FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS

ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DE EMPRESAS

MESTRADO PROFISSIONAL EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – MAP

TRABALHO DE FINAL DE CURSO DE MESTRADO APRESENTADO POR

DESIRÉE SILVA DE QUEIROZ MACHADO

Saúde S.O.S: uma análise do modelo de gestão por organizações sociais no

Município do Rio de Janeiro

Orientador Acadêmico
PROFª. Drª Alketa Peci

RIO DE JANEIRO
2016
 DESIRÉE SILVA DE QUEIROZ MACHADO

Saúde S.O.S: uma análise do modelo de gestão por organizações sociais no

Município do Rio de Janeiro.

Dissertação apresentada ao Mestrado

Profissional em Administração Pública
da Escola Brasileira de Administração
Pública e de Empresas para obtenção do
título de Mestre em Administração
Pública
Orientador: Prof.ª Drª Alketa Peci

RIO DE JANEIRO
2016
 Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Mario Henrique Simonsen/FGV

Machado, Desirée Silva de Queiroz

Saúde S.O.S.: uma análise do modelo de gestão por organizações sociais no
Município do Rio de Janeiro / Desirée Silva de Queiroz Machado. – 2016.
70 f.

Dissertação (mestrado) - Escola Brasileira de Administração Pública e de

Empresas, Centro de Formação Acadêmica e Pesquisa.
Orientadora: Alketa Peci.
Inclui bibliografia.

1. Saúde pública – Administração. 2. Parceria público-privada. 3. Eficiência

organizacional. 4. Politica de saúde. 5. Desenvolvimento organizacional. 6.

Associações sem funs lucrativos. I. Peci, Alketa. II. Escola Brasileira de

Administração Pública e de Empresas. Centro de Formação Acadêmica e Pesquisa.

III. Título.

CDD – 353.6
 AGRADECIMENTOS

Aos meus pais, Sebastião e Adenir, que me apoiaram nesta caminhada.

Ao meu marido, Alexandre Lobo, pela parceria e companherismo.

À minha orientadora, Prof. Alketa, pela paciência e aprendizado, guiando meus passos.

Ao querido, Prof. Henrique Heidtmann Neto, meu grande incentivador.

À amiga incansável, Aline Santos, que ganhei durante esta pesquisa.

Aos mestres e colegas da EBAPE pela caminhada feliz e realizadora.

À toda equipe da SMS pelo aprendizado do dia a dia.

Resumo

Com a Lei nº 5.026, de 19 de maio de 2009, o município do Rio de Janeiro passou

a contar com a possibilidade de estabelecer parcerias público-privadas na gestão de
serviços públicos. A principal motivação era obter maior agilidade e flexibilidade na
gestão municipal dos serviços de saúde, uma vez que a morosidade da máquina
burocrática inviabilizava a rápida expansão da rede de serviços. Contudo, apesar de a
legislação exigir uma série de documentos que comprovem a capacidade técnica e
financeira da instituição, quase que diariamente são veiculadas na imprensa notícias de
corrupção envolvendo as organizações sociais (OS). Além disso, considerando que é
transferida às OS uma parte expressiva do orçamento da Prefeitura da Cidade do Rio de
Janeiro, este estudo teve como objetivo examinar até que ponto essas instituições, no
âmbito do município do Rio de Janeiro, possuem capacidade organizacional para atuar
na gestão do setor de saúde da Secretaria Municipal de Saúde.Para subsidiar a pesquisa,
foi construído um banco de dados contendo informações sobre as instituições e o seu
corpo dirigente. Como resultado, as organizações sociais foram divididas em três
grupos: no primeiro, foram enquadradas as instituições que possuíam maior grau de
capacidade organizacional e capacidade de cumprir sua missão institucional constituída
com foco na saúde; no segundo, as que apresentam certo grau de capacidade
operacional com as suas missões constituídas ou não com foco na saúde; e no terceiro,
aquelas instituições que apresentam pouca capacidade operacional e/ou sem foco na
saúde, o que pode inviabilizar a sua eficácia organizacional. Nesse contexto, conclui-se
que as parcerias devem ser realizadas quando há capacidade institucional do Estado em
promover a transparência e accountability e capacidade do mercado em ofertar bons
parceiros mensurados de acordo com as respectivas capacidades organizacionais para
auferirem eficácia organizacional e, consequentemente, cumprirem com uma missão
institucional voltada para a saúde.

Palavras-chave: Parcerias Público-Privadas. Organizações sociais. Capacidade

Organizacional.
Abstract
With the advent of Law No. 5.026 of May 19, 2009, the county of Rio de Janeiro
was granted the possibility of establishing public-private partnerships to work in public
service management. The motivation was to achieve greater agility and flexibility in
managing municipal health services, given the slowness of the bureaucratic machine
that prevented the expansion of public services. However, despite the legislation
requiring proof of technical and financial capacity of the institution, news media and
press coverage report cases of corruption involving social organizations (SO) almost
ondaily basis. Considering that a significant part of the budget of the Municipality of the
City of Rio de Janeiro is passed on to the SOs, the aim of this study was to examine the
extent to which institutions qualified as SOs in Rio de Janeiro have the organizational
capacity to act as partners of Municipal Health Department.To support the research a
database was created containing information of each institution and governing body. As
a result, social organizations were divided into three groups: first, the institutions with
greater organizational capacity and ability to meet its institutional mission, focused on
public healthcare; in the second group those institutions with a certain degree of
operational capability to meet its missions, being focused or not on public healthcare;
and in the third group those with little operational capacity, being focused or not on
public healthcare, which can derail its organizational effectiveness. In this context, it is
concluded that these partnerships should be arranged when the State has the institutional
capacity to promote transparency and accountability, and the market’s ability to offer
good valued partners with organizational skills to achieve effectiveness and
consequently comply with an institutional mission focused on public healthcare.

Keywords: Public-private Partnerships. Social Organizations. Trust.

LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Quadro 1 - Notícias veiculadas na mídia........................................................................... 12
Quadro 2 - Formas de parceria público-privada ............................................................. 18
Quadro 3 - Legislação aplicável no município do Rio de Janeiro ...................................... 31
Quadro 4 - Sites Institucionais .......................................................................................... 35
Quadro 5 - Informações disponíveis on line ...................................................................... 37
Quadro 6- Missão das Organizações ................................................................................. 41
Quadro 7 - Histórico das instituições ................................................................................ 47
Quadro 8- Características dos conselhos de administração............................................... 52

LISTA DE FIGURAS
Figura 1- Qualidade dos sites............................................................................................ 38
Figura 2 - Painel de Gestão das Parcerias com Organizações Sociais ............................... 39
LISTA DE ABREVIAÇÕES
Biotech – Biotech Humana Organização Social de Saúde
CEBAS – Certificação de Entidades Beneficentes de Assistência Social
CLT - Consolidação das Leis do Trabalho
Cep 28 – Centro de Estudos e Pesquisa 28
CGCSS – Coordenadoria de Contratos de Serviços de Saúde
Cejam – Centro de Estudos e Pesquisa Dr. João Amorim
CGM – Controladoria Geral do Município
COQUALI – Comissão de Qualificação de Organizações Sociais
CTA – Comissão Técnica de Avaliação
ENSP – Escola Nacional de Saúde Pública
Fibra – Fibra Instituto de Gestão e Saúde
Fiotec – Fundação para o desenvolvimento Científico e Tecnológico em Saúde
Iabas – Instituto de Atenção Básica e Avançada em Saúde
NGP – Nova Gestão Pública
OS – Organizações Sociais
ONG – Organização Não Governamental
PDRAE – Plano Diretor de Reforma do Estado
PPP – Parceria Público-Privada
ONG – Organização não governamental
RPS – Rede de Promoção à Saúde
SAS – Instituto SAS
SCNES – Sistema de Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde
S.E.B – Sociedade Espanhola de Beneficência
SES – Secretaria Estadual de Saúde
SMS – Secretaria Municipal de Saúde
SPDM – Associação Paulista para o Desenvolvimento da Medicina
SUS – Sistema Único de Saúde
TCM – Tribunal de Contas do Município
TCU – Tribunal de Contas da União
Unifesp – Universidade Federal de São Paulo
SUMÁRIO

1 PROBLEMA .................................................................................................. 10
1.1 Objetivos ..................................................................................................... 14
1.2 Delimitação do Estudo ................................................................................ 15
1.3 Relevância do Estudo .................................................................................. 15
2 REFERENCIAL TEÓRICO .......................................................................... 16
2.1 O Modelo de Organizações Sociais como Forma de Parceria Público-
Privada .................................................................................................................. 16
2.2 Experiência Brasileira com Organizações Sociais ....................................... 21
2.3 Elementos Definidores da Capacidade Organizacional das Organizações
Sociais ................................................................................................................... 24
3 METODOLOGIA .......................................................................................... 27
4 RELATÓRIO DA PESQUISA E DISCUSSÕES ............................................ 30
4.1 O Desenho Institucional do Modelo de Gestão por Organizações Sociais no
Município do Rio De Janeiro................................................................................. 30
4.2 Perfil das Instituições .................................................................................. 35
4.2.1 Qualidade dos sites das instituições ...................................................... 35
4.2.2 Características institucionais................................................................ 40
4.2.3 Grau de expertise organizacional.......................................................... 45
4.3 Perfil dos Dirigentes .................................................................................... 48
4.3.1 Profissionalização do corpo dirigente ........................................................ 53
5 CONCLUSÃO ................................................................................................ 56
6 REFERÊNCIAS ................................................................................................ 60
1 PROBLEMA

A implantação de políticas públicas no setor de saúde pode ser o “calcanhar de

Aquiles” para o gestor público, independente da esfera em que atua.
Afinal, assumir esta responsabilidade perante a população não é tarefa fácil: as
políticas públicas na saúde são onerosas e urgentes e, se não honradas, podem ter
consequências drásticas para os políticos nas eleições futuras.
Mais especificamente no caso das eleições para a prefeitura do Rio de Janeiro em
2008, uma agenda divergente dos principais candidatos causou polêmica: de um lado, o
“caos” instalado na saúde durante o governo de César Maia; de outro, a promessa de um
sistema de saúde com qualidade pelo candidato opositor, Eduardo Paes.
Após o resultado das eleições e a posse do candidato opositor, o então prefeito
Eduardo Paes, instituiu no início de seu mandato o Plano Estratégico da Prefeitura do
Rio, 2009-2012. Por meio dele foram estabelecidas 37 (trinta e sete) iniciativas
estratégicas do governo por área de resultado, com vistas a garantir a melhoria da
qualidade dos serviços públicos prestados, um dos objetivos centrais daquela
administração. Considerando-se a saúde como uma dessas áreas de resultado, foram
estabelecidas quatro iniciativas estratégicas:
● o Programa Saúde Presente, materializado pela criação da Clínica da
Família e centros municipais de saúde;
● reestruturação dos atendimentos da emergência;
● Programa de Atendimento Domiciliar ao Idoso (PADI);
● criação das Unidades de Pronto Atendimento (UPAs).

Diante desse contexto, para que o município pudesse implantar tais iniciativas na
Secretaria Municipal de Saúde, foram estabelecidas parcerias público-privadas com
organizações sociais (OS). A principal motivação estava em obter maior agilidade e
flexibilidade na gestão municipal dos serviços de saúde, visto que a morosidade da
máquina burocrática inviabilizava a rápida expansão da rede de serviços.
A Lei nº 5.026, de 19 de maio de 2009, permitiu que o Poder Executivo pudesse
qualificar como organizações sociais as pessoas jurídicas de direito privado, sem fins

10
lucrativos, cujas atividades fossem dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao
desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura, à
saúde e ao esporte, uma vez atendidos os requisitos previstos nessa lei.
Assim, a Comissão de Qualificação de Organizações Sociais (COQUALI) foi
instituída para decidir sobre os requerimentos de qualificação das OS no âmbito do
município do Rio de Janeiro. A COQUALI tem a seguinte composição: Secretário
Municipal da Casa Civil, Procurador Geral do Município, Controlador Geral do
Município, Secretário Municipal de Fazenda e Secretário Municipal de Administração.
Na área da saúde, de acordo com a última deliberação da COQUALI, expedida em 18
de janeiro de 2016, há 23 (vinte e três) instituições habilitadas como organizações
sociais.
A Secretaria Municipal de Saúde (SMS) seleciona as instituições qualificadas
como OS a fim de que concorram a parcerias mediante convocação pública, conforme
estabelecido no Art. 9º da Lei nº 5.026/2009.
A convocação pública é uma prerrogativa exclusiva; isto é, as entidades somente
estarão aptas à convocação se qualificadas. Os requerimentos de qualificação são
avaliados pela COQUALI de acordo com o Art. 2º da referida lei. Ademais, todo o
processo de qualificação está discriminado num rol taxativo expresso no Art. 1º.
Contudo, apesar de a legislação exigir uma série de documentos que comprovem a
capacidade técnica e financeira da instituição, ainda assim, quase que diariamente são
veiculadas na imprensa notícias de corrupção envolvendo as OS, consoante exemplos
noQuadro1 a seguir.

11
 Quadro 1 - Notícias veiculadas na mídia

O. S. Notícia Fonte
Fiotec _____________ ____________
Rio: roubalheira na saúde cruzou fronteiras do estado http://veja.abril.com.br/noticia/brasil/rio-roubalheira-na-saude-cruzou-fronteiras-do-estado/
Iabas A imprensa enfim descobre o que todos já sabiam: a http://tribunadainternet.com.br/a-imprensa-enfim-descobre-o-que-todos-ja-sabiam-a-corrupcao-na-
corrupção na Saúde do Rio de Janeiro. saude-do-rio-de-janeiro/
http://www.pco.org.br/movimento-estudantil/novo-escandalo-na-unifesp-faz-cair-diretoria-da-
Novo escândalo na Unifesp faz cair diretoria da SPDM spdm/bbj,y.html
SPDM
TCU identifica irregularidades em licitações da gestora do
Hospital São Paulo http://www.teiapolitica.net/2013/07/tcu-identifica-irregularidades-em.html
http://www.brasil247.com/pt/247/brasil/21283/TCU-cobra-R$-61-milh%C3%B5es-da-ONG-Viva-
Viva Rio TCU cobra R$ 6,1 milhões da ONG Viva Rio
Rio.htm
MPF e PF desarticulam esquema de corrupção nos http://g1.globo.com/rio-de-janeiro/noticia/2014/11/mpf-e-pf-desarticulam-esquema-de-corrupcao-
S.E.B.
Correios do Rio nos-correios-do-rio.html
Instituto contratado por governo para gerenciar
Maternidade de Patos é envolvido em escândalo http://patosonline.com/post.php?codigo=27318
Fibra
http://www.midianews.com.br/politica/instituto-comete-irregularidade-em-contas-de-
Instituto comete irregularidade em contas de hospitais
hospitais/115455
Cep 28 _____________ ____________
Gnosis _____________ ____________
Paes afasta gestores de OS ligada à máfia da saúde http://oglobo.globo.com/rio/paes-afasta-gestores-de-os-ligada-mafia-da-saude-18251142
Biotech MP descobre elo entre vereador e gestores de hospitais http://g1.globo.com/rio-de-janeiro/noticia/2015/12/mp-investiga-ligacao-de-vereador-com-desvio-
presos no Rio de-dinheiro-de-hospitais-do-rio.html
TCM-RJ diz que médicos receberam antes de inauguração http://g1.globo.com/rio-de-janeiro/noticia/2014/11/tcm-rj-diz-que-medicos-receberam-antes-de-
de hospital inauguracao-de-hospital.html
Cejam
MPRJ pede que Souza Aguiar volte a gerir CTI pediátrico, http://g1.globo.com/rio-de-janeiro/noticia/2014/10/mprj-pede-que-souza-aguiar-volte-gerir-cti-
em vez de OS pediatrico-em-vez-de-os.html
Unir TCM aponta irregularidades de R$ 80 milhões em http://extra.globo.com/noticias/rio/tcm-aponta-irregularidades-de-80-milhoes-em-contratos-de-

12
 contratos de nove Organizações Sociais na Saúde do Rio nove-organizacoes-sociais-na-saude-do-rio-18440905.html

Levantamento do TCM aponta desvio de R$ 11 milhões http://noticias.r7.com/rio-de-janeiro/levantamento-do-tcm-aponta-desvio-de-r-11-milhoes-em-

em quatro hospitais no Rio quatro-hospitais-no-rio-15052015
SAS-RPS
Organização Social que administra maternidade dá rombo http://oglobo.globo.com/rio/organizacao-social-que-administra-maternidade-da-rombo-de-11-
de R$ 1,1 milhão aos cofres da prefeitura milhao-aos-cofres-da-prefeitura-16516880
Cruz http://brasil.estadao.com.br/noticias/geral,cruz-vermelha-do-brasil-corre-o-risco-de-ser-
Cruz vermelha do Brasil corre o risco de ficar suspensa
Vermelha suspensa,1576318
Fonte: Elaboração própria.

13
 Mesmo com o controle prévio exercido pela COQUALI no momento da
qualificação, e pela SMS ao longo da execução dos contratos, foram encontradas
notícias vinculadas a casos de corrupção em 76% das OS que celebraram contratos de
gestão com a Secretaria Municipal de Saúde do Rio de Janeiro.
Ainda que algumas notícias não estejam associadas especificamente aos contratos
executados no município, fica claro o impacto negativo exercido sobre o modelo de
parceria adotado pela Prefeitura. Some-se a isso o fato de que, nos últimos cinco anos, o
orçamento destinado pelo município às OS aumentou gradativamente à medida que
novas parcerias foram firmadas.
No orçamento de 2016 aprovado pela Câmara, dos R$ 4,9 bilhões destinados à
saúde, as OS terão 38,8%; ou seja, R$ 1,9 bilhão. O valor é maior do que grande parte
dos orçamentos previstos para os 32 (trinta e dois) órgãos do Poder Executivo, só
perdendo para Educação (R$ 6,6 bilhões), Administração (R$ 4,8 bilhões), Obras (R$
2,7 bilhões) e Conservação (R$ 2,6 bilhões) (WERNECK; BOTTARI, 2016).
Considerando esta participação expressiva das OS na área da saúde, assim como
os contínuos casos de corrupção veiculados na mídia, no presente estudo se examinará
até que ponto as instituições qualificadas como organizações sociais, no âmbito do
município do Rio de Janeiro, possuem capacidade organizacional para atuar na gestão
compartilhada como parceiras da Secretaria Municipal de Saúde.

1.1 Objetivos

● Final

Diagnosticar a capacidade organizacional das instituições qualificadas como

organizações sociais no âmbito do município do Rio de Janeiro.

● Intermediário

Traçar o perfil das instituições qualificadas como organizações sociais que

celebraram contrato de gestão com a Secretaria Municipal de Saúde no que diz respeito
a:
14
 a) o corpo dirigente;
b) outras características organizacionais relacionadas com a profissionalização
das entidades qualificadas.

1.2 Delimitação do Estudo

Nesta pesquisa busca-se abordar os impactos da Lei n° 5.026/2009 no município

do Rio de Janeiro, particularmente no setor de saúde.
Da ótica da “Nova Gestão Pública”, tornou-se possível a criação de novos
arranjos institucionais, como as OS, que buscaram proporcionar maior eficácia à gestão
de serviços públicos. Apesar de a legislação federal prever a qualificação de entidades
como OS desde 1998, no município do Rio de Janeiro lei análoga foi promulgada
somente no ano de 2009. Com a promulgação daLei n° 5.026/2009, observou-se uma
afluênciade instituições interessadas em obter a qualificação para atuar como parceiras
na execução de serviços de saúde. O aspecto mais relevante deste fato está na
identificação de quais dessas instituições possuem capacidade organizacional para
atuarem como parceiras do município na prestação de serviços de saúde ao receberem
recursos financeiros do poder público.
Em janeiro de 2016, 23 (vinte e três) instituições estavam qualificadas no
município do Rio de Janeiro. Contudo, a análise se pautará nas 13 (treze) OS que atuam
na gestão compartilhada mediante contratos de gestão celebrados com a SMS.

1.3 Relevância do Estudo

Com a ascensão do que se chamou de a “nova classe média”, urge o anseio da

população por um estado de bem-estar social que ofereça não somente o acesso a bens
de consumo, como também a serviços públicos de qualidade.
Por isso, o debate sobre a prestação de serviços de saúde com qualidade
permanece na agenda governamental. Amparado no direito à vida, conforme
estabelecido na Carta Magna, o acesso à saúde está associado às diversas formas de se

15
exercer a cidadania no país. Formular e executar políticas públicas possíveis e
sustentáveis torna-se necessário para garantir uma gestão eficiente dos recursos
escassos.
O Sistema Único de Saúde (SUS), concebido na Constituição Federal de 1988
como público, universal, integral e igual, gera polêmica. Muito se discute sobre o seu
financiamento/subfinanciamento. Cabe, contudo, ressaltar que, não mais importante que
essa questão, é essencial debater como esses recursos podem ser gerenciados
eficientemente para a entrega de um serviço de qualidade ao cidadão.
Um estudo aprofundado sobre como as OS atuam como cogestoras na execução
de serviços de saúde no município do Rio de Janeiro pode inspirar um benchmarking de
gestão que permita identificar características de organizações capacitadas para assumir
as parcerias com o setor público na área de saúde.

2 REFERENCIAL TEÓRICO

2.1 O Modelo de Organizações Sociais como Forma de Parceria Público-Privada

O debate a respeito das razões que levam o Estado a entrar em parcerias com
organizações não governamentais é extenso e controverso (BRINKENHOFF;
BRINKEHOFF, 2002). Tais parcerias, segundo Baião, Peci e Costa(2015) podem ser
representadas não somente por órgãos governamentais e empresas, como também
organizações da sociedade civil, visto que, segundo a retórica reformista, organizações
sem fins lucrativos são mais adequadas para a provisão de serviços em determinadas
áreas caracterizadas por falhas governamentais.
Tais falhas surgem diante da incapacidade de os governos executarem sozinhos
políticas públicas complexas e se fazem presentes na execução de políticas públicas que
visam abranger os serviços sociais, principalmente os do setor de saúde. Associado a
isso cabe destacar, conforme observado por Baggenstoss e Donadone (2014), que a
saúde se apresenta como a “menina dos olhos” para o setor político e a mídia, e fonte de
inquietações para a sociedade.

16
 Sendo assim, de acordo com Baião, Peci e Costa (2015), há um consenso de que
alguns problemas da sociedade não podem ser solucionados unicamente por meio das
ações governamentais, nem o mercado pode ser considerado como única alternativa ao
aparelho estatal. Desse modo, alguns autores advogam a capacidade das parcerias com o
terceiro setor, não apenas para oferecer serviços mais eficientes e adaptados às
especificidades locais, mas também para promover a representação e emancipação de
grupos marginalizados.
Visando corrigir essas falhas, alguns governos podem optar por estabelecer
parcerias público-privadas institucionalizando a governança pública. Ao alinhar atores
estatais e não estatais nas ações do governo, pretende-se gerar um conjunto adequado de
práticas democráticas e de gestão que ajudem os países a melhorar suas condições de
desenvolvimento econômico e social (SECCHI, 2009).
Com a difusão da ideia de governança na administração pública, as parcerias
entre governo e organizações não governamentais se proliferaram em vários países
(BAIÃO; PECI; COSTA, 2015).
Segundo Skelcher (2005), as parcerias público-privadas (PPPs) combinam os
recursos do governo com os dos agentes privados (empresas ou organizações sem fins
lucrativos), a fim de alcançar objetivos sociais.
Dessa forma, a principal justificativa para utilização de PPPs está baseada nos
benefícios que podem surgir da combinação de recursos públicos e privados na busca
dos objetivos de políticas públicas.
Para Skelcher (2005), as PPPs surgem com as decisões de make-or-buy (fazer ou
comprar) enfrentadas pelos governos. Eles podem optar por realizar projetos sociais
diretamente, por meio de funcionários públicos e entidades públicas (decisão de fazer),
ou indiretamente, por meio de parcerias com organizações sem fins lucrativos (a decisão
de comprar). A decisão de compra guia-se por uma escolha entre as cinco principais
formas de parceria público-privada: financiamento público (public leverage),
terceirização (contracting out), franquia (franchinsing), joint-ventures e parcerias
estratégicas (strategic partering), conforme detalhado noQuadro 2.

17
 Quadro 2- Formas de parceria público-privada

Dimensões Financiamento Terceirização Franchising Joint Ventures Parceria Estratégica

Público

Propósito do Criar condições Obter redução de custos e Transferir a gestão de uma Entregar projetos nos quais o Governo ganha eficiência em
ponto de vista para atrair ganho de eficiência nos organização pública para uma governo e o setor privado, ou processos ao longo prazo por meio da
do governo investimentos do serviços públicos. Reduzir entidade privada organizações sem fins integração da política pública com o
setor privado, de mão de obra e as lucrativos, possuem setor privado, ou organizações sem fins
forma que esse as responsabilidades dos interessem em comum. lucrativos.
considere propícias gestores públicos. Proporciona ao governo
para o acesso ao capital privado para
desenvolvimento o balanço público,
da atividade transferindo o risco para o
econômica. setor privado.

Mecanismo Governo prepara Provisão de serviço Empresa, ou entidade sem fins Contrato entre o governo e Relação aberta e de longo prazo entre
terreno para público por meio de lucrativos, obtém licença do parceiros privados que agentes públicos e privados baseada na
desenvolvimento contrato com organizações governo para entrega de cobrem os custos confiança e no interesse mútuo. Pode
industrial, sem fins lucrativos, ou serviços de interesse público. operacionais. incluir elementos dos demais casos;
promove redução outro órgão público, terceirização, franchising ou Joint
de tributos, geralmente mediante Venture.
subsídios, etc. licitação pública.

Financiamento Público Público Taxas de utilização, Privado; o governo reembolsa Público, mas pode conter
possivelmente com subsídio os custos a longo prazo. financiamento privado.
público adicional ligado à
prestação de serviços não
18
 rentáveis, mas socialmente
desejáveis. As taxas
proporcionam a base para o
acesso a fundos de capital pelo
mercado.

Escala de Médio prazo. Prazo entre curto e médio. Médio e longo prazo. Período de Longo prazo. Longo prazo.
Tempo franquia é fixado.
Contratos abertos. Contratos com período Contrato com período fixo. Contrato relacional aberto.
fixo.

Relacionamento Governo procura Comprador público, Provisão privada sob regulação Governo comissiona,
entre parceiros atrair parceiros de fornecedor privado ou de pública especifica o projeto e se
negócios. entidade sem fins compromete a reembolsar
lucrativos. custos. Parceiro privado
financia e/ou constrói, e/ou
gerencia, e/ou operacionaliza
a instalação.

Fonte: Skelcher (2005).

19
 Diante dessa perspectiva, no Brasil, de acordo com Baggenstoss e Donadone
(2014), visando promover transformações na gestão governamental, buscaram-se
parcerias com a sociedade após o advento da Lei Federal nº 9.637, intitulada como lei
das organizações sociais. Percebe-se que, na gestão da saúde pública, não é novidade a
utilização de organizações para intermediar a execução de serviços que lhe são
inerentes.
A denominação “organização social” é conferida por meio de um título, que pode
ser atribuído às organizações do terceiro setor candidatas a ele. Com o Novo Código
Civil Brasileiro, de 2002, os tipos de organização não lucrativas do terceiro setor são:
associações, fundações, partidos políticos e organizações religiosas. No entanto,
somente as associações e fundações podem requerer a titulação como OS
(ALCOFORADO, 2005).
Consequentemente, outra característica que permeia as relações nas parcerias
público-privadas é a forma híbrida como são constituídas. Elas utilizam um mix de
recursos provenientes de estruturas de governança de diferentes formas organizacionais,
dessa maneira possuem características públicas e privadas que as tornam estruturas
quasegovernamentais. Assumem, assim, caráter privado ao importar modelos de
negócio para a esfera pública; e, público, ao serem institucionalizadas pelo governo para
tratar de um objetivo de uma política pública específica (SKELCHER, 2005).
Nessas circunstâncias, Rodrigues,Kozonoi eArruda (2012) caracterizam o modelo
de gestão por organizações sociais como híbrido pelo fato de envolver em uma mesma
instituição aspecto de gestão de organizações públicas, privadas e sem fins lucrativos.
Pública porque essas instituições gerenciam recursos oriundos do Estado para realizar
atividades de interesse público com qualidade e eficiência, atendendo à população em
geral. Privada porque a gestão é feita além dos parâmetros do direito público. E sem fins
lucrativos já que a parceria acontece entre Estado e uma organização da sociedade civil
que se dedica a uma causa pública de interesse público, pressupondo a comprovação de
uma vasta experiência.
Igualmente, o hibridismo das parcerias público-privadas também pode ter como
consequência efeitos mistos, pois, como surgem da combinação de recursos públicos e
privados, tendem a gerar efeitos adversos que podem surgir da dicotomia
responsabilidade pública e lógica comercial.
20
 Destarte, as parcerias são formadas, por um lado, pelo Estado que as fomenta e
regula e, de outro, por entidade sem fins lucrativos, representada pelas organizações
sociais, que passam a trazer a lógica de mercado para dentro da administração pública
visando garantir, por meio de incentivos ao desempenho, o foco na eficiência.
Porém, em contraposição a essa visão, defensores do modelo OS como forma de
privatização da gestão dos serviços de saúde (ANDREAZZI; BRAVO, 2014) veem a
lógica de mercado de outro prisma, ou seja, as organizações sociaismenos como um
campo de desinteressada filantropia e mais como um campo de fortíssima atividade
econômica que não gera lucros diretamente, todavia, gera receita, superávit, expansão,
concentração e poder – e, com isso, interesses particulares (CONTREIRAS; MATTA,
2015).
Nesse cenário, dá-se como posto o desafio de entender se este modelo de gestão
por organizações sociais pode, realmente, ser caracterizado como uma parceria público-
privada, tornando-se mister um estudo aprofundado, da ótica das teorias existentes, com
o intuito de verificar se as características inerentes ao modelo OS coadunam-se com o
que é preconizado pelos institutos que identificam as reais parceiras do setor público.

2.2 Experiência Brasileira com Organizações Sociais

O modelo de gestão por OS foi institucionalizado no Brasil como uma das

diretrizes do Plano Diretor de Reforma do Estado (PDRAE). O plano reformista foi
introduzido no governo de Fernando Henrique Cardoso sob a égide dos preceitos da
nova gestão pública (NGP), impulsionada pelo então ministro Bresser-Pereira, que a
executou ao nível federal, no Ministério da Administração e Reforma do Estado
(MARE).
As ideias reformistas ancoradas na nova gestão pública visavam atacar dois males
burocráticos: a ineficiência aliada ao excesso de procedimentos e controles processuais,
e a baixa responsabilização dos burocratas frente ao sistema político e à sociedade.
Sendo assim, para que tais objetivos fossem alcançados, a premissa básica era
flexibilizar a administração pública e aumentar a accountability ou responsabilização
governamental (SANO; ABRUCIO, 2008).

21
 Assim, segundo Sano e Abrucio (2008), a responsabilização reduz as chances de
erro dos governantes, pois pode corrigir tais equívocos ou, em última análise, levar à
punição dos responsáveis. Trata-se aqui de um aperfeiçoamento cívico contínuo da
sociedade como um todo. E, também, a existência de múltiplos e ininterruptos
instrumentos de accountabilitypossibilita o aprendizado por parte dos policymakers,
sejam os políticos, sejam os burocratas.
Para Secchi (2009), a administração pública gerencial ou nova gestão pública
(new public management) é um modelo normativo pós-burocrático para a estruturação e
a gestão da administração pública baseado em valores de eficiência, eficácia e
competitividade.
A legislação federal que criou as organizações sociais foi editada por meio de
medida provisória em 1997 e regulamentada pela Lei nº 9.637 de 1998.
Como consequência, possibilitou-se a realização de parcerias entre o Estado e a
sociedade baseadas em resultados; o primeiro financiaria as atividades e o segundo, por
meio de entidades qualificadas como organizações sociais, seria responsável pelos
resultados pactuados nos contratos de gestão. Isso viabilizaria maior flexibilidade na
contratação de recursos humanos e na gestão de compras de insumos, já que essas
instituições possuem normas próprias para compras e contratos distintas da Lei Geral de
Licitações. O propósito central do PDRE foi proporcionar um marco institucional de
transferência de atividades estatais para o terceiro setor por meio da publicização e, com
isso, contribuir para o aprimoramento da gestão pública estatal e não estatal (BRASIL,
1997).
Brasil (1997) define as OS como um modelo de organização pública, nãoestatal,
destinado a absorver atividades publicizáveis mediante qualificação específica. Trata-se
de uma forma de propriedade pública nãoestatal, constituída pelas associações civis sem
fins lucrativos, que não são propriedade de nenhum indivíduo ou grupo e orientam-se
diretamente para o atendimento do interesse público. As OS são um modelo de parceria
entre o Estado e a sociedade. O Estado continuará a fomentar as atividades publicizadas
e exercerá sobre elas um controle estratégico: demandará resultados necessários ao
alcance dos objetivos das políticas públicas. O contrato de gestão é o instrumento que
regulará as ações das OS.

22
 No entanto, o contrato de gestão é um instrumento de compromisso administrativo
interno ao Estado, firmado entre o poder executivo e a diretoria de associações de
direito privado sem fins lucrativos, a depender de este poder considerar de interesse
público não estatal e, assim, credenciar a organização como social (ANDRÉ, 1999).
Segundo Alcoforado (2008), a organização social é a entidade apropriada para a
execução de serviços sociais que requerem flexibilidade de gestão e agilidade sem
submissãoàs leis de licitação, nem à contratação de pessoal por concurso público. Isto
não quer dizer que estas organizações não sejam controladas. Muito pelo contrário, há
regras que se enquadram às atividades desenvolvidas pela organização, mas que não
acarretam demora, nem utilizam etapas que venham dificultar ou atrasar a prestação do
serviço à população. São criadas regras gerais que a organização deve seguir,
respeitando os requisitos de flexibilidade da gestão, agilidade e transparência.
Com a criação do PDRAE, o setor de saúde passa a ser classificado como um
serviço não exclusivo do Estado, já que se trata de atividade em que este pode não atuar,
porém há de se fazer presente uma vez que envolve direitos humanos fundamentais.
Esses serviços podem ser desenvolvidos pela iniciativa pública nãoestatal. Nesse setor,
a administração pública deve seguir o ideal do NPM, e a propriedade deve ser pública
nãoestatal, ou seja, destinada a órgãos do terceiro setor, o que torna mais fácil o controle
social e proporciona maior celeridade e responsabilidade na gestão (BRASIL, 1997).
Nesse contexto, estados e municípios da federação reproduziram este modelo de
arranjo institucional emitindo legislações próprias de acordo com seus respectivos
âmbitos de atuação.
No Estado de São Paulo, de acordo com Baggenstoss e Donadone (2014), a Lei
Complementar nº 846 foi assinada por Mário Covas, em 04 de junho de 1998, em
seguida à promulgação da lei federal, estabelecendo que a entidade a ser qualificada
como OS deveria ser pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos e com
atividades voltadas à saúde e à cultura.
Em 2007, conforme estudo de Sano e Abrucio (2008), das setenta OS criadas no
país, vinte e cinco tinham suas atividades fins direcionadas ao setor da saúde. Nessa
época, tal formato institucional no setor de saúde já estaria presente no estado de São
Paulo, na capitale em São José dos Campos, Espírito Santo, Bahia, Pará, Goiás e
Paraná.
23
 No estado do Rio de Janeiro, foi promulgada a Lei nº 6.043, de 19 de setembro de
2011, de autoria do então governador, Sergio Cabral. Segundo, a Secretaria Estadual de
Saúde (SES), em fevereiro de 2016 tem-se dezesseis entidades qualificadas como
organizações sociais atuando na saúde (SECRETARIA ESTADUAL DE SAÚDE DO
RIO DE JANEIRO, 2016).
No município do Rio de Janeiro, a lei das OS foi editada no primeiro mandato do
prefeito Eduardo Paes, em 2009. Assim, conforme deliberação COQUALI, de 18 de
janeiro de 2016, há cinquenta e uma entidades qualificadas como organizações sociais,
sendo vinte e três atuantes na saúde (SECRETARIA MUNICIPAL DA CASA
CIVIL,2016).
Diante desse panorama, apesar de se verificar um aumento considerável de
instituições qualificadas, coloca-se em xeque a importância de se entender melhor a
capacidade de o mercado assumir estas parcerias com o poder público, visto que se trata
de ponto pouco abordado na literatura, mas de grande relevância prática.

2.3 Elementos Definidores da Capacidade Organizacional das Organizações

Sociais

Nos últimos anos, houve uma expansão do número de entidades qualificadas

como organizações sociais para atuarem como parceiras do poder público nas três
esferas da federação. Entretanto, pouco se sabe sobre a capacidade organizacional das
OS que se qualificam no processo de parceria com o setor público, tornando relevante
essa temática de pesquisa.
De fato, o estudo realizado por Baggenstoss e Donadone (2014) sobre as OSS de
São Paulo (SP), estado pioneiro na adoção do modelo no Brasil, já indicava alguns
problemas.
De acordo com os autores, iniciam-se no gabinete do secretário a resolução e
indicação de publicação no Diário Oficial da convocação pública para seleção de
instituições qualificadas. Neste momento, informa-se a disponibilidade de uma unidade
de saúde a ser gerida por uma OSS e se convidam as OSS interessadas a participarem. O
estudo aponta algumas evidências encontradas durante a qualificação e a seleção das

24
OSS, pondo em xeque a imparcialidade e a impessoalidade que deveriam estar presentes
ao longo dessas etapas da contratualização.
Primeiro, no caso de SP, a decisão pela escolha da OSS é unilateral. Cabe-a ao
Secretário de Saúde diante de um parecer emitido pela Coordenadoria de Contratos de
Serviços de Saúde (CGCSS) – uma instância específica responsável pela formulação,
acompanhamento e monitoramento do contrato de gestão.
Segundo, frequentemente apenas uma OSS manifesta o seu interesse no pleito.
Isto acontece porque estas organizações eram levadas a se organizar para negociar
assuntos de seus interesses. A prática torna as OSS semelhantes aos prestadores
privados do SUS, considerados terceirizados e, não, parceiros, como se sugere no
modelo de gestão por OSS.
E, terceiro, ao se questionar porque as entidades se qualificavam como OSS,
uma das respostas obtidas foi: “As entidades são assediadas para serem OSS. É
interesse do governo que elas façam o gerenciamento dos hospitais”. Assim, como
observado pelos autores, a escolha das OSS não ocorre por interposição de licitação,
procedimento comum à administração pública, mas, sim, por pretextos muito mais
subjetivos que públicos.
Esta prática não condiz com o que Skelcher (2015) propôs quanto ao que deveria
ser observado no momento da escolha do parceiro. Para o autor, a escolha do híbrido
público-privado deve ser validada pelos discursos de reforma da gestão pública,pela
onda de mercantilização que assolou diversas economias avançadas durante a última
parte do século XX, pela realização de políticas públicas de forma colaborativa, e pela
conotação emocional que o termo “parceria” transmite: uma imagem de decisão
igualitária e livre de conflitos.
Dessa forma, de acordo com Fredericksen e London (2000), alguns autores
discutem há tempos o conceito de prestação de serviços públicos por entidades privadas
e organizações sem fins lucrativos. Para os autores, essas organizações apresentam forte
interdependência com o governo, já que a prestação de serviços sociais ocorre dentro de
uma estrutura que tem sido chamada de “Estado oco”, ou seja, um modelo
organizacional que caracteriza um sistema de governança terceirizada no qual as
organizações sem fins lucrativos assumem responsabilidades concernentes
anteriormente ao setor público. Ao pactuarem contratos ou concessões, as organizações
25
sem fins lucrativos assumem que possuem um nível suficiente de capacidade para
implementar projetos ou entregar serviços.
Eisinger (2002) define capacidade como um conjunto de atributos que ajudam
ou permitem que uma organização cumpra seus objetivos. Cada organização, de acordo
com os seus atributos, constitui o seu perfil de capacidade. Tais atributos não se
manifestam até que sejam instigados; assim, o mais curioso sobre a capacidade das
organizações é se ela é aproveitada ou não. Dessa forma, organizações eficazes são
aquelas que conseguem canalizar a sua capacidade organizacional, definida pelo seu
conjunto de atributos, no sentido de cumprir a sua missão organizacional. Assim, o
autor ainda acrescenta que, para avançar a compreensão sobre capacidade e eficácia
organizacional, há uma necessidade não somente de se entender uma lista de
características, mas também de uma compreensão empírica sobre o quanto em que isso
contribui para o cumprimento da missão organizacional.
Destarte, Fredericksen e London (2000), apesar de não definirem explicitamente
capacidade organizacional, observaram que organizações sem fins lucrativos eficazes
costumam ter as seguintes características: executivos experientes; mais maturidade, com
uma história clara de compromisso com a sociedade, demonstrando uma vontade de
coordenar, ou seja, estabelecer parcerias; missão claramente articulada a seus objetivos;
conselho eficaz e comprometido; liderança gerencial; trabalhadores qualificados e
participação em outros projetos e programas relevantes no seu mercado de atuação.
Diante desse contexto, como embasamento desta pesquisa, serão levantados os
principais atributos das organizações sociais que possuem contrato de gestão com o
município do Rio de Janeiro, no setor da saúde, de acordo com os perfis dos gestores e
das instituições, para avaliar o estado da arte da capacidade organizacional de cada uma
delas como principal meio de atingir suas missões institucionais.

26
3 METODOLOGIA

Segundo a taxonomia proposta por Vergara (1990), este estudo trata-se de

pesquisa de campo quanto aos meios de investigação, uma vez que esta será empírica
tendo por intuito verificar a capacidade organizacional das instituições que celebraram
contrato de gestão com a Secretaria Municipal de Saúde após o advento da Lei nº
5.026/2009.
Serão consideradas nesta análise as seguintes instituições que assinaram contrato
de gestão com a Secretaria Municipal de Saúde no período de 2013 a 2015:
1. Associação Paulista para o Desenvolvimento da Medicina (SPDM);
2. Biotech Humana Organização Social de Saúde (Biotech);
3. Centro de Estudos e Pesquisa 28 (CEP 28);
4. Centro de Estudos e Pesquisa Dr. João Amorim (Cejam);
5. Cruz Vermelha Brasileira (Cruz Vermelha);
6. Fibra Instituto de Gestão e Saúde (Fibra);
7. Fundação para o desenvolvimento Científico e Tecnológico em Saúde
(Fiotec);
8. Instituto de Atenção Básica e Avançada em Saúde (Iabas);
9. Instituto Gnosis (Gnosis);
10. Instituto Unir Saúde (Unir);
11. Instituto SAS (SAS-RPS);
12. Sociedade Espanhola de Beneficência (S.E.B);
13. Viva Rio (Viva Rio).

Por meio de pesquisa documental, foram levantados editais e ofícios, consulta a

processos administrativos, contratos de gestão, estatuto das organizações e relatórios
emitidos pelo Painel de Gestão das Parcerias com Organizações Sociais
(www.osinfo.com.br).
Para subsidiar a pesquisa e facilitar a análise por meio da comparação entre as
instituições, foi construído um banco de dados composto por duas planilhas: a) a
primeira contém dados referentes ao perfil da instituição e b) a segunda apresenta
informações do corpo dirigentesubdivididas em duas categorias: dados de quem
27
efetivamente assinou os contratos e dados dos integrantes do conselho de administração
de cada organização.
Planilha 1, foram consolidados os seguintes dados e informações referentes à
instituição:
➢ nome da organização social, endereço eletrônico, tipo de domínio do site,
informações institucionais on line, CNPJ, missão, se possui Certificação de
Entidades Beneficentes de Assistência Social (CEBAS), ano de criação,
pessoas einstituições vinculadas, outros projetos na saúde antes da
qualificação, contrato com outros órgãos públicos.

Visandoidentificar todas as organizações sociais que celebraram contratos de

gestão com a Secretaria Municipal de Saúde,consultou-se o painel de gestão para coletar
todos os contratos assinados no período de 2013-2015. A busca pelos CNPJs também
foi feita nos respectivos contratos. Em seguida, foi feita a busca na internet dos
endereços eletrônicos das instituições.
Com o objetivo de avaliar a qualidade dos sites, consideraram-se imprescindíveis
as seguintes informações disponíveis on line: estatuto, manual de compras, divulgação
de processos seletivos de contratação de pessoal e divulgação de participação em outros
projetos.
Os estatutos também serviram como fonte para identificar qual o formato
institucional das organizações sociais: associação ou fundação. Dos que não estavam
disponibilizados on line, o acesso foi possível por meio de carta enviada à
Coordenadoria de Administração de Contratos de Gestão com Organizações Sociais
(CCGOS), da SMS, que prontamente os disponibilizou para consulta. A carta remetida
ao órgão em questão encontra-se anexa.
Em seguida, todas as outras informações foram coletadas dos respectivos sites,
com exceção da certificação como entidade de beneficência e assistência social, que foi
consultada nos endereços eletrônicos do Ministério de Desenvolvimento Social e da
Saúde.
Na Planilha 2, foram consolidados os seguintes dados e informações referentes
ao corpo dirigente da instituição:

28
 ➢ Categoria 1: OS, quem assina os contratos de gestão, a sua função no
corpo diretivo da instituição, se o dirigente faz parte do conselho de
administração. Os nomes dos dirigentes que assinaram os contratos de
gestão foram consultados nos respectivos documentos.

A SMS disponibiliza a relação do corpo diretivo das organizações sociais no seu

endereço eletrônico. Das treze instituições analisadas só não se encontram disponíveis
para a consulta os dados da instituição Cruz Vermelha Brasileira (SECRETARIA
MUNICIPAL DE SAÚDE, 2015)
Nessa lista, há a divisão do corpo diretivo por órgão, ou seja, se o gestor é
integrante do conselho de administração ou se exerce atividade executiva, assim como
suas respectivas funções.
Com base nesse cadastro, foi possível identificar os cargos dos dirigentes que
assinaram os contratos de gestão, assim como a sua posição na organização.

➢ Categoria 2: OS, relação dos gestores do conselho de administração, suas

profissões e a lista de gestores que são servidores públicos.

Como dito acima, a relação dos integrantes de cada conselho de administração

está disponível no site da SMS. A busca pelas profissões foi feita pela internet, porém
cabe destacar que a maioria das informações foi adquirida por meio de sites de
propaganda de consultórios médicos e somente em alguns casos encontraram-se perfis
em mídias utilizadas para divulgação e informação profissional, como Linkedin e
Plataforma Lattes.
Para identificar se o dirigente possuía algum tipo de vínculo com o serviço
público, a busca foi feita por meio do nome completo do profissional no Cadastro
Nacional de Estabelecimentos de Saúde (CADASTRO NACIONAL DE
ESTABELECIMENTOS DE SAÚDE, 2016) e no portal da transparência do governo
federal (CONTROLADORIA GERAL DA UNIÃO, 2016).

29
4 RELATÓRIO DA PESQUISA E DISCUSSÕES

Considerando o objetivo final deste trabalho, passa-se a apresentar a análise dos

documentos coletados e do banco de dados construído ao longo da pesquisa.

Este relatório divide-se em três partes. Na primeira, será apresentado o desenho

institucional do modelo de gestão por organizações sociais implantado no município do
Rio de Janeiro; na segunda, as características das instituições que têm contratos com o
município e na terceira, o detalhamento do seu corpo dirigente.

4.1 O Desenho Institucional do Modelo de Gestão por Organizações Sociais no

Município do Rio De Janeiro

Após alguns confrontos com o Poder Legislativo, o Município do Rio de Janeiro

sancionou sua Lei de Organizações Sociais nº 5.026 em 2009. O modelo de organização
social no Rio de Janeiro seguiu basicamente os pilares do modelo federal com pequenas
variações: i) podem se qualificar como OS as entidades sem fins-lucrativos que atuem
nas áreas de ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e
preservação do meio ambiente, cultura, saúde e esporte; ii) não podem fazer parte do
conselho de administração da entidade servidores públicos detentores de cargo
comissionado ou função gratificada. Na saúde, a contratualização é restrita às atividades
dirigidas exclusivamente às unidades de saúde criadas com a promulgação da Lei nº
5.026/09, o Hospital Municipal Ronaldo Gazolla e os equipamentos destinados ao
Programa de Saúde da Família (LARA; ALCOFORADO; VARGAS, 2013).

Ainda compõem o marco legal aplicável às organizações sociais os seguintes

documentos, vide Quadro 7:

30
 Quadro 3- Legislação aplicável no município do Rio de Janeiro

Legislação Aplicação

Decreto n° 30780, de 02 de Junho de 2009 Regulamenta a Lei Municipal n° 5026, de 19

de Maio de 2009, que dispõe sobre a
qualificação de entidades como
organizações sociais e dá outras
providências.

Decreto n° 30916, de 29 de Julho de 2009 Altera o Decreto n° 30780, de 02 de junho de

2009, e dá outras providências.

Decreto n° 31618, de 18 de Dezembro de 2009 Altera o Decreto n° 30780, de 02 de junho de

2009, e dá outras providências.

Deliberação COQUALI n° 02, de 27 de Julho de Define instrução processual para qualificação

2009 de Organizações Sociais, procedimentos da
Comissão de Qualificação de
Organizações Sociais-COQUALI e dá
outras providências.

Decreto n° 33010, de 03 de Novembro de 2010 Dispõe sobre critérios para aplicação financeira
dos saldos de recursos transferidos a
Organizações Sociais, por conta de
contratos de gestão firmados com a
municipalidade.

Decreto n° 32318, de 07 de Junho de 2009 Torna obrigatória a apresentação da Certidão

de Regular Funcionamento das Fundações,
expedida pelo Ministério Público do
Estado do Rio de Janeiro para contratar ou
conveniar com a Prefeitura do Rio de
Janeiro.

Decreto n° 35129, de 16 de Fevereiro de 2012 Limita o percentual de gastos dos contratos de

gestão com uma mesma entidade.

Fonte: Elaboração Própria.

31
 Assim, o modelo de organizações sociais proposto no Rio de Janeiro assemelha-se
à parceria público-privada denominada por Skelcher (2015) de franchising, e apresenta
as seguintes características:

● transfere a responsabilidade operacional para organizações privadas que

executarão as atividades relativas à prestação de serviços de saúde;
● a entidade privada sem fins lucrativos é qualificada como organização
social pelo poder executivo. A qualificação pode ser considerada uma espécie de
licença que torna a entidade apta a participar de processo seletivo mediante
convocação pública;
● no contrato de gestão são estabelecidas as regras da franquia, ou seja, a
Secretaria Municipal de Saúde estabelece as atribuições, as responsabilidades e
as obrigações do poder público e da entidade contratada, assim como a fonte de
financiamento, sem que haja transferência do patrimônio público. Cabe enfatizar
que, especificamente no caso do setor de saúde, o financiamento é feito
exclusivamente com recursos públicos, não sendo permitido o uso de taxas de
utilização, uma vez que estaria em desacordo com as diretrizes do SUS,as quais
enfatizam a gratuidade, a universalidade e a igualdade como seus pilares.
● o prazo de vigência do contrato deverá ser de dois anos renováveis uma
vez por igual período e, pela metade do período,uma segunda vez, se atingidas
pelo menos oitenta por cento das metas definidas para o período anterior.

Dessa forma, as PPPs foram constituídas com a seguinte configuração: as

organizações sociais como executoras diretas dos serviços de saúde e a Secretaria
Municipal de Saúde como provedora e reguladora de recursos, que as monitora e avalia
periodicamente com o auxílio da Controladoria Geral do Município (CGM), órgão de
controle interno ao poder executivo, e do Tribunal de Contas do Município (TCM),
órgão de controle externo ligado ao poder legislativo.

Ainda, de acordo com Lara, Alcoforado e Vargas (2013), as etapas de controle

do modelo de OS começam com a qualificação, compreendendo um rol de requisitos

32
sobre estatuto, destinação de bens, órgãos colegiados de direção e fiscalização, órgão
executivo e regularidade fiscal, que são apresentados para a apreciação da COQUALI.

Ressalta-se que, de acordo com a legislação existente, há uma lista de pré-

requisitos detalhados não só para a obtenção da qualificação, como também para a
contratualização, propriamente dita, posteriormente. Logo, de acordo com a última
deliberação da COQUALI, de 18 de janeiro de 2016, estão devidamente qualificadas, na
saúde, 23 (vinte e três) instituições.

Anteriormente à contratualização, o processo seletivo dá-se via convocação

pública, a escolha da instituição parceira é feita de acordo com os critérios estabelecidos
em edital publicado no Diário Oficial do Município.

Após a assinatura do contrato, inicia-se a fase de monitoramento. Trata-se de

acompanhamento das atividades previstas no contrato de gestão e da fiscalização da
gestão da entidade, especialmente quanto à realização dos gastos no objeto do contrato
de gestão e na equidade e economicidade das compras, verificando-se a prática de
preços de mercado para os produtos adquiridos pela entidade. O monitoramento é
realizado pela Secretaria Municipal de Saúde.

Além disso, também faz parte do monitoramento, constituindo-se como a terceira

etapa do controle, a verificação dos indicadores estabelecidos no contrato de gestão
pactuados pelas OS com a SMS. A verificação trimestral obrigatória é feita pelas
Comissões Técnicas de Avaliação (CTA): servidores públicos, nomeados pelo
Secretário Municipal de Saúde, autorizam o repasse dos recursos referentes à parte fixa
e à parte variável, estipulados no Cronograma de Desembolso, anexo ao contrato de
gestão respectivo.

As parcelas fixas do cronograma de desembolso são destinadas às despesas de

custeio do contrato, como pagamento de recursos humanos e aquisição de materiais para
suprir as necessidades das unidades de saúde gerenciadas pelas OS. Já a parcela variável
está condicionada ao cumprimento das metas dos indicadores de desempenho
estabelecidos nos contratos de gestão, podendo gerar benefícios econômicos aos
envolvidos. A parte variável 01 é um incentivo institucional à gestão das organizações

33
sociais; a variável 02 é um incentivo institucional à unidade de saúde e a variável 03 é
um incentivo aos funcionários que operam a execução dos serviços de saúde, ou seja,
aqueles que atuam nas atividades fim.

Neste contexto, Lara, Alcoforado e Vargas (2013) concluem que a terceira etapa
do controle, que consiste na fiscalização propriamente dita, é realizada por quatro áreas
ou órgãos, que devem atuar de forma integrada, cada qual com suas responsabilidades
bem definidas e complementares. Assim, a atuação destes órgãos ocorre da seguinte
forma:

● Secretaria Municipal Parceira: em relação ao pactuado, monitoramento

permanente das atividades, a fim de garantir o cumprimento e a qualidade dos
resultados previstos, emitindo pareceres, notas técnicas e relatórios sobre o
andamento dos trabalhos;
● Comissão Técnica de Avaliação (CTA): em relação aos resultados atingidos,
correspondentes ao objeto pactuado no contrato de gestão, como instância
superior no âmbito da Secretaria Parceira, e como instância de controle social;
● Controladoria Geral do Município: em relação à correta utilização dos recursos
públicos repassados por meio dos contratos de gestão, para a realização do
objeto pactuado, como instância de auditoria e na avaliação dos trabalhos de
monitoramento realizados pela Secretaria Parceira;
● Tribunal de Contas do Município (instância de auditoria): em relação às suas
atribuições e competências constitucionais e legais e na fiscalização, verificar se
os atos praticados pela Secretaria Parceira ocorreram na conformidade da Lei;
esta verificação deve ser feita de forma abrangente, envolvendo os aspectos
contábeis, financeiros, orçamentários, operacionais e patrimoniais.

34
4.2 Perfil das Instituições

4.2.1 Qualidade dos sites das instituições

A principal fonte de informações dessa pesquisa foi a internet, sendo assim

avaliou-se se as instituições possuíam sites e o tipo de informação veiculado. As
organizações parceiras do poder público devem possuir, no mínimo, endereços
eletrônicos nos quais estejam disponíveis suas principais informações, particularmente
as relativas aos contratos que estabeleceram com o poder público. A seguir, no Quadro
8, os endereços eletrônicos das instituições e o tipo de domínio utilizado.

Quadro 4- Sites Institucionais

Se sim, Tipo de
O. S. Possui site? Site
atualizado? domínio

Fiotec Sim sim http://www.fiotec.fiocruz.br .org

Iabas Sim sim http://www.iabas.org.br/ .org

SPDM Sim sim http://www.spdmpais.org.br .org

Viva Rio Sim sim http://vivario.org.br/ .org

S.E.B. Sim não http://www.hospitalespanholrj.com.br .com

Fibra Não não ______________________ _____

Cep 28 Sim sim http://www.cep28.org.br/ .org

Gnosis Sim sim http://institutognosis.org.br/ .org

Biotech Sim sim http://www.ossbiotech.com.br/ .com

Cejam Sim sim http://cejam.org.br/ .org

Unir Sim sim http://www.osunir.org.br/ .org

SAS-RPS Sim sim http://www.rps.org.br/ .org

Cruz .org
Vermelha Sim sim http://www.cruzvermelha.org.br/

Fonte: Elaboração Própria.

35
 Das treze organizações analisadas, somente a Fibra não possui endereço
eletrônico, o que pode ser considerado um indicador negativo quanto à transparência
dos dados da organização, visto que, com isso, veta-se ao cidadão o acesso às
informações básicas da instituição.

Verificou-se também o tipo de domínio utilizado: .org ou .com. Apenas a Biotech

e a Sociedade Espanhola (S.E.B.) apresentaram o domínio .com, caracterizando-se
como empresa comercial. Destaca-se que o endereço eletrônico da instituição é a forma
pela qual ela se apresenta na internet. Desse modo, entidades qualificadas como
organizações sociais e intituladas como instituições sem fins lucrativos não deveriam ter
sua apresentação vinculada a domínio do tipo comercial.

Para avaliar a qualidade das informações prestadas, levou-se em consideração se

as seguintes informações são disponibilizadas no site pela instituição: estatuto social,
regulamento de compras, participação em outros projetos e divulgação dos processos
seletivos.

A escolha do estatuto social e a participação em outros projetos como parâmetros

de avaliação deve-se ao fato de que, de acordo com a Lei nº 5026, de 19 de maio de
2009, tais informações são tratadas como alguns dos requisitos específicos para que as
entidades sem fins lucrativos habilitem-se à qualificação como organização social. As
entidades necessitam comprovar que o registro de seu ato constitutivo e a constituição, e
o pleno exercício de atividades no setor de saúde datam de pelo menos dois anos.

A disponibilização do regulamento de compras e a divulgação dos processos

seletivos foram também consideradas como parâmetros de avaliação, pois um dos
principais objetivos do modelo, de acordo com Alcoforado (2008), é flexibilizar a
gestão por meio da implantação de dinâmicas mais céleres de contratação de pessoal,
serviços e aquisições de material. Dentro desse critério, abaixo segue o Quadro 9 com as
informações disponíveis por organização social.

36
 Quadro 5- Informações disponíveis on line

Processos
O. S. Estatuto Regulamento de Compras Divulgação de outros projetos
Seletivos

Fiotec sim Sim Sim sim

Iabas sim Sim Sim sim

SPDM não Sim Sim sim

Viva Rio não Sim sim sim

S.E.B. sim Não não não

Fibra não há site

Cep 28 não Sim sim sim

Gnosis não Sim sim sim

Biotech não Sim não sim

Cejam sim Não sim sim

Unir não Não sim não

SAS-RPS não Não sim não

Cruz Vermelha não Não sim sim

Fonte: Elaboração Própria.

Tendo como base a escolha das informações para análise da qualidade dos sites,
foram considerados bons aqueles cujas instituições apresentavam as quatro informações
escolhidas; como medianos os que apresentavam três ou duas dessas informações; e
ruins aqueles com apenas uma ou nenhuma delas.

37
 Figura 1- Qualidade dos sites

Desse modo, conforme aponta a Figura 1, sete das organizações apresentam sites
ruins. Somente duas instituições, Fiotec e Iabas, apresentam bons sites. São medianos os
apresentados pelas instituições SPDM, Viva Rio e Cep 28. A Fibra não possuía
endereço eletrônico ativo no momento da consulta.

Das instituições qualificadas com sites bons e medianos, em termos das categorias
de informações veiculadas, percebe-se a preocupação com a transparência dos dados e
em estabelecer um canal de comunicação mais amplo com a sociedade. Nestas foram
observados alguns links interessantes como, por exemplo:

● SPDM – link para comunicação direta com o Conselho Administrativo

(SPDM, 2016b).
● Cejam – link para acesso a outras mídias sociais como Facebook,
Instagram, Twitter, Youtube e Linkedin (CEJAM, 2016)
● Viva Rio – link com a cópia do relatório assistencial e de prestação de
contas que é encaminhado trimestralmente à Comissão Técnica de Avaliação
(VIVA RIO, 2016).

Observa-se que as instituições que apresentam sites ruins estão mais interessadas
em apresentar informações “marqueteiras” para atrair possíveis investidores e/ou
parceiros.

38
 Ressalta-se a importância de que as organizações divulguem a sua expertise no
setor de saúde por meio da apresentação de outros projetos, além dos contratualizados
com a SMS. Contudo é necessário que essa divulgação seja feita com um viés
profissional a fim de prover o feedback à população, desvinculando-se a imagem
meramente publicitária.

Destaca-se que a Secretaria Municipal de Saúde, em parceria com a FGV

Projetos, está desenvolvendo o Painel de Gestão das Parcerias com as Organizações
Sociais (Figura 1). As organizações sociais deverão alimentá-lo mensalmente com as
informações referentes a prestações de contas e aos resultados dos indicadores
(OSINFO, 2016).

Figura 2- Painel de Gestão das Parcerias com Organizações Sociais

Para a SMS, o painel será a fonte oficial de divulgação das informações dos
contratos de gestão celebrados no âmbito do município do Rio de Janeiro. Encontra-se,
no entanto, em construção e disponível parcialmente para acesso ao público.

Todavia isso não isenta as organizações sociais da importância de divulgar

virtualmente tais informações em seus próprios sites. Cabe ressaltar que em nenhum dos
sites analisados foram localizados links que direcionassem ao portal. O Viva Rio, no
entanto, como dito anteriormente, disponibiliza os relatórios assistenciais e de prestação

39
de contas apresentados às Comissões Técnicas de Avaliação (CTAs) que subsidiam as
respectivas avaliações trimestrais. Informa-se que não se avaliou se estão disponíveis
todos os relatórios por contrato, porém se percebe a intenção da instituição em dar
transparência às suas principais ações.

4.2.2 Características institucionais

Conforme explicitado, foram consideradas, na análise, algumas características da

instituição, como a sua missão, o seu formato de gestão e possuir ou não o Certificado
de Entidade Beneficente de Assistência Social (CEBAS).

A missão da organização deve apresentar sucintamente o que ela faz e para quê.
Deve ser definida de forma simples e clara e compartilhada com os stakeholders,
possibilitando que, assim, todos os envolvidos na parceria tenham um entendimento
comum de aonde se quer chegar. Sua descrição dessa forma e publicamente constitui-se
o primeiro passo para que se exerça qualquer tipo de controle social (BRASIL, 1997).

Diante disso, comprova-se a importância de se incluir a missão das instituições

como fonte para identificar as suas principais intenções no contrato com o poder
público. No Quadro 10, estão descritas a missão de cada organização e as respectivas
conclusões quanto a seu foco de atuação.

40
 Quadro 6- Missão das Organizações

O. S. Missão Observações

Prestar serviços de apoio logístico, administrativo e gestão Vinculação como

financeira aos projetos desenvolvidos pela Fundação Oswaldo Cruz saúde como
(Fiocruz), nos campos da ciência, tecnologia e inovação, em finalidade principal
diversas categorias: ensino e pesquisa, produção de bens e insumos se dá mais pelo
Fiotec para a saúde, serviços de referência em saúde, informação em vínculo com a
saúde, desenvolvimento institucional e promoção de eventos Fiocruz (uma vez
técnico-científicos; e como Organização Social (OS) em projetos que a Fiotec é uma
que abrangem atendimento básico e promoção à saúde e organização de
aprendizagem, em parcerias da Fiocruz com órgãos de Governo. apoio)

Gerir contratos de gestão de instituições, programas e projetos nos Foco principal na

setores da saúde e da educação, através de melhores equipes e gestão de contrato
Iabas práticas gerenciais, atuando de forma humanizada, respeitando a (não na saúde como
ética e o compromisso social. uma finalidade
principal)

Promover ações em saúde integradas com a gestão pública, em Foco principal na

benefício da população de forma ética e humanizada, com gestão de contrato
SPDM compromisso social e qualidade técnica. (não na saúde como
uma finalidade
principal)

Promover a cultura de paz e viabilizar a inclusão social Sem foco em saúde

Viva Rio e sem foco em
gestão

Democratizar o acesso à Medicina de Primeiro Mundo ao maior Foco em saúde

S.E.B.
número possível de cidadãos, sejam eles brasileiros ou não.

Fibra ____________ ____________

Defesa do Meio Ambiente, do Patrimônio Histórico e Cultural, da Foco difuso em

Saúde, da Educação e da Cidadania; desenvolver, gerir, realizar saúde
Cep 28 Projetos Sustentáveis; pesquisar e propor soluções para Inclusão
Social e Geração de Renda; criação e aplicação de Cursos de
Especialização em níveis técnico e superior.

Fomentar o conhecimento nas mais diversas áreas técnicas e Gestão de saúde

operacionais ligadas à gestão de unidades e ações da área da saúde,
Gnosis
tornando-se uma referência no compartilhamento de experiências e
atuações na área da saúde

Biotech ____________ ____________

Promover melhoria da qualidade de vida das pessoas ofertando Saúde e outras áreas
Cejam
ações de saúde, educação e responsabilidade social.

41
 Nosso principal objetivo é a Gestão de Qualidade dos processos Foco em gestão
prestados à população, aumentando sua eficiência e eficácia,
Unir
implicando a satisfação do cidadão, baseando o desenvolvimento
dos projetos em valores justos e resultados otimizados.

A Rede de Promoção à Saúde trabalha o conceito horizontal de rede Foco em saúde

integrada de serviços de saúde, com o compromisso social de
SAS-RPS ampliar o acesso à população a uma saúde de qualidade, estreitando
laços com a comunidade e otimizando com ética e transparência a
utilização de recursos públicos e privados.

Agir, em caso de guerra, e preparar-se, na paz, para atuar em todos Foco em saúde
os setores abrangidos pelas Convenções de Genebra e em favor de
todas as vítimas de guerra, tanto civis como militares; contribuir,
para a melhoria de saúde, prevenção de doenças e o alívio do
sofrimento através de programas de treinamento e de serviços que
beneficiem a comunidade; adaptados às necessidades de
peculiaridades nacionais e regionais, podendo também, para isso,
Cruz criar e manter cursos regulares, profissionalizantes e de nível
Vermelha superior; organizar, dentro do plano nacional, serviços de socorro
em emergências às vítimas de calamidades, seja qual for a causa;
recrutar, treinar e aplicar o pessoal necessário às finalidades da
instituição; incentivar a participação de jovens voluntários nos
trabalhos da Cruz Vermelha, qualificando-o às finalidades da
instituição; divulgar os princípios humanitários da Cruz Vermelha, a
fim de desenvolver na população os ideais de paz, respeito mútuo e
compreensão entre todos os homens e todos os povo

Fonte: Elaboração Própria.

42
 Ao analisar a missão de cada organização, observou-se que a maioria das
instituições assume claramente o seu papel como organização de apoio e gestão na área
da saúde. São poucas as que têm como finalidade clara a área de saúde em si, o que se
traduz também numa expertise já construída, que servirá de base para a construção de
uma parceria com o setor público.

Isso se agrava pelo fato de que muitas são multissetoriais, não constroem uma
expertise na área da saúde. O que pode vir a comprometer o desempenho da
organização, tendo em vista a complexidade exigida pelo setor.

Logo, em todos os casos em que a finalidade na área da saúde não é clara,

configura-se que a missão institucional é incompatível com o objeto do contrato de
gestão, pois se observa uma tendência de estas instituições se considerarem meras
terceirizadas e não parceiras do setor público.

Outro aspecto analisado diz respeito à natureza das OS. De acordo com o novo
código civil, de 2002, as associações e fundações podem requerer a qualificação como
organização social. Para Modesto (1998), denominam-se sinteticamente organizações
sociais as entidades privadas, fundações ou associações sem fins lucrativos, que
usufruem do título de organização social.

Nesse sentido, estão expressos na Lei nº 5.026, de 19 de maio de 2009, e no

Decreto nº 30.780, de 2 de junho do mesmo ano, que o regulamenta, os requisitos
mínimos necessários referentes à organização institucional das entidades privadas sem
fins lucrativos que desejam habilitar-se à qualificação como organização social:

1. natureza social de seus objetivos relativos à respectiva área de atuação;

2. finalidade não lucrativa, com a obrigatoriedade de investimento de seus
excedentes financeiros no desenvolvimento das próprias atividades;
3. em caso de associação civil, a aceitação de novos associados, na forma do
Estatuto;
4. proibição de distribuição de bens ou de parcela do patrimônio líquido em
qualquer hipótese, inclusive em razão de desligamento, retirada ou
falecimento de associado ou membro da entidade;

43
 5. previsão de incorporação integral do patrimônio, dos legados ou das doações
que lhe foram destinados, bem como dos excedentes financeiros decorrentes
de suas atividades, em caso de extinção ou desqualificação da entidade, ao
patrimônio de outra organização social qualificada no âmbito do município da
mesma área de atuação, ou ao patrimônio do município, na proporção dos
recursos e bens por este alocados;
6. comprovação dos requisitos legais para constituição de pessoa jurídica;
7. sede ou filial localizada no município do Rio de Janeiro;
8. estar constituída, há pelo menos dois anos, no pleno exercício das atividades
no setor da saúde;
9. ter a entidade recebido aprovação em parecer favorável do Secretário
Municipal da Saúde quanto ao preenchimento dos requisitos formais para sua
qualificação como Organização Social.

Após a verificação nos estatutos das organizações, foi possível averiguar que, com
exceção da Fiotec, que se caracterizou como fundação, as demais se identificam como
associação. A principal diferença entre os formatos está relacionada com a sua
constituição como uma associação de pessoas ou por patrimônio.

Outra característica considerada importante para esta análise foi a certificação das
instituições por parte da Entidade Beneficente de Assistência Social, regulamentada
pela Lei nº 12.101, de 27 de novembro de 2009.

Tal certificação é concedida pelo governo federal às entidades sem fins lucrativos,
reconhecidas como entidades beneficentes de assistência social que prestem serviços
nas áreas de educação, assistência social ou saúde.

Esse tipo de certificação poderia constituir mais um dado comprovante de que

essas entidades não possuem fins comerciais, já que alguns dos requisitos para tal são
aplicação de suas rendas, recursos e eventual resultado no território nacional e na
manutenção de seus objetivos; não remuneração de dirigentes nem distribuição de
resultados, bonificações, dividendos, participações ou parcela do patrimônio, sob
nenhuma forma.
44
 Para verificar quais as instituições possuem a certificação, foi feita consulta no
site do Ministério do Desenvolvimento Social. No endereço
http://mds.gov.br/assuntos/assistencia-social/entidade-de-assistencia-social/certificacao-
de-entidades-de-assistencia-social, encontra-se disponível a listagem das entidades com
certificação vigente ou válida (MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E
COMBATE À FOME, 2016). Foram encontradas as seguintes entidades certificadas:
Cejam, Cruz Vermelha e Viva Rio. Todas essas OS foram certificadas pelo Ministério
do Desenvolvimento Social. A SPDM foi certificada pelo Ministério da Saúde, o
responsável pela certificação das entidades com área de atuação no setor de saúde. Seu
certificado encontra-se disponível para a consulta no site da instituição (SPDM,2016a).

4.2.3 Grau de expertise organizacional

Conforme apresentado na seção anterior, é requisito para a qualificação que a

entidade comprove, no mínimo, dois anos de experiência no exercício de atividades no
setor de saúde.

Também na deliberação COQUALI nº 02, de 27 de julho de 2009, que define

instrução processual para qualificação, há a previsão de que constem nos autos projetos,
programas e planos de ação na área de atuação da qualificação requerida, informando a
função desempenhada, instituição responsável, data de início e conclusão. Há também a
possibilidade de apresentação de documentos comprobatórios de que a entidade já tenha
obtido a qualificação perante outros entes públicos.

A COQUALI é formada por funcionários públicos do alto escalão da Prefeitura da

Cidade do Rio de Janeiro (PCRJ), entre os quais o Secretário Municipal da Casa Civil, o
Procurador Geral do Município, o Controlador Geral do Município, o Secretário
Municipal de Fazenda e o Secretário Municipal de Administração. Apesar de em alguns
desses cargos a nomeação estar vinculada também a critérios políticos,todos os
componentes possuem notório saber dada a importância das suas funções e as
especificidades inerentes a cada uma delas.

45
 Com isso, acredita-se que o papel desta comissão não deveria limitar-se apenas a
uma simples conferência de documentos estabelecidos na legislação, mas, além disso, à
avaliação técnica da expertise necessária que a entidade deve demonstrar para assumir a
responsabilidade que lhe é imputada ao se tornar parceira do poder público.

Destaca-se que não foi objeto desta pesquisa o trabalho da COQUALI

propriamente dito. No entanto, na legislação percebe-se que algumas lacunas poderiam
limitar o seu âmbito de atuação, já que a simples conferência de documentos parece não
ser suficiente para decidir quem serão os parceiros da administração pública.

Nesse contexto, partindo do princípio de que somente a qualificação poderia ser

insuficiente para avaliar o grau de expertise dessas instituições, procurou-se investigar
as suas origens tendo como base as seguintes informações consolidadas no Quadro 11:

● ano de criação;
● a que ou a quem está vinculada;
● se participa ou participou de outros projetos antes da qualificação e se estes
foram executados no âmbito da saúde;
● se possui contrato com outros órgãos públicos.

46
 Quadro 7- Histórico das instituições

Outros projetos na saúde Contrato com

Ano de Pessoas e/ou instituições realizados antes da outros órgãos
O. S. criação vinculadas qualificação no MRJ públicos

Fiotec 1998 ENSP/FIOCRUZ Sim sim

Iabas 2008 não encontrado não encontrado sim

UNIFESP - Universidade
SPDM 1933 Sim sim
Federal de São Paulo

Viva Rio 1993 ONG Viva Comunidade não encontrado Sim

Sociedade Espanhola de
S.E.B. 1859 Sim não encontrado
Beneficência/Hospital Espanhol

Fibra 1998 não encontrado Sim Sim

Dr. Alkindar Soares Pereira

Cep 28 1967 Filho (nome de uma CF na CAP sim Sim
5.2)

Hospital-Lar Interlink/Hospital
Gnosis 2009 Sim Não
Rio Laranjeiras

"Dr. João Amorim"/Hospital

Cejam 1991 Sim Sim
Perola Byington

Unir ________ - não encontrado Sim

SAS/RPS 2002 Grupo de médicos da UNIFESP não encontrado Não

Cruz Movimento Internacional da

1908 Sim Não
Vermelha Cruz Vermelha

Fonte: Elaboração própria.

Observa-se que há uma tendência de as instituições mais antigas, com um

histórico de experiência robusto, terem sua origem vinculada a alguns nomes
importantes da história da saúde, seja pessoa física ou jurídica.

Neste rol, podemos incluir algumas das que possuem mais de quinze anos de
criação, destacando-se Fiotec, SPDM e Cruz Vermelha, por estarem vinculadas a
instituições reconhecidas nacionalmente, como a Escola Nacional de Saúde
Pública/FIOCRUZ e a Universidade Federal de São Paulo; ou internacionalmente, como
o Movimento Internacional da Cruz Vermelha.
47
 As organizações sociais Cep 28 e Cejam, apesar de não estarem vinculadas a
instituições, possuem como principais fundadores nomes que apresentam em seus
currículos uma vasta experiência no setor da saúde. Recentemente uma Clínica da
Família inaugurada no município recebeu o nome do fundador da Cep 28.

O Viva Rio, apesar de ter mais de dez anos de criação, não apresenta experiência
especifica na saúde, mas na execução de projetos sociais em outras áreas como
educação, arte, esportes, violência, segurança humana e meio ambiente.

A pesquisa ficou prejudicada no caso das entidades Fibra e S.E.B. pelo fato de
seus sites não estarem disponíveis à época da consulta. Já a SAS/RPS apresenta apenas
um comentário breve sobre sua formação por um grupo de médicos da UNIFESP, sem
maiores detalhes, o que restringiu esse tipo de análise.

Outro aspecto importante foi verificar quais instituições participaram de projetos

no âmbito da saúde antes da qualificação: oito, entre as treze analisadas, possuíam tal
histórico.

Verificou-se, também, se as entidades participam de projetos com outros órgãos

públicos além do município. Nesse caso, constatou-se que 70% participam atualmente
de outros programas.

Portanto se conclui que as instituições criadas há mais de quinze anos, com

origem atrelada a pessoas ou instituições conceituadas, que já participavam de outros
projetos antes de se tornarem parceiras do município e possuem contratualização com
outros órgãos, tendem a apresentar um maior grau de expertise do que aquelas que
somente possuem um desses critérios.

4.3 Perfil dos Dirigentes

Inicialmente o objetivo desta seção seria analisar o perfil do corpo dirigente das
organizações sociais com base na composição dos respectivos conselhos de
administração. Porém, como isto significaria identificar os currículos de

48
aproximadamente setenta gestores, optou-se por se limitar aos que, efetivamente,
assinaram os contratos de gestão no período compreendido entre 2013 e 2015.

O conselho de administração pode ser de fato o caminho de interação entre os

stakeholders de uma organização e sua administração, fiscalizando e direcionando ações
gerenciais estratégicas, além de participar ativamente das decisões importantes para a
sobrevivência da instituição (VOLPINI; BERNARDES; PATRUS, 2014).

Um grande desafio para a reflexão sobre as estratégias do Conselho de

Administração das Organizações Sociais é resultante de seu próprio “status” na
instituição. Sabe-se que o controle deve ser exercido pelo Conselho de Administração, e
a gestão, pela Direção e Gerência de Administração. É preciso identificar os elos entre o
conselho e a gestão que demonstrem a efetividade das deliberações estratégicas
(CÂMARA, 2003).

Como o conselho de administração é um órgão deliberativo superior, e

responsável pelo controle interno das OS, a própria legislação municipal se encarregou
de descrever os critérios básicos de sua composição e as suas principais atribuições
como requisito para qualificação.

Constituem-se como competências privativas do conselho de administração

aprovar a proposta de contrato de gestão da entidade (art. 4º, I da Lei nº5.026/09) e,
também, aprovar e encaminhar ao órgão supervisor da execução do contrato os
relatórios gerenciais e de atividades da entidade, elaborados pela Diretoria (art. 4º, VII
da Lei nº5.026/09). Dessa forma, subentende-se que os contratos de gestão deveriam ser
assinados, especificamente, por alguém que participasse como membro do referido
órgão.

Para verificar tal suposição, após o levantamento dos nomes de todos os gestores
que assinaram contrato de gestão no período entre 2013 a 2015, utilizou-se a lista do
corpo diretivo de cada organização social disponível no site da SMS para identificar se
quem assina os contratos é, efetivamente, membro do conselho de administração
(SECRETARIA MUNICIPAL DE SAÚDE, 2016).

49
 Todas as organizações sociais cujo corpo diretivo encontra-se disponível no site
da SMS separam os membros dos conselhos de administração dos que exercem funções
executivas. Talvez isso se deva ao fato de que a própria legislação preveja que os
conselheiros eleitos ou indicados para integrar a diretoria da entidade devam renunciar
ao assumir correspondentes funções executivas.

Além de informar os membros de cada órgão, o site da SMS também os

caracteriza de acordo com as suas funções. Neste dado percebeu-se que alguns daqueles
que participam do conselho de administração exercem, também, atividades executivas.

Assim, dos 21 (vinte e um) gestores consultados, 10 (dez) são membros dos
respectivos conselhos de administração e exercem funções pertinentes às atribuições do
órgão. Já quanto aos outros gestores consultados, observam-se algumas práticas a serem
consideradas:

● na Iabas, uma das pessoas que assinam o contrato de gestão não aparece como
membro do conselho administrativo, tampouco como membro da direção da
organização, apesar de outras duas serem conselheiras e exercerem funções de
presidente e vice respectivamente;
● na Cep 28, das duas pessoas que assinam, uma faz parte do conselho
administrativo exercendo a função de presidente e outra, além de não fazer parte
do conselho de administração, possui função de diretor executivo;
● na Cejam, um dos gestores faz parte do conselho administrativo, mas possui
função de superintendente e o outro não aparece no site da SMS, não sendo
possível identificar a qual órgão pertence, apesar de, ao assinar o contrato de
gestão, intitular-se suplente e gerente técnico administrativo;
● na Fiotec, o gestor que assina o contrato faz parte do conselho de administração,
mas exerce função de diretor técnico;
● na Unir, uma das pessoas que assinam o contrato faz parte do conselho com a
função de presidente, outra exerce a função executiva de diretor;
● na Cruz Vermelha, o corpo diretivo não está disponível para consulta no site da
SMS, mas se verifica no contrato de gestão que a pessoa que assina o contrato

50
 intitula-se superintendente, mas não está identificada no site da instituição como
conselheira.

Para ratificar o que foi descrito acima, esquematizou-se no Quadro 12 as

informações utilizadas para compor esta análise.

51
 Quadro 8- Características dos conselhos de administração

O dirigente faz
parte do
OS Quem assina Função no corpo diretivo
conselho de
administração?

Luiz Eduardo da Cruz Presidente sim

Iabas Rosangela Caromano não identificada não identificado

Luciano Artioli Moreira Vice presidente não

José Viana de Oliveira Paula Presidente sim

Viva Rio
Sebastião Correa dos Santos Representante do presidente sim

SPDM Ronaldo Ramos Laranjeira Presidente sim

Marcos Soares Pereira Presidente não

CEP 28
Alexandre Campos Pinto
Silva Diretor executivo não

Fibra Antônio Efro Féltrin Presidente sim

Fernando Proença de Gouvea Superintendente sim

Cejam
Suplente e Gerente técnico
Ademir Medina Osório executivo não identificado

Andrea Canellas da Silva Presidente sim

S.E.B
Membro do conselho de
Manuel Suarez Silva Administração sim

Fiotec Maurício Zuma Medeiros Diretor executivo sim

Rejane Diniz David Presidente não

Unir
Antônio Carlos Rodrigues Diretor não

Paulo Celso de Carvalho

SAS-RPS
Morais Presidente sim

Gnosis Marcelo Vieira Dibo Presidente sim

Cruz Vermelha Constantino Ferreira Pires Superintendente não identificado

Biotech Valter Pelegrine Júnior Presidente sim

Fonte: Elaboração própria.

52
 Conclui-se que, na maioria das organizações sociais, o corpo diretivo está
organizado de acordo com o preconizado pela legislação. Apesar de não ter sido
encontrada nenhuma cláusula expressa que impeça que outros gestores, além dos
membros do conselho de administração, assinem os contratos, entendeu-se que tal fato é
relevante para caracterizar, na prática, que os processos de trabalho da instituição
encontram-se bem definidos, com capacidade para inibir situações que possam gerar
conflitos de interesse e, consequentemente, ocasionar fragilidades na execução das
deliberações definidas pelo conselho de administração.

4.3.1 Profissionalização do corpo dirigente

A partir daqui se procederá à análise tendo por base a profissionalização dos

gestores e a sua experiência no setor da saúde. Nesse caso, foram pesquisados todos os
membros que compõem cada conselho de administração. A busca dos dados foi feita
nos contratos de gestão, na Plataforma Lattes, na rede social Linkedin e no Google.

A Lei nº 5.026/2009, em seu Art. 3º, estabelece que o conselho de administração

deve estar estruturado nos termos dos respectivos estatutos, observando, para fins de
atendimento dos requisitos de qualificação, os seguintes critérios básicos quanto à sua
composição:

a) no caso de associação civil, até cinquenta e cinco por cento de membros

eleitos dentre os membros ou associados;
b) trinta e cinco por cento de membros eleitos pelos demais integrantes do
conselho, dentre pessoas de notória capacidade profissional e reconhecida
idoneidade moral;
c) dez por cento de membros eleitos pelos empregados da entidade.

Além disso, a legislação também prevê a participação, no órgão colegiado

superior, de membros da comunidade com notória capacidade profissional e idoneidade
moral.
53
 Destaca-se que, nesta análise, não foi possível identificar a participação de
membros da comunidade.

Como não foi possível identificar todos os membros dentro do conselho de

administração de cada OS, esta análise focará na identificação de pessoas de notória
capacidade profissional e reconhecida idoneidade moral para embasar a avaliação
quanto ao seu grau de expertise no setor da saúde.

Prezando-se sempre pela transparência e accountability, pressupôs-se que

dirigentes que lidam com recursos públicos devem oferecer ao público fácil acesso a
seus perfis profissionais. Porém só foram encontrados os perfis de aproximadamente
50% da lista que resultou dos nomes de todos os membros. Destaca-se que boa parte foi
encontrada em sites de propaganda de consultórios particulares e não em endereços
considerados profissionais, como, por exemplo, Plataforma Lattes e Linkedin.

Mesmo assim, em todas as organizações sociais, foram encontrados membros com

profissão na área da saúde. Dentre as categorias profissionais, a que mais se destaca é a
de médico, no entanto, também foram encontradas outras, tais como enfermeiro,
dentista e nutricionista.

Nas instituições SPDM e Fiotec, além de profissionais de saúde, foram

encontrados os perfis de alguns dos membros, na plataforma Lattes, com titulação de
doutor. Cabe ressaltar que, em ambas as instituições, todos os membros são servidores
públicos: na Fiotec, os vínculos são com a Fundação Oswaldo Cruz e na SPDM, com a
Universidade Federal de São Paulo.

Também, foram encontrados servidores públicos em outras organizações sociais.

Na Iabas, há uma servidora com vínculo municipal na prefeitura de São Paulo; e na
Cejam, duas com vínculo federal e uma com municipal na prefeitura do Rio de Janeiro.

A busca para se descobrir vínculos com o serviço público foi feita no Cadastro
Nacional de Estabelecimentos de Saúde (CNES, 2016) e no portal da transparência do
governo federal (CGU, 2016).

54
 Cabe ressaltar a limitação encontrada na busca por membros da organização social
Cruz Vermelha, uma vez que não estavam acessíveis no site da SMS.

De fato, apesar de parecer suspeito, de acordo com o Art. 3º da Lei 5.026, não há
vedação na legislação municipal quanto ao fato de que servidores públicos não possam
ser integrantes dos conselhos de administração. A limitação ocorre somente para
servidores públicos que sejam detentores de cargo comissionado ou função gratificada.
Entretanto, a possibilidade de existirem servidores públicos ligados a instituições
renomadas, assim como a profissionalização dos gestores no setor da saúde são bons
indicadores para se definir o grau de expertise dos dirigentes dessas instituições.

55
5 CONCLUSÃO

A Secretaria Municipal de Saúde do Rio de Janeiro, com o advento da Lei das OS

no município e incorporando os preceitos do new public management, passou a contar
com a possibilidade de estabelecer parcerias público-privadas com organizações sociais
para execução de serviços de saúde.
Tais parcerias foram constituídas seguindo características do modelo de parcerias
público-privadas de franchising, no qual o Estado cede a responsabilidade operacional
da execução dos serviços de saúde, mediante o financiamento público e sem
transferência de patrimônio, para entidades privadas sem fins lucrativos qualificadas
como organizações sociais. Essas organizações obtêm uma espécie de licença para
contratualizar com o poder público estabelecendo franquias celebradas por meio de
contratos de gestão nos quais são pactuadas as competências, atribuições e
responsabilidades do contratante e do contratado.
Dentre as características propostas no modelo de franchising, conforme descrito
por Skelcher (2015), há a transferência da gestão de uma empresa pública para outra
empresa, ou entidades sem fins lucrativos, mediante a obtenção de uma licença dada
pelo governo para a entrega de serviços de interesse público por um período de médio a
longo prazo, no qual a relação entre os parceiros é estabelecida mediante provisão
privada sob regulação pública. A única característica que não se aplica ao modelo de
gestão adotado pelo município é a possibilidade da cobrança de taxas de utilização. De
acordo com o autor, essas taxas possivelmente seriam uma forma de subsídio público
adicional para a prestação de serviços não rentáveis, mas socialmente desejáveis, e
poderiam proporcionar a base para acesso a fundos de capital pelo mercado.
A não incorporação dessa característica ao modelo de gestão adotado no
município do Rio de Janeiro, especificamente na área da saúde, deve-se ao fato de que
os contratos de gestão estão sob a égide da legislação do SUS, que prevê que o seu
financiamento seja feito exclusivamente por recursos públicos. Porém, apesar dessa
limitação, sugere-se que sejam realizados outros estudos quanto à possibilidade de
efetivação de outras formas de captação de recursos, tendo em vista que somente a

56
utilização de recursos públicos já provou ser insuficiente para garantir o acesso
universal.
O objetivo principal desta pesquisa foi o de testar a capacidade organizacional das
treze instituições que firmaram contrato de gestão com a Secretaria Municipal de Saúde
do Rio de Janeiro e verificar quais dessas possuem realmente condições de cumprir sua
missão institucional por meio de eficácia organizacional.
Dessa forma, de acordo com Fredericksen e London (2000), as organizações
sem fins lucrativos eficazes apresentam as seguintes características: executivos
experientes; mais maturidade, com uma história clara de compromisso com a sociedade,
demonstrando sintonia com os interesses do órgão que lhe transferiu a execução dos
serviços sociais; missão claramente articulada a seus objetivos; conselho eficaz e
comprometido; liderança gerencial; trabalhadores qualificados e participação em outros
projetos e programas relevantes no seu mercado de atuação.
As treze organizações sociais que atuam no município podem ser divididas em
três grupos de acordo com a capacidade organizacional.
No primeiro grupo, foram enquadradas as instituições que possuíam maior grau de
capacidade organizacional e capacidade de cumprir sua missão institucional. Somente a
Fiotec enquadrou-se nesta composição, pois sua missão está de acordo com o principal
objetivo das parcerias, que é o foco na saúde. Entre os principais atributos que
compõem sua capacidade organizacional, destacam-se: seu vínculo com a Escola
Nacional de Saúde Pública (ENSP), conselho de administração formado por
profissionais do serviço público com experiência no setor de saúde e participação em
outros projetos na área da saúde.
No segundo grupo, foram classificadas as instituições que apresentam certo grau
de capacidade organizacional. Algumas dessas constituíram a sua missão com o foco na
saúde; e outras não, sendo: Viva Rio, SPDM, Cep 28, Gnosis, Cruz Vermelha.
Isso poderia estar relacionado à proposição de que, apesar de possuírem boa parte
das características preconizadas para a capacidade organizacional, seu foco poderia
estar direcionado ou não à saúde. Como exemplo para ilustrar essa análise, pode-se citar
o caso da SPDM. Apesar de esta instituição ter sua missão voltada para a gestão,
apresenta como integrantes do seu corpo diretivo servidores públicos do órgão ao qual

57
está vinculada originalmente, a Universidade Federal de São Paulo (UNIFESP), é uma
organização madura, criada em 1933, e atua em outros projetos com âmbito na saúde.
Outro dado importante relacionado à capacidade organizacional está no fato de
que, após o escândalo do caso Biotech, as OS SPDM e Viva Rio assumiram os contratos
emergencialmente e por um curto prazo, até que se concluíssem os processos seletivos
para que outras instituições pudessem assumi-los sem que houvesse a interrupção dos
serviços de saúde.
No terceiro grupo, foram enquadradas as instituições que apresentam pouca
capacidade organizacional e/ou missão sem foco na saúde, o que pode inviabilizar sua
eficácia organizacional. São elas: Iabas, S.E.B, Fibra, Biotech, Cejam, SAS-RPS e Unir.
Corrobora essa afirmação o fato de que algumas dessas instituições elencadas no
parágrafo anterior encontram-se, no momento da conclusão desta pesquisa, em processo
de desqualificação pela SMS, com os respectivos contratos rescindidos ou não
renovados.
Destaca-se que, para ratificar a capacidade organizacional das instituições já
qualificadas como organizações sociais no município do Rio de Janeiro, instituiu-se o
Selo OS Carioca em Boa Gestão. Com isso, foram definidas regras a serem
implementadas nas instituições qualificadas que mantiverem contrato de gestão; elas
deverão se submeter ao procedimento de certificação anualmente para aferição da
manutenção das boas práticas de gestão.
Todavia se sugere que regras como essas, assim como outras que venham a medir
a capacidade organizacional das instituições que se candidatarem à qualificação como
organização social, sejam incluídas no momento da qualificação pela COQUALI para
evitar que parceiras futuras possam trazer prejuízos aos cofres públicos e,
consequentemente, desvirtuarem-se do interesse público, que é o de receber serviços de
saúde com qualidade.
A divulgação de escândalos de corrupção envolvendo ONGs, OSCIPS e OS tem
se tornado mais comum na mídia nos últimos anos, o que sugere que o menor controle
legal ao qual estas organizações estão submetidas talvez esteja favorecendo a
instauração de parcerias ilegítimas (BAIÃO; PECI; COSTA, 2015). Desse modo,
conforme enfatiza Doménech (2005, apud BAIÃO; PECI; COSTA, 2015), as parcerias
devem ser realizadas em um contexto no qual haja capacidade institucional do Estado
58
em promover transparência e accountability – e, aqui, também incluo a capacidade do
mercado em ofertar bons parceiros mensurados de acordo com as respectivas
capacidades organizacionais para auferirem eficácia organizacional e,
consequentemente, cumprirem com uma missão institucional voltada para a saúde.

59
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