting, ia menolak
konsep rasionalitas ortodoks dan mengakui bahwa kemampuan manusia untuk membuat
keputusan rasional terbatas, atau dibatasi. Alih-alih maksimator utilitas, Simon
menggambarkan manusia sebagai pemuas — aktor yang mengadopsi perilaku yang
"cukup baik" untuk memiliki probabilitas yang masuk akal untuk mencapai tujuan yang
diinginkan. Keputusan rasional yang sempurna akan membutuhkan informasi, perhatian,
dan sumber daya lain yang tidak tersedia bagi manusia pada umumnya. Seorang yang
puas hanya perlu sumber daya yang cukup untuk membuat hubungan yang wajar antara
tindakan dan tujuan yang diinginkan.

Konsep Simon tentang rasionalitas terbatas menghadirkan potret yang jauh lebih realistis
tentang cara administrator mengambil keputusan. Simon tidak berasumsi bahwa pembuat
keputusan memiliki informasi yang sempurna atau membuat keputusan independen dari
konteks kelembagaan, pengalaman historis, atau nilai-nilai individu. Sebagai gantinya, ia
menggambarkan para administrator sebagai pembuat keputusan yang berurusan dengan
ambiguitas, batasan perhatian dan waktu, batasan nilai-nilai mereka sendiri, dan sejumlah
elemen lain yang memisahkan realitas berantakan perilaku manusia dari perhitungan
biaya logis yang logis dari perhitungan manfaat murni dari rasional murni maximizer
utilitas.

Konsep rasionalitas terbatas memungkinkan teori keputusan untuk keluar dari orbit
terbatas teori pilihan rasional tradisional dan bergerak ke arah yang jelas menawarkan
deskripsi yang lebih realistis dari perilaku administratif. Rasionalitas terikat mendasari
"ilmu untuk mengatasi kekacauan," deskripsi Charles Lindblom (1959) tentang pola
birokrasi pengambilan keputusan secara bertahap. Dalam mengatasi kekacauan, birokrasi
selalu dimulai dengan sejarah langsungnya sebagai dasar pengambilan keputusan.
Membuat dan membenarkan anggaran dari nol setiap tahun, misalnya, akan menjadi
latihan yang sangat intensif sumber daya. Dimulai dengan anggaran tahun lalu dan
membuat penyesuaian kecil agar sesuai dengan prioritas baru atau keadaan yang berubah
jauh lebih sedikit sumber daya dan menjadikan pengambilan keputusan anggaran sebagai
upaya yang lebih mudah dikelola. Pengambilan keputusan tambahan seperti itu, tentu
saja, berarti bahwa beberapa informasi tidak dikumpulkan dan beberapa opsi tidak
dipertimbangkan, jadi dalam satu hal itu bukan latihan yang murni rasional. Untuk satu
hal, cara dan tujuan cenderung untuk campur aduk. Namun dalam praktiknya,
incrementalisme biasanya cukup baik untuk memastikan bahwa sarana memang
terhubung dengan tujuan dan, sebagian besar waktu, memberikan deskripsi yang masuk
akal tentang apa yang sebenarnya dilakukan birokrasi.

Sifat multidisiplin teori keputusan membuka bidang untuk perubahan ke segala arah.
Seperti yang telah kita bahas di Bab 7, sekarang bahkan prinsip-prinsip rasionalitas
terbatas ditantang atas dasar karya terbaru dalam psikologi, psikologi sosial, dan bahkan
ilmu saraf. Sedangkan rasionalitas terikat akan memprediksi perubahan kebijakan karena
informasi baru, prinsip "irasionalitas yang dapat diprediksi" menunjukkan bahwa bias
dalam pemrosesan informasi juga dapat mencegah perubahan dalam kasus-kasus seperti
itu.

Teori tempat sampah (March dan Olsen 1986) juga berutang banyak pada konsep
rasionalitas terbatas, meskipun dalam beberapa hal membalikkan asumsi kausal yang
dianut oleh Simon. "Anarki terorganisir" adalah konteks di mana tujuan dan sarana tidak
digabungkan secara erat dan pengambilan keputusan seringkali bersifat sementara. Dalam
anarki terorganisir, tujuan dapat ditemukan selama proses pengambilan tindakan, atau
bahkan setelah tindakan selesai. Ini membelok dari purposive, proses akhir yang
diletakkan Simon di jantung administrasi, tetapi menganggap serius ambiguitas yang
harus dihadapi seorang pemuas dalam kenyataan. Sebagai gambaran realistis tentang
bagaimana universitas dan lembaga publik lainnya benar-benar beroperasi, anarki sampah
yang terorganisir tampaknya sangat dekat dengan kebenaran.
Teori keputusan jelas telah berhasil mengkategorikan proses internal yang
membingungkan yang menentukan perilaku badan publik menjadi sesuatu yang
mendekati kerangka kerja yang koheren dan dapat dimengerti. Potongan-potongan teori
keputusan juga telah dicangkokkan ke teori manajemen dan digunakan sebagai heuristik
yang berguna untuk memandu tindakan administratif. Namun, sejauh ini, itu belum
memenuhi janji positivis yang dilihat Simon dalam pengembangan awalnya. Bidang yang
muncul dari irasionalitas yang dapat diprediksi atau "teori keputusan baru" mengurangi
kapasitas prediksi dan jaminan empiris dari teori keputusan seperti yang ditampilkan pada
Tabel 10.1. Kapasitas penjelas juga dicampur ke rendah mengingat keterbatasan
rasionalitas terbatas sebagai kerangka kerja untuk tidak hanya memprediksi pengambilan
keputusan manusia, tetapi juga menjelaskan proses biologis dan kognitif aktual yang
terlibat dalam pengambilan keputusan. Sumber dari kinerja campuran ini dapat ditelusuri
ke kritik utama Waldo terhadap Perilaku Administratif: Teori yang diusulkannya
bersandar pada pemisahan fakta dari nilai-nilai. Waldo menyarankan, ini adalah proyek
yang ditakdirkan untuk mengulang kegagalan dikotomi administrasi-politik. Rasionalitas
terikat mungkin digunakan untuk menciptakan deskripsi dan pemahaman yang lebih
realistis tentang perilaku administratif, tetapi kekuatan prediktif dan kemampuannya
untuk menghasilkan aksioma universal selalu akan dilemahkan oleh caprice dari
ketidakpastian manusia. Sejauh ini, meskipun teori keputusan telah berjuang untuk
membuktikan Waldo salah, ada harapan yang tertunda dalam kemampuan lapangan untuk
mengadopsi pendekatan teoritis yang lebih interdisipliner, serta lebih banyak
menggunakan metodologi eksperimental.

Teori Pilihan Rasional dan Perilaku Irasional

Pilihan rasional (juga dikenal sebagai pilihan publik) didasarkan pada keyakinan bahwa
asumsi perilaku sentral ekonomi neoklasik adalah universal, yaitu, bahwa kepentingan
pribadi yang rasional adalah motivator utama tindakan bertujuan. Lebih khusus, pilihan
rasional memiliki dua asumsi utama: (1) maksimalisasi utilitas individu, yang
mengasumsikan bahwa individu tahu preferensi mereka, dapat menentukan peringkat
preferensi mereka, dan, di mana pilihan tersedia, akan memilih opsi yang memenuhi
preferensi mereka dengan biaya terendah; dan (2) individualisme metodologis, yang
mengasumsikan bahwa semua keputusan dan tindakan kolektif adalah kumpulan dari
keputusan dan tindakan individu, yang kolektif tidak memiliki sifat uniknya sendiri.
Dari tempat-tempat yang sangat sederhana ini, para sarjana pilihan rasional telah
membangun potret deduktif dari perilaku birokrasi yang tak tertandingi dalam
administrasi publik untuk konsistensi logis internal dan keanggunan teoretis formal
mereka. Melalui implikasi preskriptif, teori pilihan rasional juga memiliki dampak
terapan yang sangat besar pada praktik administrasi publik.

Dampak ini berasal dari bagaimana pilihan rasional memandang birokrat dan birokrasi.
Gordon Tullock (1965), Anthony Downs (1967), dan William Niskanen (1971)
memperkenalkan disiplin tersebut kepada birokrat yang memaksimalkan diri sendiri
daripada pegawai negeri yang kompeten secara netral yang mengisi beasiswa tradisional.
Birokrat yang memaksimalkan diri sendiri adalah seorang aktor yang didorong oleh
motivasi yang mementingkan diri sendiri, dan karena ia tidak memiliki informasi yang
lengkap, ia sebagian besar tidak mampu mengejar kepentingan publik secara efektif
bahkan jika motivasi egois ini mencakup serangkaian altruistik. Implikasinya bagi
birokrasi mengkhawatirkan — organisasi akan lebih tertarik untuk memperbesar diri
daripada melayani kepentingan publik. Pilihan rasional menggambarkan lembaga cabang
eksekutif tradisional sebagai penyedia layanan publik yang memonopoli barang
dagangannya kepada pembeli monopsonis di legislatif dan menderita dari semua patologi
dan inefisiensi yang terkait dengan monopoli sektor swasta.

Namun, dampak penjelas dari gerakan ini memudar dengan cepat. Bukti sekarang
berlimpah bahwa birokrat, dan manusia lebih umum, pada kenyataannya tidak
pemaksimalan utilitas egois, tetapi aktor yang sangat sensitif terhadap lingkungan sosial
mereka. Manifestasi perilaku dari kepekaan ini, sebagaimana didokumentasikan dalam
Bab 8, menimbulkan tantangan serius pada kerangka pilihan rasional. Sebagai contoh,
bukti empiris menunjukkan bahwa orang cukup bersedia mengeluarkan biaya untuk
terlihat adil dalam kasus asimetri informasi (Smith 2006), dan, jika seorang pemimpin
organisasi dianggap dapat dipercaya, akan terlibat dalam sejumlah perilaku yang
menguntungkan organisasi, termasuk upaya ekstra (Dirks dan Skarlicki 2004), perilaku
berisiko (Elsbach 2004), dan berkurangnya kemungkinan menyabot organisasi (Brehm
dan Gates 2004). Walaupun para teoretikus pilihan rasional murni dapat menggambarkan
perilaku seperti itu "irasional," bukti yang dibahas dalam Bab 7 dan Bab 8 menunjukkan
bahwa penyimpangan dari model pilihan rasional yang ketat ini sebenarnya cukup
rasional dari sudut pandang nonekonomi, dan cukup dapat diprediksi.
Konsepsi pilihan rasional birokrasi juga menunjukkan perlunya menyapu reformasi di
sektor publik untuk menghindari pemusatan kekuasaan di lembaga-lembaga yang tidak
dipilih, untuk menjalin hubungan yang lebih kuat antara preferensi warga dan tindakan
pemerintah, dan untuk membawa sistem politik secara umum ke dalam pelukan
demokrasi yang lebih dekat. nilai-nilai (Ostrom 1973). Pilihan rasional berpendapat
bahwa reformasi seperti itu harus bergantung pada pengenalan kekuatan pasar ke dalam
arena penyediaan layanan publik. Persaingan dan pilihan dalam pasar untuk layanan
publik, menurut teori pilihan rasional, harus meningkatkan kualitas barang publik,
mengurangi biaya, dan meningkatkan kepuasan warga negara. Visi preskriptif ini
memiliki peran normatif yang diakui dan diperkuat oleh para sarjana pilihan rasional.
Elinor Ostrom (1998) dan lainnya berpendapat bahwa pilihan rasional mewakili teori
administrasi publik yang benar-benar demokratis, teori yang menawarkan cara yang lebih
baik untuk mewujudkan bentuk pemerintahan republik yang dibayangkan oleh James
Madison. Pekerjaan Ostrom juga menunjukkan bahwa jalan menuju organisasi yang lebih
efisien mungkin tidak selalu mengalir melalui penggunaan mekanisme pasar seperti
kompetisi. Organisasi, melalui komunikasi terbuka dan transparansi, dapat mengatur diri
sendiri dan menghasilkan hasil yang optimal (Ostrom, Gardner, dan Walker 1994;
Ostrom, Schroeder, dan Wayne 1993).

Meskipun ruang lingkup dan dampak dari pilihan rasional sulit untuk diremehkan, ambisi
tingginya untuk memberikan paradigma teoritis positif dan normatif sentral untuk
administrasi publik tetap tidak terealisasi. Sebagai teori dalam pengertian positivis,
pilihan rasional terhambat oleh keraguan tentang asumsi intinya dan konfirmasi empiris
campuran dari hipotesis yang dihasilkan oleh asumsi-asumsi ini. Pilihan rasional secara
deduktif terkait dengan konsep-konsep maksimisasi utilitas rasional dan individualisme
metodologis. Asumsi inti ini memberikan teori dengan kekikiran dan kapasitas prediksi.
Jika salah satu dari ini salah atau (lebih mungkin) tidak lengkap ketika diterapkan pada
fenomena sektor publik, kesimpulan dan resep pilihan rasional didasarkan pada fondasi
lunak. Catatan campuran empiris beasiswa pilihan rasional telah berbuat banyak untuk
meredakan kekhawatiran tersebut.

Pilihan rasional dikritik sebagai teori normatif karena ia menyamakan nilai pasar dengan
nilai-nilai demokrasi, meskipun ini jelas bertentangan secara spesifik. Misalnya, suatu
agensi dapat memuaskan kliennya, tetapi dengan melakukan hal itu agensi tidak melayani
kepentingan publik. Lembaga publik seharusnya bertanggung jawab kepada kolektif,
bukan kepada individu, dan tugas mereka adalah melayani hukum daripada mencari
kepuasan pelanggan. Untuk melayani tujuan egaliter demokrasi, mereka tidak dapat
mensubordinasikan proses ke hasil, atau akuntabilitas terhadap efisiensi (Moe dan
Gilmour 1995). Kritik terhadap pilihan rasional berpendapat tidak hanya bahwa itu tidak
sesuai dengan nilai-nilai demokrasi fundamental tetapi juga bahwa itu secara fundamental
memusuhi mereka.

Meskipun teori pilihan rasional jelas berusaha untuk memenuhi semua tujuan teori, ada
masalah yang jelas mengenai kapasitas penjelas dan prediksi, serta perintah empiris.
Dengan demikian, teori pilihan rasional menerima peringkat rendah hingga campuran di
ketiga kategori. Ketidakmampuan yang semakin jelas untuk menggambarkan fenomena
dunia nyata secara akurat juga mengarah pada peringkat rendah untuk kapasitas
deskriptif. Dengan demikian, catatan empiris menunjukkan perlunya teori baru tentang
perilaku manusia yang mengatasi keterbatasan pilihan rasional yang semakin jelas.
Masalahnya untuk mempraktikkan para sarjana adalah bahwa teori semacam itu belum
ada; sebaliknya, para sarjana dibiarkan mengumpulkan bukti sedikit demi sedikit dari
berbagai disiplin ilmu menggunakan berbagai metodologi. Bukti, baik teoretis dan
empiris, tersedia untuk bidang tersebut untuk beralih dari teori pilihan rasional yang ketat
ke pendekatan yang lebih interdisipliner dan berguna secara teoritis. Namun, arah dan
kecepatan transisi ini terjadi tergantung pada para cendekiawan yang berpraktik.

Teori Pemerintahan

Selama tiga atau empat dekade terakhir, pemerintah di negara-negara demokrasi industri
telah melakukan pemeriksaan diri yang keras dan terkadang menyakitkan dengan
mempertanyakan tujuan mereka dan metode yang digunakan untuk mencapainya.
Pemerintah menjadi kurang hierarkis, kurang tersentralisasi, dan lebih bersedia untuk
mendelegasikan sejumlah besar kewenangan pembuatan kebijakan kepada sektor swasta
(Kettl 2000). Perubahan-perubahan ini telah memaksa administrasi publik untuk
memikirkan kembali dan mulai memposisikan ulang fondasi intelektualnya. Dalam
keadaan terdisartik di mana penyediaan layanan publik semakin dilakukan oleh jaringan
dengan sedikit arahan pusat, papan intelektual yang menjadi sandaran disiplin tradisional
— terutama model birokrasi dan manajemen berbasis Weberian — kehilangan banyak
kemampuan mereka untuk membantu para sarjana administrasi publik membangun
penjelasan yang koheren. gambar dunia yang mereka pelajari. Munculnya negara
berongga atau terfragmentasi telah menciptakan kebutuhan akan alat intelektual baru
dalam administrasi publik. Pemerintahan telah diam-diam merangkul ke dalam bahasa
disiplin dan memantapkan dirinya sebagai sinonim virtual untuk administrasi publik.
Dihadapkan dengan realitas baru pemerintah, di mana jaringan kerja sama dan kekuatan
pasar yang kompetitif cenderung menggambarkan cara penyediaan layanan publik
sebagai birokrasi dan hierarki, administrasi publik tampaknya akan berkembang menjadi
studi tata kelola pemerintahan. Namun demikian, tata kelola pemerintahan menyiratkan
definisi administrasi publik yang berbeda dari pemahaman adatnya, definisi yang
memasukkan berbagai proses dan aktor kebijakan nontradisional. Saat ini,
"pemerintahan" lebih merupakan istilah yang menggambarkan perubahan administrasi
publik daripada teori yang koheren itu sendiri. Dihadapkan dengan perubahan signifikan
dalam fokus studi, administrasi publik perlu membuat kerangka kerja intelektual baru
untuk menjelaskan dan memahami perubahan ini dan untuk membantu menilai
bagaimana perubahan ini mempengaruhi penyediaan layanan publik. Tata kelola
pemerintahan adalah label yang digunakan untuk memahami perubahan ini dan
menjelaskan kerangka teoritis yang baru lahir.

Kebutuhan yang jelas akan teori tata kelola pemerintahan telah mendorong setidaknya
tiga respons yang dapat diidentifikasi. Yang pertama adalah memperlakukan
pemerintahan sebagai proyek untuk mengarungi literatur multidisiplin yang luas tentang
aktivitas pemerintah menjadi keseluruhan intelektual yang koheren (Lynn, Heinrich, dan
Hill 1999, 2000, 2001). Di sini tata kelola pemerintahan adalah proksi untuk administrasi
publik dengan ruang lingkup diperluas, studi operasi layanan publik yang mencakup
sektor publik, swasta, dan nirlaba. Upaya untuk memaksakan serangkaian tujuan inti dan
konsistensi intelektual pada perusahaan pluralistik seperti itu menimbulkan pertanyaan
tentang kemampuan pendekatan ini untuk menghasilkan teori yang bermanfaat. Sangat
sulit untuk mengekstraksi logika tata kelola pemerintahan yang pelit dan berlaku secara
universal dengan target yang begitu luas, meskipun upaya ini bermanfaat mendorong para
sarjana administrasi publik untuk mengadopsi konsep-konsep baru dan menerapkannya
dengan cara-cara kreatif.

Pendekatan kedua menyamakan tata kelola pemerintahan dengan gerakan NPM (Peters
dan Pierre 1998). Pendekatan ini memberikan pegangan intelektual tentang tata kelola
pemerintahan yang lebih mudah dipahami, tetapi kemampuannya untuk melakukan
semua yang disiratkan oleh tata kelola pemerintahan dipertanyakan. Semua varian NPM,
pada intinya, adalah upaya untuk membujuk sektor publik untuk mengadopsi nilai-nilai
dan praktik-praktik perusahaan. Membedakan sektor publik dan sektor swasta hanya
dengan jenis barang atau jasa yang mereka hasilkan memerlukan mengadopsi konsepsi
ideologis yang berbeda dari pemerintah, yang mana pemerintah sebagian besar direduksi
menjadi agen kontrak untuk berbagai kelompok warga negara. Konsepsi ini menantang
peran budaya dan filosofis demokrasi (McCabe dan Vinzant 1999; Box, Reed, dan Reed
2001). Seperti yang dikatakan B. Guy Peters dan John Pierre (1998), NPM dan tata kelola
pemerintahan mungkin memiliki kesamaan, tetapi ini tidak membuat mereka setara secara
konseptual. NPM membawa terlalu banyak muatan ideologis, terlalu banyak upaya untuk
mewujudkan visi politik tertentu tentang bagaimana dunia seharusnya berfungsi sebagai
teori tata pemerintahan ilmiah yang umum. Meskipun komponen normatif ini tidak secara
formal ditangkap pada Tabel 10.1, intinya adalah bahwa menyamakan NPM dengan teori
tata kelola pemerintahan salah menkarakterisasi kedua kerangka kerja. Misalnya, terlepas
dari klaim gerakan NPM, ada bukti substansial yang menunjukkan bahwa struktur
birokrasi Weberian tetap dibenarkan lazim di lembaga-lembaga publik (Hill dan Lynn
2005), karena pengaturan struktural seperti itu sebenarnya dapat meningkatkan, bukannya
mengurangi, efisiensi organisasi ( Leland dan Smirnova 2009). Teori tata kelola
pemerintahan dapat dengan nyaman menyerap temuan empiris tersebut; untuk NPM,
mereka nyaris memalsukan asumsi teoretis pusat (atau setidaknya ideologis).

Pendekatan ketiga, dan yang kami percaya paling menjanjikan, adalah memperlakukan
pemerintahan sebagai upaya untuk memahami hubungan lateral dan institusional dalam
lembaga-lembaga administratif dalam konteks negara yang didisartikulasikan
(Frederickson 1999b). Pendekatan ini dibatasi oleh dan berlabuh pada pengakuan bahwa
batas-batas yurisdiksi kurang berarti bagi kebutuhan praktis implementasi kebijakan yang
efektif. Meskipun bukan teori tata kelola pemerintahan yang komprehensif, teori
hubungan administratif menunjukkan janji kerangka kerja intelektual yang dibangun dari
titik awal khusus ini. Dalam hubungan administratif, pejabat publik yang ditunjuk dan
profesional layanan sipil membuat kebijakan yang efektif dimungkinkan melalui
kerjasama sukarela, multijurisdiksi. Ketika negara menjadi semakin terfragmentasi dan
pentingnya batas-batas politik terkikis, hubungan menghubungkan berbagai unit
pemerintah dan membuat pola-pola yang koheren dari implementasi kebijakan
dimungkinkan tanpa adanya otoritas pusat. Frederickson membangun gagasan ini dengan
menawarkan teori tata kelola pemerintahan sebagai "manajemen negara yang diperluas"
(2005, 300). Sebagai kerangka kerja untuk membangun teori, negara bagian Frederickson
menyarankan para sarjana untuk mencari hubungan internasional, khususnya teori rezim.
Teori tata kelola pemerintahan rezim menganut gagasan negara yang disartikulasi atau
diperluas, tetapi berupaya menempatkan batas-batas di sekitar konsep tata kelola
pemerintahan. Batas-batas ini tidak eksklusif, mengakui pentingnya tata kelola
pemerintahan non-pemerintah antar pihak, pihak ketiga, dan publik.

Apa yang sangat mencolok tentang bidang teori tata kelola pemerintahan yang
berkembang pesat adalah bahwa itu terutama merupakan proyek intelektual asli
administrasi publik. Setelah beberapa dekade penjajahan oleh ekonomi, sosiologi, dan
disiplin ilmu lain, teori tata kelola pemerintahan masih meminjam apa yang menurutnya
berguna, tetapi semakin menunjukkan tanda-tanda orisinalitas yang percaya diri dalam
pengembangan teoretisnya. Saat ini, sulit untuk memberikan teori tata kelola
pemerintahan apa pun kecuali tanda campuran sebagai sebuah teori — proyek ini terlalu
tidak matang untuk membuat penilaian dengan tingkat kepercayaan apa pun. Teori tata
kelola pemerintahan Rezim Frederickson berupaya untuk menyelesaikan masalah apa
yang cocok dengan kerangka teori tata kelola pemerintahan, tetapi pertanyaan kunci tetap
tidak terselesaikan. Misalnya, untuk tujuan apa konsep-konsep demokrasi seperti
pertanggungjawaban masuk dalam kerangka teori tata kelola pemerintahan, dan sampai
sejauh mana para pakar tata kelola pemerintahan harus memperhatikan pertanyaan-
pertanyaan semacam itu? Mengingat meningkatnya kendala fiskal yang dihadapi oleh
pemerintah di semua tingkatan, dan volume serta kompleksitas masalah sosial yang
menyertainya, jumlah aktor dan jaringan yang diperlukan untuk keberhasilan penyediaan
kebijakan akan terus berkembang. Tapi dapatkah semua aktor dan jaringan, baik publik
maupun swasta, serta organisasi "hibrida", dimintai pertanggungjawaban? Institusi publik
mendapatkan kekuasaannya dari publik. Lalu, apa yang harus dilakukan tentang
organisasi swasta yang berkontribusi untuk kebaikan publik? Apa yang harus dilakukan
tentang organisasi di mana mekanisme akuntabilitas kurang? Karya Jonathan Koppell
(2010) tentang organisasi tata kelola pemerintahan global, yang dibahas secara lebih
mendalam di Bab 9, sangat membantu dalam hal ini. Untuk organisasi transnasional, atau
bahkan jaringan tata kelola pemerintahan yang kompleks, kuncinya adalah
mengidentifikasi sejumlah aktor yang memadai untuk mengamankan legitimasi dan
kepatuhan. Catatan ilmiah yang muncul pada titik ini menunjukkan hasil yang beragam
berdasarkan jenis kebijakan (Koliba, Mills, dan Zia 2011; Howell-Moroney dan Hall
2011).

Banyak cara teori tata kelola pemerintahan telah ditulis sejak edisi pertama teks ini.
Namun tanda-tanda awal sangat menggembirakan. Dan terlepas dari semua kontroversi
mengenai peran teori tata kelola pemerintahan di dalam atau di atas bidang administrasi
publik (lihat Frederickson 2005 dan Meier 2011 untuk pandangan yang berlawanan), ada
kesepakatan universal yang maju dalam teori tata kelola pemerintahan, mungkin lebih
daripada dalam kerangka teori lainnya , memberikan peluang terbaik untuk meningkatkan
penyediaan layanan publik. Sebagai pesan kepada para sarjana administrasi publik muda,
teori tata kelola pemerintahan adalah gelombang masa depan yang harus tetap ada di sini
— menawarkan latihan ilmiah yang bermanfaat dan kesempatan untuk memberikan
manfaat kebijakan yang nyata dengan memperbaiki cara pemberian layanan. Meskipun
imbalan dari upaya tata kelola pemerintahan belum sepenuhnya terwujud, potensinya
untuk menghapus kabut kebingungan yang mereda dengan cepat setelah menyapu
desentralisasi dan untuk memberi informasi berguna mengenai praktik administrasi
publik cukup besar.

Teori dalam Administrasi Publik

Ringkasan singkat kerangka kerja yang dipertimbangkan dalam buku ini harus
menjelaskan bahwa teori dalam administrasi publik terutama melayani dua tujuan dasar:
(1) untuk mengumpulkan fakta menjadi keseluruhan yang koheren dan jelas dan (2) untuk
memberikan perspektif tentang apa yang "seharusnya" dilakukan dan membuat panduan
untuk tindakan. Hampir semua kontribusi utama yang tercakup dalam Primer membantu
memberikan pemahaman yang lebih jelas tentang dunia administrasi publik yang
kompleks dalam menjelaskan apa yang dilakukannya dan mengapa. Memang, meskipun
skor pilihan rasional rendah dalam kapasitas deskriptif dan garansi empiris dan teori
keputusan dan skor pilihan rasional rendah / dicampur dalam kapasitas penjelas pada
Tabel 10.1, platform konseptual ini mendorong beberapa pekerjaan empiris yang paling
menjanjikan yang relevan dengan administrasi publik. Kemajuan empiris sedang dibuat di
segala arah mengenai proses pengambilan keputusan, baik di tingkat kelembagaan dan
individu, dan para sarjana semakin mendapatkan pemahaman yang lebih kuat tentang apa
yang merupakan utilitas mengingat berbagai kendala sosial. Setidaknya sebagian kecil
dari kontribusi ini juga berkontribusi pada praktik administrasi publik yang diterapkan
(lihat karya Elinor Ostrom sebagai contoh utama). Kegigihan yang luar biasa dari prinsip-
prinsip pendekatan manajemen sebagai panduan untuk tindakan administratif mungkin
merupakan contoh terbaik dari klaim ini. NPM, Total Quality Management, manajemen
berdasarkan tujuan, dan sejumlah gerakan administratif lainnya dengan akronim mereka
sendiri memberikan kesaksian tentang kesuburan teoretis dan kegunaan kerangka kerja
intelektual yang dipelopori oleh orang-orang seperti Taylor, Barnard, Fayol, dan Gulick.

Administrasi publik kurang berhasil dalam menciptakan teori-teori dalam pengertian

positivis dan ilmiah. Kegagalan ini tidak dapat dikaitkan dengan kurangnya usaha, tidak
dengan proyek-proyek yang berkelanjutan seperti teori keputusan, teori pilihan rasional,
dan teori perilaku yang baru berkembang yang secara eksplisit ditujukan untuk tujuan ini.
Seperti Tabel 10.1 menunjukkan, teori administrasi publik berjuang dengan serangkaian
tradeoff yang dapat diprediksi. Teori Parsimonious, misalnya, cenderung memiliki
kapasitas deskriptif yang relatif lemah; teori dengan kapasitas deskriptif yang kuat
berjuang untuk mencocokkan kekuatan semacam itu dalam kekikiran dan kapasitas
prediksi. Tidak perlu dikatakan, meskipun pencarian terus-menerus untuk ilmu
administrasi, kami masih kurang setara dengan hukum gerak atau gravitasi. Teori
postmodern berpendapat bahwa universal seperti itu berada di luar jangkauan penjelasan
fenomena sosial dan mengarahkan pandangan skeptis pada semua proyek pembangunan
teori yang memiliki aspirasi positivis.

Mengingat latar belakang ini, ada dua pandangan teori dalam administrasi publik.
Pertama, diberikan jangkar intelektual oleh postmodernisme, adalah disiplin dalam
kesulitan, berjuang untuk mendefinisikan dirinya sendiri dan berulang kali gagal
menemukan banyak daya tarik. Kurangnya gerakan maju ini muncul meskipun upaya
yang semakin putus asa untuk mengejar tumpangan dengan kendaraan intelektual apa pun
yang ekstradisiplin saat ini sedang populer dalam ilmu sosial lainnya. Yang kedua, dan
yang disukai di sini, adalah bidang intelektual yang terlibat dalam introspeksi yang sehat,
tidak terikat dengan dogma paradigmatik apa pun, terus-menerus bereksperimen dengan
pendekatan baru, dan mulai merumuskan cara berpikir asli tentang arena studinya. Paling
tidak, proyek-proyek yang dicakup dalam buku ini membentuk dunia ilmiah dan terapan
dalam cara-cara penting bahkan ketika mereka gagal mencapai tujuan teoritis ambisius
mereka. Sebagai contoh, konsep pilihan rasional adalah pusat NPM, dan guru manajemen
tampaknya berada dalam proses yang berkesinambungan untuk menemukan kembali
manfaat terapan dari wawasan yang pertama kali dikodifikasikan oleh Simon dalam
Perilaku Administratif (1947/1977). Dengan rekam jejak ini, kami menyarankan ada
banyak bukti bahwa teori administrasi publik telah berulang kali memenuhi ujian
pamungkasnya: Teori ini bermanfaat dalam arti terapan atau praktis.

Teori administrasi publik tidak selalu terfragmentasi seperti kelihatannya. Meskipun kami
telah menyajikan serangkaian pemeriksaan mendalam tentang berbagai gerakan
intelektual sebagai proyek teoritis independen, ini sampai batas tertentu menyesatkan.
Pembaca yang cerdik tentu akan memperhatikan terulangnya tema dan argumen selama
tur pemikiran administrasi publik ini. Teori di sini terdiri dari pencampuran terus-
menerus dari mapan dan (setidaknya untuk administrasi publik) yang baru ke dalam
perspektif kreatif dan asli. Proses teori linear apa pun dalam administrasi publik,
kemiripan gerak maju bertahap menuju paradigma sentral atau tujuan disiplin — ini
sudah lama hilang. Hilangnya hegemoni teoretis memberi administrasi publik krisis
identitas dan membuatnya rentan terhadap kolonisasi dari disiplin ilmu lain, tetapi juga
menyebabkan evolusi dalam teori yang telah berhasil berkembang ke berbagai arah. Pilih
salah satu dari cabang-cabang ini, dan dimungkinkan untuk mengenali blok-blok
bangunan yang umum — misalnya, NPM dengan pilihan rasional, teori-teori politik
birokrasi dengan teori-teori kontrol politik — walaupun perbedaan mereka sama jelasnya.
Bahkan dasar-dasar teori keputusan dan pilihan rasional, yang telah ditantang secara
serius, sekarang tampaknya bergerak ke arah yang sama.

Sebagai kesimpulan, kita juga harus menunjukkan tidak hanya keterkaitan teori dalam
administrasi publik tetapi juga sampel kerangka kerja yang terbatas yang dapat
dipertimbangkan oleh satu volume dengan cermat. Teori jaringan, misalnya, bisa dibilang
merupakan kerangka kerja intelektual yang cukup penting untuk menjamin perlakuan
yang terpisah berdasarkan kemampuannya, daripada ditugaskan pada peran pendukung
yang dimainkannya di sini. Argumen serupa dapat dibuat untuk banyak kerangka kerja
lain yang cukup berbeda untuk mengklaim label mereka sendiri. Tujuan kami,
bagaimanapun, bukan untuk menyajikan panduan komprehensif untuk semua teori yang
berhasil digunakan oleh para sarjana administrasi publik. Tujuannya adalah untuk
menyajikan apa yang kami yakini sebagai teori kontemporer kunci dan menggunakannya
untuk menunjukkan pentingnya teori bagi keilmiahan dan pembentukan praktik terapan.
Apa pun kegagalannya, teori administrasi publik dapat menghitung di antara
keberhasilannya banyak kontribusinya untuk meningkatkan pemahaman sistematis kita
tentang sektor publik dan berulang kali memberikan para profesional layanan publik
(meskipun terkadang dalam bentuk yang dilarutkan, dipopulerkan) panduan yang berguna
dalam bertindak..
.