Controle de

constitucionalidade
da legislação local
AULA 1
Controle de constitucionalidade e federalismo

Rodrigo Lobo Canalli

 Material didático do curso a distância:
Controle de constitucionalidade da legislação local

Validação pedagógica e diagramação:

Supremo Tribunal Federal
Secretaria de Gestão de Pessoas
Coordenadoria de Desenvolvimento de Pessoas

Conteudista:
Rodrigo Lobo Canalli (STF)

Revisor de textos:
Rochelle Quito (STF)

Web designer:
Higor Bezerra Rodrigues (STF)

DADOS PARA REFERÊNCIA

SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Curso a distância: Controle de

constitucionalidade da legislação local. Brasília: Coordenadoria de
Desenvolvimento de Pessoas, 2019. Disponível em: https://ead.stf.jus.br/.
Acesso restrito com login e senha.

2019, Supremo Tribunal Federal.

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Este material possui função didática, sem fins comerciais, e foi adaptado
para a versão autoinstrucional em 2021.
O material foi atualizado em 2023.
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 Sumário

I – Apresentação do curso........................................................................ 4

II – Objetivos............................................................................................ 5

III – Conteúdo da aula.............................................................................. 6

1. Introdução............................................................................................ 6

2. A forma federativa do Estado brasileiro................................................ 6

3. Divisão de competências normativas entre os entes federados............. 8

4. Competências privativas da União .......................................................12

5. Competências normativas dos Estados.................................................14

6. Competências normativas dos Municípios............................................16

7. Competências normativas do Distrito Federal.......................................16

8. Competências concorrentes..................................................................17

9. Considerações finais..............................................................................20

10. Para aprofundar...................................................................................21

Glossário..................................................................................................22
AULA 1 Controle de constitucionalidade e federalismo

I – Apresentação do curso
Desejo boas-vindas a todos os participantes do curso “Controle de
constitucionalidade da legislação local”.
Espero que, juntos, com base nos conhecimentos adquiridos ao longo das aulas
e nas dúvidas aqui compartilhadas, possamos ampliar os horizontes do nosso saber em
relação a este tema: o controle da constitucionalidade das leis editadas por Estados,
por Municípios e pelo Distrito Federal.
No âmbito do STF, são muitas as demandas cuja solução depende, senão
do juízo sobre a constitucionalidade de uma norma produzida por Assembleia
Legislativa ou Câmara Municipal, pelo menos da aferição segura acerca dos limites
da cognoscibilidade dessa questão, ou seja, de saber se a questão é ou não suscetível
de ser apreciada pelo STF nos termos em que apresentada.
Isso ocorre tanto em processos de competência originária do STF quanto no
exercício da sua competência recursal.
No primeiro caso (competência originária), podemos citar como exemplo o
ajuizamento de uma arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF) em
que o STF seja chamado a se pronunciar sobre uma dada controvérsia constitucional
que tenha como objeto lei municipal.
No segundo (competência recursal), uma situação frequente é a interposição
de recurso extraordinário, com fundamento no artigo 102, III, “c”, da Constituição
Federal, contra decisão de Tribunal de Justiça
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal,
que tenha reputado válida lei ou ato de governo precipuamente, a guarda da Constituição,
local contestado em face da Constituição. cabendo-lhe:
(...)
Visando a conferir mais segurança ao III - julgar, mediante recurso extraordinário,
as causas decididas em única ou última instância,
enfrentamento de questões dessa natureza,
quando a decisão recorrida:
estudaremos as especificidades dos mecanismos (...)
c) julgar válida lei ou ato de governo local
de fiscalização da constitucionalidade das contestado em face desta Constituição.
normas quando aplicados pelo STF às leis
estaduais, municipais e distritais, seja no exercício da jurisdição constitucional
concentrada, seja no exame dos recursos apresentados ao Tribunal.

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Atenção
Palavras destacadas em verde integram o glossário que está disponível para
consulta no final das aulas.
Vale a pena conferir!

II – Objetivos
Ao final deste curso, você deverá ter incorporado ao seu repertório de
conhecimentos técnico-jurídicos instrumentos que o auxiliarão a compreender a
discussão acerca da constitucionalidade de normas locais (estaduais ou municipais),
seja em controle concentrado de constitucionalidade, seja no campo do recurso
extraordinário.
Nesta aula, que marca nosso primeiro passo em direção a tal objetivo,
articularemos as controvérsias constitucionais sobre leis estaduais, distritais e
municipais com relação à estrutura constitucional de divisão das competências
legislativas entre os entes federados. Logo você verá que é menos complicado do
que parece.
Vamos lá?
Conheça o autor deste curso:

RODRIGO LOBO CANALLI

Bacharel e Mestre em Direito, Estado e Constituição pela

Universidade de Brasília – UnB. É Analista Judiciário – Área
Judiciária – do Tribunal Superior do Trabalho. Atua como
assessor da Ministra Rosa Weber no Supremo Tribunal
Federal desde 2012.

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III – Conteúdo da aula

1. Introdução
A Constituição Federal delega ao STF a competência para exercer o controle de
constitucionalidade de leis e atos normativos.
Mediante diferentes mecanismos processuais, que estudaremos detidamente
no decorrer do curso, à Suprema Corte brasileira é submetida a tutela da
constitucionalidade de leis e outros atos normativos produzidos tanto pela União
quanto pelos Estados, pelos Municípios e pelo Distrito Federal.
Embora sejam mais frequentes processos em que discutida a constitucionalidade
de leis federais, o número de ações e recursos cujo objeto envolve questionamento
acerca da constitucionalidade de leis editadas por Estados e Municípios é significativo
e tem aumentado.
Disso decorre uma primeira observação: o STF não é um tribunal apenas da
União; é um tribunal da Federação. A ele cabe assegurar a observância da Constituição
por todos os entes que integram a Federação brasileira.
Conclui-se também que não é possível compreender devidamente o controle
de constitucionalidade de normas estaduais e municipais pelo STF sem antes abordar
a forma federativa do Estado brasileiro e a correspondente divisão de competências
normativas entre os entes políticos que o integram.

2. A forma federativa do Estado brasileiro

Ao dispor que a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel
dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, o artigo 1º da Constituição de 1988
estabelece a forma federativa do Estado. O País é, assim, organizado segundo uma
forma particular de divisão espacial do poder político entre o governo central e os
governos regionais: a federação.
Embora a soberania, na federação, seja exclusiva da União, os demais entes
federados preservam autonomia administrativa e política.

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O detalhamento da forma como se dá essa divisão de poderes, bem como a

delimitação das competências políticas, administrativas e legislativas atribuídas a cada
um dos diferentes níveis de governo é especificada no próprio documento que institui
a Federação brasileira: a Constituição Federal.
Uma característica do federalismo brasileiro que, pela sua peculiaridade, deve
ser desde logo destacada é o reconhecimento dos Municípios como entes federados
autônomos, ao lado da União, dos 26 Estados e do Distrito Federal. O artigo 18
da Constituição da República é expresso nesse sentido: “A organização político-
administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição”.
Contam-se no País, hoje, 5.570 municípios, todos eles competentes para editar leis
e impor o seu cumprimento, nos termos e limites definidos pela Constituição da
República.
A forma federativa do Estado brasileiro constitui
cláusula pétrea da Constituição, nos termos do artigo 60, § “Art. 60. (...)
4º, I. Isso significa que essa forma de organização do poder § 4º Não será objeto de
deliberação a proposta de emenda
político traduz uma das características fundamentais do tendente a abolir:
I - a forma federativa de Estado;”
Estado brasileiro e não pode ser alterada nem mesmo pelo
poder constituinte derivado mediante a apresentação de
proposta de emenda à Constituição.
É em razão da forma federativa pela qual se organiza a comunidade política que
o exercício da jurisdição constitucional, no Estado brasileiro, se dá em um ambiente
de simultânea produção legislativa por diferentes entes políticos.
Um habitante de Porto Alegre, por exemplo, sujeita-se, ao mesmo tempo, à
ordem jurídica municipal, à legislação do Estado do Rio Grande do Sul e ao direito
federal.
A competência de cada um dos entes políticos – União, Estados Municípios e
Distrito Federal – para editar leis é extraída diretamente do texto constitucional.
Apesar da inegável proeminência da União, não existe propriamente hierarquia
entre as leis editadas pelos entes federados. De modo geral, ressalvadas as hipóteses
de competência legislativa concorrente, que veremos adiante, as leis municipais não
são hierarquicamente subordinadas às estaduais ou às federais, assim como as leis
estaduais não são subordinadas hierarquicamente às federais. Todas elas se sujeitam
diretamente à observância dos espaços de produção legislativa que lhes foram
determinados pela Constituição da República Federativa do Brasil.

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CORRETO

Leis Leis
estaduais municipais

Leis Leis
federais Constituição distritais

ERRADO

Leis Leis Leis

Constituição
municipais estaduais federais

Como veremos a seguir, algumas dessas competências para legislar são

privativas, ou exclusivas, deste ou daquele ente. Outras são compartilhadas por mais
de um deles. Além disso, quando um desses entes produz uma lei em desacordo com o
que lhe autoriza a Constituição Federal, invadindo a competência de outro, o resultado
é uma lei inconstitucional e, por consequência, nula.

3. Divisão de competências normativas entre os entes federados

A competência legislativa diz respeito à conformação da capacidade de um
ente político editar leis gerais e abstratas para reger uma dada matéria.
A Constituição da República dispõe sobre as competências legislativas dos
diferentes entes federados – União, Estados, Municípios e Distrito Federal – no Título
III, que trata da Organização do Estado. Ali, define o espaço de atuação político-
-normativa de cada um.
Da observância dessa divisão de competências e da interpretação a ela conferida
pelos tribunais, em especial pelo STF, depende a preservação do equilíbrio de poder
entre o governo federal, os Estados e os Municípios.

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De modo geral, podemos dizer que a Constituição adota, em relação à União,

o modelo de poderes enumerados, segundo o qual cabe a ela legislar apenas
sobre as matérias que lhe são autorizadas, expressa ou implicitamente, pelo texto
constitucional.
Como exemplo de autorização legislativa expressa podemos citar o artigo 22
da Constituição Federal, que enumera as matérias sobre as quais compete à União
legislar privativamente. Em outras palavras, a União, e somente ela, pode legislar sobre
as matérias relacionadas nesse dispositivo, que ficam, assim, fora do alcance de leis
estaduais ou municipais, salvo se presente a hipótese excepcional do seu parágrafo
único, à qual voltaremos mais tarde.
A autorização legislativa implícita é aquela que decorre necessariamente da
atribuição de alguma responsabilidade ou competência executiva. A interpretação
tradicional da Constituição, nesse sentido, reconhece à União os poderes legislativos
necessários para o desempenho de competências a ela expressamente atribuídas.
Assim, quando o artigo 20, VII, da CF inclui entre os bens da União os terrenos de
marinha, implicitamente lhe confere competência para produzir a legislação necessária
à disciplina dessa matéria.
Como consequência, alegada a inconstitucionalidade de lei federal com
fundamento em incompetência da União para legislar sobre a matéria, basta procurar
a autorização na Constituição. Se ela não existir de forma explícita ou implícita, a lei é
inconstitucional.
O mesmo modelo – de competências enumeradas – é adotado em relação aos
Municípios.

Poderes Poderes Poderes

expressos implícitos enumerados

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Em relação às competências legislativas dos Estados, “Art. 25. Os Estados organizam-se

a Constituição adota fórmula diversa, de poderes não e regem-se pelas Constituições e
leis que adotarem, observados os
enumerados, também chamada de competência residual. princípios desta Constituição.
Sem deixar de prever expressamente a competência § 1º São reservadas aos Estados
as competências que não lhes sejam
legislativa dos Estados acerca de determinadas matérias, a vedadas por esta Constituição.”
Constituição a eles reserva todas as competências normativas
que não lhes sejam vedadas expressa ou implicitamente em
seu texto (artigo 25, § 1º, da CF).
A Constituição retira dos Estados a competência para legislar sobre uma
determinada matéria quando a insere na competência privativa de outro ente, como
a União, por exemplo.
Ao nos depararmos com um questionamento a respeito da constitucionalidade
de uma lei estadual, cumpre verificar se, em algum lugar do texto constitucional, há
vedação a que os Estados legislem sobre a matéria objeto dessa lei. Se nenhuma
vedação expressa ou implícita for encontrada, pode-se assumir certa presunção em
favor do regular exercício da competência legislativa pelo Estado.
Há, ainda, a possibilidade de a Constituição prever uma competência legislativa
condicional ao ente. Nessa hipótese, a eficácia da lei editada por determinado ente
acerca de uma dada matéria fica condicionada à inexistência de lei sobre aquela matéria
proveniente do ente que teria a primazia. É o caso do
“Art. 24. (...)
artigo 24, §§ 3º e 4º, da CF, segundo o qual, na ausência de § 3º Inexistindo lei federal sobre
normas gerais, os Estados exercerão
lei federal que estabeleça normas gerais sobre as matérias
a competência legislativa plena, para
cuja competência legislativa lhes é concorrente, ficam os atender a suas peculiaridades.
§ 4º A superveniência de lei federal
Estados autorizados a exercer a competência legislativa sobre normas gerais suspende a eficácia
plena até que sobrevenha lei federal a respeito. da lei estadual, no que lhe for contrário.”

Saiba Mais
Em um Estado federal, a relação entre o governo central e os estados
federados é frequentemente marcada por momentos de tensão. Em 1798,
ainda estavam em construção, nos Estados Unidos da América, país berço do
federalismo, as interpretações sobre os limites das competências legislativas
da União e dos Estados. Após a aprovação, naquele ano, de duas leis que
ampliavam consideravelmente o escopo da competência legislativa da União,
os Estados de Kentucky e Virgínia, alegando que os Estados tinham o direito e
o dever de declarar a inconstitucionalidade de atos normativos do Congresso
que não encontravam autorização na Constituição, editaram resoluções para
declarar a inconstitucionalidade daquelas leis federais.

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AULA 1 Controle de constitucionalidade e federalismo

Episódios semelhantes, em que Estados invocavam o direito de não aplicar

leis federais por eles consideradas inconstitucionais, repetiram-se no início do
século XIX. Somente na segunda metade deste, a Suprema Corte dos Estados
Unidos definiu que, por não ser a Constituição um pacto entre os Estados, mas
um documento legal instituído diretamente pelo povo, nenhum Estado poderia
se recusar, unilateralmente, a aplicar a legislação federal.

Vale lembrar, ainda, que toda declaração de direitos fundamentais titularizados por
indivíduos ou grupos, na Constituição, traduz, em si mesma, uma modalidade de restrição
do poder legislativo. Sempre que a Constituição declara um direito, automaticamente
restringe o poder legislativo de todos os entes políticos – União, Estados, Distrito
Federal e Municípios – na medida em que vincula a produção legislativa de todos eles,
no alcance das suas competências específicas, à observância desse direito.

3.1 As constituições estaduais

A Constituição Federal determina que os “Art. 25. Os Estados organizam-se e
Estados se organizem e se governem por constituições regem-se pelas Constituições e leis que
adotarem, observados os princípios
estaduais (artigo 25, caput). desta Constituição.”

O artigo 11 do Ato das Disposições

“Art. 11. Cada Assembleia Legislativa,
Constitucionais Transitórias (ADCT) definiu o prazo com poderes constituintes, elaborará
de um ano, contado da promulgação da Constituição a Constituição do Estado, no prazo de
um ano, contado da promulgação da
de 1988, para que as assembleias legislativas Constituição Federal, obedecidos os
elaborassem as constituições dos Estados. A esses princípios desta.
documentos, no entanto, falta o caráter originário da Parágrafo único. Promulgada
a Constituição do Estado, caberá à
Constituição Federal, que inaugura toda uma ordem Câmara Municipal, no prazo de seis
jurídica. meses, votar a Lei Orgânica respectiva,
Também chamado de poder constituinte em dois turnos de discussão e votação,
respeitado o disposto na Constituição
decorrente, o poder constituinte estadual não Federal e na Constituição Estadual.”
deixa de ser uma modalidade de poder constituído,
porque vinculado à observância dos princípios e limites delineados previamente na
Constituição Federal. É, a rigor, um poder infraconstitucional de fato, tal como o poder
legislativo propriamente dito.
Interpretando ampliativamente o sentido da vinculação das constituições
estaduais à observância dos princípios da Constituição Federal (artigo 34, VII, da CF
e artigo 11 do ADCT), a jurisprudência do STF desenvolveu o chamado princípio da
simetria e deixou, assim, pouco espaço para variações estruturais dos Estados em
relação ao modelo federal.

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“Art. 32. O Distrito Federal, vedada Os Municípios e o Distrito Federal, por

sua divisão em Municípios, reger-se-á
por lei orgânica, votada em dois turnos
seu turno, regem-se por Lei Orgânica, que deve
com interstício mínimo de dez dias, e respeitar o disposto na Constituição Federal e,
aprovada por dois terços da Câmara no caso dos Municípios, também na Constituição
Legislativa, que a promulgará, atendidos
os princípios estabelecidos nesta estadual (artigo 32, caput, da CF e artigo 11,
Constituição.” parágrafo único, do ADCT).

4. Competências privativas da União

O artigo 22 da Constituição da República traz,
“Art. 22. (...)
nos incisos I a XXIX, extenso rol de matérias sobre as Parágrafo único. Leis
complementares fixarão normas
quais a competência para legislar é atribuída à União em para a cooperação entre a União
caráter privativo. Acerca dessas matérias, em regra, não e os Estados, o Distrito Federal e
os Municípios, tendo em vista o
podem Estados e Municípios legislar, salvo, no caso dos equilíbrio do desenvolvimento e do
primeiros, quanto a questões específicas, na forma da bem-estar em âmbito nacional.”
lei complementar (artigo 22, parágrafo único), e, no caso
dos últimos, de modo suplementar, se cabível, e desde “Art. 30. Compete aos Municípios:
que, ao fazê-lo, não contrariem a legislação federal (...)
II - suplementar a legislação federal
(artigo 30, II, da CF). e a estadual no que couber;”
Caro aluno, tire um minuto para ler os 29 incisos do artigo 22 da Constituição. E
aí, notou que “poderes enumerados” não se confunde com “poucos poderes”? Para o
lado de qual ente você acha que pende a balança do equilíbrio de forças na Federação
brasileira?

“Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do
trabalho;
II - desapropriação;
III - requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra;
IV - águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão;
V - serviço postal;
VI - sistema monetário e de medidas, títulos e garantias dos metais;
VII - política de crédito, câmbio, seguros e transferência de valores;
VIII - comércio exterior e interestadual;
IX - diretrizes da política nacional de transportes;
X - regime dos portos, navegação lacustre, fluvial, marítima, aérea e aeroespacial;
XI - trânsito e transporte;
XII - jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia;
XIII - nacionalidade, cidadania e naturalização;
XIV - populações indígenas;
XV - emigração e imigração, entrada, extradição e expulsão de estrangeiros;
XVI - organização do sistema nacional de emprego e condições para o exercício de profissões;
XVII - organização judiciária, do Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios e da Defensoria
Pública dos Territórios, bem como organização administrativa destes;

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XVIII - sistema estatístico, sistema cartográfico e de geologia nacionais;

XIX - sistemas de poupança, captação e garantia da poupança popular;
XX - sistemas de consórcios e sorteios;
XXI - normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e mobilização das
polícias militares e corpos de bombeiros militares;XXII - competência da polícia federal e das polícias
rodoviária e ferroviária federais;
XXIII - seguridade social;
XXIV - diretrizes e bases da educação nacional;
XXV - registros públicos;
XXVI - atividades nucleares de qualquer natureza;
XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações
públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido
o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do
art. 173, § 1°, III;
XXVIII - defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa marítima, defesa civil e mobilização nacional;
XXIX - propaganda comercial.”

Para não deixarmos de examinar um exemplo

concreto das matérias sobre as quais cabe somente à União
legislar, podemos mencionar, a teor do artigo 22, IV, da CF, “Art. 22. Compete privativamente à
as telecomunicações. Com base nesse dispositivo, o STF União legislar sobre:
(...)
tem reiteradamente declarado a inconstitucionalidade IV - águas, energia, informática,
telecomunicações e radiodifusão;”
de leis estaduais que pretendem impor algum tipo de
regulação aos serviços de telefonia oferecidos no território
do Estado. Confira, nesse sentido, o seguinte precedente
unânime do Plenário:

EMENTA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 6.336/2013

DO ESTADO DO PIAUÍ. PRESTADORAS DE SERVIÇOS DE TELEFONIA
MÓVEL. OBRIGAÇÃO DE FORNECIMENTO DE INFORMAÇÕES PARA
FINS DE SEGURANÇA PÚBLICA. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA
PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE EXPLORAÇÃO DE
SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES. AFRONTA AOS ARTS. 21, XI, E 22,
I E IV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRECEDENTES. 1. Ao obrigar
as empresas prestadoras de serviço de telefonia móvel pessoal a fornecerem,
aos órgãos de segurança pública, dados relativos à localização de telefones
celulares e cartões “SIM” que tenham sido objeto de furto, roubo e latrocínio
ou utilizados na prática de delitos, a Lei nº 6.336/2013 do Estado do Piauí
interfere na estrutura da prestação do serviço de telefonia, espécie do gênero
telecomunicação, cujo regramento compete à União, a teor dos arts. 21, XI, e
22, I e IV, da Constituição da República. 2. A jurisprudência do Supremo Tribunal
Federal não tem atribuído validade constitucional a normas estaduais que,
embora animadas pelo desiderato de contribuir com os órgãos de segurança
pública, têm a consequência prática de interferir indevidamente em direitos
individuais e na estrutura de prestação de serviço público. Precedentes: ADI
3110/SP (DJe 10.6.2020); ADI 5723/PB (DJe 14.02.2019); ADI 4401/MG (DJe
28.11.2019); ADI 5356/MS (DJe 01.8.2017) e ADI 5253/BA (DJe 01.8.2017).
3. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente. (ADI 5040,
Relatora Ministra Rosa Weber, Tribunal Pleno, julgamento em 04.11.2020,
DJe 25.02.2021.

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Já mencionamos nesta aula o parágrafo único do artigo 22 da CF. Ele estabelece

que a União pode editar leis complementares que autorizem os Estados e o Distrito
Federal a legislar sobre questões específicas relativas às matérias inseridas na
competência privativa. No pleno exercício da sua soberania, pode a União, assim,
delegar aos Estados parcela da sua competência legislativa.
Foi o que ela fez ao editar a Lei Complementar 103/2000, que autorizou os
Estados e o Distrito Federal a instituir piso salarial, no âmbito do ente federado, para
categorias de trabalhadores que não o tivessem definido em lei federal, convenção ou
acordo coletivo de trabalho.
É importante notar que os limites da delegação devem ser estritamente
observados pelos Estados, sob pena de a lei editada, ou mesmo parte dela, ser declarada
inconstitucional. No julgamento da ADI 4.391 (Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe de
20.6.2011), o Plenário do STF julgou inconstitucional dispositivo de lei do Estado
do Rio de Janeiro que, embora editada com base na Lei Complementar 103/2000,
ultrapassou os limites da competência delegada ao estender o piso salarial estadual
a trabalhadores não alcançados pela delegação legislativa. Esse entendimento foi
recentemente confirmado no julgamento da ADI 6244 (Relator Ministro Alexandre de
Moraes, DJe 30.6.2020).

5. Competências normativas dos Estados

Como vimos, o artigo 25, § 1º, da Constituição Federal confere aos Estados
competência para legislar sobre todas as matérias que ela própria – a Constituição da
República – não tenha atribuído, com exclusividade, a outro ente: União ou Municípios.
Se imaginarmos a Constituição como um grande lago e as competências
afetadas à União ou aos Municípios como ilhas dentro dele, todo o espaço entre estas
se encontraria disponível para ser navegado pela competência legislativa residual dos
Estados. Nessa analogia, talvez a expectativa dos Estados, na época da promulgação
da Constituição de 1988, lembrasse a imagem a seguir:

Controle de constitucionalidade da legislação local 14

AULA 1 Controle de constitucionalidade e federalismo

EXPECTATIVA

Seria um bom negócio para os Estados, em termos de espaço para legislarem,

não? A verdade, porém, não é bem essa. A realidade da Constituição tem se revelado
muito menos generosa com os Estados, assemelhando-se mais a este cenário:

REALIDADE

São tão numerosas as competências legislativas reservadas aos Municípios e à

União (em especial a esta), que o espaço residual destinado à criatividade legislativa
dos Estados corresponderia a fios d’água em meio a um vasto arquipélago.
Uma consequência disso é o elevado número de leis editadas pelos Estados que
são declaradas inconstitucionais pelo STF com o fundamento de terem exorbitado de
sua esfera de competência legislativa.
Entre as reduzidas competências legislativas expressamente asseguradas com
exclusividade aos Estados, podemos citar as competências para dispor sobre serviços
locais de gás canalizado (artigo 25, § 2º, da CF) e para instituir regiões metropolitanas
(artigo 25, § 3º, da CF).

Controle de constitucionalidade da legislação local 15

AULA 1 Controle de constitucionalidade e federalismo

“§ 3º Os Estados poderão, mediante lei complementar, “§ 2º Cabe aos Estados explorar diretamente,
instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas ou mediante concessão, os serviços locais
e microrregiões, constituídas por agrupamentos de de gás canalizado, na forma da lei, vedada
municípios limítrofes, para integrar a organização, a edição de medida provisória para a sua
o planejamento e a execução de funções públicas de regulamentação.”
interesse comum.”

6. Competências normativas dos Municípios

A ampliação das competências dos Municípios costuma ser vista como um meio
de trazer o exercício do poder, tanto quanto possível, para os cidadãos mais direta e
imediatamente impactados pelas decisões. Baseia-se na ideia de que, ao passo que
assuntos gerais precisam ser administrados pela autoridade central, assuntos locais
devem ser prioritariamente decididos por autoridades locais.
As competências específicas dos Municípios são enumeradas nos incisos I a
IX do artigo 30 da Constituição. Dentre elas podemos destacar as competências
conferidas em termos amplos àqueles entes federados para “legislar sobre assuntos
de interesse local” (artigo 30, I, da CF) e para “suplementar a legislação federal e a
estadual no que couber” (artigo 30, II, da CF).
“Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da
obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de
interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;
VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação
infantil e de ensino fundamental;
VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à
saúde da população;
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle
do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;
IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação
fiscalizadora federal e estadual.”

Além disso, em alguns casos, a Constituição sujeita o exercício da competência

legislativa do Município à conformidade com a legislação estadual e federal.

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7. Competências normativas do Distrito Federal

No Brasil, o Distrito Federal constitui um ente político autônomo, integrante da
Federação, embora estruturalmente diferente dos Estados e dos Municípios.
A população do Distrito Federal elege o seu governador (que, na prática, também
atua como uma espécie de “prefeito de Brasília”) e os membros da Câmara Legislativa,
órgão que acumula as competências de Assembleia Legislativa (estados) e de Câmara
Municipal (municípios).
Assim, no que se refere às competências legislativas, o Distrito Federal concentra
em um único ente, dentro do seu espaço territorial, as competências reservadas aos
Estados e aos Municípios (artigo 32, § 1º, da CF).

8. Competências concorrentes
O artigo 24 da Constituição Federal enumera as matérias sobre as quais
compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente. São
matérias acerca das quais os entes federados podem editar leis ao mesmo tempo.

“Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
II - orçamento;
III - juntas comerciais;
IV - custas dos serviços forenses;
V - produção e consumo;
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção
do meio ambiente e controle da poluição;
VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;
VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico,
estético, histórico, turístico e paisagístico;
IX - educação, cultura, ensino, desporto, ciência, tecnologia, pesquisa, desenvolvimento e inovação;
X - criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas;
XI - procedimentos em matéria processual;
XII - previdência social, proteção e defesa da saúde;
XIII - assistência jurídica e Defensoria pública;
XIV - proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência;
XV - proteção à infância e à juventude;
XVI - organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis.”

No exercício da competência concorrente, tanto a União quanto os Estados

e o Distrito Federal elaboram leis que regem simultaneamente determinada relação
jurídica (não é demais repetir: desde que ela esteja inserida entre as matérias de
competência concorrente).
Mas como podem duas legislações ter o mesmo objeto e ser ambas válidas ao
mesmo tempo?

Controle de constitucionalidade da legislação local 17

AULA 1 Controle de constitucionalidade e federalismo

E o que acontece se a lei federal permitir uma “Art. 24. (...)

conduta que a lei estadual proíbe, e vice-versa? § 1º No âmbito da legislação
concorrente, a competência da União
Como resolver essa bagunça? limitar-se-á a estabelecer normas
Para evitar contradições e colocar ordem gerais.
§ 2º A competência da União
na casa, isto é, na Federação, existem as regras para legislar sobre normas gerais não
exclui a competência suplementar
do artigo 24, §§ 1º a 4º, da CF.
dos Estados.
Como elas funcionam na prática? § 3º Inexistindo lei federal sobre
normas gerais, os Estados exercerão
Vamos ver um exemplo. a competência legislativa plena, para
Entre as matérias sujeitas à competência atender a suas peculiaridades.
§ 4º A superveniência de lei
legislativa concorrente, está, a teor do artigo 24, VI, federal sobre normas gerais suspende
da CF, a pesca. A legislação da União sobre essa a eficácia da lei estadual, no que lhe
for contrário.”
atividade define, entre outros aspectos, moratória
da pesca de algumas espécies de peixes, tamanhos
máximo e mínimo dos espécimes que podem ser
abatidos, quantidade de pescado que pode ser
transportado, aparelhos que podem ser utilizados para diferentes categorias de pesca
(profissional, amadora, de subsistência) e período de defeso para recuperação de
estoques pesqueiros.

Fonte: Wikimedia

A existência da legislação federal sobre pesca, todavia, ainda que válida para
todo o território nacional, não impede os Estados de implementar suas próprias
legislações a respeito da matéria, desde que elas não comprometam a vigência da
legislação federal.
Alguns Estados podem, por exemplo, decretar moratória da pesca de espécies
que não constam na lista federal de espécies protegidas. Mas por que fariam isso?
Pode ser que uma espécie abundante quando tomamos por base o Brasil inteiro – o

Controle de constitucionalidade da legislação local 18

AULA 1 Controle de constitucionalidade e federalismo

que desobrigaria a existência de uma proteção rígida em nível federal – ao mesmo

tempo tenha se tornado rara nas águas fluviais de um Estado, de modo que haja
interesse deste em editar normas com vistas à recuperação dos seus próprios estoques
pesqueiros.
De maneira análoga, alguns Estados podem estabelecer limites mais rígidos do
que os definidos na legislação federal sobre os tamanhos mínimo e máximo de peixes
para pesca e a quantidade permitida para transporte. Outros podem, ainda, estender
a duração do período de defeso em suas águas por período mais longo do que o
determinado pela legislação federal.
De modo geral, a legislação estadual que aumenta o nível de proteção presente
na legislação federal, aperfeiçoando-a, é tida como compatível com esta. O que a
legislação estadual não pode, no caso, é afrouxar a proteção mínima assegurada pela
legislação federal. Esse é o sentido da afirmação, contida nos parágrafos mencionados
do artigo 24 da Constituição, de que, no âmbito da legislação concorrente, a União
estabelece normas gerais e os Estados estabelecem normas suplementares ou
especiais para atenderem às suas peculiaridades locais.
Na ausência da norma federal, a Constituição prevê, ainda, que os Estados terão
competência para regular inteiramente a matéria em seu território, até que venha a
ser editada lei federal a respeito (artigo 24, §§ 3º e 4º, da CF).
Parece complicado, mas não é. O quadro a seguir resume os espaços reservados
a cada ente federativo no tocante à competência normativa concorrente e vai ajudar
você a compreender melhor tudo que vimos até agora:

Controle de constitucionalidade da legislação local 19

AULA 1 Controle de constitucionalidade e federalismo

Ente Limites de
federativo competência Alcance Escopo Proteção

União Editar normas Todo o Definir Fixa

gerais território regra geral proteção
nacional mínima

Editar normas
especiais e
suplementares Limite Adaptar a Pode
(em caso de territorial do regra geral às aumentar o
Estado ausência de Estado- peculiaridade nível de
norma geral -membro s locais proteção
da União, a
competência
é plena)

9. Considerações finais
Nesta aula, apresentamos, em linhas gerais, os contornos da estrutura
constitucional do federalismo brasileiro e suas implicações para a produção legislativa
dos diferentes entes federados. Preparamos, assim, o caminho para adentrarmos o
estudo dos mecanismos de tutela constitucional das normas locais (estaduais, distritais
e municipais) no âmbito do STF.
Por ora, fico por aqui. Despeço-me com um abraço e votos de enriquecimento
intelectual para você. Até a próxima aula!

Controle de constitucionalidade da legislação local 20

AULA 1 Controle de constitucionalidade e federalismo

10. Para aprofundar

Quer aprofundar o estudo dos temas vistos nesta aula? Sugiro algumas leituras
adicionais:

ANACLETO, Sidraque David Monteiro. Recurso extraordinário em ADI estadual. São

Paulo: Saraiva, 2014.

BARROSO, Luís Roberto. Curso de direito constitucional contemporâneo: os conceitos

fundamentais e a construção do novo modelo. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2011.

BRAGA, Paulo Sarno. Norma de processo e norma de procedimento: o problema da

repartição de competência legislativa no direito constitucional brasileiro. Salvador:
JusPodivm, 2015.

COOLEY, Thomas M. A Treatise on the Constitutional Limitations which rest upon

the Legislative Power of the States of the American Union. Boston: Little, Brown and
Company, 1903.

DEL NEGRI, André. Teoria da Constituição e do direito constitucional. Belo Horizonte:

Fórum, 2009.

FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Efeitos da declaração de inconstitucionalidade.

São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004.

MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito

constitucional. 8. ed. São Paulo: Saraiva: 2013.

RITCHIE, Donald A. Our Constitution. Oxford University Press, 2006.

SARLET, Ingo Wolfgang; MARINONI, Luiz Guilherme; MITIDIERO, Daniel. Curso de

direito constitucional. São Paulo: Saraiva, 2017.

VELOSO, Zeno. Controle jurisdicional de constitucionalidade. Belo Horizonte: Del Rey,

2003.

Controle de constitucionalidade da legislação local 21

AULA 1 Controle de constitucionalidade e federalismo

Glossário
Assembleia Legislativa – ente colegiado que exerce o poder legislativo no âmbito
do Estado federado. É formada por deputados estaduais, representantes eleitos pelo
voto direto dos eleitores registrados em cada Estado da Federação, para mandatos de
quatro anos, em número proporcional à população do Estado.
Câmara Municipal – ente colegiado que exerce o poder legislativo no âmbito do
Município. É constituído por representantes eleitos pelo voto direto dos eleitores
registrados no território do Município, chamados vereadores, em número proporcional
à respectiva população.
Cláusula pétrea – norma constitucional que não pode ser alterada nem mesmo pelo
procedimento especial de emenda à Constituição.
Cognição/conhecimento – em direito processual, cognição, ou conhecimento, diz
respeito à aferição dos elementos subjetivos e objetivos cuja presença é requisito
para que o mérito de uma dada questão seja examinado.
Competência – regra definidora da autoridade judicial ou administrativa responsável
por apreciar determinado processo ou realizar determinado procedimento. Diz-se que
um órgão tem competência originária sobre uma questão quando a ele cabe apreciá-la
e decidi-la direta e primeiramente, e recursal quando a ele cabe revisar a decisão de
outro órgão.
Competência legislativa – competência para editar leis. A competência pode ser
privativa, quando a sua atribuição a um ente exclui os demais, ou concorrente, quando
pode ser exercida simultaneamente por diferentes atores.
Constituição – lei fundamental de uma organização política (um Estado, uma federação
ou uma comunidade de nações), na qual são definidos os limites do exercício do poder
político. Funciona como parâmetro para a atividade executiva (por exemplo, o poder
de polícia), para a edição de leis e outros atos normativos e para a atuação dos juízes
e dos tribunais.
Controle de constitucionalidade – procedimento pelo qual é verificada a
compatibilidade entre uma lei ou ato normativo e a Constituição.
Ente federado/federativo – ver estado federado.

Controle de constitucionalidade da legislação local 22

AULA 1 Controle de constitucionalidade e federalismo

Estado – embora não exista consenso acadêmico sobre a definição de Estado,

podemos dizer que se refere, de modo geral, à estrutura pela qual é organizado o
exercício do domínio político em uma comunidade e sobre um território particular.
Alguns elementos que costumam estar associados à definição ou integrar o conceito
de Estado, a depender da teoria, são: monopólio do uso legítimo da força, sistema
de governo definido, povo, existência de burocracias administrativas, existência de
forças armadas, existência de um ou de mais de um idioma oficial. A não ser quando
especificado pelo contexto, a palavra Estado, neste curso, se refere indistintamente
ao conjunto dos entes políticos da Federação (União, Estados, Distrito Federal e
Municípios).
Estado federado – cada uma das unidades políticas que se associam para formar uma
Federação.
Estado federal – o ente político formado pela reunião dos estados federados;
Federação.
Federação – organização política caracterizada pela união, sob um governo central,
de unidades políticas dotadas de limitado grau de autonomia. Exemplos: República
Federativa do Brasil, formada por 26 estados federados; Estados Unidos da América,
formado por 50 estados federados; República da Índia, formada por 29 estados
federados.
Lei complementar – espécie normativa que complementa uma orientação traçada na
própria Constituição. Qualifica-se em relação à lei ordinária por exigir aprovação por
maioria absoluta em cada Casa do Congresso Nacional.
Soberania – qualidade do ente político (Estado) dotado de absoluta autodeterminação
e não controlado por outro ente político. Em uma federação, é soberano apenas o
ente formado pela união dos estados federados.

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