Política de Financiamento da Educação e Valorização do Magistério Público Estadual do Acre

COMITÊ CIENTÍFICO DA COLEÇÃO EDUCAÇÃO - POLÍTICAS E DEBATES 

LISTA DE SIGLAS

LISTA DE ABREVIATURAS

Sumário

INTRODUÇÃO 11

CAPÍTULO I

CONTEXTO DA POLÍTICA EDUCACIONAL E DO FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA PÚBLICA: ASPECTOS LEGAIS E ESTRUTURAIS 23

1.1 REFORMA FISCAL DO ESTADO: CONSEQUÊNCIAS PARA O FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO 24

1.2 DISPOSITIVOS DO FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 31

1.3. EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 14/1996 E LEI Nº 9.424/1996 41

1.4 EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 53/2006 E LEI Nº 11. 494/2007 49

1.5 CARACTERIZAÇÃO DO FUNDEF E DO FUNDEB: DIFERENÇAS E SIMILARIDADES ENTRE OS FUNDOS 51

1.6 O VALOR ALUNO/ANO: LEGISLAÇÃO E OS ESTUDOS PRODUZIDOS A ESSE RESPEITO 54

CAPÍTULO II

A REMUNERAÇÃO DOS PROFESSORES DA EDUCAÇÃO BÁSICA

NA LEGISLAÇÃO EDUCACIONAL E NAS POLÍTICAS

DE FINANCIAMENTO 61

2.1 ALGUNS ANTECEDENTES DA REMUNERAÇÃO E DOS PLANOS DE CARGOS, CARREIRA E REMUNERAÇÃO DO MAGISTÉRIO PÚBLICO BRASILEIRO ANTES DA POLÍTICA DE FUNDOS 61

2.2 A REMUNERAÇÃO DOS PROFESSORES DA EDUCAÇÃO BÁSICA NO CONTEXTO DA LEGISLAÇÃO DA POLÍTICA DE FUNDOS 65

2.3 PISO SALARIAL PROFISSIONAL NACIONAL (PSPN): ASPECTOS DA LEGISLAÇÃO NACIONAL 79

2.4 ALGUNS RESULTADOS DE ESTUDOS SOBRE REMUNERAÇÃO DO MAGISTÉRIO PÚBLICO DA EDUCAÇÃO BÁSICA 89

CAPÍTULO III

O FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA NA REDE ESTADUAL DE ENSINO PÚBLICO DO ACRE 95

3.1 CONHECENDO ALGUNS ASPECTOS DO ESTADO DO ACRE: HISTÓRIA, GEOGRAFIA, ECONOMIA, POLÍTICA E CULTURA 95

3.2 SISTEMA DE ENSINO PÚBLICO DO ESTADO DO ACRE: CARACTERÍSTICAS GERAIS 100

3.3 FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA NO ACRE: ASPECTOS LEGAIS, CARACTERÍSTICAS E DINÂMICAS REGIONAIS 102

3.4 DADOS EDUCACIONAIS E DIMENSIONAMENTO DA REDE ESTADUAL

DE ENSINO 121

3.5 ANÁLISE DA EVOLUÇÃO DAS FUNÇÕES DOCENTES NA REDE ESTADUAL DE EDUCAÇÃO 133

3.6 A FORMAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTÉRIO NO ESTADO

DO ACRE 137

CAPÍTULO IV

REMUNERAÇÃO DO MAGISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL DO ACRE 145

4.1 PERCURSO DO PLANO DE CARGOS NA REDE ESTADUAL 146

4.2 INGRESSO E MOVIMENTAÇÃO NA CARREIRA DO MAGISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL 152

4.3 EVOLUÇÃO DOS PADRÕES DE VENCIMENTO BASE DOS PROFESSORES DA REDE DE ENSINO ESTADUAL 162

4.4 PRÊMIO ANUAL DE VALORIZAÇÃO E DESENVOLVIMENTO PROFISSIONAL – VDP 170

4.5 INCENTIVOS À FORMAÇÃO DO MAGISTÉRIO ESTADUAL 174

4.6 O TEMPO DE SERVIÇO E SUAS IMPLICAÇÕES NO FINAL DA

CARREIRA DOCENTE 175

4.7 OUTROS ADICIONAIS À REMUNERAÇÃO DO MAGISTÉRIO ESTADUAL 177

4.8 A CONTRATAÇÃO POR TEMPO DETERMINADO E O QUADRO SUPLEMENTAR DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTÉRIO ESTADUAL 179

4.9 REMUNERAÇÃO DA EQUIPE GESTORA DAS UNIDADES ESCOLARES E

O EXERCÍCIO DA FUNÇÃO DOCENTE 182

4.10 IMPLICAÇÕES DO PISO SALARIAL PROFISSIONAL NACIONAL (PSPN) NA REGULAÇÃO DO MAGISTÉRIO PÚBLICO ACREANO 185

CONSIDERAÇÕES FINAIS 191

REFERÊNCIAS 197

INTRODUÇÃO

A pesquisa que resultou nesta obra possuiu como objeto de estudo a remuneração dos profissionais do magistério público da rede estadual de ensino do Acre. O percurso temporal aborda o contexto das políticas de fundos – Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (Fundef) e Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) –, das implicações do PSPN e das alterações promovidas na legislação estadual sobre o financiamento da educação e do Plano de Cargos, Carreira e Remuneração (PCCR) do magistério estadual.

Como observado, o movimento da remuneração estadual não deve ser estimado de forma desconectada das políticas educacionais de repercussão nacional, assim como as ações do governo estadual precisam ser apreciadas em sua particularidade, por conter potencial de diferenciação com relação ao tratamento da valorização do magistério. É nessa articulação, entre as políticas de âmbito nacional e estadual, que o estudo se desenvolve.

Nesse sentido, compreender as consequências da política de financiamento e remuneração do magistério no âmbito do sistema estadual de ensino do Acre é fundamental para delinear suas dinâmicas. Assim, trata-se como problema a perspectiva de identificação e análise do desempenho da remuneração do magistério da rede estadual, considerando o período de 1996 a 2014.

O objetivo geral da pesquisa se concentra em analisar a remuneração do magistério público da rede estadual de ensino do Acre dentro da conjuntura constituída a partir das políticas de fundos, Fundef/Fundeb. Ficam definidos como objetivos específicos: a) análise do contexto da política de fundos, da remuneração do magistério público e do PSPN na legislação educacional; b) identificação e estudo do desempenho do financiamento da educação pública estadual no contexto da política de fundos; e c) exame da remuneração do magistério estadual, buscando identificar como se encontram organizados os regulamentos que disciplinam a matéria.

Assim, algumas perguntas me auxiliam: qual a dimensão do financiamento da educação básica na rede estadual de ensino do Acre? Qual foi o desempenho dos recursos disponíveis e das despesas realizadas na educação básica no contexto da política de fundos? Como foi a trajetória da valorização, ou desvalorização, da remuneração docente diante das políticas de fundos? Qual o percurso do vencimento dos professores estaduais a partir da implantação do PSPN? Qual foi o comportamento da rede de ensino público estadual, considerando a expansão, ou não, das matrículas, do número de funções docentes, no período dessas políticas? Por fim, o que pode ter acontecido de diferente na rede de ensino público estadual do Acre considerando as tendências nacionais?

Para fazer o recorte temporal, 1996 a 2014, considerei alguns critérios, entre eles o fato de corresponder ao período de implementação das políticas de fundos de financiamento da educação e a implantação de medidas favoráveis à construção dos planos de cargos do magistério e de regulamentação do PSPN. Em âmbito estadual, tomei como referência a instituição do PCCR, em 1999; a mudança no financiamento da educação estadual mediante a Lei nº 20/2000 e o período da chegada ao governo estadual do grupo político liderado pelo Partido dos Trabalhadores (PT), que, logo nos anos iniciais, implantou algumas políticas com indicação de valorização do magistério.

Nessa perspectiva, a identificação de aspectos relativos à remuneração do magistério público estadual foi essencial, como a participação do Sindicato dos Trabalhadores em Educação do Acre (Sinteac); da Associação dos Professores Licenciados do Acre (APL/AC), do Sindicato dos Professores Licenciados do Acre (Sinplac) e do atual Sindicato dos Professores do Acre (SinproAcre).

Considerando que existem dinâmicas regionais específicas, produzidas por estados e municípios, diferentes das tendências nacionais, até mesmo internacionais, é preciso maior esforço para compreender como o financiamento da educação e a remuneração do magistério estadual se consolidam internamente.

Durante o período entre 1996 a 2014, foram sancionadas várias leis que, de alguma forma, repercutiram no financiamento da educação e na remuneração do magistério público, entre elas: a Emenda Constitucional (EC) nº 14/1996; a Lei nº 9.424/1996; a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) nº 9.394/1996; o Plano Nacional de Educação (PNE) (2001 e 2014), a EC nº 53/2006; Lei nº 11.494/2007; a Lei nº 11.738/2008 (PSPN); a Lei Complementar (LC) nº 67/1999, que estabelece o Plano de Cargos, Carreira e Remuneração do magistério público estadual do Acre; a LC nº 20/2000, entre outros documentos legais essenciais à pesquisa.

É nesse contexto histórico, político e cultural que o estudo se desenvolve, pois o financiamento da educação e a valorização do magistério passaram a fazer parte da agenda governamental de forma mais presente.

Para atingir os objetivos traçados, a metodologia desenvolvida na pesquisa utilizou estudos de estatísticas educacionais, dados financeiros e orçamentários, tabelas de vencimentos e documentos relacionados à legislação e aos planos de carreira, entre outros.

A partir desse movimento, construí uma base de dados composta de informações do censo escolar, especialmente de sinopses estatísticas; demonstrativos do Fundef/Fundeb; legislação sobre o PCCR; tabelas de vencimento; balanços do governo do estado do Acre e resumos das folhas de pagamento do período de 2006 a 2014, contendo os valores de todos os meses de cada ano acrescido do 13º salário.

Os dados e as estatísticas educacionais estão disponíveis no sítio eletrônico do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep). Contudo utilizei, especificamente, as sinopses estatísticas do Censo Escolar e os indicadores educacionais que, em essência, ajudam a identificar o dimensionamento da rede de ensino estadual, especialmente com relação ao crescimento da rede de ensino e à ampliação do atendimento educacional.

Para verificar o desempenho do financiamento da educação, como em relação às despesas com o pagamento dos profissionais do magistério estadual, utilizei os documentos disponibilizados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento Educacional (FNDE); especificamente no Sistema de Informação sobre Orçamentos Públicos em Educação (Siope), os relatórios estaduais. Além desses, também foram aplicados outros que estão disponibilizados pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN).

No plano local, coletei os dados junto à Assembleia Legislativa do Estado do Acre (Aleac), à Secretaria de Estado de Educação do Acre (SEE/AC), ao Sinteac e SinproAcre, tanto nas sedes dos respectivos órgãos e entidades, quanto nos sítios eletrônicos.

Com os documentos, organizei as informações em ordem temporal crescente, procurando identificar relações da remuneração do magistério público estadual com as políticas de fundos de financiamento da educação básica.

Nessa perspectiva, o processo de descentralização dos serviços públicos relativos ao padrão de proteção social brasileiro definido por Arretche (1999), desde o início da década de 1990, passa por um processo descentralização das políticas sociais, o que, em termos educacionais, representa maior participação dos municípios na educação básica, especificamente em relação à obrigatoriedade da educação infantil e do ensino fundamental.

Sob a influência do receituário neoliberal, parte das reformas que foram iniciadas no Brasil cumpriu as determinações dos organismos internacionais que coordenam essas mudanças no mundo (TOMMASI; WARDE; HADDAD, 2007). Nesse contexto de reorganização administrativa, como observado por Abrucio e Samuels (1997) e Abrucio (2007), as relações intergovernamentais também passaram por mudanças, exigindo capacidade de negociação dos agentes políticos, sendo também determinante para qualquer política que não observasse o pacto federativo.

Bresser-Pereira (1998, p.49) diz que: a grande tarefa política dos anos 1990 é a reforma ou a reconstrução do Estado. Com essa finalidade, várias reformas foram desencadeadas buscando, essencialmente, o ajuste fiscal e econômico, exigindo dos governantes o estabelecimento de prioridades na agenda política e o esquecimento de pactos sociais, como acordos feitos junto a alguns segmentos da sociedade, especialmente da classe trabalhadora, e indicando a obrigatoriedade da diminuição do gasto público.

Para compreender parte desse processo, destacam-se estudos realizados por Castro (2007), Davies (2004), Giambiagi (2004), Pinto (2002), Pinto e Adrião (2009a) e Oliveira (2009), entre outros, que são fundamentais para o entendimento dos movimentos políticos, financeiros e educacionais desenvolvidos nos últimos anos.

Com relação ao financiamento da educação e às políticas de fundos, destacam-se: Melchior (1980, 1984), Fávero (2005), Cury (2002a e 2002b), Pinto e Adrião (2006, 2015), Pinto (2000), Pinto e Adrião (2007), Oliveira (2003, 2007), Davies (2001, 2004, 2006a, 2006b, 2010), Arelaro (2007), Amaral (2012), Martins (2009, 2010) Gemaque (2007, 2011), Carreira e Pinto (2007), Lima (2006, Gouveia e Souza (2015), Farenzena (2015), entre outros que discutem de forma relevante esses temas.

Estudos de Dutra Jr et al. (2000), Abicalil (2008, 2009), Barbosa (2011, 2014), Camargo et al. (2009), Pinto e Adrião (2009b), Alves e Pinto (2011), Gouveia e Souza (2011), Fernandes, Gouveia e Benini (2012), Gatti (2012), Gatti e Barreto (2009), Arelaro et al. (2012), Fernandes e Fernandes (2013), Souza et al. (2012), Camargo e Jacomini (2015) e Vieira (2012a, 2012b) servem como base teórica para compreensão de aspectos relacionados aos planos de cargos, ao PSPN e à remuneração do magistério público.

Para Martins (2010, p. 512), com o advento do Fundef e atual Fundeb, ganha materialidade, no âmbito do sistema de proteção social brasileiro, um importante instrumento para garantia do direito à educação. Consequentemente, a política de financiamento da educação realizada por meio de fundos contábeis deve ser compreendida como uma política pública setorial com possibilidade de induzir a adoção de outras políticas.

Já o gasto público por aluno, segundo Castro (2007), está relacionado ao movimento macroestrutural da economia, que cresce, quando há recursos orçamentários e pouca restrição fiscal, e se contrai nos momentos em que a situação financeira do setor público piora. Para o pesquisador, entre os vários desafios na efetivação das políticas educacionais de educação básica, encontra-se a necessidade estratégica de proteção do financiamento da educação, considerando a relação do gasto público em educação com conjunturas econômicas e ações que podem colocar em risco as garantias existentes (CASTRO, 2007, p. 873).

A partir do Fundef, a política de fundos assumiu importância central como política de financiamento da educação básica; mesmo sendo um modelo restrito ao ensino fundamental, não diminuiu seu protagonismo. Com o Fundeb, esse movimento é reforçado, pois é mais amplo, atendendo a toda educação básica, ampliando ainda mais a importância dessas políticas para a educação nacional.

Nesse cenário, o crescimento do número de pesquisas sobre políticas públicas, políticas educacionais, remuneração do magistério e, principalmente, sobre financiamento da educação tem sido uma constante nas últimas décadas. Nomeadamente sobre financiamento, Oliveira (2006) destaca que muitas demandas do cenário das políticas públicas surgem; entre elas, as que discutem o papel do Estado na produção de políticas sociais, de democratização e universalização da educação, e, sobretudo, de questões relacionadas ao financiamento da educação. Além disso, a pesquisadora ressalta a crescente nas pesquisas sobre financiamento da educação, inclusive com o surgimento e o fortalecimento de uma rede de pesquisadores da área. Nesse último caso, posso chamar a atenção para a importância da Associação Nacional de Pesquisa em Financiamento da Educação – Fineduca.

Para Gouveia e Souza (2011), o trabalho docente tem passado por mudanças nos últimos anos, sendo influenciado pelas reformas do Estado, bem como pelas políticas específicas que são voltadas para atender as demandas da categoria. De forma mais precisa, os autores dizem que:

Entendemos, como pano de fundo, que o trabalho docente tem passado, ou pelo menos tem sido pressionado a mudanças, fruto, em boa medida, da pressão derivada das reformas educacionais dos últimos 15 anos no Brasil. E, mais recentemente, nos deparamos com questões no campo das políticas nacionais para a educação que se propõe a alterar aspectos importantes do perfil apresentado a seguir. Dentre as quais, destacam-se a lei federal do Piso Salarial Profissional Nacional dos professores (Lei 11.738/08) e as Diretrizes Nacionais para Carreira do Magistério. (GOUVEIA; SOUZA, 2011, p. 3).

Como evidenciado pelos pesquisadores, o trabalho docente tem sofrido transformações por influência das reformas educacionais dos últimos anos, o que inclui aspectos relacionados ao modo de organização da carreira e da própria valorização do magistério. Para melhor compreensão das