Parecer Referencial Locação de Imóveis

Assinado por 11 pessoas: ALEX DAVID SILVA LIMA, NÁJILA MEDEIROS BEZERRA, MATHEUS LIMA MOREIRA DE OLIVEIRA, IVANA
KERLE MOREIRA CAVALCANTE, REINALDO PEREIRA DO NASCIMENTO JÚNIOR ,

ESTADO DA PARAÍBA
JULIELE RODRIGUES BRANDÃO AGOSTINHO, LUCAS BRASILEIRO BARBOSA, GIOVANNE DUARTE DE QUEIROZ, RENATO BARBOSA RIBEIRO, ITALO CLEMENTINO DE LIMA MONTENEGRO e + 1.
PREFEITURA MUNICIPAL DE CAMPINA GRANDE
SECRETARIA DE ADMINISTRAÇÃO
ASSESSORIA JURÍDICA
PARECER REFERENCIAL Nº 007/2023/ASSEJUR/SAD/PMCG

AUTORIDADE CONSULENTE: Sra. Coordenadora da Assessoria Jurídica
OBJETO: Orientar as demais Secretarias do Município de Campina Grande/PB sobre a
contratação direta por inexigibilidade de licitação para locação de imóveis, sob o regime da
Lei Federal nº 14.133/21.
Para verificar a validade das assinaturas, acesse https://campinagrande.1doc.com.br/verificacao/F872-712B-C72B-1B23 e informe o código F872-712B-C72B-1B23
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO.
PARECER JURÍDICO REFERENCIAL.
CONTRATO DE LOCAÇÃO DE IMÓVEL.
INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO COM
FUNDAMENTO NO ART. 74, V DA LEI Nº
14.133/21. NECESSIDADE DE CUMPRIMENTO
DOS REQUISITOS LEGAIS. Orientar as Secretarias
sobre a contratação direta pela Nova Lei de
Licitações e Contratos Administrativos,
esmiuçando os requisitos e ponderações a respeito
da celebração de contrato de locação pela
Administração Pública Municipal.
PARECER JURÍDICO REFERENCIAL
I – RELATÓRIO
01. Vem ao exame desta Assessoria Jurídica a Consulta demandada pela Sra.
Coordenadora da Assessoria Jurídica da Secretaria de Administração relativamente à
inexigibilidade de licitação para locação de imóveis, no intuito de orientar as Secretarias sobre
a contratação direta pela Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, esmiuçando os
requisitos e ponderações a respeito da celebração de contrato de locação pela Administração
Pública Municipal.
Página | 1
Assessoria Jurídica
Assinado por 11 pessoas: ALEX DAVID SILVA LIMA, NÁJILA MEDEIROS BEZERRA, MATHEUS LIMA MOREIRA DE OLIVEIRA, IVANA KERLE MOREIRA CAVALCANTE, REINALDO PEREIRA DO NASCIMENTO JÚNIOR ,
ESTADO DA PARAÍBA
02. Desta feita, a Autoridade Consulente solicitou, peremptoriamente, a análise e
parecer acerca da matéria, tendo em vista a adoção da Lei Federal nº 14.133/21 pelo município
de Campina Grande/PB e do Decreto Regulamentador nº 4.751/23, razão pela qual o presente
instrumento visa exercer a função de manifestação jurídica referencial.
03. Segundo a Portaria SAD nº 01/21, o parecer deverá ser elaborado como
resultado de estudos e análises jurídicas de natureza complexa que exijam aprofundamento,
como também para responder às consultas que demandem a demonstração do raciocínio
jurídico e o seu desenvolvimento.
04. A invocação deste opinativo jurídico dispensará o exame em casos que versem
sobre o tema, como medida de eficiência na atuação da Administração Pública e do
parecerista, bastando a sua citação, não excluindo a possibilidade de solicitação de análise
prévia em questões individualizadas (como distinguishing).
Estes são, em síntese, os fatos a serem considerados. Em seguida, exara-se o opinativo.
II – DA FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO REFERENCIAL
05. Ab initio, oportuno esclarecer que a consultoria aqui exercida se respalda sob o
prisma estritamente jurídico, não adentrando em aspectos relativos à conveniência e à
oportunidade dos atos praticados. Além disso, não se analisa, aqui, aspectos de natureza
eminentemente técnico-administrativa, à luz do princípio da “Segregação de Funções” e diante
do entendimento do Tribunal de Contas da União sobre a matéria proferido no Acórdão nº
1492/2021 (Plenário), que assim se manifestou:

[...] 344. Há entendimentos nesta Corte no sentido de que não se pode
responsabilizar o parecerista jurídico pela deficiência na especificação técnica
da licitação, já que tal ato é estranho à sua área de atuação, à exemplo do
Acórdão 181/2015-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Vital do Rego.
Página | 2
ESTADO DA PARAÍBA
Além desse, o Relatório do Ministro Raimundo Carreiro que fundamentou o

Acórdão 186/2010 - TCU-Plenário também segue essa linha de entendimento,
especificando a função do parecer jurídico: ‘O parecer da assessoria jurídica
constitui um controle sob o prisma da legalidade, isto é, a opinião emitida
atesta que o procedimento respeitou todas as exigências legais. O
parecerista jurídico não tem competência para imiscuir-se nas questões
eminentemente técnicas […]’ (Grifos acrescentados).
06. Nesse sentido, a manifestação apresentada neste parecer se concentra nas
questões de ordem técnico-jurídica, adotando-se a premissa de que a autoridade competente
municiou-se dos conhecimentos específicos (e imprescindíveis) para a sua adequação às
necessidades da Administração Pública, observando as determinações legais.
07. Ainda, vale destacar que o Tribunal de Contas da União – TCU, já se
manifestou favoravelmente à adoção de manifestação jurídica referencial. É o que se observa
da leitura do Acórdão nº 2674/2014 – Plenário, ainda sob a égide da Lei Federal nº 8.666/93
que se aplica de forma análoga ao regime da nova lei de licitações:

9.2 Informar à Advocacia-Geral da União que o entendimento do TCU
quanto à emissão de pareceres jurídicos sobre as minutas de editais
licitatórios e de outros documentos, nos termos do art. 38, parágrafo único,
da Lei nº 8.666, de 1993, referenciado nos Acórdãos 748/2011 e 1.944/2014,
ambos prolatados pelo Plenário, não impede a utilização, pelos órgãos e
entidades da administração pública federal, de um mesmo parecer jurídico
em procedimentos licitatórios diversos, desde que envolva matéria
comprovadamente idêntica e que seja completo, amplo e abranja todas as
questões jurídicas pertinentes, cumprindo as exigências indicadas na
Orientação Normativa AGU nº 55, de 2014, esclarecendo-a, ainda, de que a
presente informação é prestada diante da estrita análise do caso concreto
apreciado nestes autos, não se constituindo na efetiva apreciação da
regularidade da aludida orientação normativa, em si mesma.” (Acórdão nº
2.674/2014-Plenário) É importante destacar a ressalva contida no citado
Parecer n° 004/ASMG/CGU/AGU/2014 no sentido de que "não se pode
dispensar a atuação consultiva, de ofício ou por provocação, visando à
retificação, complementação, aperfeiçoamento ou ampliação de
posicionamento lançado em manifestação jurídica referencial, ou destinado
a adaptá-la a inovação normativa, mutação jurisprudencial ou entendimento
de órgão de direção superior da AGU; bem como o esclarecimento de
dúvidas jurídicas suscitadas pelo órgão administrativo.
Página | 3
ESTADO DA PARAÍBA
11. Desse modo, a despeito de não pairar obscuridade sobre o acórdão ora
embargado, pode-se esclarecer à AGU que o entendimento do TCU
referenciado nos Acórdãos 748/2011 e 1.944/2014, ambos prolatados por este
Plenário, não impede a utilização, pelos órgãos e entidades da administração
pública federal, de um mesmo parecer jurídico em procedimentos licitatórios
diversos, desde que envolvam matéria comprovadamente idêntica e sejam
completos, amplos e abranjam todas as questões jurídicas pertinentes.
08. De igual modo, a Advocacia Geral da União já regulamentou o tema por meio
da Orientação Normativa nº 55/2014:

OS PROCESSOS QUE SEJAM OBJETO DE MANIFESTAÇÃO JURÍDICA
REFERENCIAL, ISTO É, AQUELA QUE ANALISA TODAS AS
QUESTÕES JURÍDICAS QUE ENVOLVAM MATÉRIAS IDÊNTICAS E
RECORRENTES, ESTÃO DISPENSADOS DE ANÁLISE
INDIVIDUALIZADA PELOS ÓRGÃOS CONSULTIVOS, DESDE QUE A
ÁREA TÉCNICA ATESTE, DE FORMA EXPRESSA, QUE O CASO
CONCRETO SE AMOLDA AOS TERMOS DA CITADA
MANIFESTAÇÃO. ii - para a elaboração de manifestação jurídica referencial
devem ser observados os seguintes requisitos: a) o volume de processos em
matérias idênticas e recorrentes impactar, justificadamente, a atuação do
órgão consultivo ou a celeridade dos serviços administrativos; e b) a
atividade jurídica exercida se restringir á verificação do atendimento das
exigências legais a partir da simples conferências de documentos. (Grifamos)
09. Sendo assim, é notório que a presente medida se reveste dos atributos de
eficiência e efetividade, imperativos da atuação administrativa pública. Consoante exposto,
entende-se adequada a adoção de manifestação jurídica referencial, em face de processo de
possibilidade jurídica de contratação direta por inexigibilidade de licitação de contratos de
locação com fulcro na Lei 14.133/2021, tendo em vista que o tema é recorrente e, como regra,
exige do parecerista a mera conferência de documentos, ausente qualquer controvérsia legal.
III – DA FUNDAMENTAÇÃO
III.a – INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO; LOCAÇÃO DE IMÓVEL PELA LEI
14.133/2021
10. Inicialmente, imperioso salientar que as aquisições e contratações das

Página | 4
ESTADO DA PARAÍBA
entidades públicas devem seguir, de forma obrigatória, um regime legal. Nesse sentido, o art.
37, inc. XXI da Constituição Federal determina que ressalvados os casos especificados em lei,
as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação. É
nesse prisma que se traz os ensinamentos do Ministro ALEXANDRE DE MORAES (2023, p. 806)1:
Em decorrência dos princípios constitucionais da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e probidade
administrativa, os contratos que envolvem responsabilidade do erário
público necessitam adotar a licitação, sob pena de invalidade, ou seja,
devem obedecê-la com rigorosa formalística como precedente necessário a
todos os contratos da administração, visando proporcionar-lhe a proposta
mais vantajosa e dar oportunidade a todos de oferecerem seus serviços ou
mercadorias aos órgãos estatais, assegurando, assim, sua licitude. (grifo
nosso)
11. JOSÉ AFONSO DA SILVA (1999, p. 685)2, preleciona sobre o procedimento
aduzindo que:
O princípio da licitação significa que essas contratações ficam sujeitas, como
regras, ao procedimento de seleção de propostas mais vantajosas para a
administração pública. Constitui um princípio instrumental de realização
dos princípios da moralidade administrativa e do tratamento isonômico dos
eventuais contratantes com o Poder Público.
12. Contudo, a exegese constitucional indica a possibilidade de afastar a licitação
como regra, são os casos de Dispensa e Inexigibilidade de Licitação previstas em legislação
específica. À vista disso, o tema central a ser tratado neste Parecer Referencial será a hipótese
de cabimento da Inexigibilidade, que conceitualmente nos traz diferenças das hipóteses em
que a Dispensa é cabível.
13. Como dito, a regra é a licitação, mas há ressalvas que beneficiam a
Administração Pública, visto que o interesse público pode ficar mais bem resguardado com a
não realização de certame licitatório. Enquanto a Dispensa traz concorrência entre os
1 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. – 39. ed. – Barueri [SP]: Atlas, 2023.
2 SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 16. ed. São Paulo: Malheiros, 1999.
Página | 5
ESTADO DA PARAÍBA
licitantes, a Inexigibilidade nos traz a impossibilidade de competição entre diversos
contratantes, seja pela natureza do negócio, seja pelos objetivos visados pela Administração.
14. É a Lei Federal nº 14.133/21, chamada de Nova Lei de Licitações e Contratos
Administrativos que nos traz as hipóteses ressalvadas pelo texto constitucional. O caput do
art. 74 da lei de regência explicita a motivação para a contratação direta por meio da
inexigibilidade, quando aduz que “é inexigível a licitação quando inviável a competição”. Dessa
maneira, a legislação enumera quais as possibilidades, contudo, trataremos aqui de forma
mais específica sobre locação de imóveis, prevista no inc. V do art. 74, da lei supracitada.
15. No sistema jurídico anterior, a aquisição ou a locação de imóvel era
considerada uma das situações em que a licitação poderia ser dispensada (art. 24, X da Lei
8.666/93). No entanto, com a promulgação da Nova Lei de Licitações e Contratos
Administrativos, essa circunstância foi reclassificada como licitação inexigível. Essa mudança
reflete a perspectiva adotada por alguns doutrinadores que sustentavam a impossibilidade
de estabelecer critérios objetivos para uma comparação isonômica entre os potenciais imóveis.
16. Conforme preconizado pela doutrina, isso implica afirmar que, quando se trata
desse tipo de contratação direta, torna-se impraticável atender ao interesse sob a proteção
estatal por meio de qualquer outra propriedade que não aquela especificamente escolhida.
Essa é a interpretação do artigo 74, V, da Lei nº 14.133/2021, vejamos:

Art. 74. É inexigível a licitação quando inviável a competição, em especial nos
casos de:
V - aquisição ou locação de imóvel cujas características de instalações e de

localização tornem necessária sua escolha.
17. A melhor doutrina destaca a importância de uma conexão entre as
necessidades da Administração e as particularidades do imóvel selecionado para locação.
Página | 6
ESTADO DA PARAÍBA
Nesse sentido, é essencial avaliar as características do bem designado, sua localização e as
peculiaridades relacionadas ao interesse público em questão. O professor MARÇAL JUSTEN
FILHO (2021, p. 998)3 exemplifica:

As características do imóvel (tais como localização, dimensão, edificação,
destinação, etc.) são relevantes, de modo que a Administração não tem
outra escolha.
Quando a Administração necessita de imóvel para destinação peculiar ou

com localização determinada, não se torna possível a competição entre
particulares. Ou a Administração encontra o imóvel que se presta a atender
seus interesses ou não o encontra. Na primeira hipótese, cabe-lhe adquirir
(ou locar) o imóvel disponível; na segunda, é impossível a locação ou
aquisição. (grifo nosso)
18. Nesse contexto, é importante afirmar que diante da existência de dois (ou mais)
imóveis com características que atendem aos requisitos da Administração, torna-se necessário
realizar um procedimento licitatório. Mesmo que não haja intercambialidade entre os imóveis
em questão, eles se tornam parte de um conjunto de opções para atender aos interesses da
Administração Pública. Em outras palavras, qualquer um dos imóveis será capaz de satisfazer
os requisitos que justificam a aquisição pela Administração. Nessas circunstâncias, a
viabilidade de firmar um contrato de locação de imóvel com base na inexigibilidade de
licitação perde destaque, abrindo caminho para a realização de uma licitação, uma vez que o
elemento essencial da competição estará presente.
19. Além disso, na eventualidade de ser possível a competição, ou seja, quando
dois ou mais imóveis podem satisfazer as necessidades da Administração, a norma geral
estabelecida pelo artigo 51 da Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos impõe a
obrigação de realizar o processo licitatório, conforme observamos:

Art. 51. Ressalvado o disposto no inciso V do caput do art. 74 desta Lei, a
locação de imóveis deverá ser precedida de licitação e avaliação prévia do
3JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratações Administrativas, 1. ed.,

São Paulo: Thomson Reuters, 2021.
Página | 7
ESTADO DA PARAÍBA
bem, do seu estado de conservação, dos custos de adaptações e do prazo de

amortização dos investimentos necessários.
20. Nesse sentido, apresentamos precedente do Tribunal de Contas da União4,
emitido durante a vigência da Lei 8.666/93, mas que se adequa ao cenário da Nova Lei de
Licitações e Contratos:
11. Verifica-se, portanto, que a utilização desse dispositivo só é possível
quando se identifica um imóvel específico, cujas instalações e localização
sinalizem que ele é o único que atende o interesse da administração. Nesse
sentido se manifestam Marçal Justen Filho e Jessé Pereira Júnior a respeito
desse comando legal:
“A ausência de licitação deriva da impossibilidade de o interesse sob a tutela
estatal ser satisfeito através de outro imóvel, que não aquele selecionado...
Antes de promover a contratação direta, a Administração deverá comprovar
a impossibilidade de satisfação do interesse sob tutela estatal por outra via e
apurar a inexistência de outro imóvel apto a atende-lo...” (Marçal Justen
Filho, Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 11ª
Edição, p. 250).
“Em princípio, a Administração compra ou loca mediante licitação, tais e
tantas podem ser as contingências do mercado, variáveis no tempo e no
espaço, a viabilizarem a competição. Mas se a operação tiver por alvo imóvel
que atenda a necessidades específicas cumuladas de instalação e localização
dos serviços, a área de competição pode estreitar-se de modo a ensejar a
dispensa... Nestas circunstâncias, e somente nelas, a Administração comprará
ou locará diretamente, inclusive para que não se frustre a finalidade a acudir”
(Jessé Torres Pereira Júnior, Comentários à Lei das Licitações e Contratações
da Administração Pública, 5ª Edição, p. 277).
12. No caso em tela, essa hipótese não se verificou. Tanto é assim que o
ICMBio publicou em Diário Oficial aviso de que estava procurando um
imóvel, recebeu dez propostas, e a partir delas escolheu qual delas melhor
lhe atenderia. Ou seja, não havia um determinado imóvel previamente
identificado, que por suas características de instalações e localização fosse o
único a atender as necessidades da administração. Havia, potencialmente,
diversos imóveis que poderiam atender o instituto. Assim, deveria ter sido
realizado um certame licitatório para realizar a locação. (Acórdão 444/2008,
Plenário, Relator Ministro Ubiratan Aguiar)
21. Portanto, ao optar pela contratação direta sem licitação por meio de
4 Acórdão 444/2008, Plenário – TCU.

Página | 8
ESTADO DA PARAÍBA
inexigibilidade para a locação de imóveis, é fundamental seguir rigorosamente os
requisitos legais, sob o risco de caracterizar situação passível de configuração do crime
previsto no art. 337-E do Código Penal Brasileiro5.
III.b – DOS REQUISITOS PARA A CONTRATAÇÃO DIRETA POR MEIO DE
INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO PARA LOCAÇÃO DE IMÓVEIS
22. No tópico anterior, esta Assessoria Jurídica se debruçou a respeito da
fundamentação e da conceituação da Inexigibilidade, trazendo aspectos legais para a locação
de imóveis prevista no art. 74, V, da Lei Federal nº 14.133/21. O mesmo artigo, em seu §5º
pontua os requisitos primordiais que devem ser obedecidos. Verbis:

§5º Nas contratações com fundamento no inciso V do caput deste artigo,
devem ser observados os seguintes requisitos:
I - avaliação prévia do bem, do seu estado de conservação, dos custos de

adaptações, quando imprescindíveis às necessidades de utilização, e do
prazo de amortização dos investimentos;
II - certificação da inexistência de imóveis públicos vagos e disponíveis que

atendam ao objeto;
III - justificativas que demonstrem a singularidade do imóvel a ser

comprado ou locado pela Administração e que evidenciem vantagem para
ela.
23. O primeiro dos requisitos trata da avaliação prévia do bem, do seu estado de
conservação, dos custos de adaptações, quando imprescindíveis às necessidades de utilização,
e do prazo de amortização dos investimentos. O Tribunal de Contas da União, cujas
orientações orientam todos os demais tribunais de contas do país, tem se manifestado quanto
5 Contratação direta ilegal

Art. 337-E. Admitir, possibilitar ou dar causa à contratação direta fora das hipóteses previstas em lei:
(Incluído pela Lei nº 14.133, de 2021)
Pena - reclusão, de 4 (quatro) a 8 (oito) anos, e multa. (Incluído pela Lei nº 14.133, de 2021)
Página | 9
ESTADO DA PARAÍBA
à importância de avaliações prévias que demonstrem a compatibilidade do preço do aluguel
com os valores praticados no mercado. Vejamos:

1.7. Determinar ao Banco do Estado de Santa Catarina S.A. que:
(...)
1.7.2. nos casos de locação de imóveis com dispensa de licitação, faça
avaliações prévias que evidenciem que o preço do aluguel é compatível
com os valores praticados no mercado, conforme exige a Lei 8.666/93, art. 24,
inciso X (TCU, AC-2243-24/08-1 Seção: 15/07/2008. Relator Ministro Marcos
Vinícios Vilaça)
24. A avaliação prévia do bem, portanto, deve ser realizada, no âmbito desta
Municipalidade, por órgão técnico ou profissional competente, reconhecido por avaliação de
bens imóveis. Nesse sentido, deverá ser elaborado laudo no qual avalie as condições do
imóvel, suas características e valor de mercado.
25. Quanto ao período requerido para a amortização dos investimentos efetuados
no imóvel, é essencial que a Administração realize uma avaliação antes de formalizar o
contrato de locação. Em um Acórdão recente do TCU6, ficou estabelecido que a Administração
Pública deve “definir um valor de locação, leia-se de amortização acrescida do custo do capital de
terceiros investido, compatível com o espaço fiscal eventualmente existente e projetado segundo as
estimativas de receitas e despesas do ente contratante, no horizonte de médio e longo prazo. Tais valores
seriam definidos a partir do valor do investimento necessário à aquisição ou construção do bem e do
custo médio ponderado de capital do projeto.”
26. A respeito do inc. II do §5º, quanto a certificação da inexistência de imóveis
públicos vagos e disponíveis, deve ser referendada por agente técnico competente. MARÇAL
JUSTEN FILHO (2021, p. 363)7 preleciona que:

Antes de promover a contratação direta, a Administração deve comprovar a
6 Acórdão n. 1.928/2021.
7 Ob. Cit.
Página | 10
ESTADO DA PARAÍBA
impossibilidade de satisfação do interesse sob tutela estatal por outra via e

apurar a inexistência de outro imóvel apto a atende-lo.
27. Entretanto, a mera disponibilidade de um imóvel público vago não deve
impedir a Administração Pública de considerar a locação de uma propriedade privada. Como
exemplo, mencionamos imóveis municipais que, apesar de pertencerem à municipalidade,
podem encontrar-se em condições precárias, sem a devida autorização de ocupação, ausência
de escadas de incêndio e outros elementos que comprometem a segurança de funcionários e
cidadãos. Nesse contexto, a existência de outros imóveis públicos com dimensões semelhantes
ao desejado para locação, mas em estado inadequado de conservação, localização
desfavorável ou em desacordo com as normas de segurança, não deve impedir a
Administração de escolher celebrar um contrato de locação que atenda ao interesse público.
28. A doutrina nas palavras de JACOBY FERNANDES aduz que8 “uma boa prática tem
sido que esses imóveis públicos disponíveis sejam avaliados, não somente no que tange ao valor do seu
metro quadrado, mas também do atendimento das condições do imóvel frente às necessidades da
Administração Pública, bem como se estes estão em plenas condições de funcionamento e segurança.
Rejeitar imóveis em más condições é um dever do gestor, que deve prezar pela segurança e salubridade
no desempenho das atividades administrativas.”
29. Dessa forma, é crucial realizar a consulta ao órgão competente para verificar a
disponibilidade de um imóvel que atenda às características necessárias à demanda
administrativa. Além disso, é essencial certificar nos autos que não existe um imóvel
público vago e disponível para essa finalidade.
8JACOBY FERNANDES, Ana Luiza; JACOBY FERNANDES, Jorge Ulisses; JACOBY FERNANDES,
Murilo. Contratação Direta sem Licitação na Nova Lei de Licitações: Lei n. 114.133/2021. 11. Ed. Belo
Horizonte: Fórum, 2021.
Página | 11
ESTADO DA PARAÍBA
30. Quanto ao inciso III do §5º, é imprescindível que se tenha justificativas que
demonstrem a singularidade do imóvel a ser comprado ou locado pela Administração e que
evidenciem vantagem para ela, indicando as condições técnicas e os motivos que conduziram
à sua escolha como imóvel a ser locado.
31. É fundamental enfatizar que a singularidade não deve ser confundida com
exclusividade. Enquanto a exclusividade sugere a presença de apenas uma solução capaz de
atender à necessidade, oferecida no mercado por um único particular, a singularidade indica
que, embora possa haver mais de uma solução potencial, seria impraticável estabelecer
critérios objetivos para a comparação e avaliação entre propostas possíveis.
32. Destaca-se que a determinação das características necessárias para atender à
demanda administrativa é uma responsabilidade única e exclusiva do gestor. Isso ocorre por
meio da análise de elementos fáticos e da consideração da conveniência, oportunidade e
interesse público relacionados ao objeto negociado. No entanto, é crucial reiterar que a
margem de escolha desse agente não é ilimitada nem arbitrária. Deve-se levar em conta as
especificações técnicas e elementos essenciais inerentes ao imóvel escolhido, os quais indicam
o atendimento ao interesse público.
III.c – DA INSTRUÇÃO PROCESSUAL
33. A Lei Federal nº 14.133/21 e o Decreto Municipal 4.751/23 determinam que a
execução de todo o processo de contratação direta, que compreendem as dispensas e as
inexigibilidades seja nos termos do art. 72 da Legislação Federal. Vejamos o teor da norma:
Art. 72. O processo de contratação direta, que compreende os casos de
inexigibilidade e de dispensa de licitação, deverá ser instruído com os
seguintes documentos:
I - documento de formalização de demanda e, se for o caso, estudo técnico
Página | 12
ESTADO DA PARAÍBA
preliminar, análise de riscos, termo de referência, projeto básico ou projeto

executivo;
II - estimativa de despesa, que deverá ser calculada na forma estabelecida no

art. 23 desta Lei;
III - parecer jurídico e pareceres técnicos, se for o caso, que demonstrem o
atendimento dos requisitos exigidos;
IV - demonstração da compatibilidade da previsão de recursos orçamentários

com o compromisso a ser assumido;
V - comprovação de que o contratado preenche os requisitos de habilitação e

qualificação mínima necessária;
VI - razão da escolha do contratado;
VII - justificativa de preço;
VIII - autorização da autoridade competente.
Parágrafo único. O ato que autoriza a contratação direta ou o extrato

decorrente do contrato deverá ser divulgado e mantido à disposição do
público em sítio eletrônico oficial.
34. Nesse sentido, a juntada dos documentos acima é medida indispensável para
a formalização da contratação. Vejamos cada um destes.
35. Analisando detalhadamente os documentos indispensáveis para a instrução
do processo de contratação direta de locação de imóvel por inexigibilidade de licitação,
conforme estipulado pelo art. 74, V, da Lei 14.133/2021, o "documento de formalização da
demanda" especifica o objeto desejado pela Administração Pública. Após a apresentação
desse documento, e se aplicável, devem ser incluídos o estudo técnico preliminar, análise de
riscos, projeto básico ou projeto executivo.
36. Dado que a locação de imóvel pela Administração Pública não se configura
como uma obra ou serviço, consideramos dispensável a inclusão de projetos básicos e/ou
Página | 13
ESTADO DA PARAÍBA
executivos nos autos. Recomendamos, em vez disso, anexar um estudo técnico preliminar
para a contratação almejada, visto que este documento tem o propósito de evidenciar a real
necessidade da contratação e avaliar sua viabilidade técnica.
37. No que se refere à estimativa de despesas, aconselha-se a análise do valor de
mercado do imóvel. Destaca-se que as despesas condominiais, caso existam, devem ser
igualmente consideradas durante a contratação, uma vez que integram a despesa a ser
efetivada.
38. No que concerne aos pareceres jurídicos, devido à elaboração do presente
Parecer Referencial, caberá às Assessorias Jurídicas das Pastas interessadas a verificação do
atendimento, em cada caso específico, das condições aqui mencionadas, bem como a
observância do checklist para as contratações diretas. Caso surjam novas questões jurídicas,
distintas daquelas já resolvidas por este Parecer, a questão deverá ser submetida a uma nova
análise para questões individualizadas.
39. Os pareceres técnicos necessários devem ser anexados aos autos, com o intuito
de evidenciar o cumprimento de todos os requisitos necessários para configurar a hipótese de
inexigibilidade de licitação, conforme estabelecido no art. 74, V, da Lei 14.133/2021. Portanto,
é importante demonstrar que as características das instalações e a localização do imóvel são
essenciais para atender ao interesse público, não sendo possível satisfazê-lo por meio de
outro imóvel que não seja o pretendido para locação.
40. No que diz respeito à comprovação da compatibilidade da previsão de
recursos orçamentários, torna-se imprescindível incluir nos autos a Solicitação Financeira,
acompanhada da declaração de que a despesa está em conformidade com o Plano Plurianual,
a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual.
Página | 14
ESTADO DA PARAÍBA
41. Nesse mesmo contexto, é aconselhável que o órgão esteja atento à inclusão de
despesas previamente planejadas no Plano de Contratações Anual. Isso visa alinhar essas
despesas com os recursos orçamentários do órgão, tornando mais fácil a comprovação da
disponibilidade de recursos relacionados à despesa assumida.
42. Destaca-se que é imperativo incluir, em todos os contratos, uma cláusula que
estabeleça o crédito pelo qual a despesa será efetivada, com a indicação funcional
programática e da categoria econômica. Ressalta-se que não é permitida a execução de
programas ou projetos que não estejam contemplados na lei orçamentária, conforme
estipulado no art. 167, I, da Constituição Federal de 1988.
43. Ainda, a respeito do Plano de Contratações Anual, o município de Campina
Grande ainda não implementou, encontrando-se expresso no Decreto Municipal 4.751/23 o
prazo máximo de 2 (dois) anos, a contar da publicação do Decreto9.
44. Já com relação à comprovação de que o contratado preenche os requisitos de
habilitação e qualificação, destaca-se os ensinamentos de DIÓGENES GASPARINI10 e MARÇAL
JUSTEN FILHO11, respectivamente:

A dispensabilidade da licitação, quando autorizada, só libera a
Administração Pública da promoção do procedimento de escolha da melhor
proposta. Sendo assim, tudo o mais (verificação da personalidade jurídica,
capacidade técnica, idoneidade financeira, regularidade fiscal, empenho
prévio, celebração do contrato, publicação (...) deve ser publicado.
A configuração de contratação direta, sem licitação, não autoriza o não
9 DECRETO Nº 4.751, DE 18 DE ABRIL DE 2023

REGULAMENTA A LEI FEDERAL Nº 14.133, DE 1º DE ABRIL DE 2021, QUE DISPÕE SOBRE
LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS, NO MUNICÍPIO DE CAMPINA GRANDE.
10 GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 10ª. ed. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 465.
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Revista dos
11
Tribunais: São Paulo. 16ª edição, p. 526

Página | 15
ESTADO DA PARAÍBA
preenchimento dos requisitos de habilitação e contratação (ressalvadas

hipóteses excepcionais ...). O sujeito que não satisfizer os requisitos de
habilitação deve ser excluído não apenas da licitação. Também será vedada a
sua contratação direta.
45. Tendo em vista que o objeto negocial é o bem imóvel a ser locado, a habilitação
técnica e financeira tem pouco relevo para fins administrativos. Desta forma, diante do
disposto no art. 72, V, da Lei n. 14.133/21, entende-se pela sua desnecessidade, afinal são
aspectos em relação ao imóvel que permitirão a inexigibilidade, e não a pessoa de seu(a)
proprietário(a).12
46. Por outro lado, obrigatoriamente, é necessário exigir a habilitação jurídica
(art. 66), fiscal e social (art. 68, I, III e IV) da pessoa física ou jurídica a ser contratada.
47. No que diz respeito a escolha do contratado, esta desempenha um papel
crucial no processo de inexigibilidade de licitação, sendo essencial adotar critérios objetivos e
impessoais para a seleção do imóvel que satisfaça as necessidades da Administração Pública.
Ao justificar a escolha do imóvel, consequentemente, estará adequadamente justificada a
seleção do (a) contratado (a).
48. A justificativa de preços, conforme já aduzido, há de ser feita mediante
avaliação prévia do imóvel pelo órgão técnico ou profissional competente, que emitirá parecer
quanto às condições e seu valor de mercado.
12Ainda nesse sentido, válidas as lições de RONNY CHARLES: “A rígida exigência de toda a documentação de
habilitação definida pela Lei nº 14.133/2021, mesmo quando desnecessária à garantia do cumprimento das
obrigações, apenas vai gerar disfunção, ampliando custos transacionais e prejudicando a eficiência das
contratações públicas. O caráter exemplificativo é evidente quando percebemos as exigências legais de habilitação
como comandos normativos relativos que devem ser interpretados de acordo com a Constituição Federal, norma
maior que expressamente restringe as exigências de qualificação (habilitação) à “função” garantidora do
indispensável cumprimento das obrigações contratuais.” TORRES, Ronny Charles Lopes de. Leis de
licitações públicas comentadas. 12. Ed. São Paulo: Ed. Juspodivm, 2021, p. 367.
Página | 16
ESTADO DA PARAÍBA
49. Por fim, é necessário anexar aos autos da contratação direta a autorização
emitida pela autoridade competente (gestor do órgão/entidade). Ressalta-se que o ato de
autorização para a contratação direta ou o extrato resultante do contrato deve ser publicado
e permanecer disponível ao público em sítio eletrônico oficial. Destaca-se que a mera
divulgação não é suficiente; a informação relativa à contratação direta deve permanecer
acessível ao público de maneira contínua.
III.d – DO PRAZO DE VIGÊNCIA E PRORROGAÇÃO DO CONTRATO
50. No que diz respeito à duração do contrato de locação a ser formalizado pela
Administração Pública, é importante destacar que o artigo 112 da Lei 14.133/2021 estipula que
“Os prazos contratuais previstos nesta Lei não excluem nem revogam os prazos contratuais previstos
em lei especial.”
51. Levando em consideração que a locação de imóveis em que o Poder Público
atua como locatário é regulamentada pela Lei do Inquilinato (Lei nº 8.245/1991), é aplicável a
disposição estabelecida em seu artigo 3º, que afirma: "O contrato de locação pode ser ajustado por
qualquer prazo, dependendo de vênia conjugal, se igual ou superior a dez anos."
52. Contudo, em consonância com o estabelecido no art. 106 da Nova Lei de
Licitações e Contratos Administrativos, que autoriza a Administração a celebrar contratos
com prazo de até 5 (cinco) anos em casos de serviços e fornecimentos contínuos, propõe-se a
adoção de um prazo máximo semelhante. Nessa situação, a autoridade competente deve
certificar a maior vantagem econômica percebida devido à contratação plurianual, além de
atestar, no início do contrato e de cada exercício, a existência de créditos orçamentários
destinados à contratação e a vantagem em sua manutenção.
Página | 17
ESTADO DA PARAÍBA
53. Embora o contrato de locação não esteja sujeito a um prazo determinado e
possa, em teoria, ser celebrado e renovado por período superior a 10 anos, sugerimos que,
em virtude da atenção e do zelo com a coisa pública, a duração apropriada desse contrato
seja avaliada individualmente, sempre em conformidade com a legislação e alinhada aos
princípios que regem a Administração Pública. Destacamos, por fim, a inviabilidade de
formalizar o contrato de locação de maneira verbal ou com prorrogações automáticas; a cada
prorrogação, torna-se necessário celebrar um termo aditivo ao contrato.
III.e – DO REAJUSTE
54. O art. 25, §7º da Lei 14.133/21 estabelece que independente do prazo de
duração do contrato, será obrigatória a previsão de índice de reajustamento de preço, com
data-base vinculada à data do orçamento estimado e com a possibilidade de ser estabelecido
mais de um índice específico ou setorial, em conformidade com o mercado dos respectivos
insumos.
55. Dessa forma, recomenda-se a adoção do Índice Nacional de Preços ao
Consumidor Amplo – IPCA, uma vez que melhor representa a inflação oficial no país. Ainda,
a respeito da periodicidade do reajuste, estes não podem ser inferiores a um ano, conforme a
Lei nº 10.192/2001.13
III.f – DA DIVULGAÇÃO NO PORTAL NACIONAL DE CONTRATAÇÕES PÚBLICAS
13Art. 2o É admitida estipulação de correção monetária ou de reajuste por índices de preços gerais,
setoriais ou que reflitam a variação dos custos de produção ou dos insumos utilizados nos contratos de
prazo de duração igual ou superior a um ano.
§ 1o É nula de pleno direito qualquer estipulação de reajuste ou correção monetária de periodicidade
inferior a um ano.
Página | 18
ESTADO DA PARAÍBA
56. O art. 94 da lei nº 14.133/21 aduz que a divulgação do contrato no Portal
Nacional de Contratações Públicas é condição indispensável para a eficácia do contrato, e, que
no caso de contratação direta, será de 10 (dez) dias úteis, sob pena de nulidade.
III.g – DA MINUTA
57. O art. 95 da lei de regência traz algumas hipóteses para a não obrigatoriedade
do instrumento do contrato. Contudo, o Contrato de Locação com a Administração não está
nesse rol, fazendo com que seja necessário a celebração de contrato formal entre as partes, em
consonancia com as cláusulas estabelecidas no art. 92 da lei nº 14.133/21, conforme o caso.
58. Os contratos delineiam relações jurídicas particulares, sendo crucial que as
minutas levem em conta as características específicas de cada situação. Elas devem incorporar
cláusulas abrangentes que detalhem o objeto, seus custos, os prazos, as responsabilidades
pertinentes, as condições de execução, entre outros aspectos.
59. Destaca-se que a Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos orienta a
criação, com a colaboração dos órgãos de assessoramento jurídico e de controle interno, de
modelos padronizados para editais, termos de referência, contratos e demais documentos.
Permite-se a utilização das minutas do Poder Executivo federal por todos os entes federativos,
conforme previsto no art. 19, IV.
IV – CONCLUSÃO
Diante do exposto, em resposta à consulta formulada e submetida a exame, efetuam-
se as seguintes recomendações à autoridade competente:
Página | 19
ESTADO DA PARAÍBA
a) É admissível a celebração de contrato de locação de imóvel por meio de
inexigibilidade de licitação, conforme art. 74, inc. V da Lei Federal 14.133/21,
desde que se atente aos preceitos jurídicos acima descritos e que seja cumprido
o checklist definido para as contratações;
b) Anexar estudo técnico preliminar para a contratação almejada, visto que este
documento tem o propósito de evidenciar a real necessidade da contratação e
avaliar sua viabilidade técnica;
c) Incluir, em todos os contratos, cláusula que estabeleça o crédito pelo qual a
despesa será efetivada, com a indicação funcional programática e da categoria
econômica;
d) A divulgação do contrato do Portal Nacional de Contratações Públicas, no prazo
estabelecido no art. 94, inc. II da Lei Federal 14.133/21.
Saliente-se que não é obrigatória a utilização da presente manifestação jurídica
referencial por parte do gestor público. Havendo peculiaridades que escapem aos contornos
expostos por esta manifestação jurídica referencial ou modificação das normas pertinentes,
deverão os autos serem submetidos para análise individualizada da questão.
É o parecer. À superior consideração.
Campina Grande/PB, 29 de dezembro de 2023.
NÁJILA MEDEIROS BEZERRA

Coordenadora da Assessoria Jurídica - OAB/PB 23.957
Matrícula 28.612 - ASSEJUR/SAD/PMCG
ALEX DAVID SILVA LIMA LUCAS BRASILEIRO BARBOSA

Assessor Jurídico – 32.475 – OAB/PB Assistente Jurídico – 26.831 – OAB/PB
Matrícula 28.313 ASSEJUR/SAD/PMCG Matrícula 29.155 ASSEJUR/SAD/PMCG
Página | 20
ESTADO DA PARAÍBA
MATHEUS LIMA MOREIRA DE OLIVEIRA AUGUSTO BENJAMIN CHALEGRE

Assistente Jurídico – 29.903 – OAB/PB Assistente Jurídico – 55.152 – OAB/PE
IVANA KERLE MOREIRA CAVALCANTE GIOVANNE DUARTE DE QUEIROZ

Assistente Jurídica – 15.932-B – OAB/PB Assistente Jurídico – 29.927 – OAB/PB
RENATO BARBOSA RIBEIRO TÚLIO ARNAUD TOMAZ
Assessor Jurídico – 20.561 – OAB/PB Assessor Jurídico – 20.805 – OAB/PB
REINALDO NASCIMENTO JULIELE RODRIGUES BRANDÃO

Assessor Jurídico – 17.740 – OAB/PB Advogada – 32.615 – OAB/PB
ÍTALO MONTENEGRO
Assessor Jurídico – 9.865 – OAB/PB
Matrícula 29.727 ASSEJUR/SAD/PMCG
Página | 21
VERIFICAÇÃO DAS
ASSINATURAS
Código para verificação: F872-712B-C72B-1B23
Este documento foi assinado digitalmente pelos seguintes signatários nas datas indicadas:
ALEX DAVID SILVA LIMA (CPF 705.XXX.XXX-90) em 29/12/2023 09:11:52 (GMT-03:00)

Papel: Parte
Emitido por: Sub-Autoridade Certificadora 1Doc (Assinatura 1Doc)
NÁJILA MEDEIROS BEZERRA (CPF 096.XXX.XXX-76) em 29/12/2023 09:39:08 (GMT-03:00)

Papel: Parte
MATHEUS LIMA MOREIRA DE OLIVEIRA (CPF 109.XXX.XXX-45) em 29/12/2023 10:05:28

(GMT-03:00)
Papel: Parte
IVANA KERLE MOREIRA CAVALCANTE (CPF 008.XXX.XXX-00) em 29/12/2023 11:11:41 (GMT-03:00)

Papel: Parte
REINALDO PEREIRA DO NASCIMENTO JÚNIOR (CPF 024.XXX.XXX-74) em 29/12/2023 11:36:23

(GMT-03:00)
Papel: Parte
JULIELE RODRIGUES BRANDÃO AGOSTINHO (CPF 108.XXX.XXX-54) em 29/12/2023 16:15:31

(GMT-03:00)
Papel: Parte
LUCAS BRASILEIRO BARBOSA (CPF 085.XXX.XXX-35) em 29/12/2023 16:16:09 (GMT-03:00)

Papel: Parte
GIOVANNE DUARTE DE QUEIROZ (CPF 057.XXX.XXX-83) em 29/12/2023 16:38:27 (GMT-03:00)

Papel: Parte
RENATO BARBOSA RIBEIRO (CPF 010.XXX.XXX-74) em 29/12/2023 16:42:56 (GMT-03:00)
Papel: Parte
ITALO CLEMENTINO DE LIMA MONTENEGRO (CPF 714.XXX.XXX-20) em 29/12/2023 17:53:22

(GMT-03:00)
Papel: Parte
TÚLIO ARNAUD TOMAZ (CPF 088.XXX.XXX-14) em 03/01/2024 19:57:52 (GMT-03:00)

Papel: Parte
Para verificar a validade das assinaturas, acesse a Central de Verificação por meio do link:
https://campinagrande.1doc.com.br/verificacao/F872-712B-C72B-1B23

Parecer Referencial Locação de Imóveis

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Parecer Referencial Locação de Imóveis

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Parecer Referencial Locação de Imóveis

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Assinado por 11 pessoas: ALEX DAVID SILVA LIMA, NÁJILA MEDEIROS BEZERRA, MATHEUS LIMA MOREIRA DE OLIVEIRA, IVANA

KERLE MOREIRA CAVALCANTE, REINALDO PEREIRA DO NASCIMENTO JÚNIOR ,

PARECER REFERENCIAL Nº 007/2023/ASSEJUR/SAD/PMCG

PARECER JURÍDICO REFERENCIAL

Coordenadora da Assessoria Jurídica da Secretaria de Administração relativamente à

inexigibilidade de licitação para locação de imóveis, no intuito de orientar as Secretarias sobre

a contratação direta pela Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, esmiuçando os

requisitos e ponderações a respeito da celebração de contrato de locação pela Administração

02. Desta feita, a Autoridade Consulente solicitou, peremptoriamente, a análise e

de Campina Grande/PB e do Decreto Regulamentador nº 4.751/23, razão pela qual o presente

instrumento visa exercer a função de manifestação jurídica referencial.

resultado de estudos e análises jurídicas de natureza complexa que exijam aprofundamento,

como também para responder às consultas que demandem a demonstração do raciocínio

jurídico e o seu desenvolvimento.

sobre o tema, como medida de eficiência na atuação da Administração Pública e do

parecerista, bastando a sua citação, não excluindo a possibilidade de solicitação de análise

prévia em questões individualizadas (como distinguishing).

Estes são, em síntese, os fatos a serem considerados. Em seguida, exara-se o opinativo.

II – DA FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO REFERENCIAL

prisma estritamente jurídico, não adentrando em aspectos relativos à conveniência e à

eminentemente técnico-administrativa, à luz do princípio da “Segregação de Funções” e diante

do entendimento do Tribunal de Contas da União sobre a matéria proferido no Acórdão nº

1492/2021 (Plenário), que assim se manifestou:

Além desse, o Relatório do Ministro Raimundo Carreiro que fundamentou o

questões de ordem técnico-jurídica, adotando-se a premissa de que a autoridade competente

municiou-se dos conhecimentos específicos (e imprescindíveis) para a sua adequação às

necessidades da Administração Pública, observando as determinações legais.

07. Ainda, vale destacar que o Tribunal de Contas da União – TCU, já se

manifestou favoravelmente à adoção de manifestação jurídica referencial. É o que se observa

que se aplica de forma análoga ao regime da nova lei de licitações:

da Orientação Normativa nº 55/2014:

eficiência e efetividade, imperativos da atuação administrativa pública. Consoante exposto,

entende-se adequada a adoção de manifestação jurídica referencial, em face de processo de

possibilidade jurídica de contratação direta por inexigibilidade de licitação de contratos de

exige do parecerista a mera conferência de documentos, ausente qualquer controvérsia legal.

10. Inicialmente, imperioso salientar que as aquisições e contratações das

as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação. É

11. JOSÉ AFONSO DA SILVA (1999, p. 685)2, preleciona sobre o procedimento

12. Contudo, a exegese constitucional indica a possibilidade de afastar a licitação

como regra, são os casos de Dispensa e Inexigibilidade de Licitação previstas em legislação

de cabimento da Inexigibilidade, que conceitualmente nos traz diferenças das hipóteses em

que a Dispensa é cabível.

13. Como dito, a regra é a licitação, mas há ressalvas que beneficiam a

não realização de certame licitatório. Enquanto a Dispensa traz concorrência entre os

licitantes, a Inexigibilidade nos traz a impossibilidade de competição entre diversos

14. É a Lei Federal nº 14.133/21, chamada de Nova Lei de Licitações e Contratos

maneira, a legislação enumera quais as possibilidades, contudo, trataremos aqui de forma

15. No sistema jurídico anterior, a aquisição ou a locação de imóvel era

8.666/93). No entanto, com a promulgação da Nova Lei de Licitações e Contratos

reflete a perspectiva adotada por alguns doutrinadores que sustentavam a impossibilidade

Essa é a interpretação do artigo 74, V, da Lei nº 14.133/2021, vejamos:

V - aquisição ou locação de imóvel cujas características de instalações e de

17. A melhor doutrina destaca a importância de uma conexão entre as

necessidades da Administração e as particularidades do imóvel selecionado para locação.

Nesse sentido, é essencial avaliar as características do bem designado, sua localização e as

peculiaridades relacionadas ao interesse público em questão. O professor MARÇAL JUSTEN

FILHO (2021, p. 998)3 exemplifica:

Quando a Administração necessita de imóvel para destinação peculiar ou

os requisitos que justificam a aquisição pela Administração. Nessas circunstâncias, a