Contractul de concesiune - izvor al dreptului real de concesiune

Lect. univ. dr. Adina Calot Ponea

Conformment aux dispositions lgales spciales en matire des concessions, la concession se fait par un contrat de concession par lequel une autorit publique transmet pour une priode dtermine, l'autre partie, le droit et l'obligation d'exploitation d'un bien proprit publique son risque et responsabilit, contre une redevance. 1. Reglementare legal . Dreptul de concesiune este reglementat n primul rnd n art. 136 alin. 4 teza a II- a din Constitu ie care prevede c bunurile proprietate public pot fi concesionate. Urmare a abrog rii Legii nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor prin O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizi ie public , a contractelor de concesiune de lucr ri publice i a contractelor de concesiune de servicii1, acest ultim act normativ mpreun cu O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public reprezint , n prezent, dreptul comun n materia concesiunilor2. Bine n eles c exist i o serie de alte reglement ri referitoare la concesiune, cum ar fi cele cuprinse n Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic3 al acesteia sau n Legea nr. 215/2001 a administra iei publice locale4, dar i n alte legi speciale: O.G. nr. 16/2002 privind contractele de parteneriat public privat5, Legea petrolului nr. 238/20046, Legea minelor nr. 85/2003, etc. Conform dispozi iilor legale enun ate mai sus, concesionarea se face printr-un contract de concesiune prin care o autoritate public , numit concedent, transmite pentru o perioad determinat , celeilalte p r i, numit concesionar, dreptul i obliga ia de exploatare a unui bun proprietate public , pe riscul i pe r spunderea sa, n schimbul unei redeven e. 2. P r ile contractului de concesiune. Pot fi conceden i, astfel cum dispune art. 5 din O.U.G. nr. 54/2006: ministerele sau alte organe de specialitate ale administra iei publice centrale, pentru bunuri din domeniul public na ional; consiliile jude ene, consiliile locale sau institu iile publice de interes local, pentru bunurile din domeniul public jude ean ori local. Acestora, O.G. nr. 34/2006 lea mai ad ugat, n calitate de autoritate contractant i(art. 8): oricare organism al statului - autoritate public sau institu ie public - care ac ioneaz la nivel central ori la nivel regional sau local; oricare organism de drept public, altul dect unul dintre cele prev zute anterior, cu personalitate juridic , care a fost nfiin at pentru a satisface nevoi de interes general, f r caracter comercial sau industrial i care se afl cel pu in n situa ia de a fi finan at, n majoritate, de c tre o autoritate competent ori se afl n subordinea sau controlul unei autorit i contractante; orice asociere format din una sau mai
1

Publicat n M. Of. nr. 418/15 mai 2006 i care a intrat n vigoare la data de 30 iunie 2006 aprobat prin Legea nr. 337/2006. 2 Publicat n M. Of. nr. 569/30 iunie 2006. 3 Art. 12 din Legea nr. 213/1998 prevede c bunurile proprietate public pot fi concesionate. 4 Art. 125 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 dispune c bunurile care fac parte din domeniul public sau privat de interes local sau jude ean pot fi concesionate. 5 Publicat n M. Of. nr. 94/2 februarie 2004. 6 Publicat n M. Of. nr. 535/15 iunie 2004.

Revista de tiin e Juridice

multe autorit i contractante; oricare alt subiect de drept care desf oar una sau mai multe activit i n baza unui contract atribuit de o autoritate competent . Concesionar poate fi orice persoan fizic sau juridic , indiferent de cet enie sau na ionalitate. Sunt excluse persoanele juridice de drept public. 3. Obiectul concesiunii. Pot fi concesionate bunurile din domeniul public al statului sau unit ilor administrativ-teritoriale7, fie c sunt bunuri imobile sau bunuri mobile. Dac se concesioneaz terenuri, de orice natur , concesionarul are obliga ia de a nregistra contractul de concesiune n registrul de publicitate imobiliar sau n cartea funciar . Legiuitorul a identificat dou categorii de bunuri care pot fi utilizate de concesionar pe perioada execut rii contractului, i anume: bunurile de retur adic acelea care au f cut obiectul concesiunii precum i cele care au rezultat n urma investi iilor impuse prin caietul de sarcini. Acestea revin, de plin drept, gratuit i libere de orice sarcini concedentului, la momentul ncet rii contractului; bunurile proprii sunt bunurile concesionarului care fie au fost folosite i epuizate pe durata concesiunii, fie au fost doar utilizate de acesta. Bunurile proprii r mn n proprietatea concesionarului la ncetarea concesiunii. Obiectul concesiunii l poate constitui att un bun ct i un serviciu public sau o activitate economic ntruct, de cele mai multe ori bunurile concesionate sunt afectate unor servicii publice sau economice. n astfel de cazuri, distinct de contractul de concesiune a bunului proprietate public , concesionarul bunului are obliga ia de a ncheia contracte de concesiune avnd ca obiect prestarea de servicii sau realizarea de lucr ri. Acestea vor fi ns guvernate de reglement rile cuprinse n O.U.G. nr. 34/2006. Bunurile ob inute pe parcursul execut rii contractului de concesiune vor intra n proprietatea concedentului la momentul ncet rii concesiunii. 4. Subconcesionarea. Regula instituit de art. 8 este aceea c subconcesionarea este interzis , excep ie f cnd situa ia expres i limitativ prev zut n art. 59 alin. 5-11 din O. U. G. nr. 54/2006, anume aceea n care concesionarul este o companie na ional , o societate na ional sau o societate comercial aflat n subordinea concedentului, care a fost nfiin ate prin reorganizarea regiilor autonome i care are ca obiect principal de activitate gestionarea, ntre inerea, repararea i dezvoltarea bunurilor proprietate public . Subconcesionarea este supus aprob rii prin hot rre de c tre Guvern, consiliul local, jude ean sau Consiliul General al Mun. Bucure ti, n baza unui studiu de oportunitate. 5. Redeven a concesiunii. De i legea nu define te aceast no iune, prin redeven se n elege acea sum de bani pe care concesionarul o datoreaz periodic concedentului n schimbul exploat rii bunului. Ea reprezint principala obliga ie a concesionarului i constituie un element esen ial al contractului de concesiune8. Altfel spus, redeven a este pre ul concesiunii i poate fi stabilit ca o cot parte din profitul ob inut de concesionar prin exploatarea bunului concesionat9. Modul de calcul dar i cel de plat al redeven ei se stabilesc de c tre ministerele de resort sau de autorit ile administra iei publice locale. Redeven a ob inut din concesiune se face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, dup caz(art. 4 alin. 1 i 2 din O.U.G. nr. 54/2006).
7

Art. 3 din O.U.G. nr. 54/2006 prevede c " Fac obiectul contractului de concesiune bunurile care sunt proprietate public a statului sau a unit ilor administrativ-teritoriale, potrivit Constitu iei i reglement rilor legale privind proprietatea public ". 8 S. Cercel, Drept civil. Patrimoniul. Posesia. Proprietatea, Editura Universitaria, 2002, p. 139. 9 I. Avram, Contractele de concesiune, Editura Rosetti, 2003, p. 97 i urm.

59

6. Durata contractului de concesiune. Conform dispozi iilor art. 7 din O.U.G. nr. 54/2006, pe baza unui studiu de oportunitate, concedentul este cel care stabile te termenul contractului de concesiune care ns nu va putea dep i 49 de ani ncepnd cu data semn rii lui. La expirarea duratei concesiunii, p r ile pot conveni, printr-un simplu acord de voin , prelungirea termenului contractului pentru o perioad egal cu cel mult jum tate din durata sa ini ial . 7. Forma contractului de concesiune. Articolul 1 alin. 2 din O.U.G. nr. 54/2006 define te contractul de concesiune ca fiind "acel contract ncheiat n form scris ". Din modul de redactare a textului legal rezult c forma scris este necesar ad validitatem pentru ncheierea valabil a contractului. Sanc iunea nerespect rii acestei condi ii de form atrage inexisten a actului care, nu mai poate fi probat prin nici un alt mijloc de prob 10. De altfel, necesitatea formei scrise a contractului de concesiune rezult i din coroborarea dispozi iilor legale enun ate cu cele cuprinse n art. 58 din acela i act normativ care prev d faptul c , redactarea acestuia se va face n limba romn , n dou exemplare, cte unul pentru fiecare parte. n cazul n care concesionarul este de na ionalitate sau cet enie str in , contractul se va putea ncheia n patru exemplare, dou n limba romn i dou ntr-o alt limb aleas de p r i. 8. Constituirea dreptului de concesiune i natura sa juridic . Atunci cnd are ca obiect bunuri apar innd domeniului public, ca i dreptul de administrare, dreptul de concesiune este un drept real principal, derivat din dreptul de proprietate public care se na te dintr-un contract administrativ i este opozabil tuturor, cu excep ia proprietarului. Ceea ce diferen iaz contractul de concesiune de actele unilaterale de putere, pe de o parte dar i de contractele civile, pe de alt parte, este structura sa bipartid : partea reglementar care con ine clauze obligatorii, de adeziune cum ar fi cele cuprinse n caietul de sarcini i, partea propriu-zis contractual care este guvernat de normele contractuale de drept comun aplicabile contractelor civile11. Tocmai din acest considerent s-a afirmat n doctrin principiul dublei naturi a contractului de concesiune12. ncercnd s identific m caracterele juridice ale contractului de concesiune, putem conchide c acesta este un contract administrativ, solemn, sinalagmatic, oneros, comutativ, cu executare succesiv i intuitu personae. 9. Atribuirea contractului de concesiune. Procedura atribuirii contractului de concesiune de bunuri proprietate public 13 este reglementat n capitolul III al O.U.G. nr. 54/2006 care, n art. 14 distinge ntre dou modalit i: licita ia i negocierea direct . nainte de a prezenta succint principalele etape ale celor dou proceduri, apreciem c se impune precizarea c , la baza ncheierii contractului de concesiune se g sesc principiile considerate de c tre legiuitor(art. 13) a fi determinante n aceast etap , i anume: a)transparen a constnd n punerea la dispozi ie tuturor celor interesa i a informa iilor referitoare la
10 11

I. Avram, Contractele de concesiune, Editura Rosetti, 2003, p. 101. S. Gherghina, A. Sebeni, Efectele i ncetarea contractului de concesiune, Dreptul nr. 11/1999, p. 10; V. Stoica, Drept civil. Drepturi reale, vol.I, Editura Humanitas, Bucure ti, 2005, p. 450; I. Avram, op. cit., p. 24. 12 J. Rivero, J. Waline, Droit administratif, 17 edition, Sirey, Paris, 1996, p. 258. 13 Consider m necesar a repeta distinc ia ce trebuie f cut ntre atribuirea contractului de concesiune de bunuri, reglementat de O.U.G. nr. 54/2006 i atribuirea contractului de concesiune de lucr ri sau servicii, reglementat de O.U.G. nr.34/2006.

60

Revista de tiin e Juridice

aplicarea procedurii pentru atribuirea contractului de concesiune; b) tratamentul egal reprezentnd aplicarea, ntr-o manier nediscriminatorie, de c tre autoritatea public , a criteriilor de atribuire a contractului de concesiune; c) propor ionalitatea presupune c orice m sur stabilit de autoritatea public trebuie s fie necesar i corespunz toare naturii contractului; d) nediscriminarea se realizeaz prin aplicarea de c tre autoritatea public a acelora i reguli, indiferent de na ionalitatea participan ilor la procedura de atribuire a contractului de concesiune, cu respectarea condi iilor prev zute n acordurile i conven iile la care Romnia este parte; e) libera concuren constnd n asigurarea de c tre autoritatea public a condi iilor pentru ca orice participant la procedura de atribuire s aib dreptul de a deveni concesionar n condi iile legii, ale conven iilor i acordurilor interna ionale la care Romnia este parte. Anterior etapei atribuirii contractului de concesiune, conform dispozi iilor legale, trebuie parcurs o procedur prealabil administrativ de ini iere a concesiunii, procedur demarat de concedent sau ca urmare a unei propuneri nsu it de acesta. n oricare dintre situa ii concedentul va realiza un studiu de oportunitate, al c rui con inut este stabilit de art. 10 din O.U.G. nr. 54/2006 i care, n m sura n care este aprobat prin hot rre a Guvernului, a consiliilor locale, jude ene sau al Consiliului General al Municipiului Bucure ti, va sta la baza elabor rii caietului de sarcini al concesiunii. De i dispozi iile O.U.G. nr. 54/2006 stabilesc ca modalitate de atribuire a concesiunii i negocierea direct , licita ia public constituie totu i principalul procedeu de concesionare, fiind impus i de prevederile art. 15 din Legea nr. 213/1998 i art. 125 din Legea nr. 215/2001. Licita ia este ini iat de concedent prin anun ul de licita ie, care se trimite spre publicare n Monitorul Oficial sau ntr-un cotidian de circula ie na ional sau local , cu cel pu in 20 de zile calendaristice nainte de data limit pentru depunerea ofertelor. Dac , urmare a anun ului de licita ie, sunt depuse cel pu in 3 oferte valabile, procedura licita iei poate continua cu evaluarea acestora. n caz contrar, concedentul este obligat s anuleze procedura i s organizeze o nou licita ie. Dac ns , i dup repetarea procedurii de licita ie nu au fost depuse cel pu in 3 oferte valabile, concedentul are dreptul de a aplica procedura de negociere direct . n cadrul negocierii directe, a a cum de altfel o arat i denumirea, concedentul negociaz cu ofertan ii clauzele contractuale, inclusiv redeven a. Conform dispozi iilor legale, principalul criteriu de atribuire a contractului de concesiune l reprezint cel mai mare nivel al redeven ei. Dac ns acest criteriu este insuficient pentru departajarea ofertan ilor se poate recurge la o serie de alte aspecte n m sur s determine cea mai avantajoas ofert , i anume: capacitatea economico financiar , protec ia mediului nconjur tor, condi ii specifice impuse de natura bunului concesionat, etc. 10. Ap rarea concesiunii. ntruct raporturile dintre concesionar i concedent sunt de subordonare, acesta din urm poate modifica unilateral unele clauze ale contractului de concesiune sau poate s retrag dreptul de concesiune prin denun are unilateral a contractului. Dac ns atitudinea concedentului mbrac aspecte abuzive, concesionarul va putea recurge la mijloace juridice de protec ie de natur administrativ . n cazul n care concesiunea are ca obiect bunuri proprietate public , litigiile ap rute n leg tur cu contractul de concesiune se solu ioneaz n procedura reglementat de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, fiind n competen a Tribunalului, ca instan de fond. Aceea i procedur va fi urmat i n cazul n care litigiul vizeaz acordarea de desp gubiri.

61

Dac ns contractul are ca obiect concesionarea de lucr ri publice sau de servicii publice, solu ionarea litigiilor este reglementat de O.U.G. nr. 34/2006, n capitolul IX. Conform dispozi iilor legale cuprinse n acest act normativ, procedura judiciar n fa a instan ei este precedat de o procedur prealabil jurisdic ional dat n competen a Consiliului Na ional de Solu ionare a Contesta iilor, organism cu activitate administrativ jurisdic ional care func ioneaz pe lng Autoritatea Na ional pentru Reglementarea i Monitorizarea Achizi iilor Publice. Deciziile pronun ate de C.N.S.C. pot fi atacate cu plngere la curtea de apel care va solu iona cauza printr-o hot rre definitiv i irevocabil . 11. ncetarea contractului de concesiune. Contractul de concesiune poate nceta, n condi iile legii14, astfel: la mplinirea termenului stabilit n contract; prin denun are unilateral de c tre concedent, atunci cnd este impus de interesul na ional sau local dar cu plata unei juste i prealabile desp gubiri. Dezacordul p r ilor cu privire la cuantumul desp gubirilor poate fi tran at de instan a de judecat ; prin reziliere unilateral de c tre concedent sau, dup caz de c tre concesionar, n cazul nendeplinirii obliga iilor contractuale. Partea n culp va fi obligat i la plata unei desp gubiri; prin renun area concesionarului la concesiune datorit imposibilit ii acestuia de a exploata bunul, dintr-o cauz de for major ; prin dispari ia sau pieirea bunului concesionat dintr-o cauz de for major . La ncetarea concesiunii, concesionarul este obligat s restituie concedentului bunurile care au f cut obiectul concesiunii dar i pe cele care au rezultat din investi iile impuse prin caietul de sarcini, la ncheierea contractului. Dac unele dintre bunurile concesionate au fost distruse total sau par ial, din culpa concesionarului, acesta va fi obligat la desp gubiri.

14

Art. 57 din O.U.G. nr. 54/2006.

62