Direito Administrativo 43 70

3.
Direito Administrativo
Vejamos as características e diferenças entre eles:
Termo de colaboração Termo de Fomento Acordo de colaboração
- Envolvem a transferência de recursos - Envolvem a transferência de recursos financeiros. - Não envolvem a transferência de recursos
financeiros. financeiros.
- A iniciativa do projeto é da organização da
- A iniciativa do projeto é da Administração sociedade civil.
pública.
Para escolhes o parceiro público, há um procedimento denominado de “chamamento público”. Ele objetiva selecionar organização da sociedade civil
para firmar parceria por meio de termo de colaboração ou de fomento, no qual se garanta a observância dos princípios da isonomia, da legalidade, da
impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento
objetivo e dos que lhes são correlatos.
Sintetizando:
Atos e Poderes
Em geral, esses temas aparecem em prova com uma cobrança muito doutrinária, exigindo do candidato alguns conceitos e classificações que surgem
das discussões acadêmicas.
Atos Administrativos
Fatos da Administração X fato administrativo
No Direito Civil, o ato é imputável ao homem, enquanto o fato decorre de acontecimentos naturais, que independem do homem.
O fato jurídico corresponde à descrição contida na norma legal, e produz efeitos no mundo do direito. Quando o fato descrito na norma legal produz
efeitos no campo do direito administrativo, ele é um fato administrativo. Porém, se o fato não produz qualquer efeito jurídico no Direito
Administrativo, ele é chamado fato da Administração.
Atos da Administração
Os atos da administração são mais abrangentes que os atos administrativos, sendo esses, espécies daquele. Assim, em sentido amplo, que todo ato
praticado no exercício da função administrativa é ato da Administração.
Existem diversas espécies de atos, mas o candidato apenas precisa ter uma noção básica de quais são estes:
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3. Direito Administrativo
Atos administrativos
Algumas teorias tentam definir critérios para dizer o que viria a ser um ato administrativo.
A professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro entende que ato administrativo deve ser conceituado sob a ótica de critérios (objetivo, subjetivo, misto e
do ato jurídico) (PIETRO, 2018)
Segundo o critério subjetivo, seria ato administrativo aquele praticado por um órgão administrativo em si.
O critério objetivo estabelece que seria ato administrativo aquele praticado durante o exercício da função administrativa.
O critério misto junta os dois conceitos supramencionados e adiciona o regime jurídico, a declaração de vontade e o poder público.
Já pelo critério do ato jurídico, o ato administrativo seria aquele praticado pela declaração do Estado ou quem o represente, produzindo efeitos
jurídicos imediatos, sempre observando a legislação vigente e sob o regime jurídico de direito público, sujeitando-se ao controle do poder judiciário.
De todo modo, podemos estabelecer que Ato administrativo é a norma concreta, emanada do Estado, ou de quem esteja no exercício da função
administrativa, que tem por finalidade criar, modificar, extinguir ou declarar relações jurídicas entre o Estado e o administrado, suscetível de ser
contrastada pelo Poder Judiciário.
Para Hely Lopes Mereilles, é “toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato
adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos ou impor obrigações aos administrados ou a si própria”.
Dos conceitos apresentados, conseguimos extrair algumas características:
São emanados do Estado ou de quem esteja investido das prerrogativas estatais (incluindo-se aí os delegatários de serviços públicos, por
exemplo). Em outras palavras, são manifestações expedidas no exercício da função administrativa;
São exercidos no uso de prerrogativas públicas, sob o regime de direito público;
São declarações jurídicas unilaterais, com vistas a produção de determinados efeitos jurídicos;
Sujeitam-se a exame de legitimidade pelo Judiciário, dado o seu caráter infralegal (o ato administrativo só pode tratar de matéria previamente
disciplinada em lei).
Destaca-se que os atos administrativos são praticados usualmente pelos órgãos executivos, mas, de maneira eventual, o judiciário e o legislativo
podem se valer de tais atos para ordenar seus próprios serviços.
Silêncio Administrativo
O silêncio estatal não representa a manifestação de vontade da Administração, salvo disposição legal em sentido contrário. Representa mero fato
administrativo.
Nesse contexto, o art. 48 da Lei 9.784/99 estabelece que “a Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos
administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência”.
Todavia, como dito, a lei pode dispor situações em que o silêncio administrativo produzirá efeitos. É o caso do art. 26, § 3° da Lei 9.478/97, a qual
preconiza que, decorrido o prazo de 180 dias sem que haja manifestação da Agência Nacional do Petróleo acerca dos planos e projetos apresentados,
eles considerar-se-ão automaticamente aprovados. Neste caso, resta configurado um verdadeiro ato administrativo.
Constatada a omissão ilegítima da Administração, face à ausência de manifestação no prazo legalmente fixado (ou, em não havendo prazo em lei, por
prazo razoável), nasce para o interessado o direito de petição, seja na via administrativa, seja na via judicial.
Entretanto, vale lembrar que a mora administrativa não permite que o Judiciário substitua a Administração na prática do ato, sob pena de violação do
princípio da separação de poderes (art. 2º da CF). Nessa situação, o juiz apenas fixará prazo para que o administrador manifeste a sua vontade,
cominando-lhe sanções, como a multa diária.
Atributos
Como estudado, os atos administrativos são manifestações expedidas no exercício da função administrativa e, como tais, são decorrentes do princípio
da supremacia e da indisponibilidade do interesse público sobre o privado.

Por essa razão, possuem um regime jurídico específico, marcado pela presença dos atributos da presunção de legitimidade e de veracidade, da
autoexecutoriedade e da imperatividade, conforme posição majoritária da doutrina.
Parcela da doutrina aponta ainda outros dois requisitos: exigibilidade e tipicidade, sendo essa última a obrigatoriedade de a Administração só pode
praticar os atos previstos na legislação.
Desse modo, são atributos dos atos administrativos:
Autoexecutoriedade: é dividida em dois conceitos: o primeiro entende que a autoexecutoriedade seria a força que a administração pública teria para
executar seus atos de maneira direta, com o uso da força, a segunda, elenca a autoexecutoriedade como a prerrogativa da administração de não
precisar do judiciário para executar seus atos.
Assim, a doutrina subdivide a autoexecutoriedade em:
a. Executoriedade: a própria administração concretiza o ato, usando de meios diretos (força) para implementar a vontade estatal (ex.: demolição de
obras). Só existirá se houver expressa previsão legal ou em face de situação de emergência, de urgência ou de perigo público.
b. Exigibilidade: o administrado é compelido a fazer valer a vontade estatal através de meios indiretos (ex.: multas).
Há, contudo, atos administrativos destituídos de autoexecutoriedade, a exemplo da cobrança de multas e da desapropriação
Imperatividade: Gozam os atos administrativos de imperatividade, ou seja, estes se impõem ao particular independentemente da sua vontade ou
concordância.
Impõe a coercibilidade para que um determinado ato seja cumprido ou executado. Enquanto o ato não for extirpado do nosso ordenamento jurídico
mediante revogação ou anulação, será imperativo.
Contudo, a imperatividade não está presente em todos os atos administrativos. Nos atos negociais (permissões, licenças e autorizações), e nos atos
enunciativos (pareces, certidões etc), por exemplo, não há qualquer conduta positiva e/ou negativa a ser imposta aos particulares.
Os atos enunciativos, conforme estudaremos adiante, limitam-se a declarar o modo de ser de determinada relação jurídica, ou o modo de proceder
na realização de determinado ato administrativo, normalmente produzindo efeito dentro da Administração.
Os negociais, por sua vez, resultam da conjugação do interesse público com o interesse particular.
Presunção de Legitimidade e de veracidade: presume-se que os atos administrativos foram editados em conformidade com o ordenamento jurídico
(presunção de legitimidade), bem como que as informações nele contidas são verdadeiras (presunção de veracidade).
Ressalte-se, todavia, que essa presunção é relativa (juris tantum), admitindo prova em contrário. O ônus de provar a ilegitimidade, entretanto, é do
particular.
Essa presunção é justificada, por exemplo, pela sujeição dos agentes públicos ao princípio da legalidade, pela necessidade de cumprimento de
determinadas formalidades para edição de atos administrativos, a celeridade exigida para o cumprimento da função administrativa, além da
inviabilidade de exercício dessa função se houvesse a necessidade de a Administração comprovar a regularidade de cada ato.
Ademais, referida presunção autoriza a imediata execução do ato administrativo (autoexecutoriedade), mesmo que eivado de vícios ou defeitos,
exceto se o ato for manifestamente ilegal, pois enquanto não declarada a invalidade, o ato produz efeitos normalmente.
Tipicidade: os atos administrativos devem estar estritamente elencados na lei.
Esse atributo decorre do princípio da legalidade, que afasta a possibilidade de a Administração praticar atos inominados, que são possíveis apenas para
os entes privados, em aplicação do princípio da autonomia da vontade.
A tipicidade, em verdade, representa uma garantia para o administrado, visto que veda à Administração a prática de atos dotados de imperatividade e
executoriedade, vinculando unilateralmente o particular, sem que haja previsão legal. Afasta ainda a possibilidade de ser praticado ato totalmente
discricionário, pois a lei, ao prever o ato, já define os limites em que a discricionariedade poderá ser exercida.
Por fim, a tipicidade somente existe nos atos unilaterais, e não nos contratos, porque nesses não há imposição de vontade da Administração.
Elementos e Requisitos
A lei não prevê, expressamente, quais são os elementos do ato administrativo e seus conceitos, os quais são extraídos da leitura à contrário sensu do
art. 2º da Lei 4.717/65, Lei de Ação Popular:
Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:
a) incompetência;
b) vício de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistência dos motivos;
e) desvio de finalidade.

Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas:
a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou;
b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do
ato;
c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo;
d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou
juridicamente inadequada ao resultado obtido;
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra
de competência.
Desta forma, são elementos do ato administrativo: (mnemônico: CO-FI-FO-MO-OB)
COmpetência
Finalidade SEMPRE VINCULADOS
Forma
Motivo PODEM SER DISCRICIONÁRIOS
Objeto
a) Competência
Representa o poder atribuído ao agente da Administração para o desempenho de suas funções. É um requisito vinculado.
O ato deve ser praticado por agente público competente, ou seja, aquele à quem a lei conferiu a atribuição de praticar o ato.
A competência caracteriza-se por ser:
Fixada em lei (não podendo ser presumida);
Improrrogável (o seu não exercício não implica na transferência para outro agente);
Irrenunciável (a Administração não pode abrir mão de sua competência);
Obrigatória (o agente público tem o dever de exercer suas atribuições e, assim, realizar o interesse público);
Imprescritível (não se extingue, exceto pela lei);
Delegável (como regra).
Delegação
Estabelecem os artigos 11 e 12 da Lei 9.784/99:
Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e
avocação legalmente admitidos.
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou
titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica,
social, econômica, jurídica ou territorial.
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de competência dos órgãos colegiados aos respectivos presidentes.
Logo, é possível a delegação da competência, mas essa deve ser apenas parcial, sob pena de configurar verdadeira renúncia.
Não se exige, ademais, qualquer vinculação hierárquica, de maneira que um órgão pode delegar parte de sua competência para outro de mesmo
nível hierárquico, por exemplo.
O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio oficial, especificando as matérias e poderes transferidos, os limites da atuação
do delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível, podendo conter ressalva de exercício da atribuição delegada. E sua
revogação pode ocorrer a qualquer tempo pela autoridade delegante.

Segundo o art. 14, §3º, da Lei 9.784/99, “as decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente esta qualidade e considerar-se-ão
editadas pelo delegado”. Por essa razão, se impugnado o ato via mandado de segurança, a autoridade coatora a figurar no polo passivo do writ deverá
ser o agente delegado.
Assim é o entendimento sumulado pelo STF:
Súmula 510 – STF: Praticado o ato por autoridade, no exercício de competência delegada, contra ela cabe o mandado de segurança ou a
medida judicial.
A lei prevê, contudo, atos que não podem ser delegados: Competência Exclusiva do órgão ou autoridade, atos de caráter NOrmativo, e decisão de
Recursos Administrativos, (mnemônico: CENORA).
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:
I - a edição de atos de caráter normativo;
II - a decisão de recursos administrativos;
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
Vale lembrar ainda que o art. 84, parágrafo único, da Constituição Federal determina que o Presidente da República poderá delegar algumas de suas
atribuições (incisos VI, XII e XXV, primeira parte, do mesmo artigo) aos Ministros de Estado, ao Procurador-Geral da República ou ao Advogado-Geral
da União.
JURISPRUDÊNCIA
DIREITO CONSTITUCIONAL – REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS; DIREITO PENAL; MATERIAL BÉLICO DIREITO ADMINISTRATIVO – ATOS
ADMINISTRATIVOS; LICENÇAS; REGISTRO E PORTE DE ARMA DE FOGO. É inconstitucional — por violar competência privativa da União para
legislar sobre direito penal e material bélico (CF/1988, art. 22, I e XXI) — norma estadual que concede porte de arma de fogo a agentes
socioeducativos. Compete privativamente à União estabelecer em quais hipóteses deve ser assegurado o porte funcional de armas de fogo, pois
cabe a ela legislar sobre a posse e o porte de armas de fogo em território nacional. Além disso, as regulamentações atinentes ao registro e ao porte
de arma de fogo possuem relação direta com a competência administrativa exclusiva da União para autorizar e fiscalizar a produção e o comércio de
material bélico (CF/1988, art. 21, VI). Nesse contexto, por se tratar de tema previsto na Lei nº 10.826/2003 (Estatuto do Desarmamento), os estados-
membros da Federação não podem determinar os casos excepcionais em que o porte de armas não configura ilícito penal. Na espécie, também é
necessário impedir que a norma estadual impugnada perverta a finalidade almejada pelas medidas socioeducativas, as quais não devem ser tomadas
como ações de caráter punitivo. Com base nesses entendimentos, o Plenário, por unanimidade, julgou procedente a ação para declarar a
inconstitucionalidade do art. 1º, IV e § 1º, da Lei Complementar nº 1.017/2022 do Estado do Espírito Santo. (ADI 7.424/ES, relator Ministro Gilmar
Mendes, julgamento virtual finalizado em 05.02.2024)
Avocação
Na avocação, a autoridade superior chama para si a competência que foi atribuída pela lei ao seu subordinado, temporariamente, em caráter
excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados.
Diferentemente da delegação, que é regra, a avocação é excepcional e pressupõe a existência de vínculo hierárquico.
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a avocação temporária de competência
atribuída a órgão hierarquicamente inferior.
Ademais, não é possível avocar competência exclusiva do subordinado.
Vícios de Competência
Como visto, a competência é o conjunto de atribuições das pessoas jurídicas, órgãos e agentes, fixadas pelo direito.

Haverá excesso de poder do agente público (espécie do gênero abuso de poder, ao lado do desvio de finalidade) quando a competência é exercida
exorbitando os limites estabelecidos em lei. Ou seja, o excesso de poder ocorre quando o agente administrativo, apesar de inicialmente competente
para a prática do ato, vai além das suas atribuições legais, praticando outros atos que não são de sua esfera.
A depender da hipótese, é possível que o agente efetivamente competente para a prática do ato convalide-o, tornando desnecessária a declaração de
nulidade.
Vício quanto à matéria ou em se tratando de competência exclusiva: ATO NULO.
Vício quanto à pessoa: pode ser convalidado.
A doutrina aponta, ainda, a possibilidade de vício de incompetência por:
a) Usurpação de função pública: ocorre quando ato privativo da Administração é praticado por particular que não é agente público. Trata-se de
causa de inexistência do ato administrativo que, inclusive, é tipificada como crime pelo art. 328 do CP.
Funcionário de fato: a função administrativa é exercida por indivíduo que, apesar de investido no serviço público, o foi irregularmente, havendo
algum vício na sua investidura. Aplica-se, aqui, a teoria da aparência, caso o funcionário tenha agido de boa-fé, sendo hipótese de anulabilidade dos
atos praticados com eficácia ex nunc, havendo, ainda, possibilidade de convalidação. Comprovada a má-fé, os atos são nulos (ex tunc).
b) Finalidade
É um elemento vinculado do ato administrativo, que diz respeito ao atendimento do interesse público. Diz-se vinculado porque toda e qualquer
atuação administrativa deve ter como fim o atendimento dos interesses da coletividade.
Nesse cenário, deve-se distinguir a finalidade (“fim mediato”), que é o interesse público, do objeto (“fim imediato”), este, sim, discricionário, pois diz
respeito ao próprio conteúdo do ato. Por exemplo, na desapropriação para construção de um hospital, o fim mediato é o interesse público, e o fim
imediato é a própria construção do hospital.
Caso seja praticado visando a interesse distinto do interesse público, o ato será nulo por desvio de finalidade, também chamando de desvio de poder
– espécie do gênero abuso de poder. Trata-se de clara violação aos princípios da moralidade e da impessoalidade, previstos no art. 37 da CF/88.
Em que pese haver posições em sentido contrário, prevalece que o desvio de finalidade é um vício objetivo, consistindo no distanciamento entre o
exercício da competência e a finalidade legal. Nestes termos, é irrelevante a intenção deliberada do agente de ofender a finalidade do interesse
público para que ocorra o desvio de poder.
Sobre esse ponto, já entendeu o STJ que não é possível a condenação de prefeito ao ressarcimento de valores despendidos na realização dos
trabalhos desenvolvidos com vista à elaboração de Projeto de Lei, na hipótese em que o ato administrativo encaminhado à Câmara Municipal
desconsidera a legislação vigente, e é praticado com desvio de finalidade.
Elucidativa a ementa:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR. VIA ELEITA. LEI DE EFEITOS CONCRETOS. POSSIBILIDADE. LESÃO PATRIMONIAL.
DESNECESSIDADE. PREFEITO. INICIATIVA E SANÇÃO DA LEI. LEGITIMIDADE PASSIVA. ADVOCACIA PÚBLICA. ATUAÇÃO. RESSARCIMENTO
DOS HONORÁRIOS. DECISÃO EXTRA PETITA. TRAMITAÇÃO DO PROJETO DE LEI. DANO. NÃO OCORRÊNCIA. NEXO CAUSAL. CONDUTA DO
AGENTE. AUSÊNCIA. (...) 7. Hipótese em que o Tribunal seguiu exatamente a orientação acima citada, entendendo que a legitimidade do requerido é
manifesta, visto que foi dele a iniciativa da deflagração do processo legislativo, além de ter sancionado o ato combatido, acrescentando que teria sido
dele o desvio de finalidade da lei. 8. A partir do momento em que é deflagrado processo legislativo, a tramitação em si do projeto de lei não ofende
nenhum bem jurídico tutelado em abstrato, ou seja, não provoca dano, sendo certo que, no máximo, a movimentação da máquina estatal implica
custo econômico, relacionado ao regular exercício de atribuições típicas da Administração. 9. No caso, não deve ser mantida a condenação do réu "à
devolução dos valores despendidos na realização dos trabalhos desenvolvidos com vista à elaboração do Projeto de Lei n° 271/11, e em decorrência
dele, a serem apurados em liquidação (art. 509, I e II, do CPC)", porque custo econômico não é sinônimo de dano. 10. Prevalece no Brasil, entre as
diversas teorias da causalidade, a da causa direta e imediata (teoria da interrupção do nexo causal), especialmente em razão do disposto no art. 403
do CC, de modo que, nesse cenário, o elemento anterior ao dano deve se apresentar como único e necessário para provocar direta e imediatamente
o resultado. 11. Na espécie, a conduta direta e imediata do demandado apresenta nexo causal apenas com a deflagração do projeto de lei, pois
o rumo que este (o projeto) tomou depois não tem mais relação direta com aquela (a deflagração), isto é, a partir da conduta do recorrente,
múltiplos e diferentes caminhos poderiam ser percorridos: rejeição imediata do projeto; tramitação mais célere; tramitação mais vagarosa;
envio a distintos órgãos da casa legislativa; participação ou não da sociedade etc. 12. Assim, ainda que se falasse em "dano" quanto à
tramitação do projeto de lei, este não teria relação direta e imediata com a conduta do ex-prefeito, mas sim seria decorrente da concomitância
de outras causas e eventos, inclusive oriundos da conduta de terceiros (os membros da casa legislativa municipal). 13. É igualmente descabida a
condenação do réu na reparação dos custos pela atuação da Procuradoria-Geral Municipal neste feito, porque não há, in casu, nenhum pedido da
inicial expressamente apresentado nesse sentido. Ao contrário do que constou no acórdão recorrido, não se poderia deduzir essa pretensão da
leitura sistemática da inicial, pois no momento em que a exordial foi elaborada, a parte autora nem sequer poderia prever que haveria a atuação da
PGM na presente lide. 14. Se a atuação da assessoria jurídica, no curso desta ação, foi tida por irregular, tal fato poderia até ensejar o dever de
reparação, mas no bojo de sede própria, mediante a apresentação de pretensão autônoma, com a garantia de ampla defesa e contraditório. 15.
Agravo do Município de São Paulo não conhecido. Agravo do particular conhecido, para conhecer em parte do recurso especial e, nessa extensão,
dar parcial provimento ao apelo. (AREsp n. 1.408.660/SP, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 16/8/2022, DJe de 31/8/2022.)
c) Forma

A forma também é requisito vinculado dos atos administrativos. Corresponde ao modo de exteriorização da vontade administrativa, abrangendo
também os procedimentos prévios exigidos.
No direito civil, a regra é o princípio da liberdade das formas, nos termos do art. 107 do CC/2002, decorrente da autonomia que é conferida aos
particulares.
Por sua vez, no direito administrativo, vigora o princípio da solenidade das formas. Como o fim mediato dos atos é o interesse público, o seu
atendimento deve observar maiores formalidades, tais como a forma escrita obrigatória.
A solenidade funciona como garantia para o administrado, que, além de gozar de maior segurança jurídica, ainda pode fiscalizar a atuação
administrativa.
Sempre que a lei exigir expressamente determinada forma para a validade do ato, eventual inobservância da forma prescrita acarretará a nulidade do
ato praticado.
Desde que por lei, a solenidade pode ser atenuada. Em virtude disso, a doutrina fala em “formalismo moderado”. É o que acontece com o art. 22 da
Lei 9.784:
Art. 22. Os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão quando a lei expressamente a exigir.
Destaque-se, ainda, que, excepcionalmente, admite-se a prática de atos administrativos gestuais, verbais, ou mesmo expedidos visualmente por
máquinas, a exemplo dos semáforos ou dos guardas de trânsito.
Em regra, os vícios de forma são passíveis de convalidação, ou seja, são defeitos sanáveis que podem ser corrigidos.
Motivação
A motivação, ou seja, a exteriorização dos motivos do ato administrativo, quando prevista por lei como obrigatória, integra a forma do ato
administrativo, pois a forma do “ato com motivação expressa” é essencial à sua validade.
Em regra, a motivação deve ser concomitante à prática do ato, integrando-o. entretanto, excepcionalmente, o STJ já admitiu a motivação posterior,
mesmo que em sede judicial.
O ato de remoção de servidor público por interesse da Administração Pública deve ser motivado. Caso não o seja, haverá nulidade. No
entanto, é possível que o vício da ausência de motivação seja corrigido em momento posterior à edição dos atos administrativos impugnados.
Assim, se a autoridade removeu o servidor sem motivação, mas ela, ao prestar as informações no mandado de segurança, trouxe aos autos os
motivos que justificaram a remoção, o vício que existia foi corrigido. (STJ. AgRg no RMS 40427-DF, j. 3/9/2013 - Info 529).
De acordo com o art. 50 da lei 9.784, devem ser expressamente motivados os atos que:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;
V - decidam recursos administrativos;
VI - decorram de reexame de ofício;
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.
A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres,
informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato. Trata-se da chamada “motivação aliunde”.
Na solução de vários assuntos da mesma natureza, ademais, pode ser utilizado meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde
que não prejudique direito ou garantia dos interessados.

Nestas hipóteses, a ausência de motivação acarreta a nulidade do ato por vício de forma.
TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES
Segundo a “teoria dos motivos determinantes”, os motivos que determinaram a vontade do agente, ou seja, os fatos que serviram de suporte à
sua decisão, integram a validade do ato administrativo, de forma que, uma vez enunciados pelo agente os motivos que o fundam, ainda
quando a lei não haja expressamente imposto a obrigação de enunciá-los, o ato administrativo editado no exercício de competência
discricionária só será válido se tais motivos realmente ocorreram e o justificavam.
Os motivos se tornam, portanto, determinantes para a validade do ato.
Em outras palavras: uma vez realizada a motivação, ela passa a integrar o ato administrativo, ou seja, caso os motivos apresentados sejam
viciados, o ato será ilegal, de acordo com a teoria dos motivos determinantes. Ex.: (OLIVERA, 2018, p. 356) hipótese em que a exoneração de
agente ocupante de cargo em comissão, que inicialmente seria livre (ad nutum), vem acompanhada de motivação. Nesse caso, o ato de
exoneração só será válido se as razões expostas tiverem efetivamente ocorrido.
Essa teoria se aplica tanto aos atos vinculados quanto aos discricionários.
d) Motivo
Motivo é a situação de fato (pressuposto fático) ou de direito (pressuposto jurídico) que autoriza a prática do ato. Trata-se de elemento discricionário,
pois o agente público detém certa margem de liberdade na sua escolha.
Nos atos vinculados, o motivo será sempre explícito. Nos atos discricionários, por sua vez, pode ser implícito.
CUIDADO PARA NÃO CONFUNDIR!
Motivo x motivação: a motivação é a exteriorização dos motivos do ato administrativo, isto é, é a explicação escrita das razões que levaram à
prática do ato. Integra a forma do ato administrativo.
Motivo x móvel de motivação: é a vontade subjetiva do agente, ou seja, é a real intenção do agente público quando da prática do ato
administrativo.
Os vícios no elemento motivo podem ser das seguintes espécies:
Motivo inexistente: o pressuposto de fato apontado como ensejador do ato administrativo simplesmente não existe, tornando-o viciado por
inexistência material do motivo. Lembre-se da teoria dos motivos determinantes, acima exposta: se os motivos explicitados na motivação forem
inexistentes, o ato será nulo. Ex.: agente público é exonerado por abandono do cargo, todavia, fica provado que ele nunca faltou.
Motivo ilegítimo: diz-se também motivo juridicamente inadequado. Ocorre quando a administração realiza um enquadramento inadequado do
fato à norma. Aqui, o fato existe, mas não se enquadra na norma foi utilizada pelo agente público como autorizadora do ato. Há, pois,
incongruência entre o fato e a norma. Ex.: agente de trânsito aplica multa ao motorista por este dirigir sem camisa. O fato realmente ocorreu,
todavia, não enseja a aplicação de multa, uma vez que o Código de Trânsito Brasileiro não prevê tal hipótese.
e) Objeto
Objeto é a decisão contida no ato administrativo, o seu conteúdo. Representa o efeito jurídico e material que será produzido pelo ato administrativo.
O objeto do ato administrativo deve ser lícito (em conformidade com o ordenamento jurídico), possível (realizável concretamente) e moral (de
acordo com padrões éticos e morais).
A licitude do objeto para o direito administrativo, porém, não se confunde com a licitude prevista no direito civil. Isto porque neste caso, pode-
se fazer tudo o que a lei não proíbe (legalidade em sentido amplo); naquele, contudo, deve-se fazer apenas o que a lei menciona (legalidade em
sentido estrito).
Destaca-se ainda que o objeto do ato administrativo pode ser natural ou acidental.
Objeto natural: efeito jurídico que o ato produz, sem necessidade de expressa menção; ele decorre da própria natureza do ato, tal como
definido na lei.
Objeto acidental: efeito jurídico que o ato produz em decorrência de cláusulas acessórias apostas ao ato pelo sujeito que o pratica; ele traz
alguma alteração no objeto natural; compreende o termo, o modo ou encargo e a condição.
Pelo termo, indica-se o dia em que inicia ou termina a eficácia do ato; o modo é um ônus imposto ao destinatário do ato; a condição é a cláusula que
subordina o efeito do ato a evento futuro e incerto; pode ser suspensiva, quando suspende o início da eficácia do ato, e resolutiva, quando, verificada,
faz cessar a produção de efeitos jurídicos do ato.
Vícios no objeto são sempre insanáveis, acarretando a nulidade do ato.
Mérito Administrativo

O motivo e o objeto do ato administrativo integram o que a doutrina chama de “mérito”. Trata-se da liberdade conferida ao administrador no exercício
de atos administrativos discricionários.
Atos discricionários e vinculados
Nos atos vinculados, o legislador descreve, na norma jurídica, todos os elementos que deverão ser observados quando da prática do ato. Não existe
qualquer margem de discricionariedade para a atuação do agente público.
Um exemplo é a expedição de licença para dirigir ou para o exercício de determinada profissão, bem como a aposentadoria compulsória.
Preenchidos os requisitos legais, a realização dos referidos atos administrativos é medida que se impõe, não havendo espaço para discussão de
conveniência ou de oportunidade.
Por outro lado, há situações em que o legislador autoriza, expressa ou implicitamente, a realização de opções pelo agente, segundo critérios de
conveniência e de oportunidade.
Assim, discricionário é o ato em que a Administração tem o poder de adotar uma ou outra solução, segundo critérios de oportunidade, de
conveniência, de justiça e de equidade, próprios da autoridade, porque não definidos pelo legislador, que deixa certa margem de liberdade de decisão
diante do caso concreto.
Os elementos competência, finalidade e forma são vinculados, somente havendo margem de discricionariedade na escolha do motivo e do objeto
(que, juntos, integram o mérito), como visto anteriormente.
Ressalte-se que discricionariedade não significa arbitrariedade. O exame da conveniência e da oportunidade deve observar os princípios
constitucionais que regem a Administração Pública, em especial os princípios da impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (art. 37, caput,
da CF).
Caso não mais exista a conveniência ou a oportunidade do ato, poderá a administração revogá-lo, respeitados os direitos adquiridos, nos termos do
art. 53 da Lei 9.784/99.
Principais classificações dos atos administrativos
Primeiramente, cabe lembrar que não há absoluto consenso na doutrina acerca da classificação dos atos administrativos. Apresentaremos aqui as
mais cobradas em provas de Delegado de Polícia.
a. Quanto à formação
Atos simples: editados a partir da vontade de um único órgão.
Atos complexos: resultam da conjugação de manifestações de vontades autônomas de órgãos diversos. A segunda manifestação de vontade
é elemento de existência do ato. Exemplo: aprovação de tratado internacional, investidura de ministro do STF.

Atos compostos: formados pela manifestação de dois órgãos, mas um deles define o conteúdo do ato e o outro apenas verifica a sua
legitimidade. Verdadeiramente, são praticados por um único órgão, mas dependem da verificação, visto, aprovação, anuência, homologação
ou “de acordo” por parte de outro, como condição de exequibilidade. Exemplo: Aposentadoria – de acordo com o STF, o controle de
legalidade exercido pelo TCU sobre os atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão, para fins de registro, se dá sobre o ato
já praticado pela autoridade administrativa competente, razão pela qual a aposentadoria se qualifica como ato administrativo composto.
b. Quanto aos destinatários
Atos individuais ou concretos: destinatários individualizados e determinados (ex.: decreto que declara a utilidade pública de imóvel para fins
de desapropriação).
Dada a produção de efeitos concretos, impugnação por meio de recursos administrativos ou pela via judicial (ex.: via mandado de
segurança).
São passíveis de revogação, desde que não tenham gerado direito adquirido para seu destinatário.
Atos gerais ou normativos: dirigidos à coletividade de modo geral, alcançando todos que se encontrem na mesma situação abstrata prevista
na sua edição (ex.: lei que institui limitação administrativa).
Como não se dirigem a pessoas determinadas, dada a supremacia do interesse público sobre o privado, não podem ser impugnados
judicialmente diretamente pela pessoa lesada. Não são ademais, impugnáveis via recurso administrativo, gozando de revogabilidade
incondicionada.
c. Quanto ao alcance
Atos internos: produzem efeitos dentro da Administração.
Atos externos: produzem efeitos perante terceiros.
d. Quanto ao objeto
Atos de império: praticados pela Administração no gozo de seu poder extroverso, atuando em posição de superioridade em relação ao
particular, regidos predominantemente pelo direito público.
Atos de gestão: aqui, a Administração atua em posição de igualdade com o particular e, portanto, são regidos predominantemente pelo
regime de direito privado.
e. Quanto aos efeitos
Atos declaratórios ou enunciativos: apenas declaram a existência ou o modo de ser uma determinada relação jurídica ou direito (ex.:
licença para construir).
Atos constitutivos: criam, modificam ou extinguem direitos (ex.: anulação de ato administrativo).
f. Quanto ao objeto
Ato-regra: é o ato administrativo que possui caráter geral e abstrato e, como tal, é aplicável a sujeitos indeterminados.
Ato-condição: ato que investe o indivíduo em situação jurídica preexistente, submetendo-o à aplicação de certas regras jurídicas (ex.:
nomeação de servidor público).
Ato subjetivo: é o ato concreto que cria obrigações ou direitos subjetivos em relações jurídicas especiais (ex.: contratos de trabalho dos
empregados públicos).
g. Quanto à validade
Ato válido: editados em conformidade com a ordem jurídica, isto é, é aquele que observou, em sua formação, todos os requisitos legais.
Imperioso lembrar que os atos administrativos presumem-se válidos (atributo da presunção de legitimidade e de veracidade). É possível,
entretanto, que o ato, apesar de válido, seja ineficaz por pender condição ou termo.
Ato nulo: eivado de vício insanável e, como tal, não pode ser convalidado nem produzir efeitos válidos entre as partes. Apesar disso, é
possível que sejam preservados os efeitos já produzidos pelos terceiros de boa-fé, como regra.
Ato inexistente: é o praticado pelo agente usurpador de função pública.
Espécies de atos
De acordo com a classificação de Hely Lopes Meireles, são espécies de atos:

Atos Administrativos normativos
Eles contêm no seu corpo um comando geral do Poder Executivo, com o intuito de executar corretamente a Lei. Estão nesta categoria:
Decretos regulamentares: Existem tanto decretos independentes que são aqueles que dispõem sobre matéria que ainda não foi regulada pela
Lei e os decretos regulamentares ou de execução que visam explicar a lei e ajudar na execução destas, aclarando alguns pontos específicos ou
a lei em geral como também orientam sua aplicação.
Regimentos: São atos administrativos normativos de atuação interna, regendo o funcionamento de alguns órgãos colegiados.
Resoluções: São atos expedidos pelas altas autoridades do poder executivo (menos o presidente da república) disciplinando matéria de
competência exclusiva e específica.
Deliberações: Estes atos são emanados pelos órgãos colegiados e só podem ser revogados por outras deliberações do órgão.
Atos Administrativos ordinatórios
Decorrem do poder hierárquico, visando a disciplinar as relações internas da Administração Pública.
São atos ordinatórios os seguintes:
Instruções: Utilizados e expedidos pelas autoridades superiores, dirigindo-se aos seus subalternos, dando instruções de como devem atuar e
serem executados os serviços públicos.
Circulares: Colimam o mesmo objetivo que as instruções, qual seja, ordenar o serviço público, mas sua abrangência é mais restrita em
comparação com aquelas.
Avisos: São utilizados pelos ministros de Estado para tratar dos assuntos afetos aos seus ministérios.
Portarias: Os chefes dos órgãos poderão expedir portarias para determinações de caráter geral ou específico aos seus subordinados, inclusive
designando servidores para funções especiais. É através das portarias que iniciam as sindicâncias e processos administrativos.
Ordens de serviço: São utilizadas pelas repartições públicas para determinar o início de alguma atividade interna do órgão ou para especificar a
execução técnica de certa obra ou projeto.
Provimentos: Utilizados pelas corregedorias e os tribunais, são atos de caráter interno determinando instruções para regularizar a uniformização
dos serviços.
Ofícios: São meras comunicações feitas entre repartições da administração pública para comunicar, em caráter oficial sobre matéria
administrativa ou social.
Despachos administrativos: Certas matérias são passíveis de decisões pelas autoridades executivas, e são feitas através de despachos. É um ato
administrativo, portanto, não se confunde com uma decisão judicial.
Despachos Normativos: É a decisão, que mesmo aplicando-se ao caso concreto, gera uma norma de aplicação interna da Administração.
Atos Administrativos Negociais
Os atos negociais possuem conteúdo tipicamente negocial, de interesse recíproco da Administração e do administrado, mas não adentram a esfera
contratual, pois são unilaterais. São de uma categoria diferençada dos demais, porque geram direitos e obrigações para as partes e as sujeitam aos
pressupostos conceituais do ato, a que o particular se subordina incondicionalmente.
São atos negociais:

Licenças: É um ato administrativo vinculado no qual, uma vez verificado o atendimento dos requisitos legais por parte do interessado, a
administração permite a utilização ou a realização de certa atividade anteriormente proibida ao particular. Um exemplo claro e do dia a dia é a
licença para dirigir veículo automotor.
Autorização: Tal ato assemelhasse à licença, mas não se confunde com esta, uma vez que a administração pública tem a prerrogativa de decidir
de maneira discricionária se autoriza ou não o uso de um determinado bem. Temos como exemplo o porte de arma.
Permissão: é um ato que permite o exercício de determinada atividade pelo particular interessado ou permite o uso de um bem público. É
discricionário e precário, podendo ser a título gratuito ou oneroso.
Admissão: Ato administrativo que reconhece o direito de receber determinado serviço público. Um exemplo claro é a admissão em escola
pública. É um ato vinculado.
Atos Administrativos Enunciativos
Estes atos expressam uma opinião por parte do administrador ou certificam um determinado fato.
São atos enunciativos:
Pareceres: Estes atos são expedidos com o intuito de expressar uma opinião sobre determinado assunto de natureza técnica, jurídica ou fática.
Existem três tipos de pareceres elencados pela doutrina, o parecer facultativo, obrigatório (deve ser feito obrigatoriamente mas não vincula à
administração pública) e vinculante (obrigatório e vincula a autoridade administrativa).
Certidões: São atos que retratam com alta fidelidade a existência ou inexistência de atos ou fatos da administração.
Atestados: Semelhantes às certidões, mas com estas no se confundem, os atestados visam declarar a existência ou inexistência de fatos que não
se encontram nos arquivos públicos da administração.
Apostilas: Mera averbação de determinados fatos ou direitos que foram reconhecidos pela norma jurídica.
Atos Administrativos Punitivos
No caso de atuação em desconformidade com o ordenamento jurídico, os particulares podem sofrer restrições de direitos ou interesses, através de
atos administrativos punitivos.
São atos punitivos:
Multas: sanções de natureza pecuniária impostas ao administrado.
Interdições: Vedam ou suspendem o exercício de determinada atividade do particular.
Apreensão ou destruição: São sanções aplicadas ao patrimônio do particular que demonstrem serem perigosas e coloquem em risco à
população.
Sanções disciplinares: Caso o administrado possuir relação jurídica especial com a Administração pública, poderá sofrer este tipo de sanção se
for constatada uma violação ao ordenamento jurídico.
Extinção dos atos administrativos
São espécies de extinção elencadas pela doutrina:
Normal: Caso for estipulado um prazo para a conclusão do ato administrativo ou pela produção de todos os seus efeitos, estaremos diante de
uma extinção natural.
Subjetiva: Caso o beneficiário do ato administrativo desaparecer (entenda-se falecer, por exemplo), teremos o caso da extinção subjetiva.
Objetiva: Quando desaparecer o objeto que determinou a relação jurídica, o ato administrativo não encontrará mais razão de ser, extinguindo-se.
Renúncia: Caso o particular quiser extinguir unilateralmente o ato administrativo, estaremos diante de uma Renúncia.
Recusa: Antes de que o ato administrativo produza seus efeitos para o particular, caso este decida por não se valer de tal ato, estaremos diante
de uma recusa.
Caducidade: Ocorre a caducidade quando o objeto ou a situação elencada no ato administrativo não é mais suportada pela legislação vigente, o
ato administrativo se extinguirá pela caducidade. Vale destacar que a caducidade atingirá apenas os atos discricionários e precários, visto que se
forem vinculados, existe o direito adquirido, devendo ser protegido inclusive com a superveniência de nova lei.
Cassação: Caso o particular descumprir as condições previamente fixadas pela administração ou existir uma ilegalidade posterior por parte do
beneficiário, estaremos diante da extinção por cassação.
Anulação e revogação

A anulação e revogação são formas de extinção dos atos administrativos, mas pela grande incidência em provas, trataremos do tema separadamente.
A anulação significa a invalidação de um determinado ato administrativo que fora editado em descompasso com a ordem jurídica.
Na anulação existe a presunção de ilegalidade.
Não se confunde com a cassação ou a caducidade, uma vez que nessas hipóteses a ilegalidade é superveniente, ou seja, é posterior ao ato
administrativo. Na anulação, a ilegalidade é originária, e deve ser extirpada uma vez o ato administrativo nasceu corrompido.
Todos os Poderes poderão exercer o controle de determinados atos e declarar sua anulação por ilegalidade, uma vez que até mesmo o Poder
Executivo poderá controlar seus próprios atos, com base no seu Poder de Autotutela, conforme as súmulas 473 e 346 do STF (muito cobradas em
prova!!):
Súmula 346 - STF: A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.
Súmula 473 – STF: A Administração pode anular seus próprios atos quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam
direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação
judicial.
Essa anulação promovida pela própria Administração independe de provocação do interessado uma vez que, estando vinculada ao princípio da
legalidade, ela tem o poder-dever de zelar pela sua observância. No entanto, tem ganhado força o entendimento de que a anulação do ato
administrativo, quando afete interesses ou direitos de terceiros, deve ser precedida do contraditório, por força do artigo 5º, LV, da Constituição
Federal.
Doutrina majoritária, encabeçada por Maria Sylvia Di Pietro, entende que a Administração tem, em regra, o dever de anular os atos ilegais, sob
pena de violar o princípio da legalidade. Contudo, poderá deixar de fazê-lo, em circunstâncias determinadas, quando o prejuízo resultante da
anulação puder ser maior do que o decorrente da manutenção do ato ilegal. O interesse público que norteará a decisão. Também têm aplicação os
princípios da segurança jurídica nos aspectos objetivo (estabilidade das relações jurídicas) e subjetivo (proteção à confiança) e da boa-fé.
Portanto, a anulação tem caráter vinculante, devendo a administração pública, sempre que se deparar com uma ilegalidade, anular o ato
administrativo em questão. É como diz, aliás o art. 53 da Lei 9.784/99:
Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.
Cumpre lembrar ainda que o art. 21 da LINDB prevê que a decisão que anular um ato administrativo deverá indicar de modo expresso as
consequências jurídicas e administrativas da invalidação (segurança jurídica). Adiante, o parágrafo único do art. 21, LINDB, estabelece que,
dependendo da situação, a autoridade deve indicar as condições para a regularização do ato administrativo. Tal regularização deve ocorrer de modo
proporcional e equânime.
Quanto aos prazos para a anulação, a Lei 9.784/99 estabelece um prazo de decadência, que não admite interrupção nem suspensão, para que a
Administração declare a nulidade de ato administrativo ilegal.
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos,
contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos
sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração.
Como já dito acima, nota-se que existem exceções, como o caso da convalidação de ato que acarrete benefícios ao particular, conforme o artigo 54
e 55 da Lei 9.784/99 (Teoria do fato consumado).
Ademais, o prazo decadencial do art. 54 da Lei nº 9.784/99 não se aplica quando o ato a ser anulado afronta diretamente a Constituição Federal.
Nesse sentido:
MANDADO DE SEGURANÇA. SERVENTIA EXTRAJUDICIAL. INGRESSO. SUBSTITUTO EFETIVADO COMO TITULAR DE SERVENTIA APÓS A
PROMULGAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. IMPOSSIBILIDADE. DIREITO ADQUIRIDO. INEXISTÊNCIA. CONCURSO PÚBLICO.

EXIGÊNCIA. ARTIGO 236, § 3º, DA CRFB/88. NORMA AUTOAPLICÁVEL. DECADÊNCIA PREVISTA NO ARTIGO 54 DA LEI 9.784/1999.
INAPLICABILIDADE. PRINCÍPIO DA PROTEÇÃO DA CONFIANÇA. PRINCÍPIO DA BOA-FÉ. OFENSA DIRETA À CARTA MAGNA. SEGURANÇA
DENEGADA. 1. O postulado do concurso público traduz-se na necessidade essencial de o Estado conferir efetividade ao princípio constitucional da
igualdade (CRFB/88, art. 5º, caput), vedando-se a prática intolerável do Poder Público conceder privilégios a alguns, ou de dispensar tratamento
discriminatório e arbitrário a outros. Precedentes: ADI 3978, Rel. Min. Eros Grau, Tribunal Pleno, DJe 11.12.2009; ADI 363, Rel. Min. Sydney Sanches,
Tribunal Pleno, DJ 03.05.1996. 2. O litisconsórcio ulterior, sob a modalidade de assistência qualificada, após o deferimento da medida liminar, fere os
princípios do Juiz Natural e da livre distribuição, insculpidos nos incisos XXXVII, LII do art. 5º da Constituição da República. Precedentes do Plenário:
MS 24.569 AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 26.082005; MS 24.414, Rel. Min. Cezar Peluso, DJ 21.11.2003. 3. A delegação registral ou notarial,
para legitimar-se constitucionalmente, pressupõe a indispensável aprovação em concurso público de provas e títulos, por tratar-se de regra
constitucional que decorre do texto fundado no impositivo art. 236, § 3º, da Constituição da República, o qual, indubitavelmente, constitui-se norma
de eficácia plena, independente, portanto, da edição de qualquer lei para sua aplicação. Precedentes: RE 229.884 AgR, Rel. Min. Ellen Gracie,
Segunda Turma, DJ 05.08.2005; ADI 417, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 05.5.1998; ADI 126, Rel. Min. Octavio Gallotti, Tribunal Pleno,
DJ 05.6.1992. 4. In casu, a situação de flagrante inconstitucionalidade não pode ser amparada em razão do decurso do tempo ou da existência de leis
locais que, supostamente, agasalham a pretensão de perpetuação do ilícito. 5. A inconstitucionalidade prima facie evidente impede que se consolide
o ato administrativo acoimado desse gravoso vício em função da decadência. Precedentes: MS 28.371 AgR/DF, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Tribunal
Pleno, DJe 27.02.2013; MS 28.273 AgR, Relator Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 21.02.2013; MS 28.279, Relatora Min. Ellen Gracie,
Tribunal Pleno, DJe 29.04.2011. 6. Consectariamente, a edição de leis de ocasião para a preservação de situações notoriamente inconstitucionais,
ainda que subsistam por longo período de tempo, não ostentam o caráter de base da confiança a legitimar a incidência do princípio da proteção da
confiança e, muito menos, terão o condão de restringir o poder da Administração de rever seus atos. 7. A redução da eficácia normativa do texto
constitucional, ínsita na aplicação do diploma legal, e a consequente superação do vício pelo decurso do prazo decadencial, permitindo, por via
reflexa, o ingresso na atividade notarial e registral sem a prévia aprovação em concurso público de provas e títulos, traduz-se na perpetuação de ato
manifestamente inconstitucional, mercê de sinalizar a possibilidade juridicamente impensável de normas infraconstitucionais normatizarem
mandamentos constitucionais autônomos, autoaplicáveis. 8. O desrespeito à imposição constitucional da necessidade de concurso público de provas
e títulos para ingresso da carreira notarial, além de gerar os claros efeitos advindos da consequente nulidade do ato (CRFB/88, art. 37, II e §2º, c/c
art. 236, §3º), fere frontalmente a Constituição da República de 1988, restando a efetivação na titularidade dos cartórios por outros meios um ato
desprezível sob os ângulos constitucional e moral. 9. Ordem denegada.
(MS 26860, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 02/04/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-184 DIVULG 22-09-2014 PUBLIC 23-
09-2014)
Ainda quanto ao prazo quinquenal, a Súmula 633 do STJ fixou o entendimento de que “a Lei no 9.784/1999, especialmente no que diz respeito ao
prazo decadencial para a revisão dos atos administrativos no âmbito da Administração Pública Federal, pode ser aplicada, de forma subsidiária, aos
Estados e Municípios, se inexistente norma local e específica que regule a matéria”.
Aliás, o STF julgou inconstitucional o artigo 10, inciso I, da Lei no 10.177/98, do Estado de São Paulo, que estabelece o prazo de 10 anos para anulação
dos atos inválidos, por entender que a norma, ao estabelecer prazo diverso do previsto no artigo 54 da Lei federal no 9.784/99, fere o princípio da
isonomia (ADIN-6.019, j. 12-5-21, Relator do acórdão Min. Luiz Roberto Barroso).
O Poder Legislativo controla os atos do poder executivo por expressa previsão constitucional no artigo 49, V, com o auxílio do Tribunal de Contas,
conforme artigos 70 e 71 da CF/1988.
Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:
V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa;
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto
à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante
controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros,
bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998) [16]
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
Em relação ao controle do Tribunal de Contas, entende o STJ que nas hipóteses em que não haja exercício do controle de legalidade por Tribunal de
Contas, o prazo decadencial quinquenal previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99 transcorre a partir da edição do ato pela Administração.
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 3 DO STJ.
SERVIDOR PÚBLICO. VIOLAÇÃO DO ART. 1.022 DO CPC/2015. NÃO OCORRÊNCIA. ILEGITIMIDADE PASSIVA E LITISCONSÓRCIO NECESSÁRIO
DA UNIÃO AFASTADOS. REVISÃO ADMINISTRATIVA DAS VANTAGENS INCORPORADAS. DECADÊNCIA CONFIGURADA. TESES DO ACÓRDÃO
IMPUGNADO EM CONSONÂNCIA COM A ORIENTAÇÃO JURISPRUDENCIAL DESTA CORTE. SÚMULA 83/STJ. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.
(...) 4. Verifica-se, portanto, que a conclusão veiculada no acórdão está em harmonia com a orientação do STJ sobre o tema, incidindo na hipótese o
disposto na Súmula 83/STJ, segundo a qual "não se conhece do recurso especial pela divergência, quando a orientação do Tribunal se firmou no

mesmo sentido da decisão recorrida". 5. O mesmo óbice sumular incide no tocante à questão relativa ao prazo decadencial quinquenal em desfavor
da Administração. Acerca dessa questão, a orientação jurisprudencial do STJ é a de que, nas hipóteses em que não haja exercício do controle de
legalidade pelo Tribunal de Contas, o prazo decadencial quinquenal transcorre a partir da edição do ato editado pela Administração. 6. Agravo
Interno da UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL - UFRGS a que se nega provimento. (AgInt no AREsp n. 1.761.417/RS, relator Ministro
Manoel Erhardt (Desembargador Convocado do Trf5), Primeira Turma, julgado em 20/6/2022, DJe de 23/6/2022.)
Já o Poder Judiciário deverá controlar a legalidade dos atos em geral, inclusive os atos meramente administrativos. Assim, poderá anular os atos
ilegais, via reclamação ao STF após o esgotamento de todos os recursos, Mandado de Segurança, Ação popular, ação civil pública. Anulam-se atos
vinculados e discricionários. Repise-se: é um controle de legalidade.
Os efeitos da anulação operam-se de maneira retroativa (ex tunc), visando evitar a produção de efeitos antijurídicos pelo ato.
Controlando a ilegalidade de determinado ato, a administração pública poderá valer-se da modulação dos efeitos, igual que a modulação de efeitos no
controle de constitucionalidade.
Sobre a indenização, em regra, cabe a administração pública indenizar caso ocorra a anulação de determinado ato, obviamente afastando-se este
dever caso o administrado tenha contribuído para a prática da ilegalidade.
JURISPRUDÊNCIA
RE 158.543/RS STF: “Tratando-se de anulação de um ato administrativo cuja formalização haja repercutido no campo dos interesses individuais, a
anulação não prescinde da observância do contraditório, ou seja, da instauração de processo administrativo que enseje a audição daqueles que terão
modificada situação já alcançada–Presunção do ato administrativo que não pode ser afastada unilateralmente, porque é comum à Administração e ao
particular.”
Por sua vez, a revogação recai sobre razões de conveniência e oportunidade da administração pública para extinguir determinado ato.
Aqui não existe ilegalidade no ato administrativo, apenas existe a reavaliação do mérito administrativo. O ato em questão, torna-se inoportuno ou
inconveniente para a Administração pública, ficando ao critério desta, extinguir o ato ou não.
Desse modo, o Poder Judiciário não pode revogar atos de outros poderes.
A revogação produz efeito ex nunc, ou seja, respeitam-se todos os atos validamente produzidos até o momento da extinção.
Em regra, não existe o dever de indenizar uma vez que não foram produzidos quaisquer danos ao administrado, existindo hipóteses nas quais deverá
sim ocorrer a indenização, sob fundamento do princípio da confiança legítima.
Existem determinados atos que são, por natureza, irrevogáveis. São estes os atos vinculados, atos que exauriram seus efeitos ou seu prazo já expirou,
atos preclusos no processo administrativo, atos que geraram direito adquirido ou meros atos administrativos como certidões ou atestados.
Vale destacar que não existe o efeito repristinatório dos atos revogados, ou seja, se um ato for revogado, e posteriormente o ato revogador for
novamente revogado, não acarreta a devolução dos efeitos ao primeiro ato.
Já a convalidação não é uma forma de extinção de ato administrativo, ao contrário, é o salvamento deste ato, uma vez que, apresentando vícios
sanáveis poderá um ato ilegal ser mantido no nosso ordenamento jurídico. Ela não se confunde com a conversão, pois nessa há aproveitamento do
ato, porém, é convertido em outro mais simples.
CONVERSÃO CONVALIDAÇÃO
Transformação de um ato em outro, para aproveitar o que for válido. Correção feita no ato, que continua a ser o mesmo.
Ex tunc (retroativo). Ex tunc (retroativo).
A doutrina elenca vícios sanáveis e insanáveis. Como explica o prof. Rafael Carvalho Rezende Oliveira, os vícios sanáveis, que admitem
convalidação, são os relacionados à competência, à forma (inclusive vícios formais no procedimento administrativo) e ao objeto, quando este último
for plúrimo (quando o ato possuir mais de um objeto). Por outro lado, os vícios insanáveis, que não toleram a convalidação, dizem respeito ao motivo,
ao objeto (quando único), à finalidade e à falta de congruência entre o motivo e o resultado do ato administrativo.
Tal hipótese encontra-se elencada no artigo 55 da Lei 9.784/99 anteriormente elucidado:
Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos
sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração.

Vícios de finalidade/motivo/objeto Vícios de competência Vícios de forma
INSANÁVEIS SANÁVEIS, salvo competência SANÁVEIS, salvo forma essencial.

exclusiva.
A finalidade é ligada ao interesse público, de modo que não é tolerável Se a lei determina um tipo de forma,
qualquer violação a esse interesse. A competência exclusiva não é não é possível o aproveitamento do
passível nem mesmo de ato.
Motivo é insanável, pois todo e qualquer ato deve corresponder a um delegação.
elemento de fato e de direito. Não cabe exteriorização de um ato sem
motivo.
Objeto é insanável, pois o ato não pode, em hipótese alguma, ser

ilícito/ impossível/ indeterminado.
Revisando os vícios dos atos administrativos:
Alterações da Lei 13.655/2018 na LINDB e as normas sobre segurança jurídica e eficiência no direito público
A Lei nº 13.655/2018 incluiu na LINDB os arts. 20 a 30 prevendo regras sobre segurança jurídica e eficiência na criação e na aplicação do direito
público. Esses dispositivos se aplicam para temas de direito público, e não para o direito privado.
Trataremos dos temas com maior pertinência ao tema dos atos administrativos.
Inicialmente, pelo art. 20 do LINDB, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências
práticas da decisão. Isso vale para decisões proferidas nas esferas administrativas, como um PAD, controladora, como o julgamento das contas de
um administrador público pelo Tribunal de Contas e judicial, como uma ação civil pública pedindo melhores condições do sistema carcerário.
O parágrafo único do art. 20, por sua vez, trata da motivação. A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta ou da
invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas.
Assim, o administrador, conselheiro ou magistrado, ao tomar uma decisão, deverá indicar os motivos de fato e de direito que o levaram a agir daquela
maneira. O administrador, conselheiro ou magistrado quando for impor alguma medida ou invalidar ato, contrato, ajuste, processo ou norma
administrativa deverá demonstrar que a decisão tomada é necessária e a mais adequada, explicando, inclusive, as razões pelas quais não são cabíveis
outras possíveis alternativas.
Tais definições de “decisão necessária e adequada” foram emprestados da explicação que a doutrina dá a respeito do princípio da proporcionalidade,
que se divide em três subprincípios:
a. subprincípio da ADEQUAÇÃO: no qual deve ser analisado se a medida adotada é idônea (capaz) para atingir o objetivo almejado;
b. subprincípio da NECESSIDADE: consiste na análise se a medida empregada é ou não excessiva; e

c. subprincípio da PROPORCIONALIDADE EM SENTIDO ESTRITO: representa a análise do custo-benefício da providência pretendida, para se
determinar se o que se ganha é mais valioso do que aquilo que se perde.
Adiante, a Lei nº 13.655/2018 preocupou-se com decisões que acarretassem invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, e
incluiu na LINDB mais um dispositivo para tratar sobre o tema, além do parágrafo único do art. 20: o art. 21.
Segundo ele, a decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma
administrativa deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas.
É certo que a invalidação de um ato, contrato, ajuste, processo ou norma pode acarretar graves prejuízos para a parte envolvida, para a própria
Administração e também para terceiros. Por essa razão, o parágrafo único do art. 21 trata sobre a possiblidade de regularização da situação.
Essa decisão deverá, quando for o caso, indicar as condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo
aos interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou
excessivos.
Desse modo, interpretando os arts. 20 e 21 da LINDB, concluímos que a decisão que acarrete a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou
norma administrativa deverá demonstrar a necessidade e adequação da invalidação, as razões pelas quais não são cabíveis outras possíveis
alternativas, e indicar, de modo expresso, suas consequências jurídicas e administrativas.
Cumpre lembrar que tais exigências são aplicáveis para as esferas administrativa, controladora ou judicial.
Por sua vez, a revisão deverá considerar a orientação vigente à época da prática do ato. É o que diz o art. 24 da LINDB, segundo o qual a revisão,
nas esferas administrativa, controladora ou judicial, quanto à validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa cuja produção já se
houver completado levará em conta as orientações gerais da época, sendo vedado que, com base em mudança posterior de orientação geral, se
declarem inválidas situações plenamente constituídas.
Consideram-se orientações gerais as interpretações e especificações contidas em atos públicos de caráter geral ou em jurisprudência judicial ou
administrativa majoritária, e ainda as adotadas por prática administrativa reiterada e de amplo conhecimento público.
Por vezes, levam anos para que a Administração Pública (controle interno), o Tribunal de Contas ou o Poder Judiciário examine a validade de um ato
ou contrato administrativo (em sentido amplo) que já tenha se completado. Se durante esses anos o contrato for alterado, por exemplo, o ato deverá
ser analisado conforme as orientações gerais da época e as situações por elas regidas deverão ser declaradas válidas, mesmo que apresentem vícios.
Esse dispositivo fortalece a ideia de irretroatividade do direito em prejuízo de situações jurídicas perfeitas, constituídas de boa-fé, em coerência com
o ordenamento à época vigente. Visa dar segurança no longo prazo para situações jurídicas plenamente constituídas à luz de um entendimento geral
válido. De outro lado, o Ministério Público Federal, em Nota Técnica, afirma que se trata de previsão perigosa porque amplia muito a possibilidade de
“convalidação” dos atos viciados, não fazendo qualquer ressalva quanto a ilegalidades graves:
Já o art. 26 da LINDB prevê a possibilidade de a autoridade administrativa celebrar um acordo com os particulares com o objetivo de eliminar
eventual irregularidade, incerteza jurídica ou um litígio. Para tanto, é indispensável a prévia manifestação do órgão jurídico. Em alguns casos de
maior repercussão, é necessária também a realização de audiência pública.
Estabelece o art. 26:
Art. 26. Para eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa na aplicação do direito público, inclusive no caso de expedição de
licença, a autoridade administrativa poderá, após oitiva do órgão jurídico e, quando for o caso, após realização de consulta pública, e presentes razões
de relevante interesse geral, celebrar compromisso com os interessados, observada a legislação aplicável, o qual só produzirá efeitos a partir de sua
publicação oficial.
§ 1º O compromisso referido no caput deste artigo:
I - buscará solução jurídica proporcional, equânime, eficiente e compatível com os interesses gerais;
II – (VETADO);
III - não poderá conferir desoneração permanente de dever ou condicionamento de direito reconhecidos por orientação geral;
IV - deverá prever com clareza as obrigações das partes, o prazo para seu cumprimento e as sanções aplicáveis em caso de descumprimento.
§ 2º (VETADO).
Em seguida, o art. 27 da LINDB determina a imposição de uma compensação, ao dispor que a decisão do processo, nas esferas administrativa,
controladora ou judicial, poderá impor compensação por benefícios indevidos ou prejuízos anormais ou injustos resultantes do processo ou da
conduta dos envolvidos. Essa decisão será motivada, ouvidas previamente as partes sobre seu cabimento, sua forma e, se for o caso, seu valor.
Para prevenir ou regular a compensação, poderá ser celebrado compromisso processual entre os envolvidos.
Isso visa evitar que partes, públicas ou privadas, em processo na esfera administrativa, controladora ou judicial aufiram benefícios indevidos ou sofram
prejuízos anormais ou injustos resultantes do próprio processo ou da conduta de qualquer dos envolvidos.

Além dos compromissos, é possível a realização de consultas públicas para edição de atos normativos. Diz o art. 29 que, em qualquer órgão ou
Poder, a edição de atos normativos por autoridade administrativa, salvo os de mera organização interna, poderá ser precedida de consulta pública
para manifestação de interessados, preferencialmente por meio eletrônico, a qual será considerada na decisão.
A convocação conterá a minuta do ato normativo e fixará o prazo e demais condições da consulta pública, observadas as normas legais e
regulamentares específicas, se houver.
Tal dispositivo busca trazer transparência e previsibilidade à atividade normativa do Executivo. Trata-se de medida consentânea com as melhores
práticas.
Finalmente, o art. 30 da LINDB prevê que as autoridades públicas devem atuar para aumentar a segurança jurídica na aplicação das normas,
inclusive por meio de regulamentos, súmulas administrativas e respostas a consultas. Esses instrumentos terão caráter vinculante em relação ao órgão
ou entidade a que se destinam, até ulterior revisão.
Poderes e Deveres administrativos
Introdução
Os poderes administrativos são verdadeiros instrumentos que a Administração possui para melhor atender ao interesse público. São chamados por
parte da doutrina como “prerrogativas instrumentais”.
As prerrogativas são as garantias ou privilégios que a Administração Pública possui em relação aos administrados. Estas são concedidas aos agentes
públicos que no desempenho de suas funções as utilizam para atender ao interesse público.
Nas lições de Hely Lopes Meirelles, os poderes administrativos nascem com a Administração e se apresentam diversificados segundo as exigências
do serviço público, o interesse da coletividade e os objetivos a que se dirigem. Dentro dessa diversidade, são classificados, consoante a liberdade da
Administração para a prática de seus atos, em poder vinculado e poder discricionário; segundo visem ao ordenamento da Administração ou à punição
dos que a ela se vinculam, em poder hierárquico e poder disciplinar; diante de sua finalidade normativa, em poder regulamentar; e, tendo em vista
seus objetivos de contenção dos direitos individuais, em poder de polícia. (MEIRELLES, 2016)
Vamos analisar o tema com base na cobrança em provas.
Poder-dever de agir
No direito público, os poderes administrativos outorgados aos agentes públicos para a consecução dos interesses da comunidade são verdadeiros
deveres, ou seja, são irrenunciáveis , em razão do princípio da indisponibilidade do interesse público, e devem ser obrigatoriamente exercidos.
Desse modo, é vedada a inércia da administração, uma vez que o exercício dos poderes administrativos é imposto ao titular.
Sobre o tema, ensina o professor José dos Santos Carvalho Filho que “corolário importante do poder-dever de agir é a situação de ilegitimidade de
que se reveste a inércia do administrador: na medida em que lhe incumbe conduta comissiva, a omissão (conduta omissiva) haverá de configurar-se
como ilegal. Desse modo, o administrado tem o direito subjetivo de exigir do administrador omisso a conduta comissiva imposta na lei, quer na

via administrativa, o que poderá fazer pelo exercício do direito de petição (art. 5º, XXXIV, “a”, da CF), quer na via judicial, formulando na ação
pedido de natureza condenatória de obrigação de fazer (ou, para outros, pedido mandamental).”(FILHO, 2018) (grifos nossos)
Ressalte-se que não é qualquer omissão que será classificada como ilegal (omissões genéricas), apenas serão consideradas ilegais as omissões
específicas, ou seja, aquelas em que a administração tem o dever de agir e não o fez.
Abuso de Poder
Por serem regidos pela estrita legalidade, qualquer tipo de abuso não deve ser tolerado no ordenamento jurídico, devendo ser extirpado ou corrigido
pela via judicial ou administrativa.
Caso o administrador atue fora dos limites previamente estabelecidos no dispositivo legal, estará abusando do seu poder.
Existem duas formas de abuso de poder, a seguir elencadas e definidas:
Excesso de poder: o administrador viola os limites da sua competência administrativa, atuando de maneira excessiva, invadindo atribuições
elencadas à outros agentes públicos ou exercendo atividade que a lei não lhe atribuiu.
Desvio de poder: mesmo estando dentro da sua competência, o administrador nestas hipóteses desvia-se do interesse público e busca
alcançar fim diverso. Tal abuso é inclusive elencado na Lei de ação popular, como desvio de finalidade (art. 2º, parágrafo único, alínea “c”, da
Lei 4.717/65).
Como visto anteriormente, se o administrador atuar de maneira abusiva, em qualquer modalidade, será submetido à revisão da sua conduta, tanto
judicialmente como administrativamente.
Apenas com o controle dos atos da administração é que poderá ser evitado ou corrigido ditos abusos, sendo de suma importância a fiscalização por
parte dos Poderes estatais.
Modalidades dos poderes administrativos
Passaremos a elencar todas as modalidades de poderes administrativos. Vamos lá?
Para fins didáticos, utilizaremos a classificação elencada pelo Prof. Hely Lopes Meirelles no seu livro Direito Administrativo Brasileiro, sendo a mais
utilizada nos concursos públicos, vejamos um gráfico para memorização:
Poder Vinculado
Nestes atos, a lei em sentido estrito, ou seja, o direito posto, o texto normativo, confere à administração requisitos intrínsecos para a sua realização e
formalização.
Na prática, tais atos elencados na lei, são vinculados porque amarram o administrador ao enunciado do texto legal em todas as suas especificações.
Não comportam nenhum tipo de margem de atuação facultativa ou discricionária.
Cumpre lembrar que o Poder Judiciário não pode substituir a decisão do administrador, fazer análise de interesse público, ou julgar o mérito de um
ato administrativo discricionário, pois o mérito é a área que coincide com o campo opinativo do administrador público, extrapolando aquela de
atuação do Poder Judiciário.
Entretanto, mesmo que o ato administrativo seja discricionário, ele sujeita-se a controle jurisdicional quanto à sua adequação com a lei.
Nesse contexto, os princípios da razoabilidade e proporcionalidade ganham maior relevo como instrumento de controle, evitando excesso de poder e
condutas desarrazoadas pelo administrador.
Poder Discricionário
A conduta vinculada trazida no tópico anterior, expressa um dever de atuação do administrador, no qual, não poderá atuar de maneira diversa àquela
elencada pelo texto legal.
Acontece que, a Administração pública também é titular do poder discricionário, que seria o oposto do vinculado.

Seu fundamento encontra alicerce na ideia de que a lei, não pode reger e traçar todas as condutas do agente público. Por causa disto, a lei elenca
possibilidades, abrindo o comando normativo para interpretações, por parte do agente administrativo, de conveniência e oportunidade na aplicação no
caso concreto de determinada conduta.
A liberdade de escolha conferida pelo mandamento legal não poderá, em hipótese nenhuma, se afastar dos fins colimados pelo legislador, sob pena
de não se atingir o interesse público.
A discricionariedade não confunde-se com a arbitrariedade, uma vez que esta, não atende aos requisitos legais, sendo uma conduta ilegítima e ilegal,
já a discricionariedade, deverá sempre estar atribuída pela lei, a opção de aplicação de certa conduta em detrimento de outra se fará de forma
legítima, ou seja, o administrador deverá escolher sempre visando o atendimento do interesse público e nos confins da lei.
Poder Hierárquico
A administração pública é estruturada em diferentes níveis dentro dos seus órgãos, atribuindo diversas funções nas mais variadas escalas de
hierarquia.
A hierarquia seria a relação de subordinação que existe entre os agentes e órgãos do Poder Executivo. Destaca-se o poder executivo uma vez que,
tanto o poder legislativo como o judiciário não terão hierarquia nas suas funções principais, quais sejam, as de legislar e julgar, mas apenas na seara
executiva.
Vale lembrar que no âmbito da organização administrativa, existem relações de subordinação e de vinculação, que não se confundem.
A subordinação decorre da hierarquia existente no interior dos órgãos e das entidades administrativas, pois há hierarquia em toda e qualquer
desconcentração administrativa, entre órgãos da Administração Direta e no interior de determinada entidade da Administração Indireta.
Logo, a subordinação tem caráter interno, não existindo nas relações interadministrativas.
Já a vinculação se dá entre entidades da Administração Indireta e os respectivos entes federados. Isto é, entre pessoas jurídicas distintas, em razão da
autonomia dessas entidades. Entre elas, não existe hierarquia, mas apenas vinculação prevista expressamente na legislação das entidades. É uma
relação externa, envolvendo pessoas jurídicas dotadas de personalidade jurídica própria e autonomia.
Importante entender as funções de tal poder, sendo irretocável a lição do Prof. Hely Lopes Meirelles, segundo o qual “o poder hierárquico tem por
objetivo ordenar, coordenar, controlar e corrigir as atividades administrativas, no âmbito interno da Administração Pública. Ordena as atividades
da Administração, repartindo e escalonando as funções entre os agentes do Poder, de modo que cada um possa exercer eficientemente seu encargo;
coordena, entrosando as funções no sentido de obter o funcionamento harmônico de todos os serviços a cargo do mesmo órgão; controla, velando
pelo cumprimento da lei e das instruções e acompanhando a conduta e o rendimento de cada servidor; corrige os erros administrativos, pela ação
revisora dos superiores sobre os atos dos inferiores. Desse modo, a hierarquia atua como instrumento de organização e aperfeiçoamento do serviço e
age como meio de responsabilização dos agentes administrativos, impondo-lhes o dever de obediência.” (MEIRELLES, 2016) (grifos nossos)
Impõe-se, pelos ditames do poder hierárquico, a estrita obediência dos subalternos às ordens e instruções expedidas pelos seus superiores. O inferior
hierárquico deverá cumprir todas as ordens que lhe sejam dadas, salvo se estas forem manifestamente ilegais.

Poder Regulamentar ou Normativo
Refere-se à faculdade que os Chefes do Poder Executivo (Presidente da República, governadores e prefeitos) têm de regulamentar certa lei para
poder explicar sua correta execução.
O poder regulamentar nas palavras do prof. José dos Santos Carvalho Filho é “a prerrogativa conferida à Administração Pública de editar atos gerais
para complementar as leis e permitir a sua efetiva aplicação. A prerrogativa, registre-se, é apenas para complementar a lei; não pode, pois, a
Administração alterá-la a pretexto de estar regulamentando. Se o fizer, cometerá abuso de poder regulamentar, invadindo a competência do
Legislativo. Por essa razão, o art. 49, V, da CF, autoriza o Congresso Nacional a sustar atos normativos que extrapolem os limites do poder de
regulamentação.” (FILHO, 2018)
Esse poder encontra previsão constitucional no artigo 84, inciso IV:
CF/1988 - Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução;
Explicando melhor o tema, a prof.ª Maria Sylvia Zanella Di Pietro leciona que, “doutrinariamente, admitem-se dois tipos de regulamentos: o
regulamento executivo e o regulamento independente ou autônomo. O primeiro complementa a lei ou, nos termos do artigo 84, IV, da Constituição,
contém normas “para fiel execução da lei”; ele não pode estabelecer normas contra legem ou ultra legem. Ele não pode inovar na ordem jurídica,
criando direitos, obrigações, proibições, medidas punitivas, até porque ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude
de lei, conforme artigo 5 o , II, da Constituição; ele tem que se limitar a estabelecer normas sobre a forma como a lei vai ser cumprida pela
Administração.” (PIETRO, 2018)
Para melhor fixar, são espécies de regulamentos:
Regulamentos editados para a fiel execução da lei

executivos
não podem inovar o ordenamento jurídico, mas somente complementar a lei.
Previstos no art. 84, IV da CF.
Regulamentos atuam substituindo a lei e têm o condão de inovar o ordenamento jurídico, determinando normas sobre matérias não
autônomos disciplinadas em lei.
para doutrina majoritária, só são admissíveis duas espécies de Regulamentos Autônomos no ordenamento jurídico pátrio: as
duas situações previstas no art. 84, VI, CF/88.

são exceções à regra geral de que o chefe do Poder Executivo edita decretos para fiel execução da lei, sem o caráter de
inovação da ordem jurídica.
Ressalte-se que, para o STF, ofende os arts. 2º e 84, II, da Constituição Federal norma de legislação estadual que estabelece prazo para o chefe do
Poder Executivo apresentar a regulamentação de disposições legais.
Nesse sentido:
Ação direta de inconstitucionalidade. Lei 1.601/2011, do Estado do Amapá. Instituição da Política Estadual de Prevenção, Enfrentamento das Violências,
Abuso e Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes. Preliminar. Ausência de impugnação específica dos dispositivos da lei questionada. Não
conhecimento, em parte. Art. 9º. Estabelecimento de prazo para o Poder Executivo regulamentar as disposições legais constantes de referido
diploma normativo. Impossibilidade. Violação dos arts. 2º e 84, II, da Constituição da República. 1. Recai sobre o autor das ações de controle
concentrado de constitucionalidade o ônus processual de indicar os dispositivos impugnados e realizar o cotejo analítico entre cada uma das
proposições normativas e os respectivos motivos justificadores do acolhimento da pretensão de inconstitucionalidade, sob pena de indeferimento da
petição inicial, por inépcia. 2. Não se mostra processualmente viável a impugnação genérica da integralidade de um decreto, lei ou código por
simples objeção geral, insuficiente, para tanto, a mera invocação de princípios jurídicos em sua formulação abstrata, sem o confronto pontual e
fundamentado entre cada um dos preceitos normativos questionados e o respectivo parâmetro de controle. 3. Firme a jurisprudência deste Supremo
Tribunal Federal no sentido da incompatibilidade de dispositivos normativos que estabeleçam prazos, ao Poder Executivo, para apresentação de
projetos de lei e regulamentação de preceitos legais, por violação dos arts. 2º e 84, II, da Constituição da República. 4. Ação direta de
inconstitucionalidade conhecida em parte e, nessa extensão, pedido julgado procedente.
(ADI 4728, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 16/11/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-244 DIVULG 10-12-2021 PUBLIC 13-12-
2021)
Poder Disciplinar
Poder que possui a administração pública de apurar infrações e aplicar penas aos servidores públicos ou demais pessoas que se sujeitem à disciplina
administrativa.
Nas palavras do prof. Hely Lopes Meirelles, o “poder disciplinar é a faculdade de punir internamente as infrações funcionais dos servidores e demais
pessoas sujeitas à disciplina dos órgãos e serviços da Administração. É uma supremacia especial que o Estado exerce sobre todos aqueles que se
vinculam à Administração por relações de qualquer natureza, subordinando-se às normas de funcionamento do serviço ou do estabelecimento que
passam a integrar definitiva ou transitoriamente.” (MEIRELLES, 2016)
O poder disciplinar se exerce através do Processo Administrativo Disciplinar e não se confunde com o poder hierárquico, uma vez que o poder
disciplinar apenas controla o desempenho das funções executivas escalonadas pelo poder hierárquico, como também responsabiliza àqueles que
cometerem faltas sob o manto da disciplina administrativa.
Também não se confunde com o Poder de Polícia, pois este é exercido no âmbito de relações jurídicas genéricas entre Estado e cidadão, e o poder
disciplinar refere-se às relações jurídicas especiais, decorrentes de vínculos jurídicos específicos existentes entre o Estado e o particular.
A principal característica do poder disciplinar, assim, é que a sua utilização é de caráter especial, ou seja, entre Administrador-Agente público,
Administrador – usuário de serviço público.

Engloba principalmente duas situações:
Particulares que têm uma relação jurídica especial com a Administração, mas que não são agentes públicos, um exemplo disto seria a sanção
aplicada a um aluno de escola pública; e
Agentes públicos independentemente da natureza do vínculo jurídico. Temos como exemplo a demissão de determinado servidor público.
Por fim, cumpre dizer que nenhuma sanção ou penalidade poderá ser aplicada sem o devido procedimento legal, devendo sempre ser assegurados o
contraditório e a ampla defesa.
Poder de Polícia
Sem dúvidas, esse é o assunto favorito das bancas de concursos. Portanto, é necessário prestar bastante atenção na hora de estudar o tema para não
ser pego de surpresa caso cair na sua prova!
O poder de polícia representa uma expressão da supremacia do interesse público sobre o privado e permite à Administração Pública restringir ou
limitar direitos ou interesses individuais no que tange à liberdade e a propriedade.
Constitucionalmente, o poder de polícia encontra fundamento no artigo 145, inciso II:
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos: (...)
II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao
contribuinte ou postos a sua disposição;
Legalmente, o conceito de Poder de Polícia encontra-se no artigo 78 do Código Tributário Nacional:
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interêsse ou liberdade, regula a
prática de ato ou abstenção de fato, em razão de intêresse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da
produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública
ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
José dos Santos Carvalho Filho (2018), trazendo doutrina já tratada por Celso Antônio Bandeira de Mello, afirma que o poder de polícia comporta dois
sentidos: um amplo e um estrito.

a. Em sentido amplo, poder de polícia significa toda e qualquer ação restritiva do Estado em relação aos direitos individuais. Sobreleva nesse
enfoque a função do Poder Legislativo, incumbido da criação do ius novum, e isso porque apenas as leis, organicamente consideradas, podem
delinear o perfil dos direitos, elastecendo ou reduzindo o seu conteúdo. É princípio constitucional o de que “ninguém será obrigado a fazer ou
deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei” (art. 5º, II, CF).
b. Em sentido estrito, o poder de polícia se configura como atividade administrativa, que consubstancia, como vimos, verdadeira prerrogativa
conferida aos agentes da Administração, consistente no poder de restringir e condicionar a liberdade e a propriedade.
Em um conceito simplificado, poder de polícia é a prerrogativa de direito público que, calcada na lei, autoriza a Administração Pública a restringir o
uso e o gozo da liberdade e da propriedade em favor do interesse da coletividade.
Trata-se de prerrogativa de direito público da Administração, fundada em lei e que condiciona e restringe a liberdade e a propriedade dos indivíduos,
em benefício do bem-estar da coletividade.
São atributos do Poder de Polícia:
a. a discricionariedade, segundo a qual o administrador público poderá escolher, dentro de um juízo de conveniência e oportunidade, a alternativa
mais adequada dentre as várias sanções previstas na norma;
b. a autoexecutoriedade das medidas, não sendo necessária a intervenção do Poder Judiciário para a execução dos atos materiais de polícia, a
exemplo da interdição de estabelecimento. Ressalte-se que na cobrança de multas, não há a característica de autoexecutoriedade do poder de
polícia.
No que se refere à competência para o exercício do Poder de Polícia, esta é, em regra, da Pessoa Federativa a qual a Constituição conferiu o poder
de regulamentar a matéria. Por se tratar de competência concorrente, em certos casos haverá o exercício do Poder de Polícia concomitantemente
em diferentes níveis federativos.
No que se refere à possiblidade de delegação do Poder de Polícia a particulares, o aluno deve primeiro explicar que o Poder de Polícia pode ser
originário ou delegado.
O Poder de Polícia originário é o exercido pela Administração Direta e o Poder de Polícia Delegado é o exercido pelos entes da Administração
Indireta.
Inicialmente, o Supremo Tribunal Federal manifestou-se pela indelegabilidade do exercício do Poder de Polícia a particulares, haja vista tratar-se de
uma prerrogativa da Administração Pública decorrente do seu poder de império.
EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 58 E SEUS PARÁGRAFOS DA
LEI FEDERAL Nº 9.649, DE 27.05.1998, QUE TRATAM DOS SERVIÇOS DE FISCALIZAÇÃO DE PROFISSÕES REGULAMENTADAS. 1. Estando
prejudicada a Ação, quanto ao § 3º do art. 58 da Lei nº 9.649, de 27.05.1998, como já decidiu o Plenário, quando apreciou o pedido de medida
cautelar, a Ação Direta é julgada procedente, quanto ao mais, declarando-se a inconstitucionalidade do "caput" e dos § 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 7º e 8º do
mesmo art. 58. 2. Isso porque a interpretação conjugada dos artigos 5°, XIII, 22, XVI, 21, XXIV, 70, parágrafo único, 149 e 175 da Constituição Federal,
leva à conclusão, no sentido da indelegabilidade, a uma entidade privada, de atividade típica de Estado, que abrange até poder de polícia, de
tributar e de punir, no que concerne ao exercício de atividades profissionais regulamentadas, como ocorre com os dispositivos impugnados. 3.
Decisão unânime.
(ADI 1717, Relator(a): Min. SYDNEY SANCHES, Tribunal Pleno, julgado em 07/11/2002, DJ 28-03-2003 PP-00061 EMENT VOL-02104-01 PP-00149)
A questão foi apreciada pelo Superior Tribunal de Justiça, para quem é possível distinguir os momentos, fases ou ciclos do Poder de Polícia em 4:
a) Legislação ou ordem – A administração pública edita atos normativos que restringem ou condicionam direitos. A edição destes atos depende
diretamente da atuação do ente público, não podendo ser delegada, haja vista que o poder de polícia apenas poderá fundamentar-se em lei.
b) Consentimento – No consentimento de polícia, o Estado restringe o exercício de algumas atividades privadas ao prévio consentimento estatal, a
exemplo da licença. Neste caso, o Estado apenas analisará se o particular preenche os requisitos elencados na norma jurídica. Este ciclo do poder de
polícia poderá ser delegado;
c) Fiscalização – A fiscalização consiste em verificar se o particular está respeitando as normas postas. Se nessa fiscalização for verificado o
descumprimento de norma por parte do particular, o Estado aplica a respectiva sanção. Os atos materiais de fiscalização podem ser delegados, a
exemplo de radares eletrônicos existentes nas rodovias para fiscalizar o cumprimento das normas de trânsito;
d) Sanção – A sanção é uma punição que o Estado aplica ao particular que descumpre as normas de polícia. Segundo o STJ, este ciclo não pode ser
delegado, eis que prejudicaria o bom funcionamento da administração pública (o particular que busca o lucro não pode assumir uma atividade de
sanção, muito menos a atribuição para analisar eventuais recursos contra as sanções aplicadas);
Dessa forma, no entendimento do STJ, os atos relativos ao consentimento e fiscalização poderiam ser delegados, sendo indelegáveis os atos
relativos à normatização e sanção.
No entanto, a questão merece análise sob o prisma do regime jurídico das empresas estatais.

Apesar da Constituição Federal de 1988 determinar a submissão dessas entidades da Administração Pública indireta ao regime jurídico de direito
privado, as empresas públicas e sociedades de economia mista prestadoras de serviço público possuem características que identificam traços de
natureza jurídica híbrida, que ora se aproximam do regime de direito público, ora se afastam. Assim, a classificação dessas entidades como pessoas
jurídicas de direito privado, não as dissocia, por absoluto, de incidências do regime de direito público, em razão de sua atuação destinada à prestação
de serviços públicos.
O STF, inlcusive, tem vasta jurisprudência no sentido de reconhecer a incidência de regras do regime de direito público às estatais que
desempenham determinadas funções públicas, reafirmando a natureza híbrida de tais entidades. Consolidou-se a compreensão de que sociedades de
economia mista e empresas públicas prestadoras de serviços públicos em regime não concorrencial possuem algumas prerrogativas, originalmente,
destinadas apenas a pessoas jurídicas de direito público.
Nesse sentido, por exemplo, o Supremo Tribunal Federal pacificou que as sociedades de economia mista prestadoras de serviço público de atuação
própria do Estado e de natureza não concorrencial submetem-se ao regime de precatório.
“Agravo regimental no recurso extraordinário. Constitucional. Sociedade de economia mista. Regime de precatório. Possibilidade. Prestação de
serviço público próprio do Estado. Natureza não concorrencial. Precedentes. 1. A jurisprudência da Suprema Corte é no sentido da aplicabilidade do
regime de precatório às sociedades de economia mista prestadoras de serviço público próprio do Estado e de natureza não concorrencial. 2. A
CASAL, sociedade de economia mista prestadora de serviços de abastecimento de água e saneamento no Estado do Alagoas, presta serviço público
primário e em regime de exclusividade, o qual corresponde à própria atuação do estado, haja vista não visar à obtenção de lucro e deter capital
social majoritariamente estatal. Precedentes. 3. Agravo regimental não provido.”
(STF, 2ª Turma, RE 852302 AgR/AL, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 15/12/2015)
Ressalte-se ainda que o STF decidiu, no julgamento do RE 658.570, pela constitucionalidade do exercício do poder de polícia pelas guardas
municipais, inclusive com a possibilidade de aplicação de sanções administrativas previstas em lei, fixando tese em repercussão geral, nos seguintes
termos:
“É constitucional a atribuição às guardas municipais do exercício de poder de polícia de trânsito, inclusive para imposição de sanções administrativas
legalmente previstas.” (STF, RE 658570, repercussão geral, Relator Min. Marco Aurélio, Redator para acórdão Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno,
julgado em 6/8/2015)
Posteriormente, a Suprema Corte afastou a tese da indelegabilidade do poder de polícia a pessoas jurídicas de direito privado integrantes da
Administração Pública indireta de capital social majoritariamente público que prestem exclusivamente serviço público de atuação própria do Estado,
sem o objetivo de lucro, em regime não concorrencial.
A tese de repercussão geral fixada foi a seguinte:
“É constitucional a delegação do poder de polícia, por meio de lei, a pessoas jurídicas de direito privado integrantes da Administração Pública
indireta de capital social majoritariamente público que prestem exclusivamente serviço público de atuação própria do Estado e em regime não
concorrencial” (Tema 532)
Vejamos mais algumas decisões jurisprudenciais relevantes sobre o tema:
Não é possível a manutenção de quiosques e trailers instalados sobre calçadas sem a regular aprovação estatal.
PROCESSUAL CIVIL E DIREITO URBANÍSTICO. QUIOSQUES E TRAILERS SOBRE CALÇADA. CIDADES SUSTENTÁVEIS. ART. 2º, I, DA LEI
10.257/2001 (ESTATUTO DA CIDADE). BEM PÚBLICO DE USO COMUM DO POVO. ART. 99, I, DO CÓDIGO CIVIL. ANEXO I DO CÓDIGO DE
TRÂNSITO BRASILEIRO. SÚMULA 619/STJ. INAPLICABILIDADE DO PRINCÍPIO DA CONFIANÇA. FISCALIZAÇÃO DA AGEFIS. PODER DE POLÍCIA.
DIREITO LOCAL. SÚMULA 280/STF. (...) 3. Em cidades tomadas por veículos automotores, a maior parte deles a serviço de minoria privilegiada,
calçadas integram o mínimo existencial de espaço público dos pedestres, a maioria da população. Na qualidade de genuínas artérias de circulação
dos que precisam ou preferem caminhar, constituem expressão cotidiana do direito de locomoção. No Estado Social de Direito, o ato de se deslocar
a pé em segurança e com conforto qualifica-se como direito de todos, com atenção redobrada para a acessibilidade dos mais vulneráveis, aí
incluídos idosos, crianças e pessoas com deficiência. Mister atinar que, no dia a dia da cidade contemporânea, o universo complexo da mobilidade
urbana reserva papel crítico às calçadas, não se esgotando no fluxo de carros e na construção de ruas, avenidas, estradas, pontes e viadutos. 4. No
Direito, calçadas compõem a família dos bens públicos, consoante o art. 99, I, do Código Civil. O Anexo I do Código de Trânsito Brasileiro distingue
entre calçada e passeio. Juridicamente falando, as duas noções são próximas; e a distinção, tênue, pois o legislador qualificou o passeio como "parte

da calçada". Na hipótese dos autos, o que se vê, em plena capital da República, é exemplo (o pior possível para o resto do Brasil) de brutal
apropriação de calçadas para usos particulares destituídos de função ou benefício social, atributo inseparável da classe dos bens públicos. 5. Em País
ainda marcado pela ferida aberta das favelas e por fração significativa de pessoas vivendo ao relento, sem teto, poderia soar irrealista esperar que o
Judiciário se preocupe com a existência, conservação e proteção de calçadas. Nada mais equivocado, no entanto, pois o autêntico juiz se revela
quando decide questões jurídicas que, embora aparentem atrelamento a dificuldades do presente ou a concepções obsoletas do passado, se
projetam sobre as gerações futuras. E, não é segredo, calçadas e cidades do amanhã se formam no seio do caos urbano da nossa época, mesmo que
ainda não passem de esqueletos imperfeitos à espera, mais adiante, de corpo imaginado ou de destino prometido pela Constituição e pelas leis. Essa
exatamente a expectativa que o Estatuto da Cidade deposita - se faltar ou falhar ação administrativa ou sobrar cobiça individual - no Judiciário
brasileiro, ao prescrever que a Política Urbana deve garantir o "direito a cidades sustentáveis", em favor das "presentes e futuras gerações" (Lei
10.257/2001, art. 2º, I). 6. Segundo jurisprudência pacífica do STJ, a ninguém é lícito ocupar espaço público (calçada, in casu), exceto se estritamente
conforme à legislação e após regular procedimento administrativo. A Administração dispõe de dever-poder de revisão de ofício de seus atos,
exercitável a qualquer momento, mais ainda quando o ato administrativo de qualquer tipo for emitido em caráter provisório ou precário, com realce
para o urbanístico, ambiental e sanitário. Além disso, é interditado atribuir efeitos permanentes a alvará provisório: "A ocupação indevida de bem
público configura mera detenção, de natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias" (Súmula 619/STJ, Corte
Especial) 7. Se o apossamento do espaço urbano público ocorre ilegalmente, incumbe ao administrador, sob risco de cometimento de
improbidade e infração disciplinar, proceder à imediata demolição de eventuais construções irregulares e à desocupação de bem turbado ou
esbulhado. Em rigor, envidenciaria despropósito estabelecer, no Código de Trânsito Brasileiro (art. 181, VIII, e art. 182, VI, respectivamente),
sanção administrativa de multa para quem estacionar veículo no passeio (infração grave) e mesmo para quem nele simplesmente parar por
minutos (infração leve) e, ao mesmo tempo, admitir a sua ocupação ilícita ou duradoura para fins comerciais (quiosques, trailers) ou com
construções privadas, pouco importando a espécie. 8. O princípio da confiança não socorre quem, em sã consciência ou assumindo os riscos de
sua conduta, ocupa ou usa irregularmente bem público, irrelevante haja pagamento de tributos e outros encargos, pois prestação pecuniária não
substitui licitação e licenciamento. Em tais circunstâncias, o que se tem é - no extremo oposto da régua ético-jurídica - confiança na impunidade,
confiança derivada da impunidade e confiança que fomenta a impunidade, exatamente a perversão da ordem democrática de direito. 9. Recurso
Especial parcialmente conhecido e, nesta parte, não provido.
(REsp 1846075/DF, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 03/03/2020, DJe 18/05/2020)
A verificação de requisitos para a concessão de alvarás e licenciamentos insere-se no Poder de Polícia, cujo exercício é atividade administrativa de
competência do Poder Executivo e, portanto, submetida à reserva de administração.
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO E URBANÍSTICO. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. EMENDA

44/2000 À CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MINAS GERAIS. DISPENSA DE EXIGÊNCIA DE ALVARÁ OU LICENCIAMENTO PARA O
FUNCIONAMENTOS DE TEMPLOS RELIGIOSOS. PROIBIÇÃO DE LIMITAÇÕES DE CARÁTER GEOGRÁFICO À INSTALAÇÃO DE TEMPLOS.
COMPETÊNCIA CONCORRENTE PARA LEGISLAR SOBRE POLÍTICA URBANA, ORDENAMENTO E OCUPAÇÃO DO SOLO. LEI FEDERAL
10.257/2001 E DIRETRIZES GERAIS DA POLÍTICA URBANA. ATRIBUIÇÃO DOS PODERES PÚBLICOS MUNICIPAIS. AUTONOMIA MUNICIPAL.
PODER DE POLÍCIA E RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA. 1. As regras de distribuição de competências legislativas
são alicerces do federalismo e consagram a fórmula de divisão de centros de poder em um Estado de Direito. Princípio da predominância do
interesse. 2. A Constituição Federal de 1988, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do
interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e,
a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior
descentralização nos Estados-Membros e nos Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I). 3. A Constituição, em matéria de Direito Urbanístico, embora
prevista a competência material da União para a edição de diretrizes para o desenvolvimento urbano (art. 21, XX, da CF) e regras gerais sobre direito
urbanístico (art. 24, I, c/c § 1º, da CF), conferiu protagonismo aos Municípios na concepção e execução dessas políticas públicas (art. 30, I e VIII, c/c
art. 182, da CF), como previsto na Lei Federal 10.257/2001, ao atribuir aos Poderes Públicos municipais a edição dos planos diretores, como
instrumentos de política urbana. 4. A norma impugnada, constante da Constituição Estadual, pretendeu restringir o alcance de instrumentos de
ordenamento urbano a cargo dos Municípios, desequilibrando a divisão de competências estabelecida no texto constitucional em prejuízo da
autonomia municipal e em contrariedade ao regramento geral editado pela União 5. O verificação de requisitos para a concessão de alvarás e
licenciamentos insere-se no Poder de Polícia, cujo exercício é atividade administrativa de competência do Poder Executivo e, portanto,
submetida à reserva de administração (art. 2º, c/c art. 61, § 1º, II, e art. 84, II e VI, “a”, da CF). 6. Ação Direta julgada procedente.
(ADI 5696, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 25/10/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-245 DIVULG 08-11-2019
PUBLIC 11-11-2019)
A administração pública possui interesse de agir para tutelar em juízo atos em que ela poderia atuar com base em seu poder de polícia.
PROCESSUAL CIVIL. NUNCIAÇÃO DE OBRA NOVA. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO. CONFIRMAÇÃO DO JULGADO DE PRIMEIRO GRAU PELO
TRIBUNAL A QUO. INTERESSE DE AGIR. VERIFICAÇÃO. CERCEAMENTO DE DEFESA. JULGAMENTO ANTECIPADO DA CAUSA. SÚMULA 7 DO
STJ. PARECER DO MINISTÉRIO PÚBLICO QUE CONFIRMA O ACÓRDÃO COMBATIDO.
1. Cuida-se de confirmação de sentença de primeiro grau, pelo Tribunal a quo, proferida nos autos de nunciação de obra nova ajuizada pela
Prefeitura Municipal, em razão da realização de obra sem a apresentação de projeto arquitetônico no departamento competente, violando, portanto,
a legislação local. 2. Verifica-se configurado o interesse de agir (art. 267, I, CPC), visto que a autoexecutoriedade afeita à pessoa política não
retira desta a pretensão em valer-se de decisão judicial que lhe assegure a providência fática que almeja, pois nem sempre as medidas

tomadas pela Administração no exercício do poder de polícia são suficientes. 3. Quanto à suposta violação ao art. 332 do CPC, foi cristalizado
pelo acórdão que o particular não se desincumbiu de provar a ocorrência do aludido embargo administrativo e demolição de parte da obra,
buscando, apenas, provar tais fatos pela via testemunhal. Portanto, descabida a alegação de cerceamento de defesa. Concluir de forma diversa
demanda reexame de matéria fática, insuscetível por meio de Recurso Especial, nos termos da Súmula 7/STJ. (AgRg no AREsp 117.668/SP, Rel.
Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 10/8/2012). 4. a alteração da premissa fática concernente à existência de causa madura para
prolação da sentença pressupõe o revolvimento do suporte probatório, o que é vedado em Recurso Especial, por força da Súmula 7 do STJ.(AgRg no
AREsp 349.870/SE, Rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, Primeira Turma, DJe 18/2/2014). 5. Recurso Especial não provido.
(REsp 1651622/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 28/03/2017, DJe 18/04/2017)
Ante a omissão do órgão estadual na fiscalização o IBAMA pode exercer o seu poder de polícia administrativa.
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE.
IBAMA.
ATIVIDADE NOCIVAS AO MEIO AMBIENTE. PODER DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA. INÉRCIA DO ÓRGÃO ESTADUAL. REVISÃO.
IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA N. 7/STJ. INCIDÊNCIA. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. I - Consoante
o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento
jurisdicional impugnado. Assim sendo, in casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015. II - É pacífico nessa Corte que havendo omissão do
órgão estadual na fiscalização, mesmo que outorgante da licença ambiental, o IBAMA pode exercer o seu poder de polícia administrativa,
porque não se pode confundir competência para licenciar com competência para fiscalizar. III - In casu, rever o entendimento do tribunal de
origem, que consignou não ter ocorrido inércia do órgão estadual, demandaria necessário revolvimento de matéria fática, o que é inviável em sede
de recurso especial, à luz do óbice contido na Súmula n. 7/STJ. IV - O Agravante não apresenta, no agravo, argumentos suficientes para desconstituir
a decisão agravada. V - Agravo Interno improvido.
(AgInt no REsp 1484933/CE, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 21/03/2017, DJe 29/03/2017)
Se não houver lei estadual ou municipal prevendo o prazo prescricional da sanção de polícia, este prazo será de 5 anos, com base no art. 1º do
Decreto 20.910/32.
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. MULTA ADMINISTRATIVA. PROCON. COORDENADORIA
MUNICIPAL. PRESCRIÇÃO. LEI 9.873/99. INAPLICABILIDADE. PRESCRIÇÃO. INCIDÊNCIA DO DECRETO 20.910/32. PRECEDENTES DO STJ.
AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. I. Agravo interno aviado contra decisão monocrática publicada em 22/06/2016, que, por sua vez, julgara recurso
interposto contra decisum publicado na vigência do CPC/73. II. Nos termos da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, as disposições
contidas na Lei 9.873/99 não são aplicáveis às ações administrativas punitivas desenvolvidas por Estados e Municípios, pois o seu art. 1º é
expresso ao limitar sua incidência ao plano federal. Assim, inexistindo legislação local específica, incide, no caso, o prazo prescricional
previsto no art. 1º do Decreto 20.910/32. Nesse sentido: STJ, AgRg no AREsp 750.574/PR, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, DJe
de 13/11/2015; AgRg no REsp 1.513.771/PR, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 26/04/2016; AgRg no REsp
1.566.304/PR, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 31/05/2016; AgRg no AREsp 509.704/PR, Rel. Ministro BENEDITO
GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, DJe de 01/07/2014. III. Agravo interno improvido. (AgInt no REsp 1409267/PR, Rel. Ministra ASSUSETE
MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 16/03/2017, DJe 27/03/2017)

Deveres da Administração
Dever de probidade
A administração pública deve atuar sempre de forma proba, honesta e de maneira à atender os bons costumes e se reger pelos princípios da
moralidade, tanto em face dos administrados como da própria administração.
Quando se exige probidade ou moralidade administrativa, não basta a legalidade formal, restrita, da atuação administrativa, com observância da lei; é
preciso também a observância de princípios éticos, de lealdade, de boa-fé, de regras que assegurem a boa administração e a disciplina interna na
Administração Pública.
Os princípios da moralidade e probidade administrativa decorrem do artigo 37, caput e § 4º, da Constituição Federal. E os atos de improbidades serão
severamente punidos e são tratados pela Lei 8.429/92.
Dever de prestar contas
Como a administração pública se encarrega de velar pelo interesse público e gerir os bens da comunidade, faz-se necessário que esta preste contas
aos administrados. Este dever se espalha por todo o círculo da gestão administrativa, mas se acentua na utilização do dinheiro público.
Aliás, configura atos de improbidade que atenta contra os princípios da administração pública deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-
lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades, nos termos do art. 11, VI, da Lei 8.429/92.
Dever de eficiência
Para melhorar a qualidade da atividade administrativa, exige-se dos administradores o dever de eficiência, valendo-se da perfeição, da coordenação e
da celeridade para melhor desempenhar seus objetivos.
Trazido pela EC n. 19/98, acrescenta-se ao artigo 37 da CF/1988 o princípio da eficiência que deverá nortear toda à atividade administrativa.
O princípio da eficiência foi um dos pilares da Reforma Administrativa que procurou implementar o modelo de administração pública gerencial
voltada para um controle de resultados na atuação estatal.
Traz, portanto, as ideias de economicidade, redução de desperdícios, qualidade, rapidez, produtividade e rendimento funcional.
[17]
Bens públicos

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3.

Vejamos as características e diferenças entre eles:

Termo de colaboração Termo de Fomento Acordo de colaboração

Fatos da Administração X fato administrativo

3. Direito Administrativo 43/277

Dos conceitos apresentados, conseguimos extrair algumas características:

São exercidos no uso de prerrogativas públicas, sob o regime de direito público;

3. Direito Administrativo 44/277

Desse modo, são atributos dos atos administrativos:

Assim, a doutrina subdivide a autoexecutoriedade em:

Tipicidade: os atos administrativos devem estar estritamente elencados na lei.

d) inexistência dos motivos;

3. Direito Administrativo 45/277

Desta forma, são elementos do ato administrativo: (mnemônico: CO-FI-FO-MO-OB)

Finalidade SEMPRE VINCULADOS

Motivo PODEM SER DISCRICIONÁRIOS

A competência caracteriza-se por ser:

Fixada em lei (não podendo ser presumida);

Irrenunciável (a Administração não pode abrir mão de sua competência);

Imprescritível (não se extingue, exceto pela lei);

Delegável (como regra).

Estabelecem os artigos 11 e 12 da Lei 9.784/99:

3. Direito Administrativo 46/277

Assim é o entendimento sumulado pelo STF:

Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:

I - a edição de atos de caráter normativo;

II - a decisão de recursos administrativos;

III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.

Ademais, não é possível avocar competência exclusiva do subordinado.

3. Direito Administrativo 47/277

Vício quanto à matéria ou em se tratando de competência exclusiva: ATO NULO.

Vício quanto à pessoa: pode ser convalidado.

A doutrina aponta, ainda, a possibilidade de vício de incompetência por:

3. Direito Administrativo 48/277

I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;

II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;

III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;

IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;

V - decidam recursos administrativos;

VI - decorram de reexame de ofício;

VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.

3. Direito Administrativo 49/277

TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES

Os motivos se tornam, portanto, determinantes para a validade do ato.

CUIDADO PARA NÃO CONFUNDIR!

Os vícios no elemento motivo podem ser das seguintes espécies:

Vícios no objeto são sempre insanáveis, acarretando a nulidade do ato.

3. Direito Administrativo 50/277

Atos discricionários e vinculados

Principais classificações dos atos administrativos

Atos simples: editados a partir da vontade de um único órgão.

3. Direito Administrativo 51/277

b. Quanto aos destinatários

Atos internos: produzem efeitos dentro da Administração.

Atos externos: produzem efeitos perante terceiros.

e. Quanto aos efeitos

Ato inexistente: é o praticado pelo agente usurpador de função pública.

De acordo com a classificação de Hely Lopes Meireles, são espécies de atos:

3. Direito Administrativo 52/277