Princípio da legalidade: conceção pós social

 O entendimento do princípio da legalidade hoje: o nº1 e 2 do artigo 266º CRP,

afirma que a AP visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos
direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, estando
subordinados à Constituição e à lei e devendo respeitar os princípios
fundamentais da proporcionalidade, igualdade, justiça, boa-fé e imparcialidade.
A emergência dos princípios fundamentais de direito e gerais de DA, veio trazer
profunda intranquilidade a um domínio onde reinava a força da lei, como fonte
superior do DA
Da legalidade à juridicidade
 O princípio da legalidade deixou de ser entendido como limite da atividade
administrativa para passar a ser entendido como pressuposto para o
fundamento desta. A lei enfraqueceu-se, ao mesmo tempo que outras fontes
vieram disciplinar a AP. A normatividade é fundamento, não apenas o limite da
atividade administrativa. Significa que à lei em sentido formal, é dado um lugar
central, mas a par desta, acrescentam-se outras fontes: os princípios gerais de
direito, regulamentos e outras fontes de direito de matriz não nacional (artigo
8º CRP). O DA torna-se quase todo direito europeu concretizado – europeísmo.
E portanto, ao falarmos do princípio da legalidade queremos dizer que a AP
está, pois, sempre colocada perante um interesse público heteronomamente
definido pelo Direito aplicável na ordem jurídica portuguesa (artigo 8º), não
podendo recusar-se a prosseguir os fins que lhe forem impostos
 O legislador é uma entidade renovada, já que se vivem três fenómenos que
obrigam a estender o conceito de legalidade até ao de juridicidade
 O constitucionalismo da disciplina jurídica administrativa: a CRP acolhe
um conjunto de preceitos e princípios fundamentais de maior
significado para o DA e que vinculam a AP
 O europeismo do DA: o direito proveniente da UE é de tal ordem
intenso e extenso que está a revolucionar o DA. O DA é hoje quase todo
direito europeu concretizado
 O principialismo: a emergência dos princípios fundamentais de direito e
gerais de DA, veio trazer profunda intranquilidade a um domínio onde
reinava a força da lei (democraticamente intocável) como fonte superior
do DA
 Portanto, a AP surge enquadrada por um bloco de juridicidade que determina
todas as suas formas de ser e estar, que fundamenta e justifica a sua atuação,
que, como um círculo de direito, abrange todos os espaços que lhe são
próprios, não existindo domínio sem incidência jurídica
Novas fontes de DA
 De matriz internacional: normas e princípios de direito internacional geral,
convenções e tratados ratificados ou aprovados, decisões e atos normativos
emitidos por organizações que Portugal faz parte
 De matriz principiológica: os princípios constitucionais e fundamentais inscritos
ou não escritos, como os da igualdade, da racionalidade, proporcionalidade,
justiça, imparcialidade, boa-fé
Princípio da legalidade/juridicidade
 Duas dimensões do princípio da legalidade:
 Exercício de poder vinculado: não há margem para escolher nem para
avaliar o caso concreto
 Exercício de poder discricionário: pode estar sujeito a avaliação, há
margem para analisar casos concretos
 Assim, a lei, por vezes, fixa o conteúdo dos atos que a AP deve praticar de modo
que não cabe aos agentes administrativos qualquer possibilidade
conformadora. A esta determinação do conteúdo dos atos chamamos
vinculação administrativa e chamamos ato vinculado ao ato praticado ao abrigo
desse comando legal. Ora, o ato vinculado é aquele que tem o seu conteúdo
fixado na lei, não cabendo ao agente qualquer possibilidade conformadora
Discricionaridade
 À vinculação opõe-se a discricionaridade, sendo esta uma situação em que a lei
deixa aos agentes administrativos (às autoridades administrativas, à
Administração) uma liberdade conformadora. Ora, o ato discricionário é aquele
que a AP emana utilizando poderes conferidos pelo legislador de fixar o grau
das modificações pretendidas, sendo certo que os agentes da Administração
têm assim uma possibilidade de conformação, uma vez que não estão
estritamente vinculados como na situação antes referida
 Como se percebe, o papel do legislador é muitas vezes estabelecer de forma
geral e abstrata os fins a prosseguir pela AP e indicar os órgãos com
competência para tal, deixando espaço à Administração para resolver da forma
mais adequada os casos concretos e as tarefas que lhe são atribuídas. O juiz,
por sua vez, não deve pretender substituir-se à Administração. Não deve
administrar. Deve respeitar as decisões tomadas pela Administração,
controlando apenas as decisões tomadas de acordo com a lei. Falamos, pois, de
um controlo que se deseja atenuado, pois, de outro modo, correr-se-ia o risco
de o juiz se substituir à Administração
 Ora, afirmámos que o poder discricionário é uma concessão do legislador. Trata-
se agora de saber como procede o legislador para conceder poder discricionário
 Assim, vejamos a utilização de duas técnicas:
 Técnica da indeterminação estrutural das normas: as normas são
constituídas por uma hipótese e uma estatuição. Entre a hipótese e a
estatuição há um elemento de ligação que define a relação entre
aqueles dois termos, fixando o sentido do dever. Assim, haverá
discricionariedade quando o legislador tiver estabelecido como
elemento de ligação o (poder) ou quando na estatuição incluir ou
compreender medidas em alternativa. Ex.: O Ministro da Agricultura
pode proibir…etc. Estamos perante uma norma autorizativa, temos o
poder de escolher. Também é possível que o agente escolha uma das
providências pré-ordenadas na estatuição: estamos perante uma norma
com medidas alternativas
 Técnica de indeterminação conceitual: há discricionaridade quando o
legislador utiliza conceitos indeterminados tipo ou conceitos
indeterminados tout court, cuja margem de preenchimento é deixada
 ao intérprete, existindo uma larga subjetividade na sua valoração. São os
conceitos que estão abertos na norma, tem conteúdo vazio, não se
pode apenas interpretar, há conceitos que não tem conteúdo, cuja
margem de preenchimento dos conceitos é deixada ao intérprete da
norma, existindo uma larga subjetividade na sua valoração. Estes
conceitos podem surgir na hipótese ou na estatuição
 Contudo, há conceitos indeterminados que não atribuem discricionariedade
falamos de conceitos classificatórios, uma vez que a imprecisão destes
conceitos se resolve em sede de interpretação jurídica, podendo existir uma
objetividade e consequente controle de interpretação pelo tribunal. Por
exemplo: conceitos imprecisos de natureza jurídica: aqueles cujo conteúdo
pode ser preenchido com um elevado grau de objetividade por qualquer
jurista: “trabalhador em funções públicas”, “medidas de tutela da legalidade
urbanística”, “legítimo possuidor”. Ora, em todos estes conceitos
indeterminados classificatórios não há atribuição de qualquer
discricionariedade, pois não é deixada qualquer margem de livre apreciação à
Administração, já que podem ser preenchidos com grande margem de
objetividade
 Em suma, os conceitos imprecisos conferem discricionariedade:
 Se são conceitos imprecisos tipo: porque colocam questões de
«liberdade de apreciação administrativa» e «espaço de decisão»
 O mesmo acontecendo com os conceitos relacionados com as situações
referentes a juízos sobre aptidões pessoais ou avaliações técnicas
especializadas: «filme de qualidade», «jurista de reconhecido mérito»
 Bem como com conceitos relativos a situações a avaliar em termos de
prognose: «justo receio de ser perseguido», «perigo para o trânsito»
 E o mesmo se diga de conceitos extremamente vagos, que exigem que a
Administração os conforme no caso concreto: «ordem pública»,
«conveniência de serviço»
 Assim, defende-se um conceito unitário e amplo de discricionariedade
entendido como um espaço de decisão da responsabilidade da Administração,
conferida por lei e decorrente de uma indeterminação desta, o que abrange:
 Situações de indeterminação estrutural das normas
 Situações de indeterminação conceitual (utilização de conceitos
imprecisos tipo)
 Situações de prerrogativas de avaliação (a lei ordena que a
Administração efetue juízos sobre aptidões pessoais ou avaliações
técnicas especializadas, decisões com elementos de prognose,
ponderação de interesses complexos e decisões com consequências
políticas)
 Deve ter-se presente que:
 No atual Estado de Direito, a Administração alargou as suas funções,
tendo surgido um conjunto vasto e diferenciado de situações em que
não é possível ao legislador definir em abstrato, e com clareza, as
condições de verificação do interesse público
 A lei é obrigada a refugiar-se em conceitos imprecisos, ou mesmo vagos,
ao programar a intervenção administrativa
 Não pode deixar de se associar os conceitos imprecisos tipo à discricionaridade.
Referem-se a um tipo difuso de situações da vida, caracterizando-se pela
extrema vaguidão e ou pela ligação a faculdades de ação concedidas pelo
legislador à Administração. Entende-se que pelo seu carácter extremamente
vago, o legislador quis que fosse a Administração a preencher o seu conteúdo e
a aplicá-lo aos casos da vida, exigindo uma valoração subjetiva de
responsabilidade da própria Administração. Depois, deve reter-se que, para
além destes casos em que claramente se percebe que a discricionaridade não
existe apenas quanto ao conteúdo da decisão, mas existe quanto aos
pressupostos: a discricionaridade pode resultar da concessão à Administração
de prerrogativas de avaliação ou prerrogativas de apreciação. Assim acontece,
quando a Administração tem o poder para avaliar pessoas ou situações, tendo
por base os seus conhecimentos técnicos ou científicos especializados: decisões
sobre exames escolares; avaliação por júris de concursos; invoca os seus
conhecimentos éticos, sociais, estéticos ou culturais: quando qualifica certos
livros ou filmes como suscetíveis ou não de ferir a suscetibilidade de menores;
ou quando qualifica certa fachada como suscetível de atentar contra a estética
paisagística pondera interesses opostos muito complexos ou quando ajuíza em
termos de prognose
 Em todos estes casos há discricionaridade e isso significa que o controle dos
tribunais é (e deve ser) menos intenso, dizendo-se mais atenuado
 Na verdade, existindo atribuição de discricionaridade, isto significa que há uma
repartição de competências ordenada pelo legislador, entre a Administração e
o Juiz, entendida como distribuição de tarefas (de "funções organizacionais")
por dois poderes estaduais:
 A autoria dos atos e a inerente responsabilidade pela prossecução do
interesse público cabem à Administração
 A fiscalização da conformidade ou compatibilidade dessa atuação
administrativa com o tal bloco de juridicidade (normas legais e os
princípios jurídicos) compete aos tribunais
 Isto significa, possibilidade de controle da atuação discricionária, pois a
atividade administrativa no exercício de poderes discricionários é funcional e
materialmente jurídica: visa a aplicação do direito ao caso concreto, na procura
da melhor solução orientada pelo fim da norma (interesse público específico) e
é regulada por uma racionalidade jurídica
 Ainda assim, o controle fica limitado à parte vinculada do exercício de poder.
Na verdade, não há atos totalmente vinculados nem atos totalmente
discricionários. No ato discricionário, a competência (o órgão que pode atuar) e
o fim (o específico interesse público) são sempre vinculados. Por isso, é fácil
verificar se o ato sofre de incompetência ou de desvio de poder, sendo certo
que de um e de outros vícios pode resultar a invalidade da decisão
 Porque o princípio da legalidade é hoje entendido como princípio da
juridicidade, o exercício do poder discricionário pode também ser inválido se
for desconforme com os princípios gerais de direito e os de direito
administrativo que vinculam a Administração: maxime, os da justiça, boa-fé, de
igualdade, imparcialidade, proporcionalidade. Desta violação dos princípios
resulta o vício de violação de lei, que também conduz à anulabilidade do ato
  Podem também sustentar a invalidade do ato discricionário, os vícios de forma,
por preterição de formalidades essenciais, por falta de fundamentação, por
exemplo, bem como os vícios da vontade como o erro de facto, quer na
existência dos pressupostos, quer na apreciação dos pressupostos
 É importante, pois, que a Administração apresente os fundamentos do seu ato.
E, assim, é obrigatório que esta dê conta da presença dos pressupostos de facto
da ação que a norma legal enuncia em abstrato na hipótese: justificação
 E é obrigatório também que a Administração dê notícia dos interesses que no
seu juízo foram determinantes para a definição do ato: motivação. Assim,
através dos motivos, a Administração deve indicar quais os interesses que
levaram a Administração a agir e aqueles que foram determinantes para a
prática do ato
 Em suma: o exercício dos poderes discricionários é (e deve ser) objeto de
fiscalização por parte do juiz, mas não de reexame. Antes, o que é legítimo é
realizar um controlo atenuado
 No contexto de uma separação de poderes, tendo em conta que é a
Administração que exerce a função administrativa e que realiza, em cada
situação, o interesse público, e sabendo que é a lei que concede o poder
discricionário à Administração, não pode o tribunal substituir-se àquela no
exercício do poder discricionário ― o que aconteceria se o tribunal pudesse
reexaminar, refazer o percurso de conformação legal do poder discricionário
 Assim, sublinhando o quadro de repartição de poderes, cumpre reter que cabe
à Administração emitir o ato discricionário, pressupondo este a inerente
responsabilidade pela prossecução do interesse público. Cabe ao tribunal a
fiscalização da conformidade ou compatibilidade dessa atuação administrativa
com as normas legais e os princípios jurídicos. Sendo certo que o Tribunal não
pode reapreciar o ato da Administração para o substituir por outro (artigo 71º
CPTA). Se o fizesse estaria a exercer a função administrativa e já não a função
jurisdicional, haveria uma dupla administração
 Assim, o juiz administrativo pode anular os atos discricionários quando detete:
 Incompetência
 Desvio de poder
 Violação ostensiva ou intolerável dos princípios jurídicos que devem
nortear a ação administrativa
 Prática de atos discricionários fundada em factos que se verifica serem
inexistentes ou falseados ("erro de facto") ou fundada numa má
avaliação ou qualificação de realidade ("erro manifesto de apreciação",
entendendo-se que aqueles factos não suportavam aquela decisão)
 Vícios de forma
Regulamento administrativo
 O regulamento administrativo é simultaneamente uma fonte de DA e uma
forma de atividade administrativa. É uma fonte jurídica produzida pelas
próprias entidades administrativas e que vincula essas entidades e os
particulares. Do ponto de vista material, os regulamentos são normas jurídicas
que têm a particularidade de ser emanadas por órgãos administrativos no
desempenho da função administrativa. O regulamento administrativo é uma
 fonte de Direito que está intimamente ligada ao exercício da função
administrativa por entidades. Para que possamos qualificar um determinado
ato jurídico como regulamento administrativo é necessário que ele disponha de
conteúdo normativo geral e abstrato. Quer o ato, quer o regulamento são
emanados por entidades administrativas, mas distinguem-se pelo facto de o
regulamento ter normas gerais e abstratas, enquanto o ato é individual e
concreto. Portanto, o regulamento é um ato jurídico de conteúdo normativo
geral e abstrato. Sendo uma norma jurídica é um critério de decisão ou padrão
de comportamento, cuja violação é suscetível de desencadear consequências. O
facto de ser uma norma abstrata significa que os seus efeitos não se esgotam
numa única aplicação, ou seja, abstração significa vocação de execução
permanente. Por outro lado, as normas concretas apenas valem para aquele
caso. O facto de ser uma norma geral implica que consideremos diferentes
pontos de vista: para alguns autores, como Freitas do Amaral, o regulamento é
uma norma jurídica geral porque não é possível ser individualizado, ou seja,
generalidade significa não individualização. Para outros autores como Marcelo
Rebelo de Sousa, para que uma norma possa ser considerada geral, não basta
não ser possível individualizar os destinatários do comando, também não pode
ser possível determiná-los. Na verdade, nenhuma destas perspetivas é
suficiente. Porém, o critério mais importante para a qualificação de um ato
jurídico como regulamento é a abstração. Para além dos regulamentos serem
normas jurídicas gerais e abstratas, têm de ser emanadas no exercício da
função administrativa. Esta caraterística permite-nos distinguir diferentes atos
praticados pelo governo. Um regulamento não tem obrigatoriamente de ser
emanado por órgãos administrativos, isto é, pode ser emanado por uma
entidade privada, desde que no exercício de poderes jurídico-administrativos.
Um regulamento produz efeitos jurídicos externos quando os seus efeitos
jurídicos se projetam para além da esfera do ente que emanou a norma,
designadamente quando atinjam particulares ou outras entidades
administrativas para além das que emanaram a norma. Neste caso falamos de
um regulamento externo. Um regulamento também pode produzir efeitos
jurídicos internos quando os seus efeitos se esgotam no âmbito da entidade
que o emanou (regulamento interno). Contudo, para efeitos de aplicação do
CPA, consideram-se apenas os regulamentos externos. Ainda assim, os
regulamentos internos, tal como os externos estão vinculados aos princípios
gerais do DA
 Fundamentos e limites do poder regulamentar: o poder regulamentar é um
poder derivado, ou seja, é um poder que deriva de um outro poder,
designadamente da lei e opera a mediação entre a determinação legal e a
aplicação legal. No fundo, o regulamento pode concretizar as normas que de
forma mais geral estão postuladas na lei. O poder regulamentar permite que a
administração densifique ela mesma através de um instrumento que resulta da
sua atuação, esse espaço de determinação legal que foi deixado em aberto.
Contudo, na nossa ordem jurídica, o poder regulamentar encontra-se
desenhado de forma mais limitada ao nível do espaço que a AP tem para
conformar porque na nossa ordem jurídica essa concretização da lei é feita
também através de decreto-lei do governo. O poder regulamentar externo tem
o seu fundamento e o seu limite na lei, seja a lei constitucional, seja a lei
ordinária e nessa medida não se presume, ou seja, tem de ser a lei a atribuir
poderes regulamentares externos. Por outro lado, o fundamento do poder
regulamentar interno radica no próprio poder de auto-organização da
administração, ou seja, para elaborar regulamentos internos, a administração já
tem esse poder implícito na sua capacidade de auto-organização e
autorregulamentação. Portanto, se o poder regulamentar externo não existe
sem lei, o poder regulamentar interno só não existe se a lei o suprimir ou
limitar. Nos termos do artigo 112º/7 CRP, o regulamento tem de especificar qual
é a lei que permite que ele seja emanado, sendo que não pode modificar essa
lei. Portanto, do artigo 112º/5 e 7 CRP deriva o princípio da precedência e
prevalência da lei face ao regulamento, ou seja, o poder regulamentar externo
tem de ser precedido por uma lei habilitante e o regulamento não pode
modificar, substituir ou interpretar a lei, só pode intermediar o espaço que é
deixado entre a lei e a atuação administrativa concreta. No fundo, a lei precede
e prevalece sempre sobre o regulamento. Para além disso, nos termos do artigo
112º/6 e 7 CRP os regulamentos não podem versar sobre matérias
constitucionalmente reservadas à lei. Nos termos do artigo 143º CPA, são
inválidos os regulamentos que sejam desconformes com a CRP, a lei e os
princípios gerais de DA ou que infrinjam normas de DI ou de DUE. Os
regulamentos devem ainda respeitar outros regulamentos superiores (artigo
138º CPA). Em regra, os regulamentos especiais prevalecem sobre os
regulamentos gerais. Importa referir ainda que vigora o princípio da proibição
de efeitos retroativos (artigo 141º CPA), ou seja, os regulamentos que
impliquem prejuízos ou restrições de direitos e interesses legalmente
protegidos não podem ter eficácia retroativa. Mesmo que o regulamento seja
favorável, e, portanto, possa valer de forma retroativa, nunca pode valer de
forma retroativa para o período anterior ao da entrada em vigor da lei
habilitante. Cumpre ainda referir que a competência regulamentar se encontra
fixada subjetiva e objetivamente, ou seja, um órgão com competência
regulamentar não pode invadir a esfera de competências de outras autoridades
com poderes administrativos e não pode prosseguir senão o fim que
determinou a atribuição do poder regulamentar. O poder regulamentar
encontra-se vinculado aos princípios gerais de DA, postulados tanto na CRP
(artigo 266º) como no CPA (artigos 3º e ss.). Para além disso, os regulamentos
encontram-se duplamente vinculados a uma obrigatoriedade de emissão
(artigo 137º CPA) e a uma impossibilidade de simples revogação de
regulamentos que sejam necessários à execução da lei ou de DUE (artigo
146º/2 CPA). Por último, vigora o princípio da inderrogabilidade singular dos
regulamentos (artigo 142º/2 CPA), ou seja, os regulamentos não podem ser
derrogados por atos administrativos de caráter individual e concreto
 Órgãos administrativos titulares do poder regulamentar:
 Administração estadual direta: o governo é titular do poder
regulamentar (artigos 112º/6 e 199º/c) CRP). Os regulamentos do
governo são publicados no DR e assumem uma das formas previstas no
artigo 138º CPA:
 Decretos regulamentares: são a forma mais solene de
regulamentos do governo (artigos 134º/b) e 140º CRP)
 Portarias: regulamentos administrativos da autoria de um ou
mais ministros em nome do governo
 Despachos: podem ser:
 Despachos normativos: regulamentos emanados por um
ou mais ministros, mas não em nome do governo. Ex:
despacho normativo 10B/2021
 Despachos simples: têm a forma de ato administrativo,
mas têm natureza regulamentar, ou seja, o seu conteúdo
integra normas jurídicas gerais e abstratas. Ex: despacho
11718A/2020
 Administração estadual indireta:
 IP´s: são titulares do poder regulamentar nos termos da lei-
quadro dos IPs ainda que o artigo 21º/h) LQIP fale apenas em
projetos de regulamento
 Instituições de ensino superior publicas: o seu poder
regulamentar deriva do artigo 76º/2 CRP. Os regulamentos das
universidades podem tomar uma de duas formas: estatutos ou
regulamentos simples
 Administração autónoma:
 Regiões autónomas (artigos 227º e 232º CRP): os seus
regulamentos podem assumir dois nomes:
 Decretos regulamentares regionais: regulamentos
emanados pelos governos regionais
 Decretos legislativos regionais: regulamentos das
assembleias regionais. É um verdadeiro regulamento sob
a veste de ato legislativo. Têm de ser publicados em DR
 Autarquias locais (artigo 241º CRP): são titulares de poder
regulamentar próprio. Os regulamentos das AL têm a forma de
posturas, ou seja, regulamentos locais de polícia. Têm de ser
publicados em DR
 Ordens e camaras profissionais: têm poder regulamentar que se
traduz na emissão de regulamentos com vista a disciplinar a
atividade profissional. São publicados na 2ª serie do DR
 Entidades administrativas independentes: têm poder regulamentar que
é expressão de um fenómeno de deslegalização
  Entidades privadas que exerçam funções administrativas: também
podem ser titulares de poder regulamentar, desde que estejam
habilitadas por lei. Ex.: regulamentos das federações desportivas
Classificação dos regulamentos
 A classificação dos regulamentos pode ser feita em ordem a vários critérios:
1. Âmbito de eficácia: permite distinguir entre:
 Regulamentos internos: esgotam os seus efeitos na esfera da
entidade que emanou a norma. Estão sujeitos ao regime geral da
atuação administrativa. Não são suscetíveis de ser impugnados
nos tribunais
 Regulamentos externos: os seus efeitos projetam-se para além
da esfera da entidade que o emanou. Têm sua disciplina geral no
CPA
2. Operatividade: permite distinguir entre:
 Regulamentos mediata ou indiretamente operativos: aqueles
cujos efeitos jurídicos só se produzem na esfera dos seus
destinatários por meio de atos concretos de aplicação. Esta é a
regra em DA
 Regulamentos imediata ou diretamente operativos: aqueles
cujos efeitos são produzidos de forma direta na esfera jurídica
dos seus destinatários, ou seja, não carecem de um ato concreto
de aplicação
3. Relação dos regulamentos externos com a lei: os regulamentos externos
carecem sempre de uma lei habilitante, mas podem relacionar-se de
modo distinto com a lei:
 Regulamentos de execução: têm por função suprir as deficiências
ou imprecisões involuntárias do legislador. No fundo, organizam
procedimentos ou integram lacunas especificas. Não têm por
objetivo criar nada de novo, apenas executar a lei
 Regulamentos complementares: têm por objetivo completar um
dado regime legal e nessa medida podemos ter:
o Regulamentos complementares de desenvolvimento:
através deles, a administração estabelece as diretrizes
que disciplinam uma determinada matéria
o Regulamentos complementares integrativos: são
utilizados para regular situações especificas que não se
encontram expressamente previstas. Este tipo de
regulamentos é constitucionalmente proibido (artigo
112º/5 CRP)
 Regulamentos autorizados: a administração, com base numa
habilitação legal expressa, fixa a disciplina normativa a aplicar a
determinadas situações
  Regulamentos independentes: têm por objetivo dinamizar a
ordem jurídica em geral, ou seja, introduzem um grau de
inovação na ordem jurídica. Embora tenham uma lei habilitante,
são eles que de forma primária regulam certas situações da vida
social. Dentro dos regulamentos independentes podemos
distinguir entre:
o Regulamentos independentes das autarquias locais
o Regulamentos independentes do governo

Disciplina procedimental
 Para efeitos de aplicação do CPA, relevam apenas os regulamentos externos
 O procedimento de emissão de regulamentos está previsto nos artigos 97º e ss.
CPA. Compreende 3 fases:
1. Fase preparatória:
 Iniciativa para a emanação do regulamento: parte sempre da
administração e nunca dos particulares, ou seja, os regulamentos
são de iniciativa oficiosa
 Publicação do início do procedimento
 Elaboração de um projeto de regulamento (artigo 99º): esboço
do regulamento
 Audiência dos interessados (artigo 100º CPA)
2. Fase de aprovação do regulamento
3. Fase de publicação do regulamento em DR (artigo 139º CPA)
 Relações entre regulamentos externos: critérios:
 Hierarquia (artigo 138º/3 CPA)
 Competência e especialidade (artigo 138º/1 CPA)
Regime da invalidade dos regulamentos
 O regime da invalidade está previsto no artigo 144º CPA. Nos termos do artigo
144º/1, a invalidade pode ser invocada por qualquer interessado, a todo o
tempo (esta é a regra). O artigo 144º/2 é a exceção
 Para saber se um regulamento é inválido temos de aplicar o artigo 143º/1/2
Exercícios
 Regulamento não refere lei habilitante: situação de inconstitucionalidade
porque viola o artigo 112º/7 CRP. O regulamento é inválido e por essa
invalidade consubstanciar uma inconstitucionalidade aplica-se o artigo
144º/1/2/1ª parte
 No procedimento, não houve lugar a audiência dos interessados: pode ter como
consequência:
 Assemelha-se à consulta pública: artigo 144º/2/2ª parte
 Não se assemelha: artigo 144º/2
 Foi preterida a consulta pública legalmente devida: ilegalidade que pode ser
invocada a todo o tempo (artigo 144/2/2ª parte)
  Governo emanou regulamento por portaria, mas que nos termos legais tinha de
ser feito mediante a forma de resolução de conselho de ministros: ilegalidade
formal, mas que não é inconstitucional: aplica-se o artigo 144/2/1ª parte
 O regulamento da unidade orgânica está em desconformidade com os estatutos
da universidade: artigo 144º/2/1ª parte (não há inconstitucionalidade)
Procedimento administrativo
 O procedimento é uma garantia de proteção, ou seja, permite que o particular
seja ouvido quando se relaciona com a AP
 Geralmente o procedimento termina com a emissão de um ato administrativo,
regulamento, contrato ou então com o silêncio da AP (artigo 129º CPA)
 O procedimento administrativo está definido no artigo 1º CPA como a sucessão
ordenada de atos e formalidades, tendentes à formação e manifestação da
vontade da Administração Pública e à sua execução
Da subalternização do procedimento perante o ato final à legitimação da atuação
administrativa pelo procedimento
 A ideia da «legitimação pelo procedimento» (N. LUHMANN) corresponde às
modernas exigências da filosofia política e das ciências de Direito Público. A
ideia da legitimação pelo procedimento vai ao encontro dos valores do Estado
de Direito
 De facto, no moderno Estado de Direito, a legitimação das decisões públicas
surge pelo procedimento que assim acresce à legitimidade democrática,
decorrente do voto democrático, e ao acerto das decisões, decorrente da
legalidade e do seu mérito
 Na verdade, no Estado de Direito, as decisões públicas não são resultado de
uma qualquer verdade revelada, nem brotam da cabeça de nenhum déspota
iluminado. Antes são resultado de um procedimento em que a manifestação da
vontade estadual é construída mediante a intervenção de múltiplos sujeitos.
Neste sentido, o procedimento não vale apenas como realidade formal ou
simples esquema organizativo de tomada de decisões. Vale como realidade
material que, ao potenciar a participação dos indivíduos e das instituições e ao
fazer chegar através de si o conhecimento sobre todos os interesses públicos e
privados, permite a tomada das decisões mais corretas e mais eficazes, em
resultado da intervenção dos respetivos destinatários
 Em suma, do ponto de vista jurídico o procedimento traduz o modo de
conceber a atuação das autoridades públicas e espelha (e projeta-se nos)
valores do Estado de Direito
 Qualquer função estadual pressupõe um mecanismo destinado à regulação da
tomada de decisões que é o procedimento. Há diversos tipos de procedimentos
públicos destinados à prática de atos legislativos, administrativos e judiciais que
correspondem ao modo normal do exercício da função legislativa,
administrativa e jurisdicional
  E, quanto ao domínio da atividade administrativa, o direito administrativo
contemporâneo só pode conceber, como refere GIANNINI que «o procedimento
administrativo formalizado seja o modo geral de desenvolvimento das
atividades públicas»
 O procedimento administrativo como forma da atividade administrativa de
satisfação dos interesses públicos é o procedimento típico de quem exerce a
função administrativa, sendo certo que, ultrapassada a conceção que o via
como sucedâneo perante o judicial. Ele assume-se com autonomia perante os
demais procedimentos jurídico-públicos
 Mais do que no domínio da atuação técnica, é sobretudo do quadro da
atividade jurídica da AP que se pode falar dos deveres de procedimentalização
emergentes da CRP:
 Para estabelecer regras que densifiquem, executem ou desenvolvam
atos legislativos, através dos quais a AP pode dar exequibilidade
àqueles, ou, de forma independente, emitir normas gerais e abstratas
para sujeitar os cidadãos a determinados comportamentos ou para lhes
reconhecer direitos ou benefícios: procedimento para a emissão do
regulamento administrativo
 Para fazer uma aplicação do direito a casos concretos, praticando atos
administrativos
 Para escolher de entre várias, a proposta de um concorrente, o
adjudicatário, que irá realizar obras ou prestar serviços: procedimento
pré-contratual relativo a contratos Públicos (e/ou administrativos)
 Deveres de procedimentalização que decorrem da CRP para o legislador, que os
deve conceber: a CRP de 1976 veio consagrar um direito fundamental de
participação dos cidadãos na formação das decisões que lhes disserem respeito,
tendo imposto uma obrigação ao legislador de emitir uma lei reguladora do
procedimento (artigo 267º/5). Desta forma, a CRP adota um modelo
procedimental de atuação administrativa, enquanto instrumento de realização
do Estado de Direito, impondo à AP o dever de não apenas prosseguir o
interesse público, mas de respeitar os direitos dos indivíduos, mediante um
procedimento decisório aberto à sua participação. Assim, a realização da
exigência constitucional:
 Fez-se através da publicação do CPA (em 1991)
 Faz-se através da previsão de múltiplos procedimentos administrativos
formalizados
 Em 2015, com o reforço desses procedimentos previstos no CPA
 Constantemente com a previsão de novos procedimentos, alguns
compostos (no quadro da EU) e multinível (de enorme complexidade)
 Recentemente, por força da transição digital, com a desmaterialização
de procedimentos (alguns totalmente digitalizados, tramitados através
de App’s em dispositivos móveis)
Tipos de procedimento administrativo
  Procedimento administrativo de 1º nível para emissão de decisão
administrativa individual e concreta (ato administrativo)
 Procedimento comum, previsto no CPA
 Procedimentos especiais, previstos em legislação avulsa
 Procedimento de execução coercitiva (de atos administrativos emitidos)
 Procedimentos revisivos (ou de 2º nível), para anulação ou revogação
 A pedido dos particulares
 Ex ofício
Vantagens do procedimento administrativo
 Vantagem para a AP: eficiência na ação administrativa
 Vantagem para os particulares: proteção
Objetivos do procedimento administrativo
 Procedimento administrativo como fator de racionalidade e de eficiência
administrativas
 Procedimento administrativo como espaço de contradição
 Procedimento administrativo na vertente garantística
 Procedimento administrativo como instrumento de compensação da proteção
jurisdicional
Procedimento administrativo como fator da racionalidade e eficiência da atuação da
administração
 Através do procedimento, pretende-se que a Administração procure obter uma
decisão exata, adequada e eficiente, tendo em conta todos os interesses
envolvidos. Deseja-se, assim, assegurar uma atenta avaliação dos factos,
ponderação dos interesses envolvidos e racionalização das escolhas. Na
realidade nenhuma decisão é «one shot», nem nenhuma decisão se esgota
num único ato. Existindo procedimento há método decisório, logo há eficiência
do agir administrativo e tomada de decisão mais correta e eficaz
Procedimento administrativo como espaço de contradição
 Ao abrir-se o procedimento administrativo à participação dos particulares
através do direito à informação e à participação nas decisões, possibilita-se um
confronto de opiniões (da AP e dos interessados) e consideração por
conhecimentos técnicos e científicos diversos. Uma contradição que pode
contribuir para uma decisão ponderada (ponderação de todos os interesses em
jogo) e devidamente discutida e, também por isso, aberta. Tendo em conta as
novas tarefas administrativas, este é um valor indiscutível. A Administração
moderna atua cada vez mais em domínios novos, em que se movem interesses
públicos e privados complexos, e se exigem conhecimentos técnicos e
científicos, como são os referentes à tomada de decisão numa sociedade de
risco (ao quadrado) – A prevenção de danos para a saúde pública ou para o
ambiente: as licenças; as decisões de precaução. Como que se pressupõe para a
 AP prestadora: – Que promove infraestruturas: como a construção de pontes,
aeroportos, centrais nucleares
 Só o procedimento permite:
 A audiência dos interessados (ou dos afetados) e a ponderação dos
interesses diferenciados e antagónicos, nos procedimentos de massa
 A elaboração de juízos de prognose
 A opção consciente de alternativas de solução
 O faseamento dos momentos decisórios (desdobrando-se em tantas
fases quanto as necessárias, com emissão de pareceres obrigatórios,
com emissão de decisões provisórias, intercalares, pré-decisões)
Procedimento administrativo na vertente garantistica
 O procedimento está sujeito a normas jurídicas que garantem direitos àqueles
que nele intervêm, sendo certo que se destacam, desde logo, o direito a que o
procedimento decorra dentro de certas regras, que se esperam claras e
adequadas
 O procedimento tem malha jurídica apertada:
 Normas que disciplinam:
 Marcha do procedimento
 Iter ou fases
 Intituos ou figuras internas
 Prazos:
 Prazo regra
 Contagem de prazos
 Atos endoprocedimentais:
 Notificações
 Medidas cautelares
 E assim é porque o procedimento se rege desde logo por princípios:
 Princípio da Colaboração da AP com os particulares
 Princípio da participação dos particulares na formação das decisões que
lhes dizem respeito
 Princípio da decisão
 Princípio da celeridade
 Princípio da desmaterialização
 E assim é porque os interessados têm posições jurídicas favoráveis no
procedimento, ainda que também preveja deveres ou obrigações e ónus. O
procedimento integra momentos de exercício de direitos a prestações
procedimentais. Por exemplo: os interessados têm o direito à informação
procedimental (artigo 268º/1 CRP)
 O procedimento garante aos particulares que a AP observou as regras
adequadas para tomar uma decisão administrativa, sendo certo que também
garante que a decisão não surge de modo precipitado. O procedimento
consagra direitos dos particulares a prestações jurídicas procedimentais (direito
à informação, direito à audiência, "direito" à fundamentação, etc.)
Procedimento administrativo como instrumento de compensação da proteção
jurisdicional
 Já que é um instrumento importante da própria proteção dos interesses e
posições jurídico-administrativas dos particulares, uma vez que através dele não
só podem assegurar melhor os seus direitos e interesses legítimos, como
assegurar uma proteção que, em sede jurisdicional, muitas vezes não é possível
ou não é devidamente assegurada. Aliás, é ele mesmo momento de
composição antecipada de interesses públicos e privados e, não obstante não
ser menor a responsabilidade da AP pela decisão final do procedimento, a
verdade é que sai diminuído o «carácter dramático das escolhas»
 Sendo menor o caos no momento da escolha, também é maior a aceitação da
escolha. Existindo a primeira fase de proteção jurídica dos direitos dos
particulares através do procedimento, o particular dispensa o recurso aos
tribunais traduzindo uma forma de proteção preventiva dos particulares, os
tribunais surgem apenas num quadro de proteção eventual e a posteriori
O inter procedimental: a marcha do procedimento declaratório de 1º nível
 Começa com uma iniciativa (do particular ou da própria administração)
 Desenvolve-se através de uma instrução destinada a recolher elementos para
tomar a melhor decisão
 Envolve a participação direta do interessado
 E termina, em regra, exatamente com a decisão/contrato
 Por vezes, depois da decisão é preciso praticar novos atos instrumentais de
execução
Fase preparatória
 Integra apenas os atos jurídicos que estão diretamente relacionados com o ato
principal e que não produzem efeitos externos senão através deles. Esta fase
inclui os seguintes momentos:
 Subfase da iniciativa: pode ser desencadeada:
 Pelo interessado, sendo como tal qualificado quem tenha
legitimidade para iniciar o procedimento, por meio de
requerimento, o qual deve preencher certos requisitos e deve
ser apresentado no serviço dos órgãos a que se dirige o pedido,
salvo casos particulares. A apresentação de requerimento é
objeto de registo, que menciona o respetivo nº de ordem, a data,
o objeto de requerimento, o nº de documentos juntos e o nome
do requerente. Os interessados têm direito a um recibo
comprovativo da entrega do requerimento
 Por um órgão administrativo
 Subfase da instrução: esta fase destina-se a procurar averiguar todos os
factos cujo conhecimento seja conveniente para a decisão e a carrear
para os processos elementos probatórios pertinentes para a tomada da
 decisão. Vinga o princípio do inquisitório, sem prejuízo de o ónus da
prova caber ao interessado. A instrução inclui:
 Diligências probatórias: prestação de informações, junção de
documentos e apresentação de coisas, a sujeição a inspeções, a
produção antecipada de prova, a realização de exames, vistorias
e avaliações por peritos
 Diligências consultivas: inclui a emissão de pareceres. Quanto
aos pareceres:
 O parecer é uma modalidade de atos instrumentais,
pertencente à categoria das avaliações = apreciação de
carácter jurídico ou relativo à conveniência administrativa
ou técnica, emitida por um órgão consultivo, a propósito
de um ato em preparação ou de realização eventual
 Tanto podem ser facultativos como obrigatórios; e os
obrigatórios tanto podem ser vinculativos como não
vinculativos
 Na falta de disposição legal, a regra é esta: os pareceres
são obrigatórios, mas não vinculantes pelo que devem
ser solicitados, sob pena de se produzir um vício no ato
final por preterição de uma formalidade essencial do
procedimento, geradora de uma invalidade
 Subfase da audiência dos interessados: está consagrada na CRP e no
CPA. Revela-se como trâmite destinado à efetivação do direito
fundamental de participação dos interessados na formação da decisão
administrativa. A fase da audiência dos interessados é uma importante
decorrência do princípio da colaboração da AP com os particulares: que
menciona que os órgãos da AP devem assegurar a participação dos
interessados na formação das decisões que lhes disserem respeito,
designadamente através da respetiva audiência. Aliás, esta fase decorre
desde logo do próprio artigo 267º/5 CRP: administração participativa ou
dialógica. Como se apontou uma das manifestações mais importantes
do direito genericamente previsto no artigo 8º CPA traduz-se no direito
à audiência prévia dos particulares relativamente à tomada de qualquer
decisão administrativa que lhes diga respeito: artigo 121º a 125º CPA:
este direito concretizar-se-á numa audiência prévia dos interessados,
colocada após a instrução e antes da decisão final. A regra da audiência
obrigatória está prevista sempre que a decisão da AP é em sentido
desfavorável aos interessados esta audiência deve existir
obrigatoriamente. Há casos em que a audiência prévia é configurada
como não sendo obrigatória ou necessária (artigo 124º):
 Quando a decisão é urgente
 Quando seja razoavelmente de prever que a audiência prévia
possa comprometer a execução ou a utilidade da decisão
  Quando nos procedimentos em massa o n.º de interessados seja
de tal forma elevado que a audiência seja impraticável, devendo
existir uma consulta pública
 Se os interessados já se tiverem pronunciado no procedimento
sobre as questões que importam à decisão e sobre as provas
produzidas
 Se os elementos constantes do procedimento conduzirem a uma
decisão inteiramente favorável aos interessados
Fora destes casos, a audiência é legalmente obrigatória, sendo a sua
omissão geradora de um vício que atingirá o ato final do procedimento
(vício de forma, por preterição de uma formalidade essencial (vício de
procedimento)
Fase constitutiva
 Fase em que se produz o ato principal do procedimento. Aliás, o CPA determina
que o procedimento se extingue pela tomada da decisão final, que é
normalmente uma decisão expressa, ou, contudo… pode ser acordo: o contrato
a par no ato na equação final (artigo 127º CPA). E também podem existir outras
causas de extinção do procedimento, tal como:
 A desistência e renúncia: artigo 131º
 Deserção: artigo 132º
 A impossibilidade ou inutilidade superveniente
 A falta de pagamento de taxas e despesas: artigo 133º
 E há ainda o silêncio da Administração: incumprimento do dever decidir;
omissão ilegal de pronúncia. Nem sempre o procedimento administrativo
termina com a emissão de ato expresso. Há situações em que o silêncio da
administração tem relevância jurídica desde que se verifiquem certos
pressupostos:
 Dever legal de decisão (artigo 13º)
 Requerimento dirigido ao órgão competente
 Decurso de um prazo (60 dias, salvo prazo diferente previsto em
legislação especial, artigo 128º)
 Assim, o silêncio pode ter relevância (artigos 129º e 130º CPA)
 Por regra, negativa, nos termos do CPA. Nestes casos, o particular tem
direito a recorrer à própria AP ou aos tribunais para solicitar a
condenação à prática de ato legalmente devido (artigos 37º/1/b), 66º/1
CPTA e 67º/1/a) CPTA
 Excecionalmente positiva, quando em causa se verifique uma situação
em que o exercício de um direito por um particular depende de
autorização ou aprovação administrativas: ato tácito (artigo 130º CPA)
Fase integrativa da eficácia
 Com o encerramento da fase constitutiva, o ato a que tende o procedimento
está perfeito. Acontece, porém, que muitas vezes apesar de se ter preenchido o
 tipo legal não se desencadeiam imediatamente os efeitos que a ordem jurídica
lhe assinala. Nestes casos, o ato é potencialmente produtor de consequências,
mas elas estão comprimidas ou estão em estado latente. Torna-se, pois,
necessária uma terceira fase que integra atos que, não podendo acrescentar
nada ao ato principal, vão, todavia, conferir-lhe força que os liberte da
compressão

Fase complementar
 Inclui atos posteriores à tomada de decisão:
 Registos /arquivamento
 Sujeição a controlos internos ou aprovação tutelar
 Visto do tribunal de contas
 Publicação no DR ou em outros instrumentos
 Notificação aos destinatários
Regime sobre os procedimentos administrativos
 O regime comum que se aplica a todos os procedimentos é também o regime
que se aplica para a emissão de normas
 Iniciativa e direção do procedimento e instrução: artigos 53º e 55º
 Princípio da adequação procedimental (artigo 56º): quem dirige o
procedimento tem possibilidade para adequar o procedimento à luz de
circunstâncias que considere importantes
 Princípio do inquisitório (artigo 58º): pressupõe o dever de atuar de boa-fé no
procedimento
 O procedimento deve garantir uma igualdade de partes
 Relação jurídica procedimental ampla/alargada (artigo 65º):
 Órgãos: artigo 65/1/a)
 Interessados no procedimento: artigo 68º
 Garantias de imparcialidade: artigos 69º e 76º
 Direito à informação procedimental (artigos 82º a 85º): está previsto no artigo
268º CRP e é análogo a DLG. Pode ser estendido a outros particulares que não
tenham um interesse direto no procedimento (artigo 85º)
 Regime sobre prazos:
 Prazo geral: artigo 86º
 Contagem: artigo 87º
 Medidas provisórias: artigo 89º
 Notificações: artigo 110º ss.
 Pareceres (artigos 91º e 92º): o parecer é uma avaliação qualificada
 Extinção do procedimento: artigos 93º a 96º
 Regime para a emissão de regulamento (artigos 97º a 101º):
 Publicação do início do procedimento: artigo 98º
 Projeto de regulamento: artigo 99º
  Participação procedimental: artigos 100º e 101º
 Publicação do regulamento: artigo 139º
 Regime para a emissão de ato:
 Iniciativa: artigo 102º
 Instrução: artigos 115º a 120º
 Factos sujeitos a prova: artigo 115º
 Prova e meios de prova: artigo 116º ss.
 Solicitação de provas, forma de apresentação e falta de
prestação: artigos 117º, 118º e 119º
 Audiência prévia: artigos 121º a 124º
 Direito de ser ouvido no procedimento antes de ser tomada a
decisão final
 Forma e formalidades
 Dispensa (artigo 124º): designadamente quando os elementos
constantes do procedimento conduzirem a uma decisão
inteiramente favorável aos interessados
 Decisão (ato ou contrato)
 Relatório final e proposta de decisão: artigo 126º
 Decisão final: artigo 127º
 Tipos: salvo se outra coisa resultar da lei ou da natureza
das relações a estabelecer, o procedimento pode
terminar pela prática de um ato ou pela celebração de
um contrato
 Prazo para a decisão: artigo 128º
 Incumprimento do dever de decidir: artigo 129º
 Exceção – ato tácito: artigo 130º
Ato administrativo
 Nos termos do artigo 148º CPA, consideram-se atos administrativos as decisões
que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos
jurídicos externos numa situação individual e concreta
 Tipos de atos: multiplicidade de categorias:
 Demolição de oba
 Licenciamento de atividade
 Declaração de utilidade pública de uma expropriação ou de uma
requisição de um imóvel
 Recusa do estatuto de refugiado
 Pena de suspensão de atividade, na sequência de processo disciplinar
 Proibição de venda de medicamento
 Dispensa
 Entre todas as formas de atividade administrativa há que distinguir aquela que
é sujeita a regras de direito administrativo, é traduzida na prática de atos
jurídicos e que pressupõe autoridade, produzindo efeitos individualizados, num
caso concreto
 Transformação em curso: atualmente, o ato administrativo sobrevive ainda que
necessariamente transformado, pois é caro ao sistema de administração
executiva e das tarefas que aí desempenha:
 Autoridade: instrumento privilegiado para exercício de poder
 Garantia dos cidadãos por força da estabilização da vontade
manifestada pelo ato (autorização ou ato atributivo de vantagem ao seu
destinatário)
 Emissão de ato: Regra? hoje claramente percebe-se que está a par do
contrato administrativo: artigo 127º CPA
 Novos contornos que o ato ganha e se acentuam neste CPA:
 Autoridade: decisão de autoridade unilateral
 Constitutiva diretamente de efeitos jurídicos
 Resultado de um determinado procedimento (onde se exercem direitos
a prestações procedimentais)
 Goza de uma especial força jurídica (obrigatória, executiva, podendo
também ser executória (ainda que, como veremos, cfr. artigo 176º CPA)
 Goza de estabilidade (veja-se a figura do caso decidido… ainda que… cfr.
artigo 168º/1 CPA)
 O ato administrativo distingue-se do regulamento administrativo que nos
termos do artigo 135º corresponde a normas jurídicas gerais e abstratas que,
no exercício de poderes jurídico administrativos, visem produzir efeitos jurídicos
externos
 O ato administrativo inclui:
 Atos destacáveis que embora inseridos no procedimento produzem
efeitos externos:
 Atos prévios
 Atos parciais
 Atos de trâmite excludentes
 Medidas provisórias
 Ato tácito (de deferimento, nos termos do artigo 130º)
 O conceito de ato administrativo engloba as decisões da administração às quais
a lei reconhece força jurídica para a definição unilateral (favorável ou não) e
estável da esfera jurídica dos particulares, sendo certo que se impõe enfatizar o
traço de carácter externo da vontade que se projeta na esfera dos cidadãos e
lhes permite reagir (administrativa ou judicialmente)
 O ato administrativo, de acordo com o artigo 148º CPA, é uma decisão emitida
ao abrigo da autoridade competente que produz efeitos jurídicos concretos na
esfera jurídica de alguém
 Figuras que não são ato administrativo (carecem de caráter decisório):
 Atos instrumentais: atos preparatórios (pareceres) ou posteriores à
prática do ato, produtores de eficácia (atos de comunicação, como
sejam as notificações)
 Atos de pura execução: emissão de alvará ou emissão de diploma
 Atos sem imperatividade:
  Informações, recomendações, avisos, marcações de prazo,
declarações de caducidade
 Ato meramente confirmativo
 Ato expresso de indeferimento
 A comunicação prévia (artigo 134º CPTA)
 Classificações de atos:
 Atos constitutivos de direitos
 Atos negativos
 Atos precários
 Atos provisórios
 Promessas administrativas
 Pré-decisões: atos que, precedendo o ato final de um procedimento,
decidem perentória e vinculativamente, sobre a existência de condições
ou requisitos que depende a prática do ato
 Ato prévio: embora decida sobre um aspeto particular da
decisão final, não constitui por si efeitos na espera do
destinatário: informação prévia favorável e aprovação de
projetos de arquitetura
 Ato parcial: decisões constitutivas de efeitos externos
antecipados no que respeita a uma parte ou a um aspeto da
decisão final global: licença parcial para construção de estrutura
 Atos desfavoráveis:
 Ablatórios
 Impositivos (ordens ou comandos que impõem obrigações de
fazer, de dar ou suportar e proibições)
 Indeferimentos
 Atos favoráveis
 Concessões e Autorizações em sentido amplo
Elementos estruturais do ato administrativo
 Elementos estruturais do ato administrativo:
 Subjetivos: relativos aos sujeitos
 Objetivos: relativos ao conteúdo e ao objeto
 Formais: relativos à forma e às formalidades
 Funcionais: relativos ao fim e aos motivos
 Requisitos de validade: são as exigências que a lei faz relativamente a cada um
dos elementos do ato administrativo
Elementos e requisitos subjetivos de validade
 Dizem respeito ao autor do ato e ao destinatário. O autor tem de estar
legitimado, ser titular de atribuições e de competência. O destinatário deve ser
identificado e idóneo, no sentido de a lei o considerar como suporte legítimo
dos efeitos que o ato vai produzir. O ato deve inscrever-se no âmbito das
atribuições da entidade a que pertence o órgão que o emite, deve decorrer do
exercício de uma competência e pressupõe que o órgão que o emite está
concretamente legitimado para o exercício da competência, não podendo
sofrer de impedimento. Tratando-se de um órgão colegial, deve estar
 regularmente constituído e convocado. Se os requisitos subjetivos de validade
não forem respeitados, o ato padecerá de vícios
 Vícios que são sancionados com nulidade:
 Usurpação de poderes: é um vício grave que consiste na prática
por órgãos da AP de um ato incluído nas atribuições do poder
legislativo ou do poder judicial, violando o princípio da
separação de poderes
 Incompetência absoluta: é um vício grave que consiste no facto
de um órgão de uma pessoa coletiva (ou de um Ministério)
praticar um ato que é da atribuição de outro órgão de outra
pessoa coletiva ou de outro Ministério
 Deliberações tomadas tumultuosamente ou com inobservância
de quórum, ou da maioria legalmente exigida
 Vícios que são sancionados com anulabilidade:
 Incompetência relativa
 Falta de legitimação, por existir impedimento do titular do
órgão: artigo 76º CPA
Elementos e requisitos objetivos de validade
 Dizem respeito ao conteúdo (ou objeto imediato) e ao objeto (mediato) do ato.
Ambos têm de ser material e juridicamente possíveis, inteligíveis e legais, no
sentido de compatíveis com o bloco de legalidade. Se os requisitos objetivos de
validade não forem respeitados, o ato padecerá de vícios:
 Vícios que são sancionados com nulidade:
 Atos cujo objeto ou conteúdo seja impossível, ininteligível ou
constitua crime
 Atos que ofendam o conteúdo essencial de um direito
fundamental
 Atos que ofendam caso julgado
 Atos que criem obrigações pecuniárias não previstas na lei
 Conteúdo: conteúdo é a transformação jurídica que o ato visa produzir, sendo
o comando ou a disposição jurídica p.p. dita (ou substância da conduta
voluntária em que o ato consiste). O conteúdo desdobra-se em conteúdo
principal, que integra a decisão tomada (exemplos: nomear; punir), e conteúdo
acessório, que inclui as cláusulas acessórias (de termo, condição, modo e
reserva) e os fundamentos da decisão
 Requisitos de validade do conteúdo:
 O conteúdo do ato tem de respeitar o bloco de juridicidade (artigo
266º/2 CRP)
 As cláusulas acessórias dos atos não podem ser contrárias à lei e ao fim
a que o ato se destina, devendo ter relação direta com o conteúdo
principal e respeitar os princípios jurídicos, designadamente o da
proporcionalidade (artigo 149º CPA)
 O conteúdo de determinados atos deve necessariamente incluir a sua
fundamentação (artigos 268º/3 CRP e 152º CPA)
 Objeto: o objeto (mediato) traduz a realidade exterior (o quid) sobre que o ato
incide. Ele pode corresponder a uma coisa, pessoa ou um ato primário. Tem de
 ser possível (possibilidade física e jurídica) e determinado (identificado ou
identificável)
 Cláusulas acessórias do ato: estão previstas no artigo 149º CPA e podem ser
apostas a um ato administrativo, mediante decisão fundamentada,
determinando uma qualificação acessória face ao conteúdo principal do ato
 Termo: determina que os efeitos do ato se iniciem ou se extingam a
partir de um certo acontecimento ou evento futuro e determinado
(ainda que se desconheça a data) ou a partir de uma data ou um
período de tempo preciso, revelando-se, pois, como termo inicial ou
termo final
 Condição:
 Condição resolutiva: a eficácia do ato fica dependente da
verificação de um acontecimento futuro e incerto
 Condição suspensiva: o ato só produz efeitos a partir da
verificação do evento futuro e incerto
 Modo: sendo um encargo ou obrigação que surge aposta no ato que
cria vantagens para os particulares, introduz alteração da posição
relativa entre a AP e os particulares, nunca interferindo com a eficácia
do ato
 Reserva (de revogação ou de modo): constitui o direito que a
Administração mantém de revogar um ato ou introduzir um encargo
 Fundamentação: os fundamentos do ato também aparecem no conteúdo
secundário do ato, ao lado do conteúdo principal. Não há, contudo, uma
exigência absoluta de fundamentação de todos os atos. Há uma exigência
formal do dever de fundamentação: está consagrada no artigo 268º/3 CRP, em
relação a atos que afetem direitos e interesses legalmente protegidos, e no
artigo 152º e ss. CPA. A fundamentação deve ser expressa e sucinta a expor os
fundamentos de facto e de direito da decisão e deve ser clara, suficiente e
congruente. Se assim não for, tem-se a fundamentação como ausente: o ato é
anulável. Para além dos casos previstos em lei, o dever de fundamentação
existe nos casos previstos no artigo 152º/1 CPA
 Assim, o agente administrativo está obrigado a apor ao ato administrativo uma
declaração na qual demonstre a verificação em concreto dos pressupostos
abstratamente definidos na lei: é a justificação e este é um elemento da
fundamentação. E deve dar conta da motivação, sendo certo que isto implica
que explique quais foram os interesses preponderantes para a tomada de
decisão
 Em suma, a fundamentação traduz-se na declaração contida no ato
administrativo por intermédio da qual o seu autor expõe os fundamentos de
facto e de direito da sua decisão (como dispõe o artigo 152º CPA)
 Requisitos da fundamentação (artigo 153º/1)
 A fundamentação deve ser expressa e sucinta a expor os fundamentos
de facto e de direito da decisão (nº 1) e deve ser clara, suficiente e
congruente (nº 2). Se assim não for, tem-se a fundamentação como
ausente (artigo 153º/2)
 A fundamentação pode consistir em mera declaração de concordância
com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou
 propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respetivo
ato (nº 1)
 É possível a fundamentação de atos orais (artigo 154º)
Elementos e requisitos formais de validade
 Falamos da forma e das formalidades do ato. Todo o ato tem uma forma pela
qual se exterioriza ou se manifesta a vontade: a forma escrita (artigo 150º CPA)
e todo o ato obedece a formalidades. Estas são os trâmites que a lei manda
observar com vista a garantir a correta formação da decisão administrativa,
bem como o respeito pelos direitos e interesses dos particulares
 Requisitos quanto à forma:
 A regra supletiva para os atos praticados por órgãos singulares é a da
forma escrita simples (artigo 150º/1 CPA), a menos que outra forma seja
imposta por a lei, pela natureza e circunstâncias do caso
 E a regra supletiva para os atos praticados pelos órgãos colegiais é a da
forma oral, a menos que a lei expressamente exija outra, sem prejuízo
da sua redução a ata (artigo 150º/2 CPA)
 Requisitos relativos às formalidades:
 Os atos devem observar todas as formalidades essenciais que lhes sejam
anteriores ou concomitantes
 As formalidades anteriores coincidem com as formalidades
procedimentais:
 A audiência prévia dos interessados (artigos 121º e 124 a
contrario)
 Os pareceres obrigatórios (artigo 92º/5 e 6)
 Vícios de procedimento e de forma: sanção anulabilidade/nulidade:
 Atos nulos:
 Os que careçam em absoluto de forma legal
 Atos praticados sem procedimento
 Atos anuláveis:
 Os demais que padeçam de vícios procedimentais ou formais:
 Não realização de audiência prévia
 Não solicitação de parecer obrigatório
Elementos e requisitos funcionais de legalidade do ato
 Falamos do fim ou dos motivos do ato e ambos
 Requisitos quanto ao fim: por força do princípio da prossecução do interesse
público e do princípio da legalidade, os atos administrativos devem prosseguir o
fim de interesse público, sendo que o fim prosseguido por um ato
administrativo tem que ser aquele definido por lei. Exige-se, pois, uma
coincidência entre o fim real e o fim legal. Se houver desvio de poder para fins
de interesse privado, a consequência será a nulidade e se houver desvio de
poder para fins públicos distintos, a consequência será a anulabilidade
Vícios do ato ou ilegalidades
  Os vícios são as formas específicas que a ilegalidade do ato pode revestir por os
requisitos de validade dos mesmos não terem sido seguidos. Aos vícios
corresponde um desvalor jurídico, uma invalidade que pode ser de dois tipos:
 Nulidade: são nulos os atos para os quais a lei comine expressamente
essa forma de invalidade: artigo 161º/1 CPA, e, designadamente, os
elencados no nº 2 desse preceito. A nulidade é mais grave e severa do
que a anulabilidade. O regime da nulidade está previsto no artigo 162º
CPA:
 Total improdutividade jurídica
 Não vinculatividade e inexecutoriedade
 Irrelevância do decurso do tempo
 Insanabilidade
 Desnecessidade de declaração jurisdicional ou administrativa
 Possibilidade geral de conhecimento
 Possibilidade de conhecimento oficioso
 Irrevogabilidade
 Possibilidade de juridificação dos efeitos putativos
 Anulabilidade: todos os outros que padeçam de vícios (ofendam
princípios ou outras normas jurídicas aplicáveis) para os quais não deva
corresponder a nulidade: artigo 163º CPA. O efeito anulatório pode ser
afastado pela Administração ou pelo juiz. O regime da anulabilidade está
previsto no artigo 163º CPA:
 Produção de efeitos jurídicos
 Vinculatividade e executoriedade
 Consolidação por decurso do tempo
 Sanabilidade
 Necessidade de anulação jurisdicional ou anulação
administrativa
 Carácter retroativo da anulação
 Carácter restrito da competência para o seu conhecimento
 Necessidade de alegação perante os tribunais
 Anulação administrativa oficiosa ou a pedido do particular
As impugnações administrativas no CPA após a reforma de 2015: o fim das
impugnações necessárias sem efeito suspensivo
 Introdução: solução que visa solucionar um conjunto de escolhos do modelo
tradicional das garantias impugnatórias
 Acolhimento no CPA de uma corrente que procede à harmonização da
leitura da lei substantiva com a processual (e da lei ordinária com a CRP)
 Identificação de um regime regra quanto à natureza, fundamentos e
efeitos das impugnações administrativas
 Identificação do universo (fechado) das impugnações necessárias
(prevista em legislação especial)
  Determinação uniforme dos efeitos das impugnações necessárias em
relação à eficácia do ato revisitado
 Situação tradicional e 1.º problema resolvido: harmonização entre CPA e CPTA
(de 2002/2003):
 Antes da revisão de 2015 do CPA, havia incertezas:
 Dada a alteração introduzida no CPTA em 2002
 Incertezas que redundam em perdas de tutela
 Ponto anterior da situação: 2 correntes distintas:
 A par de uma mais generosa, mas menos consensual
 Há outra mais restritiva, mas que tem a chancela do TC e
da jurisprudência maioritária dos tribunais
administrativos
 Após a revisão da CRP de 1989, passou-se a entender que o legislador do CPTA
de 2002 veio apagar finalmente o requisito da definitividade vertical,
eliminando para sempre a necessidade de prévia interposição de uma
impugnação administrativa perante uma decisão que provenha de órgãos
subalternos. Dado o teor dos artigos 51º e 59º/4 e 5 CPTA ⎯ que permite a
impugnabilidade de atos que sejam suscetíveis de produzir efeitos externos
lesivos independentemente de quem os emita
 A posição mais generosa, com o respaldo Constitucional (alterado em 1989), do
artigo 268º/4) concebe que a legislação contenciosa veio afastar a necessidade
de prévia interposição de uma garantia administrativa, independentemente da
lei substantiva em que ela esteja consagrada, sendo certo que tal vale tanto
para as disposições do CPA que regulam o recurso hierárquico necessário, como
vale em relação a qualquer lei avulsa que consagre, ou venha a consagrar, a
obrigatoriedade de recurso hierárquico ou outra garantia administrativa
 A leitura mais restritiva, mas claramente dominante (e que acabou por ditar a
solução que foi introduzida no CPA em 2015) considera que o CPTA constitui
uma revogação da regra geral da exigência de recurso hierárquico necessário
subjacente ao regime constante do CPA. Mas isso não implica a revogação de
eventuais regras especiais que consagrem tal exigência, já que estas só podem
desaparecer mediante disposição expressa que determine que todas elas se
consideram extintas, nem afasta a possibilidade de estabelecimento futuro de
similares exigências em lei especial. Até porque o TC e o STA têm mantido o
entendimento da não inconstitucionalidade dessas normas, pois consideram
que o legislador ordinário pode estipular normas com função meramente
ordenadora do processo, podendo condicionar os termos em que é possível
recorrer aos tribunais, estabelecendo pressupostos processuais específicos,
desde que tal conjunto de condicionamentos não restrinja de forma ilegítima e
irrazoável o acesso aos tribunais. De um modo ou de outro, o facto é que,
repare-se, existe uma multiplicidade de disposições especiais que acolhem
procedimentos de revisão necessária ou obrigatória prévia à impugnação
judicial:
  O Estatuto do Ministério Público (prevê a reclamação necessária, nos
termos do artigo 29º/5)
 O Anterior Regulamento de Disciplina da GNR (Lei 145/99, de 01.09),
impunha a impugnação necessária para o Ministro da Administração
Interna do ato punitivo emitido pelo Comandante-Geral da GNR. Sendo
certo que o mesmo regulamento não atribuía efeito suspensivo àquela
impugnação necessária. Entendeu-se que, ao não ser possível obter o
efeito suspensivo através da impugnação necessária do ato punitivo do
Comandante-Geral para o Ministro da AI, aquele ato seria
imediatamente lesivo e, por isso, deveria considerar-se judicialmente
impugnável
 Hoje é diferente: artigo 120.º e 124.º da Lei n.º 145/99, de 1 de setembro, com
as alterações introduzidas pela Lei n.º 66/2014 de 28 de agosto
 Recurso da decisão do Comandante –Geral: das decisões do
Comandante-Geral que apliquem a pena de suspensão agravada cabe
recurso hierárquico facultativo para o Ministro da Administração
Interna, a interpor no prazo de 15 dias, a contar da data da respetiva
notificação
 Efeitos do recurso:
 A interposição de recurso hierárquico suspende a decisão
recorrida
 Excetua-se do disposto no número anterior a decisão de
aplicação das penas de repreensão escrita e de repreensão
escrita agravada
O que há de novo no CPA
 A existência de impugnações administrativas facultativas e necessárias
 Um critério de distinção claro entre elas: conforme o acesso aos meios
contenciosos dependa da sua utilização prévia ou não
 As impugnações administrativas têm carácter facultativo, salvo se a lei as
denominar como necessárias
 As impugnações administrativas necessárias de atos administrativos suspendem
os respetivos efeitos
 As facultativas suspendem apenas, em princípio, a contagem dos prazos para a
propositura da AA nos tribunais administrativos
Aspetos pontuais do regime preambular do DL 4/2015, 07.01
 Visa concretizar um propósito de clarificação de incerteza. Apresenta um
critério de distinção claro entre as impugnações facultativas e necessárias:
conforme a sua previsão legal a determine como obrigatória e procura
determinar o universo das impugnações necessárias. Também visa uniformizar
regimes especiais. Sendo certo que, para clarificar as situações atuais de
incerteza, o diploma dispõe o seguinte: as impugnações administrativas
previstas em legislação especial posterior à entrada em vigor do CPA de 2015 só
 são necessárias quando a lei as denomine expressamente como tais. As
impugnações administrativas existentes à data da entrada em vigor do CPA só
são necessárias quando previstas em lei que utilize uma das seguintes
expressões:
 A impugnação administrativa em causa é «necessária»
 Do ato em causa «existe sempre» reclamação ou recurso
 A utilização de impugnação administrativa «suspende» ou «tem efeito
suspensivo» dos efeitos do ato impugnado
 Sendo certo ainda que, para clarificar as situações atuais de incerteza, se
percebe o seguinte: não são necessárias as impugnações administrativas: não
previstas em lei; previstas em lei que se limite a prever que elas existem ou
podem ser utilizadas, sem associar à sua utilização o efeito de suspender a
eficácia do ato impugnado. E, finalmente, sendo certo que, para uniformizar os
múltiplos regimes especiais e as várias soluções dadas pelos tribunais (que
reduzem perda de tutela) o artigo 3º do diploma preambular dispõe o seguinte:
 O prazo mínimo para a utilização das impugnações administrativas
necessárias é de dez dias, passando a ser esse o prazo a observar
quando seja previsto prazo inferior na legislação existente à data da
entrada em vigor do CPA
 As impugnações administrativas necessárias previstas em legislação
existente à data da entrada em vigor do presente diploma têm sempre
efeito suspensivo da eficácia do ato impugnado. Revogando todas as
normas avulsas incompatíveis com estas soluções
 As impugnações administrativas são: a reclamação e o recurso hierárquico em
sentido próprio e outros recursos revisivos, idênticos ao recurso hierárquico em
sentido impróprio e ao recurso tutelar). São por regra de natureza facultativa.
Os facultativos suspendem a contagem de prazo para a propositura da AA nos
tribunais administrativos. Não têm, em regra, efeito paralisador da eficácia do
ato impugnado, mas podem produzir tal efeito. Assim, esse efeito pode:
 Decorrer de disposição legal
 Da vontade do autor do ato impugnado, oficiosamente ou a pedido do
interessado, quando se considere que a sua execução imediata causa
prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação ao destinatário
 A pedido dos interessados, sem prejuízo da suspensão da eficácia que
possa ser decretada pelos tribunais administrativos
Outras alterações pontuais
 Tratamento sistemático do tema
 Regime geral:
 Um regime principiológico: artigo 184º
 Normas sobre natureza e fundamentos (artigo 185º), legitimidade
(artigo 186º), prazos e contagem (artigos 187º e 188º) e efeitos (artigos
189º e 190º)
  Objeto da impugnação: faz sentido albergar neste domínio tanto os atos
expressos (de conteúdo positivo e negativo) como o silêncio da entidade a quo,
prevendo-se neste caso a possibilidade de se solicitar a condenação de
entidade ad quem à prática de ato devido, salvo no caso de o subalterno deter
competência exclusiva sobre a matéria, podendo neste caso ser solicitada a
intimação do órgão recorrido para que pratique tal ato
Reclamação
 Noção: artigo 191º/1
 Regime geral: artigos 191º/2 e 3
 Procedimento: artigo 192º
Recurso hierárquico
 Noção: artigo 193º/1
 Regime geral: artigo 193º/1 e 2
 Procedimento:
 Interposição: artigo 194º
 Tramitação: artigo 195º
 Decisão: artigo 197º/1: atenção ao poder (limitado) do superior
hierárquico para revogar, modificar ou substituir o ato praticado pelo
subalterno ao abrigo de competência exclusiva
 Prazo: artigo 198º
Outros recursos administrativos revisivos especiais (artigo 199º)
 Tipos: artigo 199º/1:
 Alínea a)
 Alínea b)
 Alínea c) = recurso tutelar
 Artigo 199º/2 (?)
 Pressupostos do recurso Tutelar: regime: artigo 199º/3 e 4
Algumas conclusões em relação ao CPA
 Mais do que reforçar o seu papel de ADR (i.e. as impugnações administrativas
enquanto mecanismos que podem ser oferecidos aos particulares como
alternativa credível à via jurisdicional), há um reforço no sentido de
salvaguardar que a utilização desses mecanismos não é obstáculo ao direito de
acesso aos tribunais e à tutela efetiva, realçando-se a preocupação de
clarificação de incertezas e de uniformização de regimes especiais
Responsabilidade civil do Estado e demais entidades públicas
 Decreto-lei nº 67/2007: regime jurídico da responsabilidade civil
extracontratual do Estado e demais entidades públicas:
 Responsabilidade pelo exercício da função administrativa (artigos 1º, 4º,
5º e 7º): ao exercício da função administrativa correspondem as ações
 ou omissões adotadas no exercício de prerrogativas de poder público ou
reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo
 Entidades públicas
 Titulares de órgãos e funcionários e agentes públicos (e
trabalhadores ao serviço das entidades públicas abrangidas). A
culpa leve isenta-os de responsabilização
 Pessoas coletivas de direito privado (e seus agentes) por ações
ou omissões que adotem no exercício de prerrogativas de poder
público ou que sejam reguladas pelo direito administrativo
 Responsabilidade civil por danos decorrentes do exercício da função
jurisdicional (artigos 12º, 13º e 14º):
 Responsabilidade por danos ilicitamente causados pela
administração da justiça, incluindo a violação do direito a uma
decisão em prazo razoável: aplicam-se as regras sobre
responsabilidade pelo exercício da função administrativa
 Responsabilidade por erro judiciário:
 Decisões jurisdicionais manifestamente inconstitucionais,
ilegais
 Decisões erradas por errada interpretação ou aplicação
do direito internacional (maxime, europeu)
 Decisões que injustificadas por erro grosseiro na
apreciação dos respetivos pressupostos de facto
Responsabilidade do Estado-juiz: os magistrados judiciais e o MP
não podem ser responsabilizados diretamente. Quando haja
culpa grave ou dolo, o Estado goza de direito de regresso contra
eles. A decisão de exercer direito de regresso cabe ao órgão
competente para o exercício do poder disciplinar, a título
oficiosos ou por iniciativa do Ministro da Justiça
 Responsabilidade pelo exercício da função político-legislativa (artigo
15º):
 O Estado-legislador (e as regiões autónomas) são responsáveis
pelos danos anormais causados aos direitos ou interesses
legalmente protegidos dos cidadãos por atos que no exercício da
função político-legislativa pratiquem em desconformidade com a
CRP, o direito internacional, o direito comunitário ou ato
legislativo de valor reforçado. E responde ainda pelos danos
anormais que resultem da omissão de providências legislativas
necessárias para tornar exequíveis normas constitucionais
Dimensões de responsabilização administrativa
 Responsabilidade civil administrativa delitual (artigos 7º a 9º) (que pressupõe
ilicitude e culpa)
  Responsabilidade civil pelo risco (artigo 11º): pressupõe a produção de danos
decorrentes de atividades, coisas ou serviços administrativos especialmente
perigosos
 Responsabilidade por facto lícito (artigo 16º): pressupõe o dever de indemnizar
os particulares a quem imponham encargos ou causem danos especiais e
anormais, por razões de interesse público. Os danos ou encargos especiais e
anormais estão previstos no artigo 2º
Responsabilidade civil administrativa delitual
 Cinco pressupostos de responsabilização:
1. Facto voluntário: facto humano, dominável pela vontade que incluir
quer ações, quer omissões juridicamente relevantes
2. Ilicitude (artigo 9º): sinónimo de antijuridicidade que implique a
violação de direitos subjetivos ou a violação de normas destinadas a
proteger interesses
3. Culpa (artigos 10º e 7º/4): consiste na preterição da diligência pela qual
a lei exigia que o autor do facto danoso tivesse pautado a sua conduta.
Modalidades de culpa:
 Dolo
 Negligência:
 Negligência grave e negligência leve (artigo 10º/1):
conforme a diligência empregue tenha sido
manifestamente inferior (ou não) àquela a que o titular
do órgão ou agente se encontrava obrigado em razão do
cargo por si ocupado. Esta distinção é da maior
importância, já que para a responsabilização da pessoa
coletiva pública basta existir culpa leve e para a
responsabilização dos titulares dos órgãos e agentes é
necessária a culpa grave
Como se aprecia a culpa: diligência e aptidão que seja razoável exigir em
função das circunstâncias de cada caso, de um titular de órgão ou
agente zeloso e cumpridor (artigo 10º/1)
Culpa do serviço (artigo 7º/4): haverá funcionamento anormal do
serviço, quando, atendendo às circunstâncias e aos padrões médios de
resultado fosse razoavelmente exigível ao serviço uma conduta
adequada a evitar os danos produzidos
Prova de culpa e presunções de culpa: por regra, a culpa tem de ser
demonstrada pelo lesado. Contudo, por vezes, a lei acolhe presunções
de culpa: prática de atos jurídicos ilícitos (artigo 10º/2) e caso de
violação de deveres de vigilância (artigo 10º/3)
4. Dano ou prejuízos:
 Emergentes e lucros cessantes
 Patrimoniais e morais
 O artigo 3º/3 estabelece o dever de reconstituir a situação que existiria
se não se tivesse verificado o evento, sendo certo que a reparação só é
em dinheiro quando não seja possível a reconstituição natural, ou esta
não a repare integralmente ou seja excessivamente onerosa
5. Nexo de causalidade: tem de existir uma relação entre facto e dano, em
termos que se possa afirmar que, em condições normais, este não
existiria sem aquele
 Sujeitos do dever de indemnizar:
 Pessoas coletivas: respondem quando:
 Há pelo menos culpa leve na prática ou omissão de ato danoso
 Há culpa grave ou dolo na prática ou omissão de atos danosos
dos seus órgãos ou agentes (artigos 7º/1 e 8º/1 e 2 – direito de
regresso)
 Há um mau funcionamento do serviço
 Titulares de órgãos e agentes administrativos: respondem pelos
prejuízos resultantes de atos ilícitos praticados com dolo ou negligência
grave (artigo 8º/1). Daqui resulta a irresponsabilidade dos titulares de
órgãos ou agentes pelos seus atos praticados com negligência leve
(acolhimento da solução tradicional)
 Solidariedade e dever de regresso:
 Solidariedade entre as pessoas coletivas e os titulares dos seus órgãos e
agentes: o que significa que o lesado pode exigir individualmente de
cada responsável, ou simultaneamente a todos eles, a satisfação da
totalidade da indemnização
 Dever de regresso: verdadeiro dever jurídico. Sempre que a pessoa
coletiva pública satisfaça uma indemnização com fundamento em
responsabilidade delitual deve exigir o montante da indemnização
suportada (artigo 8º/3). Órgãos competentes para promover as
diligências necessárias para a sua efetivação. Detentores dos poderes de
direção, superintendência e tutela