Susan Rose Ackerman - Corrupcion y Economia Global PDF
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Susan Rose-Ackerman**
vendedor. El comprador del sector privado paga un soborno al vendedor del sector pblico
para obtener algo valioso. Los sobornos pueden ser utilizados para asignar beneficios
perfectamente legales, aunque escasos, tales como moneda extranjera, licencias de importacin,
crdito o contratos con el Estado; o pueden proveer al comprador de algo que no merece, como
una exencin frente a cierta regulacin vlida, una reduccin ilcita de contribuciones o un
permiso para llevar a cabo un negocio ilegal. Los sobornos pueden incluso ser usados para
inducir a ciertas autoridades a hostigar e investigar a los competidores de quien soborna. El
soborno no siempre involucra a funcionarios pblicos: agentes de adquisiciones privados han
estado implicados en escndalos de corrupcin, as como funcionarios de crdito en bancos
privados. El denominador comn es una persona con autoridad para distribuir un beneficio
escaso, que para elegir beneficiarios usa algn mtodo diferente a la disponibilidad a pagar un
soborno.
Frecuentemente, los compradores y vendedores corruptos desarrollan sistemas que los
refuerzan mutuamente y subsisten a lo largo del tiempo. Estos sistemas no son slo los medios
efectivos para esconder pagos y lograr la colocacin de fondos ilcitos. Tambin pueden ser
organizados para poder afectar los tipos de servicios y contratos que el gobierno ofrece. Las
decisiones gubernamentales sobre qu tipos de proyectos de obra pblica apoyar y qu tipos de
concesiones y privatizaciones patrocinar, pueden estar ntimamente ligadas al sistema de la
corrupcin. Dado que la corrupcin beneficia a los participantes de ambos lados de la relacin,
ninguno de los grupos tiene un incentivo para concluirla unilateralmente. No hay manera de
desenmaraar la red para atribuirle la culpa a slo uno de los participantes. Todos son
responsables.
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SUSAN ROSE-ACKERMAN
pagos
corruptos
para
ganar
grandes
contratos,
concesiones
Esta seccin se deriva de parte de un documento de discusin escrito para el Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) (Rose-Ackerman, 1997 y PNUD, julio de 1997).
53
empresas y de los funcionarios de alto nivel. Aunque empleados de bajo nivel son sobornados
algunas veces para que revelen informacin, y algunas empresas pequeas sobornan para obtener
contratos rutinarios de suministro, los casos importantes representan un desembolso sustancial
de fondos y pueden tener un enorme impacto en el presupuesto gubernamental y en las
perspectivas de crecimiento de un pas. Estas transacciones son, por definicin, el terreno vedado
de los altos funcionarios y frecuentemente involucran a corporaciones transnacionales que
operan solas o en consorcio con socios locales. Un estudioso ha llamado alta corrupcin a este
fenmeno (Moody-Stuart, 1994).
Cuando el gobierno acta como comprador o como contratante, existen varias razones
para sobornar funcionarios. Primero, una empresa puede pagar para ser incluida en la lista de
postores precalificados y para restringir el tamao de esta lista. Segundo, puede pagar por
informacin privilegiada. Tercero, los sobornos pueden inducir a los funcionarios a estructurar
las especificaciones de las licitaciones de tal manera que la empresa corrupta sea el nico
proveedor calificado. Cuarto, una empresa puede pagar para ser seleccionada como el contratista
ganador. Finalmente, una vez que la empresa ha sido seleccionada como contratista, puede pagar
para obtener precios inflados o para escatimar en calidad. La corrupcin en la contratacin
ocurre en cualquier pas; incluso en aqullos que estn en lo ms alto del ndice de honestidad
como Singapur y Nueva Zelanda2. Algunos ejemplos mostrarn el rango de posibilidades.
En Zimbabwe, la colusin de funcionarios superiores de Correos y Telecomunicaciones
con una empresa suiza de telecomunicaciones, puede haber conducido a que se evadieran los
procedimientos locales de licitacin. Se han alegado sobornos hasta por 7.1 millones de dlares3.
En una transaccin de aeroplanos entre Corea del Sur y varias
compaas norteamericanas, se ha alegado el pago de sobornos al Presidente Roh
Tae Woo. Se ha cuestionado a
estar
involucradas.
El asesor
en
de
seguridad
nacional
de
Roh
Johann Graf Lambsdorff, un becario que trabaja para Transparency International, ha preparado un ndice
comparado de corrupcin que es una compilacin de jerarquizaciones realizadas por otros acadmicos basadas en
las percepciones del nivel de corrupcin en las transacciones comerciales. Nueva Zelanda y Singapur estn en lo
ms alto de su lista. El ndice y una explicacin adjunta se encuentran en Transparency International Newsletter,
septiembre de 1996, p. 5-8.
3
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SUSAN ROSE-ACKERMAN
Tae Woo, ha admitido haber recibido dinero de empresas que esperaban obtener contratos para
proveer armas. Dicho asesor est acusado de haber aceptado 300,000 dlares relacionados con
adquisiciones de aviones de combate. En concreto, el principal funcionario de una corporacin
coreana fue acusado de dar 65,000 dlares al asesor. El funcionario admiti haber dado el dinero
pero dijo que haba sido un regalo4.
En Singapur, un enorme escndalo que involucr a varias empresas transnacionales y a
un funcionario superior de la Junta de Utilidad Pblica, estuvo relacionado con pagos hechos
para recibir informacin confidencial sobre postores. El caso llev a la lista negra a cinco
grandes transnacionales implicadas en el escndalo. El funcionario recibi catorce aos en
prisin como pena5.
Recientemente, los pases desarrollados han estado involucrados en escndalos similares
en adquisiciones. En Alemania aparentemente se pagaron sobornos para ganar contratos con
valor de 2,500 millones de marcos para construir la Terminal 2 del aeropuerto de Frankfurt.
Segn el fiscal, la corrupcin condujo a un incremento en los precios de aproximadamente 20
a 30%6. En la provincia francesa de Seine-Maritime, catorce personas han recibido cargos de
corrupcin en relacin con contratos de adquisicin de computadoras. Servidores pblicos
distorsionaron los procedimientos normales para la asignacin de contratos conduciendo a una
prdida estimada de 50 millones de francos segn el Ministerio del Interior francs7. En Blgica,
se cree que se han pagado 1.9 millones de dlares en sobornos a figuras destacadas del Partido
Socialista en relacin con un contrato en materia de defensa8.
No todos los escndalos sobre adquisiciones y contrataciones involucran
obras de gran escala o proyectos sobre bienes de capital. Los bienes que se
agotan
por
su
consumo
son
candidatos idneos
para
sobornos,
en
tanto
Roh&s Former Security Advisor Arrested on Graft Charges, Agence France Presse, 13-diciembre-1995;
Seoul Shaken as Ex-Presidents are Charged with Insurrection, Jane&s Defense Weekly, 10-enero-1996; South
Korea&s Daewoo Head Faces Bribe Charges, Reuters North American Wire, 17-enero-1996.
4
German Airport Corruption Probe Deepens: Five Jailed and Twenty Companies Under Investigation,
Financial Times, 2-julio-1996; German Corruption Wave Prompts Action, Reuter Business Report,
25-septiembre-1996.
7
Tentacles of Defense Scandal Reach Out for Claes, Financial Times, 19-octubre-1995; Belgians Seek
to Arrest Dassault, Financial Times, 10-mayo-1996.
55
puede ser difcil descubrir ex post que fueron efectivamente entregados en la debida cantidad y
calidad. Por ejemplo, en Malawi, auditores encontraron que millones de dlares en papelera no
existente haban sido adquiridos por el Fondo de Prensa del Gobierno. Este rgano no tena
aprobado ningn sistema escrito de control de adquisiciones locales9. En Kenia, el gobierno
perdi alrededor de 1.5 millones de dlares a travs de la adquisicin irregular de medicamentos
por parte del Ministerio de Salud10.
La privatizacin de empresas del Estado puede mejorar el desempeo de la economa y,
ademas, puede reducir la corrupcin. Sin embargo, el proceso de pasar bienes del Estado a
particulares est cargado con oportunidades para la corrupcin y la autocontratacin. La venta
de una enorme paraestatal es similar al proceso de ofrecer un enorme proyecto de obra pblica.
As, los incentivos para actuar ilegalmente son similares. La corrupcin puede socavar la
racionalidad de eficiencia que subyace a las justificaciones econmicas de la privatizacin. Si
las empresas pagan para conservar el poder monoplico de la paraestatal una vez que pasa a
manos de particulares, el resultado puede ser simplemente una transferencia de beneficios del
Estado a los nuevos propietarios. Los empleados de la empresa privatizada pueden enfrentar
exigencias por parte de proveedores y clientes que busquen una parte de los beneficios
monoplicos.
Existe algn elemento distintivo en la corrupcin que se da en la contratacin
gubernamental y en las privatizaciones, adems del tamao de las transacciones? Por un lado,
aparecen como casos anlogos a aqullos en los que el gobierno distribuye un beneficio escaso,
slo que el valor del beneficio es valuado en muchos millones, y no en unos cuantos miles de
dlares. Bajo condiciones de competencia, quien d el soborno ms alto ser la empresa ms
eficiente, y el ganador se comportar eficientemente ex post sin tomar en cuenta si se vali o no
de un soborno para obtener el beneficio.
Sin
e mb a r go ,
la
c o r r u p c i n
s is t mic a
puede
in t r o d u c ir
candidatos
ms
eficientes,
limitar
la
informacin
disponible
para
los
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SUSAN ROSE-ACKERMAN
11
Lien (1990) escruta esas dificultades y muestra que un funcionario corrupto que discrimina en favor de
algunos oferentes seleccionar frecuentemente a un ganador ineficiente. Ver tambin el modelo de Rose-Ackerman
de corrupcin en la contratacin pblica (1978, p. 121-132).
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disminucin en bienestar social reflejada en las contribuciones extras que deben ser recaudadas
y en los beneficios esperados de los programas pblicos no emprendidos. Los funcionarios
honestos recibirn informacin distorsionada acerca del valor de la concesin y es posible que
en el futuro respalden menos concesiones. Un anlisis similar se aplica para los contratos y
proyectos de privatizacin corruptos. La empresa ms eficiente ser seleccionada bajo un
proceso competitivo de sobornos pero los beneficios para el gobierno se ven reducidos. En el
caso de la contratacin, por ejemplo, parte del costo del soborno puede ser escondido en el valor
del contrato.
El soborno ser extrado en parte de rendimientos que de otra manera fluiran al gobierno
y en parte de ganancias de la empresa ganadora. En el caso de la competencia idealizada, el
ganador es indiferente sobre si gana la concesin a travs de una licitacin honesta o deshonesta.
Sin embargo, en algunos casos el funcionario corrupto puede tener una mayor influencia que el
honesto y ser capaz de obtener una mayor porcin de las ganancias. La empresa prefiere tratar
con funcionarios honestos. Alternativamente, el funcionario corrupto puede ser capaz de
estructurar la transaccin de manera que sea ms lucrativa para las empresas que una transaccin
honesta, diseando la concesin para maximizar las ganancias disponibles para ser compartidas
entre los funcionarios y la empresa oferente. Al hacer eso, puede sacrificar valores que se
reflejaran en el contrato negociado honestamente. Por ejemplo, en una concesin para la
explotacin de madera puede ser ignorado el dao ambiental o el dao a la poblacin local. El
mismo problema puede surgir en proyectos de privatizacin y en contratos. De esta forma, los
funcionarios corruptos pueden prometer conservar la posicin monoplica de una empresa
privatizada o efectuar contratos para la realizacin de proyectos tipo elefante blanco de poco
valor en la promocin del desarrollo econmico.
Ahora consideremos a una empresa que ha obtenido una concesin segura y de largo
plazo para la explotacin maderera a un bajo precio aun considerando el costo total del soborno.
Si la empresa opera en el mercado internacional, sus actos subsecuentes debern depender del
mercado de la madera. El hecho de que haya pagado un precio ms bajo por la concesin no
deber afectar sus decisiones de produccin. De todos modos buscar maximizar ganancias y
el pago por la concesin es un costo hundido. El costo de la corrupcin es resentido por el fisco,
pero no se ha introducido ineficiencia al mercado internacional de madera. Incluso si el
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SUSAN ROSE-ACKERMAN
pago total est por encima del esperado en un sistema honesto, no debe producirse ningn
impacto.
La afirmacin de que no hay ningn impacto en el comportamiento de la empresa es una
conclusin importante, pero es demasiado simple para reflejar la realidad. Los trminos
determinantes son segura y a largo plazo. Un sistema corrupto no es slo aqul en el cual
los individuos en posiciones clave se pueden beneficiar a costa del Estado y de los ciudadanos
ordinarios. Ms bien, la naturaleza corrupta de la transaccin introduce una incertidumbre al
ambiente econmico que puede tener efectos adicionales en la manera en que las empresas
privadas hacen negocios. Las dificultades pueden surgir incluso si gana la empresa ms eficiente.
La naturaleza corrupta de la transaccin puede dar a la empresa una orientacin de corto plazo12.
Existen dos razones para esto. Primero, el concesionario (o el contratante o el adquirente de una
empresa privatizada) puede temer que aqullos que estn en el poder sean vulnerables de ser
derrocados por causa de su corrupcin. Un nuevo rgimen puede no cumplir con los
compromisos del anterior. Segundo, incluso si el rgimen actual se mantiene en el poder, el
ganador puede temer la imposicin de reglas arbitrarias y de demandas financieras una vez que
se ha realizado una inversin irreversible. Puede estar preocupado de que se permita a los
competidores entrar al mercado o de que su contrato sea anulado por razones polticas o por
avaricia13. Al haber pagado un soborno en el pasado, la empresa es vulnerable a reclamos de
extorsin
por
parte
de
aqullos
que
pueden
documentar
Por estas razones, es posible que la empresa corrupta con una concesin maderera
corte rboles ms rpidamente que como lo hara en pases menos corruptos. Tambin
puede estar ms reacia a invertir en bienes de capital que podran ser difciles
12
Ver Coolidge y Rose-Ackerman (1997). Para un ejemplo de la orientacin de corto plazo de los
concesionarios madereros corruptos en Malasia, ver Vincent y Binkley (1992). Deacon (1994, p. 415) cita estudios
que muestran que la seguridad de la tenencia est negativamente asociada con los ndices de deforestacin, y seala
estudios de casos que muestran que cuando los derechos de propiedad estn pobremente protegidos, la deforestacin
es ms rpida. Por supuesto, la corrupcin es slo parte de la razn por la cual las empresas pueden tener una
orientacin de corto plazo. Deacon (1994) muestra que los ndices de deforestacin estn asociados con variables
polticas que reflejan la inseguridad en la propiedad, pero el valor explicativo de su modelo es bajo.
13
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de sacar del pas en caso de que las condiciones cambiaran. En el rea de la energa elctrica, los
ejemplos ms dramticos de esto son las estaciones de energa flotantes que se han instalado en
varios pases en desarrollo para hacer la salida fcil y relativamente poco costosa. En pocas
palabras, tanto el plazo de la produccin como la combinacin de insumos pueden ser
ineficientemente elegidos como resultado de la naturaleza corrupta del sistema.
Adems, es poco probable que la corrupcin se limitar a un nico pago a los altos
funcionarios para cimentar la transaccin. En lugar de eso, el ganador puede ser una empresa con
ms disponibilidad que otras para comprometerse en progresivas relaciones corruptas a lo largo
y ancho de la jerarqua administrativa para proteger sus intereses. Por ejemplo, si la concesin
maderera incluye regalas por cada tronco, las cuales se calculan por el tipo de madera, la
empresa puede pagar a los inspectores para clasificar mal los troncos. Puede tambin pagar para
cortar ms rboles que los que permite la concesin. Bajo un contrato de obra, el que paga el
mayor soborno puede anticipar que deber sobornar a los inspectores de construccin para que
aprueben trabajos que no cumplen con los estndares nacionales de seguridad (Park, 1995). De
hecho, la expectativa de una relacin de largo plazo puede ser parte del atractivo de contratar en
primera instancia con una empresa corrupta. Por otro lado, la empresa corrupta puede retener
algunos sobornos prometidos para garantizar el desempeo de los funcionarios del pas. De esta
forma, una empresa puede firmar un contrato para entregar cemento a un organismo pblico de
construccin de caminos pero slo pagar sobornos cuando recibe los pagos por parte de la
autoridad. Frecuentemente, estos arreglos toman la forma de contratos de consultora con pagos
condicionados a la recepcin de los fondos contratados.
Corrupcin importada y obligaciones
de las empresas transnacionales.
La discusin anterior ha demostrado que la corrupcin no puede ser propiamente descrita
como importada por las empresas transnacionales a los inocentes pases en desarrollo. De
manera similar, tampoco es convincente la perspectiva de que una cultura de dar regalos y de
clientelismo en los pases en desarrollo induce a las empresas transnacionales a demostrar
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SUSAN ROSE-ACKERMAN
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otra opcin ms que tratar con ella. Como monopolista, puede imponer duras condiciones
(Rose-Ackerman, 1998). Un programa para terminar con los sobornos en esas condiciones
probablemente slo aumentar las ganancias de la transnacional sin beneficio alguno para los
ciudadanos del pas.
Es necesaria la competencia, no slo la transparencia. sta es una leccin que los pases
en desarrollo necesitan aprender cuando pelean por una mayor honestidad en las transacciones
internacionales; tambin deben pelear por un ambiente ms competitivo. De hecho, una va para
reducir la presin para que las empresas e inversionistas en lo individual se comporten
responsablemente, es crear un ambiente en el que el comportamiento corrupto no sea
provechoso. Esto supone un ambiente ms competitivo en donde otras empresas tengan un
incentivo para exponer las transacciones corruptas de sus competidores (Rose-Ackerman, 1996
y 1998).
Pero el poder de mercado de las empresas transnacionales y de los organismos de ayuda
no siempre puede ser eliminado. Su posicin depende de la naturaleza de sus tratos con el
gobierno y del tamao de sus transacciones en relacin con el tamao del gobierno. Las
empresas pueden tener concesiones para extraer minerales pesados o petrleo, para talar rboles
o para producir y comercializar productos agrcolas. Pueden adquirir empresas en proceso de
privatizacin o establecer nuevas plantas de manufactura o empresas de servicios. Cuando la
transaccin representa una porcin considerable del ingreso nacional de un pas o del
presupuesto del Estado, las empresas no pueden adoptar responsablemente la postura de que sus
propios intereses comerciales son lo nico que est en juego. Pueden afirmar que ellas no estn
bajo ninguna obligacin de asumir una perspectiva ms amplia, pero no pueden afirmar que sus
acciones sean irrelevantes para las condiciones de un pas en desarrollo o en transicin.
La lucha por apropiarse de las ganancias de los proyectos pblicos puede tener un
impacto destructivo en el sistema econmico y poltico de un pas en desarrollo. Cuando la
lucha no genera beneficios productivos y es slo una pelea por dividirse un pastel
predeterminado, es llamada bsqueda de rentas por los economistas (Kreuger, 1974).
Gente talentosa puede concentrar sus esfuerzos en esta bsqueda de rentas en
lugar de hacerlo en actividades productivas14. Esto puede ocurrir en ambos lados
14
Lui (1990, p. 124), por ejemplo, se preocupa de que los jvenes chinos fracasarn en la
construccin de su capital humano ordinario y, en lugar de esto, se enfocarn en desarrollar directamente
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SUSAN ROSE-ACKERMAN
capital humano improductivo, aprovechando los talentos como habilidades en luchas de poder, en la comprensin
de las preferencias de los superiores y de las maneras de adularlos, en conocer las intrincadas conexiones entre
funcionarios poderosos, etc.
63
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SUSAN ROSE-ACKERMAN
las obligaciones fiscales y regulatorias son suficientes para cumplir con sus deberes. Esta
posicin es controvertida incluso en el mundo desarrollado, pero es, por lo menos, plausible. Esta
perspectiva, de cualquier forma, no valdr cuando la inversin y el comercio ocurren en
ambientes donde las normas, o bien estn pobremente especificadas, o son excesivamente
restrictivas, y en donde est en duda la responsabilidad de los altos funcionarios pblicos en
relacin con el xito econmico y social de largo plazo de su pas. Desde luego, hay muy pocos
casos donde la empresa transnacional puede influir por s sola en la operacin del Estado. El
nmero de repblicas bananeras es probablemente muy reducido en la actualidad. Algunos
pases como China, India o Rusia son tan grandes que tienen su propio poder de mercado. Sin
embargo, incluso en esos pases; algunas transnacionales tienen influencia a nivel nacional, y es
grande el impacto regional de algunas transacciones. Por ejemplo, las compaas de bienes de
consumo con una marca fuertemente reconocida a nivel internacional, pueden constituir tal
smbolo de desarrollo exitoso, que pueden resistirse eficazmente a los requerimientos de
corrupcin. Otras compaas con una posicin de mercado fuerte en sus reas de negocios
pueden rehusarse a participar en arreglos corruptos. Incluso, es posible que cuando estas
empresas salgan perdiendo en transacciones corruptas, algunos pases puedan ser inducidos a
operar ms limpiamente para no sacrificar los negocios de la empresa. Las empresas grandes y
altamente diversificadas pueden tener otra ventaja si son capaces de amenazar creblemente con
salir enteramente de un pas al enfrentar la corrupcin en cierto rengln de sus negocios. Este
tipo de empresas puede tener el poder de negociacin para proteger a empresas subsidiarias
locales de acceder a requerimientos corruptos. Las empresas que usen exitosamente la influencia
que tienen no slo ayudarn a contribuir a las perspectivas de crecimiento de largo plazo del
pas, sino que generalmente tambin se beneficiarn en el corto plazo.
La cuestin importante para las compaas que operan en un ambiente corrupto
es si deben participar activamente, discretamente rehusarse a tratar, o denunciar la corrupcin
a las autoridades locales y a aqullas en el exterior. Mantenerse calladas es probablemente
la peor opcin. La empresa no slo pierde el negocio; tampoco ha hecho nada
por mejorar la situacin subyacente. La ventaja del inters y la preocupacin
actual por la corrupcin es que denunciarla puede conducir a los funcionarios
corruptos a una posicin vergonzosa en el exterior, lo que puede hacer, en consecuencia,
65
que se produzcan reformas para atacarla. Las compaas que aseguran aborrecer la corrupcin,
mientras la aceptan como un mal necesario, no estn actuando consistentemente al menos
mientras se asuma que la presin de la opinin pblica internacional puede tener un impacto
tanto en los funcionarios pblicos corruptos como en las empresas que pagan sobornos.
El papel de la comunidad internacional.15
El creciente inters de la comunidad internacional por limitar la corrupcin es parte de
un replanteamiento general de la funcin de los organismos internacionales de ayuda y de crdito
en la era de la post-Guerra Fra. El final de la Guerra Fra ha cambiado el balance de fuerzas y
ha eliminado cualquier necesidad de apoyar regmenes corruptos por razones de seguridad
nacional. La influencia de la corrupcin generalizada y de la delincuencia organizada en muchos
pases ha hecho que el problema sea difcil de ignorar. Algunos pases latinoamericanos y
asiticos se encuentran amenazados por la influencia corruptiva del narcotrfico. El fracaso de
frica en sus esfuerzos por desarrollarse, frente al progreso sustancial en muchas partes de Asia
y Latinoamrica, hace surgir cuestionamientos sobre el papel del Estado en el desarrollo. El
movimiento mundial hacia la privatizacin y la desregulacin requiere de un replanteamiento
de la relacin entre el mercado y el Estado.
Incluso algunos que reconocen los costos de los gobiernos altamente corruptos
argumentan que el control de la corrupcin no debe conectarse con la poltica internacional sobre
comercio y crdito, y cuestionan el involucramiento de organismos internacionales de ayuda y
de crdito. En lnea con el debate sobre los derechos humanos y los estndares laborales,
argumentan que la poltica comercial y la asistencia al desarrollo no deben ligarse a asuntos no
econmicos. Pero la corrupcin es, en gran medida, un asunto econmico. Afecta la
competitividad de la economa global y la eficiencia de los proyectos de inversin y de
desarrollo en el mundo entero.
15
Esta seccin se deriva, en parte, del borrador de la autora para el Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (julio de 1997).
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SUSAN ROSE-ACKERMAN
Hoy son viables ciertas estrategias que hubieran sido poco factibles hace slo algunos
aos. Hay cuatro amplias esferas para la participacin internacional:
1. Cuando los fondos de los organismos internacionales estn en juego, ya sea como
prstamos o como transferencias, esos organismos tendrn un inters en el uso efectivo
de sus recursos.
2. Los organismos de ayuda pueden apoyar directamente a los esfuerzos anticorrupcin
como son la reforma al servicio civil y la reforma a los sistemas de manejo presupuestal
y financiero. Otros tipos de proyectos de reforma diseados para mejorar el desempeo
econmico y para democratizar la poltica pueden producir nuevas formas de corrupcin
y de autocontratacin. Los reformadores deben buscar controlar estos nuevos tipos de
actividad ilcita.
3. Los esfuerzos internacionales deben concentrarse en reducir la disponibilidad de pagar
sobornos por parte de las empresas transnacionales y en reclutarlas para asistir al mundo
en desarrollo en llevar a cabo las reformas. Quizs se podra desarrollar una relacin
cooperativa entre el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial o el Programa
de Naciones Unidas para el Desarrollo, por una parte, y las empresas transnacionales
por la otra.
4. Los programas internacionales para controlar el flujo de fondos ilcitos pueden ayudar
a inspeccionar la corrupcin haciendo ms difcil transferir fondos secretos al extranjero
donde no pueden ser rastreados. Otros tipos de cooperacin en el control de la actividad
delictiva internacional pueden ayudar a inspeccionar la corrupcin.
Control de la corrupcin en prstamos
y transferencias para proyectos.
Los
organismos
de
ayuda,
interesados
en
el
xito
de
los
proyectos
que apoyan, obviamente se preocuparn por la corrupcin endmica. Por ejemplo, supongamos
que un 20% de los fondos de ayuda se pierden debido a la corrupcin. Ese 20% no
representa sobornos per se sino los costos inflados de contratacin y la prdida de equipo y otros
insumos resultantes de tolerar los sobornos. As, un proyecto con un presupuesto
de 100 millones de dlares se podra haber completado con 80 millones en un
sistema honesto. Consideremos un proyecto simple donde los fondos invertidos
67
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SUSAN ROSE-ACKERMAN
el Banco revis sus directrices de aprobacin para establecer explcitamente que la corrupcin
y el fraude seran causales para cancelar un contrato si quien recibe el prstamo no ha tomado
las acciones apropiadas. Las compaas que el Banco encuentre que son corruptas pueden ser
excluidas de las subastas en futuros proyectos. Las nuevas reglas permiten auditoras del Banco
a los contratantes y requieren que los contratantes registren todos los pagos a funcionarios tanto
antes como despus de las subastas, dado que esos pagos frecuentemente son la ruta por la cual
se hacen los sobornos16. La importancia de estos cambios depender de cmo sean aplicados en
los hechos, pero representan un primer paso prometedor.
Los cambios en la obtencin de prstamos pueden ser complementados a travs
del requerimiento de que los oferentes potenciales firmen un Pacto de Integridad bajo el
cual prometan abstenerse de prcticas corruptas. Transparency International (1995) ha
recomendado esta prctica, y Ecuador la ha utilizado, pero no se le ha dado un uso amplio. sta
es una variante de los procesos de precalificacin usados por organismos de crdito en
muchas jurisdicciones. El nmero de oferentes podr caer, pero la eliminacin selectiva de
empresas corruptas incrementar la naturaleza competitiva del proceso, no la reducir.
Aunque esas promesas parecen redundantes dado que la corrupcin es ilegal en
cualquier caso, pueden tener la ventaja de hacer resaltar el asunto en pases con poco
respeto por la letra de la ley. De cualquier forma, cuando existen ese tipo de
pactos, los perdedores tienen un incentivo para acusar al ganador por corrupcin, incluso
16
El 23 de julio de 1996, los Directores Ejecutivos aprobaron cambios alas Condiciones Generales del
Banco Mundial Aplicables a Acuerdos sobre Prstamos y Garantas. La Seccin 6.03 se expandi para incluir la
corrupcin o el fraude por parte de los representantes de quien recibe el prstamo o por parte del beneficiario del
mismo, como causales para la cancelacin de la parte del prstamo afectada. El pas prestatario, de cualquier
manera, puede defenderse contra la cancelacin tomando acciones en tiempo y forma que satisfagan al Banco como
remedio de la situacin. Adems, las Directivas para la Obtencin de Prstamos IBRD y Crditos IDA se
reformaron para adicionar un nuevo prrafo 1.15 que establece que el Banco rechazar una propuesta de
adjudicacin si determina que el oferente recomendado para la misma ha incurrido en prcticas corruptas o
fraudulentas para obtener otros contratos. El Banco tambin cancelar un contrato si se revelan prcticas corruptas
o fraudulentas posteriormente. Las empresas que se ha encontrado que han incurrido en prcticas corruptas o
fraudulentas con respecto a proyectos financiados por el Banco sern declaradas inelegibles para posteriores
contratos ya sea indefinidamente o por un periodo establecido de tiempo. El Banco tendr el derecho de requerir
la inspeccin los registros de proveedores y contratistas relacionados con sus contratos con el propio Banco. El
Banco tambin requerir que le sean reveladas todas las comisiones pagadas a agentes, tanto antes como despus
de que el contrato sea firmado. Para un panorama de todo esto, ver Shihata (1996).
69
cuando sta no haya ocurrido. La comunidad internacional de ayuda y crdito necesita una va
para dar un uso constructivo a la informacin que los contratantes pueden proveerle, sin
enredarse en investigar las reclamaciones de cada oferente frustrado. Dado que los
procedimientos de subasta son frecuentemente costosos y llevan tiempo, aqullos que
experimenten con este mtodo deben decidir cmo balancear la necesidad de una rpida
contratacin con un proceso diseado para disuadir la corrupcin en esta y futuras transacciones.
Otras reformas deben ser consideradas. Por ejemplo, se podran disear proyectos
teniendo en mente la fragilidad de los procedimientos de adquisiciones de un pas. Si se hiciera
eso, se favoreceran artculos estandarizados vendidos en mercados internacionales en lugar de
bienes especializados. Los bienes estandarizados podran simplemente ser obtenidos en el
mercado sin procedimientos especiales. Otra posibilidad es el desarrollo de puntos de referencia
para ciertos tipos de adquisiciones. En esos casos, el precio de productos comparables en el
sector privado puede ayudar a limitar la inflacin en los precios que a menudo acompaa a los
sobornos en las adquisiciones.
En el Banco Mundial, la Oficina de Inspectores est explorando vas para mejorar el
monitoreo ex post para que haya una mayor revisin de los bienes y servicios realmente
provistos. En lugar de confiar fundamentalmente en registros documentales, los auditores del
Banco estn considerando ms inspecciones fsicas y revisiones in situ. La Divisin de
Evaluacin de Operaciones (DEO) es el rgano de supervisin interna y externa del Banco. Un
estudio hecho para la revisin anual de evaluaciones encontr que es menos probable que pases
altamente corruptos cuenten con proyectos exitosos del Banco Mundial (Kilby, 1995). Este
resultado sugiere que la DEO, por su cuenta, debe asumir este asunto como parte de la revisin
de las prioridades del Banco. El PNUD est patrocinando una serie de proyectos diseados para
mejorar la rendicin de cuentas en relacin con la ayuda internacional (PNUD, julio de 1996).
Los organismos de ayuda y de crdito deben reconocer las dinmicas de poltica y de
organizacin que hacen difcil el control de la corrupcin. Deben revisar a conciencia sus propios
rganos de control para aislar las reas donde hay deficiencias. Si no llevan a cabo ellos mismos
la funcin de supervisin, esto les ser echado en cara por observadores externos.
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SUSAN ROSE-ACKERMAN
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algunas reas de los negocios internacionales. En lugar de eso, el objetivo debe ser buscar
cambios fundamentales en las actitudes y las instituciones en situaciones donde la corrupcin
y la inefectividad gubernamental van de la mano.
Lmites a la corrupcin en los negocios internacionales.
Las empresas transnacionales enfrentan un dilema cuando tratan con regmenes
corruptos. Cada una cree que necesita pagar sobornos para poder hacer negocios, pero cada una
sabe que todas ellas estaran mejor si ninguna pagara. La balanza est inclinada hacia empresas
sin escrpulos y menos eficientes que no correran con la misma suerte en un sistema honesto.
La comprensin de esto ha alimentado los recientes esfuerzos internacionales por limitar la
corrupcin en los negocios internacionales. Esos esfuerzos podran complementar las soluciones
trazadas arriba, que se enfocan fundamentalmente en lo que un pas puede hacer si sus lderes
estn comprometidos en reducir los niveles de este tipo de conductas indeseables. La actividad
actual incluye esfuerzos multinacionales por reprimir la corrupcin, especialmente en la OCDE
y en la Organizacin de Estados Americanos (OEA), y esfuerzos por parte de los empresarios
por promulgar cdigos voluntarios de conducta. Adems de las medidas en curso, otra propuesta
merece discusin: la idea de un tribunal internacional para resolver disputas.
Algunos han recomendado la creacin de nuevas facultades internacionales para enfrentar
la corrupcin global. Ha sido propuesta la participacin de la Organizacin Mundial del
Comercio (OMC), pero las preocupaciones sobre la vinculacin de la poltica comercial
demasiado cerca de una variedad de otros asuntos, desde las condiciones laborales, los derechos
humanos, hasta la corrupcin, indican que sta no ser la primera lnea de accin. Dentro de la
OMC, la posibilidad ms viable es una revisin del Acuerdo sobre Adquisiciones de los
Gobiernos para que ms pases se unan. El acuerdo en vigor inici su vigencia el 1 de enero de
1996, pero slo unos pocos pases han adoptado sus disposiciones, la mayora del mundo
desarrollado. Una posibilidad es volver a redactar el acuerdo para centrarse en aspectos de
anticorrupcin con la esperanza de atraer a ms pases.
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SUSAN ROSE-ACKERMAN
Esos reportes podran ser parte de la informacin usada por el FMI bajo su nueva
poltica de requerir reformas a las instituciones del sector pblico y mejoras en la
transparencia de los procedimientos. La meta es limitar la corrupcin y mejorar la efectividad
de la asistencia financiera del FMI. Esas condiciones fueron adjuntadas a los paquetes
negociados con Filipinas y Tailandia; la falta de voluntad para reformar por parte
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de Kenia condujo a una retirada del FMI. Indonesia ser un importante caso de prueba de esta
poltica.
De manera similar, como parte de su arreglo con el FMI, los funcionarios pblicos que
se sientan presionados para aceptar sobornos por parte de empresas que busquen contratos,
concesiones u otros favores podran tambin reportarlo al FMI. Esos reportes, transmitidos al
Banco Mundial, podran ser un paso preliminar en la implementacin de la nueva poltica de
obtencin de crditos del Banco Mundial, que explcitamente contemple acciones para
disciplinar a empresas por medio de la restriccin del acceso a proyectos apoyados por los
prstamos del Banco Mundial (Banco Mundial, 1996). El Banco, el FMI y Naciones Unidas no
pueden entablar investigaciones individuales sobre funcionarios corruptos. Esto en razn de los
sistemas jurdicos de los pases miembros. No obstante, pueden establecer estrategias de
aplicacin de su propia asistencia y prstamos, y pueden inspirarse para ello en la experiencia
de las empresas transnacionales.
Convertirse en rgano para la presentacin de reclamaciones es una manera de manifestar
a ambas partes que la corrupcin de alto nivel es un juego en el que el pas en vas de desarrollo
es el perdedor y en el que ni los actores privados ni los pblicos pueden ser absueltos de
responsabilidad. Si tanto un alto funcionario como una empresa se quejan acerca de las presiones
de corrupcin ejercidas por la otra parte, el escenario puede estar listo para que se realicen
reformas significativas que reduzcan los incentivos subyacentes para que se den este tipo de
transacciones. Sin tratar de atribuir responsabilidades, los organismos internacionales podran
comenzar un dilogo con los lderes del pas y con los grandes inversionistas con el objetivo de
mejorar la situacin para beneficio de los ciudadanos del pas. Reducir la corrupcin requiere
un compromiso de ambas partes en las transacciones potencialmente corruptas, a pesar de que
slo una parte necesita ser honesta para eliminar el soborno. El problema es de expectativas. Si
todos piensan que todos los dems son corruptos, entonces todos excepto los santos estarn
tentados a involucrarse en la corrupcin. El progreso parece posible si declaraciones claras,
seguidas de acciones consistentes y de un compromiso creble de reportar presiones de
corrupcin, pueden cambiar las expectativas de ambas partes.
El FMI no investigara demandas en lo
individual,
pero
un
transnacionales
est
comenzando
reconocer
los
costos
de
la
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corrupcin para el ambiente global de las inversiones. En la medida en que sea cierto, esto
sugiere otro enfoque para la reforma en el mundo en desarrollo y en los pases en transicin.
Quiz las empresas transnacionales puedan contribuir por ellas mismas al esfuerzo proveyendo
de fondos y asistencia tcnica a los pases interesados en realizar reformas. Esto ya se est
haciendo a travs de asociaciones profesionales como la American Bar Association, pero el
PNUD y otros organismos de ayuda podran explorar la posibilidad de proyectos de
colaboracin. Las empresas que se han visto envueltas en redes de corrupcin pueden proveer
de tiles consejos sobre cmo eliminarlas. Desde luego, los pases en procesos de reforma
pueden ser reacios a aceptar ayuda de aqullos que los han corrompido en el pasado, pero el
PNUD puede ser capaz de establecer un foro neutral en donde la experiencia de las compaas
podra ser aprovechada y sus sugerencias para la reforma discutidas a fondo. Si esto parece un
poco como pedir consejo al ladrn de bancos sobre cmo incrementar la seguridad en los
mismos, pues valga la analoga. Frecuentemente, aqullos con experiencia sern los ms
sensibles para hallar vas para eludir los obstculos de la reforma.
Muchos de los esfuerzos internacionales existentes son muy recientes y algunos son de
carcter puramente exhortatorio. Los prximos aos indicarn si tienen alguna significacin real
en el ambiente de los negocios internacionales. El PNUD y otros organismos de ayuda y de
crdito, junto con organizaciones no lucrativas como Transparency International, pueden
desempear un papel de monitoreo y pueden ayudar a patrocinar programas para el desarrollo
de propuestas prcticas de reforma tanto para pases en lo individual como para la comunidad
de los negocios.
Control del lavado de dinero y de los negocios
internacionales ilegales.
Otra faceta de los esfuerzos internacionales contra la corrupcin es la labor para hacer
ms difcil que las autoridades corruptas escondan sus ganancias. El problema no es slo que la
recepcin de sobornos es fcil de esconder a travs de cuentas en parasos fiscales sino que,
siendo ilegales, es especialmente probable que provean de capital a negocios ilcitos en el mundo
entero. Esto reduce el costo del capital para esas industrias y dota de combustible a su
crecimiento en relacin con las empresas de negocios legales.
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Los esfuerzos por tomar medidas enrgicas contra el lavado de dinero son un medio til
para incrementar los costos de la delincuencia organizada y para hacer que la corrupcin sea ms
riesgosa. La Convencin de Naciones Unidas contra el Trfico Ilcito de Estupefacientes y
Sustancias Psicotrpicas adoptada en Viena en 1988 y la Convencin del Consejo de Europa
sobre Lavado, Bsqueda, Incautacin y Confiscacin de Ingresos de Actividades Delictivas
(1990) son los principales acuerdos internacionales (Scott, 1995). La Convencin de Viena hace
un llamado a que los pases penalicen el lavado de dinero procedente del narcotrfico. La Unin
Europea promulg una norma en 1991 que obliga a los Estados miembros a requerir que sus
instituciones financieras mantengan sistemas para prevenir el lavado de dinero. El principal
rgano internacional comprometido en esfuerzos actuales por controlar el lavado de dinero es
el Destacamento de Acciones Financieras (Financial Action Task Force) establecido en 1989.
Tiene representantes de la OCDE, Hong Kong, Singapur, los Estados del Golfo y la Comisin
Europea (Scott, 1995). Ha desarrollado cuarenta recomendaciones para la toma de medidas
apropiadas, incluyendo la prohibicin de las cuentas annimas. De cualquier forma, en tanto los
mercados emergentes y los pequeos parasos fiscales son crecientemente usados para el
lavado de dinero, el problema del control se est volviendo ms serio. Mantener puro al mundo
desarrollado es de poca relevancia. Lo que est en discusin es tanto la facilidad con la que los
funcionarios corruptos de un pas pueden esconder sus ganancias en otro, como la posibilidad
de que las actividades de lavado de dinero puedan socavar la credibilidad de la estructura
financiera de un pas (Scott, 1995).
Los controles al lavado de dinero son slo sanciones negativas. Es poco probable que
esas actividades sean una va efectiva para incrementar la inversin en pases escasos de capital.
Un pas altamente corrupto es generalmente uno con un ambiente incierto y arbitrario para los
negocios. Un ambiente as, alienta a las lites locales a invertir en el exterior y desalienta la
inversin extranjera directa. As, aunque las acciones diseadas para investigar el lavado de
dinero pueden jugar un papel subsidiario importante, no es probable que tengan demasiado
impacto en pases pobres a menos que estn combinadas con esfuerzos mas directos por mejorar
el desempeo y la responsabilidad del gobierno.
Los esfuerzos internacionales por
controlar
los
negocios
ilegales
son
sus
otros
efectos
negativos,
tienen
una
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control
del
comportamiento
delictivo
internacional
es
una
cuestin
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penal. Restringir el lavado de dinero y controlar los negocios ilegales claramente requiere de la
cooperacin internacional, pero esos esfuerzos no pueden tener mucho impacto por ellos mismos
en el nivel de corrupcin cuando los incentivos subyacentes no surgen de la actividad
empresarial ilegal sino de los beneficios del poder pblico.
Conclusiones.
En contraste con los patrones del pasado, consistentes en mantener la corrupcin en
secreto y en negar su existencia, la corrupcin en los negocios internacionales es hoy reconocida
en los ms altos niveles de los gobiernos, de los organismos internacionales y de la misma
comunidad de los negocios. Un gran logro de los ltimos cinco aos, encabezado por
Transparency International y por mucha gente tanto dentro como fuera de este tipo de
instituciones, ha sido legitimar la discusin en torno a la corrupcin. Los prximos cinco aos
deben conducir hacia el establecimiento de una discusin abierta para concretar los logros. Los
xitos (o fracasos) en un pas deben estar disponibles como una leccin para otros que busquen
la reforma. A pesar de que en muchos pases la reforma es necesaria en la provisin de servicios
y en la recaudacin de ingresos de los ciudadanos ordinarios, mi enfoque en este trabajo ha sido
en la corrupcin en lo alto del gobierno que a menudo involucra la participacin de empresas
transnacionales. He argumentado que ni los gobernantes de un pas ni los inversionistas
transnacionales pueden ser vistos como vctimas inocentes una vez que es reconocida la
naturaleza bilateral de las transacciones corruptas de alto nivel. Esto indica que un papel de la
comunidad internacional es salir del presente estancamiento en el cual los gobiernos y las
empresas se acusan mutuamente de perpetuar sistemas corruptos. He revisado los actuales
esfuerzos y sugerido algunas ideas propias que tienen que ver tanto con la creacin de un tribunal
internacional como con la posibilidad de reclutar a las empresas transnacionales y a los
gobiernos de los pases en desarrollo en el esfuerzo reformador. Ninguna de estas reformas ser
fcil de conseguir, pero son necesarios experimentos y nuevas iniciativas si el movimiento contra
la corrupcin va a ser ms que una serie de alardes retricos.
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SUSAN ROSE-ACKERMAN
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