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ANDRÉS TÉLLEZ NÚÑEZ*
Revista Derecho del Estado n.° 42, enero-abrilde 2019, pp. 311-338
312 Andr6s T61lez Nnifiez
PALABRAS CLAVE
ABSTRACT
KEYWORDS
SUMARIO
INTRODUCCIÓN
Hay dos asuntos que siempre causan y han de seguir causando algo de preocu-
pación a quienquiera que tenga a su cargo la creación de normas de derecho
internacional público1 : por un lado, la cuestión de su legitimidad, lo cual
involucra fundamentalmente un problema de participación de la comunidad
internacional y de técnicas jurídico-legales en materia de procesos de toma
de decisiones, que se concretarán en compromisos vinculantes sobre la base
del consenso, que no unanimidad (eventualmente exigibles por medio de la
fuerza); y, por otro lado, y muy particularmente a partir de la segunda mitad
del siglo xx, el tema de su eficacia y de su efectividad'.
Subyacente a estos dos asuntos que permean continuamente el debate aca-
démico y la misma praxis de los Estados en la conducción de sus relaciones
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Por supuesto que no resulta nuevo dentro del debate entre académicos del
derecho internacional, no solo el innegable peso que tiene la teoría de las
relaciones internacionales en su quehacer, sino el vínculo estrecho entre las
dos disciplinas.
En efecto, no parece que pueda llevarse a cabo un examen serio de la vi-
vencia del derecho internacional público sin consultar la perspectiva política
teórica y práctica. El presente estudio estima que no resulta nada desatinado
aquel pensamiento atribuido a Henkin según el cual law is politics?. El proceso
de creación de la norma jurídica de derecho internacional es, por supuesto
y ante todo, de carácter político, y ni qué hablar de su aplicación, que para
efectos de este artículo se denominará ampliamente vivencia.
Si se ha propuesto utilizar una aproximación hermenéutica, esto supone
hacerlo en dos niveles: (a) consultar el texto relevante de los instrumentos
vinculantes y de aquellos tenidos como no vinculantes, y (b) relacionar los
hallazgos de una lectura hermenéutica con una vivencia de esos dictados, y
también proceder, desde allí, a hacer una lectura hermenéutica de esa vivencia.
La investigación pretende concentrarse en dos grupos particulares de Es-
tados: por un lado, aquellos que, dada su situación geopolítica y particulares
caracteres macroeconómicos, pueden y de hecho hacen uso de sanciones
6 El adjetivo relativo se utiliza acá en dos sentidos: primero, para caracterizar a un Estado
en relación con otro Estado o grupos de Estados; segundo, como opuesto a absoluto.
7 DAMROSCH, L. F., HENIN, L., CRAWFORD, R., ScHACHrER, O. y SMIT, H. International
Law. 4.a ed. St. Paul: West Group, 2001, 1.
económicas (los denominados sender States); por otro lado, aquellos que,
dadas esas mismas circunstancias, resultan siendo destinatarios de dichas
sanciones económicas (los denominados target States).
La pregunta de fondo que precisamente es la que se procura responder a
lo largo del texto es la siguiente: si hay un aparente divorcio entre lo jurídico
y lo político, ¿es esto más un problema de percepción teórica-ideal, y en la
praxis, en verdad, no habría divorcio o distancia?
El problema es complejo y no puede haber asomos de resolución si no se
consultan y examinan primero algunas aristas económicas. Así, este primer
capítulo delinea dichas cuestiones y luego hace un examen, con base en los
elementos económicos, de la vivencia axiológica del derecho internacional
público.
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15 Ver supra.
16 LARAE-PERFZ. Economic Sanctions as a Use of Force: Re-evaluating the Legality of
Sanctionsftom an Effects-based Perspective, cit., 177. Estos artículos tienen que ver, de manera
general, con condiciones de bienestar de la población de un Estado.
17 M ABERRY, S. Overview of U.S. Economic Sanctions. En InternationalTrade Law Jour-
nal. Vol. 17, 2008, 52. Disponible en: www.stcl.edu/academics/law-reviews-joumals/currents/
(Consultado en agosto de 2017).
18 Ibíd., 52.
19 GIBSON, S. InternationalEconomic Sanctions: The Importance of Government Struc-
tures. En Emory InternationalLaw Review. Vol. 13, 1999, 162. Disponible en: www.law.emory.
edu (Consultado en agosto de 2017).
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.
Por supuesto que si el trasfondo de las sanciones es sobre todo de tipo
económico, su valoración en términos de éxito o fracaso también debe tener
un corte económico. Con base en los estudios preparados por Hufbauer,
Schott y Eliott`, criticados por algunos dada, entre otras cosas, la falta de
un peer review4 de su reporte, aunque citados ampliamente en la doctrina y
en los textos académicos de derecho internacional público, particularmente,
los estadounidenses, los dos criterios básicos para evaluar su efectividad
serían dos: (a) cuánto del resultado en un cambio de políticas buscado por el
sender State se dio en realidad, y (b) el aporte concreto de la sanción. Desde
ese punto de vista, de acuerdo con Gibson, las sanciones serían más o menos
efectivas2`. Si hay una aproximación binaria, es decir, optar por usar fuerza
militar o fuerza económica, políticamente resultaría más fácil, al menos en
el nivel del discurso, defender el uso de sanciones económicas.
20 Ibíd., 165.
21 Ibíd., 172.
22 La imposición de sanciones económicas contra Rusia se ha vuelto más notoria en la
medida en que el actual presidente de Estados Unidos, Donald J. Trump, presuntamente fue
ayudado por algunos estamentos del gobierno ruso para ganar las elecciones presidenciales de
2016 en ese país.
23 De acuerdo con este estudio, a la fecha del mismo, las sanciones financieras habían sido
exitosas en un 41% de los casos examinados, al paso que las sanciones comerciales lo habían
sido en un 25%. En casos en donde hay una combinación de sanciones comerciales y sanciones
financieras la media de éxito, de acuerdo con este estudio, ha sido del 33%.
24 Ver supra.
25 GIBSON. InternationalEconomic Sanctions, cit., 176.
.
¿Por qué entonces se usan tan ampliamente? No se debe olvidar que Rusia y
su gobierno son hoy los más famosos destinatarios de sanciones económicas
por parte de Estados Unidos. De acuerdo con Gibson, una explicación residiría
en la public choice doctrine (que en ningún caso habría de ir desligada de
una aproximación moral), según la cual los funcionarios gubernamentales
actuarán a nivel nacional para maximizar los beneficios para ellos mismos,
pero al mismo tiempo externalizando los costos hacia/a otros27 . No debe
pasarse por alto que las sanciones económicas suponen costos (altos) no
solamente para los target States, sino también para los sender States; y que,
al mismo tiempo, en virtud de una influencia de grupos especiales de pre-
sión, también servirían para beneficiarlos; todo en función de la influencia
de esos grupos de interés o grupos de presión sobre el gobierno de turno 2
.
A esto debe unirsele necesariamente el tener en cuenta si el sender State es
una democracia o no, y quizás asumir que normalmente la imposición de
sanciones operará de parte de un régimen democrático contra un régimen no
democrático 29 . Es aquí donde quizás, según Gibson, los políticos de turno
deben hacer una reflexión juiciosa: en términos de costo-beneficio y de la
vinculación con fines más democráticos, es decir, reformas en materia de
derechos humanos, transiciones ordenadas de poder y eventualmente la
protección del medio ambiente.
En punto de derechos humanos, Wall3 afirma con razón que quizás esto
equivalga a una suerte de imperialismo que supone hacer un examen profundo
de los caracteres de universalidad y claridad sobre el alcance y contenido,
cosa que dejaremos para una investigación posterior y sobre lo cual Jürgen
Habermas, entre otros, trae interesantes planteamientos", más allá de ver una
26 Ibíd., 183.
27 Ibíd., 186.
28 Ibíd., 188.
29 Democracia aquí entendida de la manera más amplia posible, y quizás siguiendo no
solo a Abraham Lincoln en su "Discurso de Gettysburg", sino también y sobre todo las más
recientes tesis de Habermas sobre deliberación y comunicación en el contexto de la democracia
moderna.
30 WALL, C. Human Rights and Economic Sanctions: The New Imperialism. En Fordham
InternationalLaw Journal. Vol. 22, 2008, 578. Disponible en: www.news.law.fordham.edu
(Consultado en agosto de 2017). Véanse también, por ejemplo, algunos documentos producidos
por la oNu, específicamente del Consejo de Derechos Humanos, en punto de los impactos nega-
tivos de sanciones económicas unilaterales. En otra ocasión se presentará un reporte estadístico
complementario.
31 Ver sobre esto la referencia de José Álvarez que se hace más adelante sobre la oscilación
del derecho entre utopía y culpa.
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35 DAMROSCH et al. Norm Internalizationand U.S. Economic Sanctions, cit., 943 ss.
36 PARKER. The Cost-effectiveness of Economic Sanctions, cit., 32.
37 STALLS, J. Economic Sanctions. En University ofMiami Internationaland Comparative
Law Review. Vol. 11, 2003, 142. Disponible en: www.intemationalandcomparativelawreview.
law.miami.edu (Consultado en agosto de 2017).
38 Ibíd., 156.
39 E1NISMAN, A. Ineffectiveness at its Best: Fighting Terrorism with Economic Sanctions.
En Minnesota Journal of International Trade. Vol. 9, 2000, 299-326. Disponible en: www.
minnjil.org.310 (Consultado en agosto de 2017). Ver también WOLFF, H. UnilateralEconomic
Sanctions: Necessary Foreign Policy Tool or Ineffective Hindranceof American Businesses?
En Houston Business & Tax Law Journal. Vol. 6, 2006,329-362. Disponible en: www.hbtlj.org
(Consultado en agosto de 2017).
40 KATZENSTEIN, S. Dollar Unilateralism: The New Frontline of National Security. En
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del Departamento del Tesoro en Washington los que vienen a terminar deli-
neando en gran parte la vivencia del derecho internacional a través de esos
mecanismos que implican, por ejemplo, la recolección de información de
swwr 4 1, mecanismo que además ayuda a los bancos y en general las institu-
ciones financieras a cumplir con las sanciones económicas 42
.
Esto que puede hacer Estados Unidos directamente en materia del sector
financiero y bancario 43 , en otros sectores como el sector textil, energético o
incluso de telecomunicaciones no podría hacerlo 44
.
Barry Carter, de Georgetown University, caracteriza, vía Van Wagenen,
las sanciones económicas de Estados Unidos en cinco tipos: (a) limitaciones
en programas de asistencia internacional; (b) límites a las importaciones por
parte de Estados Unidos; (c) límites a transacciones financieras privadas;
(d) límites a exportaciones desde Estados Unidos, y (e) límites impuestos a
transacciones financieras internacionales.
Por su parte, Van Bergeijk, vía Van Wagenen, distingue entre sanciones
económicas efectivas y sanciones económicas exitosas. Las primeras causarían
daño económico, las segundas cambiarían el comportamiento del target Sta-
te 45. Una suerte de test que agrupa los factores que influenciarían la eficacia
de las sanciones podría organizarse así: (a) qué tantos socios comerciales
tiene el target State; entre más tenga, menos eficaz será la sanción; (b) una
sanción será más eficaz y/o efectiva contra una economía de libre mercado
que contra una economía centralizada y controlada; (c) será menos eficaz
si el target State no depende de bienes foráneos; (d) será menos eficaz si
crea grandes costos a los países importadores, y (e) las sanciones se verán
fortalecidas si hay una fuerte oposición política en el target State4 6
.
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52 Hay un repaso interesante sobre la noción de soberanía y sus dos acepciones westfalianas
tradicionales: (a) la soberanía interna y (b) la soberanía de interdependencia. Ver GOLDSMITH, J.
Book Review: Sovereignty, InternationalRelations Theory, and InternationalLaw: Sovereign-
ty: Organized Hypocrisy by Stephen D. Krasner. En Stanford Law Review. Vol. 52, 2000, 961.
Disponible en: www.stanfordlawreview.org (Consultado en agosto de 2017). La definición o
descripción clásica de soberanía, según Openheimer, vía Goldsmith, implicaría: (a) que un Estado
adopte la constitución que desee; (b) que adopte la política comercial que estime conveniente y
(c) que trate a sus sujetos como a bien tenga. Krasner, vía Goldsmith, afirmará que esto resulta
impreciso por cuanto no han sido pocos los casos en que las constituciones han sido impuestas
y unas naciones han intervenido en los asuntos de otras.
53 GIBSON. InternationalEconomic Sanctions, cit., 161. Rebatimos a John Foster Dulles,
citado por Gibson, y su apreciación sobre lo que es y no es fuerza: en efecto, las sanciones
económicas internacionales son también un ejercicio de fuerza.
54 Ibíd., 182.
55 Definición de agresión contenida en la Resolución 3314 de 1974 de la Asamblea General
de la oNu.
56 Ibíd.
57 LARAE-PEREZ. Economic Sanctions as a Use of Force, cit., 185.
58 Ibíd., 186.
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sonas; (e) de pena de muerte sumaria; (d) de tortura y tratos crueles; (e) de
detención arbitraria y prolongada; (f) de discriminación étnica sistemática,
y (g) de un patrón consistente de violaciones graves de derechos humanos
internacionalmente reconocidos 9
.
La internalización (norm internalization) de las sanciones económicas
únicamente, según Cleveland, tendría lugar en la medida en que se actúe
consistentemente con los principios generales del sistema internacional.
Cleveland hace una afirmación controversial: aun si las sanciones son adop-
tadas unilateralmente (el caso de Estados Unidos), ellas per se no reducen
o menoscaban el sistema internacional. Cleveland ata necesariamente la
legitimidad de un programa de sanciones al hacer eficaces y efectivos los
derechos humanos, esto con fundamento en los artículos 2 (4) y 2 (7) de la
Carta de la ONU. Ahí el principio de no intervención encontraría un elemento
que lo relativizaría, en la medida en que inmiscuirse por medio de la fuerza
económica en los asuntos internos de otros Estados cuando esto obedece a
motivos que buscan proteger los derechos humanos supondría que no podría
hablarse de una violación de ellos60 . En síntesis, afirma Cleveland, el uso de
sanciones económicas unilaterales resulta consistente con las obligaciones
impuestas por la Carta de la ONU.
Por su parte, Burci 1 hace algunas sugerencias sobre cómo dotar de ma-
yor legitimidad a las sanciones económicas internacionales cuando estas
son adoptadas multilateralmente. Al paso que, a la luz del capítulo vn de la
Carta de la oNU, las sanciones devienen obligatorias para todos los Estados,
el problema radicaría no tanto en el órgano que las adopta, sino en cómo se
lleva a cabo al procedimiento, particularmente en el interior del Sanctions
Committee del Consejo de Seguridad. Quizás la elaboración de una guía más
precisa que tuviera en cuenta cuestiones como las que aquí se discuten podría
dotarlas de mayor legitimidad, aun cuando no deja de reconocer la lentitud,
creemos nosotros, siempre característica de los órganos de decisión de la ONU.
Por el lado del resultado esperado de las sanciones, Burci insiste en que
en realidad son más dañinas que beneficiosas. De allí que nos preguntemos:
¿cuándo entonces resultan efectivas las sanciones económicas, independien-
temente de las reflexiones funcionales, y aquellas que ya hemos mencionado?
Esto, de acuerdo con Stalls, se podría probar por lo que pareciera evidencia
primafacie de la indignación que causa el actuar de Estados Unidos en los
casos en que aplica un programa de sanciones económicas, que aun cuando
pueda tener una motivación política fundamentada en cierta moralidad, termina
afectando más a los pueblos que a los dirigentes (quizás esta aseveración no
encontraría mucho fundamento si se considera el caso de Rusia en 2017 y
su presunta intervención en las elecciones presidenciales de Estados Unidos
durante 2015 y 2016)64.
Bialostozky se pregunta si la legitimidad de las decisiones sobre sanciones
económicas adoptadas por el Consejo de Seguridad de la ONU inevitable-
mente está permeada por consideraciones económicas y estratégicas de sus
miembros. Quizás no solo, a veces, estos intereses estratégicos influencian
62 REISMAN, W. M. When are Economic Sanctions Effective? Selected Theorems and Co-
rollaries. En ILSA Journalof International& Comparative Law. Vol. 2, 1996, 589. Disponible
en: https://home.heinonline.org/titles/Philip-C-Jessup-Library/iLSA-JOuMal-of-Intemational-and-
Comparative-Law/9letter=l (Consultado en agosto de 2017).
63 Ibíd., 590.
64 STALLS. Economic Sanctions, cit., 126.
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CONCLUSIÓN
La segunda mitad del siglo xx y las dos primeras décadas del siglo xxi le
han mostrado a la humanidad que la arquitectura normativa internacional
diseñada luego de la Segunda Guerra Mundial no ha evitado la comisión
de ilícitos internacionales y no ha eliminado fenómenos de degradación
de la dignidad humana como el hambre, la pobreza o la desigualdad. Una
aproximación hermenéutica a los textos vinculantes, en particular a la Carta
de la ONU y la Declaración, su máxima guía interpretativa, pero también a la
conducta de los Estados, que en el contexto de la imposición de sanciones
económicas internacionales busca cambiar la conducta de otros Estados o
reprocharla o castigarla, no solo permite demostrar la hipótesis central acá
propuesta, en el sentido de que los mundos del ought y el might se confun-
den en la praxis; sino que también deja ver que, a pesar de la sensación de
violación de la normatividad internacional y de comisión de un ilícito, el
reproche moral que esto causa y ocasiona demuestra la realización (relativa)
del derecho internacional público, en particular su eficacia-efectividad, que
en palabras de Gibson es internalización, en palabras de Álvarez es utopía
y en la terminología acá elegida es efectividad relativa.
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