DIREITO ADMINISTRATIVO

ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

Descentralização e desconcentração da atividade administrativa do estado

1. O exercício da atividade administrativa e sua organização

A atividade administrativa é exercida atipicamente pelos Poderes Judiciário e Legislativo. É o Poder Executivo quem
exerce de maneira típica a função administrativa. Para iniciar o estudo sobre a Administração Pública, apresentamos
os cinco princípios trazidos pelo Decreto-Lei nº 200/1967, “que dispõe sobre a organização da Administração
Federal, estabelece diretrizes para a reforma administrativa e dá outras providências”. Esses princípios estão ligados
ao princípio da eficiência (embora, à época do referido decreto, o princípio da eficiência não fosse um princípio
constitucional expresso), sendo tratados como “fundamentais” para a organização da atividade administrativa:

a) Planejamento: qualquer atividade que pretenda alcançar determinado fim deve se valer do planejamento. A
Administração Pública tem o dever de atender ao interesse público da melhor maneira possível. Segundo o referido
decreto-lei, a ação governamental obedecerá a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econômico-
social do país e a segurança nacional. Para cumprir essas finalidades, o decreto-lei prevê alguns instrumentos que
deverão ser observados pelos gestores públicos. Esse princípio prima por uma administração eficiente, que otimiza os
recursos, combinando melhores resultados com menor dispêndio (art. 7º do Decreto-Lei nº 200/1967).

b) Coordenação: segundo o referido decreto-lei (art. 8º, 1º), “a coordenação será exercida em todos os níveis da
administração, mediante a atuação das chefias individuais, a realização sistemática de reuniões com a participação
das chefias subordinadas e a instituição e funcionamento de comissões de coordenação em cada nível administrativo”.
Trata-se de importante diretriz para uma boa gestão de tempo e recursos da Administração Pública.

c) Descentralização: por esse princípio, a Administração deve preferir transferir a execução da atividade
administrativa à Administração Indireta ou aos próprios particulares (art. 10 do Decreto-Lei nº 200/1967).

d) Delegação de competência: a prática de atos administrativos exige a observação dos cinco elementos
(competência, finalidade, forma, motivo e objeto), e entre eles encontramos o elemento “sujeito competente”
(competência). Assim, a lei estabelece quem deve praticar o ato. Pela delegação de competência, aquele sujeito a
quem a lei atribui a prática do ato tem a prerrogativa de conferir a outro agente tal competência. Segundo o art. 12 da
Lei nº 9.784/1999, que regula o processo administrativo federal, se as circunstâncias técnicas, sociais, econômicas,
jurídicas ou territoriais exigirem, poderá haver delegação ainda que não haja relação hierárquica entre ambos, desde
que não exista nenhum impedimento legal.

e) Controle: na forma do referido decreto-lei, o controle das atividades da Administração deverá ser exercido em todos
os níveis e em todos os órgãos (art. 13 do Decreto-Lei nº 200/1967).
A Administração em sentido estrito (atividade administrativa) é conceituada tanto de modo objetivo (atividade
propriamente dita) quanto de modo subjetivo (quem presta a atividade administrativa – agentes, órgãos e pessoas
jurídicas).

No estudo da organização administrativa, adentramos a dimensão subjetiva da Administração Pública em sentido

estrito. Trataremos sobre os órgãos e entidades que compõem a Administração Pública. As pessoas políticas (União,
estados, Distrito Federal e municípios) são entidades que, juntamente com seus respectivos órgãos, formam a
Administração Direta federal, estadual, distrital e municipal.

Algumas atividades devem ser prestadas diretamente pelos entes políticos, seus órgãos e agentes, a exemplo das
atividades judiciária e legislativa, podendo haver apenas um desdobramento interno entre os diversos órgãos
existentes ou a criação de outros órgãos para o desempenho da atividade, desconcentrando a atuação.

Outras atividades até podem ser descentralizadas, mas, por conveniência, são desempenhadas diretamente pelo ente
político, que o faz através de seus órgãos e agentes. Aqui, tal qual a hipótese acima mencionada, temos a
Administração Direta.

No entanto, existe a possibilidade de o serviço público e o desempenho de determinadas atividades administrativas

serem prestados indiretamente pelo Estado, seja por meio de criação de pessoas jurídicas para a titularidade e
desempenho das referidas atividades, seja pela transferência de sua execução ao setor privado (por exemplo, por
concessão).

Quando o Estado cria pessoas jurídicas (são pessoas administrativas, e não políticas) para descentralizar suas
atividades, dizemos que tais entidades compõem a Administração Indireta. Se o Estado descentraliza a execução de
determinadas atividades por contrato ao setor privado, teremos os particulares em colaboração com o Estado (aqui
não falamos em Administração Indireta).

2. Centralização, descentralização, concentração e desconcentração

O serviço público pode ser prestado diretamente pelo Estado, através de seus órgãos e agentes, ou indiretamente,
quando transfere o serviço à Administração Indireta, criando pessoas jurídicas, ou ao setor privado, por meio de
contrato.

Essas diversas formas de prestar o serviço público são reflexo da organização administrativa e dizem respeito à
centralização, descentralização, concentração e desconcentração.

2.1. Centralização

Pela centralização, o Estado (ente político, que também é pessoa jurídica de direito público interno) presta o serviço
público diretamente, por meio de seus diversos órgãos e agentes que compõem a estrutura organizacional da
Administração Pública. Veja que aqui temos uma pessoa jurídica (que no caso é o próprio Estado) e seus diversos
órgãos e agentes públicos. Desse modo, falamos em Administração Direta.

2.2. Concentração

Quando a atividade é desempenhada por um único órgão público (que não tem personalidade jurídica), temos uma
atividade exercida de maneira concentrada. Assim, pela concentração, a pessoa jurídica titular da função a
desempenha utilizando-se de apenas um órgão público.
2.3. Desconcentração

Oposto da concentração, a desconcentração é uma distribuição interna de competências. Ao invés de a pessoa

jurídica titular da função desempenhá-la através de apenas um órgão público, o faz através de vários órgãos públicos,
seja criando novos órgãos, seja desmembrando os já existentes (lembrando que os órgãos públicos não têm
personalidade jurídica). Assim, a desconcentração nada mais é do que a diluição de competência que se materializa
por meio da criação de órgãos públicos. É uma decorrência do poder hierárquico, pois existe uma relação de
coordenação e subordinação.

Assevere-se que, quando se opta pela criação de órgão público, perpetrando a desconcentração, o administrador
público acaba recorrendo a uma espécie de controle que recebe o nome de controle hierárquico ou por
subordinação, também chamado de autotutela. Trata-se do controle exercido por um órgão da Administração Pública
em relação a um outro órgão. Insta salientar que os órgãos públicos se relacionam de duas formas:

Por coordenação: quando, por exemplo, dois ministérios ou duas secretarias atuam em regime de
coordenação, sem que um esteja subordinado ao outro.
Por subordinação: quando as decisões de um órgão serão controladas (controle hierárquico) pela autoridade
titular do outro órgão hierarquicamente superior.

Na lição de Hely Lopes Meirelles já era explicado há muito tempo que o controle hierárquico é um controle
permanente, automático e o mais abrangente possível, ele não depende de autorização legal expressa. A
hierarquia é inerente à Administração Pública e legitima o controle do superior em relação aos atos praticados pelo seu
subordinado.

Por essa razão, o superior aprecia os recursos contra as decisões tomadas pelo seu subordinado. Esse controle
hierárquico, por subordinação, é o controle de mérito e de legalidade. O superior aprecia não só a compatibilidade do
ato com o ordenamento jurídico, como também avalia a conveniência e oportunidade para a manutenção do ato
administrativo. É um controle o mais amplo possível.

a) Formas de desconcentração

A desconcentração pode ocorrer das seguintes formas:

Em razão da matéria: por exemplo, Ministério da Saúde, da Educação, da Agricultura. Assim, existe uma
divisão dentro da própria Administração Direta, de modo que os ministérios (que são órgãos públicos) prestam
os serviços em suas áreas de atribuições.
Em razão do grau de hierarquia: podemos exemplificar com a lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº
6.938/1981), que, ao criar o Sistema Nacional do Meio Ambiente, estruturou-o em diversos órgãos, e, entre eles,
disciplinou o órgão superior, o órgão consultivo e deliberativo, os órgãos executores, entre outros, atribuindo a
cada qual o exercício de determinadas funções. Nos termos da referida lei, ao presidente da República cabe a
formulação da política nacional e das diretrizes governamentais para o meio ambiente. Ele, por sua vez, será
assessorado pelo Conselho de Governo. A execução da política nacional ficará a cargo do Instituto Brasileiro do
Meio Ambiente (IBAMA) e do Instituto Chico Mendes. Observe, portanto, que existe um escalonamento.
Podemos exemplificar, também, com a Presidência da República, que dirige a Administração Pública federal e é
auxiliada pelos ministérios respectivos.
Em razão do território: nesse caso, temos uma desconcentração dentro do espaço geográfico brasileiro. Bons
exemplos são os serviços de segurança pública prestados pela polícia federal, que, embora seja gerida pela
União, está distribuída por todo território nacional através de suas superintendências.
2.4. Descentralização

A descentralização se dá de forma política ou administrativa, sendo essas as duas grandes espécies de

descentralização. Convém acentuar que a descentralização política interessa mais até ao direito constitucional. É
aquela transferência de competências que encontramos em uma federação como a nossa. Isso pode ser facilmente
identificado com a leitura do texto constitucional. Por exemplo, a Constituição Federal de 1988 (CF/1988) reparte,
originariamente, competência entre os entes da Federação. Essa repartição não existe em um estado unitário,
somente em uma federação, sendo denominada descentralização política. O direito constitucional é a disciplina que vai
se ocupar dessa matéria.

Já o direito administrativo atua predominantemente na descentralização administrativa, que por sua vez deriva do texto
constitucional, ou seja, é a transferência de competências que dele resulta, ocorrendo após a promulgação da
CF/1988.

Quando o Estado desempenha sua atividade indiretamente e o faz por meio da criação de outras pessoas jurídicas,
falamos em descentralização administrativa. A descentralização, portanto, é a transferência de atribuições da
Administração Direta, em favor de uma outra pessoa. É o que acontece, por exemplo, quando se cria uma autarquia,
uma empresa pública, uma fundação pública ou uma sociedade de economia mista.

Observe que a descentralização administrativa tem como pressuposto a existência ou criação de outras pessoas
jurídicas. Não deve ser confundida com a desconcentração, que é uma distribuição interna de competências entre os
diversos órgãos. Na descentralização, a transferência da execução se dá em âmbito externo, de uma pessoa jurídica
para outra.

Essa descentralização pode decorrer de lei, como é o caso das pessoas jurídicas administrativas, que são criadas ou
autorizadas por lei, ou pode se manifestar na colaboração das pessoas jurídicas do setor privado, e aqui a
descentralização ocorre por contrato administrativo (a exemplo da permissão e da concessão) ou por ato
administrativo (por exemplo, na autorização para execução de serviço público).

a) Controle finalístico (tutela administrativa)

Não há hierarquia entre as pessoas políticas que descentralizam o serviço e as pessoas administrativas ou particulares
destinatários da descentralização. No máximo, podemos dizer que existe uma vinculação que encarrega o ente político
de exercer um controle finalístico, por vinculação, também chamado de tutela administrativa ou supervisão
ministerial.

Trata-se de um controle por vinculação, por uma razão singela: as entidades que foram criadas estão vinculadas à
Administração Direta; portanto, a relação é de vinculação. Considera-se finalístico, pois o papel da Administração
Direta é de apenas verificar se aquela entidade está cumprindo os fins que justificaram a sua criação. Por sua vez, a
supervisão ministerial passa uma ideia de que haverá uma supervisão para verificar se está tudo indo bem. Já a tutela
administrativa, diferentemente da autotutela, revela apenas uma preocupação com a tutela dos atos praticados pela
Administração Indireta frente aos fins que justificaram a criação daquela entidade.

Antigamente, até o início da década de 1990, era muito comum ouvir que o alcance do controle finalístico é delimitado
por lei. Seja pela lei que autoriza a criação da entidade da Administração Indireta, seja pela lei que eventualmente crie
essa entidade. Por exemplo, a lei que cria uma autarquia deve estabelecer em que casos a Administração Direta
controlará a autarquia, deixando claro, por exemplo, se o recurso hierárquico impróprio deve existir ou não, em que
casos o ministro de Estado poderá exercer o controle sobre a autarquia. Como vimos, isso é diferente do controle
hierárquico, que se destaca por ser automático e o mais abrangente possível.

Desse modo, ao resolver criar uma autarquia, empresa pública, ou outra entidade da Administração Indireta, o
presidente, o governador de estado ou o prefeito opta por um controle de menor intensidade, como se ele quisesse
prestigiar a entidade criada, dando a ela mais competências.

Assim, o ideal é que a lei que cria ou autoriza a criação desse tipo de entidade não avance de modo a sufocá-la,
ampliando o controle que a Administração Direta irá realizar sobre seus atos. Logo, a lei, em princípio, estabelecerá
os limites do controle por vinculação.

Atualmente, porém, não se pode dizer simplesmente que a lei delimitará o alcance do controle finalístico, pois não é só
a lei que faz isso. A Emenda Constitucional (EC) nº 19/1998, mais de 20 anos atrás, inseriu o § 8º no art. 37 da
CF/1988, que trata do chamado contrato de gestão:

Art. 37 (...)

§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá
ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a
fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998.)

I – o prazo de duração do contrato;

II – os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes;

III – a remuneração do pessoal.

Atente que o dispositivo dita que a autonomia dos órgãos e entidades da Administração Direta e indireta poderá ser
ampliada e, por consequência, o controle poderá ser diminuído.

Note que o constituinte permitiu que um contrato modificasse o alcance do controle finalístico. A lei cria uma autarquia
e esta pode celebrar um contrato com a Administração Direta no qual ela se compromete a cumprir determinadas
metas de desempenho fixadas pela Administração Direta, ouvindo a entidade que celebrou o contrato. Em
contrapartida, ela terá maior autonomia. Obviamente, com isso, o controle será exercido de modo menos intenso.

Desse modo, precisamos lembrar que, hoje, não só a lei faz a calibragem do controle finalístico, como também
eventuais contratos de gestão, diga-se de passagem, que nada tem de contrato, pois, apesar de ter sido esse o
nome dado pelo constituinte, não há obrigações antagônicas entre a Administração Direta e Indireta. A Administração
Direta e a entidade que celebra esse contrato possuem o mesmo objetivo, há um esforço unidirecional, o que
justificaria o emprego da nomenclatura parceria, acordo de cooperação ou qualquer outro nome, menos contrato de
gestão, mas é o que se tem pelo texto constitucional.

b) Formas de descentralização

A descentralização pode se dar das seguintes formas:

Territorial ou geográfica: pela descentralização administrativa territorial (não confundir com desconcentração
em razão do território), o ente político cria uma pessoa jurídica de direito público que ocupará determinado
 espaço físico em seu território e lhe atribui genericamente capacidade administrativa. São exemplos os
“territórios” tratados pela CF/1988. Atualmente, não temos territórios no Estado brasileiro. Os territórios, se forem
criados, serão entes administrativos, e não políticos, detendo apenas capacidade administrativa, que é
descentralizada pelo ente político.
Por serviços, funcional ou técnica (por outorga): a descentralização administrativa por serviços, funcional ou
técnica tem como consequência a existência da Administração Indireta. Isso porque, nesse caso, o ente político
cria pessoas jurídicas de direito público (por exemplo, fundação pública de direito público e autarquia) ou
autoriza a criação de pessoas jurídicas de direito privado (por exemplo, empresa pública, sociedade de
economia mista e fundação pública de direito privado) para o desempenho da atividade administrativa ou
prestação do serviço público.
Por colaboração ou delegação: nessa hipótese, temos os particulares em colaboração com o Estado, que, por
meio de contrato, obtêm a prerrogativa de executar determinado serviço público. São os concessionários e
permissionários do serviço público. Esses executores não fazem parte da Administração São particulares que
colaboram com o Estado.

3. Administração Direta

Pela descentralização política, atribui-se autonomia aos entes federados. Esses entes são entidades políticas (porque
possuem a tríplice autonomia: auto-organização, autogoverno e autoadministração) e também são pessoas jurídicas
de direito público interno. Compõem a Administração Direta federal, estadual, distrital e municipal.

3.1. Conceito

A Administração Pública Direta pode ser conceituada como um conjunto de órgãos públicos que integram as
estruturas dos entes políticos e são encarregados de exercer a atividade administrativa de forma centralizada.

Sintetizando, a Administração Direta é uma administração que centraliza suas atividades no ente político, que as
exerce através de seus diversos órgãos. Assim, quando ler em sua prova alguma referência a uma “Administração
centralizada”, entenda por Administração Direta. E para não deixar dúvidas, podemos dizer que a atividade
descentralizada é a que faz surgir a Administração Indireta. Isso também não quer dizer que necessariamente a
descentralização tem como reflexo a Administração Indireta, pois, como vimos, os particulares que colaboram com o
Estado são também destinatários da descentralização, mas não são pessoas administrativas e, portanto, não fazem
parte do quadro da Administração Indireta.

Segundo o art. 4º do Decreto-Lei nº 200/1967, a Administração Pública federal compreende:

Art. 4º (...)

I – A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da
República e dos Ministérios.

II – A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica
própria:

a) Autarquias;

b) Empresas Públicas;
c) Sociedades de Economia Mista;

d) fundações públicas.

O Decreto-Lei nº 200/1967 é um tanto restritivo ao dispor que a Administração Direta federal “se constitui
dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios”.

Sabemos que a Administração Direta é um conjunto de órgãos públicos. O Poder Executivo da União,
órgão integrante da Administração Direta federal, é composto pela Presidência da República e seus
respectivos ministérios. Na Presidência da República, agregam-se vários outros órgãos, como a Casa
Civil, a Advocacia-geral da União, entre outros. O mesmo ocorre com os ministérios, que também se
desdobram em vários outros órgãos.

Ocorre que a Câmara dos Deputados e o Senado Federal (Poder Legislativo) também são órgãos da
Administração Direta federal. Da mesma forma o Supremo Tribunal Federal (STF), o Superior Tribunal de
Justiça (STJ), o Tribunal Superior Eleitoral (TSE), o Tribunal Superior do Trabalho (TST), os Tribunais
Regionais Federais (TRFs), os Tribunais Regionais do Trabalho (TRTs), entre outros órgãos do Poder
Judiciário, o Ministério Público da União (MPU), o Tribunal de Contas da União (TCU) e a Defensoria
Pública da União (DPU) também pertencem à Administração Direta federal. Assim, todos esses órgãos, do
Executivo, do Legislativo e do Judiciário, compõem a Administração Direta federal, de modo que o art. 4º
do Decreto-Lei nº 200/1967 deve ser lido com temperamentos.

Mesmo assim, em diversas provas de concursos encontramos a afirmação de que a Administração Direta
federal é composta pela Presidência da República e seus ministérios. Com base na disposição literal da
lei, essa afirmação está correta. No entanto, lembre-se de que os demais Poderes também fazem parte
da Administração Direta.

3.2. Órgão público

A Administração Direta é um conjunto de órgãos que, centralizadamente, desempenham a atividade administrativa.

Mas o que é um órgão público?

a) Conceito

Os órgãos públicos são “centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus
agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem” (MEIRELLES, 2010, p. 68).

Desse modo, os órgãos são repartições existentes dentro de uma pessoa jurídica; são unidades que integram a
estrutura da Administração (art. 1º, § 2º, I, da Lei nº 9.784/1999) a que são cometidas determinadas atividades
administrativas que serão prestadas de forma especializada pelos agentes públicos.

Não podemos confundir o órgão com a pessoa jurídica a que pertence.

Os órgãos fazem parte da estrutura orgânica da pessoa jurídica. Não têm vida própria. Não têm personalidade jurídica.
Nesse sentido, quando falamos em órgãos públicos, devemos nos recordar do conceito de desconcentração, que é a
distribuição interna (dentro de uma mesma pessoa jurídica) de competências. Aqui, temos apenas uma pessoa com
personalidade jurídica e é dentro dessa pessoa que encontramos os órgãos.

É diferente da descentralização, que é uma distribuição externa. Aqui teremos duas pessoas jurídicas com
personalidades distintas.

Não se deve confundir um órgão com uma entidade da Administração Indireta. Órgão público é uma
unidade administrativa, desprovida de personalidade jurídica própria, ocupada por um agente público.
Entidade, por sua vez, possui personalidade jurídica própria. Por exemplo, uma autarquia não é órgão
público, mas uma entidade, assim como uma fundação pública, uma empresa pública e uma sociedade de
economia mista. Todas essas são entidades da Administração Pública Indireta, fruto de descentralização
(transferência de competência a uma outra pessoa jurídica).

Outrossim, no direito administrativo, a palavra “ente” serve para designar os entes da Federação, isto é, União,
estados, municípios e Distrito Federal. É importante ter esse rigor técnico, pois, por exemplo, a Lei nº 11.107/2005 (Lei
de Consórcios Públicos), prevê que o consórcio só pode ser firmado entre entes da Federação. Desse modo, uma
autarquia não poderá formalizar um contrato de consórcio público, só os entes da Federação é que têm essa
possibilidade.

Ademais, os órgãos públicos exigem a edição de leis para sua criação e extinção, que serão de iniciativa do
presidente da República, quando se tratar de órgãos do Poder Executivo federal (art. 61, § 1º, II, “e”, da CF/1988),
do governador, quando se tratar de órgãos do Poder Executivo estadual, e assim por diante com o Distrito Federal e os
municípios. O art. 84, VI, “a”, da CF/1988 aduz que o presidente pode dispor mediante decreto sobre a organização e o
funcionamento da Administração federal, desde que não implique aumento de despesa, nem a criação ou extinção de
órgãos públicos. Decreto executivo não pode criar ou extinguir órgãos públicos, o que pode, apenas, ser feito por lei (e
medidas provisórias, já que têm força de lei), o que a doutrina entende por princípio da organização legal do serviço
público (ALEXANDRINO, 2017).

No tocante à inexistência de personalidade jurídica dos órgãos públicos, deve-se atentar para o fato de que, em provas
de concurso público, principalmente em prova dissertativa, é comum trazer um caso em que uma Câmara Municipal ou
o Senado Federal, por exemplo, foi demandado por meio de uma ação ordinária (sem rito especial) para reparar um
dano causado por seu servidor.

É imperioso arguir ilegitimidade passiva da Câmara ou do Senado em uma situação como essa. Tais
responsabilidades devem ser imputadas à pessoa jurídica a que pertencem. No primeiro caso, ao município respectivo.
No segundo caso, à União. Isso porque a Câmara e o Senado são órgãos e os órgãos não desfrutam de personalidade
jurídica, devendo suas condutas ser imputadas à pessoa jurídica a que pertencem.

Nesse sentido, os órgãos públicos não são sujeitos de direitos, e, portanto, não têm aptidão para contrair direitos e
obrigações. Assim, é o município quem firma o contrato de locação da Câmara, caso se trate de edifício particular. Na
prática, a Câmara, mesmo sem personalidade jurídica, possui inscrição do Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas
(CNPJ), que é uma forma de viabilizar o desempenho de suas atividades.
Enfim, cuidado para não confundir o que foi dito com a Súmula nº 525 do STJ, que dispõe que “a Câmara de
Vereadores não possui personalidade jurídica, apenas personalidade judiciária, somente podendo demandar em juízo
para defender os seus direitos institucionais.” Essa súmula não atribui personalidade jurídica à Câmara, mas
apenas personalidade judiciária, isto é, capacidade para estar em juízo na defesa de suas prerrogativas
institucionais, que possuem envergadura constitucional. Portanto, não é para qualquer demanda.

No mesmo sentido, há previsão constitucional, expressa no art. 37, § 8º, da CF/1988, sobre o aumento da autonomia
gerencial das autarquias e fundações, que, para serem qualificadas como agências executivas pelo presidente da
República, entre os pressupostos, exige-se a celebração de contrato de gestão com o ministério supervisor respectivo.
Por exemplo: uma autarquia da área da saúde, se possuir um plano estratégico de reestruturação que vise a uma
atuação respaldada no princípio da eficiência, poderá celebrar contrato de gestão com o Ministério da Saúde. Nesse
caso, poderá ser qualificada por decreto pelo chefe do Executivo (presidente). Veja que o contrato de gestão é
celebrado diretamente pelo ministério, o que, em tese, não seria possível, já que o ministério não possui personalidade
jurídica. A doutrina, entretanto, entende que algumas atuações dos órgãos públicos têm como fonte o costume
administrativo (embora nesse caso exista lei), o que justificaria essa conduta (CARVALHO, 2016).

Enfim, se é verdadeiro que a Administração Direta é um conjunto de órgãos públicos, também é verdadeiro que a
Administração Indireta, fruto da criação de pessoas jurídicas (descentralização administrativa), também pode ter
órgãos públicos integrantes de sua estrutura. Assim, por exemplo, existem órgãos públicos no interior de uma
autarquia.

Teorias da manifestação do órgão

Dentro de cada pessoa jurídica, existem diversas repartições que delimitam, especializam a atividade administrativa.
Tais repartições são os órgãos públicos. Os órgãos públicos, nesse sentido, são elementos de conexão entre o agente
público e a pessoa jurídica a que pertencem. Os agentes públicos são o elemento físico da Administração, são os que
materialmente desempenham a atividade administrativa.

Três teorias são usadas para justificar o motivo pelo qual a atuação da pessoa natural (do agente público, nesse caso)
é imputada à pessoa jurídica a que pertence. São elas:

Teoria do mandato: por essa teoria, os agentes públicos são mandatários da pessoa jurídica a que pertencem,
e, por isso, seus atos são a ela imputados. Seria uma espécie de procuração conferida pela pessoa jurídica de
direito público. Mas restou uma dúvida que não é capaz de ser respondida por essa teoria: se o Estado é
representado por seus agentes, que são seus “procuradores”, quem outorgou esse mandato?
Teoria da representação: por essa teoria, o agente público seria como um representante de pessoas
incapazes, uma espécie de curador. Se incapaz, o Estado poderia ser responsabilizado ou o agente público
deveria ser responsabilizado pelas condutas que lesionassem a terceiros? Ademais, como na teoria anterior,
adota-se o entendimento de que o agente é um “representante” da vontade do Estado, o que necessariamente
pressupõe a existência de duas vontades, uma do próprio Estado e outra do agente. Essa teoria também não foi
bem acolhida.
Teoria do órgão ou teoria da imputação volitiva: enfim, por essa teoria, há uma presunção de que, se o
agente público está atuando em determinado órgão, essa atuação deve ser imputada à pessoa jurídica a que
pertence esse órgão público. Um conceito bastante utilizado pelo direito privado e que permite visualizar com
mais facilidade essa teoria é o de “presentação”, pelo qual a vontade do agente seria a própria manifestação
da pessoa jurídica. O agente apenas tornaria presente a vontade da pessoa jurídica. É uma relação muito mais
orgânica do que jurídica. Assim, o agente não é um Ele é o Estado manifestando sua vontade.
A teoria do órgão ou da imputação volitiva também justifica a validade dos atos praticados por funcionários de fato,
que são os agentes irregularmente investidos na função pública. Trata-se, no entanto, de meia verdade. Isso porque
essa teoria tem o privilégio de imputar a prática dos atos praticados por agentes à pessoa jurídica a que pertencem.
Entretanto, ela, sozinha, não tem idoneidade para convalidar os atos praticados por agentes de fato. Se for praticado
por uma pessoa que se diz agente público em uma situação em que nem sequer aparenta ser agente público, não
poderemos imputar essa conduta ao Estado. Imagine que uma pessoa bata à porta de sua residência para recolher o
Imposto Predial Territorial Urbano (IPTU) de seu imóvel. Ora, todos os anos recebemos boletos para tal pagamento.
Essa conduta não aparenta ser legítima. Não poderíamos, assim, imputá-la à pessoa jurídica do município e pedir a
quitação do débito. Exige-se, portanto, aparência de legitimidade da conduta (teoria da aparência). Ademais, deverá
haver boa-fé do administrado. Havendo má-fé, não se poderá suscitar a teoria da imputação volitiva para convalidar
um ato praticado por agente de fato. Por fim, deve-se lembrar do princípio da proteção à confiança. Esse tripé –
aparência, boa-fé e proteção à confiança – é que dá substrato para a imputação da vontade do agente de fato à
pessoa jurídica a que aparenta pertencer.

Características dos órgãos públicos

São criados e extintos por lei de iniciativa privativa do presidente da República/ governadores/prefeitos (art. 61,
1º, da CF/1988) – quando se tratar de órgãos da Administração Pública. Não pode um decreto executivo criar
órgão público (art. 84, VI, “a”, da CF/1988).
São frutos da desconcentração administrativa (distribuição de competências dentro de uma mesma pessoa
jurídica).
Não são entidades da Administração Indireta. Esta é constituída por pessoas jurídicas e é decorrente da
descentralização administrativa.
Os órgãos públicos não possuem personalidade jurídica, e, portanto, não têm patrimônio próprio.
Existem órgãos com autonomia administrativa, financeira e técnica (por exemplo, os independentes e os
autônomos, adiante estudados).
Os órgãos públicos não desfrutam de capacidade processual. Não podem demandar nem ser demandados (em
ações ordinárias).
Certos órgãos possuem personalidade judiciária e podem defender judicialmente suas prerrogativas
institucionais.
Alguns órgãos, embora não constituam pessoas jurídicas, devem ser inscritos no Cadastro Nacional de Pessoas
jurídicas (CNPJ).
Embora, reitera-se, não constituam pessoas jurídicas e não possuam patrimônio próprio, alguns deles podem
celebrar determinados tipos de contratos, a exemplo do já citado contrato de gestão celebrado com o ministério
respectivo como uma das condições para que uma autarquia ou fundação seja qualificada pelo presidente da
República como agência executiva.

Classificação dos órgãos públicos

Diversas são as formas utilizadas para classificar os órgãos públicos, quais sejam quanto à posição estatal, à estrutura
e à atuação funcional (MEIRELLES, 2010), quanto à esfera de atuação (DI PIETRO, 2010) e quanto às funções que
exercem (MELLO, 2010):

Quanto à posição estatal ou hierarquia, os órgãos podem ser:

Independentes: esses órgãos representam as principais funções do Estado e não são subordinados a qualquer
outro. Topograficamente estão no topo. Também são denominados pela doutrina como órgãos primários. O grande
diferencial desses órgãos é que, por serem independentes, sujeitam-se apenas ao controle constitucionalmente
previsto. Isso decorre da tripartição dos Poderes, que, embora harmônicos, são independentes (por exemplo: a
sustação dos atos normativos do Poder Executivo que exorbitem o poder regulamentar, que é de competência do
Legislativo). São exemplos de órgãos independentes, que não se subordinam a nenhum outro: Câmara dos
Deputados, Senado Federal, Presidência da República, tribunais superiores e demais tribunais, entre outros.

Autônomos: são aqueles órgãos que, na escala hierárquica, estão logo abaixo dos órgãos independentes e a esses
são subordinados. Os órgãos autônomos possuem autonomia administrativa, financeira e técnica. São exemplos os
ministérios, a Advocacia-Geral da União (AGU), as secretarias e outros. Como se observa, por estarem
hierarquicamente subordinados aos órgãos independentes, por esses são controlados. Assim, por exemplo, cabe ao
presidente da República a nomeação do advogado-geral da União, dos ministros de Estado etc.

Superiores: são os órgãos de cúpula da Administração Pública. Esses órgãos possuem a direção e o controle sobre
assuntos de sua competência, mas, diferentemente dos órgãos independentes e dos autônomos, não possuem
autonomia administrativa e financeira. Tais órgãos estão subordinados aos órgãos independentes e aos autônomos.
São exemplos, entre outros, as procuradorias jurídicas e os departamentos.

Subalternos: os órgãos subalternos são mais atuantes do que decisórios. Esses órgãos possuem pequeno poder de
decisão sobre as atividades que lhes competem, em relação a questões menos complexas, estando mais
vocacionados à execução de atividades atribuídas a eles. Exemplos: as seções de expediente, de pessoal.

Quanto à estrutura, classificam-se os órgãos em:

Simples: são os órgãos de titularidade única, que não se subdividem em outros órgãos. Possuem um único centro de
competência. Seu titular também é seu representante e basta a sua manifestação de vontade para que se tenha a
manifestação do próprio órgão, a exemplo da Chefia do Executivo.

Compostos: são aqueles órgãos em que encontramos uma pluralidade de agentes. Há uma subdivisão interna em
outros órgãos, e podemos exemplificar com os ministérios. Veja, por exemplo, o Ministério da Educação, integrado
pelo Conselho Nacional de Educação, pelo Instituto Benjamin Constant, pelo Instituto Nacional de Educação de Surdos
e até seis secretarias (Lei nº 844/2019).

Quanto à atuação funcional, os órgãos podem ser classificados em:

Singulares ou unipessoais: nesse caso, embora seja possível encontrar uma subdivisão do órgão em vários outros,
a manifestação de vontade de seu dirigente é o bastante para exarar a vontade do próprio órgão.

Coletivos, pluripessoais ou colegiados: são órgãos com representação plúrima: aqui, diferentemente do anterior,
em se tratando de manifestação de vontade relacionada às funções institucionais do órgão, a vontade deve ser
exarada por unanimidade ou por maioria. São exemplos os Tribunais de Justiça (TJs), o Conselho de Recursos da
Previdência Social, entre outros.

Quanto à esfera de atuação, os órgãos são:

Centrais: exercem suas atribuições em todo o território da pessoa jurídica a que pertence. Exemplos: o Ministério da
Economia (órgão que desempenha sua função em todo território nacional), a Secretaria de Segurança Pública do
estado (órgão que desempenha sua função em todo território estadual).

Locais: seu desempenho é limitado a determinado espaço geográfico dentro da pessoa que integram.
4. Administração Indireta

A CF/1988 delineia basicamente o perfil do Estado brasileiro. Adotamos a forma federativa, pela qual distribuímos
geopoliticamente o poder. Sabemos que a descentralização pode ser subdividida em:

a) Política: essa descentralização, de índole constitucional, é existente nos países que adotam a forma federativa. Por
ela, divide-se o poder político entre os vários entes existentes, que no Brasil são a União, os estados, o Distrito Federal
e os municípios. Adotada a forma federativa, não há mais que se falar em Estado unitário.

b) Administrativa: por essa descentralização, criam-se pessoas jurídicas administrativas com poderes de gestão
(porém, poderes administrativos) e a essas pessoas são transferidas a execução e a titularidade de atividades
administrativas.

Assim, para sabermos o que é a Administração Indireta, necessariamente precisamos entender que ela decorre da
descentralização administrativa. As entidades da Administração Indireta não têm autonomia política. São pessoas
jurídicas criadas pelas pessoas políticas para executarem a atividade administrativa de maneira especializada, em
obediência aos vários princípios constitucionais, principalmente o princípio da eficiência, e aqueles cinco outros
princípios acima esboçados e que nós extraímos do Decreto-Lei nº 200/1967.

4.1. Conceito

Podemos conceituar a Administração Indireta como um conjunto de pessoas jurídicas administrativas de direito público
ou de direito privado, criadas ou autorizadas por lei, para, de forma descentralizada, desempenharem a atividade
administrativa de maneira especializada.

4.2. Características

Criação e extinção: a existência de entidades da Administração Indireta depende de lei. Para determinadas
entidades, a lei cria a própria pessoa jurídica, atribuindo-lhe personalidade, como nos casos das autarquias,
fundações públicas de direito público e associações públicas. Aqui não se exige registro. A personalidade emana da
lei. Por outro lado, outras entidades demandam lei que autorize sua criação, devendo ser elaborado um estatuto e
levado a registro, para que então a pessoa passe a ter personalidade jurídica. Nesse caso, sem registro no órgão
competente, não há a constituição da entidade, e não haveria de se falar em personalidade jurídica, já que o registro é
constitutivo. São exemplos as empresas públicas, sociedades de economia mista e os consórcios públicos quando
tiverem personalidade jurídica de direito privado. O fundamento está no art. 37, XIX, da CF/1988: “somente por lei
específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista
e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação”. O mesmo vale para
os casos de extinção. Somente a lei poderá extinguir a entidade da Administração Indireta, ou autorizar sua extinção. É
inconcebível a criação ou extinção sem a existência de lei.

− Subsidiárias: as empresas estatais da Administração Indireta, ou seja, empresas públicas e sociedades de

economia mista, podem criar empresas subsidiárias, às quais será atribuída parcela das atribuições das entidades
controladoras. Tais subsidiárias serão controladas diretamente pelas entidades da Administração Esclarecendo: a
Petrobras S.A., por exemplo, é uma sociedade de economia mista e tem como subsidiária, entre outras, a Transpetro
Petrobras Transportes. É a própria Petrobras que controla essa subsidiária. Um detalhe importante: mesmo as
subsidiárias exigem autorização legal. Veja a Lei nº 13.303/2016, que estabelece no art. 2º, § 2º, que “depende de
autorização legislativa a criação de empresas públicas e de sociedade de economia mista, assim como a participação
de qualquer delas em empresa privada, cujo objeto social deve estar relacionado ao da investidora, nos termos do
inciso XX do art. 37 da Constituição Federal”. O STF, na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 1.649, decidiu
que a autorização não precisa ser específica para cada subsidiária, bastando que “haja previsão para esse fim, na
própria lei que instituiu a empresa de economia mista matriz, tendo em vista que a lei criadora é a própria medida
autorizadora”. Ressalvando o erro terminológico “empresa de economia mista”, pois sabemos que se trata de empresa
pública ou sociedade de economia mista, o STF resolveu o impasse, e, portanto, havendo previsão específica, na lei
que autoriza a criação de empresa pública, sobre a possibilidade de se instituírem subsidiárias, já estará preenchido o
requisito de previsão legal.

− Entidades controladas direta ou indiretamente: pode acontecer, em sua prova, de o examinador perguntar a
seguinte situação: determinado estado X adquiriu a maioria do capital social da sociedade Y. Nesse caso, a sociedade
Y seria uma sociedade de economia mista integrante da Administração Indireta? Não. Conforme vimos, a exigência de
lei é peremptória. A situação narrada demonstra apenas uma sociedade com participação do estado, e não uma
entidade da Administração Indireta.

Composição: segundo o Decreto-Lei nº 200/1967, a Administração Indireta é composta por autarquias (personalidade
jurídica de direito público), empresas públicas (personalidade jurídica de direito privado), sociedades de economia
mista (personalidade jurídica de direito privado) e fundações públicas (personalidade jurídica de direito público ou de
direito privado). Atualmente devemos acrescentar os consórcios públicos, que, conforme depreendemos da leitura
da Lei nº 11.107/2005, poderão se constituir em pessoas jurídicas de direito público ou em pessoas jurídicas de direito
privado.

− Natureza jurídica: a Administração Indireta é composta por pessoas jurídicas de direito público e de direito
privado. Em se tratando de pessoas jurídicas de direito público (autarquias, fundações públicas de direito público e
associações públicas), sua personalidade jurídica decorrerá diretamente da lei que a instituiu. Por outro lado, em se
tratando de pessoa jurídica de direito privado (empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas
de direto privado), a lei apenas autoriza sua criação. Desse modo, a lei autoriza o chefe do Executivo a criar uma
sociedade de economia mista, por exemplo, ou mesmo uma empresa pública. Depois disso, deve ser elaborado seu
estatuto e levado ao registro competente (cartório de registro de pessoas jurídicas ou Junta Comercial, a depender da
finalidade). É uma entidade privada, integrante da Administração Indireta, e, portanto, é uma pessoa administrativa.
Logo veremos o que as distingue. Não confunda pessoa jurídica de direito privado com pessoa particular. Trata-se
apenas da natureza jurídica da entidade personificada, e não de quem a compõem. Assim, é perfeitamente possível
termos uma entidade de direito privado que compõe a Administração Indireta. O grande diferencial é que tais entidades
de direito privado integrantes da Administração Indireta deverão ter sua criação autorizada por lei. Ademais, na
Administração Indireta, diferentemente dos órgãos públicos, encontramos entidades personificadas, com aptidão para
contrair direitos e obrigações. Desse modo, essas entidades possuem patrimônio próprio, capacidade
de autoadministração (gozam de autonomia administrativa e técnica), desfrutam de capacidade processual e
podem entabular relações jurídicas.

Finalidade: a lei que autoriza a criação de uma entidade da Administração Indireta ou a própria lei que a institui deve
prever a finalidade para a qual está sendo criada a entidade. Não há liberdade de atuação. Não pode ser criada uma
autarquia para depois verificar o que essa entidade desempenhará.

Controle: não existe relação de hierarquia ou subordinação entre a Administração Direta e a Administração Indireta. O
chefe do Executivo não é um superior hierárquico em relação aos agentes da Administração Indireta. A hierarquia é
um escalonamento vertical com caráter interno, ou seja, dentro de uma mesma pessoa jurídica. Logo, a Administração
Direta não exerce controle hierárquico sobre a Administração Indireta. Por outro lado, existe uma ligação entre a
Administração Direta e a Administração Indireta chamada de vinculação. Trata-se de ligação com caráter externo, por
meio da qual a Administração Direta se utiliza da tutela administrativa ou controle finalístico, isto é, verifica se a
entidade está cumprindo os fins para os quais foi criada. Esse controle finalístico ou tutela administrativa, na esfera
federal, é exercido pelo ministério relacionado à área de atividade da pessoa jurídica criada (art. 4º, parágrafo único,
do Decreto-Lei nº 200/1967). Nesse sentido, o art. 19 do referido decreto-lei dispõe: “todo e qualquer órgão da
Administração Federal, direta ou indireta, está sujeito à supervisão do Ministro de Estado competente, excetuadas
unicamente os órgãos mencionados no art. 32, que estão submetidos à supervisão direta do Presidente da
República.” Além do controle administrativo decorrente da supervisão ministerial, existe o controle político sobre as
entidades da Administração Indireta. Seus dirigentes, por exemplo, são de livre nomeação e exoneração pelo
presidente da República (na esfera federal). Esse controle político, no entanto, é mitigado com determinadas
entidades da Administração Indireta, a exemplo das agências reguladoras, cujos dirigentes possuem mandato fixo e
não podem ser livremente exonerados. Enfim, ainda há o controle financeiro, segundo o qual todas as entidades que
guardem ou gerenciem recursos públicos devem prestar contas ao tribunal de contas respectivo.

Essas são as principais características das entidades da Administração Indireta. É oportuno esclarecer que os
exemplos citados são, em regra, da Administração federal, mas devemos saber que nos âmbitos estadual, distrital e
municipal também temos Administração Direta e Indireta, com todas as peculiaridades acima explanadas.

Para facilitar o estudo, abordaremos individualmente cada espécie de entidade da Administração Indireta.

4.3. Autarquias

Para fins didáticos, o estudo das autarquias foi dividido em: autarquias (são as tradicionais), agências executivas e
agências reguladoras.

a) Autarquias comuns

Conceito

Segundo o art. 5º, I, do Decreto-Lei nº 200/1967, as autarquias são “serviço autônomo, criado por lei, com
personalidade jurídica, patrimônio e receitas próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que
requeiram, para seu funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada”.

A autonomia das autarquias deve ser entendida como uma autonomia administrativa, com patrimônio próprio e
atribuição para o exercício de atividades típicas da Administração Pública. Não podem ser criadas para o desempenho
de atividade econômica. Somente atuam em atividades administrativas típicas do Estado.

Não se deve confundir as autarquias com os serviços sociais autônomos. As autarquias, assim entendidas pelo
decreto-lei como um serviço autônomo, são pessoas jurídicas de direito público criadas por lei e que integram a
Administração Indireta. Os serviços sociais autônomos são pessoas jurídicas de direito privado, criados mediante
autorização legislativa, e não integram a Administração Indireta.

A autarquia é entidade da Administração Indireta distinta do ente federado que a criou. Não temos uma mesma
autarquia que compõe a Administração Indireta da União e a Administração Indireta do Estado. O STF (ACO nº
503/RS, rel. Min. Moreira Alves, julgado em 25.10.2001) entendeu que “no sistema constitucional brasileiro, não há a
possibilidade de criação de autarquia interestadual mediante a convergência de diversas unidades federadas”.

Devemos nos ater a uma situação que pode ensejar dúvida e confusão na hora dos estudos. Atualmente o
termo autarquia tem sido adotado como gênero, e dentro dele encontramos as autarquias comuns, as
 autarquias fundacionais (na verdade, são as fundações públicas de direito público), as autarquias em
regime especial e as associações públicas. Isso porque, essas entidades estão submetidas ao mesmo
regime jurídico das autarquias. Mas fique atento, pois, se em sua prova não houver a qualificação
“fundacional”, “em regime especial”, por exemplo, entenda que se trata da autarquia comum.

É possível que haja autarquia integrando mais de um ente federativo?

A regra é que não. Cada ente federado cria as entidades da sua Administração Indireta. Entretanto, pode ocorrer de
mais de um ente federativo firmar um consórcio público e criar uma associação pública (que tem personalidade
jurídica de direito público). Para essas entidades multifederadas ou interfederadas, por assumirem o mesmo regime
jurídico de autarquias, são conhecidas como autarquias multifederadas e interfederadas.

Instituição/criação, organização e extinção

A criação de autarquias depende de lei específica.

Veja o que diz o art. 37, XIX, da CF/1988 sobre o assunto: “somente por lei específica poderá ser criada
autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à
lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação” (grifos nossos).

Tal lei é de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo, conforme inferimos do texto constitucional,
principalmente a passagem que diz ser de iniciativa privativa do presidente a lei que disponha sobre a criação e
extinção de ministérios e órgãos da Administração Pública (art. 61, § 1º, II, “e”). Embora a CF/1988 trate de ministérios
e órgãos públicos (e já sabemos que esses órgãos não possuem personalidade jurídica), por se tratar de matéria afeta
à organização administrativa, a criação de pessoas jurídicas administrativas da Administração Pública Indireta também
está sujeita à iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo, que deverá fazê-lo por meio de lei. Não pode, nesse
sentido, um decreto do Poder Executivo criar uma autarquia. Sua existência está condicionada à reserva de lei.

Assim, se houver lei de iniciativa da Câmara dos Deputados com o objetivo de criar uma autarquia da Administração
federal, eventual aprovação, sanção e promulgação dessa lei não convalida o vício de iniciativa.

Assevere-se que o Instituto Chico Mendes, entidade de natureza autárquica, foi criado por meio de medida provisória.
Nessa ocasião, foi questionado no STF se seria possível uma medida provisória criar uma autarquia, principalmente
tendo como requisito a urgência e relevância, sendo que nenhuma urgência justificaria a edição de uma medida
provisória para criar uma entidade da Administração Indireta, podendo-se criar por meio de uma lei de iniciativa do
chefe do Poder Executivo.

É claro que, se estivermos falando de uma entidade vinculada ao Poder Legislativo ou ao Poder Judiciário, a iniciativa
não seria do Chefe do Executivo, mas da Mesa Diretora da Câmara ou do Senado, ou do tribunal competente em caso
de autarquia vinculada ao Poder Judiciário. Mas aqui haveria apenas uma mudança no tocante à iniciativa, já que
continuaria a exigência de lei.

Ademais, a própria lei instituidora da autarquia é que lhe atribui personalidade jurídica, independentemente de
qualquer registro posterior. Entrando em vigor a lei, tem-se por criada e personalizada a entidade autárquica.

O mesmo ocorre com a extinção, que somente poderá se dar mediante lei específica.
Trata-se do princípio do paralelismo das formas, ou seja, se se necessita de lei para instituir, deve-se exigir lei para
extinguir.

No que tange à organização das autarquias, ao chefe do Executivo cabe o delineamento de seu perfil básico por meio
de ato administrativo (por exemplo, decreto). Isso porque a lei que a institui pode não descer aos pormenores sobre a
organização administrativa das autarquias, como o estabelecimento de normas básicas sobre seu funcionamento, a
exemplo do regimento, quadro funcional, entre outras.

Resumindo, objetivando instituir uma autarquia, deve-se promulgar e publicar uma lei com esse objeto. Caso queira,
de modo oposto, extinguir, exige-se a promulgação e publicação de lei com a finalidade de extingui-la. Agora, se a
autarquia já foi criada por lei, mas ainda não tem sua estrutura e organização bem definidos, pode o chefe do
Executivo, por meio de decreto, organizar seu funcionamento.

Natureza jurídica

Vimos que a Administração Indireta é uma Administração descentralizada e nela encontramos pessoas jurídicas de
direito público e pessoas jurídicas de direito privado. As autarquias são pessoas jurídicas de direito público e sua
personalidade emana diretamente da lei que as institui, devendo-se aplicar todos aqueles princípios aplicáveis à
Administração Direta.

Ademais, entende-se que, nessa hipótese de descentralização administrativa, há a transferência da titularidade e da

execução do serviço para a própria autarquia. O entendimento é diferente quando a entidade da Administração Indireta
tem natureza de direito privado, pois, nesse caso, a descentralização se opera apenas no plano da execução, sem
transferência da titularidade.

Objeto/finalidade

As autarquias destinam-se ao exercício descentralizado de atividades típicas da Administração Pública (aqui

entendidas aquelas atividades administrativas que não se confundem com a exploração de atividade econômica).

As autarquias são classificadas por Carvalho Filho (2017) da seguinte forma:

− Autarquias assistenciais: são as autarquias destinadas a auxiliar setores desfavorecidos socialmente, a exemplo
do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA).

− Autarquias previdenciárias: têm sua atividade voltada para a previdência social, a exemplo do Instituto Nacional do
Seguro Social (INSS).

− Autarquias culturais: são autarquias cujas atividades dirigem-se ao ensino, a exemplo da Autarquia Municipal do
Ensino Superior de Goiânia.

− Autarquias profissionais: essas autarquias fazem a gestão de cadastros dos profissionais de suas áreas, bem
como fiscalizam o desempenho de suas atividades, a exemplo do Conselho Regional de Engenharia e Agronomia
(CREA) e do Conselho Federal de Medicina (CFM).

A atividade de fiscalização profissional, por ser decorrente do exercício do poder de polícia, é uma atribuição típica do
Estado. Para o STF, essa atuação não pode ser delegada à iniciativa privada. A Lei nº 9.649/1998, por exemplo,
trouxe em seu escopo o objetivo de transferir a fiscalização de profissões para a iniciativa privada, que se daria por
delegação. O STF entendeu ser inconstitucional esse dispositivo (ADI nº 1.717/DF julgado em
07.11.2002, DJe 28.03.2003). Nesse precedente, o STF decidiu que os parágrafos do art. 58 da Lei nº 9.649/1998, que
previam que os conselhos de fiscalização profissional eram pessoas privadas, eram inconstitucionais, por se
considerar que pessoas privadas não poderiam exercer poder de polícia.

O grande problema é que essa equiparação às autarquias não se deu de uma forma muito clara. Por exemplo, os
conselhos gozam de imunidade tributária, podem inscrever em dívida ativa os seus créditos e precisam ter servidores
públicos nos seus quadros, de modo que devem fazer concursos públicos para preencher suas vagas.

Entretanto, ao mesmo tempo em que o STF afirmou que esses conselhos seriam entidades autárquicas, foi
reconhecido que os conselhos de fiscalização profissional não pagam pelo regime de precatórios. Assim, tem-se, de
um lado, uma entidade regida por um regime de direito público e, por outro lado, essa mesma entidade pode ter seus
bens penhorados e não paga pelo regime de precatórios, nos termos decididos no Recurso Extraordinário (RE) nº
938.837: EXECUÇÃO – CONSELHOS – ÓRGÃOS DE FISCALIZAÇÃO – DÉBITOS – DECISÃO JUDICIAL. A
execução de débito de Conselho de Fiscalização não se submete ao sistema de precatório (RE nº 938.837, rel. Min.
EDSON FACHIN, Relator(a) p/ Acórdão: Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 19.04.2017, PROCESSO
ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-216 DIVULG 22.09.2017 PUBLIC 25.09.2017).

Cumpre afirmar que tal entendimento promove uma grande confusão, pois, sendo autarquias, deveriam se submeter
ao regime dos precatórios.

No tocante à Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), o STF já entendeu reiteradas vezes que se trata de instituição
independente, e, diferentemente de todos os outros conselhos de fiscalização, não integra a Administração Indireta.
Assim, não se sujeita à supervisão ministerial; não tem o dever de prestar contas ao TCU; a contribuição anual dos
advogados não tem natureza tributária e eventual execução pela instituição será realizada pelo processo comum,
diferentemente dos demais conselhos, que, por integrarem Administração Indireta, têm sua cobrança efetuada por
execução fiscal (ADI nº 3.026, DJ 29.09.2006). Para o STF, trata-se de entidade independente, sui generis, cuja função
institucional é de envergadura constitucional.

No julgamento do RE nº 595.332, datado de 31.08.2016, de relatoria do Ministro Marco Aurélio e com

repercussão geral, o STF fixou a seguinte tese com repercussão: “compete à Justiça Federal processar e
julgar ações em que a Ordem dos Advogados do Brasil, quer mediante o Conselho Federal, quer
seccional, figure na relação processual”.

Segundo o art. 109, I, da CF/1988, compete à Justiça Federal “as causas em que a União, entidade autárquica ou
empresa pública federal forem interessadas na condição de autores, rés, assistentes ou opoentes”. Veja que, embora
essa tese pareça infirmar o entendimento anterior, já que desloca o julgamento para a Justiça Federal das causas em
que a OAB participe da relação processual, o julgado anterior continua aplicável, ou seja, a OAB, conforme julgado
recentemente (STF, RE nº 405.267, Plenário, julgado em 06.09.2018), não é entidade da Administração Indireta.

No dia 07.11.2018, o TCU mudou o entendimento e decidiu que devem ser julgadas pelo referido tribunal
(TC nº 015.720/2018-7). Segundo a Corte de Contas, a OAB preenche todos os requisitos para ser
catalogada como entidade da Administração Indireta, possuindo natureza de autarquia. A OAB, todavia,
 impetrou o Mandado de Segurança (MS) nº 36.376, tendo a ministra Rosa Weber deferido o pedido de
liminar, em 07.06.2019, para suspender a eficácia da decisão proferida no processo administrativo, de
forma que a OAB ficará desobrigada de prestar contas ao TCU até a conclusão do julgamento de referido
MS.

− Autarquias administrativas: trata-se de categoria residual na qual encontramos diversas atividades administrativas,
apontando, inclusive, a de fiscalização. São exemplos o Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia
(INMETRO), o IBAMA, o Banco Central do Brasil (BACEN) etc.

− Autarquias de controle: essas autarquias fiscalizam, controlam as entidades prestadoras de serviços públicos ou
que atuam na esfera econômica. Nessa categoria estão as agências reguladoras.

− Autarquias associativas: aqui estão as associações públicas, que, por se submeterem ao mesmo regime jurídico
das autarquias (regime jurídico de direito público), têm sido qualificadas como autarquias interfederativas ou
multifederadas.

A lei de consórcios públicos, Lei nº 11.107/2005, prevê, como novidade, que o consórcio público dará origem a uma
nova pessoa jurídica, que, por sua vez, será uma pessoa jurídica de direito público ou de direito privado. Se for pessoa
de direito privado, será uma associação regida predominantemente pelo regime de direito privado. Contudo, se for uma
pessoa de direito público, receberá o nome de associação pública.

Assim, associação pública é uma entidade criada em virtude da celebração de um contrato de consórcio público, por
entes da Federação (União, estados, municípios e Distrito Federal), com o objetivo da formação desse consórcio. O
regime dessa associação será predominantemente público.

A Lei nº 11.107/2005 deu origem a uma quinta e nova entidade da Administração Indireta?

Não. Para a maioria da doutrina, como Celso Antônio Bandeira de Melo e José dos Santos Carvalho Filho, a
associação pública nada mais é do que uma entidade autárquica. Ela é uma autarquia com a peculiaridade de ser
formada por mais de um ente da Federação, entes que pretenderam se consorciar. Obviamente, ela será controlada
por todos os entes da Federação que estiverem consorciados.

Em relação ao controle do tribunal de contas sobre a associação pública, há uma situação interessante. O art. 9º da
Lei nº 11.107/2005 prevê que o tribunal de contas do representante legal do consórcio público, da associação pública,
exercerá o controle da pessoa jurídica desse consórcio, ou seja, dessa associação.

Art. 9º A execução das receitas e despesas do consórcio público deverá obedecer às normas de direito financeiro
aplicáveis às entidades públicas.

Parágrafo único. O consórcio público está sujeito à fiscalização contábil, operacional e patrimonial pelo Tribunal de
Contas competente para apreciar as contas do Chefe do Poder Executivo representante legal do consórcio, inclusive
quanto à legalidade, legitimidade e economicidade das despesas, atos, contratos e renúncia de receitas, sem prejuízo
do controle externo a ser exercido em razão de cada um dos contratos de rateio.

Por sua vez, o tribunal de contas de cada um dos entes da Federação controlará o respectivo contrato de rateio
celebrado pela associação pública com o ente consorciado.
Deve-se ter em mente que o consórcio público celebra um contrato de rateio com cada ente consorciado. Através
desses contratos de rateio, a pessoa jurídica do consórcio público (associação pública) receberá os recursos. Por
exemplo, se for celebrado um consórcio em que o representante legal seja a União, o controle orçamentário será do
TCU. Contudo, se um dos contratos de rateio desse consórcio for celebrado com o município de São Paulo, quem
controlará esse contrato de rateio será o Tribunal de Contas do Município (TCM) de São Paulo. Se outro contrato de
rateio, no mesmo consórcio, foi celebrado com o estado de São Paulo, quem controlará esse contrato será o Tribunal
de Contas do Estado de São Paulo (TCE-SP). Por sua vez, o contrato de rateio celebrado com a União, será
controlado pelo TCU.

Patrimônio

Dispõe o art. 98 do Código Civil/2002: “São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de
direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem”.

Dessa forma, podemos verificar que a natureza pública do patrimônio autárquico se sujeita ao regime jurídico
de direito público, e, como consequência, seus bens são imprescritíveis, impenhoráveis e inalienáveis.

− Imprescritíveis: porque, como sabemos, existe, em nosso ordenamento, a usucapião, uma forma de prescrição
(aquisitiva), de modo que uma pessoa passa a ter o domínio do bem depois de certo lapso de tempo, desde que
atenda a outros requisitos existentes na lei civil. No entanto, isso não é possível com bens de autarquias. A prescrição,
portanto, não induz a aquisição de propriedade da autarquia (Súmula nº 619 do STJ).

− Impenhoráveis: se você tem um título executivo judicial (uma sentença condenatória) do qual consta
expressamente que determinada autarquia lhe deve R$ 200 mil, não adianta pedir a penhora dos bens da entidade
autárquica. Por eles serem impenhoráveis, a execução contra as autarquias está sujeita ao regime de precatórios.
Ainda, a impenhorabilidade tem por consequência o fato de seus bens não poderem ser dados em garantia, motivo
pelo qual não poderão ser hipotecados, penhorados ou dados em anticrese.

− Inalienáveis: os bens das autarquias, como já sabemos, estão sujeitos ao regime jurídico de direito público, e,
portanto, são inalienáveis. Isso não quer dizer que são absolutamente inalienáveis, mas que, se for alienar, deve
obedecer a requisitos, como a demonstração de interesse público, avaliação, licitação e autorização legislativa
(quando se tratar de imóveis). Por ser possível a alienação, desde que obedecidos os requisitos, diz Carvalho Filho
(2017) se tratar de “alienabilidade condicionada”.

Regime jurídico dos agentes autárquicos

Segundo o art. 37 da CF/1988:

A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também,
ao seguinte:

I – (...);

II – a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de
provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei,
ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração.
Desse modo, o ingresso em cargos de entidades autárquicas, assim como nas demais entidades da Administração
Indireta, depende de prévia aprovação em concurso público.

Mas qual o regime jurídico desses servidores que ingressam no serviço público?

Na forma originária do art. 39 da CF/1988, deveria existir regime jurídico único para os agentes da Administração
Direta, autárquica e fundacional, de modo a manter um padrão na lei regente da relação de trabalho entre os agentes
públicos e a Administração Pública. Foi editada, então, a Lei nº 8.112/1990, criando um estatuto jurídico na esfera
federal.

Ocorre que, com a EC nº 19/1998, o regime jurídico único foi extinto, passando a coexistir, na esfera federal, agentes
estatutários (regidos pelo estatuto federal) e agentes celetistas (regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho –
CLT).

No entanto, essa EC teve sua eficácia suspensa pelo STF (ADI nº 2.135 MC, julgado em 02.08.2007), com eficácia ex
nunc (ou seja, não retroativa), de modo que foi restabelecido o regime jurídico único.

Assim, entre a EC nº 19/1998 e sua suspensão em 02.08.2007, os servidores celetistas contratados (sempre através
de concurso público) mantiveram seu regime jurídico, mas, a partir dessa data, não mais poderia haver duplicidade de
regime na esfera federal (Administração Direta, autarquias e fundações), devendo essas entidades adotar o regime
estatutário.

O regime estatutário nada mais é do que uma lei disciplinando a relação jurídica entre o agente público e a
Administração Pública. Não é um contrato. Cada ente federativo disciplina o seu próprio estatuto, de modo que há
multiplicidade de estatutos. Na esfera federal, por exemplo, o estatuto dos servidores federais está na Lei nº
8.112/1990.

Enfim, os agentes autárquicos estão sujeitos à regra estabelecida no art. 37, XI, da CF/1988, ou seja, devem respeito
ao teto remuneratório constitucional.

Dirigentes autárquicos

Diferentemente dos demais agentes autárquicos que ingressam no serviço por concurso público, os cargos de
dirigentes autárquicos são cargos comissionados, de modo que os diretores são livremente nomeados e exonerados
pelo chefe do Executivo respectivo (presidente da República, governador e prefeito).

No entanto, nada impede que lei instituidora da autarquia preveja que a nomeação de seus diretores seja condicionada
à prévia aprovação legislativa (Senado, na esfera federal), sem que isso configure violação à tripartição de Poderes.

Por outro lado, não pode a lei prever que a exoneração dos diretores depende de prévia aprovação legislativa. Trata-se
de demissão ad nutum, ou seja, não depende de motivação. É uma das hipóteses de controle político exercido pelo
chefe do Executivo sobre as autarquias, embora não haja relação de hierarquia.

Atos praticados pelas autarquias

As autarquias podem praticar atos de natureza privada, mas essa não é a regra. A regra é que, por se submeterem ao
regime jurídico de direito público, praticam autênticos atos administrativos. Tais atos têm as mesmas características
dos atos emanados da Administração Direta. Desse modo, os elementos (agente competente, forma, motivo, objeto e
finalidade), bem como os atributos (presunção de legitimidade, imperatividade e autoexecutoriedade), são os mesmos
(ALEXANDRINO, 2017).

Assim, havendo a intenção de extinguir um ato administrativo praticado por autarquia, a autoridade competente dentro
da entidade autárquica deve revogá-lo (se o motivo for conveniência e oportunidade) ou anulá-lo (se o ato estiver com
vício que contamine sua legalidade).

E para finalizar, a CF/1988, em seu art. 5º, LXIX, disciplina o mandado de segurança e estabelece que “conceder-se-á
mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando
o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de
atribuições do Poder Público” (grifos nossos).

Os atos praticados por agentes autárquicos são oriundos de autoridades públicas, de modo que, se atenderem os
demais requisitos (direito líquido e certo etc.), poderão ter sua legalidade questionada via esse remédio constitucional.

Contratos

Tal como foi dito sobre os atos, as autarquias também celebram contratos de natureza privada. Mas essa também não
é a regra. Em regra, as autarquias, assim como as entidades da Administração Direta, celebram contratos
administrativos, sujeitando-se às regras de direito público. Entre as diretrizes para sua celebração, encontramos a
exigência de licitação para a contratação de obras, serviços, compras e alienações.

Segundo o art. 37, XXI, da CF/1988:

ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados
mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas
que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual
somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das
obrigações.

Atualmente, a lei que traz normas gerais sobre licitação é a Lei nº 8.666/1993.

Já o art. 22, XXVII, do texto constitucional estabelece que compete privativamente à União estabelecer “normas gerais
de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e
fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as
empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1º, III”.

Vale lembrar, inclusive, que, por se tratar de contratos administrativos, as autarquias gozam das prerrogativas que
tutelam o interesse público, a exemplo das cláusulas exorbitantes existentes nos contratos administrativos, como a
possibilidade de alteração unilateral e de aplicar sanções ao contratado que culposamente descumprir total ou
parcialmente o contrato.

Responsabilidade civil

Segundo o art. 37, § 6º, da CF/1988, “as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de
serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o
direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.”
Como as autarquias são pessoas jurídicas de direito público, estão abrigadas na norma do art. 37 e são objetivamente
responsáveis pelos atos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros.

Para a referida responsabilização, não há necessidade de saber se o agente agiu culposamente ou se sua conduta foi
dolosa. Basta que tenha havido a conduta (que pode até mesmo ser lícita), o dano e o resultado.

Adiciona-se aos requisitos acima citados a ausência de excludente de ilicitude. Assim, quando houver culpa exclusiva
da vítima, culpa exclusiva de terceiro, caso fortuito ou força maior, a princípio, não haverá responsabilidade civil do
Estado.

Controle/fiscalização das entidades autárquicas

As autarquias são pessoas jurídicas de direito público e não estão subordinadas aos entes políticos, mas estão a eles
vinculadas, havendo controle finalístico ou tutela administrativa, que terá a dimensão estabelecida em lei (lei essa que
não pode criar uma espécie de subordinação da autarquia).

É uma vinculação de viés externo, e não interno – como se requer para os subordinados, em que há um
escalonamento vertical. Na vinculação, estamos diante de duas pessoas com autonomia administrativa – o ente
político e a entidade da Administração Indireta. A princípio, os ministérios exercem a chamada supervisão ministerial
nas autarquias de suas áreas de atribuições, verificando se estão cumprindo os fins para os quais foram criadas –
configurando o denominado controle administrativo.

Já o presidente da República (chefe do Executivo) é quem nomeia e exonera seus dirigentes – fazendo surgir
o controle político.

Mas fique atento, pois isso em hipótese alguma pode ser confundido com subordinação. Caso haja insurgência de um
ato praticado pela autarquia, o administrado tem a opção de representar junto aos órgãos da entidade autárquica para
que decidam a respeito, ou requerer judicialmente a tutela pretendida.

Por outro lado, por exemplo, também é possível a interposição de recurso de decisões de autarquias (entidades da
Administração Indireta) para o ministério respectivo (órgão público da Administração Direta).

Mas como isso é possível, se não há hierarquia entre a Administração Direta e a Administração Indireta?

Esse recurso, conhecido como recurso hierárquico impróprio (porque não é hierárquico), somente é possível se
houver previsão em lei, enquanto, no caso de entes ligados hierarquicamente, os recursos independem de qualquer
previsão legal, decorrendo simplesmente da relação hierárquica.

Também o tribunal de contas fiscaliza as autarquias. Trata-se do controle financeiro. Essa fiscalização tem
fundamento constitucional, já que o art. 70, parágrafo único, da CF/1988 prevê que qualquer pessoa física ou jurídica,
pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro ou bens públicos deverá prestar
contas.

Prerrogativas das autarquias

As autarquias, por serem pessoas jurídicas criadas para o desempenho de atividades tipicamente administrativas,
estão subordinadas ao regime jurídico de direito público, conforme vimos até agora.

Esse regime lhes atribui uma série de prerrogativas e sujeições para melhor atender ao interesse público.
Além das prerrogativas já esboçadas no tratamento dessa entidade da Administração Indireta, abaixo abordaremos
algumas que podem ser cobradas em sua prova. Vejamos as principais delas, citadas por Carvalho Filho (2017, p.
324-325):

− Imunidade tributária: a CF/1988 estabelece em seu art. 150, VI, “a”, e § 2º, que não poderão os entes políticos
cobrar impostos uns dos outros. Também não poderão cobrar impostos de suas entidades autárquicas e fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público, desde que o patrimônio imunizado esteja relacionado ao patrimônio, à renda
e aos serviços vinculados às suas finalidades essenciais ou delas decorrentes.

Poderá um ente político (União, estados, Distrito Federal ou municípios) cobrar tributos das entidades
autárquicas, com exceção de uma única espécie tributária, que é o imposto, e somente haverá a
imunidade se for referente ao patrimônio, renda ou serviço relacionado às suas finalidades essenciais. Por
exemplo: município pode cobrar IPTU de terreno cuja propriedade seja de uma autarquia estadual ou
municipal? Precisamos saber se esse terreno está relacionado com suas finalidades essenciais ou delas
decorre. Sendo positiva a resposta, o município não poderá cobrar.

− Impenhorabilidade de seus bens e suas rendas: essas entidades estão dentro daquilo que chamamos de
Fazenda Pública. Seus pagamentos são realizados pelo sistema de precatórios e não pela execução comum. Não há
penhora de um bem autárquico.

− Imprescritibilidade: os bens das autarquias são imprescritíveis, ou seja, não estão sujeitos à prescrição aquisitiva,
isto é, à usucapião.

Prescrição quinquenal: os direitos e dívidas que desfavoreçam as entidades autárquicas têm seus prazos regidos
pelos Decretos nºs 20.910/1932 e 4.597/1942, e não pelo Código Civil, e os referidos decretos preveem o prazo
prescricional de cinco anos para direitos e dívidas contra a Fazenda Pública.

− Execução fiscal: se você é devedor de IPTU, é porque um município constatou o fato gerador (por exemplo, você é
proprietário de um imóvel urbano) e efetuou o lançamento, surgindo o crédito tributário que favorece o município. Com
as autarquias, o sistema é o mesmo. Após as autarquias constituírem o crédito em seu favor (tributário – por exemplo,
taxa de fiscalização – ou não tributário – a exemplo da multa contratual), criam uma obrigação para o devedor, que é o
pagamento. Em sendo inadimplente, as autarquias inscrevem o crédito em dívida ativa (tributário ou não tributário).
Essa certidão tem força de título executivo extrajudicial e pode ser executada diretamente. Na execução, as autarquias
utilizam-se da Lei nº 6.830/1980, aplicando-se apenas subsidiariamente o Código de Processo Civil (CPC).

− Prerrogativas processuais:

i) Custas processuais: na forma do art. 91 do CPC, as despesas de atos processuais praticados a requerimento da
Fazenda Pública (que compreende os entes políticos e demais entidades de direito público), serão pagas ao final pelo
vencido, de modo que a Fazenda Pública somente pagará ao final, e se for vencida. Essa regra não se aplica em
relação aos honorários periciais, que devem ser previamente depositados (Súmula nº 232 do STJ).

ii) Prazo em dobro: os entes políticos (União, estados, Distrito Federal e municípios) e as entidades de direito público
(autarquias e fundações públicas de direito público) gozam de prazo em dobro para quaisquer manifestações
processuais, tais quais contestação, réplica, apelação, enfim, quaisquer manifestações, exceto se houver lei prevendo
de forma expressa um prazo próprio, a exemplo das leis que tratam sobre o mandado de segurança e habeas data.

iii) Duplo grau de jurisdição: as sentenças prolatadas contra os entes políticos e as entidades de direito público, e as
sentenças que julgarem procedentes total ou parcialmente os embargos à execução não produzirão efeitos senão
depois de confirmadas pelo TJ. Porém, em determinados casos, seja porque o proveito econômico não supera o limite
estabelecido na lei, seja porque a sentença está em conformidade com a jurisprudência sufragada pelos tribunais
superiores (em súmula ou na resolução de recursos repetitivos), não haverá duplo grau de jurisdição, devendo
qualquer recurso, nesses casos, ser apresentado voluntariamente. Portanto, muita atenção, pois a regra do duplo grau
de jurisdição tem suas mitigações.

Foro competente para resolução de litígios

As autarquias federais enquadram-se na regra do art. 109, I, da CF/1988, segundo a qual “as causas em que a União,
entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou
oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho”.

Da CF/1988 se infere que somente se a entidade for autora, ré, assistente ou opoente, com as exceções acima
apontadas, é que a Justiça Federal será competente.

Ocorre que o CPC aduz que, com as exceções estabelecidas no CPC (art. 45, I e II), basta ser parte ou terceiro
interveniente para que a competência seja da Justiça Federal. Agora, se quem estiver litigando for autarquia estadual,
a justiça competente será a Justiça Estadual. Em se tratando de autarquias municipais, o foro competente também
será o estadual, já que os municípios não possuem Poder Judiciário. Mas atente: se houver Vara da Fazenda Pública
(que é uma vara especializada), esse juízo estadual será competente para processar e julgar as causas que envolvem
as autarquias estaduais e municipais, já que ambas são englobadas pelo termo Fazenda Pública.

Enfim, vimos que o regime jurídico único deixou de existir por um largo período, somente sendo revitalizado com a
suspensão da eficácia da EC nº 19/1998, que o havia abolido.

Ocorre que nesse interregno podem ter sido contratados vários trabalhadores não estatutários, ou seja, regidos pela
CLT.

Nesse caso, por expressa disposição da norma constitucional, eventual ação trabalhista deverá ser ajuizada na Justiça
do Trabalho, e não nos juízos fazendários. Aqui já não importa se a autarquia é federal, estadual ou municipal. Em
sendo o agente público regido pela CLT, as ações serão processadas na Justiça do Trabalho.

Por outro lado, tratando-se de discussões relacionadas ao regime estatutário, a justiça competente será a comum
federal ou estadual.

Não importa se o vínculo é trabalhista ou estatutário, tratando-se de abusividade do direito de greve de

servidores da Administração Direta, autarquias e fundações públicas, é da justiça comum estadual ou
federal a competência para seu julgamento, e não da justiça trabalhista. Nesse sentido, o STF (RE nº
846.854/SP, Plenário, julgado em 01.08.2017) fixou a seguinte tese com repercussão geral: “A justiça
comum, federal ou estadual, é competente para julgar a abusividade de greve de servidores celetistas da
Administração pública direta, autarquias e fundações públicas.”
Enfim, se uma autarquia demandar ou for demandada sobre relações que não sejam trabalhistas ou estatutárias, a
justiça competente será a comum (federal ou estadual). Se for demandada para discutir sobre relação estatutária com
seus servidores, a justiça competente será a comum (federal ou estadual). Por outro lado, se for demandada por um
empregado público regido pela CLT para discutir sobre a jornada de trabalho, por exemplo, a Justiça do Trabalho será
competente. Agora, a justiça comum será a competente para julgar a abusividade de greve dos servidores, sejam eles
celetistas, sejam estatutários, desde que pertençam ao quadro da Administração Direta, autárquica ou fundacional.

a) Agências executivas

Segundo o art. 37, § 8º, da CF/1988,

Art. 37. (...)

8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá
ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a
fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:

I – o prazo de duração do contrato;

II – os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes;

III – a remuneração do pessoal.

Note, assim, que as agências executivas não são nova espécie de entidade da Administração Indireta. Não se
edita lei para criar uma nova espécie de pessoa jurídica administrativa denominada agência executiva. Trata-se
de qualificação conferida a uma pessoa jurídica administrativa já existente.

Na forma do art. 51 da Lei nº 9.649/1998, esse título é conferido às autarquias ou fundações que tenham: a) um plano
estratégico de reestruturação e de desenvolvimento em andamento; b) celebrado contrato de gestão com o respectivo
ministério supervisor.

Essa qualificação é feita pelo presidente da República, por meio de decreto, desde que obedecidos os requisitos
acima.

Segundo o art. 51, § 2º, da Lei nº 9.649/1998, caberá ao Poder Executivo editar medidas de organização administrativa
específica para as agências executivas, visando a assegurar a sua autonomia de gestão, bem como a disponibilidade
de recursos orçamentários e financeiros para o cumprimento dos objetivos e metas definidos no contrato de gestão.

Mas você sabe o que é o contrato de gestão?

Em nosso ordenamento é comum a celebração de dois tipos de contratos de gestão. Devemos apontar, primeiramente,
o contrato de gestão celebrado entre a Administração Direta (por meio do ministério) e a Administração Indireta
(autarquia ou fundação) para a obtenção da qualificação de agência executiva, que tem por objetivo ampliar a
autonomia da autarquia ou fundação e deve ser celebrado pelo prazo mínimo de um ano. Quando a licitante for
agência executiva, por exemplo, a dispensa de licitação poderá ocorrer para contratos cujo valor seja o dobro daqueles
exigidos para as autarquias não qualificadas (art. 24, § 1º, da Lei nº 8.666/1993).
Por sua vez, existe o contrato de gestão celebrado entre a Administração Direta e entidade civil qualificada como
organização social do terceiro setor (que não pertence à Administração Pública), visando a firmar parceria de interesse
público. Essa qualificação formaliza a parceria entre o Poder Público e entidade privada, sem, entretanto, inserir tais
entidades privadas no seio da Administração Indireta (já que esta deve obedecer ao princípio da legalidade).

b) Agências reguladoras

Em virtude da reforma administrativa iniciada na década de 1990, com a implantação de um Estado gerencial e o
reconhecimento de sua ineficiência ante a iniciativa privada no exercício de atividades econômicas em sentido amplo
(ALEXANDRINO, 2017), a Lei nº 8.031/1990 institui o Programa Nacional de Desestatização (PND), com o objetivo,
entre outros, de reordenar a posição do Estado na economia. Posteriormente, a Lei nº 8.031/1990 foi revogada pela
Lei nº 9.491/1997, que manteve, com algumas alterações, a estrutura básica do PND.

Assim, para a Lei nº 9.491/1997, desestatização, em linhas básicas, é a transferência à iniciativa privada de atividades
indevidamente prestadas pelo Estado com o objetivo de reduzir o déficit orçamentário, já que o Estado executor
se mostrava muito dispendioso. Reordenando sua posição estratégica, o Estado deixava de ser executor de vários
serviços, mas continuava a titularizá-los, de modo que não poderia deixá-los inteiramente na esfera de disposição do
setor privado.

Dessa forma, caberia ao Estado indiretamente intervir nas atividades transferidas ao setor privado. Poderia fazê-lo pela
Administração Direta ou pela Administração Indireta, sendo esta mais adequada para a racionalização da coisa
pública. Assim, surgiram as agências reguladoras no Brasil. As agências reguladoras são entidades administrativas de
direito público da Administração Indireta (ou seja, são pessoas jurídicas), criadas com poderes técnico-normativos para
regular, controlar e fiscalizar a prestação do serviço público ou de alguma atividade econômica.

Não se trata de nova espécie de pessoa jurídica administrativa, mas simplesmente autarquias em regime jurídico
especial.

Como exigem lei específica para sua criação e extinção, é a própria lei que as qualifica como autarquia em regime
especial, aplicando-se o exposto na Lei nº 13.848/2019 àquelas criadas a partir de sua vigência.

A Lei nº 13.848/2019 dispõe sobre a gestão, organização, processo decisório e controle social das agências
reguladoras e modifica, entre outras, a Lei nº 9.986/2000, que regula a gestão de recursos humanos das agências.
Temos, dessa forma, o marco regulatório das agências reguladoras federais.

Importante artigo da lei, que corrobora o desenvolvimento doutrinário sobre o assunto, é ao art. 3º, segundo o qual a
natureza especial da agência reguladora é caracterizada pela:

Ausência de tutela ou subordinação hierárquica.

Autonomia funcional.
Autonomia decisória.
Autonomia administrativa.
Autonomia financeira.
Investidura a termo e estabilidade dos dirigentes.

Entre as características elencadas, destaca-se a autonomia administrativa, que é detalhada pelo § 2º do art. 3º da lei
em comento, consistindo na possibilidade de solicitar diretamente ao Ministério da Economia:

a autorização para realização de concursos públicos;

 provimento de cargos autorizados em lei para seu quadro de pessoal, observada a disponibilidade orçamentária;
alterações no quadro de pessoal, fundamentadas em estudos de dimensionamento e alterações nos planos de
carreira dos servidores.

4.4. Fundações públicas

As fundações públicas constituem um acervo de bens destinados a determinada finalidade específica, de cunho social,
às quais se atribui personalidade jurídica (GONÇALVES, 2012).

Nesse sentido, podemos identificar três requisitos para a existência de uma fundação:

1) O instituidor, que separa de seu patrimônio uma quantidade de bens livres e desembaraçados.

2) A finalidade social.

3) A inexistência de fins lucrativos.

Assim sendo, são as fundações a personificação de um patrimônio a que se atribuiu uma finalidade social (é
incompatível com a fundação ter finalidade lucrativa).

a) Fundações públicas de direito público e fundações públicas de direito privado

Você deve ficar atento porque tanto a esfera privada quanto o Poder Público podem constituir fundações. Na área
privada, um particular que constitui uma fundação necessariamente obedecerá ao regime jurídico de direito privado. O
Poder Público, por sua vez, pode constituir fundação pública de direito público ou fundação pública de direito privado.

b) Conceito das fundações pertencentes à Administração Indireta

Segundo o art. 5º, IV, do Decreto-Lei nº 200/1967, as fundações públicas são “a entidade dotada de personalidade
jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de
atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa,
patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de
outras fontes”.

A redação do Decreto-Lei nº 200/1967 pode nos levar ao equívoco de que todas as fundações instituídas pelo Poder
Público teriam natureza jurídica de direito privado.

Ocorre que a doutrina majoritária e o próprio STF (RE nº 101.126) adotam o entendimento de que no ordenamento
jurídico coexistem dois tipos de fundações públicas, quais sejam, aquelas que têm natureza jurídica de direito público –
conhecidas como autarquias fundacionais –, e aquelas com personalidade jurídica de direito privado. Tais entidades
gozam de autonomia administrativa, de modo que dispõem de patrimônio próprio e atribuição para o exercício de
atividades de interesse social. O Poder Público não pode criar fundações para o desempenho de atividade econômica.

Vale destacar que não há fundações pluripessoais. Simplesmente porque a fundação é um patrimônio com
personalidade jurídica, e não uma corporação de pessoas.

c) Instituição/criação, organização e extinção

Quando falamos das autarquias, vimos que “somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a
instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste
último caso, definir as áreas de sua atuação” (art. 37, XIX, da CF/1988).

Tratando-se de fundação pública com personalidade jurídica de direito público, o regime jurídico será o autárquico, de
modo que sua criação e extinção dependem de lei específica. Assim, a fundação pública de direito público passa a
existir com a vigência da lei que a instituiu.

No entanto, tratando-se de fundação pública com personalidade jurídica de direito privado, a lei apenas autoriza sua
criação, de modo que, após elaboração de seus atos constitutivos, estes devem ser levados ao Cartório de Registro
Civil de Pessoas Jurídicas. Apenas após esse registro é que as fundações públicas de direito privado adquirem
personalidade jurídica.

Por ser matéria afeta à organização administrativa, tratando-se de fundações públicas de direito público ou de direito
privado, lei que cria a fundação ou que autoriza sua criação é de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo.

No entanto, apenas para reforçar aquilo que já tratamos, se estivermos falando de uma fundação vinculada ao Poder
Legislativo ou ao Poder Judiciário, a iniciativa não seria do chefe do Executivo, mas da Mesa Diretora na Câmara ou
no Senado e do tribunal competente, respectivamente. O que muda é a iniciativa, já que a lei continua sendo exigida.

d) Natureza jurídica

Havia, na doutrina, debate acerca da natureza jurídica das fundações, se são pessoas de direito público ou de direito
privado.

Primeira corrente (Celso Antônio Bandeira de Melo): essa linha expõe que, após o advento da CF/1988, as
fundações públicas passaram a ser consideradas entidades autárquicas. Isso porque a Constituição teria aproximado o
regime jurídico das fundações do regime das autarquias. Um exemplo disso é o teto de remuneração. Esse tema está
previsto no art. 37, XI e § 9º.

O art. 37, § 9º, da CF/1988 cuida do teto no âmbito das pessoas de direito privado, da Administração Indireta, como as
empresas públicas e sociedades de economia mista, que são dependentes do tesouro.

9º O disposto no inciso XI aplica-se às empresas públicas e às sociedades de economia mista, e suas subsidiárias,
que receberem recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios para pagamento de despesas
de pessoal ou de custeio em geral. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998.)

Já o art. 37, XI, abrange o teto de remuneração no âmbito das pessoas de direito público.

XI – a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta,
autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra
espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra
natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-
se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do
Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder
Legislativo e o subsidio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco
centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do
Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores
Públicos; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003.)
Esse art. 37, XI, fala da Administração Direta, das autarquias e das fundações públicas, ou seja, houve uma
aproximação com o regime fazendário autárquico.

Outro exemplo, esse fora do texto constitucional, está na Lei nº 9.962/2000, que disciplina o regime jurídico dos
servidores públicos celetistas que trabalham para a Administração Pública federal, especificamente na Administração
Direta, nas autarquias e nas fundações. Essa lei criou uma proteção maior para os celetistas que trabalham nas
pessoas de direito público da Administração Federal, esse foi o recado da norma. Ao fazer isso, fez referência à
Administração Direta federal, às autarquias federais e às fundações públicas federais. Esse é mais um exemplo de
previsão normativa que praticamente iguala a administração pública a uma autarquia.

Segunda corrente (Marcos Juruena Villela Souto): para essa vertente as fundações públicas são pessoas jurídicas
de direito privado.

Como primeiro fundamento dessa corrente está a constatação óbvia de que a lei, expressamente, previu que se tratam
de pessoas jurídicas de direito privado, como reza o art. 5º, IV, do Decreto-Lei nº 200/1967.

Em segundo lugar, o texto constitucional no art. 37, XIX, ao mencionar que a lei autoriza a criação da fundação pública,
teria escolhido o regime privado para a fundação, caso contrário, à semelhança do que fez com as autarquias, teria
mencionado que a lei cria as fundações públicas.

Um outro argumento aventado é que o Código Civil, ao enumerar as pessoas de direito público, não faz alusão às
fundações, ao reverso, cita as fundações dentro das pessoas jurídicas de direito privado. Em verdade, esse argumento
fica fragilizado em decorrência do código estar citando as fundações privadas e as públicas.

Contudo, o motivo mais forte é o que aponta que as fundações públicas são pessoas de direito privado, pois não faria
sentido existirem duas pessoas na Administração Pública Indireta para que recebam competência e atuem sem
finalidade lucrativa se elas tiverem os mesmos objetivos e o mesmo regime. Bastaria, então, ter autarquias se fosse
para ser assim. Isso justifica a autarquia ser a entidade apropriada para o desempenho de atividades que demandem o
exercício do poder de polícia e que pratiquem atos de império. Se a descentralização da atividade não exigir o
exercício do poder de polícia nem uma atuação imperativa do estado, é melhor criar uma fundação pública.

Terceira corrente (Maria Sylvia Di Pietro – majoritária): para essa corrente, as fundações públicas podem ser
pessoas de direito público ou de direito privado, tudo vai depender do regime jurídico por elas adotado. Esse regime
varia não só em razão das atividades que elas desempenham, como também do conteúdo dos seus atos constitutivos.

Esse é o entendimento da doutrina majoritária. Assim, por exemplo, se um município criou uma fundação e publicou
uma lei que determina que fica criada a fundação pública; a fundação terá imunidade tributária; os bens da fundação
não podem ser penhorados, tem-se, em verdade, uma autarquia com nome de fundação, de modo que ela será uma
pessoa de direito público.

Por outro lado, se o município criar uma fundação através de uma lei que apenas autoriza a sua criação e remete a
necessidade de registro dos atos constitutivos no registro civil de pessoas jurídicas, e sabendo que a fundação pode
ter um regime jurídico o mais próximo do regime privado, há, portanto, uma pessoa de direito privado. Além de tudo,
deve-se analisar a atividade dessa fundação, isto é, se ela é típica de Fazenda Pública ou se é típica de uma pessoa
de direito privado.

No âmbito do STF, existe uma decisão antiga e muito famosa, o RE nº 101.126, de relatoria do ministro Moreira Alves,
ainda de 1984. Apesar de estar sob a ótica do regime constitucional antigo, ela é lembrada até os dias de hoje como o
entendimento do STF. Vejamos: EMENTA: ACUMULAÇÃO DE CARGO, FUNÇÃO OU EMPREGO. FUNDAÇÃO
INSTITUÍDA PELO PODER PÚBLICO. -NEM TODA FUNDAÇÃO INSTITUÍDA PELO PODER PÚBLICO E
FUNDAÇÃO DE DIREITO PRIVADO. - ÀS FUNDAÇÕES, INSTITUÍDAS PELO PODER PÚBLICO, QUE ASSUMEM A
GESTÃO DE SERVIÇO ESTATAL E SE SUBMETEM A REGIME ADMINISTRATIVO PREVISTO, NOS ESTADOS-
MEMBROS, POR LEIS ESTADUAIS SÃO FUNDAÇÕES DE DIREITO PÚBLICO, E, PORTANTO, PESSOAS
JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO. - TAIS FUNDAÇÕES SÃO ESPÉCIE DO GÊNERO AUTARQUIA, APLICANDO-
SE A ELAS A VEDAÇÃO A QUE ALUDE O PARÁGRAFO. 2. DO ART. 99 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. - SÃO,
PORTANTO, CONSTITUCIONAIS O ART. 2º, PARÁGRAFO 3º DA LEI 410, DE 12 DE MARCO DE 1981, E O ART. 1º.
DO DECRETO 4086, DE 11 DE MAIO DE 1981, AMBOS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. RECURSO
EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO (RE nº 101.126, rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, julgado em
24.10.1984, DJ 01.03.1985, PP-02098 EMENT VOL-01368-02 PP-00188 RTJ VOL-00113-01 PP-00314).

Conforme notamos, nessa decisão fica patente que as fundações públicas podem ser pessoas de direito público ou de
direito privado. Desse modo, o STF mantém-se alinhado com a terceira corrente.

Mais recentemente, o STF julgou o Tema nº 545 da repercussão geral no RE nº 716.378, fixando a seguinte tese:

1. A qualificação de uma fundação instituída pelo Estado como sujeita ao regime público ou privado depende (i) do
estatuto de sua criação ou autorização e (ii) das atividades por ela prestadas. As atividades de conteúdo econômico e
as passíveis de delegação, quando definidas como objetos de dada fundação, ainda que essa seja instituída ou
mantida pelo Poder público, podem-se submeter ao regime jurídico de direito privado. 2. A estabilidade especial do art.
19 do ADCT não se estende aos empregados das fundações públicas de direito privado, aplicando-se tão somente aos
servidores das pessoas jurídicas de direito público.

Assim, as fundações públicas podem ser tanto pessoas jurídicas de direito público quanto pessoas jurídicas de direito
privado.

Tratando-se de pessoa jurídica de direito público, o regime jurídico administrativo da fundação pública é o mesmo dos
entes políticos, ou seja, regime jurídico de direito público.

Por outro lado, constituída sob a forma de pessoa jurídica de direito privado, a fundação pública obedecerá a
um regime jurídico híbrido.

Quanto à sua constituição, obedece às normas de direito privado, adquirindo personalidade jurídica apenas após o
registro no Cartório Civil de Pessoas Jurídicas. Do Código Civil, essa é a única regra aplicável. Quanto ao mais, o
próprio Decreto-Lei nº 200/1967 (art. 5º, § 3º) dispõe que as fundações adquirem personalidade jurídica com o
respectivo registro, não se aplicando as demais disposições do Código Civil concernentes às fundações. Por
outro lado, várias normas de direito público são aplicáveis, e, assim, por exemplo, devem realizar licitação para suas
compras, devem promover concurso público para contratar pessoal, respeitar o teto constitucional, entre outras
normas.

Ademais, não poderíamos pensar diferente. As fundações não objetivam lucros. Não haveria razão para aplicação das
normas de direito privado, incluindo a previsão do Código Civil de que o Ministério Público velará pelas fundações.
Desse modo, a fiscalização exercida sobre as fundações públicas decorre da tutela administrativa (ou supervisão
ministerial) e é exercida pelo próprio ente que lhe conferiu personalidade jurídica. A fiscalização pelo Ministério
Público será aquela genericamente exercida sobre toda a Administração Pública, sem nenhuma especificação em
relação às fundações públicas.
e) Objeto/finalidade

Quando falamos sobre as autarquias, aprendemos que essas entidades se destinam ao exercício descentralizado de
atividades típicas da Administração Pública. As fundações, por outro lado, destinam-se às atividades de cunho social,
que não sejam exclusivas do Estado. Desse modo, não se prestam à estrita atividade administrativa, mas àquelas de
interesse social. Assim, por exemplo, temos a Fundação Nacional do Índio (FUNAI), principal executora da política
indigenista do Governo Federal, cuja missão é proteger e promover os direitos dos povos indígenas; a Fundação
Nacional de Saúde (FUNASA), com o objetivo de proteção à saúde, fomentando ações e soluções de saneamento
para a prevenção e controle de doenças; a Fundação Universidade de Brasília (UnB); a Fundação da Arte de Outro
Preto (FAOP); e a Fundação Estadual do Meio Ambiente de Minas Gerais (FEAM).

f) Patrimônio

Em relação às fundações públicas de direito público, seus bens são indiscutivelmente públicos, sujeitando-se ao
regime jurídico de direito público, tendo por características a imprescritibilidade, a impenhorabilidade e a
inalienabilidade.

A discussão doutrinária reside nos bens titularizados pelas pessoas jurídicas de direito privado integrantes da
Administração Indireta.

Carvalho Filho (2017, p. 717), por exemplo, entende que os bens pertencentes às pessoas jurídicas administrativas de
direito privado são bens privados, não públicos, de modo que não estariam sujeitos ao regime jurídico de direito
público.

Por outro lado, Celso Antônio Bandeira de Mello (2010) entende que são públicos aqueles bens pertencentes às
pessoas jurídicas de direito público, como também o são os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito privado,
mas desde que estejam afetos à prestação do serviço público.

A doutrina majoritária e as bancas de concursos públicos têm adotado o último entendimento e consideram que os
bens das fundações públicas de direito privado afetos aos seus fins sociais de interesse público também são bens
públicos, sendo imprescritíveis, impenhoráveis e inalienáveis.

De toda forma, deve-se ter cuidado, pois eventual resposta à indagação sobre a natureza jurídica do patrimônio/bens
das fundações públicas de direito privado deve ser bem fundamentada, pois, a princípio, não serão necessariamente
bens públicos, somente assumindo esse perfil se destinados à prestação de serviços públicos (sentido amplo).

Enfim, corroborando o entendimento majoritário, o STF já entendeu reiteradas vezes que as empresas públicas e
sociedades de economia mista, quando prestadoras de serviços públicos, submetem-se ao regime de precatório, ou
seja, não são executadas pelo procedimento comum – com penhora (STF, ADPF nº 387/PI, Plenário, julgada em
23.03.2017; STF, RE nº 627.242 AgR, 1ª Turma, julgado em 02.05.2017). Assim, com maior razão o entendimento
deve se aplicar às fundações públicas de direito privado, pois são entidades organicamente voltadas para fins sociais.

g) Regime jurídico dos agentes fundacionais

O regime jurídico dos agentes fundacionais também dependerá da natureza jurídica da instituição.

É fato que o acesso somente se faz por concurso público de provas ou de provas e títulos, já que essa regra é
aplicada à Administração Direta e Indireta de qualquer dos Poderes, sendo excepcionada apenas nos casos
constitucionalmente previstos.
 Dizer que se exige a aprovação de concurso público para o ingresso no serviço público não significa dizer
que a relação jurídica entre o aprovado e a Administração Pública será estatutária.

Desse modo, se quem promove o certame for uma fundação pública de direito público, a relação jurídica será
disciplinada por lei, ou seja, um estatuto jurídico aplicável à Administração Direta e a entidades autárquicas. Por
exemplo, a Lei nº 8.112/1990 é o estatuto federal. Se a Administração Indireta da União, notadamente, uma fundação
pública de direito público promover um certame, será esse estatuto que disciplinará as relações jurídicas entre a
entidade e o servidor nomeado.

Por sua vez, em se tratando de fundação pública com personalidade jurídica de direito privado, a relação jurídica entre
os agentes e a entidade da Administração Indireta será celetista, ou seja, contratual, tendo como base jurídica a
legislação trabalhista (CLT). É claro que não se aplica integralmente. Existem normas que são derrogadas por outras
de interesse público. Assim, por exemplo, a contratação exige prévia aprovação em concurso público, os contratados
devem respeito ao teto remuneratório e não podem acumular cargos e empregos, ressalvadas as permissões
constitucionais.

h) Dirigentes fundacionais

Os cargos de dirigentes das fundações públicas de direito público ou de direito privado são de livre nomeação e
exoneração pelo chefe do Executivo respectivo (presidente da República, governador ou prefeito).

i) Atos praticados pelas fundações

Mais uma vez é necessário distinguir a natureza jurídica das fundações para saber quais os tipos de atos praticados
por cada uma delas.

As fundações públicas de direito público estão sujeitas ao regime jurídico administrativo, e, em regra, praticam atos
administrativos. Tais atos têm as mesmas características que os atos emanados da Administração Direta. Desse
modo, os elementos (agente competente, forma, motivo, objeto e finalidade), bem como os atributos (presunção de
legitimidade, imperatividade e autoexecutoriedade) são os mesmos (ALEXANDRINO, 2017). Essas mesmas
características foram estudadas quando falamos das autarquias. Se houver a pretensão de extinguir um ato
administrativo praticado pela fundação pública de direito público, as lições aprendidas na aula das autarquias são aqui
aplicadas, de modo que a autoridade competente da fundação deve revogá-lo (se o motivo for conveniência e
oportunidade) ou anulá-lo (se o ato estiver com vício que contamine sua legalidade).

Enfim, os atos praticados por fundações públicas de direito público são típicos atos de autoridades públicas, de modo
que, se atenderem aos demais requisitos (direito líquido e certo, por exemplo), poderão ter sua legalidade questionada
por mandado de segurança. Por outro lado, as fundações públicas de direito privado praticam atos de natureza
privada. Ocorre que as pessoas jurídicas de direito privado integrantes da Administração Indireta também recebem o
influxo de normas de direito público, de modo que o regime aplicável acaba por não ser integralmente privado.
Ademais, por se tratar de descentralização administrativa, quando no desempenho da atividade delegada, as
fundações públicas de direito privado podem praticar atos tipicamente administrativos.

j) Contratos
Em relação aos contratos, as fundações públicas de direito público celebram contratos administrativos, com todas as
prerrogativas existentes no regime jurídico administrativo da Administração Pública.

Por outro lado, no tocante às fundações públicas de direito privado, deveriam elas celebrar contratos de natureza
privada, mas, conforme Carvalho Filho (2017), isso não ocorre porque a Lei nº 8.666/1993 não faz distinção entre uma
e outra, de modo que a regra deve ser aplicada tanto às fundações públicas de direito público quanto às fundações
públicas de direito privado. Assim, ambas devem, obrigatoriamente, realizar licitação para suas contratações, com as
ressalvas previstas na lei. Mas essa afirmação não é tranquila. Matheus Carvalho (2016, p. 191), por exemplo, entende
que os contratos das fundações públicas de direito privado são contratos regulados pelo direito civil, embora
necessitem realizar licitação.

Enfim, reiteramos que por se tratar de contratos administrativos, gozam das prerrogativas que tutelam o interesse
público, a exemplo das cláusulas exorbitantes, alteração e rescisão unilaterais, e aplicação de sanções ao contratado
nos casos previstos em lei.

k) Responsabilidade civil

No tocante à responsabilização das fundações públicas, o art. 37, § 6º, da CF/1988 estabelece que “as pessoas
jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de
dolo ou culpa.”

Aqui a distinção operada desde o início do estudo das fundações já não faz tanto sentido, e explicamos o motivo: as
fundações públicas, indistintamente, são preordenadas à prestação de serviços de interesse social. Não se prestam à
atividade econômica.

Assim, tanto as fundações públicas de direito público quanto as fundações públicas de direito privado são
objetivamente responsáveis pelos prejuízos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, pois ambas se
enquadram no § 6º do art. 37 da CF/1988, acima citado.

l) Controle/fiscalização das fundações públicas

As fundações públicas são pessoas jurídicas com autonomia administrativa, criadas pelos entes políticos, para a
execução de serviços de interesse social, de forma centralizada. Não existe subordinação entre as fundações públicas
e o ente político que integram. A subordinação está relacionada a uma estrutura interna, em que há um escalonamento
vertical que atribui vários poderes aos superiores em relação aos subordinados. Por outro lado, quando falamos em
vinculação, estamos nos referindo a uma ligação externa, entre duas pessoas com autonomia para o desempenho de
suas finalidades. Aqui, no máximo, existe o controle finalístico ou tutela administrativa, que terá a dimensão
estabelecida em lei. Mas não há hierarquia nem subordinação.

Assim, esse controle finalístico é desempenhado pelos ministérios das respectivas áreas das fundações e é chamado
de supervisão ministerial – uma espécie de controle administrativo por vinculação.

O chefe do Executivo é quem nomeia e exonera os dirigentes das fundações públicas, e esse controle é conhecido
como controle político.

Mas como isso é possível, se não há hierarquia entre a Administração Direta e a Administração Indireta?
Como vimos, as fundações privadas são fiscalizadas pelo Ministério Público Estadual. As fundações públicas não
possuem esse tipo especial de fiscalização. O Ministério Público, por ser fiscal da lei, acaba por fiscalizar a
Administração Pública como um todo. Mas não é aquela fiscalização prevista no Código Civil para as fundações
privadas.

Enfim, o tribunal de contas fiscaliza as fundações públicas, seja de direito público, seja de direito privado. Essa
fiscalização tem fundamento constitucional, já que o art. 70, parágrafo único, da CF/1988 prevê que qualquer pessoa
física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro ou bens públicos
deverá prestar contas. Trata-se, nesse caso, de controle financeiro.

Portanto, há três espécies de controle da Administração Indireta: administrativo – pelo ministério

respectivo; político – pelo chefe do Executivo; e financeiro – pelo tribunal de contas.

m) Prerrogativas das fundações públicas

Vejamos as principais prerrogativas, que foram muito bem sintetizadas por Carvalho Filho (2017, p. 324-325) no
tratamento das autarquias, mas que aqui também podem ser utilizadas e facilitam a memorização:

Imunidade tributária: a competência tributária é a aptidão abstrata para criar tributos. Isso porque não é a
CF/1988 quem os cria. Ela apenas define as competências. A imunidade tributária é uma hipótese constitucional
de não incidência da competência para criar os tributos naquelas situações previstas (SABBAG, p. 283-284).
Nesse sentido, a CF/1988 estabelece em seu art. 150, VI, “a”, e § 2º, que não poderão os entes políticos cobrar
impostos uns dos outros. Também não poderão cobrar impostos de fundações instituídas e mantidas pelo
Poder Público, desde que o patrimônio esteja relacionado ao patrimônio, à renda e aos serviços vinculados às
suas finalidades essenciais ou delas decorrentes. Ante a generalidade empregada no texto constitucional, deve-
se entender que ambas as espécies de fundações são contempladas pelo beneplácito constitucional.
Prescrição quinquenal: os direitos e dívidas que desfavoreçam as pessoas jurídicas de direito público têm seus
prazos regidos pelos Decretos nºs 910/1932 e 4.597/1942, e os referidos decretos preveem o prazo prescricional
de cinco anos para direitos e dívidas contra a Fazenda Pública. Por outro lado, tratando-se de fundação pública
de direito privado, o prazo é regulado pelo Código Civil (STJ, REsp. nº 1.484.278).
Execução fiscal: somente as fundações de direito público se valem da execução fiscal para a cobrança de seus
devedores. Por outro lado, as fundações de direito privado devem utilizar o procedimento comum de execução.

n) Prerrogativas processuais:

Custas processuais: na forma do art. 91 do CPC, as despesas de atos processuais praticados a requerimento
da Fazenda Pública serão pagas ao final pelo vencido. Assim, Fazenda Pública abrange pessoas jurídicas de
direito público e não se aplicaria tal regra, portanto, às fundações públicas de direito privado.
Prazo em dobro: os entes políticos e as entidades de direito público gozam de prazo dobrado para quaisquer
manifestações processuais. Essa regra, direcionada às pessoas jurídicas de direito público, não se aplica às
fundações de direito privado.
Duplo grau de jurisdição: a remessa necessária ou duplo grau de jurisdição, como as demais prerrogativas
processuais, aplicam-se somente às pessoas jurídicas de direito público, não se estendendo, portanto, às
pessoas jurídicas de direito privado.

o) Foro dos litígios

De acordo com o art. 109, I, da CF/1988, compete aos juízes federais processar e julgar: “As causas em que a União,
entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou
oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho”.

Tal qual a autarquia, no caso de litígio envolvendo a fundação pública de direito público como parte ou terceiro
interveniente (art. 45 do CPC), a competência para o processamento e julgamento será da Justiça Federal.

Por outro lado, tratando-se de fundação pública de direito privado, a competência será da Justiça Estadual, ainda que
a fundação pública de direito privado seja instituída pela União.

Tratando-se de fundação pública de direito público estadual, a competência será logicamente da Justiça Estadual. Se
houver vara especializada da Fazenda Pública, nesta será processada a ação em que a fundação de direito público
seja parte.

Por sua vez, a Justiça Estadual é competente para julgar fundação pública de direito privado instituída pelo estado.
Mas observe que mesmo havendo Vara da Fazenda Pública, a competência será do juízo comum, pois as pessoas
jurídicas de direito privado da Administração Pública não integram o conceito de Fazenda Pública.

E as demandas trabalhistas?

Se for uma fundação pública de direito público, cujo regime jurídico de seus agentes é o estatutário, qualquer
discussão será julgada pela Justiça Federal ou pela Justiça Estadual, a depender da origem da fundação de direito
público. Assim, não será competente a Justiça do Trabalho.

Dito de outro modo, cuidando de fundação pública de direito privado, o regime jurídico de seus agentes é o celetista,
de modo que é competente a Justiça do Trabalho para o processo e julgamento decorrente de ações trabalhistas.

Não importa se o vínculo é trabalhista ou estatutário quando o objeto da demanda for abusividade do direito de greve.
Nesse caso, é da justiça comum estadual ou federal a competência para o julgamento, e não da justiça trabalhista.

4.5. Agências executivas

Agência executiva consiste numa qualificação, um título conferido a uma pessoa jurídica administrativa já existente, e
não se tratando de uma nova modalidade de entidade administrativa.

Estudamos as agências executivas enquanto falamos das autarquias. Aqui venho apenas relembrar que as fundações
públicas também podem ser qualificadas pelo presidente da República (ou chefe do Executivo respectivo) como
agência executiva, desde que tenham: a) um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento em
andamento; b) celebrado contrato de gestão com o respectivo ministério supervisor. A finalidade dessa qualificação é a
ampliação da autonomia gerencial, orçamentária e financeira da entidade (art. 37, § 8º, da CF/1988), capaz de gerar
vários reflexos, sendo um deles a mudança da faixa de valor para as hipóteses de dispensa de licitação em razão do
baixo custo da contratação.

Você deve estar se perguntando nesse momento se as fundações públicas de direito privado podem ser qualificadas
como agência reguladora, certo?

Pois bem. A lei que disciplina a matéria (Lei nº 9.649/1998) não faz essa diferença. Apenas estabelece que o Poder
Executivo poderá qualificar como agência executiva a autarquia ou fundação que cumpra os requisitos expostos no art.
51. Desse modo, parece-nos que, quando a lei não faz distinção, não cabe ao intérprete fazê-la. Assim, temos que é
perfeitamente possível qualificar como agências executivas tanto as fundações públicas de direito público
quanto as fundações públicas de direito privado.