Evaluarea cheltuielilor publice

n Republica Moldova

Autor:
Iurie Morcotlo

Chiinu, iulie 2015

Not de limitare a responsabilitii

Prezentul document a fost elaborat de Centrul Analitic Independent

Expert-Grup n cadrul proiectului Procesul bugetar n Republica Moldova:
monitorizarea transparenei i promovarea controlului public finanat de
Fundaia Soros-Moldova.
Totodat, numai autorii sunt responsabili de afirmaiile din acest
document, care nu sunt n mod necesar mprtite de finanator sau de
persoanele care au fcut comentarii.
Expert-Grup nu adopt poziii colective.

Cuprins
Lista de acronime ............................................................................................................ 4
Introducere ...................................................................................................................... 5
Evoluii recente a cadrului de cheltuieli publice ................................................................ 6
Evaluarea cadrului de gestionare a datoriei de stat ......................................................... 8
Executarea Bugetului de Stat n 2014 ............................................................................ 11
Concluzii i recomandri ................................................................................................ 13
Anexe ............................................................................................................................ 15
Bibliografie..................................................................................................................... 18

 Lista de acronime
ASD Analiza Sustenabilitii Datoriei
BASS Bugetul Asigurrilor Sociale de Stat
BEI Banca European de Investiii
BM Banca Mondial
BNM Banca Naional a Moldovei
BPN Bugetul Public Naional
BS Bugetul de Stat
CC Curtea de Conturi
ECPRF Evaluarea Cheltuielilor Publice i Responsabilitii Financiare
EPGD Evaluarea Performanei de Gestionare a Datoriei
FAOAM Fondurile Asigurrii Obligatorii de Asisten Medical
FMI Fondul Monetar Internaional
MF Ministerul Finanelor
SFS Serviciul Fiscal de Stat

 Introducere
Politica fiscal-bugetar este instrumentul cheie a statului n atingerea obiectivelor sale
de dezvoltare. Calitatea i durabilitatea creterii economice depinde, n mare msur, de
eficiena de alocare i utilizare a resurselor financiare limitate din buget. Utilizarea eficient a
finanelor publice, ns, nu poate fi obinut fr un cadru fiabil de planificare i executare a
Bugetului de Stat (BS). Din aceste considerente, este important de asigurat un cadru
instituional i normativ de management fiscal, capabil s asigure o dezvoltare economic
fr a pune n pericol sustenabilitatea finanelor publice.
Disciplina fiscal-bugetar este atins doar prin echilibrarea veniturilor i cheltuielilor
bugetare pe parcursul ciclurilor economice. n perioadele de criz economic sau de
reforme structurale vaste, fiind i cazul Republicii Moldova din ultimii ani, BS poart un
caracter deficitar. Finanarea deficitului prin mprumuturi creeaz, ns, anumite riscuri pentru
rambursarea acestor datorii n viitor de ctre stat i respectiv pentru ntreg sistemul bugetar.
Astfel, gestionarea datoriei de stat devine o prioritate pentru atingerea unei durabiliti
fiscale, ndeosebi n cazurile cnd are loc o cretere brusc a datoriei publice, care nu este
nsoit de o transparen decizional i de raportare.
Lund n considerare raiunile menionate mai sus, studiul dat vine s evalueze
progresele Republicii Moldova la capitolul managementului finanelor publice per
ansamblu i a datoriei de stat, n particular. Analiza s-a fcut n baza a dou metodologii
de evaluare a managementului i transparenei bugetare Evaluarea Cheltuielilor Publice i
a Responsabilitii Financiare (ECPRF) i Evaluarea Performanei de Gestionare a Datoriei
(EPGD). Scopul final al acestei evaluri este identificarea nu doar a progreselor fcute, dar i
a punctelor slabe la acest capitol, precum i gradul de conformare la cele mai bune practici
internaionale, n special la capitolul de transparen bugetar (Capitolul I i II).
Transparena bugetar este un element critic pentru a asigura o valorificare eficient
i durabil a finanelor publice. Rolul principal la acest capitol l joac raportul de
executare a bugetului de stat, care trebuie s conin informaie exhaustiv privind toi
indicatorii cantitativi i calitativi de executare a BS. i n baza unui astfel de raport pe anul
2014, s-au analizat evoluiile recente i constrngerile politicii fiscal-bugetare din Republica
Moldova, n special gradul de atingere a obiectivelor formulate la nceputul anului bugetar n
cadrul fiecrei programe de cheltuieli (Capitolul III).
Atingerea obiectivelor politicii fiscal-bugetare se poate produce doar prin ajustarea la
cele mai bune practici n domeniul dat. Pe lng transpunerea experienei internaionale,
este necesar de evaluat periodic cadrul de politici i gradul de utilizare a finanelor publice,
pentru a nelege discrepanele reale ntre nivelul atins de conformare i viteza de ajustare la
acestea. ntreprinznd aceast sarcin, studiul dat vine cu propuneri de mbuntire a
managementului finanelor i datoriei publice, precum i a modului de reducere a lacunelor
identificate (Concluzii i recomandri de politici).

 Evoluii recente a cadrului de cheltuieli publice

Managementul finanelor publice din Republica Moldova a nregistrat tendine pozitive
n ultimii ani. Evoluia dat a fost estimat cu ajutorul metodologiei de ECPRF elaborat de
ctre BM. Evaluarea dat a fost deja aplicat Republicii Moldova n anii 2011 i 2008.1 Ea
const din trei principale compartimente de evaluare a credibilitii bugetului, complexitii i
transparenei, precum i ciclului bugetar. Deoarece, domeniile ce in de transparen i ciclul
bugetar au fost deja evaluate recent n ara noastr, este oportun de analizat progresele doar
la capitolul de credibilitate a bugetului.2
Indicii de performan ce in de credibilitate bugetului s-au mbuntit n 2013 fa de
cei estimai n versiune CPRF din 2011. Acest progres se refer la trei din cei patru
indicatori de performan, excepie fiind doar acumularea datoriilor debitoare din Bugetul
Public Naional (BPN).3 n general aceti patru indicatori n 2013 sunt estimai cu valorile de
A i B (A fiind valoare maxim i D cea minim), deci practic atest despre o performan
destul de ridicat ( Tabelul 1).
Tabelul 1. Evoluia ratingului indicatorilor de performan din ECPRF
2008
2011
Denumirea indicatorului
PI 1. Total cheltuieli real efectuate n comparaie cu
bugetul iniial aprobat
PI 2. Structura cheltuielilor real efectuate n
comparaie cu bugetul iniial aprobat
PI 3. Total venituri colectate n comparaie cu
bugetul iniial aprobat
PI 4. Soldul i monitorizarea restanelor la
efectuarea plilor

2013

B+

A(C)*

*NB. Dac ar fi fost aplicat metodologia actualizat scorul ar fi fost C n Evaluarea CPRF 2008.
Sursa: Calculele Expert-Grup n baza datelor Ministerului Finanelor (BOOST), Raportul CPRF 2011.

Valorile maxime a indicatorilor de performan pentru perioada de estimare 2011-2013

se datoreaz discrepanei mai mici ntre cifrele planificate i cele executate a BPN.
Conform metodologiei ECPRF, dac discrepanele ntre nivelurile planificate de cheltuieli i
cele executate (PI-1), precum i gradul de variaie a componenei cheltuielilor (PI-2) pe
parcursul celor trei ani a fost mai mic de 5%, atunci indicatorul dat se calific cu litera A.
Ceea ce ine de performana indicatorului PI-3, pentru calificativul suprem abaterile n
colectrile la buget trebuie s se nscrie n coridorul de 97-106% din nivelul planificat. i cum
se observ din Tabelul 2, pe parcursul perioadei analizate abaterile nregistrate sa-u nscris
n intervalele menionate, cu excepia PI-4. n cazul acestui indicator, datoriile debitoare a
bugetului au depit pragul de 2% din cheltuielile totale, nivelul maxim pentru litera A.

..
1 Y. Hadziyiannakis, G. Sedrakyan Evaluarea Cheltuielilor Publice i Responsabilitii Financiare n Republica Moldova (2008-2010). Raport
Performanei Managementului Finanelor Publice, octombrie 2011.
2 D. Budianschi, I. Morcotlo, T. Savva Evaluarea transparenei procesului bugetar n Republica Moldova, Expert-Grup, 2015.
3
Conform metodologiei CPRF n BPN nu sunt incluse BUAT.

Tabelul 2. Evoluia indicatorilor de performan ECPRF privind credibilitatea bugetului

2011
2012
2013
Denumirea indicatorului
PI 1. Variaia cheltuielilor totale (%)

2,2

3,0

1,5

PI 2. Variaia componenei cheltuielilor (%)

2,9

3,0

3,6

-0,04

-1,99

-0,63

1,5

2,2

2,8

PI 3. Devierea veniturilor (%)

PI 4. Ponderea restanelor n total cheltuieli
(%)

Sursa: Calculele Expert-Grup n baza datelor Ministerului Finanelor (BOOST), Legilor privind BASS i FAOAM, Rapoartelor de
executare a bugetelor de stat pe anii 2011, 2012, 2013.

mbuntirea indicatorilor CPRF privind credibilitatea bugetului nu neaprat indic

despre mbuntirea cadrului de management a finanelor publice. Desigur, asistena
tehnic i financiar extern au contribuit la creterea performanei cadrului instituional de
gestionare a finanelor publice. Totodat, att timp ct BS va fi elaborat doar n baza unui
singur scenariu macroeconomic, att timp va exista riscul nrutirii indicatorilor de
performan CPRF. Aceast sensibilitate se observ pentru evaluarea precedent din 2011,
executat pentru perioada anilor 2008-2010, cnd anume performana slab din anul de
criz 2009 a influenat evaluarea final. Astfel, la acest capitol de performan, cadrul de
management al finanelor publice nc urmeaz s ntreasc rezultatele din evaluarea
curent.
Evoluii pozitive au avut loc i n cadrului normativ privind raportarea i transparena
bugetar. Datorit aprobrii Legii nr. 181 privind finanele publice i responsabilitii bugetar
fiscale se va mbunti i calitatea raportului de executare a bugetelor. Acest lucru se
datoreaz faptului c sunt stipulate explicit toate tipurile de informaie ce trebuie s fie
raportat (art.73), spre deosebire de precedenta Lege nr. 847 privind sistemul bugetar i
procesul bugetar. n legea respectiv, structura raportului anual era stabilit de ctre
ministrul finanelor (art. 43).
n ultimii ani a suferit schimbri pozitive i calitatea de pregtire a Raportului anual de
executare a BS. Printre principalele schimbri la acest capitol se evideniaz raportarea n
baza de programe de cheltuieli pe tot cuantumul de alocri bugetare. Acest lucru permite
monitorizarea gradului de atingere a obiectivelor stipulate la nceputul anului bugetar de
fiecare instituie public. Totodat, rmn nc lacune att la calitatea informaiei prezentate
i a programelor nsei, ct i la volumul raportat pe programe (vezi Executare BS 2014).
Finalmente, se va mbunti i calitatea informaiei raportate la sfritul anului privind
datoria public. Datorit aprobrii Legii nr. 89 din 29.05.2014 pentru modificarea i
completarea Legii nr.419-XVI cu privire la datoria public, garaniile de stat i recreditarea de
stat au fost introduse i completate un ir de articole ce modific esenial cadrul de raportare
pe acest domeniu. Astfel, a fost introdus art. 41, care presupune elaborare, implementarea i
raportarea pe programul Managementul datoriei de stat pe termen mediu, precum i
detalierea structurii informaiei din rapoarte (art. 8) i stabilirea unui calendar de raportare
ctre Guvern i Parlament (art. 9 alin. (6)).

 Evaluarea cadrului de gestionare a datoriei de stat

Calitatea finanelor publice depinde extrem de mult de nivelul de ndatorare a
instituiilor publice. Acest fapt se datoreaz faptului, c creterea nivelului datoriei poate s
genereze un set de riscuri pentru ntregul sistem bugetar i s aib consecine semnificative
pe termen lung. Amplificarea riscurilor are loc, de obicei, n perioadele de crize financiare i
economice. Pentru a face fa acestor provocri, orice stat are nevoie de un sistem
performant de management al datoriei publice, capabil s evalueze i s gestioneze aceste
riscuri.
Pn n anul 2014 nivelul de ndatorare a Republicii Moldova era destul de mic i nu
genera riscuri majore pentru finanele publice. Amplificarea riscurilor a avut loc odat cu
acordarea de ctre Guvern a garaniilor de stat pentru creditele oferite de ctre BNM ctre
trei bnci comerciale aflate n stare de criz. n acest context, este oportun de analizat ct de
performant este cadru normativ i instituional privind datoria public i cum a evoluat el n
ultimii ani. Evaluarea respectiv este fcut n baza metodologiei EPGD, care a fost aplicat
n 2008 de o misiune a BM n Republica Moldova.4
Evaluarea n baza EPGD scoate n eviden un progres semnificativ fa de anul 2008
n ceea ce ine managementul datoriei publice. Analiza este fcut n baza a apte
indicatori de performan din dou compartimente a EPGD privind guvernarea i elaborarea
strategiei, precum i de coordonare cu politicile macroeconomice (Tabelul 3) . Mai jos
urmeaz analiza pe fiecare indicator aparte care pot obine patru calificative de la A
(maximal) pn la D (minimal), iar n anex este prezentat metodologia complet cu
rspunsurile care au stat la baza evalurii.
Tabelul 3. Evoluia indicatorilor de performan a EPGD
2008
Denumirea indicatorului

2014

Guvernare i elaborarea strategiei

DPI-1. Cadrul juridic
DPI-2. Cadrul instituional
DPI-3. Strategia de gestionare a datoriei
DPI-4. Evaluarea operaiunilor de gestionare a datoriei
DPI-5. Auditul

D+

B+

D+

C+

A-

Coordonarea cu politicile macroeconomice

DPI-6. Coordonarea cu politicile fiscale
DPI-7. Coordonarea cu politicile monetare
Sursa: Calculele Expert-Grup i Raportul EPGD pentru Moldova 2008.

DPI 1. Cadrul juridic. La acest capitol s-a nregistrat un progres fa de anul 2008
(calificativul B), pn la punctajul maxim de A. Pentru acest scor este necesar de un
cadru juridic care stipuleaz elaborarea unei strategiei pe termen mediu de

..
4
Raportul de evaluare a performanei n gestionarea datoriei pentru Republica Moldova, BM, 2008.

management al datoriei, precum i raportarea obligatorie ctre Parlament n baza

acestei strategii. i anume, datorit aprobrii Legii nr. 89 din 29.05.2014 pentru
modificarea i completarea Legii nr.419-XVI cu privire la datoria public, garaniile de
stat i recreditarea de stat a fost introdu art. 41, care stipuleaz elaborarea acestei
strategii. Cadrul de raportare ctre legislativ este stipulat n articolele 8 i 9.

DPI 2. Cadrul instituional. Calificativul la acest indicator de performan a rmas

la acelai nivel maxim de A, nregistrat i n anul 2008. Acest fapt se datoreaz
faptului c toate aciunile ce in de managementului datoriei de stat i a garaniilor de
stat sunt concentrate ntr-o singur instituie public. n cazul Republicii Moldova,
instituia respectiv este Ministerul Finanelor (MF).

DPI 3. Strategia de gestionare a datoriei. A avut loc un progres semnificativ de la

scorul general D+ n 2008 la B+ n 2014. Creterea se datorea mbuntirii calitii
programului Managementul datoriei de stat pe termen mediu, care actualmente
include toate riscurile pentru datorie, precum i evalueaz n baza unor scenarii
macroeconomice, vulnerabilitatea portofoliului datoriei la ocurile externe.5
Componenta analitic a acestui document corespunde calificativului A. Totodat,
aceast strategie nu face parte din procesul bugetar, n 2014 ea a fost aprobat n
noiembrie, iar BS doar n aprilie 2015 i cifrele privind datoria i deficitul se
deosebesc n ambele documente. Deci, necorespunderea cerinelor acestui
subcriteriu, este echivalent cu calificativul de B, ceea ce rezult n B+ pentru scorul
general.

DPI-4. Evaluarea operaiunilor de gestionare a datoriei. Evoluie pozitiv, de la

scorul general C la B. Scorul general B pentru evaluarea curent este obinut din
calificativul A pentru primul subcriteriu privind raportarea periodic i calificativul C
pentru raportarea anual. Calitatea i periodicitatea rapoartelor intermediare
corespund celor mai bune practici internaionale, deoarece ele sunt publicate
trimestrial i conin informaii detaliate privind riscurile de baz a datoriei.6 Ceea ce
ine de raportarea anual, n ultimele rapoarte privind datoria nu s-a reflectat faptul
dac rezultatele obinute pe datoria de stat au fost n conformitate cu obiectivele
stipulate n strategia pe termen mediu i raportul dat face parte din Raportul de
executare a bugetului, pentru scorul A fiind necesar un document separat.

DPI-5. Auditul. S-a nregistrat un uor progres de la D+ la C+ pentru scorul general.

Primul subcriteriu, ce corespunde cu frecvena i tipul raportului pregtit de Curtea de
Conturi(CC) a evoluat de la D la C. Calificativul C pentru ultima evaluare este datorat
faptului c s-a executat auditarea datoriei n ultimii doi ani, dar ele nu au fost auditri
de performan. Al doilea subcriteriu a fost evaluat cu B, n versiunea precedent
fiind C, deoarece Ministerul de Finane a aprobat un plan de aciuni pentru
implementarea propunerilor CC i le-a implementat o mare parte din ele.7La acest
capitol, pentru a atinge scorul A, este necesar ca CC s efectueze n viitor auditarea
de performan, iar MF s publice rezultatele auditului intern a datoriei de stat.

DPI-6. Coordonarea cu politicile fiscale. n acest domeniu situaia nu s-a schimbat,

rmnnd la scorul destul de jos C. Acest lucru se datoreaz faptului c n cadrul de

..
5 http://mf.gov.md/publicdebt/statedebt/progmanag
6 http://mf.gov.md/publicdebt/debt/reports
7
http://www.ccrm.md/hotarireview.php?idh=703&l=ro

pregtire anual a BS nu se execut scenarii alternative i o analiz de sensibilitate a

datoriei la cele mai importante riscuri. Sunt prezentate prognozele doar n baza unui
singur scenariu de baz. De asemenea, executivul nc nu pregtete de sine
stttor i periodic Analiza Sustenabilitii Datoriei (ASD). Documentul respectiv este
executat doar intermitent doar de ctre partenerii externi, n primul rnd de FMI i nu
n toate cazurile sunt publicate pe pagina web a MF.8 La acest indicator de
performan este cele mai mult de fcut, att cantitativ, ct i calitativ pentru a ne
conforma cu cele mai bune practici internaionale.

DPI-7. Coordonarea cu politicile monetare. La acest indicator a avut loc un regres

uor de la scorul A la A-. Aceast evoluie se datoreaz faptului c cadrul curent de
cooperare pe datoria de stat ntre MF i Banca Naional a Moldovei (BNM)
presupune un schimb sptmnal de informaie (n cadrul ntrunirilor Comitetului de
Gestionare a Lichiditii), pentru scorul A fiind necesar un schimb de informaie
zilnic. Totodat, acest lucru depinde de dezvoltarea intern a pieei de valori
mobiliare i numrul de tranzacii pe care le efectueaz MF i BNM. Necesitatea
schimbrii cadrului curent privind edinele sptmnale va aprea doar cu
dezvoltarea cantitativ i calitativ a pieei interne. Ceea ce ine de ali doi subcriterii
privind responsabilitile BNM ca agent fiscal al statului, ele sunt publicate i deschise
publicului. 9 De asemenea, n cadrul normativ este stipulat expres interdicia de
creditare a statului de ctre BNM - art. 41 al Legii nr. 548-XIII cu privire la BNM.

Pe lng progresele nregistrate au fost i unele modificri ale cadrului normativ care
pot submina nu doar transparena, dar i stabilitatea finanelor publice. i anume, este
vorba de modificarea Legii nr.419-XVI cu privire la datoria public, garaniile de stat i
recreditarea de stat n septembrie 2014 (Legea nr.187 pentru modificarea i completarea
unor acte legislative), care a introdus excepii pentru aprobarea garaniilor de stat n situaii
de criz financiar sistemic (art. 3 al. (2)). Aceast derogare presupune c garaniile
respective n astfel de situaii sunt aprobate de Guvern, dar nu de Parlament, ca n restul
cazurilor, ceea ce a permis oferirea secret a garaniilor de stat sectorului bancar n
noiembrie 2014 i martie 2015. n lumina acestor evoluii, est imperativ de anulat aceast
derogare, deoarece astfel de asisten i oferire de garanii trebuie s mearg aceleai etape
ca i restul garaniilor i s fie aprobate de Parlament, chiar i n edine urgente n cazul
unor evoluii negative economice.

..
8 http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2014/cr14190.pdf
9
https://www.bnm.md/files/Acord.pdf

10

 Executarea Bugetului de Stat n 2014

Planificarea, executarea i raportarea BS n anul 2014 a fost fcut n baza
programelor de cheltuieli. Spre deosebire de anii precedeni, programele de cheltuieli au
acoperit tot cuantumul de alocri din BS. Raportarea n baza programelor de cheltuieli,
permite analiza performanei instituiilor publice n baza indicatorilor de performan, care au
stat la baza fiecrui program n faza de pregtire a bugetului i care sunt cuantificabili.
Totodat, trebuie de menionat c n Raportul de executare a BS pe 2014, din cele 20 grupe
principale de cheltuieli (conform clasificaiei funcionale),sunt prezentate informaii narative i
detaliate pe baza programelor doar pentru 12 grupe. Astfel, performana cheltuielilor
bugetare se poate estima doar n aceste domenii, faptul dat prezentnd o constrngere
pentru o analize complet a modului de executare a BS.
Nivelul de performan a cheltuielilor bugetare n anul 2014 a fost unul mediocru. Din
total 809 indicatori de performan raportai pe programe, au fost realizai circa 549, ceea ce
constituie 64%. Din grupele de cheltuieli cel mai nalt procent de realizare a indicatorilor
respectivi a fost la tiin i inovare de circa 92%, iar cel mai ru rezultat a fost nregistrat la
gospodria comunal i gospodria de exploatare a fondurilor de locuine (Figura 1).
Totodat, trebuie de menionat c asupra gradului de realizare a acestor indicatori
influeneaz nu doar eforturile instituiilor, dar i distribuirea lor neuniform n cadrul
grupurilor de cheltuieli. Astfel, n cazul programelor pentru gospodria comunal, la baz au
stat 5 indicatori de performan, doar unul din ei fiind ndeplinit ceea ce a dus la un procentaj
minim, n timp ce n alte grupuri numrul de indicatori este cu mult mai mare.

Ponderea indicatorilor realizati (%)

Figura 1. Gradul de realizare a indicatorilor de performan n BS 2014

100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0

Grupurile de cheltuieli

Sursa: Calculele Expert-Grup n baza datelor Ministerului Finanelor

Extinderea raportrii n baz de programe nu a fost nsoit i de mbuntirea calitii

programelor. Deja pe parcursul mai multor ani calitatea formulrii obiectivelor i indicatorilor
d performan este nc slab.10 Majoritatea obiectivelor stipulate rmn a fi formulate prea
abstract i nu pot fi cuantificai, subminnd procesul de evaluare a programelor de cheltuieli.
De asemenea, variaz calitatea formulrii indicatorilor de performan pe diferite grupuri de
cheltuieli, printre cele mai bine formulate pot fi menionate programele pentru agricultur i
justiie.
..
10
E. Veveria Bugetarea pe programe: Ministerele Economiei i Agriculturii, Expert-Grup, 2013.

11

O problem persistent pe parcursul mai multor ani este modul de valorificare a

fondului de rezerv a Guvernului. Ca i n anii precedeni, o parte din banii alocai din
acest fond au fost cheltuii pentru organizarea deplasrilor peste hotare a delegaiilor oficiale,
organizarea diferitor manifestri, premierea laureailor Premiului Naional i alte activiti care
puteau fi prevzute i planificate n cadrul BS. Cel mai mare impediment pentru folosirea
acestui fond doar pentru alocri strict imprevizibile este cadrul normativ n acest domeniu.
Regulamentul privind utilizarea mijloacelor fondului de rezerv al Guvernului a fost aprobat
tocmai n anul 1997 i permite alocarea finanrii nu doar pentru nlturarea efectelor
calamitilor naturale, dar i pentru aa aciuni planificabile n BS cum este finanarea unor
aciuni ce in de promovarea limbii, culturii, etc. (cap. I. Dispoziii generale, p. 2). Este
evident, c pentru a diminua practica de folosire a fondului respectiv pentru cheltuieli
previzibile, este nevoie de modificat regulamentul dat.
O constrngere a sistemului bugetar curent este incapacitatea de valorificare a
surselor externe de finanare. Un ir de factori, care au devenit sistemici, precum
nerealizarea precondiiilor de debursare, lipsa experienei executorilor i calitatea
instituional de management a proiectelor cu finanare extern a dus la anularea unor pri
din aceste mprumuturi, sau extinderea perioadei de finanare. Astfel, doar n anul 2014, din
cauza nevalorificrii n termen a mai multor mprumuturi au fost anulate unele pri din
sursele contractate n valoare de 36,0 milioane de lei. De asemenea, incapacitatea de
valorificare n timp a unui mprumut din partea BEI pentru realizarea Programului de
restructurare a sectorului vitivinicol, care expira n 2014, a dus la extinderea perioadei de
valorificare, ns cu un cost de deservire mai mare n comparaie cu termenii iniiali.11
n ultima perioad s-a nrutit situaia cu restanele de plat fa de BS. n anul 2014
cuantumul total al restanelor a crescut cu 9,8% i a atins nivelul de 1562,9 milioane lei. De
asemenea, gradul de colectare rmne extrem de jos, n anul precedent colectndu-se doar
27,5% din restanele aferente BS la nceputul anului. Aici este important de ales ca prioritate
eforturile de fortificare a capacitilor de colectare a restanelor a Serviciului Fiscal de Stat
(SFS), deoarece ponderea restanelor n veniturile administrate este de 12,5% sau circa 1,2
miliarde de lei.12
Situaia cu rambursarea mprumuturilor recreditate de asemenea s-a nrutit n anul
precedent. n 2014 au fost ncasate doar 88% din datoriile agenilor economici privind
mprumuturile recreditate din surse interne i externe. Totodat, este dificil situaia i cu
starea soldurilor debitorilor garantai, din total mprumuturi garantate de 420,9 mil. lei, 393,2
mil. lei (93,4%) reprezint datoriile cu termenul de achitare expirat. O situaie analog se
manifest i cu recuperarea datoriilor beneficiarilor recreditai.13
Performana pe termen scurt a BS depinde de minimizarea riscurilor ce in de
ncasrile bugetare i evoluia datoriei de stat. Fr soluionarea acestor dou probleme
prioritare finanele publice o s rmn vulnerabile la ocurile externe. Pe termen mediu i
lung este necesar de mbuntit calitatea executrii bugetului n baza programelor de
cheltuieli.
..
11Raportul auditului datoriei sectorului public, garaniilor de stat i recreditrii de stat pe anul 2014, Anexa nr.2 la Hotrrea Curii de
Conturi nr. 20 din 25 iunie 2015.
12 Raportul auditului asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2014, Anexa nr. 1 la Hotrrea Curii de
Conturi nr. 20 din 25 iunie 2015.
13
Ibid.

12

 Concluzii i recomandri
n ultimii ani cadrul de cheltuieli publice din Republica Moldova a nregistrat mai multe
evoluii pozitive. Aceste evoluii au avut att aspect cantitativ, ct i calitativ. S-a
mbuntit, n primul rnd cadrul de gestionare a datoriei publice, datorit asistenei tehnice
i financiare a partenerilor externi de dezvoltare. Totodat, mbuntirea cu aspect cantitativ
privind managementul BS, datorit diminurii discrepanei ntre cifrele planificate i cele
realizate, nu a trecut nc peste un prag de calitate i poate fi atribuit mai mult conjuncturii
macroeconomice favorabile din ultimii ani. Pentru a obine un salt n cadrul pregtirii,
implementrii i raportrii BS este necesar de implementat un ir de aciuni compatibile cu
cele mai bune practici internaionale la acest capitol, i anume:

mbuntirea calitii programelor de cheltuieli. Este necesar de revzut

pregtirea i formularea scopurilor, obiectivelor i indicatorilor de performan a
programelor de cheltuieli, ca ei s fie uor de cuantificat i s asigure n timp o
trasabilitate a performanei. Totodat, n Raportul de executare a BS trebuie s
includ absolut toate programele care au fost aprobate la nceputul anului i date
explicaii pentru toate devierile indicatorilor de performan att negative, ct i cele
pozitive.

Pregtirea BS n baza mai multor scenarii macroeconomice. Doar o planificare a

bugetului n baza mai multor scenarii poate s asigure o stabilitate finanelor publice
n perioade de criz.

Raportarea datoriei publice. n ultimul timp a crescut importana datoriei publice att
ca surs de finanare, ct i ca surs de riscuri pentru finanele publice. Din aceste
considerent i conform celor mai bune practici, Guvernul trebuie s elaboreze un
raport anual pe datoria public, care s fie prezentat Parlamentului spre aprobare.
Acest raport trebuie s fie separat de Raportul de executare a BS i s fie suspus
auditului obligatoriu din partea CC. Deoarece n Legea nr. 149 au fost operate
modificri privind cadrul de raportare, este necesar de introdus obligativitate auditului
acestui raport de ctre CC.

Structura rapoartelor privind datoria public. Este necesar de specificat n

legislaie structura rapoartelor privind datoria. Astfel, trebuie de completat art. 8 al.(4)
al Legii nr. 419, cu mai multe detalii privind structura datoriei de stat, inclusiv s
corespund elementelor de raportare privind garaniile de stat (art.8 al.(5)).

Programul Managementul datoriei de stat pe termen mediu. Pentru a mri

calitatea BS, mai ales la capitolul datorie de stat, este importat de introdus programul
respectiv n documentele de suport a BS i estimrile datoriei pentru buget s fie
preluate din acest document.

Analiza sustenabilitii datoriei publice. n prezent cadrul de gestionare a datoriei

publice este nc slab coordonat cu politicele fiscale. Un pas nainte la acest capitol
ar fi elaborarea i publicarea anual a ASD de ctre MF, care a fost elaborat doar de
ctre partenerii externi. Capacitile instituionale a ministerului pot fi fortificate prin
negociere unui program de asisten tehnic i financiar din partea partenerilor
externi (posibil Comisia European sau BM).

13

Auditarea rapoartelor privind datoria public. Dei CC a nceput s auditeze i

raporteze aparte de BS, evoluiile ce in de datoria de stat, este necesar de
reglementat n legislaie obligativitatea i mecanismul de auditare a datoriei. Astfel,
este necesar de completat Legea nr. 419 cu un articol privind auditul datoriei de sat.
De asemenea, este important de fortificat capacitile instituionale a CC pentru a
perfecta i audituri de performan a datoriei de stat.

Fondul de rezerv a Guvernului. Modificarea Regulamentului privind utilizarea

mijloacelor fondului de rezerv a Guvernului este necesar pentru a exclude toate
prevederile de finanare care pot fi planificate i n BS. n acest caz, utilizarea banilor
din acest fond va fi posibil doar numai pentru situaii excepionale.

Acordarea garaniilor de executiv n situaii de criz financiar sistemic. Pentru

fortificarea transparenei bugetare i excluderea unor hotrri secrete pe viitor la
acest capitol este imperativ de modificat art.3 al. (2) al Legii nr. 419, ca astfel de
garanii s fie aprobate nu de Guvern, dar de Parlament. De asemenea, este oportun
ca n fiecare caz de acordare a garaniilor n perioade de criz financiar, Guvernul
s prezinte Parlamentului pe lng pachetul standard de documente i o versiune
revizuit a ASD, care ar lua n calcul riscurile i impactul acestor garanii asupra
datoriei i finanelor publice.

Restanele i datoriile fa de BS. Datorit ponderii semnificative a restanelor n

colectrile executate de SFS, este imperativ de fortificat cadrul instituional al
instituiei respective pentru a monitoriza i amplifica eforturile de recuperare a
restanelor ctre BS.

Utilizarea fondurilor externe. Dat fiind faptul c gradul acestor fonduri este destul
jos, este imperativ de implementat un set de msuri pentru a mbunti capacitile
de absorbie a fondurilor date. Printre principale msuri pot fi menionate ca o
pregtire mai intens, inclusiv i cu asistena partenerilor externi, a personalului care
selecteaz, implementeaz i monitorizeaz proiecte cu finanare extern.

14

 Anexe
Evaluarea a Performanei de Gestionare a Datoriei. Indicatorii de performan pentru
Republica Moldova n 2015.
1. DPI-1. Cadrul juridic
Scorul
A

B
C

Cerine
Cerinele pentru scorul B sunt ndeplinite. n plus, legislaia primar stipuleaz elaborarea unei
strategii pe termen mediu de management a datoriei, precum i o raportare anual obligatorie ctre
parlament. n raportul ctre Parlament sunt evaluate rezultatele obinute n raport cu ce s-a planificat
n strategie.
Cerinele minime pentru scorul C sunt ndeplinite. n plus, legislaia primar stipuleaz stabilirea unor
obiective clare pentru managementul datoriei, precum i o raportare anual ctre Parlament.
Raportarea trebuie s reflecte activitile de management a datoriei i garaniile emise de Guvern.
Legislaia (primar i secundar) stipuleaz clar cadrul juridic pentru Guvern de a se mprumuta i a
emite noi instrumente de datorie, de a ntreprinde tranzacii cu aspect de ndatorare, precum i de a
emite garanii de stat. n plus, legislaia primar stipuleaz scopurile pentru care Guvernul poate s
se mprumute.
Cerinele minime pentru scorul C nu sunt ndeplinite.

2. DPI-2.Cadrul instituional
Scorul
A

Cerine
1.Cerinele pentru scorul B sunt ndeplinite. n plus, tranzaciile privind datoria sunt executate doar de
o singur entitate principal, responsabil de managementul datoriei.
2. Cerinele pentru scorul B sunt ndeplinite. n plus, garaniile de stat sunt pregtite i emise de o
singur entitate, care poate fi entitatea responsabil de managementul datoriei.
1. Cerinele minime pentru scorul C sunt ndeplinite. n plus, tranzaciile ce in de datorie sunt ghidate
de o strategie formalizat de management a datoriei i sunt executate fr interferena factorilor
politici.
2. Cerinele minime pentru scorul C sunt ndeplinite. n plus, deciziile sunt ghidate de un cadru
formalizat de politici guvernamentale n domeniu.
1. Tranzaciile ce in de datorie sunt executate sau de o entitate principal de management a datoriei,
sau, n cazul dac nu exista astfel de entitate, de un numr de instiuii care-i coordoneaz strns
activitile sale printr-un mecanism formalizat de interacionare.
2. Dac este aplicabil, garaniile de stat sunt emise de una sau mai multe entiti publice, care-i
coordoneaz activitatea sa printr-un mecanism formalizat , precum i interacioneaz cu entitatea
principal responsabil de managementul datoriei.
1. Cerinele minime pentru scorul C nu sunt ndeplinite.
2. Cerinele minime pentru scorul C nu sunt ndeplinite.

3. DPI-3.Strategia de gestionare a datoriei

Scorul
A

B+

Cerine
1. Cerinele pentru scorul B sunt ndeplinite. n plus, estimarea obiectivelor pentru indicatorii de risc
este fcut n baza unei analize comprehensive a costurilor i riscurilor, care identific
vulnerabilitatea portofoliului de datorii fa de ocurile ratelor de dobnd. De asemenea, n aceste
analize sunt bine descrise toate ipotezele i constrngerile analizei respective.
2. Cerinele pentru scorul B sunt ndeplinite. n plus, planul anual de contractare a datoriei este baza
pe strategia aprobat.
1. Cerinele minime pentru scorul C sunt ndeplinite. n plus, strategia de management a datoriei are
coridoare de deviere realiste a obiectivelor pentru ratele de dobnd, refinanare, riscurile ratelor de
schimb, care ar reflecta condiiile specifice a rii date.
2. Cerinele minime pentru scorul C sunt ndeplinite. n plus, strategia este cadrul bugetar pe termen
mediu i cele anuale.
1. O strategie pe termen mediu este elaborat , care include toate estimrile existente i proieciile
datoriei de stat, n baza unor obiective de management a datoriei. Strategia dat este abordat cel
puin ca o linie directoare pentru evoluia dorit a indicatorilor de refinanare, ratelor de dobnd,
precum i riscurilor ratelor de schimb. n plus, dac este relevant, strategia conine i o descriere a
eforturilor pentru dezvoltarea pieei interne de VMS.
2. Proiectul strategiei este elaborate de ctre entitatea principal responsabil de managementul
datoriei, iar n lipsa unei entiti unice, de ctre toate instituiile responsabile de domeniu. Opiniile
bncii central sunt obinute i strategia este aprobat formal. De asemenea, documentul respectiv

15

este fcut public, inclusiv prin publicarea pe paginile web oficiale i pres scris.
1. Cerinele minime pentru scorul C nu sunt ndeplinite.
2. Cerinele minime pentru scorul C nu sunt ndeplinite.

4. DPI-4. Evaluarea operaiunilor de gestionare a datoriei

Scorul
A

Cerine
1. Cerinele pentru scorul B sunt ndeplinite. n plus, un raport statistic (sau echivalentul lui), care s
includ evaluarea principalelor riscuri a portofoliului de datorie, este publicat cel puin semi anual, cu
o vechime a datelor nu mai mare de dou luni la data publicrii.
2. Cerinele pentru scorul B sunt ndeplinite. n plus, un raport independent conine o evaluare a)
gradul de realizarea a obiectivelor stipulate de gestiune a datoriei, b) strategia curent de gestiune a
datoriei i argumentarea acesteia, c) gradul de conformare cu aceast strategie.
1. Condiiile minime pentru scorul C sunt ndeplinite. n plus, un raport (sau echivalentul lui), care s
includ evaluarea principalelor riscuri a portofoliului de datorie, este publicat cel puin anual, cu o
vechime a datelor nu mai mare de ase luni la data publicrii.
2. Condiiile minime pentru scorul C sunt ndeplinite. n plus, raportul anual (sau o parte a unui raport
mai larg) conine o evaluare cum activitatea Guvernului n domeniului datoriei s-au conformat cu
strategia aprobat de management a datoriei.
1. Un buletin statistic (sau echivalentul su), cu un set de indicatori de performan indicai n EPGD,
este publicat anual, cu o vechime a datelor nu mai mare de ase luni la data publicrii.
2. Un raport (sau o parte a unui raport mai larg), care conine date despre volumul datoriei de stat i
operaiunile respective, este transmis anual Parlamentului i fcut public.
1. Cerinele minime pentru scorul C nu sunt ndeplinite.
2. Cerinele minime pentru scorul C nu sunt ndeplinite.

5. DPI-5. Audit
Scor
A
B

C+

Cerine
1. Cerinele pentru acordarea scorului B sunt ndeplinite. Mai mult, auditul extern de performan este
fcut public n timp de ase luni de la finalizarea auditului.
2. Cerinele pentru acordarea scorului B sunt ndeplinite. Toate aciunile au fost ndeplinite n termen.
1. Cerinele minime pentru acordarea scorului C sunt ndeplinite. Mai mult, audituri de performan
externe sunt efectuate periodic, precum i auditul intern a eficienei sistemului de control intern utilizat
pentru gestiunea datoriei de stat.
2. Cerinele minime pentru acordarea scorului C sunt ndeplinite. n plus, exist un plan de aciuni
specificnd msuri coercitive i termenul necesar pentru a rspunde recomandrilor. Unele aciuni au
fost puse n aplicare.
1. Cerinele minime pentru acordarea scorului C sunt ndeplinite. Audituri de conformitate externe au
fost efectuate n ultimii doi ani. Rapoartele de audit sunt disponibile publicului n termen de ase luni
de la finalizarea auditului.
2. Factorii de decizie relevani produc un rspuns de management relevant pentru a aborda
rezultatele auditurilor interne i externe ale gestiunii datoriei de stat .
1. Cerinele minime pentru acordarea scorului C nu sunt ndeplinite.
2. Cerinele minime pentru acordarea scorului C nu sunt ndeplinite.

6. DPI-6. Coordonarea cu Politica Fiscal

Scor
A

Cerine
1. Cerinele minime pentru acordarea scorului B sunt ndeplinite. n plus, previziunile includ analiza
scenariilor, inclusiv scenarii pesimiste.
2. Cerinele minime pentru acordarea scorului B sunt ndeplinite. Mai mult, ASD(le) sunt efectuate sau
actualizate anual de ctre Guvern.
1. Cerinele minime pentru acordarea scorului C sunt ndeplinite. Mai mult, previziunile includ analize
de sensibilitate a scenariului de baz fa de dobnzi i de ocurile de refinanare i ale cursului de
schimb.
2. Cerinele minime pentru acordarea scorului C sunt ndeplinite. Mai mult, ASD(le) sunt efectuate cel
puin odat n doi ani de ctre Guvern.
1. Ca parte a procesului de elaborare a bugetului de ctre Guvern, sunt prezentate previziuni
relevante, sigure, cuprinztoare i la timp despre serviciul datoriei de stat.
2. Variabilele macroeconomice cheie (rezultatele efective i prognoze) i o analiz a sustenabilitii
datoriei care a fost realizat de ctre Guvern n ultimii trei ani sunt partajate cu entitatea (sau
entitile) principal de gestiune a datoriei de stat.
1. Cerinele minime pentru acordarea scorului C nu sunt ndeplinite.
2. Cerinele minime pentru acordarea scorului C nu sunt ndeplinite.

16

7. DPI-7. Coordonarea cu politica monetar

Scor
A-

Cerine
1. Cerinele pentru acordarea scorului B sunt ndeplinite. Mai mult, responsabilitile instituionale de
gestiune a Datoriei de Stat sunt fcute publice.
2. Cerinele pentru acordarea scorului B sunt ndeplinite. Mai mult, exist un schimb de informaii
zilnic cu banca central despre tranzaciile ce vizeaz datoriile curente i viitoare, i despre fluxurile
de trezorerie (flux de numerar) ale guvernului.
3. Accesul direct la finanare de la banca central este, prin lege, interzis sau limitat la situaiile de
urgen n care alte operaiuni de finanare nu sunt viabile, iar, atunci cnd este folosit, perioada este
limitat la dou sptmni.
1. Cerinele minime pentru acordarea scorului C sunt ndeplinite. Mai mult relaia instituional dintre
banca central i guvern este descris ntr-un acord/acorduri formale.
2. Cerinele minime pentru acordarea scorului C sunt ndeplinite. Mai mult, exist un schimb de
informaii cu banca central, cel puin sptmnal pe tranzaciile datoriilor actuale i viitoare i
fluxurile de trezorerie (flux de numerar) ale guvernului central.
3. Cerinele minime pentru acordarea scorului C sunt ndeplinite. n plus, accesul la finanare din
partea bncii centrale este, a unei perioade, prin lege, se limiteaz la nu mai mult de trei luni.
1. Att timp ct banca central efectueaz tranzaciile ce in de Datoria de Stat n calitate de agent
fiscal central, operaiunile de politic monetar sunt pstrate separat n mod oficial de tranzaciile ce
in de Datoria de Stat. Banca central informeaz guvernul i piaa atunci cnd sunt efectuate
operaiuni de politic monetar i cnd tranzacioneaz n pia ca un agent din partea guvernului
central.
2. Atunci cnd este relevant pentru punerea n aplicare a politicii monetare, exist cel puin informaii
actualizate lunar, pentru tranzaciile datoriilor actuale i viitoare i fluxurile de trezorerie (flux de
numerar) ale guvernului central la banca central.
3. Accesului la finanare din partea bncii central are un plafon impus de legislaie.
1. Cerinele minime pentru acordarea scorului C nu sunt ndeplinite.
2. Cerinele minime pentru acordarea scorului C nu sunt ndeplinite.

17

 Bibliografie
1. Debt Management Performance Assessment Methodology, World Bank, 2015.
2. Moldova Public Expenditure Review. Capital expenditures: Making Public Investment
Work for Competitiveness and Inclusive Growth in Moldova, World Bank, June 2013.
3. Raportul auditului asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat
pe anul 2014, Anexa nr. 1 la Hotrrea Curii de Conturi nr. 20 din 25 iunie 2015.
4. Raportul auditului datoriei sectorului public, garaniilor de stat i recreditrii de stat
pe anul 2014, Anexa nr.2 la Hotrrea Curii de Conturi nr. 20 din 25 iunie 2015.
5. Raportul de evaluare a performanei n gestionarea datoriei pentru Republica
Moldova, BM, 2008.
6. D. Budianschi, I. Morcotlo, T. Savva Evaluarea transparenei procesului bugetar n
Republica Moldova, Expert-Grup, 2015.
7. E. Veveria Bugetarea pe programe: Ministerele Economiei i Agriculturii, ExpertGrup, 2013.
8. Rapoartele anuale de executare a bugetului de stat pe anii 2011-2014.
9. Y. Hadziyiannakis, G. Sedrakyan Evaluarea Cheltuielilor Publice i Responsabilitii
Financiare n Republica Moldova (2008-2010). Raport Performanei Managementului
Finanelor Publice, octombrie 2011.

18