Aplicação de

Penalidades
nos Contratos
Administrativos
Módulo

2 As Sanções
administrativas
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Presidente
Diogo Godinho Ramos Costa

Diretor de Educação Continuada

Paulo Marques

Coordenador-Geral de Educação a Distância

Carlos Eduardo dos Santos

Conteudista/s
Frank Alves Rodrigues Simões Belintani (Conteudista, 2020).

Equipe responsável:
Ana Paula Medeiros Araújo (Produção Gráfica, 2021).
Anderson Luiz Batista (Coordenador de Desenvolvimento, 2020)
Ivan Lucas Alves Oliveira (Coordenador de Produção Web, 2021).
Jader Sousa Nunes (Coordenador de Desenvolvimento, 2020).
Karen Evelyn Scaff (Direção e Produção Gráfica, 2021).
Rodrigo Mady da Silva (Implementador Moodle, 2020)
Simone Cristina Bertulio (Coordenadora de Produção Web, 2021).
Vanessa Mubarak Albim (Diagramação, 2021).

Curso produzido em Brasília 2020.

Desenvolvimento do curso realizado no âmbito do acordo de Cooperação Técnica FUB / CDT /

Laboratório Latitude e Enap.

Enap, 2020
Enap Escola Nacional de Administração Pública
Diretoria de Educação Continuada
SAIS - Área 2-A - 70610-900 — Brasília, DF

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Sumário
Unidade 1 - Sanções Administrativas................................................. 5
1.1 Conceitos e Princípios.......................................................................................5
1.2 Atores envolvidos..............................................................................................9

Unidade 2 - Espécie, Aspectos e Alcance das Sanções

Administrativas.............................................................................11
2.1 Espécie, Aspectos e Alcance das Sanções........................................................11

Referências...................................................................................... 15

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 2
Módulo

As Sanções administrativas

Unidade 1 - Sanções Administrativas

Ao final desta unidade, você será capaz de identificar conceitos, princípios e atores envolvidos
nas sanções administrativas.

1.1 Conceitos e Princípios

Verifique os principais conceitos relacionados às sanções administrativas:

• Infração Administrativa
Descumprimento de obrigações contratuais. Deriva de conduta culposa que caracteriza
a ação ou omissão realizada por negligência, imprudência ou imperícia do particular,
que dá causa à aplicação das sanções administrativas.

• Conjunto Probatório da Fiscalização

A fiscalização deve reunir provas de que a contratada está incorrendo no descumprimento
do contrato, tais como registros de ocorrências, troca de e-mails com os representantes
da contratada, relatórios fotográficos, documentos fiscais, trabalhistas e previdenciários,
entre outros.

• Dosimetria
Conjunto de parâmetros utilizados para se determinar, objetivamente, a gradação
da sanção administrativa a ser aplicada. Está intimamente ligada ao princípio da
proporcionalidade.

• Devido Processo Legal

Princípio constitucional que exige um processo formal regular antes da Administração
tomar decisões que tragam gravame e possam atingir a liberdade e a propriedade. A
Administração não pode proceder diretamente a uma decisão que entenda cabível sem
antes garantir o contraditório e a ampla defesa ao acusado, conforme a Carta Magna.

• SICAF
Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedor (Sicaf) é um sistema que viabiliza
o cadastramento de fornecedores de materiais e serviços para órgãos e entidades da
Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, no âmbito do Sistema
de Serviços Gerais (SISG). O sistema também possui a funcionalidade para registro de
penalidades administrativas após a conclusão do processo administrativo sancionador.

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 • CEIS / CNEP
Sistema integrado da Controladoria Geral da União (CGU) para Cadastro Nacional de
Empresas Inidôneas e Suspensas (CEIS) e Cadastro Nacional das Empresas Punidas
(CNEP) no Portal da Transparência, de forma a atender as determinações da Lei nº
12.846/2013. O sistema também possui a funcionalidade para registro de penalidades
administrativas suspensivas/impeditivas após a conclusão do processo administrativo
sancionador.

• Sanções Administrativas
Penalidades previstas em lei, no edital ou contrato, aplicadas pela Administração
à licitante ou contratada, em razão de descumprimento de obrigações contratuais
em caráter preventivo, repressivo e pedagógico, com a observância dos princípios
constitucionais do contraditório e ampla defesa, garantidos por meio do devido
processo legal. Trata-se de um poder (dever) a ser exercido pela Administração com
razoabilidade e proporcionalidade.

• Processo para Aplicação de Sanções

Conjunto de atos ordenados em uma sequência lógica e cronológica que visa à apuração
de um fato ou infração administrativa que pode resultar em possível aplicação de
sanção. Deve conter cópias do edital de licitação, proposta da contratada, termo de
homologação, contrato, ordens de serviço ou fornecimento, aditivos e apostilamentos,
e, principalmente, um conjunto probatório da fiscalização do contrato que comprove o
descumprimento da obrigação contratual por parte da contratada.

De acordo com a doutrina, a leitura conjunta do artigo 37 e do artigo 5º, incisos LIV, LV, XXXIV,
alínea “a”, ambos pertencentes à Constituição Federal de 1998, impossibilita que quaisquer atos
ou provas sejam produzidos sem a participação do particular.

A aplicação de quaisquer das sanções administrativas elencadas na Lei nº 8.666 e na Lei nº

10.520, somente é possível mediante instauração, processamento e julgamento pela autoridade
competente.

h,
Destaque,h
É necessário comprovação de dolo e má fé para aplicar sanções?

Segundo Acórdão TCU nº 754/2015 – Plenário:

Não há dúvidas de que a aplicação da sanção de

inidoneidade de que trata o art. 7º da Lei n. 10.520/2002
independe da comprovação de dolo ou má-fé por parte do
licitante. Basta que se incorra, sem justificativa, numa das
condutas ali consignadas para que seja aplicada a pena.

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Os seguintes dispositivos legais tratam do dever de aplicar sanções:

A Lei nº 8.666/1993, a Lei nº 10.520/2002 e a IN SEGES nº 05/2017.

Saiba mais
Para mais informações, acesse a Lei nº 8.666/1993, a Lei nº 10.520/2002 e a
Instrução Normativa SEGES nº 05, de 26 de maio de 2017, disponibilizadas no
material complementar.

As sanções devem estar previstas no edital e no contrato?

Os artigos 40 e 55 da Lei nº 8.666/1993 dizem o seguinte sobre essa questão:

O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual, o nome da

repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o tipo da
licitação, a menção de que será regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento
da documentação e proposta, bem como para início da abertura dos envelopes, e
indicará, obrigatoriamente, o seguinte:

[...]

III – sanções para o caso de inadimplemento;

[...]

São cláusulas necessárias em todo contrato as que estabeleçam:

[...]

VII - os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabíveis e os valores

das multas;

Verifique os princípios aplicáveis aos procedimentos instaurados para aplicação das sanções
administrativas elencados no artigo 2º da Lei nº 9.784, de 1999:

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 • Legalidade
Aplicado com mais intensidade na Administração Pública, no artigo 37 da CF, somente
administrador autorizado pode fazer aquilo que está previsto em lei, caso contrário seu
ato não tem validade. Todos os atos da Administração Pública devem estar de acordo
com a legislação. Só existe sanção previamente prevista em lei.

• Finalidade
O administrador só pode manejar sua competência, só deve praticar ato administrativo
na exata medida do necessário para cumprir a finalidade prevista na lei que lhe outorgou
competência. O processo administrativo deve ser conduzido da melhor maneira para se
chegar à finalidade prevista em lei para justificar o ato perseguido.

• Motivação
A Administração Pública tem a obrigação de justificar de fato e de direito o motivo de
seus atos. A motivação tem que ser demonstrada previamente ou contemporaneamente
à expedição do ato a ser praticado pela Administração Pública. Deve ser explícita, clara
e coerente.

• Razoabilidade
A Administração Pública no exercício de atos discricionários deve atuar de forma
racional, sensata e coerente. Impõe limites à discricionariedade administrativa.

• Proporcionalidade
Intimamente ligado à razoabilidade. Exige que o administrador se paute por critérios
de ponderabilidade e de equilíbrio entre o ato praticado, a finalidade perseguida e as
consequências do ato. Adequação entre meios e fins, vedado o estabelecimento de
obrigações, restrições e sanções superiores ao estritamente necessário.

• Moralidade
A Administração Pública tem o dever de agir com boa-fé, lealdade e transparência, sob
pena de prática de atos de improbidade administrativa.

• Contraditório e Ampla Defesa

Direito à ciência dos atos processuais, à produção de provas e à manifestação do
interessado por meio da contestação e dos recursos e impugnações cabíveis. Ampla
Defesa significa que qualquer pessoa a quem se faça uma acusação tem o direito de
se defender previamente antes de qualquer decisão que venha a prejudicá-lo. Já o
Contraditório serve para que a parte contrária possa rebater os fatos alegados em seu
desfavor.

• Segurança Jurídica
Proteção e confiança. Estabilidade nas relações jurídicas. Interpretação da norma
administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se
dirige, vedada à aplicação retroativa de nova interpretação.

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 • Interesse Público
Impõe, nos termos da lei, obrigações a terceiros, já que a Administração Pública
representa os interesses da coletividade. Tais atos são imperativos e, conforme esse
princípio, a Administração Pública pode exigir o cumprimento de tais atos pelos
administrados por meio de sanções ou providências toda vez que agir em favor do
interesse público. Havendo duas soluções possíveis, a decisão decorrente do processo
deverá ser aquela que melhor consagrar o interesse público.

• Eficiência
Otimização dos meios à disposição da Administração. Exige que o processo chegue a
uma decisão e que essa decisão seja proferida no menor tempo possível e que os meios
despendidos no processo sejam os necessários e suficientes para a decisão tomada. A
Administração deve desenvolver mecanismos para o exercício de uma atividade célere,
organizada e com qualidade.

1.2 Atores envolvidos

Os atores envolvidos nas sanções administrativas são:

• Licitante ou Contratada Infratora

Acórdão TCU nº 754/2015 - Plenário:

9.5.1 orientem os gestores das áreas responsáveis por conduzir licitações, inclusive
os dos órgãos sob seu controle de atuação administrativa e financeira, para que
autuem processo administrativo com vistas à apenação das empresas que praticarem,
injustificadamente, ato ilegal tipificado no art. 7º da Lei nº 10.520/2002 e alertem-
nos de que tal dispositivo tem caráter abrangente e abarca condutas relacionadas não
apenas à contratação em si, mas também ao procedimento licitatório e à execução da
avença;

• Requisitante ou Gestor / Fiscalização Técnica

A infração administrativa, no caso de não conformidades do produto, deve ser verificada
pelo requisitante, quando não há termo de contrato ou pelo gestor do contrato,
auxiliado pelo fiscal técnico, quando houver celebração do termo de contrato.

• Pregoeiro ou Gestor / Fiscalização Administrativa

A infração administrativa, no caso de não conformidade documental, deve ser verificada
pelo pregoeiro (no caso de pregão), no decorrer do certame ou pelo gestor do contrato,
auxiliado pelo fiscal administrativo, após a celebração do termo de contrato.

• Autoridade Competente
Recebe delegação de competências, desde que admitidas na lei. Delegar é conferir a
outrem atribuições que originalmente competiam ao delegante. O servidor público que
ultrapassa os limites de sua competência, praticando ato ao qual não estava autorizado,
está sujeito a responder por abuso de poder. A Lei Geral de Licitações somente indica

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 expressamente qual é a autoridade com competência administrativa para aplicação
da sanção de declaração de inidoneidade para licitar e contratar com a Administração
Pública, deixando de trazer previsão quanto às demais sanções.

Segundo Orientação Normativa AGU nº 48, de 25 de abril de 2014:

É competente para a aplicação das penalidades previstas nas Leis

n. 10.520, de 2002, e n. 8.666, de 1993, excepcionada a sanção de
declaração de inidoneidade, a autoridade responsável pela celebração
do contrato ou outra prevista em regimento.

• Autoridade Superior
Autoridade situada em posição hierárquica imediatamente acima daquela que decide,
seja por vínculo de cargo, encargo ou comissão.

• Órgao Jurídico Consultivo

Tem caráter facultativo no processo para aplicação de sanções e pode contribuir na
motivação com a técnica de declaração de concordância, prevista no artigo 50, parágrafo
1º, da Lei nº 9.784/1999.

Para melhor acompanhamento do contrato administrativo, o fiscal de contrato, como forma de

registrar todas as ocorrências, deverá confeccionar uma planilha para cada contrato da unidade,
contendo campos que indiquem a data do fato registrado, o tipo da ocorrência e as medidas
tomadas.

h,
Destaque,h
Planilha de anotação de ocorrências: Este instrumento, além de ser importante
ferramenta gerencial, servirá como prova de efetivo trabalho da fiscalização
de contrato em caso de auditorias e/ou ações judiciais.

A seguir, acompanhe um exemplo de uma planilha de anotação de ocorrências:

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Unidade 2 - Espécie, Aspectos e Alcance das Sanções
Administrativas
Ao final desta unidade, você será capaz de reconhecer espécie, aspectos e alcance das sanções
administrativas.

2.1 Espécie, Aspectos e Alcance das Sanções

A Administração, através de seus agentes, no exercício da tipificação, deve consultar as cláusulas
contratuais para identificar quais foram descumpridas e quais as penalidades correspondentes
em razão do respectivo descumprimento.

h,
Destaque,h
Nos casos de aplicação das penalidades de Multa Moratória, Suspensão e
Impedimento, recomenda-se que a Administração observe alguns critérios
ao calcular o valor da multa e o tempo de afastamento, tais como: grau de
culpabilidade da contratada, histórico da contratada, prejuízos causados à
Administração e dificuldade colocada pela contratada na apuração da infração
e saneamento do problema.

A tabela a seguir demonstra as espécies de penalidades administrativas:

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 • Advertência
Penalidade mais branda, reservada para infrações mais leves. Tem menor grau de
restrição e caráter educativo. Embora seja mais branda, deve ser aplicada somente ao
final de um procedimento administrativo de sanções.

• Multa
Sanção pecuniária e única penalidade que pode ser acumulada com as outras sanções.
Deve estar prevista (%) no edital ou no contrato, na dosimetria da infração cometida e
deve constar memória de cálculo no processo de sanções. O pagamento da multa não
exime o cumprimento da obrigação pela contratada. Embora seja mais branda, deve ser
aplicada somente ao final de um procedimento administrativo de sanções.

• Suspensão com a Administração

Pela inexecução total ou parcial do contrato a Administração poderá, garantida a
prévia defesa, aplicar ao contratado a penalidade de suspensão com a Administração.
Essa penalidade restringe temporariamente o direito de o particular participar de
licitações ou contratar com a Administração pelo prazo máximo de 02 (dois) anos. A
aplicação dessa penalidade exige submissão aos princípios da proporcionalidade e da
razoabilidade, conferida pela gravidade da infração em relação ao objeto contratado.

• Impedimento com o Ente Federativo

Penalidade aplicada quando o licitante ou contratado não assinar o contrato ou a ata de
registro de preços (recusa), não entregar a documentação exigida no edital, apresentar
documentação falsa, causar o atraso na execução do objeto, não mantiver a proposta,
falhar na execução do contrato, fraudar a execução do contrato, comportar-se de modo
inidôneo, declarar informações falsas e cometer fraude fiscal.

Essa penalidade restringe temporariamente o direito do particular participar de

licitações ou contratar com a União, estado, Distrito Federal ou município pelo prazo
máximo de 05 (cinco) anos, sem prejuízo da aplicação da penalidade de multa. O ente
federativo em que haverá restrição é aquele cujo órgão ou entidade sancionadora está
vinculado.

• Declaração de Idoneidade
Sanção administrativa mais severa que veda a participação em procedimentos
licitatórios e contratos com toda a Administração Pública por tempo indeterminado. Sua
reabilitação poderá ser requerida pela contratada à autoridade que aplicou a sanção
somente após 02 (dois) anos de sua aplicação. A autoridade que aplicou a sanção
concederá a reabilitação sempre que a contratada ressarcir a Administração pelos
prejuízos causados. Sua aplicação é de competência de Ministro de Estado, Secretário
Estadual ou Municipal, conforme o ente federativo aplicador da sanção.

A multa pode ser descontada de créditos da contratada?

Segundo o artigo 86, parágrafo 3º e artigo 87, parágrfo 1º da Lei nº 8.666/1993, caso a multa

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aplicada seja superior ao valor da garantia, a diferença será descontada dos pagamentos devidos
pela Administração ou cobrada judicialmente. Na elaboração dos Editais de Licitação e Contratos,
a Administração deve utilizar os modelos de minutas padronizadas da Advocacia Geral União
(AGU) – artigo 35 da IN SEGES nº 05/2017. Nesse sentido, segue a cláusula de utilização da
garantia presente nas minutas padrões da AGU:

As multas devidas e/ou prejuízos causados à contratante serão

deduzidos dos valores a serem pagos, ou recolhidos em favor da União,
ou deduzidos da garantia, ou ainda, quando for o caso, serão inscritos
na Dívida Ativa da União e cobrados judicialmente.

Caso a Contratante determine, a multa deverá ser recolhida no prazo

máximo de XX (XXXX) dias, a contar da data do recebimento da
comunicação enviada pela autoridade competente. Caso o valor da
multa não seja suficiente para cobrir os prejuízos causados pela conduta
do licitante, a União ou Entidade poderá cobrar o valor remanescente
judicialmente, conforme artigo 419 do Código Civil. (BRASIL, 2017)

Após a conclusão do processo sancionatório, a Administração pode descontar o valor da multa

aplicada de eventuais pagamentos devidos à empresa contratada ou executar seu valor da
garantia contratual sem que uma alternativa obrigatoriamente prefira a outra.

Suspensão, impedimento e inidoneidade implicam na rescisão de outros contratos da penalizada?

Veremos a seguir como a legislação pertinente responde a essa pergunta:

• Orientação Normativa AGU nº 49, de 25 de abril de 2014

A aplicação das sanções de impedimento de licitar e contratar no âmbito da União e
de declaração de inidoneidade possuem efeito ex nunc, competindo à Administração,
diante de contratos existentes, avaliar a imediata rescisão no caso concreto.

• Acórdão TCU nº 3.002/2010 – Plenário

A declaração de inidoneidade não dá ensejo à imediata rescisão de todos os contratos
firmados entre as empresas sancionadas e a Administração Pública Federal. Isso porque
a declaração de inidoneidade apenas produz efeitos ex nunc, não autorizando que
sejam desfeitos todos os atos pretéritos ao momento de sua proclamação.

• Acórdão TCU nº 1.340/2011 – Plenário

A declaração de inidoneidade possui efeito ex nunc, cabendo às entidades
administrativas medidas com vistas à rescisão de contrato que possuam com a empresa
julgada inidônea, caso entendam necessário. Contudo, no caso do certame que levou à
aplicação da sanção, a instituição pública deve adotar as providências necessárias, com
vistas à pronta rescisão do contrato decorrente.

Ainda sobre a declaração de inidoneidade, os respectivos Acórdãos dizem o seguinte:

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 • Acórdão TCU nº 2.891/2019 – Plenário
Constitui fraude à licitação, ensejando a declaração de inidoneidade do fraudador, a
mera participação em certames licitatórios de pessoa jurídica autodeclarada como
microempresa ou empresa de pequeno porte, visando os benefícios concedidos pela
LC 123/2006, que tenha participação societária em outra pessoa jurídica, fato que
contraria o artigo 3º, parágrafo 4º, inciso VII, dessa lei, bem como sua finalidade.

• Acórdão TCU n 2.445/2019 – Plenário

O uso de demonstrações financeiras inidôneas com a finalidade de demonstrar
qualificação econômico-financeira justifica a declaração de inidoneidade da empresa
responsável para participar de licitações no âmbito da Administração Pública Federal
(artigo 46 da Lei nº 8.443/1992).

Agora, observe o alcance das penalidades relativas aos afastamentos de licitar e contratar:

Imagem adpatada. Fonte: Barcelos, Dawison. O alcance das sanções em licitações e contratos - e a
interpretação do TCU à suspensão temporária diante do princípio da unidade administrativa. Disponível
em: https://www.olicitante.com.br/suspensao-temporaria-alcance-tcu-stj/. Acesso em: 18/01/2021.

Saiba mais
Para mais informações, acesse a Lei nº 8.666/1993, a Lei nº 10.520/2002, o
Acórdão TCU nº 2.530/2015, o REsp nº 832.929/SP - Quinta Turma Ementa STJ,
a IN SEGES nº 05/2017, a IN SEGES nº 03/2018, disponibilizadas no material
complementar.

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Referências
Unidade 1

Acórdão TCU n. 754/2015.

Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

Decreto n. 3.722, de 09 de janeiro de 2001.

Instrução Normativa SEGES n. 05, de 26 de maio de 2017.

Instrução Normativa SEGES n. 03, de 26 de abril de 2018.

Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993.

Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999.

Lei n. 10.520, de 17 de julho de 2002.

Lei n. 12.846, de 1º de agosto de 2013.

Orientação Normativa AGU n. 48, de 25 de abril de 2014.

Unidade 2

Acórdão TCU n. 3.002/2010 – Plenário.

Acórdão TCU n. 1.340/2011 – Plenário.

Acordão TCU n. 2.530/2015.

Acórdão TCU n. 2.891/2019 – Plenário.

Acórdão TCU n. 2.445/2019.

Instrução Normativa SEGES nº 05, de 26 de maio de 2017.

Instrução Normativa SEGES n. 03, de 15 de fevereiro de 2018.

Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993.

Lei n. 10.520, de 17 de julho de 2002.

Lei n. 12.462, de 4 de agosto de 2011.

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 15

Orientação Normativa AGU n. 49, de 25 de abril de 2014.

REsp n. 832.929/SP - Quinta Turma Ementa STJ.

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