Texto para discussão

A carga tributária no
Brasil

Por
Armando Mariante
Marina Liuzzi

NÚCLEO ECONOMIA POLÍTICA

2022
 Resumo123
O objetivo deste texto para discussão é abordar os aspectos mais gerais da carga tributária
brasileira, levando em consideração os impactos negativos de sua complexidade, falta de
transparência e regressividade econômica. Tal estrutura penaliza sobremaneira o setor
industrial brasileiro, afetando não só as operações cotidianas das empresas, mas também os
investimentos e exportações, uma vez que prejudica a competitividade das empresas
brasileiras no mercado internacional. A excessiva tributação industrial, por um lado, reduz o
consumo e amplia a desigualdade social na medida em que onera desproporcionalmente as
classes menos favorecidas; por outro, inibe o investimento produtivo e, por consequência, o
crescimento econômico do País. O texto também coloca a carga tributária brasileira em
comparação internacional, destacando o desalinhamento com demais países. Por fim,
discute-se propostas alternativas ao sistema tributário vigente, com destaque para a
substituição dos diversos tributos por um Imposto sobre Valor Adicionado (IVA) moderno, ou
seja, um IVA no destino, com crédito integral, base ampla e evitando-se ao máximo alíquotas
distintas.

1 Conselheiro do Centro Brasileiro de Relações Internacionais (CEBRI). Armando Mariante foi Presidente do
Scotiabank (Bank of Nova Scotia, terceiro maior banco canadense) no Brasil. Antes disso, foi Vice-Presidente do
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), responsável por indústria, comércio exterior e
cultura. Foi funcionário de carreira concursado, tendo exercido diversas outras posições no Banco. Também serviu
como Presidente do INMETRO -Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia, foi diretor do Banco BBM
e trabalhou na FAO - Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura, em Roma. É engenheiro
formado pela Universidade Federal do Rio de Janeiro, tem mestrado em Engenharia de Produção pela Pontifícia
Universidade Católica do Rio de Janeiro e completou o London Executive Programme na London Business School.
2 Doutoranda em Administração Pública e Governo pela Escola de Administração de Empresas da Fundação
Getúlio Vargas (EAESP FGV) Bacharela em Administração Pública pela mesma instituição, e Graduanda em
Economia pela Faculdade de Economia, Administração, Contabilidade e Atuária da Universidade de São Paulo
(FEA USP).
3 Agradecemos ao Igor Rocha pelos comentários e contribuições ao artigo.
1. Introdução

A indústria de transformação brasileira enfrenta, há décadas, diversos problemas

estruturais. O mais marcante deles parece claramente ser a tributação excessiva e
disfuncional que onera desproporcionalmente os setores e prejudica a agregação de valor.
Como consequência desse problema já amplamente diagnosticado, a indústria tem ocupado
cada vez menos espaço na geração de empregos, em sua participação no PIB e na pauta de
exportações do País.
A queda da indústria de transformação brasileira atingiu níveis sem precedentes numa
comparação global. Desde a década de 1970, o peso da indústria de transformação no PIB
global oscila entre 15% e 17%, com leve tendência de crescimento. No Brasil, desde a década
de 1980, a indústria tem apresentado tendência de queda significativa e perene.

Fonte: IEDI, 2019.

Nota: Preços constantes de 2015.

De 1980 a 2019 a carga tributária brasileira aumentou 8,1% passando de 24,4 para
32,5% do PIB. Esse patamar, comum em países desenvolvidos, não só se mostra
incompatível com as necessidades de um país em desenvolvimento como sua estrutura é
também regressiva na distribuição da renda do País.
Além disso, existe falta de transparência na composição dos tributos: o chamado
cálculo “por dentro”, ou seja, a inclusão do imposto em sua própria base de cálculo, e a
incidência de tributo sobre tributo são distorções que elevam a carga fiscal, encarecendo mais
ainda bens e serviços.
A existência de vários tributos incidentes sobre a circulação de bens e serviços no país
é, por si só, perversa e altamente regressiva para a economia e, particularmente danosa para
a indústria de transformação. São 6 tributos:

(1) ICMS - Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços;

(2) PIS - Programa de Integração Social e PASEP - Programa de Formação de
Patrimônio do Servidor Público;
(3) COFINS - Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social;
(4) IPI - Imposto sobre Produtos Industrializados;
(5) ISS - Imposto sobre Serviços de qualquer natureza;
 (6) CIDE - Combustíveis - Contribuição de Intervenção de Domínio Econômico.

A diversidade e a complexidade de tributos, a convivência entre diferentes métodos

de apuração, as constantes alterações de regras, a profusão de exceções e as obrigações
acessórias fazem com que as empresas sejam obrigadas a montar grandes estruturas com
profissionais especializados e dediquem elevada energia e tempo para o correto recolhimento
de impostos. As empresas convivem com um arcabouço tributário complexo, burocrático e
repleto de distorções, que penaliza não só a operação cotidiana das empresas, mas
investimentos e exportações. O resultado tem sido custos mais elevados e maior insegurança
jurídica com impacto direto na redução dos investimentos e do crescimento.
De acordo com o Banco Mundial, as empresas brasileiras gastam, em média, 1.493
horas por ano para cumprir com suas obrigações tributárias. Esse gasto é muito superior ao
de suas concorrentes no exterior. Ele só é menor que a de seis outras economias no planeta.
Por outro lado, a própria fiscalização tributária tem um custo desproporcionalmente elevado
no Brasil e, não raro, as questões tributárias são matéria de judicialização. O risco de
interpretações desencontradas e litígios administrativos e jurídicos é permanentemente
elevado para as empresas. Um dado ilustra bem o problema: em 2019, 70% de todas as
ações de execução judicial pendentes no país eram de natureza tributária.
Pode-se afirmar, portanto, que o Brasil tem renda per capita de um país em
desenvolvimento, mas possui carga tributária igual ou maior e mais complexa que a de países
desenvolvidos.
A taxa de crescimento da economia brasileira tem sido baixa (1,6% em média na última
década) e as previsões não são animadoras. A seguir nessa toada, o Brasil precisará de
décadas para chegar próximo ao produto per capita de países desenvolvidos. O PIB per capita
brasileiro equivale a ¼ do PIB per capita norte-americano, mesma proporção da produtividade
do trabalho do Brasil em relação aos EUA. Considerando um crescimento per capita de 1,5%,
o país levaria quase 100 anos para alcançar o PIB per capita atual dos EUA e cerca de 75
anos em relação à Coreia do Sul.
Os desafios são significativos. Um sistema tributário eficiente, marcado por
simplicidade, isonomia, neutralidade e transparência afigura-se essencial para aumentar o
crescimento e a competitividade do País. Para tratar deste tema, este discussion paper está
dividido em 5 seções, incluindo esta introdução. A segunda seção trata da indústria de
transformação no Brasil e como ela é onerada, a terceira traz a carga tributária do Brasil
comparada com a de outros países, a quarta traz uma análise das propostas das reformas
tributárias atualmente em discussão no país e, ao final, são apresentadas sumariamente
algumas propostas.

2. A Indústria de Transformação no Brasil

A indústria de transformação é, de longe, o setor mais tributado na economia brasileira:

responde por 10,3% do PIB e 29,5% da arrecadação tributária. O setor de serviços responde
por 24% do PIB e arrecada 12,2%. O comércio responde por 11,1% do PIB e 21,2% da carga
tributária e o agronegócio (incluindo pecuária) responde por 4,2% do PIB e arrecada 0,6%.
Na indústria, para cada 1% de contribuição ao PIB, há 2,85% de arrecadação, enquanto no
agronegócio, para cada 1% de PIB, há 0,14% de arrecadação. A relação arrecadação/PIB é,
portanto, significativamente maior na indústria de transformação que em todos os demais
setores da economia.

Gráfico 2 – Setores Econômicos e participação no PIB e na arrecadação tributária 6 (2019)

Fonte: RFB; IBGE. Elaboração: DECOMTEC/FIESP.

A elevada carga tributária com seu caráter regressivo apresenta-se como um

empecilho poderoso ao (1) consumo dos produtos por conta de preços mais elevados do que
seriam num regime fiscal menos oneroso, (2) crescimento e desenvolvimento da indústria no
país e (3) estabelecimento de um Estado de bem-estar social minimamente comparável ao
de nações desenvolvidas.
Em 2021, enquanto o agronegócio brasileiro teve um superávit de US$105 bilhões e
a balança comercial fechou em nível recorde, o setor industrial apresentou um saldo negativo
de US$53 bilhões, o pior resultado desde 2015.
A elevada tributação imposta ao setor industrial tem uma dupla perversidade: por um
lado, reduz o consumo e amplia a desigualdade social na medida em que onera
desproporcionalmente as classes menos favorecidas. Por outro, inibe o investimento
produtivo e, por consequência, o crescimento econômico do País.
A alta regressividade pune com mais rigor os mais pobres, que desembolsam a maior
parte de sua renda no consumo. Famílias com renda de até 2 salários-mínimos (S.M.) gastam
23% de suas rendas com tributos embutidos nos preços de suas despesas de consumo. Já
famílias com renda acima de 25 S.M. gastam 10% de suas rendas com os mesmos tributos.

Gráfico 3 – Carga Tributária no consumo de bens e serviços das famílias, em % da

renda (2018)
 Fonte: FIESP, 2022.

Na tabela abaixo, exemplos de tributação indireta ilustram a elevada carga fiscal no

Brasil. Os três primeiros itens pertencem ao agronegócio enquanto os demais compõem a
indústria de transformação.

Tabela 1 - Incidência final da tributação indireta sobre o consumo das famílias (2018)
Produto Alíquota

Arroz, trigo e outros cereais 10,42%

Carne de bovinos e outros produtos de carne 17,91%

Leite resfriado, esterilizado e pasteurizado 22,47%

Artigos do vestuário e acessórios 22,39%

Eletrodomésticos 27,14%

Automóveis, camionetas e utilitários 27,18%

Máquinas, aparelhos e materiais elétricos 33,31%

Caminhões e ônibus, inclusive cabines, carrocerias e reboques 25,72%

Fonte: Silveira et al, 2022.

3. A carga tributária do Brasil comparada a outros países

Quando comparada à de outros países, a carga tributária brasileira destoa em relação

aos países com o mesmo nível de renda. Analisando a carga tributária média de 2010 a 2018
frente ao PIB per capita com paridade de poder de compra, o Brasil conta com uma carga
equivalente à do Reino Unido, apesar de sua renda per capita ser menos que a metade deste.
Em comparação com outros países da América Latina, a carga tributária brasileira se
destaca negativamente. Enquanto a carga tributária total do Brasil em 2019 atingiu 32,5% do
PIB, o México apresentou uma carga tributária de 16,3% do PIB, Colômbia 19,7% e Chile
20,9%. Em relação à média dos países membros da OCDE, a carga brasileira não é
destoante. A média da OCDE em 2019 foi de 33,4% do PIB. No entanto, é importante a
destacar que a base de tributação brasileira onera com maior peso bens e serviços, enquanto
países selecionados da OCDE privilegiam a incidência sobre renda, lucro e ganhos de capital,
como pode ser visto no quadro a seguir.
 Gráfico 4 – Base de incidência de tributos nos países selecionados (2019)

Fonte: FMI, 2022.

Comparando ainda o caso brasileiro com alguns países selecionados cuja participação
da indústria é relevante na economia, nota-se que tanto a complexidade como o peso dos
tributos indiretos são muito maiores no Brasil. Enquanto a tributação indireta em países como
Coreia do Sul, Japão e Alemanha é concentrada em um Imposto sobre Valor Agregado (IVA),
o Brasil convive com a plêiade de impostos mencionados no capítulo 1. É relevante realçar
que o peso dos tributos no custo dos produtos onera pesadamente o consumidor. Um exemplo
claro é o peso dos tributos no preço médio final de automóveis, de 30,4% no Brasil, muito
superior a tributos de países como EUA (6,8%), Alemanha (16%) e Japão (11,5%).

Gráfico 5 - Participação dos tributos sobre automóveis (2020)

Fonte: ANFAVEA, 2022.

 A multiplicidade, a complexidade e o peso dos impostos é tal que reduz
dramaticamente a competitividade das empresas brasileiras no mercado internacional. Ao
concorrer no mercado internacional, a empresa nacional já começa em desvantagem porque
os produtos fabricados no Brasil, além de duramente onerados, têm sempre um resíduo
tributário embutido no seu preço. Como os produtos feitos em outros países chegam aos
mercados de destino totalmente desonerados, ainda que o produto brasileiro tenha um custo
de produção menor, a presença do resíduo tributário reduz a competitividade da empresa
nacional e joga a favor dos produtos de outros países.
Uma estrutura tributária saudável e desejável não pode se constituir em uma barreira
à entrada de novos empreendedores, nem um fator de aumento de custos para as empresas
em operação. Com carga tributária superior e de apuração mais complexa que em outros
países, o Brasil perde competitividade e se torna, obviamente, menos atrativo para
investidores estrangeiros potenciais.
A participação do Brasil no PIB mundial caiu de pouco mais de 3% em 1980 para
pouco menos de 2% em 2020. Certamente, o peso e a disfuncionalidade da carga tributária
contribuíram para essa performance adversa.

4. Propostas Tributárias no Brasil

Há décadas existe no Brasil um consenso de que o atual sistema tributário é caótico,

dificulta a competitividade das empresas e precisa de reforma. Tentativas de reformar o
regime fiscal no Brasil existem há pelo menos três décadas, mas até agora nenhuma delas
teve êxito em sua tramitação pelo poder legislativo. O atual modelo tributário é marcado pela
sobreposição de tributos federais, estaduais e municipais e por incontáveis ineficiências
econômicas.
A literatura especializada aponta que a melhor alternativa para reformulação deste
arcabouço tributário seria a substituição dos diversos tributos por um Imposto sobre Valor
Adicionado (IVA) moderno, ou seja, um IVA no destino, com crédito integral, base ampla e
evitando-se ao máximo alíquotas distintas. A despeito deste direcionamento dado por
especialistas nacionais e internacionais, há sabidas dificuldades no encaminhamento das
propostas de reforma tributária colocadas em debate. Grupos diversos de interesses muitas
vezes conflitantes atuam na sociedade e no congresso dificultando o debate saudável.
Existem ainda conflitos distributivos entre os entes federados que adicionam complexidade
nesta difícil equação.
A tramitação do tema é de central relevância para a economia em seus diversos
aspectos. O crescimento da economia é sempre um motor eficiente para a criação de
empregos e distribuição de renda. Ora, um sistema tributário saudável é, por si só, incentivo
ao aumento de produção e investimento. Pode-se afirmar que é a mudança institucional com
maior impacto para o crescimento econômico. Ela melhora o ambiente de negócios,
impulsiona o investimento e, sobretudo, a produtividade.
Há, atualmente, duas propostas de reforma tributária em tramitação no Congresso
Nacional, as PECs nº45/2019 e 110/2019, apresentadas, respectivamente, pela Câmara dos
Deputados e pelo Senado Federal. Ambas têm como objetivo principal a unificação da
tributação sobre bens e serviços sob dois impostos: um IVA, batizado de Imposto sobre Bens
e Serviços (IBS), e um Imposto Seletivo (IS) incidente sobre bens específicos cujo consumo
se deseja desestimular, como cigarros e bebidas alcoólicas. A principal diferença entre as
propostas é o grau de abrangência: a PEC 45 prevê a substituição do PIS, Cofins, IPI, ICMS
e ISS, enquanto a PEC 110 versa sobre outros tributos a serem extintos conforme detalhado
no quadro abaixo.Além disso, a proposta apresentada pela Câmara (PEC 45) prevê uma
transição de dez anos, enquanto a proposta do Senado (PEC 110) prevê seis anos.

Tabela 2 - Comparação entre as PECs nº 45/2019 (proposta da Câmara) e 110/2019

(proposta do Senado)
Fonte: Orair e Gobetti, 2019.

Estima-se que a aprovação e implementação de uma reforma tributária a exemplo da

proposta na PEC 45 teria um impacto no PIB potencial do país superior a 20% em 15 anos
podendo mesmo alcançar até 33% no mesmo período quando considerados os efeitos
indiretos. Esse impacto no crescimento econômico se daria, sobretudo, pelo aumento da
produtividade, redução do custo de investimento, eliminação de distorções tributárias,
simplificação do cálculo e do recolhimento dos tributos, redução nos custos de conformidade,
melhora no ambiente de negócios e no risco-país.

5. Conclusões e Propostas

É consenso que a economia brasileira enfrenta, há décadas, grandes desafios para

acelerar seu ritmo de crescimento, melhorar a distribuição de renda e aumentar a
produtividade. Paralelamente à manutenção e aperfeiçoamento de uma rede sólida de
proteção social e um programa robusto e abrangente de educação básica e secundária, uma
saudável reforma tributária que venha integrar esse cardápio é, como já mencionado, a
mudança institucional com maior impacto para o crescimento econômico, criação de postos
de trabalho e distribuição de renda.
De uma forma resumida e preliminar, o conjunto de 5 propostas apresentado a seguir
parece razoável para encaminhar um debate saudável sobre tributação no País:

1. Unificação e simplificação dos tributos sobre a produção num único imposto sobre
valor agregado que seja simples, digital, desburocratizado, aplicado no destino e
com crédito integral e rápido.

2. Redução de tributos para produtos voltados às classes menos favorecidas da

população (linha branca popular, eletrodomésticos populares, automóveis
populares, etc.), bens de capital (máquinas e equipamentos, caminhões, etc.),
software, hardware, etc.

3. Extinção da incidência de tributo sobre tributo, em linha com o que foi decidido em
2017 pelo Supremo Tribunal Federal, em relação à inconstitucionalidade da
inclusão do ICMS na base de cálculo do PIS e da Cofins.

4. Tributação exclusiva no destino ao invés de na origem ou mista - Essa medida

acabaria com a chamada guerra fiscal hoje existente entre estados e permite que
as exportações sejam completamente desoneradas, elevando a competitividade
dos produtos brasileiros no mercado externo.
 5. Extinção do atual IPI e aplicação de tributo especial limitado exclusivamente a
produtos que tenham externalidades negativas, para os quais se justifica a
tributação diferenciada e agravada, como, por exemplo, fumo e bebidas alcoólicas.
Nesse sentido, convém que se avalie a aplicação de um phasing out tributário aos
produtos fabricados no Polo Industrial da Zona Franca de Manaus de modo a
permitir uma adaptação das empresas que ali operam a uma nova situação
tributária de menor peso e maior simplicidade.

Referências
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<https://ccif.com.br/wp-
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Gala, P. (2022). Brasil, o paraíso das commodities. O Globo.

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Disponível em: <https://iedi.org.br/cartas/carta_iedi_n_940.html>.

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Silveira, F. G.; Palomo, T. R.; Cornelio, F. M.; Tonon, M. C. (2022). Previdência e assistências
sociais, auxílios laborais e tributos: características redistributivas do Estado brasileiro no
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Disponível em: <https://madeusp.com.br/publicacoes/artigos/previdencia- e-assistencias-
sociais-auxilios-laborais-e-tributos-caracteristicas-redistributivas-do-estado-brasileiro-no-
seculo-xxi/>.
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