Cgu Caminhoes Pipa 22set2023
Cgu Caminhoes Pipa 22set2023
Cgu Caminhoes Pipa 22set2023
21 de agosto de 2023
Controladoria-Geral da União – CGU
Secretaria Federal de Controle Interno (SFC)
RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO
Órgão: Ministério do Desenvolvimento Regional
Unidade Examinada: Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil
Município/UF: Brasília/DF
Relatório de Avaliação: 971471
2
Missão
3
QUAL FOI O TRABALHO POR QUE A CGU REALIZOU ESSE
REALIZADO PELA CGU? TRABALHO?
A CGU realizou a análise da A Secretaria de Governo Digital (SGD/ME)
regularidade do Pregão formalizou demanda à CGU solicitando
Eletrônico MDR nº 08/2019, providências em relação às fragilidades e
cujo objeto é a Contratação de impropriedades identificadas nos trabalhos de
Solução Tecnológica para análise de alçadas (IN SGD/ME nº 5, de 11 de
Planejamento, Gestão, janeiro de 2021). Assim, a equipe de auditoria
priorizou o atendimento da demanda,
Monitoramento e Apoio à
considerando a materialidade da contratação e a
Fiscalização da Operação Carro-
sua criticidade, por envolver a renovação do
Pipa. Contrato nº 18/2020, firmado entre o Ministério
do Desenvolvimento Regional e o Consórcio
O trabalho teve como escopo Gpipa, como resultado da adjudicação do objeto
principal a análise da etapa de do Pregão Eletrônico PE nº 08/2019.
planejamento da contratação,
da seleção do fornecedor e da QUAIS AS CONCLUSÕES
execução contratual, sendo
complementada pela análise de
ALCANÇADAS PELA CGU? QUAIS AS
processos de contratações RECOMENDAÇÕES QUE DEVERÃO
anteriores de mesmo objeto SER ADOTADAS?
realizadas pelo MDR.
Além de confirmar as impropriedades apontadas
pela SGD/ME, a CGU identificou fragilidades na
estimativa dos quantitativos licitados, na
realização da pesquisa de preços, no
estabelecimento de exigências desnecessárias no
edital do pregão e nas justificativas para a
adjudicação do objeto por valor único global,
que, em conjunto com a falta de competitividade
do certame, sugerem majoração no risco de
obtenção de preços não vantajosos para a
Administração. Também foram identificados na
licitação a contratação de sistema eletrônico cujo
código-fonte já pertencia ao MDR, além de
pagamentos segregados de prestação de
serviços que deveriam estar naturalmente
contemplados em outros itens da licitação.
4
a composição adequada do objeto, consoante a
natureza dos itens a serem licitados, proceda à
realização de novas estimativas nos quantitativos
desses itens, à revisão da economicidade da
contratação, tendo em vista a classificação
desses itens e seus preços estimados, e ainda a
uma reavaliação da modalidade de contratação
dos serviços de manutenção e sustentação do
sistema informatizado de monitoramento da
operação Carro-pipa, cujo código-fonte pertence
ao órgão contratante.
5
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
6
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ............................................................................................................................. 8
RESULTADOS DOS EXAMES ..................................................................................................... 14
1. Impropriedades identificadas na pesquisa de preços .................................................... 14
2. Falta de justificativa objetiva para o não parcelamento do objeto ............................... 21
3. Exigências que limitaram ou frustraram a ampla competividade e oneraram
desnecessariamente a contratação ..................................................................................... 22
4. Falta de competitividade no PE nº 08/2019 e anteriores............................................... 26
5. Locação injustificada do Sistema Web, em detrimento da utilização de sistema
pertencente à Administração .............................................................................................. 27
6. Descumprimento do princípio legal da isonomia em licitações..................................... 31
7. Potencial prejuízo ao erário ............................................................................................. 33
8. Inadequação dos quantitativos de itens licitados .......................................................... 33
CONCLUSÃO ............................................................................................................................. 39
RECOMENDAÇÕES ................................................................................................................... 40
ANEXO – MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA E ANÁLISE DA EQUIPE DE AUDITORIA
.................................................................................................................................................. 42
7
INTRODUÇÃO
De acordo com o edital, a contratação tem por finalidade dar apoio tecnológico de
monitoramento da logística de entrega de água por carros-pipa no semiárido nordestino e
região norte dos estados de Minas Gerais e do Espírito Santo, incluindo o fornecimento de
serviços e equipamentos para registro das informações históricas de posicionamento dos
veículos e das entregas de água realizadas à população beneficiada.
1
Com a publicação do Decreto nº 11.347, de 1º de janeiro de 2023, o Ministério do Desenvolvimento Regional
adquiriu a denominação de Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional.
8
ao Comando do Exército dos recursos financeiros previstos para a execução desta
Portaria Interministerial, na forma estabelecida no cronograma de desembolso;
IV - informar aos Governos Estaduais os Municípios que deverão ter sua necessidade
de água potável atendida por estas Unidades da Federação, devido à limitação da
capacidade operacional do Comando do Exército;
III - manter cadastro atualizado dos Municípios que deverão ser incluídos, suspensos
e excluídos;
9
VII - realizar vistoria e fiscalização das condições dos carros-pipa contratados, da
quantidade de água distribuída, das distâncias percorridas e da execução dos Planos
de Trabalho dos pipeiros;
XVII - monitorar e fiscalizar o rastreamento dos carros-pipa por meio de GPS e enviar
os dados ao MI, conforme especificações definidas pela Sedec.
Dos artigos reproduzidos, depreende-se que o MDR figura como responsável por questões
relacionadas à estratégia a ser seguida pela OCP, definindo, entre outras coisas, as diretrizes
gerais a serem observadas pela operação e os requisitos mínimos para que determinado
município possa ser atendido. Já ao MD cabe a execução da operação propriamente dita,
sendo responsável por contratar pipeiros e outros serviços terceirizados de mão de obra
necessários à operação, com recursos descentralizados pela Sedec/MDR.
Embora a responsabilidade por contratações no âmbito da OCP seja do MD, por força da
portaria supracitada, a aquisição da solução tecnológica para planejamento, gestão,
monitoramento e apoio à fiscalização da Operação Carro-Pipa, objeto deste trabalho, foi
realizada diretamente pelo MDR, tendo o Comando do Exército participado na fase de
planejamento, com atuação destacada na definição dos requisitos exigidos.
10
Origem da demanda
Para contextualizar a relação contratual existente entre o MDR, o Consórcio Gpipa e a própria
OCP, faz-se necessária a exposição de um breve histórico da operação envolvendo esses
atores.
Diante dessa situação, novo certame (PE nº 15/2014) foi realizado pelo MDR, e novamente o
Consórcio TBK sagrou-se vencedor, mais uma vez representado pela B2 Telecomunicação Ltda
– ME, o que resultou no contrato nº 51/2014. Esse contrato vigeu até o ano de 2019, período
no qual foi submetido a 7 (sete) termos aditivos, sendo que, em set/2018, foi iniciado novo
2
Com a publicação do Decreto nº 11.345, de 1º de janeiro de 2023, a Secretaria de Governo Digital passou a
integrar a estrutura do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI).
11
processo para a sua substituição, haja vista ter transcorrido o prazo legal para as prorrogações
previstas na Lei nº 8.666/1993.
O principal certame (PE nº 08/2019), objeto desta ação de auditoria, foi realizado em
20.12.2019, e o seu resultado homologado em 05.05.2020, tendo sido adjudicado em favor
da empresa KTI - INTEGRACAO EM TECNOLOGIA LTDA, pelo valor global de R$ 82.388.320,00.
O PE nº 08/2019 foi divido em oito itens, conforme a tabela a seguir, com o prazo de duração
do contrato estabelecido em 36 meses:
Valor
Un. de Modelo de
Item Descrição Qtd.
fornecimento Remuneração
(para 36 meses)
1 Sistema (conjunto de aplicações)
Unidade 1 1.798.200,00 Fixo Mensal
web.
2 Suporte técnico e manutenção do
sistema web de monitoramento, Unidade 1 718.200,00 Fixo Mensal
pelo período de 36 meses.
3 Dispositivo de Monitoramento
Unidade 9.000 73.872.000,00 Sob Demanda
(DM) - Locação por 36 meses.
12
4 Infraestrutura de TI, capaz de
prover ao sistema (Item 1)
capacidades de acesso,
Un serviço técnico 1 898.200,00 Fixo Mensal
processamento e
armazenamento adequados ao
uso proposto por 36 meses.
5 Central de Operações para
Suporte Técnico Remoto e
Presencial (análise e tratamento
Unidade 1 2.338.200,00 Fixo Mensal
das informações referentes às
carradas com apontamento de
inconformidade).
6 Cartão do Beneficiário com
Unidade 16.000 200.000,00 Sob Demanda
Tecnologia MIFARE.
7 Cartão do Pipeiro, com
Unidade 20.000 419.000,00 Sob Demanda
Tecnologia ICLASS.
8 Dispositivo móvel de coleta de
Unidade 230 2.144.520,00 Fixo Mensal
dados - Locação por 36 meses.
Total 82.388.320,00
Fonte: Termo de Homologação do Pregão Eletrônico (Processo SEI nº 59505.000117/2018-92, Doc. 1852760).
A análise da equipe de auditoria teve como foco principal o exame dos documentos inseridos
nos autos do processo SEI MDR nº 59505.000117/2018-92, que se refere ao PE nº 08/2019 e
ao Contrato MDR nº 18/2020. Não foram realizadas inspeções físicas, visitas in loco, testes de
observação do sistema Web contratado ou entrevistas com as equipes de suporte.
13
Não houve restrição à disponibilização dos processos e das informações solicitadas, nem aos
exames realizados. Registre-se apenas que a SA nº 02 foi respondida parcialmente em
26.09.2022 (Ofício nº 108/2022/SDI/DAG/SEDEC-MDR, itens 1 a 3), ocasião em que o MDR
informou sobre a instituição de um grupo de trabalho para elaborar as respostas aos itens 4 a
14, encaminhadas na data de 09.12.2022.
O MDR não realizou a pesquisa de preços isoladamente para cada um dos itens que compõem
o objeto da contratação. Segundo o órgão contratante, o objeto do contrato não seria um
mero serviço de rastreamento veicular. Apesar disso, no Painel de Preços, foi pesquisado tão-
somente o item “Serviço de Rastreamento”, sendo descartados os preços obtidos sob a
alegação de que os contratos encontrados não seriam compatíveis com o objeto da licitação.
Dessa forma, não é razoável a justificativa apresentada para a exclusão das propostas das
empresas Rápido Card e Crachá Já, sob a alegação de que elas não apresentaram preços para
todos os itens da licitação, haja vista que a análise dos preços deveria estabelecer os valores
de referência unitários para cada item do objeto, conforme definido no “Guia de Boas Práticas
em Contratações de TI” do TCU, e não o valor global da licitação. Também não se justifica a
exclusão dos preços da empresa Liberty Sat, conforme demonstrado pelos argumentos que
seguem.
14
Para estabelecer os preços de referência da licitação, a equipe de planejamento da
contratação utilizou a média global e um desvio padrão, para cima ou para baixo,
estabelecendo limites para considerar valores inexequíveis ou excessivamente elevados, a
partir da estruturação das seguintes informações:
Suporte técnico e
manutenção do sistema web
2 Serviço 1 216.000,00 1.800.000,00 720.000,00 540.000,00
de Monitoramento, pelo
período de 36 meses.
Dispositivo de
3 Monitoramento (DM) - Unidade 9.000 6.480,00 10.368,00 8.238,24 2.700,00
Locação por 36 meses.
Com estas informações, foram obtidos a média e o desvio-padrão para cada um dos valores
unitários, e consideradas exequíveis as propostas que continham preços dentro dos intervalos
calculados para cada um dos itens:
15
Tabela 3 – Cálculos das médias e desvios-padrão
Nº de MÉDIA FINAL
MÉDIA de Soma dos preços (unitária) -
Menor valor a Maior valor a
todos os DESVIO valores válidos desconsidera VALOR TOTAL
ITEM
A tabela acima mostra que não foi obtido o mínimo de três preços válidos para quatro dos
oito itens da licitação. Ou seja, para 50% dos itens licitados, os preços de referência não
observaram a regra de no mínimo três preços válidos estabelecida pelo próprio MDR,
oferecendo potencial risco de viés nos valores obtidos. Tal situação feriu o estabelecido na IN
SLTI/MP nº 5, de 27.06.2014, vigente à época:
[...]
16
§ 2º Serão utilizados, como metodologia para obtenção do preço de referência para
a contratação, a média, a mediana ou o menor dos valores obtidos na pesquisa de
preços, desde que o cálculo incida sobre um conjunto de três ou mais preços,
oriundos de um ou mais dos parâmetros adotados neste artigo, desconsiderados os
valores inexequíveis e os excessivamente elevados. (Alterado pela Instrução
Normativa nº 3, de 20 de abril de 2017) (grifo nosso)
O Consórcio TBK (atual Gpipa) era, à época, detentor de contrato de mesmo objeto com o
MDR. Conhecendo a operação, o fato de ter ofertado preços acima da faixa de preços
aceitáveis reforça o entendimento da fragilidade da pesquisa, porque demonstra terem sido
os preços ofertados pelo consórcio Gpipa mera formalidade (e isso fica evidente, com os
preços padronizados dos itens 1, 2 e 4, apresentados no Quadro 1) ou porque evidencia a falta
de intimidade das demais empresas com a solução sugerida pelo MDR. A esse respeito, é
flagrante a amplitude dos valores entre os preços ofertados. No primeiro item, por exemplo,
o menor preço ofertado foi de R$ 40.000,00, e o maior, de R$ 3.600.000,00, indicando a
impossibilidade lógica dos preços ofertados pelas empresas pesquisadas terem como base a
mesma concepção de objeto. Esse padrão pode ser observado em todos os itens da licitação.
Outro efeito importante da amplitude observada nos preços ofertados é que ela teve
influência decisiva na definição da média geral e do desvio-padrão, a partir dos quais foram
estabelecidos os limites mínimo e máximo para a faixa "aceitável" de preços; isto é, a inclusão
dos extremos deslocou a média para um valor irreal e o desvio-padrão tornou a faixa de preços
aceitáveis tão ampla que ela perdeu a sua finalidade, a exemplo do primeiro item da licitação,
cujo limite mínimo calculado de R$ 55.470,98 e máximo de R$ 2.847.470,98 não diferem muito
dos valores originais da pesquisa. Acrescente-se a esse cenário a ausência das planilhas de
custo e formação de preços dos itens licitados e tem-se impraticável a aferição da
adequabilidade dos preços ofertados. A citada planilha de preços, contendo os preços
unitários dos itens da licitação, é prevista na Lei n° 8666/1993.
Art. 40. O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual, o nome
da repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o
tipo da licitação, a menção de que será regida por esta Lei, o local, dia e hora para
recebimento da documentação e proposta, bem como para início da abertura dos
envelopes, e indicará, obrigatoriamente, o seguinte:
II - Revogado
17
IV - as especificações complementares e as normas de execução pertinentes à
licitação. (grifo nosso)
Em que pese haver no processo analisado o mapa estimativo dos preços, os critérios para a
aceitação dos valores de referência se mostraram insuficientes para minimizar os riscos da
contratação, mais uma vez em desacordo com o “Guia de Boas Práticas em Contratações de
TI” do TCU.
Sem as planilhas de custo, o valor global da contratação foi formado pelo somatório dos
preços de referência dos itens que compõem a licitação. Esses, como visto, foram arbitrados
a partir da análise da pesquisa de preços. A ausência das planilhas de custo, entretanto, deu
margem a dubiedades quanto ao enquadramento das partes nos itens da licitação. No item 5,
por exemplo, entre outras atribuições, foi prevista a instalação de 46 PAAs (42 fixos e 4
volantes) a um valor estimado pela média da pesquisa de preços de R$ 2.338.200,00. Uma das
licitantes, em sede de recurso, argumentou que só a instalação desses 46 PAAs custariam à
empresa mais de R$ 17 milhões. Por outro lado, em argumento constante na ata do PE nº
08/2019, o Consórcio TBK/Gpipa, frente à possibilidade de redução do valor do lance vencedor
da licitação, sustentou sua inviabilidade, entre outras motivações, na previsão de custos fixos,
a exemplo do contrato anterior, que estariam se tornando insuportáveis com a diminuição
verificada na demanda de carros-pipas pela OCP desde 2018.
A equipe do MDR buscou, então, definir a mediana dos preços obtidos na pesquisa, chegando
ao resultado apresentado a seguir:
18
Central de Operações para Suporte Técnico Remoto e
Presencial (análise e tratamento das informações
5 Serviço 1 R$ 1.620.000,00 R$ 1.620.000,00
referentes às carradas com apontamento de
inconformidade).
Total R$ 72.840.880,00
O cálculo da mediana feito pela Divisão de Gestão de Contratos (DGC/COLIC), por sua vez, não
desconsiderou qualquer das propostas recebidas, obtendo o valor global de R$ 72.840.880,00.
Após a realização desses cálculos, foram emitidas diversas notas técnicas contendo erros
materiais e formais. Por exemplo, de acordo com os autos do processo em análise, existiriam
as notas técnicas 107 (SEI nº 1548789) e 108 (SEI nº 1552654), porém, ao abrir os respectivos
arquivos, encontra-se a Nota Técnica nº 60/2019/DGC (MDR)/COLIC (MDR)/CGSL (MDR)/SAD
(MDR)/SECEX (MDR)-MDR, em duas versões, sendo que a segunda corrige erros materiais da
versão anterior.
Ressalte-se, portanto, a falta de coerência na análise dos preços da pesquisa. Primeiro, foram
excluídos os valores que estavam fora do intervalo de um desvio-padrão ao redor da média
dos preços dos itens, por supostamente representarem propostas inexequíveis ou com preços
excessivamente elevados. Novas médias foram então calculadas com os valores que se
encontravam a um desvio-padrão das médias anteriores; porém, o MDR não considerou que
50% dos itens da licitação não tinham o mínimo de 3 ofertas válidas exigido por norma para a
utilização do cálculo da média. Ato contínuo, a média foi abandonada em favor da mediana
dos preços ofertados, por item. Por fim, mesclando as duas metodologias, o MDR excluiu do
19
cálculo das medianas as empresas que não ofertaram preços para todos os itens da licitação
e aquelas que ofertaram preços abaixo da “média – desvio-padrão” (propostas inexequíveis),
embora não tenha usado o mesmo critério para as empresas que ofertaram preços acima da
“média + desvio-padrão” (propostas com preços excessivamente elevados).
Com isso, o preço estimado da contratação foi elevado em mais de R$ 10 milhões em relação
ao cálculo das medianas anteriores. Conforme segue:
A análise apresentada até aqui é suportada pela grande amplitude dos valores utilizados nos
cálculos, o que demonstra a fragilidade dos preços de referência adotados no certame,
conforme resumido na tabela a seguir, (utilizando apenas as ofertas "consideradas válidas"
pela equipe de planejamento da contratação ao final do processo):
20
Fonte: Elaborado pela CGU a partir do documento n° 1552654 (Processo SEI nº 59505.000117/2018-92).
(*) Diferença entre os menores e maiores preços ofertados por item.
Há variação de até 2.500% entre o menor e o maior preço pesquisado. Deve-se observar que
disparidade tão elevada em uma amostra tão pequena (apenas 3 elementos) prejudica o
cálculo da média ou mediana. Tal fato deveria ter, no mínimo, alertado a equipe de
planejamento da contratação para um possível parcelamento do objeto que, segundo a
legislação, é a regra e busca as melhores oportunidades de economicidade para a
Administração, ao explorar a especialidade de cada empresa ofertante.
art. 2º […]
21
Neste sentido, a equipe de planejamento da contratação deveria ter aprofundado a pesquisa
de mercado. Deveria ter realizado análise comparativa de soluções (inc. II do art. 11 da IN
SGD/ME nº 1/2019). A dificuldade em encontrar solução alternativa deveria ter servido de
evidência da inadequação do objeto, reforçada pela existência de itens pagos por preço fixo
mensal e outros por demanda, ou seja, regimes de contratação diferentes, empreitada por
preço unitário e empreitada por preço global, embora a licitação tenha sido realizada por
preço global.
O fato é que não foram encontrados estudos técnicos e/ou financeiros que justificassem o
não parcelamento do objeto. O estudo técnico constante no processo analisado traz apenas
o seguinte texto para justificar a exceção à regra do parcelamento:
É mister ressaltar que a simples afirmação de que se trata de uma solução integrada não
justifica o não parcelamento do objeto, que é a regra em nosso ordenamento. Além da própria
IN SGD/ME nº 1/2019, há a súmula TCU nº 247, que dispõe sobre a obrigatoriedade da
admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais de licitação, para
contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, e, ainda, desde
que não haja prejuízo para o conjunto ou perda de economia de escala, tendo em vista o
objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que, embora não dispondo de
capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-
lo com relação a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-
se a essa divisibilidade.
Certificação específica
22
A exigência no item 1.3.4.2, alínea VI: "A solução deve ser hospedada durante toda a vigência
do contrato em datacenter Tier 3 (sic), custeado pela CONTRATADA", conflita com o nível de
disponibilidade exigido para o item 4 (Infraestrutura de TI). A disponibilidade do Tier III é de
99,982%, e no item 4, a disponibilidade mínima foi definida em 99,95%. Nesse ponto, a melhor
estratégia seria não exigir certificação Tier e focar no nível de disponibilidade (que poderia até
ser o mesmo de um determinado Tier), estabelecendo glosas em caso de descumprimento. A
exigência de certificação Tier pode gerar questionamentos e impugnações sem produzir o
benefício desejado.
Suporte 24 x 7
Todavia, não se vislumbra que o Sistema Web seja um sistema tão crítico que requeira pessoal
disponível 24h por dia e 7 dias por semana para correção de falhas, bem como não foram
encontrados estudos e/ou justificativas para embasar que o pagamento do item 2 seja feito
em valor fixo mensal e não por métricas de utilização, resultado e/ou esforço da contratada.
Não foram elencados riscos, tampouco necessidades de negócio, para que o Sistema Web
necessite estar disponível para atendimento durante as madrugadas, por exemplo, ou finais
de semana e feriados, e muito menos de que haja a necessidade de desenvolvedores
especializados para correção de bugs da plataforma. Desta forma, deveria ser justificado um
SLA tão agressivo, de 24 x 7, para “desenvolvimento extraordinário" do sistema.
Art. 13. A definição do objeto da contratação deverá ser precisa, suficiente e clara,
vedadas especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem
ou frustrem a competição ou a realização do fornecimento da solução.
Dispositivos de Monitoramento
23
A ficha técnica do equipamento ofertado ao Governo do Espírito Santo traz as principais
funcionalidades do dispositivo de monitoramento, excetuando, comparativamente ao DM, os
sinais luminosos e sonoros, o lacre de alta resistência, juntamente com o sensor de presença,
a biometria e a impressão do recibo da entrega da água.
Sinais Luminosos – Por ocasião da SA nº 02 (item 14), o MDR foi questionado acerca dos sinais
luminosos e sonoros, em que foi solicitado, além da descrição de tais sinais, que fossem
anexadas evidências de utilização das informações oriundas dos referidos sinais (fotos,
helpdesk, relatórios etc.). Em sua resposta, o MDR se limitou a informar que: “A descrição das
funcionalidades do Dispositivo Móvel está disponibilizada em SEI 4047591”.
Lacre de Alta Resistência e Sensor de Presença – Quanto a este item, importa salientar que
mesmo um lacre de alta resistência não impede a remoção do DM do veículo. Sendo, na
verdade, o sensor de presença o requisito essencial que registraria o fato como
inconformidade e mandaria a informação ao sistema de monitoramento. Isto está disposto no
próprio requisito, constante no edital, em que se lê: “Dispositivo de segurança do tipo LACRE
DE ALTA RESISTÊNCIA E SENSOR DE PRESENÇA, que impossibilite a retirada do equipamento
do veículo, sem que o fato seja registrado como inconformidade.”
Ao ser questionado sobre o sensor de presença na SA nº 02 (item 13), o MDR informou que,
de acordo com o contratado, os sensores embarcados nos dispositivos móveis são:
Não obstante a maioria destas funcionalidades constarem também no dispositivo que está
sendo usado para efeito de comparação, ressalta-se o fato de que o MDR se limitou a informar
o relatado pela contratada, evidenciando uma lacuna na fiscalização do contrato. Ainda de
acordo com a resposta, a contratante informou que:
24
Depreende-se da resposta exarada pelo MDR que o órgão não possui informações oriundas
da fiscalização contratual que garantam que tais requisitos, de fato, são atendidos pela
contratada.
[...]
[...]
25
Em resumo, nos itens citados neste tópico, houve falhas que permitiram a inserção de
requisitos desnecessários, inadequados e superdimensionados, infligindo ao certame
limitação a ampla concorrência e possível majoração dos preços ofertados. Restou ainda
evidenciado que vários destes requisitos, como, por exemplo, as exigências relativas aos DMs
e à quantidade de PAAs, bem como o volume dos serviços prestados, não são fiscalizados de
forma adequada pela unidade auditada.
Além disso, de acordo com a resposta exarada pelo MDR, não há qualquer fiscalização acerca
da implementação ou mesmo da efetiva utilidade destes requisitos para OCP, pois há de se
observar ainda que a garantia de que tais requisitos foram implementados se dá pela própria
contratada, em ofício citado pelo MDR, datado apenas de 27.10.2021, aproximadamente um
ano e meio após o início da execução contratual. Neste sentido, é salutar que a equipe de
fiscalização contratual garanta o atendimento de todos os requisitos exigidos, sob pena de
inexecução parcial ou total do contrato, conforme previsto na Lei n° 8.666/1993:
Art. 66. O contrato deverá ser executado fielmente pelas partes, de acordo com as
cláusulas avençadas e as normas desta Lei, respondendo cada uma pelas
consequências de sua inexecução total ou parcial.
[...]
[...]
Art. 77. A inexecução total ou parcial do contrato enseja a sua rescisão, com as
consequências contratuais e as previstas em lei ou regulamento.
26
Fonte: elaboração própria.
A partir dos documentos analisados, ficou demonstrado que não houve competitividade
suficiente no certame. Sabe-se que quanto mais competitivo o certame, caracterizado pela
participação de diversas empresas e pela significativa disputa de lances, mais vantajosos são
os preços adjudicados e posteriormente contratados.
Nesse contexto, considerando que a competitividade do certame é uma variável que foge ao
controle da unidade contratante, a realização de ampla pesquisa de preços, envolvendo
individualmente cada um dos itens do objeto do certame, apresenta-se como o controle
obrigatório (previsto em leis, normas e jurisprudência) que mitiga os impactos decorrentes da
falta de competitividade do certame.
Ao todo, o MDR realizou três procedimentos licitatórios tendo como objeto a gestão, o
monitoramento e a fiscalização da OCP, todos vencidos por um mesmo grupo empresarial:
Valor
Pregão Modelo de
Itens do edital relativos ao Sistema Web
eletrônico (nº) contratação
(R$)
24/2012 925.000,00 Implantação de
1 - Sistema WEB e Infraestrutura de TI
(Contrato nº 60/2012) (15 Meses) sistema na
3
O termo “implantação”, usado nos documentos preparatórios do PE nº 24/2012, refere-se à disponibilização
da solução tecnológica objeto do procedimento licitatório em condições operacionais e em conformidade com
os requisitos de negócio da OCP. Não foi especificado nesses documentos se a disponibilização da solução dar-
se-ia pelo desenvolvimento de solução própria para a OCP ou pela adaptação de solução existente da contratada.
27
modalidade
“locação”
Prestação de serviços
15/2014 900.000,00 (excluído do edital
1 – Sistema WEB e Infraestrutura de TI
(Contrato nº 51/2014) (12 Meses) licitatório o termo
“locação”)
1.798.200,00
1 - Sistema (conjunto de aplicações) web.
(36 meses)
2 - Suporte técnico e manutenção do sistema
718.200,00
web de monitoramento, pelo período de 36 Contratação do
08/2019 (36 meses)
meses. sistema por
(Contrato nº 18/2020)
4 - Infraestrutura de TI, capaz de prover ao pagamentos mensais
sistema (Item 1) capacidades de acesso, 898.200,00
processamento e armazenamento adequados ao (36 meses)
uso proposto por 36 meses.
Fonte: processos nº 59050.001441/2012-28, 59050000326/2014-06 e 59505.000117/2018-92.
Em 2014, o MDR realizou novo procedimento licitatório para atender à OCP. Dessa vez, o
objeto da licitação foi descrito como a contratação de solução de apoio à fiscalização da
operação, incluindo serviços de implantação da solução e locação dos equipamentos para o
registro das informações de posicionamento dos carros-pipa e das entregas de água à
população atendida pela OCP. Diferentemente do procedimento licitatório anterior, a
descrição do objeto da licitação não mais fez menção à locação da solução tecnológica,
passando a tratar a contratação do Sistema Web e da infraestrutura necessária para a sua
operação como a prestação de um serviço.
28
Figura 1 – Definições de Níveis de Acesso ao Sistema Web
PE nº 24/2012 PE nº 15/2014
29
sistema objeto do Contrato nº 60/2012, e sobre o qual o MDR teria direito de propriedade por
força do item 15.5 do TR, parte indissociável do PE nº 24/2012.
Em 2019, com novo procedimento licitatório para substituir o Contrato nº 51/2014, o MDR
reproduziu o modelo de contratação dos dois procedimentos licitatórios anteriores,
ampliando o escopo do objeto para a contratação de solução de planejamento, gestão,
monitoramento e apoio à fiscalização da OCP, e dividindo a contratação da solução
tecnológica em três partes, isolando a contratação do Sistema Web dos demais itens que
compunham a solução. Ressalte-se que a nova contratação abandonou o conceito de
“implantação” de solução tecnológica, referindo-se doravante ao objeto do contrato como
sendo de prestação de serviços.
A esse propósito, é pertinente colacionar o que diz o caput do art. 4º da Lei nº 9.609/1998
sobre a propriedade de programas de computador desenvolvido sob vínculo contratual com
a Administração:
30
isso, parafraseando o art. 4º da Lei nº 9.609/1998: salvo estipulação em contrário,
pertencerão exclusivamente ao [...] órgão público os direitos relativos ao programa de
computador, desenvolvido e elaborado durante a vigência de contrato [...] ou em que a
atividade do [...] contratado de serviço [...] seja prevista ou [...] decorra da própria natureza
dos encargos concernentes a esses vínculos (encargos contratuais). Destarte, determina a Lei
que a propriedade do código-fonte do Contrato nº 18/2020 pertença ao MDR.
Em síntese:
Isso se deve ao fato de que, após contestações ocorridas durante as audiências públicas, o TR
do PE nº 08/2019 passou a prever a possibilidade de disponibilização do código-fonte do
Sistema Web implantado ao vencedor do certame. No entanto, o prazo para realização da
PoC (Prova de Conceito), que verificaria o funcionamento do sistema, bem como toda sua
interoperabilidade com os demais itens licitados, se daria em no máximo 20 dias após o
término da fase de lances do pregão:
TR PE nº 08/2019
31
encerramento, da fase de lances do pregão. A data da POC terá intervalo mínimo de
15 dias após o comunicado.
Não obstante, o TR previu ainda que após 30 dias da data de assinatura do contrato, o Sistema
Web, bem como a infraestrutura necessária deveria estar implementada.
TR PE nº 08/2019
Plano de Transição
Tal fato foi, inclusive, objeto de tentativa de impugnação por uma das empresas interessadas
no certame.
O fato de somente a atual contratada ter acesso a tal sistema, imprescindível para a
prestação dos serviços, configura o direcionamento da licitação para uma única
empresa, ferindo frontalmente os princípios da legalidade, da impessoalidade, da
igualdade, impedindo a seleção da proposta mais vantajosa para a administração,
frustrando o caráter competitivo do certame;
Nesse caso, ao buscar uma solução pronta, capaz de ser usada após 30 dias do início
do contrato, como prevê o termo de referência, que atenda todas as especificações
destacadas, integradas aos demais itens que fazem parte do termo de referência, o
Ministério do Desenvolvimento Regional só poderia contratar a sua própria solução,
que está sendo usada pela atual prestadora de serviços da operação carro pipa,
vencedora do PE 15/2004.
32
7. Potencial prejuízo ao erário
Partindo dessa premissa, é possível afirmar que o MDR investiu inicialmente R$ 925 mil na
contratação de uma empresa para implantar um sistema (Contrato nº 60/2012) que,
posteriormente, foi recontratado dessa mesma empresa (Consórcio TBK), tendo sido
desembolsado ao longo do Contrato nº 51/2014 mais de R$ 6,1 milhões. Considerando ainda
o Contrato nº 18/2020, o MDR teria dispendido, até junho de 2023, em valores contratados,
sem considerar eventuais reajustes e correção monetária, o montante de R$ 9,6 milhões com
o fornecimento do sistema informatizado para atender à OCP.
Considerando ainda que o código-fonte do Sistema Web, bem como todos os demais artefatos
produzidos ao longo do primeiro contrato (60/2012), originariamente deveria pertencer ao
MDR, entende-se que nos contratos nº 51/2014 e nº 18/2020 o MDR deveria remunerar a
contratada tão-somente pelos serviços de manutenção, suporte e infraestrutura. Sendo
assim, ao remunerar a contratada pelo fornecimento de um sistema cuja propriedade já
pertencia à União, a contratante deu causa a prejuízo ao erário.
33
A tabela serviu de amostra para a estimativa do quantitativo mensal de carros-pipa necessário
para atender a OCP durante a execução do Contrato nº 18/2020. Essa estimativa serviu ainda
para determinar os quantitativos dos demais itens do PE nº 08/2019, notadamente o
quantitativo de PAAs, calculado como função direta do quantitativo de DMs previstos para
serem instalados nos carros-pipa (item 3 do edital).
Com base nessa tabela, o MDR estimou em 9 mil/mês a necessidade de carros-pipa para
atender a OCP. Por consequência, exigiu que a empresa vencedora do PE nº 08/2019
mantivesse 46 PAAs (42 fixos e 4 volantes) em prontidão, com capacidade operacional total
para instalar/remover 9 mil DMs a cada três meses do contrato.
A esse respeito, reforça-se que o edital exigiu que a empresa vencedora do certame deveria
manter estrutura operacional mínima, mesmo que ociosa, capaz de instalar um DM em cada
um dos 9 mil carros-pipa previstos para utilização, desinstalá-lo três meses depois e instalá-lo
novamente em um outro veículo, repetindo-se o ciclo até o término do contrato.
Só para atender esse requisito, a empresa Digitrack Mobilidade e Tecnologia Ltda., CNPJ nº
07.821.585/0001-50, estimou, durante a fase de recursos do PE nº 08/2019, em mais de R$
17 milhões os custos para a implementação dos 46 PAAs.
34
AGU no Parecer nº 00439/2019/CONJUR-MDR/CGU/AGU, a justificar os quantitativos lá
existentes.
O quadro acima apresenta a contratação de carros-pipa pela OCP entre jun/2020 e jun/2022,
já sob a execução do Contrato nº 18/2020. Como se observa, houve uma redução significativa
do quantitativo de carros-pipa efetivamente demandado em relação ao período entre
jan/2015 e ago/2018 (tabela 7), usado pelo MDR para estimar o quantitativo de 9 mil carros-
pipa/mês necessários para atender a OCP. Por meio do Ofício nº 108/2022/SDI/DAG/SEDEC-
MDR (resposta parcial à SA nº 02), o MDR acusou o La Niña, contraparte do El Niño no ENOS
(El Niño Oscilação Sul), fenômeno climatológico de interação atmosfera-oceano, que reflete
situações nas quais o oceano Pacífico Equatorial está mais quente (El Niño) ou mais frio (La
Niña) do que a média histórica, como o principal responsável pela diminuição na contratação
dos carros-pipa pela OCP durante a execução do Contrato nº 18/2020.
35
Apesar da influência do La Niña sobre a área de atuação da OCP, oportunamente reconhecida
pelo MDR, seus efeitos não foram considerados na elaboração do ETP que deu suporte ao PE
nº 08/2019. Na data de assinatura do ETP, 08.11.2019, de acordo com o Inpe, estava vigente
mais um ciclo do La Niña, iniciado em 2017, com efeitos facilmente reconhecidos na
observação da plotagem dos próprios dados analisados pelo MDR (gráfico abaixo), não
justificando, portanto, a manutenção da estimativa de demanda de 9 mil carros-pipa/mês
feita para o PE nº 03/2018:
Segundo o Inpe, o La Niña é caracterizado e pode ter a sua ocorrência determinada por meio
do acompanhamento de alguns índices, como descreve a seguir em seu sítio eletrônico:
36
Por fim, o MDR deixou de considerar na análise o período entre ago/2018, último mês da
amostra analisada, e nov/2019, data da última versão do novo ETP. Esse período consolidou
a tendência de queda observada na plotagem dos dados de jan/2015 a ago/2018, quando a
demanda de carros-pipa pelo OCP caiu de 8.937 em mar/2018 para 4.066 em jun/2020,
primeiro mês de execução do Contrato nº 18/2020, e para 3.209, em jun/2022, mês de corte
da presente análise.
Registra-se que o PE nº 08/2019 não traz as planilhas de composição dos custos unitários dos
itens licitados, o que dificulta a análise dos preços que compõem a solução. Não obstante, a
solução contratada foi subdividida no TR em 8 itens, dos quais pelo menos quatro (itens 2, 4,
5 e 8) tiveram os quantitativos de subitens definidos como resultado direto da demanda de
carros-pipa/mês estimada pelo MDR. Assim, esses itens foram contratados por preços fixos
mensais, em volumetria suficiente para atender a demanda estimada de 9 mil carros-
pipa/mês (quadro abaixo), sob a alegação de que a contratação naqueles patamares far-se-ia
imperativa em face de hipotética baixa elasticidade de oferta dos itens licitados, não podendo
a OCP estar desprovida da garantia de disponibilidade dos quantitativos de subitens em caso
de demanda.
37
A contratação desses itens a preços fixos só não resultou em prejuízo ao erário porque,
conforme o achado 1, a ausência das planilhas de composição dos custos unitários e a pouca
aderência dos preços orçados aos itens da licitação resultaram na apropriação de parte dos
custos dos itens contratados a preços fixos mensais na rubrica de locação dos DMs. Essa
apropriação fica evidente nas palavras da Digitrack, ao tratar dos custos de implementação
dos PAAs (acima). Isso fez com que os valores pagos pelos itens contratados a preços fixos
mensais apresentassem pouca materialidade (a locação dos DMs representou 90% do valor
da licitação).
38
observada visualmente na plotagem dos dados analisados, indicando acentuada
diminuição na demanda de carros-pipa/mês pela OCP a partir de mar/2018.
CONCLUSÃO
Tais fatos, somados às falhas na definição do objeto, à falta de segregação dos itens a serem
licitados e às lacunas detectadas na pesquisa de preços, culminaram na situação atual do
contrato, em que a contratada alega potencial prejuízo em função da redução do quantitativo
de DMs locados.
Isso ocorreu porque, conforme relatado, não existiam parâmetros objetivos para a
determinação dos preços de referência dos itens licitados. Dessa maneira, 90% do valor da
contratação recaiu sobre a locação dos DMs. Considerada a inexistência de planilhas de
preços que justificassem ou demonstrassem a exequibilidade do contrato, o risco da
contratação foi substancialmente potencializado.
Além disso, foram verificadas exigências restritivas no edital, que limitaram a competividade
na realização do PE nº 08/2019, fato também observado nos pregões anteriores para a
contratação do mesmo objeto, nos quais o Consórcio TBK/Gpipa sagrou-se vencedor.
Sobre o Sistema Web, há fortes indícios de pagamentos por locação de sistema pertencente à
União, considerando que, conforme apurado pela equipe de auditoria, o referido sistema foi
concebido a partir do Contrato nº 60/2012, de maneira que o MDR detinha os direitos sobre
o código-fonte desse contrato e poderia ter optado pela manutenção evolutiva do sistema nas
contratações posteriores. Em resumo, os problemas que envolvem a contratação do Sistema
Web, e que ensejam recomendação para apurar a responsabilidade de quem deu causa,
decorrem principalmente de:
RECOMENDAÇÕES
4. Na próxima licitação para o mesmo objeto do Pregão Eletrônico MDR nº 08/2019, com
fulcro na súmula TCU nº 247, verifique a viabilidade técnica e financeira de contratar
em separado a sustentação e manutenção do Sistema Web, a partir de arquitetura
descentralizada, abrindo a possibilidade da contratação apartada dos demais itens da
licitação. (Achados nº 2 e 5)
40
consequência do seu uso efetivo, bem como defina-os em termos objetivos para a
solução do problema, isto é, como meio de coibir a ocorrência de fraudes no âmbito
da OCP. (Achados nº 3 e 4)
7. Nos termos do Art. 4º da Lei nº 9.609/1998, faça gestão junto ao Consórcio Gpipa para
que haja a cessão dos repositórios atualizados dos sistemas adaptados a partir do
código-fonte do contrato anterior, já pertencentes ao Ministério do Desenvolvimento
Regional. (Achado nº 5)
41
ANEXO – MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE
EXAMINADA E ANÁLISE DA EQUIPE DE
AUDITORIA
Achado nº 1
1.1. A CGU frisou que o MDR não realizou a pesquisa de preços isoladamente para cada um
dos itens que compõem o objeto da contratação e que a metodologia utilizada na pesquisa de
preços se mostrou insuficiente para a obtenção dos preços de referência do objeto da
contratação e que a necessidade de definição de preço para cada item da licitação está
consignada no “Guia de Boas Práticas em Contratações de TI” do TCU.
O MDR não realizou a pesquisa de preços isoladamente para cada um dos itens que
compõem o objeto da contratação. [...]
1.10.1.2. O certame poderá ser executado por Pregão Eletrônico, haja vista tratar-se
de serviços comuns, atendendo ao que preceitua o Decreto 10.054/2019 e a
legislação correlata. Ainda, os padrões e especificações elencadas neste Termo de
Referência foram definidos seguindo-se padrões usuais de mercado.
1.10.1.3. O objeto a ser contratado trata-se de uma solução integrada, onde sistema,
infraestrutura, dispositivos de monitoramento e cartões formam a parte essencial
desse objeto. Os demais itens, se apresentam como parte acessória, mas não
menos importante, pois dependem de interoperabilidade e total compatibilidade de
funcionamento com a parte principal. Portanto, e considerando que a
compatibilidade e o funcionamento de cada item influenciam definitivamente nos
demais, não se vislumbra possibilidade de os itens serem fornecidos por mais de um
contratado, razão pela qual a adjudicação global é, neste caso específico, a única
opção viável.
42
1.3. Ademais, conforme mencionado no item 2 do Termo de Referência supracitado, a
contratação foi realizada de acordo com a Instrução Normativa nº 05/2017.
1.4. Da mesma forma, a justificativa para o não parcelamento, também consta no Estudo
Técnico Preliminar (1585637), conforme segue:
1.5. Nesse sentido, cita-se a resposta aos questionamentos do Tribunal de Contas da União-
TCU em Oitiva prévia referente à representação da empresa Digitrack Mobilidade e Tecnologia
Ltda. quanto ao pregão Eletrônico 08/2019-MDR, SEI 59000.001054/2020-97, doc 1716695:
ACÓRDÃO 1732/2009-PLENÁRIO
ACÓRDÃO 2389/2007-PLENÁRIO
ACÓRDÃO 1913/2013-PLENÁRIO
A licitação por lote, com a adjudicação pelo menor preço global, sem comprovação
de eventual óbice de ordem técnica ou econômica que inviabilize o parcelamento do
objeto em itens, caracteriza restrição à competitividade do certame, em vista do
disposto nos art. 15, inciso IV, e 23, § 1°, da Lei 8.666/1993.
43
1.7. A justificativa presente no Termo de Referência enfatiza que foram observados os
princípios da economicidade, eficiência e eficácia na forma de contratação proposta. Os
estudos preliminares indicaram que a forma de contratação adotada maximiza a
probabilidade de alcançar os resultados desejados, mitigando riscos e aderindo aos princípios
mencionados:
1.9. Portanto, a pesquisa de preços foi realizada levando em conta o objeto em sua forma
integral, sem parcelamento, distinguindo cada item de forma unitária na análise dos contratos
da administração pública e nas propostas recebidas de potenciais fornecedores. Isso garantiu
que a pesquisa de preços estivesse em conformidade com as especificações do Termo de
Referência, a fim de obter valores que refletissem de forma precisa a média do mercado.
1.10. Na IN nº 5/2017 consta a seguinte orientação sobre pesquisa de preços que deve
contar no Termo de Referência:
Art. 30. O Termo de Referência ou Projeto Básico deve conter, no mínimo, o seguinte
conteúdo: I - declaração do objeto; II - fundamentação da contratação;
[...]
X - estimativas detalhadas dos preços, com ampla pesquisa de mercado nos termos
da Instrução Normativa nº 5, de 27 de junho de 2014;
[...]
1.11. Com base nesse entendimento, e com o objetivo de auxiliar a área técnica na pesquisa
de preços, foram realizadas consultas seguindo os princípios estabelecidos na referida
Instrução. Para o processo licitatório em questão, considerando a data de abertura do
processo licitatório, a IN nº 5/2014 era aplicável, tendo sido observados os parâmetros
indicados no art. 2º:
44
IV - pesquisa com os fornecedores, desde que as datas das pesquisas não se
diferenciem em mais de 180 (cento e oitenta) dias.
1.12. Ressalta-se que, com base no despacho COD (1482358) da Coordenação de Operações
em Desastres do Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres, foi solicitada a
inclusão da pesquisa de preços realizada em 17/06/2019 para a prorrogação do Contrato
Administrativo nº 51/2014-MI.
1.13. Com o objetivo de comprovar que as pesquisas realizadas para o objeto "Operação
Carro-Pipa" nos Contratos Administrativos nº 51/2014-MI e nº 18/2020 foram amplas e
cumpriram os requisitos estabelecidos na Instrução Normativa nº 05/2014, foi prospectado o
mercado em diversos momentos tendo sido considerados vários fornecedores atuantes no
ramo, verificação da existência de contratos similares na administração pública e a consulta
ao Painel de Preços.
17 de junho de 2019, para auxiliar a unidade demandante, foi realizada uma coleta de
informações de preços por meio dos parâmetros previstos na IN nº 5/2014, compilada
nas Notas Técnicas 60 e 66 – DGC (1482247 e 1482256). Sendo que no documento SEI
nº 0880021 está hospedada toda a pesquisa realizada no Painel de Preços. Observa-se
que houve duas prospecções de mercado, a primeira, realizada pela 17 de junho de
2019 e a segunda em 03 de outubro de 2019.
25 de junho de 2019, a Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil, registrou em
Nota Técnica 48 (1392130) que analisou todos os documentos relacionados na
pesquisa realizada pela DGC por meio das Notas Técnicas 60 e 66 – DGC (1482247 e
1482256) e informou que o Contrato vigente deste Ministério não guarda similaridade
na prestação do serviço, tendo em vista a sua singularidade e complexidade na
execução.
21 de agosto de 2019, a Coordenação de Operações em Desastres do Centro Nacional
de Gerenciamento de Riscos e Desastres informa a pesquisa de preços compilada nas
Notas Técnicas 60 e 66 – DGC (1482247 e 1482256), seriam utilizadas na nova
Contratação de Solução de monitoramento da Operação Carro-Pipa, dependendo de
aprovação pela área demandante.
45
Verifica-se que o objetivo das duas audiências públicas foi de prospecção de mercado
amplamente divulgada, conforme a legislação, em nível nacional, conforme segue
trecho extraído do DOU.
“Objeto: Audiência com a finalidade de prospectar as soluções tecnológicas de
monitoramento de veículos existentes no mercado visando a contratação de empresa
para monitoramento de carros pipas, conforme consta do Processo n.º
59505.000117/2018-92”.
03 de outubro de 2019, foi realizada coleta de informações de preços para nova
contratação (59505.000117/2018-92) registrada por meio da Nota Técnica 107
(1548789) considerando os requisitos do Termo de Referência (TR) em que se
prospectou o mercado no Painel de Preços (1544850), em contratações similares de
outros entes públicos (1544856) e por meio de consultas a potenciais fornecedores
(1544937, 1544926, 1544899, 1544892).
1.16. De acordo com os documentos acima citados, verifica-se que a pesquisa no Painel de
Preços não se limitou ao filtro “serviços de rastreamento”. Também foram utilizados os filtros
Código de Serviço nº 4405 e a descrição complementar “carros-pipa”, no intuito de obter
resultados semelhantes à solução de forma integral, conforme SEI nº 1544850.
1.17. Após a busca, procedeu uma análise dos resultados tendo sido verificadas algumas
inconsistências na similaridade com o objeto em questão. O compilado e as justificativas para
os descartes foram registrados na Tabela 2 do item 3.4 da Nota Técnica 107 (1548789).
1.20. Nessa linha, após a busca no Painel de Preços, pesquisou-se nas páginas
eletrônicas individuais de diversos órgãos públicos localizando-se três contratos, os quais,
após avaliação da área técnica demandante concluiu que não guardavam similaridade com o
objeto.
1.21. Dessa forma, após priorizar os parâmetros I e II partiu-se para a pesquisa com
fornecedores para suplementar as pesquisas no Painel de Preços e dos contratos da
Administração Pública, atendendo assim o disposto na IN nº 05/2014 e o acórdão TCU –
Acórdão nº 6.237/2016 – Primeira Câmara no que diz respeito à priorização dos parâmetros
da norma:
IN nº 05/2014
§1º Os parâmetros previstos nos incisos deste artigo poderão ser utilizados de forma
combinada ou não, devendo ser priorizados os previstos nos incisos I e II e
46
demonstrado no processo administrativo a metodologia utilizada para obtenção do
preço de referência. (Alterado pela Instrução Normativa nº 3, de 20 de abril de
2017).
1.22. Para a coleta de preços junto aos fornecedores, foram realizada pesquisa em site de
busca (Google) por empresas no ramo de tecnologia e outras, em que se vislumbrou
possibilidade de atender os requisitos contidos no Termo de Referência.
1.23. Em seguida foi enviado e-mail para 37 (trinta e sete) empresas, conforme constante
no documento SEI 1544866.
1.24. Ao longo da busca de preços observou-se escassez de resposta, motivo pelo qual as
empresas foram contactadas por telefone, com o objetivo de reforçar o pedido ou informar
sobre o pedido, no caso de a empresa não ter recebido o e-mail com a solicitação.
1.30. Nos termos da Nota Técnica nº 62/2019 (1554514), verifica-se que a cesta de preços
apresentou o mínimo de 3 (três), de acordo com a perspectiva da IN nº 5/2014, conforme
segue:
Assim sendo, fica estabelecido para composição do mapa de preço estimativo para
o certame em tela, a utilização das propostas dos quadros abaixo:
Nome da Empresa Identificação da Planilha Valor Global (36 meses) Valor Global Anual (12 meses)
Vision Net Empresa A - proposta completa R$ 70.780.000,00 R$ 23.593.333,33
Consórcio TBK Empresa B - proposta completa R$ 104.724.800,00 R$ 34.908.266,67
Huracán Inventory Empresa C - proposta completa R$ 92.640.138,15 R$ 30.880.046,05
Nome da
Identificação da Planilha Considerações para o cálculo
Empresa
Empresa A - proposta
Vision Net A proposta informa valores mensais.
completa
Empresa B - proposta
Consórcio TBK A proposta informa valores anuais.
completa
Huracán Empresa C - proposta A proposta informa valores mensais e para 36 (trinta e
Inventory completa seis) meses.
1.32. Em suma:
48
No âmbito do Contrato Administrativo nº 51/2014-MI, foram realizadas prospecções
de mercado, mas não foram encontrados contratos similares devido à singularidade e
complexidade do serviço. No Contrato Administrativo nº 18/2020-MIDR, foram
realizadas duas audiências públicas para prospectar soluções tecnológicas de
monitoramento de veículos no mercado.
A pesquisa de preços incluiu análise no Painel de Preços, pesquisa de contratos da
Administração Pública e consulta a páginas eletrônicas de órgãos públicos. No entanto,
alguns resultados foram descartados devido à falta de similaridade com o objeto em
questão. A metodologia utilizada para obtenção do preço de referência foi
devidamente documentada no processo administrativo, conforme exigido pela
legislação.
A pesquisa de preços teve como base as diretrizes da Instrução Normativa nº 05/2017
e o Acórdão nº 6.237/2016 do TCU, que orientam a abrangência de diferentes origens
na pesquisa de preços. A decisão final de contratação foi embasada nos princípios da
economicidade, eficiência e eficácia, buscando maximizar a probabilidade de alcançar
os resultados desejados.
Foram realizadas audiências públicas com ampla divulgação, visando captar possíveis
soluções do objeto no mercado em âmbito nacional. Essa iniciativa demonstra a
preocupação em obter informações e opiniões do mercado, enriquecendo a pesquisa
de preços com insights e contribuições valiosas. A participação de fornecedores,
especialistas e demais interessados possibilita uma análise mais completa e embasada
na definição dos preços.
1.33. Finalmente, reforça-se que todas as buscas foram realizadas de acordo com a
legislação vigente na época, incluindo a Instrução Normativa nº 05/2014, o Caderno de
Logística e os Acórdãos proferidos pelo TCU. Nesse sentido, entende-se que o cumprimento
dessas orientações legais e normativas reforça a robustez, a transparência e a conformidade
da pesquisa de preços.
Sobre não ter realizado pesquisa de preços isolada para cada um dos itens que compõem o
objeto da contratação, a unidade examinada busca justificar a partir da hipótese de
indivisibilidade do objeto. O não parcelamento do objeto foi tratado em achado distinto neste
relatório (achado nº 2) e cumpre ressaltar que a pesquisa de preços não se confunde com a
contratação propriamente dita.
O ponto aqui em análise refere-se tão-somente à pesquisa de preços, sobre a qual não
subsiste o argumento de adjudicação por preço global. Em sua manifestação, a unidade
examinada não informa o motivo de ter deixado de observar o Art. 40, § 2º, inc. II, da Lei nº
8.666/1993, e em complemento, o “Guia de Boas Práticas em Contratações de TI” do TCU, o
qual recomenda que os preços devem ser estimados de maneira unitária. A própria IN
SGD/ME nº 1/2019 traz comando expresso quanto à pesquisa de preços por itens quando há
adjudicação por preço global, porém, também não foram feitos comentários a respeito:
IN SGD/ME nº 1/2019
Art. 12 [...]
49
§ 4º Nas licitações por preço global, cada serviço ou produto do lote deverá estar
discriminado em itens separados nas propostas de preços, de modo a permitir a
identificação do seu preço individual na composição do preço global, e a eventual
incidência sobre cada item das margens de preferência para produtos e serviços que
atendam às Normas Técnicas Brasileiras - NTB, de acordo com o art. 3º, § 5º da Lei
nº 8.666, de 1993.
Para tais itens, as propostas excluídas eram R$ 3,21 (Rápido Card) e R$ 3,52 (Crachá Já) para
o item 6 e R$ 3,74 (Rápido Card) e 4,08 (Crachá Já) para o item 7. Como comparação, a
proposta apresentada na pesquisa de preços pela então prestadora do serviço (Consórcio TBK)
foi R$ 20 (mais de 600% acima) e R$ 60 (mais de 1.600% acima) para os itens citados. Os
preços indicados pelo Consórcio TBK chegam a mais de 600% e 1.600% (respectivamente) dos
preços descartados.
Importa ressaltar que a exclusão das referidas propostas do cálculo do valor estimado se deu,
de acordo com a unidade examinada, tão-somente pelo fato de que tais empresas
apresentaram propostas para apenas dois dos itens a serem contratados, e que tais itens
seriam de valor insignificante frente ao total da contratação. O motivo apresentado para
desconsiderar as propostas careceu de razoabilidade, considerando que não foi sequer
avaliada a exequibilidade dos preços apresentados.
Já em relação à empresa Llbert Sat, a exclusão dos preços propostos teria se dado pelo fato
de que os preços por ela ofertados estavam muito abaixo da média e da mediana apuradas.
No entanto, conforme apresentado no “Quadro 3 – Cálculos das médias e desvios-padrão”,
caso tal critério fosse utilizado de maneira igualitária para todas as empresas, outras
propostas deveriam ter sido desconsideradas. Desta forma, fica ratificado que a unidade
deixou de justificar a utilização dos preços unitários excessivos ofertados pelo Consórcio TBK,
ou seja, preços que estavam acima da variação “média + desvio-padrão”.
A unidade examinada afirma em sua manifestação que “que todas as propostas coerentes
com os itens especificados encaminhadas pelos fornecedores foram consideradas na planilha
de preços, tanto aquelas com preenchimento de todos os itens do objeto, como aquelas que
não preencheram todos os itens da solução proposta”. No entanto, o que ocorreu de fato é
que tais preços foram utilizados tão-somente para definição das médias e respectivas
amplitudes, que em seguida foram utilizadas para descartar os preços ofertados pela empresa
Liberty Sat.
Sobre este ponto, a unidade examinada alega que a desconsideração dos valores inexequíveis
e os excessivamente elevados mediante a escolha da metodologia a ser aplicada na pesquisa
de mercado é discricionária e que a escolha da Média e/ou Mediana e/ou Desvio Padrão está
50
respaldado por jurisprudência do TCU. Em que pese tais alegações serem verdadeiras, a
maneira como tais métodos são aplicados devem guardar a devida razoabilidade e buscar, em
última instância, o atendimento do interesse público e das leis que regem o processo
licitatório, que no caso em análise se trata de pregão eletrônico do tipo menor preço.
O fato é que, ao final do processo, o método adotado não obteve o mínimo de três preços
válidos para quatro dos oito itens que compunham o objeto, resultando em um valor estimado
superior a R$ 10 milhões se comparado com a simples aplicação das médias com a utilização
das ofertas consideradas coerentes pelo próprio MDR. Tal comparação pode ser encontrada
no “Quadro 2 – Diferenças entre os valores calculados pelo MDR”.
Por fim, a unidade examinada não apresentou justificativa para a utilização dos valores
excessivamente elevados no cálculo das medianas finais de cada item de acordo o método
adotado pelo MDR.
O quadro a seguir apresenta a faixa aceitável para cada um dos itens de acordo com as médias
calculadas pelo Ministério. É possível observar que alguns valores, marcados com asterisco,
estão além da faixa aceitável e ainda assim foram considerados como preços válidos para a
determinação da mediana final:
51
Infraestrutura
de TI, capaz
de prover ao
sistema (Item
1)
capacidades
de acesso, 103.819,33 a
4 Serviço 1 288.000,00 1.800.000,00* 900.000,00 900.000,00
processamen 1435.180,67
to e
armazename
nto
adequados ao
uso proposto
por 36 meses.
Central de
Operações
para Suporte
Técnico
Remoto e
Presencial
(análise e
tratamento -924.442,09 a
5 Serviço 1 900.000,00 2.340.000,00 12.073.636,48* 2.340.000,00
das 8.671.260,33
informações
referentes às
carradas com
apontamento
de
inconformida
de).
Cartão do
Beneficiário
6 com Unidade 16.000 8,56 a 19,02 26,00* 20,00* 15,00 320.000,00
Tecnologia
MIFARE.
Cartão do
Pipeiro, com
7 Unidade 20.000 12,52 a 51 48 28,00 60,00* 25,00 560.000,00
Tecnologia
ICLASS.
Dispositivo
móvel de
coleta de 2.351,52 a
8 Unidade 230 43.200,00 9.360,00 2.013,84 2.152.800,00
dados - 50.208,49
Locação por
36 meses.
* Preços além do limite aceitável determinado pelo MDR (além de: média + 1 desvio padrão).
Achado nº 2
52
levando em consideração os aspectos técnicos e financeiros, em conformidade com os
normativos aplicáveis.
2.3. A Súmula TCU nº 247 estabelece que a licitação deve ser parcelada sempre que
possível, visando ampliar a competitividade e permitir a participação de um maior número de
interessados. No entanto, a mesma súmula também destaca que o parcelamento não é
obrigatório quando sua adoção resultar em prejuízo para a administração, especialmente
quando a integridade do objeto depende da interação entre seus diferentes componentes.
2.4. Na mesma vertente, na Lei nº 8.666/93 a regra geral é a adjudicação por item. No
entanto, em situações em que a compatibilidade e o funcionamento dos itens dependem
diretamente uns dos outros, a adjudicação global pode ser justificada para garantir a eficácia
do serviço a ser prestado.
2.6. Portanto, a adjudicação global foi considerada a única opção viável, uma vez que os
itens influenciam diretamente uns nos outros. Cita-se:
7.1. O objeto a ser contratado trata-se de uma solução integrada, onde sistema,
infraestrutura, dispositivos de monitoramento e cartões formam a parte essencial
desse objeto. Os demais itens, se apresentam como parte acessória, mas não menos
importante, pois dependem de interoperabilidade e total compatibilidade de
funcionamento com a parte principal. Portanto, e considerando que a
compatibilidade e o funcionamento de cada item influenciam definitivamente nos
demais, não se vislumbra possibilidade de os itens serem fornecidos por mais de um
contratado, razão pela qual a adjudicação global é, neste caso específico, a única
opção viável.
2.7. Além disso, os subitens 5.7.3 e 1.10.3 do Termo de Referência CISUP (1586034)
reforçam a ocorrência de prejuízo ao conjunto do serviço a ser prestado caso o parcelamento
fosse adotado. Esses subitens destacam a dependência de interoperabilidade e
compatibilidade entre os itens, inviabilizando o fornecimento por mais de um contratado. A
interdependência dos elementos foi crucial na escolha do contrato único, uma vez que cada
componente desempenha um papel essencial no funcionamento global da operação.
53
2.9. Desta forma, considerando a OCP como uma solução para o atendimento emergencial
humanitário, e sua não operacionalização de forma conjunta poderia gerar prejuízo na
entrega de água para milhares de pessoas.
2.13. Outro ponto de fragilidade que deve ser contextualizado está relacionado ao pequeno
quadro de servidores disponíveis para gestão e fiscalização de contratos, sobretudo do
CENAD, pelo fato destes servidores atuarem em atividades emergenciais, que demandam
elevado nível de trabalho, viagens à campo em situações adversas.
2.15. Assim, a gerência múltipla, de vários contratos aumentaria o risco interno pois não
haveria servidores integralmente disponíveis para a gestão dos contratos. Isso agravaria a
situação atual, onde os responsáveis pela gestão do contrato da OCP são os mesmos
responsáveis pelas demandas administrativas da operação, tais como a inclusão e exclusão de
54
municípios, resposta a ouvidoria, demandas de órgãos de controle e ações judiciais, além da
gestão do Termos de Execução Descentralizadas, dentre outros temas sensíveis.
2.18. Desta forma, não é prudente comparar uma possível economia em escala versus a falta
de água, tendo em vista as diferenças entre as logísticas para atendimento humanitário e
logística empresarial. Conforme consta do Quadro 1.
2.19. Portanto, diante dos fundamentos técnicos, financeiros e legais expostos, a equipe de
planejamento da contratação agiu de acordo com as recomendações e entendimentos
jurisprudenciais do TCU ao optar pela licitação por preço global, com uma solução integrada
em contrato único, para a Operação Carro-Pipa. A decisão foi tomada considerando a
complexidade da operação, a interdependência dos elementos, a busca por soluções
integradas, as limitações de opções disponíveis e a necessidade de garantir a efetividade e o
pleno funcionamento da operação.
Em sua justificativa, a unidade examinada se limita a citar a Súmula TCU nº 247 [2.3] e a Lei nº
8666/1993 [2.4], alegando que em ambos os dispositivos há previsão de exceções à regra de
parcelamento do objeto, utilizando-se a adjudicação por itens. Neste sentido, cumpre
55
ressaltar que as exceções previstas requerem justificativas que contenha embasamento
técnico ou econômico para a decisão de adjudicação por preço global.
Súmula nº 247
É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais
das licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo
objeto seja divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou
perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla
participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução,
fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a
itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a
essa divisibilidade.
Ao analisar-se o dispositivo citado pela unidade examinada, é possível perceber que não resta
dúvida quanto à regra estabelecida para adjudicação por itens, bem como não há dúvida em
relação à possibilidade de adjudicação por preço global. No entanto, neste último caso, há a
clara necessidade de justificativa respaldada em critérios objetivos, como por exemplo, maior
economicidade, menor nível de risco e impossibilidade de interoperação de itens de
fornecedores diferentes. A adjudicação por preço global, principalmente no objeto em
questão, restringe a ampla concorrência, tendo em vista ser uma solução composta de vários
itens que envolvem nichos específicos de mercado.
Entende-se que a solução necessite ser integrada, no entanto, a licitação é composta de itens
comuns e interoperáveis entre si. Voltando a exemplificar, tal como consta no relatório, esta
Controladoria entende que cartões com tecnologias ICLASS e Mifare são compatíveis com
praticamente todos os leitores de cartões existentes no mercado. Nesta mesma linha,
considera-se que o “item 8 – Dispositivo móvel de coleta de dados” é tão-somente um tablet,
e sabe-se que tais dispositivos possuem alta interoperabilidade e permitem a instalação de
qualquer tipo de software, inclusive dos aplicativos mobile desenvolvidos para a realização
dos cadastramentos de campo, conforme especificado no TR.
Ainda em sua manifestação [2.8], a unidade examinada indica que a “análise detalhada da
complexidade e interdependência da operação levou à conclusão de que o parcelamento
poderia comprometer sua efetividade, pois a integralidade e sinergia dos componentes são
fundamentais para o sucesso do abastecimento de água potável nas regiões afetadas.” Como
visto no relatório, há apenas um parágrafo no ETP (Item 7) em que a equipe de planejamento
se limita a informar que o “objeto a ser contratado trata-se de uma solução integrada, onde
sistema, infraestrutura, dispositivos de monitoramento e cartões formam a parte essencial
desse objeto.” Ou seja, não há qualquer análise quanto a impossibilidade de interoperação
dos itens contratados.
56
monitoramento. Ou seja, sem um estudo que evidencie as alegações apresentadas, não é
possível determinar qual das situações traria maior risco à operação, nem o quanto a
mitigação e/ou o contingenciamento de tais riscos custaria aos cofres públicos.
Achado nº 3
3.2. Os quadros a seguir apresentam alguns dados que servem para dar uma dimensão da
Operação Carro-Pipa (OCP):
[...]
art. 15 .......................................................................................
57
I - compete ao responsável pelo fornecimento de água para consumo humano por
meio de veículo transportador: I - garantir que tanques, válvulas e equipamentos dos
veículos transportadores sejam apropriados e de uso exclusivo para o
armazenamento e transporte de água potável. Tal exigência visa garantir que a água
entregue por meio de carro pipa não sofra alteração ao longo do trajeto de entrega,
ou seja, entre o manancial e o beneficiário.
art. 17 .........................................................................................
3.6. Para isso, além de vistoria prévia para o cadastramento do veículo na Operação Carro-
Pipa, é vedado ao “pipeiro” usar o veículo cadastrado em outras atividades no período em que
estiver previsto seu uso para execução dos serviços da Operação Carro-Pipa (ver modelo de
contrato atual dos transportadores
em http://agu.gov.br/page/content/detail/id_conteudo/322986, OP-03. Item 10.3.4).
3.7. Assim, a fim de evitar risco de alteração da qualidade entre o manancial de captação
da água e a entrega ao beneficiário, os veículos, devidamente vistoriados e credenciados na
operação, devem manter a captação exclusiva nos pontos previstos durante o tempo de
contratação, sendo vedado o uso do veículo em atividades estranhas à OCP.
3.10. Nesse sentido, os requisitos que integraram a contratação são necessários na busca da
garantia da qualidade da água distribuída, do combate a fraudes, bem como da governança
da própria Operação.
58
3.12. Assim, baseado nos riscos delineados e nas possíveis consequências, abordados nas
Notas Técnicas n.º 5 (1716695) e nº 34 (3161003), especificou-se no TR as condições sobre a
disponibilidade dos componentes do objeto, tais como:
[...]
1.2.5.1. O software de acesso Web, denominado Sistema Web, deverá ser instalado
em data center e o início do seu funcionamento deve preceder a operacionalização
das atividades de monitoramento. Este software deverá possuir, entre outras, as
seguintes características gerais:
[...]
[...]
[...]
59
mapas para visualização dos percursos dos veículos e dos pontos ou objetos de
interesse, (f) alertas de estado de funcionamento do veículo (liga/desliga).
3.13. De acordo com a Nota Técnica 34 (3161003), os requisitos formulados tiveram por
objetivo o melhor desenvolvimento da OCP que, conforme já mencionado, visa atender uma
necessidade essencial do ser humano que se encontra em ambiente de escassez de água em
razão dos efeitos climáticos. Nesse sentido, foram relacionados requisitos fundamentais que
assegurassem a prestação do serviço adequadamente, garantindo sua precisão de
disponibilidade, conforme citação e quadro abaixo relacionados:
CERTIFICAÇÃO ESPECÍFICA
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao
seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
60
Acórdão 2995/2013 - Plenário
39. Importa mencionar, porém, o tratamento discricionário que esta Corte de Contas
conferiu à exigência de determinada norma como critério de qualificação técnica,
atribuindo ao administrador a faculdade de exigir a sua aplicação nas licitações de
sua responsabilidade, desde que o processo licitatório se faça acompanhar de
parecer técnico devidamente justificado, que evidencie a aplicação de norma, em
especial, nos casos em que a aplicação desse regramento reduza a competitividade
do certame (Acórdãos TCU-Plenário 1.608/2006, 2.392/2006, 555/2008, 1.846/2010
e 1687/2013).
3.16. Diante do exposto, a certificação TIER III é fundamental para garantir a disponibilidade,
segurança dos dados, bem como de todos os componentes do Data Center contratado,
visando mitigar os riscos de fraudes, indisponibilidade e outras eventualidades citadas acima.
SUPORTE 24X7
3.17. O Exército Brasileiro fiscaliza as carradas para o atendimento na OCP desde a coleta de
água do manancial até a entrega ao beneficiário. A liberação para o início do abastecimento
do caminhão-pipa nos mananciais se dá a partir das 4:30 e as entregas ao beneficiário podem
se estender até 19 horas. Ademais, dependendo da complexidade das rotas, o Exército
Brasileiro pode autorizar que as carradas ocorram aos sábados.
3.20. A título de exemplo, os horários de acesso ao sistema GPIPA podem ser observados na
tabela abaixo, em que se demonstra os acessos de abril de 2023. Ressalta-se que abril/2023 é
um dos meses de menor número de caminhões em operação na série histórica da OCP.
61
3.21. Os horários de turno de trabalho dos pipeiros podem ser observadas a seguir,
exemplificando abril de 2023.
DISPOSITIVO DE MONITORAMENTO
62
do objeto em tela. Informa-se que o Termo de Referência do Pregão nº 31/2018 se vincula a
ARP nº 23/2018.
1.4.4. O DM deverá ter módulo wi-fi integrado que possa ser utilizado mediante
apenas configuração de software, sem necessidade de alteração ou substituição do
equipamento;
1.4.13.2. Os registros devem ser realizados em memória interna não volátil até que
seja possível enviá-los para o sistema WEB via rede de dados móvel.
3.26. Ressalta-se que o objeto contratado pela Secretaria de Segurança Pública do ES possui
um item identificado como Sistema de Integração de Plataforma, responsável por receber as
informações dos rastreadores veiculares (AVL) e encaminhá-las para a plataforma de
atendimento.
63
3.29. No Quadro abaixo (Anexo XXXV - 1971108), constam algumas contratações similares
feitas por outros órgãos governamentais e entidades públicas, que teve por objetivo
identificar a existência de novas metodologias, tecnologias ou inovações que
pudessem atender às necessidades da Administração.
64
Contratação de empresa para prestação de serviços de locação, instalação e monitoramento de
93_2019
sistema de rastreamento para os veículos da frota própria da CESAMA e alugada
Contratação de empresa para prestação de serviços de rastreamento e monitoramento de veículos
via satélite por gps/gsm/gprs\,compreendendo a instalação de módulos rastreadores em
comodato e a disponibilização de software de gerenciamento com acesso via web para gestão de
123_2019
frota , incluindo o fornecimento de equipamentos a título de comodato\, componentes e licença
de uso de software\, e os respectivos serviços de instalação\, configuração\, capacitação e suporte
técnico e garantia de funcionamento\
Serviço de gerenciamento de frota com telemetria e rastreamento de veículos leves, médios e
pesados, incluindo o fornecimento de equipamentos, a prestação de serviços de instalação,
207_2018 manutenção, retirada e troca, o fornecimento de licença de uso dos softwares, do posicionamento
por satélite (GPS), o envio de dados via comunicação sem fio e a prestação de assistência técnica,
além de suporte local para análise e gestão dos dados
SINAIS LUMINOSOS
3.32. De acordo com as informações da Nota Técnica 54 (1671577), tal exigência se deve ao
fato da necessidade de gravação do plano de trabalho no DM. O objetivo maior do plano de
trabalho armazenado no DM é orientar, corrigir ou disciplinar o serviço executado pelo
pipeiro, por meio de sinais de alertas luminosos ou sonoros, provenientes do coletor do DM,
para evitar que um procedimento equivocado executado seja lido pelo DM e enviado ao
sistema Web sem nenhum tratamento.
3.33. Assim, o aviso sonoro ou luminoso “chama a atenção do pipeiro” indicando que há
algo errado ou inconsistente, que o orienta a corrigir o procedimento.
3.34. Nesse sentido, essa inovação surgiu como forma de otimizar o processo atual para
análise de carradas, devido a dificuldades apresentadas como a falta de passagem de cartão,
a leitura do cartão fora da área delimitada do manancial, ou em manancial fora do plano de
trabalho ou não georreferenciado, entre outros.
3.35. Essa exigência foi indicada pelo Ministério da Defesa, em um contexto no qual, para
o período de janeiro a novembro de 2019, foram registrados 260 diferentes tipos de
inconsistências, conforme quadro abaixo.
65
3.36. Ademais, o sensor de presença foi uma evolução do sistema de monitoramento, com
objetivo de garantir uma associação do dispositivo ao caminhão, gerando um alerta em caso
de tentativa de remoção e mitigando sua reinstalação em outro veículo.
3.37. Desta forma, tal exigência teve por finalidade aprimorar o controle de fraudes que
nos contratos anteriores, só eram detectadas em ações de fiscalização no próprio sistema
Gpipa, ou na oportunidade de manutenção da empresa contratada, já que não era
automatizado.
XVII - monitorar e fiscalizar o rastreamento dos carros-pipa por meio de GPS e enviar
os dados ao MI, conforme especificações definidas pela Sedec.
3.39. A Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil participa dessa fiscalização, sobretudo
de modo "remoto", por meio de ligações telefônicas.
[...]
§ 2º - A Sedec deverá ser informada sobre quaisquer irregularidades, bem como das
soluções das averiguações realizadas
66
Art. 19 - A Sedec e o Comando do Exército poderão executar ações de fiscalização da
OCP, direta e indiretamente, por meio de ligações telefônicas, do Sistema Integrado
de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi), do Programa de Gestão e
Controle de Distribuição de Água ou outros procedimentos que não necessitem de
visita in loco, a fim de detectar possíveis irregularidades
3.40. Assim, cabe destacar que, de maneira rotineira, a SEDEC está em comunicação com o
Comando Militar do Nordeste, tratando de situações da OCP, inclusão ou exclusão de
municípios e trocando informações diversas.
3.41. É relevante destacar que a equipe responsável pela gestão do contrato na SEDEC
possui um número limitado de servidores. Devido a distância geográfica entre a SEDEC e as
atividades da Operação Carro-Pipa (OCP), a gestão do contrato se apoia na fiscalização
conjunta com o Exército Brasileiro. Atualmente, mais de quatrocentos servidores do Exército
estão envolvidos nas atividades da OCP no local, sendo esta a entidade com maior utilização
do sistema de monitoramento.
3.42. O Exército Brasileiro é responsável por observar o cumprimento das regras de uso dos
equipamentos de monitoramento pelos pipeiros e pode identificar quaisquer alterações nesse
aspecto, ou nos componentes. Vale ressaltar que os Termos de Execução Descentralizada
firmados com o Exército Brasileiro preveem especificamente o auxílio de custo e o pagamento
de diárias, considerando essa particularidade na fiscalização realizada por eles.
3.43. Assim, espera-se que qualquer modificação nos objetos do contrato, fraudes
observadas por qualquer ator na OCP, bem como ineficiências na prestação de serviço do
consórcio GPipa sejam ativamente alertadas pelo EB à SEDEC, seguindo-se a citada Portaria
Interministerial 01/2012.
3.44. Em leitura ao Termo de Referência (1647524) verificou-se que não consta a exigência
de Biometria nem impressão do recibo de entrega de água, e por consequência, não constam
da POC.
3.46. Considerou-se que o número de postos reduzidos obrigaria o pipeiro a se deslocar por
grandes distâncias (até 400km) para instalar e desinstalar os dispositivos a cada 3 meses. Isso
por vezes, desestimulava a participação de pipeiros em algumas regiões, conforme Nota
Técnica 54 (1671577).
3.47. Conforme será detalhado no tópico referente a reposta do achado 8, entende-se que
houve diligência na estimativa das quantidades do contrato considerando a disponibilidade
imediata do objeto.
67
3.48. Assim, foram observados os quantitativos históricos de efetiva utilização para estimar
ou prever o que seria empregado na contratação do PE nº 08/2019. Com base na disposição
do ETP, a previsão de rodízio de veículos, conforme consta nos itens 7.3 e 7.4 do TR
(1563646), foi considerada passível de variação constante.
3.49. Por fim, ressalta-se que essas informações foram publicadas com antecedência para
que os participantes da licitação tomassem ciência dos termos da licitação. Ademais, em
leitura aos autos do processo licitatório 59505.000117/2018-92 não houve qualquer
impugnação.
A certificação Tier vai além da exigência de uptime, envolvendo de forma ampla os conceitos
de disponibilidade e desempenho, envolvendo, principalmente, a infraestrutura do
datacenter (topologia) e a redundância dos recursos de suporte, como fornecimento de
energia elétrica e redes de conexão4. A unidade examinada, apesar de reivindicar a
discricionariedade da gestão esposada no entendimento do TCU, não apresentou o parecer
técnico exigido como justificativa para o exercício dessa mesma discricionariedade, também
esposado no entendimento da Egrégia Corte.
4
https://pt.uptimeinstitute.com/tier-certification
68
questiona a necessidade de plantão telefônico em horários de pouca movimentação dos
carros-pipa, conforme exigido no item 1.3.4.2, inciso III, do TR:
Extrai-se do enunciado do item 1.3.2 que a definição de manutenção corretiva para a unidade
examinada extrapola a correção do Sistema Web, para incluir o tratamento de ocorrências
decorrentes da implantação e operação da solução (sistema e aplicações), como de resto está
explícito no item (2) da licitação: “Suporte técnico e manutenção do sistema web de
Monitoramento”, de cujo detalhamento se transcreveu os textos.
Em qualquer hipótese, todavia, não se justifica a manutenção corretiva para horários de pouca
ou nenhuma atividade dos carros-pipa. Se a contratação foi para suporte operacional, não há
razão de demanda para horários em que a operação não está em andamento. Se foi para a
manutenção corretiva do Sistema Web, menos sentido faz a demanda para o meio da noite,
feriados ou finais de semana, sabendo-se que manutenção corretiva de código-fonte pode
envolver várias áreas de conhecimento, exigir análise aprofundada do problema,
planejamento e estratégia para a implementação da solução, e isso não se faz com plantonista
no meio da madrugada ou em feriados e finais de semana. Em síntese, não se vislumbra
efetividade da contratação para horários em que a operação não esteja em andamento nem
criticidade, dada a natureza da operação, que justifique a emergência de tratativa dessas
hipóteses 24 horas por dia, sete dias por semana.
De [3.23] a [3.31], a unidade examinada aponta diferenças entre o DM contratado por meio
do PE nº 08/2019 e o dispositivo de monitoramento veicular contratado pela Secretaria de
Segurança Pública do Estado do Espírito Santo. Afirma, em conclusão, que o DM contratado
pela unidade examinada possui peculiaridades próprias para o atendimento à OCP,
distinguindo-se dos demais dispositivos do mercado, e que, dadas essas diferenças, é
inapropriada a comparação de preços com o contrato do Estado do Espírito Santo.
O apontamento da CGU é sobre a ausência de análises comparativas entre a locação dos DMs
do Consórcio Gpipa e outras soluções de mercado. O dispositivo de monitoramento veicular
contratado pela Secretaria de Segurança Pública do Estado do Espírito Santo foi citado de
forma ilustrativa, chamando a atenção para a semelhança nas funcionalidades principais e a
diferença expressiva dos preços. A existência de características nos DMs não contempladas
69
em outras soluções de mercado é um dos apontamentos da CGU, haja vista que a unidade
examinada não apresentou justificativas técnicas para a exigência desses requisitos, conforme
demonstrado na sequência do achado.
De [3.32] a [3.34], a unidade examinada discorre sobre a finalidade da presença dos sinais
luminosos nos DMs.
Embora úteis, os sinais luminosos nos DMs não se prestam para as justificativas apresentadas
pela unidade examinada. À parte a unidade examinada em nenhum momento ter mencionado
a exigência dos sinais sonoros, os sinais luminosos servem apenas para a identificação da
situação operacional do DM, do posicionamento do carro-pipa (parado ou em movimento) e
do estado da rede de telefonia móvel. Não é possível extrair dos sinais luminosos informações
sobre o plano de trabalho do pipeiro gravado no DM.
De [3.35] a [3.37], a unidade examinada justifica a exigência dos lacres e dos sensores de
presença nos DMs como forma de mitigar inconsistências observadas na execução da OCP,
como similaridade de rotas e violação dos dispositivos de monitoramento, além de significar
uma evolução dos controles da operação ao estabelecer uma associação direta entre os
carros-pipa e o DMs.
Pacífica a exigência dos lacres, a CGU buscou desde o início informações sobre a existência do
sensor de presença nos DMs, por ser ele o elemento garantidor da pretendida associação
entre os carros-pipa e os DMs e por ser também o principal item de distinção entre o PE nº
08/2019 e o contrato anterior. Em resposta anterior, à SA nº 02, a unidade examinada
apresentou a seguinte descrição do sensor de presença:
Observa-se, inicialmente, que o item “b” apresenta uma impossibilidade lógica, porque os
DMs não comunicam entre si e não trazem informações sobre os planos de trabalho
carregados nos demais dispositivos. Também não é possível identificar, individual ou
coletivamente, características nos itens citados que possam garantir a associação física dos
DMs aos carros-pipa, conforme pretendido na atual manifestação da unidade examinada.
Quanto ao sensor de presença, principal item de distinção entre o PE nº 08/2019 e o contrato
anterior, registra-se que a maioria dos itens citados na resposta à SA nº 02 também estava
presente nos DMs do contrato anterior, e que o PE nº 08/2019 permitiu o aproveitamento
dos DMs antigos na execução do contrato novo, sugerindo que o sensor de presença, nos
termos da resposta da unidade examinada, seria mera funcionalidade resultante da
combinação dos recursos já existentes nos DMs antigos. Corrobora esse entendimento o fato
70
de a unidade examinada não ter apresentado, nas duas ocasiões em que se manifestou sobre
o assunto no curso desta auditoria, evidências da existência física do sensor de presença nos
DMs atuais, embora tenha sido inquirida especificamente sobre eles.
Em [3.44], ao referir-se ao fato de a auditoria não ter encontrado leitores de biometria nos
DMs nem os dispositivos de impressão dos recibos de entrega de água, verificações que
deveriam ter sido contempladas na realização da prova de conceito, a unidade examinada
informa que “...não consta a exigência de biometria nem impressão do recibo de entrega de
água” no TR, e, por essa razão, a verificação não foi exigida na PoC.
De fato, o edital do PE nº 18/2019 não faz menção a leitores de biometria nos DMs nem à
presença de dispositivos de impressão dos recibos de entrega de água. O apontamento foi
retirado do relatório.
De [3.45] a [3.49], a unidade examinada afirma que os locais de implementação dos PAAs
foram definidos tendo como referência a experiência do exército brasileiro como órgão
executor da OCP nos últimos 20 anos, e que foram considerados os quantitativos históricos
de utilização dos PAAs e a previsão de instalações/remoções dos DMs, sem contestar os
apontamentos feitos pela CGU.
Achado nº 4
4.2. Inicialmente, informa-se que o Pregão Eletrônico Nº 08/2019 foi realizado de acordo
com as disposições da Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002, e do Decreto nº 10.024, de 20 de
setembro de 2019.
71
4.3. O modo de disputa adotado foi Aberto/Fechado, e o objeto do pregão consiste na
contratação de solução de planejamento, gestão, monitoramento e apoio à fiscalização da
Operação Carro-Pipa.
4.5. Inicialmente, é possível constatar que todas as etapas do processo licitatório foram
cumpridas de acordo com as exigências do Edital do Pregão Eletrônico Nº 08/2019, garantindo
a lisura e a transparência do processo.
4.7. Isso sugere que as empresas envolvidas possuíam o conhecimento necessário para
desenvolver a solução tecnológica exigida, o que contribuiu para a competitividade do
certame.
4.8. A qualificação técnica das empresas foi um fator crucial, pois garante que a empresa
vencedora tenha a expertise necessária para executar o contrato de forma adequada, e nesse
sentido, entende-se que os requisitos técnicos adotados no processo licitatório foram
compatíveis com a complexidade do objeto que se pretendia contratar.
72
583/2020 - TCU - Plenário, em que empresa Digitrack Mobilidade e Tecnologia Ltda reportou
ocorrência de possíveis irregularidades no certame do PE nº 08/2019.
[...]
Considerando que, nos termos do art. 146, § 1º, do Regimento Interno do TCU, o
pedido feito pelo interessado (peça 27) deve demonstrar, de forma clara e objetiva,
razão legítima para intervir no processo;
Considerando, por fim, que foram realizadas audiências públicas pelo Ministério do
Desenvolvimento Regional, com o objetivo de prospectar as soluções tecnológicas
de monitoramento de veículos existentes no mercado, visando a contratação da
empresa para monitoramento de carros pipas, as medidas propostas pela unidade
técnica devem ser encaminhadas na forma de recomendação;
[...]
[...]
Não obstante, a alegação de que a não desclassificação de propostas antes da fase de lances
indicaria que as empresas participantes apresentaram propostas em conformidade com o
edital, e que, portanto, teriam condições para prestar o serviço contratado, indicando que tal
situação teria contribuído para a competitividade do certame [4.6] [4.7] [4.8] [4.9], é hipótese
que não se confirmou, já que na fase de lances apenas um dos itens teve oferta de preço além
73
da proposta inicial e a diferença entre o valor orçado e o valor de adjudicação do objeto do PE
nº 08/2019 ficou em menos de 1%.
Além disso, cumpre ressaltar que houve a desclassificação da empresa Federal Sistemas de
Segurança e Monitoramento Ltda. pelo não cumprimento de requisitos relacionados aos DMs
(existência de lacres de alta resistência e sensor de presença) e requisitos inerentes à
comprovação de aptidão técnica profissional (não comprovação de responsabilidade técnica
dos profissionais apresentados).
Achado nº 5
5.1. Em atendimento ao achado 5, pela qual a CGU recomenda que o órgão faça gestão
junto ao Consórcio Gpipa para que haja a cessão dos repositórios atualizados dos sistemas
adaptados a partir do código-fonte do contrato anterior, o MIDR solicitou a entrega do código-
fonte, por meio do ofício 72/2023 CAES/CGGR/CENAD/SEDEC-MIDR (4323472), assinado pelo
Secretário Nacional de Proteção e Defesa Civil.
5.3. Finalmente, o item 1 (sistema web) foi suprimido na celebração do termo aditivo ao
contrato 18/2020 (4360363).
Achado nº 6
6.1. A CGU afirma que houve frustração ou limitação da ampla competitividade e que não
houve isonomia no certame do PE nº 08/2020.
74
estabelecida a partir do Contrato nº 60/2012, juntamente com o modelo perpetuado
para contratação no PE nº 08/2019, findou por ferir a isonomia no referido certame.
6.3. Além disso, o vencedor do certame teria a opção de fazer a evolução do sistema,
construído a partir do sistema próprio da empresa — utilizado na POC, ou desenvolver nova
solução, ou evoluir a solução inicial e a evoluir conforme o Plano de Transição Contratual,
previsto no TR, o qual prevê um prazo máximo de 180 dias para início da execução de todos
os serviços contratados.
6.4. Em suma, o potencial vencedor teria, além dos 4 meses da disponibilização do código-
fonte até a realização da POC mais 180 dias de período de transição, sendo esse um prazo
considerado amplo o suficiente para garantia da isonomia do processo licitatório.
6.5. Finalmente, cabe lembrar que no Pregão de 2014 [sic] foram concedidos 3 meses para
a apresentação do sistema porque ele ainda não existia e precisava ser construído, situação
essa que não se aplicava ao pregão de 2019 visto que, conforme já mencionado, o código-
fonte foi disponibilizado a todos os licitantes.
Em seguida, a unidade examinada afirma que a PoC foi agendada para 29.01.2020, e busca
sustentar que o lapso temporal entre o dia 06.12.2019 e 29.01.2020 (53 dias) seria suficiente
para a empresa melhor classificada no certame internalizar o código-fonte disponibilizado,
efetuar as configurações necessárias para o recebimento das informações oriundas dos
dispositivos de monitoramento, gerar a massa de dados para testes (frise-se que não foi
disponibilizada amostra de dados) e cumprir os requisitos da PoC, que incluíam a extração de
relatórios contendo os registros georreferenciados do abastecimento (com o uso do cartão do
pipeiro), da rota (manancial/cisterna), e da entrega da água ao beneficiário (com o uso do
cartão do pipeiro e do beneficiário).
75
Inicialmente, esclarece-se que a data mencionada pela unidade examinada não está correta.
A data a se considerar é 10.12.2019, data de publicação do edital, prevendo a disponibilização
do código-fonte, pois somente a partir de tal ato as empresas tomariam conhecimento da
possibilidade do seu uso. Além disso, em que pese a PoC incialmente ter sido agendada para
29.01.2020, o edital previu, no item 9.26.4, que a data de realização da PoC seria informada
em, no máximo, cinco dias após o encerramento da fase de lances, e que haveria um intervalo
mínimo de 15 dias entre a comunicação e a realização da prova.
Por fim, a unidade examinada alega haver a previsão de 180 dias para a transição contratual
[6.3] [6.4]. Sobre esse argumento, não há de se falar em plano de transição, uma vez que
havia grande risco da empresa mais bem classificada, desde que não fosse a então prestadora
do serviço, não ser aprovada na PoC.
Nesse sentido, entende-se que tal situação feriu o princípio da isonomia, ao impor risco às
empresas não detentoras de acesso ao código-fonte do sistema, inclusive com a possibilidade
de elas terem dispêndios que antecederiam a assinatura do contrato. Situação essa diferente
da posição da então contratada, possuidora do código-fonte do sistema, com acesso à base
de dados da contratante e conhecedora de todo o ciclo da OCP.
Achado nº 7
76
Na manifestação sobre o achado nº 5, a unidade examinada informou [5.3] que o item 1 da
licitação, contratação do Sistema Web, fora excluído da prorrogação do Contrato nº 18/2020,
tacitamente aceitando o apontamento da CGU.
Achado nº 8
8.2. A CGU realizou análise dos métodos utilizados para estimativa do quantitativo máximo
necessário de carro-pipa para atender a Operação Carro-Pipa - OCP. Afirmou ser inadequada
a motivação ou justificativa para a estimativa, reprisando a recomendação contida no item
9.4.2 do Acórdão nº 1956/2018-Plenário.
8.3. Por fim, a CGU julgou que o MDR superestimou a necessidade de carros-pipa para
atender a OCP, não incorrendo em prejuízo proporcional devido unicamente à casualidade
dos acontecimentos.
Acórdão nº 1956/2018-Plenário
8.5. A consideração e apreço a esse tema foi registrada nas primeiras Atas de Reuniões em
que se discutiu o Monitoramento de Carro-Pipa, conforme segue:
77
Foi trazida a questão de que em 2019 está previsto o fenômeno El Nino o que poderá
trazer uma piora no cenário da seca no Nordeste e aumentar os custos do caminhão
pipa o que traz a necessidade de definir a reserva técnica."
8.8. Portanto concluiu-se conveniente que fosse previsto que a contratada tivesse
garantidamente a capacidade de fornecer no mínimo 6.800 equipamentos de
monitoramento, número anteriormente previsto no contrato nº 51/2014.
8.11. Além disto, importa esclarecer que atualmente a maioria dos Escritórios do Exército,
por orientação de órgãos de controle, tem realizado contratos mais longos, de quatro meses,
78
o que demonstra que a própria dinâmica administrativa pode implicar na mudança dos
quantitativos da Operação.
8.12. O tema foi explorado nas perguntas e respostas que compuseram a licitação:
79
8.14. Essas informações foram publicadas na plataforma em que se processou o Pregão e
todos os participantes obtiveram ciência.
8.15. Vale ressaltar que nos termos do Acórdão nº 179/2021, a resposta à questionamento
no Pregão são vinculantes. Assim, foi esclarecido que não existiria pagamento mínimo de 7
mil unidades do item 3, sem a efetiva prestação do serviço de monitoramento.
8.16. Ressalta-se que essas informações foram publicadas com antecedência para que os
participantes tivessem conhecimento dos termos da licitação. Ademais, em leitura aos autos
do processo licitatório 59505.000117/2018-92 não houve qualquer impugnação. Logo,
entende-se que quando da participação da licitação, os licitantes tinham a informação exata
de que não se tratava de uma franquia mínima e/ou necessidade de quantidade mínima de
9.000 mil carros-pipa em atividade, considerando, ainda, que a prestação do serviço seria por
demanda, logo existiria uma variação.
8.17. Ainda nesse contexto, de acordo com as disposições do item 3.13. do Termo de
referência, a licitante deveria ter a capacidade de operacionalização de até 9 mil carros-pipa
e considerando a resposta vinculante ao questionamento, restou claro que não existiria um
mínimo de demanda, e a Administração Pública efetuaria os pagamentos conforme a efetiva
prestação dos serviços.
8.18. Novamente, esta decisão foi tomada visando a diminuição de riscos para a
administração pública. Caso ocorresse um superdimensionamento, não se traria prejuízos à
operação ou mesmo custos adicionais ao contrato, pelo contrário. Porém, um
subdimensionamento poderia implicar na capacidade de não atendimento da Contratada e
um dano à operação, vista como de assistência humanitária.
80
“Apesar da influência do La Niña sobre a área de atuação da OCP, oportunamente
reconhecida pelo MDR, seus efeitos não foram considerados na elaboração do ETP
que deu suporte ao PE nº 08/2019. Na data de assinatura do ETP, 08/11/2019, de
acordo com o Inpe, estava em andamento mais um ciclo do La Niña, iniciado em
2017, com efeitos facilmente reconhecidos na observação da plotagem dos próprios
dados analisados pelo MDR, não justificando, portanto, a manutenção da estimativa
de demanda de 9 mil carros-pipa/mês feita para o PE nº 03/2018:”
8.20. Cabe esclarecer que a observação da relação foi sugerida, a princípio, pelo próprio
MIDR, em uma leitura posterior ao evento climático La Niña, iniciado em 2020, ou seja, após
quase 3 anos de sua permanência.
8.22. Não existem diagnósticos que permitem uma previsão precisa de um índice futuro –
seja pluviosidade, territorialidade da seca, índices de escassez hídrica etc. – para a
temporalidade prevista no contrato. Assim, mesmo que fosse absoluta a certeza de uma
relação dos próximos eventos climatológicos de escala regional, como o evento ENOS (El Niño
Oscilação Sul) não existe relação estatística direta com a demanda da OCP.
8.23. Isto posto, apesar de forte e conhecida influência do evento nas secas do Nordeste,
esse não é, por si só, o único fenômeno climatológico que possa influenciar o regime
pluviométrico positivo ou negativo no Nordeste.
8.24. Dentre outros eventos além do ENOS, o mais importante é o evento chamado Dipolo
Atlântico - uma mudança anômala na diferença de temperatura entre o Atlântico Norte e
Atlântico Sul. Quando o Dipolo está na fase negativa, há um favorecimento de precipitação
acima da média histórica no Nordeste brasileiro. Importante destacar que ambos os eventos
podem tanto somar-se, como se anularem.
8.26. Podemos comparar a situação da época da licitação com situação exatamente inversa
na atualidade: há alta probabilidade do início de um El Niño, mas não podemos saber o quão
intenso ele será, quais seus verdadeiros efeitos no agravamento da seca do Nordeste, ou se
seus efeitos podem ser minimizados, ou prevenidos por outras ações e políticas públicas.
8.27. Por exemplo, o rápido evento de La Niña citado no próprio relatório preliminar da CGU,
iniciado em 2017, teve duração breve, até meados de 2018, seguido por um curto evento de
El Niño. Apenas em julho de 2020, ou seja, quando iniciado o atual contrato, entrou-se em um
duradouro evento de esfriamento do pacífico.
81
8.28. O gráfico acima demonstra o índice ONI (índice climatológico sobre a temperatura do
Pacífico) desde janeiro de 2016 até a data atual (disponível
em http://meteorologia.unifei.edu.br/teleconexoes/indice?id=oni)
8.29. Ou seja, o evento que diminuiu a demanda após a assinatura do contrato em junho de
2020 não é o mesmo evento iniciado em 2017 e citado pela CGU, sendo que entre esses
eventos há um pequeno evento de El Niño, que não aumentou a demanda de caminhões na
OCP por ser de curta duração e baixa intensidade.
8.30. De fato, nota-se que em 2017 ainda existia uma alta demanda de caminhões, mesmo
com o evento de La Niña citado pela CGU, muito em reflexo do El Niño iniciado anteriormente,
em virtude que, pela sua intensidade, seus reflexos perduraram mesmo após o seu
encerramento.
8.31. Dessa forma, o gráfico trazido no Estudo Técnico Preliminar, que demonstra uma linha
de tendência de queda após abril de 2018 não refletiria um evento de La Niña, pelo contrário,
pois nesse período havia um evento de El Niño em curso. Isto demonstra, por si só, que nem
sempre a relação entre estes eventos climáticos ocorrerá com a demanda da OCP.
82
Evento de El Nino próximo a abril e maio de 2018 até junho e julho de 2020.
8.34. A partir deste momento, inicia-se a fase de resposta, inicialmente em nível local, e
posteriormente em nível federal complementar. A Operação Carro-Pipa, a princípio, sempre
se iniciará após o reconhecimento federal de uma emergência, de modo que se inicia
exclusivamente como uma fase de resposta complementar federal.
8.35. Há, ainda, outros possíveis eventos não climatológicos que podem influenciar na
demanda da OCP, tais como:
83
8.37. Ainda sobre o assunto, cabe esclarecer que a própria legislação que rege o
reconhecimento federal, bem como Orientações Normativas, pode ser modificada.
8.40. Assim, além do fator climatológico regional, representado no Monitor de Secas, deve-
se:
8.42. Justamente por isso, que mesmo sem secas apontadas em vários dos meses recentes
pelo Monitor de Seca da ANA, ainda assim há mais de 300 municípios sendo atendidos pela
operação.
8.43. Tais elementos servem para mostrar que a estimativa mais segura para a
administração pública é aquela que irá gerar menos risco para a continuidade da Operação e
84
consequentemente para o atendimento da população, diante de tantos fatores imprevisíveis
que regem a demanda da OCP.
8.45. Tais medidas são condizentes com a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (Lei nº
12.608/12) sobretudo nas ações tidas como "preparação", ao se dimensionar o contrato de
forma a, caso ocorresse eventos intensos, minimizar danos e otimizar ações de resposta,
conforme paradigmas e literatura sobre o tema, posteriormente incorporados no Decreto
10.593 de 2020:
"Lei nº 12.608/12
Decreto nº 10.593/2020
8.46. Nesse sentido, o que se pode afirmar é que não houve outro interesse ou finalidade
além do interesse público de garantir segurança para Operação Carro-Pipa e para garantir a
efetividade na entrega de água ao beneficiário no caso de piores cenários, bem como não
houve qualquer indício de dano ou prejuízo à administração pública.
8.47. Isto pode ser demonstrado no quadro abaixo, onde compara-se o valor previsto para
o TR e o valor atualmente pago à Contratada.
85
8.48. Diante do exposto, considera-se que as estimativas adotadas demonstram a diligência
da equipe de planejamento no momento de prever o quantitativo de caminhões para garantir
a execução contratual e assegurar a continuidade da Operação Carro-Pipa nas diversas
transformações e oscilações da demanda.
Em breve histórico, o MIDR informa que a CGU analisou a metodologia utilizada para a
definição do quantitativo de carros-pipa/mês necessário para atender à OCP, concluiu ser
inadequado o quantitativo estimado e julgou não ter havido prejuízo à União devido
exclusivamente à casualidade dos acontecimentos. Na sequência, discorre sobre alguns dos
argumentos apresentados no achado.
86
b) Dados incompletos. O MDR não considerou na análise realizada o intervalo
entre ago/2018 e nov/2019, mesmo após refazer o TR em atendimento à
manifestação da AGU sobre a lacuna existente, expressa no Parecer nº
00439/2019/CONJUR-MDR/CGU/AGU. Esse período consolidou de forma
definitiva a tendência de diminuição na demanda de carros-pipa/mês pela OCP
observada a partir de mar/2018;
c) Fatores exógenos. Embora apresente-se como variável essencial para a
estimativa dos quantitativos realizada pelo MDR, o índice de precipitação
pluviométrica na região do semiárido nordestino não foi considerado na análise
da demanda de carros-pipa/mês para atender à OCP, resultando em evidente
descasamento entre a realidade observada nos anos de execução do Contrato
nº 18/2020 e as projeções feitas pelo MDR; e
d) Análise superficial. Como observado nas alíneas 'a', 'b' e 'c', a análise realizada
pelo MDR caracteriza-se pela superficialidade, porque além de não validar a
priori o modelo de predição empregado, de não considerar na análise variável
essencial para o resultado pretendido e de extrair conclusões a partir de dados
incompletos, não considerou de forma adequada os resultados da própria
análise, ao ignorar tendência observada visualmente na plotagem dos dados
analisados, indicando acentuada diminuição na demanda de carros-pipa/mês
pela OCP a partir de mar/2018.
Embora a unidade examinada tenha se posicionado sobre vários aspectos do achado, a análise
será restrita às manifestações relacionadas à conclusão da CGU e aos pontos elencados como
causas da superestimativa do quantitativo de carros-pipa/mês necessário para atender à OCP.
Recorrente, o item [8.5] da manifestação traz a primeira menção ao ENOS (El Niño Oscilação
Sul), fenômeno climatológico caracterizado por situações nas quais o oceano Pacífico
Equatorial está mais quente (El Niño) ou mais frio (La Niña) do que a média histórica, com
impacto sobre os índices pluviométricos na região do semiárido brasileiro, acentuando ou
atenuando os efeitos da seca.
Destaca-se que esse fenômeno foi trazido à discussão por iniciativa da unidade examinada.
Para a conclusão da CGU, importa o fato de que os índices de precipitação pluviométrica na
região do semiárido nordestino não foram considerados na análise de demanda de carros-
pipa/mês para atender à OCP, sendo menos relevantes as razões que determinaram esses
índices (El Niño, La Niña ou Dipolo do Atlântico).
87
de reforma de edifício ou de equipamento, até o limite de 50% (cinquenta por
cento) para os seus acréscimos.
Além disso, a mesma Lei permite supressão nos serviços além dos 25% citados, mediante
acordo entre as partes, o que também poderia ter sido tentado pelo MDR para os itens
contratados a preços fixos mensais, haja vista a considerável diminuição na demanda desses
itens pela OCP:
Art. 65 [...]
[...]
Quanto aos DMs, [8.9] traz o argumento de que a demanda de carros-pipa/mês pela OCP não
seria estática; como consequência, a demanda mensal de instalações/remoções de DMs nos
carros-pipa também refletiria a demanda da OCP.
Esse argumento foi usado para desconstruir a estimativa de custo de R$ 17 milhões feita pela
Digitrack para a implementação dos PAAs [8.10]. De acordo com a unidade examinada, a
variação na demanda de carros-pipa/mês pela OCP, combinada com o fato de que nem
sempre a operação de permuta dos DMs seria necessária [8.10] [8.11], tornaria inúteis os
cálculos realizados pela Digitrack. A unidade examinada não considerou, porém, que o edital
do PE nº 08/2019 estabeleceu a estrutura mínima para a troca dos DMs (46 PAAs) [8.9], e que
a troca dos DMs em intervalos regulares foi prevista para o atendimento à estimativa de
demanda de 9 mil carros-pipa/mês pela OCP (PE nº 08/2019). Portanto, os custos de
instalação dos PAAs seriam fixos.
De [8.16] a [8.18], a unidade examinada argumenta que foi exigida das licitantes apenas a
capacidade para atender à OCP, mas que os serviços seriam remunerados somente quando
executados, sob demanda. Dada a reincidência do argumento, reitera-se que o problema
apontado pela CGU não está no quantitativo de carros-pipa/mês estimado para atender a
OCP. A inconformidade está no fato de que a unidade examinada usou a estimativa de
demanda de carros-pipa/mês pela OCP para contratar despesas fixas mensais (itens 2, 4, 5 e
8 da licitação), e que a demanda efetiva de carros-pipa/mês pela OCP durante a execução do
Contrato nº 18/2020 abaixo de 50% do quantitativo estimado impôs potencial prejuízo à
União.
88
Na parte final da manifestação, [8.19] e seguintes, a unidade examinada sustenta a
impossibilidade de previsão do comportamento da seca no semiárido brasileiro. Afirma que a
relação sugerida pelo próprio MIDR entre o ENOS (El Niño Oscilação Sul) e o índice de
precipitação pluviométrica na região só foi possível com a disponibilização dos dados pelos
órgãos competentes, após a ocorrência dos fenômenos climatológicos. Acrescenta que o
índice de precipitação pluviométrica no semiárido brasileiro sofre influência de outro
fenômeno climatológico, o Dipolo Atlântico (mudança anômala na diferença de temperatura
entre o Atlântico Norte e Atlântico Sul). Argumenta, em conclusão, que a demanda de carros-
pipa/mês pela OCP depende ainda de fatores como o exaurimento hídrico local, a
contaminação de mananciais, as distâncias envolvidas, a existência de políticas públicas de
mitigação das secas etc.
Em relação à seca no semiárido brasileiro, a CGU apenas apontou que o índice de precipitação
pluviométrica é uma variável importante para a definição da estimativa da demanda de
carros-pipa/mês para atender a OCP, e que ele não foi considerado na análise realizada pelo
MIDR.
Por fim, a unidade examinada não apresentou manifestação quanto ao modelo estatístico
escolhido para a estimativa da demanda de carros-pipa/mês pela OCP, quanto à utilização de
dados incompletos no cálculo da estimativa nem quanto à análise superficial dos dados
amostrados.
Ofício nº 352/2023/AECI-MIDR, de 17 de
agosto de 2023
Por meio do Ofício supracitado, encaminhado em 17/08/2023 pelo sistema e-Aud, o
Ministério da Integração e do Desenvolvimento Social – MIDR encaminhou a Nota Informativa
nº 04 (SEI 4531417), de mesma data, destacando:
89