El Control Previo

El control previo: una reflexión relevante para nuestra gobernabilidad
democrática.
Un saludo especial a las señoras Contraloras Generales de la República,

Licenciadas Rocío Aguilar y Marta Acosta, así como al personal que brinda
sus servicios a esta importante institución, con motivo del 60 Aniversario de
su creación.
Toda reflexión orientada a procurar eficiencia en el uso de los recursos

públicos, merece la mayor atención, máxime si el evento es promovido por el
órgano superior de control, de nuestro país. Por eso, agradezco la invitación
a participar en esta actividad y confío en que las reflexiones aquí vertidas,
ayuden a construir posiciones de conveniencia y provecho para nuestra
administración pública.
El tema que nos convoca “los controles previos externos”, hace parte del
debate que sobre la gobernabilidad se ha venido desarrollando en el país en
los últimos años. Por eso, a efectos de enmarcar mejor la discusión que nos
ocupa, deseo proponer una breve reflexión sobre los retos de nuestra
gobernabilidad democrática.
En la más común de las acepciones, gobernabilidad es definida como esa

compleja relación entre gobernantes y gobernados, la cual se expresa en una
constante búsqueda de equilibrio entre las demandas y expectativas sociales
por una parte, y la capacidad de respuesta gubernamental por la otra. Así
entendida, la gobernabilidad encierra dos aspectos fundamentales: la
eficacia, es decir la respuesta satisfactoria y oportuna de un gobierno a las
demandas ciudadanas y; la legitimidad, o sea la aceptación por parte de la
ciudadanía del ejercicio de la autoridad mediante un conjunto de normas que
regulan y someten a dicha autoridad. El adecuado balance entre eficacia y
1
legitimidad, garantiza la estabilidad de los sistemas políticos y por ende la
gobernabilidad. La permanente búsqueda de ese balance debe constituirse
en una de las principales preocupaciones de un gobernante. Por eso, junto
con los retos de la equidad, la sostenibilidad, la competitividad y la seguridad,
le he propuesto al país enfrentar el reto de la gobernabilidad.
La preocupación no es ajena a nuestro país, el informe sobre “La Democracia

en América Latina” del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
elaborado en el año 2004, alertaba sobre la necesidad de procurar un
equilibrio entre eficacia y legitimidad a efectos de salvaguardar la
gobernabilidad democrática en la región.
Por un lado, el informe destacaba significativas debilidades en aspectos

indispensables para la legitimidad democrática tales como “una prensa libre,
una sólida protección de los derechos humanos, un Poder Judicial
independiente y vigoroso… y acceso al poder mediante los canales formales
1
a diversos grupos de la población.” Por otro lado, se advertía sobre un
“divorcio entre los problemas que los ciudadanos reclaman resolver y la
2
capacidad de la política para enfrentarlos”, al extremo que, de acuerdo al
informe en mención, gran parte de los latinoamericanos se mostraban
dispuestos a quitarle su apoyo a un gobierno democrático si éste fuera
incapaz de resolver sus problemas económicos y sociales.3
Algunos de los instrumentos llamados a incidir en este delicado balance

entre eficacia y legitimidad, son los instrumentos de control y por eso la
relevancia política que tiene el foro convocado por la Contraloría General de
la República.
En lo que hace al caso de Costa Rica, resulta bastante generalizada la

percepción de que nuestro sistema político cuenta con un significativo
sistema de controles sobre la administración activa. En el estudio realizado
1
UNDP, “La Democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadnos y
ciudadanas”, Buenos Aires, 2004, pg. 11
2
Ibid, pg. 26
3
Ibid., pg. 27
2
por el Estado de la Nación “Auditoría Ciudadana sobre la Calidad de la
Democracia”, se afirma lo siguiente:
“La variedad costarricense de presidencialismo se distingue de otros

sistemas políticos latinoamericanos por su relativa debilidad constitucional y
los cada vez más numerosos y fuertes controles políticos, legales y
administrativos que pesan sobre el Poder Ejecutivo, especialmente los
ejercidos por el Poder Judicial. En este sistema, múltiples actores políticos e
institucionales, incluso la ciudadanía en general, tienen (por lo menos
alguna) capacidad efectiva de vetar la formulación o ejecución de las
políticas públicas.” 4
Esta constatación, así como la razonable frustración de diversos sectores con

una administración pública que no resuelve sus demandas de manera rápida
y oportuna, ha llevado a plantear la necesidad de abrir un debate sobre los
controles que pesan sobre el Poder Ejecutivo. Sin pretender abordar esta
discusión en todos sus extremos, por lo limitado del espacio concedido, sí
considero necesario el debate sobre la pertinencia o no de algunos de los
mecanismos de control existentes, entre ellos el control previo externo
ejercido por la Contraloría General de la República a la luz de las dos
grandes preocupaciones: la eficacia y la legitimidad de nuestro sistema
político.
Entendemos por control previo externo aquel que se ejerce antes de la

realización de las operaciones financieras o administrativas por parte de una
entidad fiscalizadora superior como la CGR. Su finalidad es, según la
Declaración de Lima sobre las Líneas Básicas de la Fiscalización, “señalar
oportunamente, las desviaciones normativas y las infracciones de los
principios de legalidad, rentabilidad, utilidad y racionalidad de las operaciones
financieras…” .5
4
Proyecto Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible, “Informe de la
auditoría ciudadana sobre la calidad de la democracia”, San José, C.R., Proyecto
Estado de la Nación, 2001, pg. 42.
5
Declaración de Lima sobre las líneas básicas de la fiscalizacion. Viena, 1998, Art.
1.
3
De acuerdo a esta misma declaración, el control previo externo ofrece la
ventaja de poder impedir un perjuicio antes de que éste se produzca, pero a
la vez advierte de que el mismo comporta un trabajo excesivo.
Analizado desde el objetivo que busca cumplir, debemos reconocer que el

control previo tal y como se ha venido ejerciendo en Costa Rica no ha
logrado satisfacer plenamente las expectativas. Este mecanismos a cargo de
la Contraloría General de la República, no siempre ha evitado la
consolidación de negocios inconvenientes, ilegales e inmorales.
A la vez que no siempre ha evitado el despilfarro o la corrupción, las mayores

críticas están dirigidas a las múltiples tramitologías por las que debe pasar la
ejecución del gasto, en especial las referidas a los contratos de suministros y
ejecución de obras, muchas de las cuales se originan en la propia gestión de
la enmarañada Administración.
La misma Contraloría ha sido clara en señalar las paradojas del actual

sistema de control interno. En su Memoria Anual 2006 leemos lo siguiente:
“…actualmente nos encontramos con una administración pública en donde

algunas de sus decisiones gerenciales sobre el manejo de los recursos y el
logro de sus objetivos, está supeditado a aprobaciones, autorizaciones,
duplicidades de funciones o especies de arbitrajes externos. Pero por otra
parte, esos entes externos debieron asumir controles que se requieren en
cuanto al manejo de fondos públicos o a la prestación de servicios,
desencadenando en obstáculos o limitaciones en el actuar de la
administración y diluyendo la responsabilidad de aquellos en quienes se
delegó ésta. Con ello sólo se ven perjudicados los propios ciudadanos
quienes no pueden tener respuestas oportunas a sus solicitudes o
requerimientos de servicios públicos, perdiendo cada vez más su confianza
en los gestores y servidores públicos, así como en las instituciones del
gobierno.” 6
6
Contraloría General de la República, Memoria Anual 2006, San José, Costa Rica,
4
Estos y otros problemas que se observan en nuestro sistema de control
interno se originan en diversas causas: normativa constitucional que no
responde a las exigencias de un Estado moderno; interpretaciones
constitucionales que han recargado al ente contralor de mayores
obligaciones; legislación que de manera irracional ha venido abultando las
obligaciones de la CGR frente a la administración, pero diluyendo su eficacia;
y una administración que muchas veces procura evadir sus
responsabilidades transfiriendo las decisiones a los entes de control.
En reconocimiento a la distorsión que ha sufrido la función de control externo,

la propia Contraloría, en los últimos años, ha impulsado mejoras y
simplificaciones y planteando la conveniencia de revisar algunos procesos de
fiscalización. Entre éstas acciones destacan la emisión de diferentes
reglamentos que han agilizado los mecanismos de control y han limitado el
alcance del refrendo, la introducción de técnicas de oralidad en procesos de
objeción y apelación a carteles y licitaciones, el impulso al proyecto de Ley
No. 16970 que busca eliminar al ente contralor un sinnúmero de funciones
impropias, y por supuesto debates como el que han organizado que refleja
una clara vocación de someter a revisión la pertinencia de los mecanismos
de control vigentes y que podrían conducir a una reforma al Artículo 184 de
la Constitución Política, especialmente en lo que respecta al tema del visado
y al refrendo.
Deseo expresar mi reconocimiento a este esfuerzo que el ente Contralor ha

venido realizando para hacer más ágiles y racionales los mecanismos de
control, así como reiterar mi apoyo a un proceso serio y fundamentado que
nos conduzca a introducir cambios en materia de control previo.
El reto debe ser consolidar un sistema integral de control que tienda a

garantizar la mayor eficiencia en la ejecución de los programas, mejorando
los registros con vista a facilitar el control interno y externo, la rendición de
cuentas y la evaluación que posibilite rectificaciones y mejoras en la gestión.
pgs. 14-15.
5
Un sistema que deposite en los jerarcas la potestad de gerenciar sus
instituciones sin trasladar las decisiones a otras instancias.
Pero al abrirse una etapa de reflexiones que conduzca a la proposición de

reformas, deben considerarse otros aspectos fundamentales de los procesos
de contratación como los relativos al cartel o pliego de condiciones.
A la vez, resultará necesario tomar precauciones destinadas a impedir otras

consecuencias negativas que puedan derivarse de un mayor distanciamiento
del ente Contralor del control previo.
Es necesario mejorar los procesos de planificación y presupuesto que

marcan una etapa fundamental en la toma de decisiones políticas que
conducen al gasto o la inversión y, en cierta medida, marcan rumbos a los
procesos administrativos.
Conviene hacer una revisión de las tramitologías que abundan en la

ejecución de los presupuestos y que puedan resultar innecesarias o
repetitivas.
En cuanto a la contratación administrativa, el área más crítica y compleja, es

necesario buscar la mayor simplificación de los pliegos de condiciones que
tantas discusiones y demoras provocan, así como exigir a los responsables,
la mayor transparencia, sustentación y publicidad en el estudio y adjudicación
de las ofertas. Para estos últimos fines, resulta imperativo avanzar de
manera acelerada en los programas de compras digitales que se impulsan
desde el Ministerio de Hacienda, para el Gobierno Central y desde el
Programa de Gobierno Digital para instituciones como el ICE. Estos
esfuerzos, garantizarán altos estándares de transparencia y publicidad en
materia de contratación administrativa.
Independientemente de si se suprime o atenúa el control previo, se debe

analizar con mayor rigor la normativa referente a responsabilidades,
administrativas y penales, de los funcionarios competentes para asesorar y
6
adjudicar, con el propósito de exigir responsabilidad, celo, prudencia y
moralidad en la toma de decisiones.
En todo caso, se debe hacer conciencia sobre la trascendencia del control

interno, cumpliendo con la legislación vigente (Ley 8292 y concordantes),
teniendo presente que su ejercicio es una responsabilidad de los
Administradores de la Hacienda Pública.
Los ejecutores de las políticas públicas, del gasto, están obligados –legal y
éticamente- a procurar el cumplimiento de los deberes del cargo, de la
manera más eficientemente posible. Buena parte de los problemas que
presenta la gestión con los cuantiosos recursos que gasta el Estado y su
basta red de instituciones, se originan en la ignorancia, en la falta de
capacitación y de adecuada gerencia, por lo que se requieren esfuerzos
adicionales en este sentido.
También, las irregularidades se deben a la falta de ética que demanda el

ejercicio de la función pública. Aquí, se debe ser implacable en la búsqueda
de sanciones que impidan la impunidad.
Desde el acto original que decide sobre la necesidad de un proyecto, hasta la

ejecución misma, múltiples actores concurren de diversas maneras: políticos,
asesores jurídicos, técnicos y administrativos van dejando sus huellas. Si la
motivación por el servicio es plena, si cada uno se convierte en un contralor
de la población, y un guardián de la ley, la gestión se ajustará a las normas
del derecho, a los preceptos éticos que debe regir la función pública y lo que
es igualmente importante, a la satisfacción de las múltiples necesidades
sociales.
Muchas gracias!
7
8

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Un saludo especial a las señoras Contraloras Generales de la República,

Toda reflexión orientada a procurar eficiencia en el uso de los recursos

En la más común de las acepciones, gobernabilidad es definida como esa

La preocupación no es ajena a nuestro país, el informe sobre “La Democracia

Por un lado, el informe destacaba significativas debilidades en aspectos

Algunos de los instrumentos llamados a incidir en este delicado balance

En lo que hace al caso de Costa Rica, resulta bastante generalizada la

“La variedad costarricense de presidencialismo se distingue de otros

Esta constatación, así como la razonable frustración de diversos sectores con

Entendemos por control previo externo aquel que se ejerce antes de la

Analizado desde el objetivo que busca cumplir, debemos reconocer que el

A la vez que no siempre ha evitado el despilfarro o la corrupción, las mayores

La misma Contraloría ha sido clara en señalar las paradojas del actual

“…actualmente nos encontramos con una administración pública en donde

En reconocimiento a la distorsión que ha sufrido la función de control externo,

Deseo expresar mi reconocimiento a este esfuerzo que el ente Contralor ha

El reto debe ser consolidar un sistema integral de control que tienda a

Pero al abrirse una etapa de reflexiones que conduzca a la proposición de

A la vez, resultará necesario tomar precauciones destinadas a impedir otras

Es necesario mejorar los procesos de planificación y presupuesto que

Conviene hacer una revisión de las tramitologías que abundan en la

En cuanto a la contratación administrativa, el área más crítica y compleja, es

Independientemente de si se suprime o atenúa el control previo, se debe

En todo caso, se debe hacer conciencia sobre la trascendencia del control

También, las irregularidades se deben a la falta de ética que demanda el

Desde el acto original que decide sobre la necesidad de un proyecto, hasta la

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