Procedimento amministrativo e diritto di accesso: Sintesi aggiornata della Legge 241 del 1990 per concorsi pubblici

generalizzato

Capitolo 1 L’attività della Pubblica Amministrazione

1.1 L’attività della pubblica amministrazione: l’art. 97 Cost.

L’attività amministrativa è quella attività grazie alla quale la pubblica amministrazione provvede alla cura degli interessi pubblici. L’attività amministrativa è retta da alcuni fondamentali principi indicati dall’art. 97 della Costituzione, il quale stabilisce che i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione.

Dall’art. 97 della carta costituzionale si ricavano dunque i tre fondamentali principi dell’azione amministrativa:

- il principio di legalità richiede che l’attività amministrativa corrisponda sempre alle prescrizioni di legge. Sulla base di questo principio le pubbliche amministrazioni possono esercitare solo i poteri conferiti loro con legge, la quale determina anche i limiti e le modalità di esercizio di tali poteri.

- il principio di buon andamento (o di buona amministrazione) prevede che l’azione amministrativa sia rispettosa, oltre che della legge, anche di regole non giuridiche (ad esempio, l’opportunità e la convenienza), così da svolgere la propria attività secondo le modalità più idonee ed opportune al fine di meglio perseguire l’interesse pubblico generale.

- il principio di imparzialità richiede che l’azione amministrativa debba essere estranea ad interessi di parte, ed essere finalizzata solo alla realizzazione dell’interesse pubblico generale.

1.2 Il procedimento amministrativo

L’attività amministrativa si sostanzia attraverso una serie di atti che culminano nell’adozione di un provvedimento. Il provvedimento amministrativo rappresenta infatti il punto d’arrivo di una sequenza coordinata di tappe o fasi che vedono la partecipazione di più soggetti e che culminano nell’emanazione di un atto. L’insieme di queste fasi costituisce il procedimento amministrativo. La giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenza del 28 gennaio 1961, n. 3) definisce infatti il procedimento amministrativo come una sequenza cronologicamente ordinata di atti ed operazioni funzionalmente collegate in relazione ad un unico effetto.

È importante sottolineare che non esiste un modelli unico di unitario di procedimento amministrativo, ma esistono tanti modelli di procedimento, che differiscono fra loro in relazione alla complessità della decisione, ai diversi interessi da contemperare.

Pur nella molteplice varietà di procedimenti amministrativi, è possibile individuare una sequenza, una successione di fasi, comune a tutte le tipologie di procedimenti.

Il procedimento amministrativo si articola in quattro fasi principali:

a) fase dell’iniziativa;

b) fase istruttoria;

c) fase decisoria;

d) fase integrativa dell’efficacia.

1.2.1 La fase dell’iniziativa

La fase dell’iniziativa è il momento iniziale, propulsivo del procedimento. Quest’ultimo, infatti, può essere instaurato con un atto dell’interessato, come avviene nei procedimenti a iniziativa di parte ovvero su impulso della stessa Amministrazione procedente, come accade nei procedimenti a iniziativa d’ufficio.

Il procedimento viene avviato su iniziativa di parte quando un soggetto privato presenta alla

pubblica amministrazione:

- un’istanza, ossia una domanda finalizzata all’ottenimento di un provvedimento o di un atto comportante effetti giuridici favorevoli per il richiedente;

- una denuncia, ossia una dichiarazione finalizzata a stimolare l’amministrazione alla valutazione di determinate situazioni e alla eventuale adozione di un provvedimento amministrativo;

- un reclamo, ossia una richiesta alla pubblica amministrazione di riesaminare, sotto il profilo della legittimità o del merito, una determinata decisione emanata dalla stessa, in quanto ritenuta lesiva di una propria situazione giuridica soggettiva.

Il procedimento può essere anche attivato d’ufficio, senza la necessità di alcun atto introduttivo da parte di soggetti privati. Tale iniziativa d’ufficio può essere:

- un’iniziativa autonoma, quando è la stessa pubblica amministrazione che decide di avviare il procedimento amministrativo;

- un’iniziativa eteronoma, quando una pubblica amministrazione diversa da quella procedente sollecita l’attivazione del procedimento amministrativo, mediante la presentazione di una richiesta o di una proposta all’amministrazione competente. La proposta differisce dalla richiesta in quanto, oltre a chiedere l’avvio del procedimento, indica anche in tutto o in parte il contenuto del provvedimento finale.

1.2.2 La fase istruttoria

La fase istruttoria è la fase centrale del procedimento nella quale l’Amministrazione provvede all’acquisizione dei fatti rilevanti, individua gli interessi coinvolti e procede alla loro ponderazione. In questa fase vengono

la pubblica amministrazione procedente acquisisce ed elabora i dati e le informazioni, verifica le circostanze di fatto e di diritto e accerta la sussistenza degli interessi rilevanti ai fini della adozione del provvedimento finale.

1.2.3 La fase decisoria

La fase costitutiva o decisoria è quella in cui si procede alla deliberazione del contenuto del provvedimento, nonché alla sua formazione ed emanazione. Questa fase, quindi, consiste nell’adozione del provvedimento finale a cura dell’organo competente che esprime la volontà dell’amministrazione e provvede a emanare il provvedimento finale. La decisione finale, fondata su fatti e interessi acquisiti nel procedimento, si concretizza in un atto che produce effetti giuridici verso terzi e che rileva ai fi ni di una eventuale impugnativa.

1.2.4 La fase integrativa dell’efficacia

Il provvedimento, una volta adottato (cioè firmato dall’organo competente), è perfetto ma può non essere ancora efficace. La produzione dell’efficacia può essere, infatti, subordinata al compimento di operazioni specifiche, al verificarsi di certi fatti o all’emanazione di ulteriori atti (es. il controllo o la notifica agli interessati).

La fase integrativa dell’efficacia è dunque l’ultima fase del procedimento amministrativo, per effetto della quale il provvedimento amministrativo diviene efficace e vincolante nei confronti dei destinatari.

Si tratta di una fase eventuale, che ricorre nelle sole ipotesi in cui la legge subordinala produzione degli effetti giuridici propri dell’atto emanato all’espletamento di determinate operazioni, in genere per consentire di valutare la legittimità o la congruità del provvedimento adottato (controllo) o per permettere agli interessati di conoscere il provvedimento stesso (pubblicazione, comunicazione o notificazione):

- Il controllo è un’operazione volta a riesaminare un provvedimento amministrativo per verificarne il rispetto delle disposizioni di legge (cosiddetto controllo di legittimità) o per accertarne l’opportunità e la convenienza (cosiddetto controllo di merito);

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