Evaluarea Cheltuielilor Publice in Republica Moldova
Evaluarea Cheltuielilor Publice in Republica Moldova
Evaluarea Cheltuielilor Publice in Republica Moldova
n Republica Moldova
Autor:
Iurie Morcotlo
Cuprins
Lista de acronime ............................................................................................................ 4
Introducere ...................................................................................................................... 5
Evoluii recente a cadrului de cheltuieli publice ................................................................ 6
Evaluarea cadrului de gestionare a datoriei de stat ......................................................... 8
Executarea Bugetului de Stat n 2014 ............................................................................ 11
Concluzii i recomandri ................................................................................................ 13
Anexe ............................................................................................................................ 15
Bibliografie..................................................................................................................... 18
Lista de acronime
ASD Analiza Sustenabilitii Datoriei
BASS Bugetul Asigurrilor Sociale de Stat
BEI Banca European de Investiii
BM Banca Mondial
BNM Banca Naional a Moldovei
BPN Bugetul Public Naional
BS Bugetul de Stat
CC Curtea de Conturi
ECPRF Evaluarea Cheltuielilor Publice i Responsabilitii Financiare
EPGD Evaluarea Performanei de Gestionare a Datoriei
FAOAM Fondurile Asigurrii Obligatorii de Asisten Medical
FMI Fondul Monetar Internaional
MF Ministerul Finanelor
SFS Serviciul Fiscal de Stat
Introducere
Politica fiscal-bugetar este instrumentul cheie a statului n atingerea obiectivelor sale
de dezvoltare. Calitatea i durabilitatea creterii economice depinde, n mare msur, de
eficiena de alocare i utilizare a resurselor financiare limitate din buget. Utilizarea eficient a
finanelor publice, ns, nu poate fi obinut fr un cadru fiabil de planificare i executare a
Bugetului de Stat (BS). Din aceste considerente, este important de asigurat un cadru
instituional i normativ de management fiscal, capabil s asigure o dezvoltare economic
fr a pune n pericol sustenabilitatea finanelor publice.
Disciplina fiscal-bugetar este atins doar prin echilibrarea veniturilor i cheltuielilor
bugetare pe parcursul ciclurilor economice. n perioadele de criz economic sau de
reforme structurale vaste, fiind i cazul Republicii Moldova din ultimii ani, BS poart un
caracter deficitar. Finanarea deficitului prin mprumuturi creeaz, ns, anumite riscuri pentru
rambursarea acestor datorii n viitor de ctre stat i respectiv pentru ntreg sistemul bugetar.
Astfel, gestionarea datoriei de stat devine o prioritate pentru atingerea unei durabiliti
fiscale, ndeosebi n cazurile cnd are loc o cretere brusc a datoriei publice, care nu este
nsoit de o transparen decizional i de raportare.
Lund n considerare raiunile menionate mai sus, studiul dat vine s evalueze
progresele Republicii Moldova la capitolul managementului finanelor publice per
ansamblu i a datoriei de stat, n particular. Analiza s-a fcut n baza a dou metodologii
de evaluare a managementului i transparenei bugetare Evaluarea Cheltuielilor Publice i
a Responsabilitii Financiare (ECPRF) i Evaluarea Performanei de Gestionare a Datoriei
(EPGD). Scopul final al acestei evaluri este identificarea nu doar a progreselor fcute, dar i
a punctelor slabe la acest capitol, precum i gradul de conformare la cele mai bune practici
internaionale, n special la capitolul de transparen bugetar (Capitolul I i II).
Transparena bugetar este un element critic pentru a asigura o valorificare eficient
i durabil a finanelor publice. Rolul principal la acest capitol l joac raportul de
executare a bugetului de stat, care trebuie s conin informaie exhaustiv privind toi
indicatorii cantitativi i calitativi de executare a BS. i n baza unui astfel de raport pe anul
2014, s-au analizat evoluiile recente i constrngerile politicii fiscal-bugetare din Republica
Moldova, n special gradul de atingere a obiectivelor formulate la nceputul anului bugetar n
cadrul fiecrei programe de cheltuieli (Capitolul III).
Atingerea obiectivelor politicii fiscal-bugetare se poate produce doar prin ajustarea la
cele mai bune practici n domeniul dat. Pe lng transpunerea experienei internaionale,
este necesar de evaluat periodic cadrul de politici i gradul de utilizare a finanelor publice,
pentru a nelege discrepanele reale ntre nivelul atins de conformare i viteza de ajustare la
acestea. ntreprinznd aceast sarcin, studiul dat vine cu propuneri de mbuntire a
managementului finanelor i datoriei publice, precum i a modului de reducere a lacunelor
identificate (Concluzii i recomandri de politici).
2013
B+
A(C)*
*NB. Dac ar fi fost aplicat metodologia actualizat scorul ar fi fost C n Evaluarea CPRF 2008.
Sursa: Calculele Expert-Grup n baza datelor Ministerului Finanelor (BOOST), Raportul CPRF 2011.
..
1 Y. Hadziyiannakis, G. Sedrakyan Evaluarea Cheltuielilor Publice i Responsabilitii Financiare n Republica Moldova (2008-2010). Raport
Performanei Managementului Finanelor Publice, octombrie 2011.
2 D. Budianschi, I. Morcotlo, T. Savva Evaluarea transparenei procesului bugetar n Republica Moldova, Expert-Grup, 2015.
3
Conform metodologiei CPRF n BPN nu sunt incluse BUAT.
2,2
3,0
1,5
2,9
3,0
3,6
-0,04
-1,99
-0,63
1,5
2,2
2,8
Sursa: Calculele Expert-Grup n baza datelor Ministerului Finanelor (BOOST), Legilor privind BASS i FAOAM, Rapoartelor de
executare a bugetelor de stat pe anii 2011, 2012, 2013.
2014
D+
B+
D+
C+
A-
DPI 1. Cadrul juridic. La acest capitol s-a nregistrat un progres fa de anul 2008
(calificativul B), pn la punctajul maxim de A. Pentru acest scor este necesar de un
cadru juridic care stipuleaz elaborarea unei strategiei pe termen mediu de
..
4
Raportul de evaluare a performanei n gestionarea datoriei pentru Republica Moldova, BM, 2008.
..
5 http://mf.gov.md/publicdebt/statedebt/progmanag
6 http://mf.gov.md/publicdebt/debt/reports
7
http://www.ccrm.md/hotarireview.php?idh=703&l=ro
Pe lng progresele nregistrate au fost i unele modificri ale cadrului normativ care
pot submina nu doar transparena, dar i stabilitatea finanelor publice. i anume, este
vorba de modificarea Legii nr.419-XVI cu privire la datoria public, garaniile de stat i
recreditarea de stat n septembrie 2014 (Legea nr.187 pentru modificarea i completarea
unor acte legislative), care a introdus excepii pentru aprobarea garaniilor de stat n situaii
de criz financiar sistemic (art. 3 al. (2)). Aceast derogare presupune c garaniile
respective n astfel de situaii sunt aprobate de Guvern, dar nu de Parlament, ca n restul
cazurilor, ceea ce a permis oferirea secret a garaniilor de stat sectorului bancar n
noiembrie 2014 i martie 2015. n lumina acestor evoluii, est imperativ de anulat aceast
derogare, deoarece astfel de asisten i oferire de garanii trebuie s mearg aceleai etape
ca i restul garaniilor i s fie aprobate de Parlament, chiar i n edine urgente n cazul
unor evoluii negative economice.
..
8 http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2014/cr14190.pdf
9
https://www.bnm.md/files/Acord.pdf
10
Grupurile de cheltuieli
11
12
Concluzii i recomandri
n ultimii ani cadrul de cheltuieli publice din Republica Moldova a nregistrat mai multe
evoluii pozitive. Aceste evoluii au avut att aspect cantitativ, ct i calitativ. S-a
mbuntit, n primul rnd cadrul de gestionare a datoriei publice, datorit asistenei tehnice
i financiare a partenerilor externi de dezvoltare. Totodat, mbuntirea cu aspect cantitativ
privind managementul BS, datorit diminurii discrepanei ntre cifrele planificate i cele
realizate, nu a trecut nc peste un prag de calitate i poate fi atribuit mai mult conjuncturii
macroeconomice favorabile din ultimii ani. Pentru a obine un salt n cadrul pregtirii,
implementrii i raportrii BS este necesar de implementat un ir de aciuni compatibile cu
cele mai bune practici internaionale la acest capitol, i anume:
Raportarea datoriei publice. n ultimul timp a crescut importana datoriei publice att
ca surs de finanare, ct i ca surs de riscuri pentru finanele publice. Din aceste
considerent i conform celor mai bune practici, Guvernul trebuie s elaboreze un
raport anual pe datoria public, care s fie prezentat Parlamentului spre aprobare.
Acest raport trebuie s fie separat de Raportul de executare a BS i s fie suspus
auditului obligatoriu din partea CC. Deoarece n Legea nr. 149 au fost operate
modificri privind cadrul de raportare, este necesar de introdus obligativitate auditului
acestui raport de ctre CC.
13
Utilizarea fondurilor externe. Dat fiind faptul c gradul acestor fonduri este destul
jos, este imperativ de implementat un set de msuri pentru a mbunti capacitile
de absorbie a fondurilor date. Printre principale msuri pot fi menionate ca o
pregtire mai intens, inclusiv i cu asistena partenerilor externi, a personalului care
selecteaz, implementeaz i monitorizeaz proiecte cu finanare extern.
14
Anexe
Evaluarea a Performanei de Gestionare a Datoriei. Indicatorii de performan pentru
Republica Moldova n 2015.
1. DPI-1. Cadrul juridic
Scorul
A
B
C
Cerine
Cerinele pentru scorul B sunt ndeplinite. n plus, legislaia primar stipuleaz elaborarea unei
strategii pe termen mediu de management a datoriei, precum i o raportare anual obligatorie ctre
parlament. n raportul ctre Parlament sunt evaluate rezultatele obinute n raport cu ce s-a planificat
n strategie.
Cerinele minime pentru scorul C sunt ndeplinite. n plus, legislaia primar stipuleaz stabilirea unor
obiective clare pentru managementul datoriei, precum i o raportare anual ctre Parlament.
Raportarea trebuie s reflecte activitile de management a datoriei i garaniile emise de Guvern.
Legislaia (primar i secundar) stipuleaz clar cadrul juridic pentru Guvern de a se mprumuta i a
emite noi instrumente de datorie, de a ntreprinde tranzacii cu aspect de ndatorare, precum i de a
emite garanii de stat. n plus, legislaia primar stipuleaz scopurile pentru care Guvernul poate s
se mprumute.
Cerinele minime pentru scorul C nu sunt ndeplinite.
2. DPI-2.Cadrul instituional
Scorul
A
Cerine
1.Cerinele pentru scorul B sunt ndeplinite. n plus, tranzaciile privind datoria sunt executate doar de
o singur entitate principal, responsabil de managementul datoriei.
2. Cerinele pentru scorul B sunt ndeplinite. n plus, garaniile de stat sunt pregtite i emise de o
singur entitate, care poate fi entitatea responsabil de managementul datoriei.
1. Cerinele minime pentru scorul C sunt ndeplinite. n plus, tranzaciile ce in de datorie sunt ghidate
de o strategie formalizat de management a datoriei i sunt executate fr interferena factorilor
politici.
2. Cerinele minime pentru scorul C sunt ndeplinite. n plus, deciziile sunt ghidate de un cadru
formalizat de politici guvernamentale n domeniu.
1. Tranzaciile ce in de datorie sunt executate sau de o entitate principal de management a datoriei,
sau, n cazul dac nu exista astfel de entitate, de un numr de instiuii care-i coordoneaz strns
activitile sale printr-un mecanism formalizat de interacionare.
2. Dac este aplicabil, garaniile de stat sunt emise de una sau mai multe entiti publice, care-i
coordoneaz activitatea sa printr-un mecanism formalizat , precum i interacioneaz cu entitatea
principal responsabil de managementul datoriei.
1. Cerinele minime pentru scorul C nu sunt ndeplinite.
2. Cerinele minime pentru scorul C nu sunt ndeplinite.
B+
Cerine
1. Cerinele pentru scorul B sunt ndeplinite. n plus, estimarea obiectivelor pentru indicatorii de risc
este fcut n baza unei analize comprehensive a costurilor i riscurilor, care identific
vulnerabilitatea portofoliului de datorii fa de ocurile ratelor de dobnd. De asemenea, n aceste
analize sunt bine descrise toate ipotezele i constrngerile analizei respective.
2. Cerinele pentru scorul B sunt ndeplinite. n plus, planul anual de contractare a datoriei este baza
pe strategia aprobat.
1. Cerinele minime pentru scorul C sunt ndeplinite. n plus, strategia de management a datoriei are
coridoare de deviere realiste a obiectivelor pentru ratele de dobnd, refinanare, riscurile ratelor de
schimb, care ar reflecta condiiile specifice a rii date.
2. Cerinele minime pentru scorul C sunt ndeplinite. n plus, strategia este cadrul bugetar pe termen
mediu i cele anuale.
1. O strategie pe termen mediu este elaborat , care include toate estimrile existente i proieciile
datoriei de stat, n baza unor obiective de management a datoriei. Strategia dat este abordat cel
puin ca o linie directoare pentru evoluia dorit a indicatorilor de refinanare, ratelor de dobnd,
precum i riscurilor ratelor de schimb. n plus, dac este relevant, strategia conine i o descriere a
eforturilor pentru dezvoltarea pieei interne de VMS.
2. Proiectul strategiei este elaborate de ctre entitatea principal responsabil de managementul
datoriei, iar n lipsa unei entiti unice, de ctre toate instituiile responsabile de domeniu. Opiniile
bncii central sunt obinute i strategia este aprobat formal. De asemenea, documentul respectiv
15
este fcut public, inclusiv prin publicarea pe paginile web oficiale i pres scris.
1. Cerinele minime pentru scorul C nu sunt ndeplinite.
2. Cerinele minime pentru scorul C nu sunt ndeplinite.
Cerine
1. Cerinele pentru scorul B sunt ndeplinite. n plus, un raport statistic (sau echivalentul lui), care s
includ evaluarea principalelor riscuri a portofoliului de datorie, este publicat cel puin semi anual, cu
o vechime a datelor nu mai mare de dou luni la data publicrii.
2. Cerinele pentru scorul B sunt ndeplinite. n plus, un raport independent conine o evaluare a)
gradul de realizarea a obiectivelor stipulate de gestiune a datoriei, b) strategia curent de gestiune a
datoriei i argumentarea acesteia, c) gradul de conformare cu aceast strategie.
1. Condiiile minime pentru scorul C sunt ndeplinite. n plus, un raport (sau echivalentul lui), care s
includ evaluarea principalelor riscuri a portofoliului de datorie, este publicat cel puin anual, cu o
vechime a datelor nu mai mare de ase luni la data publicrii.
2. Condiiile minime pentru scorul C sunt ndeplinite. n plus, raportul anual (sau o parte a unui raport
mai larg) conine o evaluare cum activitatea Guvernului n domeniului datoriei s-au conformat cu
strategia aprobat de management a datoriei.
1. Un buletin statistic (sau echivalentul su), cu un set de indicatori de performan indicai n EPGD,
este publicat anual, cu o vechime a datelor nu mai mare de ase luni la data publicrii.
2. Un raport (sau o parte a unui raport mai larg), care conine date despre volumul datoriei de stat i
operaiunile respective, este transmis anual Parlamentului i fcut public.
1. Cerinele minime pentru scorul C nu sunt ndeplinite.
2. Cerinele minime pentru scorul C nu sunt ndeplinite.
5. DPI-5. Audit
Scor
A
B
C+
Cerine
1. Cerinele pentru acordarea scorului B sunt ndeplinite. Mai mult, auditul extern de performan este
fcut public n timp de ase luni de la finalizarea auditului.
2. Cerinele pentru acordarea scorului B sunt ndeplinite. Toate aciunile au fost ndeplinite n termen.
1. Cerinele minime pentru acordarea scorului C sunt ndeplinite. Mai mult, audituri de performan
externe sunt efectuate periodic, precum i auditul intern a eficienei sistemului de control intern utilizat
pentru gestiunea datoriei de stat.
2. Cerinele minime pentru acordarea scorului C sunt ndeplinite. n plus, exist un plan de aciuni
specificnd msuri coercitive i termenul necesar pentru a rspunde recomandrilor. Unele aciuni au
fost puse n aplicare.
1. Cerinele minime pentru acordarea scorului C sunt ndeplinite. Audituri de conformitate externe au
fost efectuate n ultimii doi ani. Rapoartele de audit sunt disponibile publicului n termen de ase luni
de la finalizarea auditului.
2. Factorii de decizie relevani produc un rspuns de management relevant pentru a aborda
rezultatele auditurilor interne i externe ale gestiunii datoriei de stat .
1. Cerinele minime pentru acordarea scorului C nu sunt ndeplinite.
2. Cerinele minime pentru acordarea scorului C nu sunt ndeplinite.
Cerine
1. Cerinele minime pentru acordarea scorului B sunt ndeplinite. n plus, previziunile includ analiza
scenariilor, inclusiv scenarii pesimiste.
2. Cerinele minime pentru acordarea scorului B sunt ndeplinite. Mai mult, ASD(le) sunt efectuate sau
actualizate anual de ctre Guvern.
1. Cerinele minime pentru acordarea scorului C sunt ndeplinite. Mai mult, previziunile includ analize
de sensibilitate a scenariului de baz fa de dobnzi i de ocurile de refinanare i ale cursului de
schimb.
2. Cerinele minime pentru acordarea scorului C sunt ndeplinite. Mai mult, ASD(le) sunt efectuate cel
puin odat n doi ani de ctre Guvern.
1. Ca parte a procesului de elaborare a bugetului de ctre Guvern, sunt prezentate previziuni
relevante, sigure, cuprinztoare i la timp despre serviciul datoriei de stat.
2. Variabilele macroeconomice cheie (rezultatele efective i prognoze) i o analiz a sustenabilitii
datoriei care a fost realizat de ctre Guvern n ultimii trei ani sunt partajate cu entitatea (sau
entitile) principal de gestiune a datoriei de stat.
1. Cerinele minime pentru acordarea scorului C nu sunt ndeplinite.
2. Cerinele minime pentru acordarea scorului C nu sunt ndeplinite.
16
Cerine
1. Cerinele pentru acordarea scorului B sunt ndeplinite. Mai mult, responsabilitile instituionale de
gestiune a Datoriei de Stat sunt fcute publice.
2. Cerinele pentru acordarea scorului B sunt ndeplinite. Mai mult, exist un schimb de informaii
zilnic cu banca central despre tranzaciile ce vizeaz datoriile curente i viitoare, i despre fluxurile
de trezorerie (flux de numerar) ale guvernului.
3. Accesul direct la finanare de la banca central este, prin lege, interzis sau limitat la situaiile de
urgen n care alte operaiuni de finanare nu sunt viabile, iar, atunci cnd este folosit, perioada este
limitat la dou sptmni.
1. Cerinele minime pentru acordarea scorului C sunt ndeplinite. Mai mult relaia instituional dintre
banca central i guvern este descris ntr-un acord/acorduri formale.
2. Cerinele minime pentru acordarea scorului C sunt ndeplinite. Mai mult, exist un schimb de
informaii cu banca central, cel puin sptmnal pe tranzaciile datoriilor actuale i viitoare i
fluxurile de trezorerie (flux de numerar) ale guvernului central.
3. Cerinele minime pentru acordarea scorului C sunt ndeplinite. n plus, accesul la finanare din
partea bncii centrale este, a unei perioade, prin lege, se limiteaz la nu mai mult de trei luni.
1. Att timp ct banca central efectueaz tranzaciile ce in de Datoria de Stat n calitate de agent
fiscal central, operaiunile de politic monetar sunt pstrate separat n mod oficial de tranzaciile ce
in de Datoria de Stat. Banca central informeaz guvernul i piaa atunci cnd sunt efectuate
operaiuni de politic monetar i cnd tranzacioneaz n pia ca un agent din partea guvernului
central.
2. Atunci cnd este relevant pentru punerea n aplicare a politicii monetare, exist cel puin informaii
actualizate lunar, pentru tranzaciile datoriilor actuale i viitoare i fluxurile de trezorerie (flux de
numerar) ale guvernului central la banca central.
3. Accesului la finanare din partea bncii central are un plafon impus de legislaie.
1. Cerinele minime pentru acordarea scorului C nu sunt ndeplinite.
2. Cerinele minime pentru acordarea scorului C nu sunt ndeplinite.
17
Bibliografie
1. Debt Management Performance Assessment Methodology, World Bank, 2015.
2. Moldova Public Expenditure Review. Capital expenditures: Making Public Investment
Work for Competitiveness and Inclusive Growth in Moldova, World Bank, June 2013.
3. Raportul auditului asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat
pe anul 2014, Anexa nr. 1 la Hotrrea Curii de Conturi nr. 20 din 25 iunie 2015.
4. Raportul auditului datoriei sectorului public, garaniilor de stat i recreditrii de stat
pe anul 2014, Anexa nr.2 la Hotrrea Curii de Conturi nr. 20 din 25 iunie 2015.
5. Raportul de evaluare a performanei n gestionarea datoriei pentru Republica
Moldova, BM, 2008.
6. D. Budianschi, I. Morcotlo, T. Savva Evaluarea transparenei procesului bugetar n
Republica Moldova, Expert-Grup, 2015.
7. E. Veveria Bugetarea pe programe: Ministerele Economiei i Agriculturii, ExpertGrup, 2013.
8. Rapoartele anuale de executare a bugetului de stat pe anii 2011-2014.
9. Y. Hadziyiannakis, G. Sedrakyan Evaluarea Cheltuielilor Publice i Responsabilitii
Financiare n Republica Moldova (2008-2010). Raport Performanei Managementului
Finanelor Publice, octombrie 2011.
18