Apuntes Uc3m Derecho de La UE
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DERECHO DE LA
UNION EUROPEA
GRUPO 31
DERECHO Y ECONOMA UC3M
2012
En primer lugar, en la Baja Edad Media tuvo lugar en Europa una idea de Cristiandad medieval
organizada, con una lengua y religin comunes, pero con una ineficaz unidad estructural.
Posteriormente, con la aparicin del Estado Moderno, Europa comienza a tener conciencia de s
misma (sistema de Estados Europeos -Paz de Westfalia 1648- e idea de organizacin europea
adoptando una separacin de poderes -Sobre la Paz Perpetua de Kant-).
Por ltimo, en el s. XIX, los nacionalismos no pudieron sofocar la idea de unin europea, defendida
por varios personajes importantes de la poca. Se consigui el inicio de una cooperacin
institucionalizada mediante la creacin por Estados europeos de las primeras organizaciones
internacionales. No obstante, se tuvieron que soportar las consecuencias sangrientas del Congreso
de Viena de 1815 y el fracaso del Pacto de la Santa Alianza, maquinado por las fuerzas
monrquicas y conservadoras al trmino de las guerras napolenicas y como reaccin a los
movimientos sociales y democrticos.
Comenzo en este mismo siglo un inicio de cooperacin institucionalizada mediante la creacin por
Estados europeos de las primeras organizaciones internacionales, cooperacin la cual era
voluntaria y para tan solo resolver problemas comunes y satisfacer interes propios de cada Estado.
b.
A principios del S. XX, Europa estaba sumida en una profunda crisis poltica, sobre todo tras la
Primera Guerra Mundial. Tras ella, en el perodo de entreguerras, surgieron varias asociaciones y
tesis federalistas (el Manifiesto Paneuropa fue un modelo visionario) a favor de la unificacin
europea. Pero la iniciativa de mayor trascendencia poltica fue la del ministro de asuntos exteriores
francs Aristides Briand en un discurso en la Sociedad de Naciones en 1929: propuso la creacin de
una federacin llamada Unin Europea. Sin embargo, debido a la inversa crisis econmica (Gran
Depresin 1929), no recibi el apoyo suficiente.
Esta crisis econmica junto con el triunfo de los fascismos en Europa, provocaron un clima
nacionalista que desemboc en la Segunda Guerra Mundial. Sin embargo, se produjo un pequeo
proyecto de unificacin en 1943 entre los Gobiernos de Blgica, Pases Bajos y Luxemburgo
(BENELUX).
c.
europeo
Tras la guerra en 1945, Europa ya no era la misma.
Estaba moralmente rota tras lo horrores de la guerra, y de la pugna de los nacionalismos, la
superviviente Europa fue ideolgicamente amputada en su mitad oriental bajo dominio sovitico,
que junto con la penuria econmica y las divisiones polticas existentes, hacian temer un nuevos
enfrentamientos armados.
De esta manera, la necesidad de resucitar la idea de la unidad europea se hizo urgente entre la
poblacin, formandose multitud de asociaciones pro-europestas de carcter privado, que no eran
mas que movimientos de la opinin publica que no respondian a impulsos intragubernamentales,
de agrupaciones como sindicatos, universitarios, intelectuales, .... que tenian un amplio apoyo
popular a lo largo de todo Europa Occidental.
Los movimientos federalistas europeos compartan principios polticos sobre los que reposa el
pensamiento poltico federalista: autonoma, cooperacin y subsidiariedad. No obstante, Europa
nunca fue ni una identidad econmica ni una entidad poltica, sino una entidad cultural. De modo
que el error fue buscar un paralelismo entre la unificacin europea y los estados federales bien
conocidos ( Zollverein o union aduanera alemana o el precedente de los EEUU)
d.
La situacin de penuria econmica, social y poltica tras la Segunda Guerra Mundial en Europa era
tal que surgi el temor a que pudiera caer bajo el control comunista de la URSS. Esto movi a EEUU
a presentar el Plan de Reconstruccin Europea en 1947 por el Secretario de Estado
norteamericano, el general George Marshall.
El Plan Marshall pondra en marcha la economa Europea mediante un gran desembolso
econmico, el cual consista en que el Gobierno EEUU pagara a los exportadores americanos que
vendieran productos a los Gobiernos y fabricantes europeos. Los importadores europeos pagaban
en sus monedas nacionales y este pago se giraba a una cuenta del Gobierno de EEUU en los
Bancos Centrales Nacionales, aceptando EEUU financiar con ese dinero inversiones de los Estados
Europeos. Esto exigia un acuerdo entre naciones europeas para el desarrollo de las mismas, "pero
el entendimiento sobre las necesidades y remedios para el desarrollo de los Estados europeos sera
asunto exclusivo de stos ltimos".
16 Estados europeos (entre los que no estaban Alemania, Espaa y los pases del Este)
respondieron para gestionar en comn la ayuda americana mediante la creacin de la
Organizacin Europea de Cooperacin Econmica, en la que ingres Alemania en 1949. Los
mritos del plan fueron muchos, pero sobre todo destaca la recuperacin y desarrollo de las
economas europeas y la gestin en comn de la ayuda americana mediante la OECE, que ense a
Europa la posibilidad de su unin.
e.
Schuman"
La CECA fue la primera de las 3 Comunidades Europeas, adems de ser la ms ambiciosa, aunque
limitada sectorialmente.
El proceso de integracin europea, propiciado por el Plan Marshall, naci mediante "la Declaracin
Schuman" presentada por el Ministro de Asuntos Exteriores francs Robert Schuman en 1950, pero
concebida y elaborada por Jean Monnet, Comisario del Plan de Modernizacin y Equipamiento.
Algunos fragmentos de ella se plasmaron en el Prembulo del Tratado de la CECA: gobierno francs
basaba su propuesta en la comn produccin franco-alemana de Carbn y Acero, as como de la
aceptacin de "una alta autoridad nueva, cuyas decisiones vincularn a Francia, Alemania y los
pases que se adhieran".
Surgi en Europa Occidental un nuevo espritu de convivencia y solidaridad. As, la puesta en
comn de la produccin asegurara inmediatamente el establecimiento de bases comunes de
desarrollo econmico, primera etapa de la Federacin Europea.
- El Tratado se autentic entre Alemania, Italia, Francia y los tres Estados del BENELUX en Pars en
1951, y entr en vigor el julio 1952. Monnet fue nombrado presidente de la Alta Autoridad. El
Tratado supuso el establecimiento de un mercado y objetivos comunes, con instituciones dotadas
de poderes efectivos e inmediatos. Con la CECA se inici un proceso irreversible de federalizacin
progresiva.
- Dado el xito que tuvo, Reino Unido se uni a ella en 1954 (antes no lo haba hecho ya que su
economa se basaba en sus colonias).
El Tratado de la CECA prevea su trmino 50 aos despues, y expir como estaba previsto en l en
el ao 2002, y su testigo lo recogi el Tratado de la Comunidad Europea, hoy Tratado de
Funcionamiento de la Unin Europea.
3.
EUROPEA
Tras la Segunda Guerra Mundial, dadas sus carencias econmicas y polticas, Europa podra haber
sido presa fcil de EEUU o de la URSS. Se evit caer en la dependencia de los norteamericanos
mediante la OECE, aunque militarmente Europa Occidental vivi amenazada entre 1945-1950 por
el temor de la invasin sovitica y del posible resurgimiento del militarismo alemn y sin apenas
medios para defenderse. Por otra parte, Reino Unido, Francia y Alemania firmaron en Dunquerque
en 1947 el Tratado de alianza y asistencia militar, al que se unieron un ao despus en Bruselas los
miembros del BENELUX mediante la firma del Tratado de colaboracin econmica, social y cultural
y legtima defensa colectiva.
En 1950, Churchill propuso la Asamblea Consultiva del Consejo de Europa y sta apoy la creacin
de un ejrcito europeo unificado en el que Alemania participara, ya que no se poda pensar en un
ejrcito en el cual no estuviera Alemania. Pero Francia desconfiaba de la propuesta britnica, ya
que supona el rearme del ejrcito alemn, por lo que llev a cabo el "Plan Pleven" mediante el
encargo del presidente frances Rene Pleven a Monnet: en l se prevea la creacin de una
Comunidad Europea de Defensa, que se llev a cabo mediante un "Tratado CED 1952". La idea fue
evitar el resurgimiento del ejrcito alemn mediante su absorcin en un ejrcito europeo
conjunto. Su estructura fue similar al de la CECA, pero suscit un gran debate por la carencia de
legitimidad democrtica.
Ms tarde, y como solucion urgente a la falta de legitimidad democrtica, se propuso desde Italia
la creacin de una Comunidad Poltica Europea entre los 6 pases y con competencias comunes,
formando una Aamblea ad hoc formada por parlamentarios de la Asamblea de la CECA y del
Consejo de Europa, pero se rechaz en una votacin en 1954, sobre todo por parte de los
franceses.
La solucin al problema de la defensa que se encontr fue el Tratado de Bruselas: en 1954, Francia,
Reino Unido y los tres pases del BENELUX y ms Alemania e Italia formaron la Unin Europea
Occidental, una fuerza motriz de la unin europea. Tras las modificaciones de los cuatro Protocolo
de Pars del mismo ao, se rebautiz al Tratado como el Pacto de Bruselas, que permiti el rearme
alemn con restricciones severas, y su ingreso en la OTAN, que haba sido creada en 1949 como un
mecanismo democrtico para solucionar la confrontacin Oeste-Este.
4. LA CREACIN DE LA COMUNIDAD ECONMICA EUROPEA Y DE LA COMUNIDAD EUROPEA DE
LA ENERGA ATMICA (EURATOM)
Tras el fracaso de la CED (Comunidad Europea de Defensa), se encarg un proyecto de
relanzamiento de la integracin, y para ello se cre un Comit Intergubernamental de Expertos,
presidido por el belga Spaak, cuyo informe, incluido el esquema del tratado, fue la base de las
negociaciones que condujeron a la firma en Roma el 25 marzo de 1957 de los Tratados
constitutivos de la Comunidad Econmica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea de la Energa
Atmica (EURATOM).
Ambos entraron en vigor un ao despus para sus miembros (Francia, Alemania, Italia, Belgica,
Paises Bajos y Luxemburgo, los 6 mismos de la CECA).
As, quedaron constituidas las 3 Comunidades Europeas. Tras la expiracin del Tratado de la CECA,
quedaron dos. Y ms tarde, la CEE cambi a Comunidad Europea por el Tratado de Maastricht de
1992, siendo sustituida luego por la Unin Europea en el Tratado de Lisboa de 2007.
5.
LA INTEGRACIN EUROPEA DESDE 1958 A 1985: las sucesivas ampliaciones y las crisis
internas
a. La creacin de la Asociacin Europea de Libre Comercio (AELC/EFTA) y la primera ampliacin
Reino Unido propuso al resto de miembros de la OECE que no se sumaron a las Comunidades
Europeas crear la Asociacin Europea de Libre Comercio (AELC/EFTA), y as lo hicieron en el
Convenio de Estocolmo de 1960 con 7 paises firmantes, entre los que se encontraban Reino Unido,
Irlanda, Dinamarca y Noruega que poco despues en 1961 solicitaron el ingreso a las Comunidades,
pero Francia se opuso en 1963, pues desconfiaba de su compromiso europeo.
Sin embargo, en 1969, con Pompidou como presidente francs en lugar de De Gaulle, se acord la
ampliacin de dichos Estados en la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de La Haya.
Un referemdum celebrado en Noruega de resultado negativo, impido a este a adherirse, siendo el
resultado positivo en los demas paises y con lo cual:
Por el Tratado 1969 , que entr en vigor en 1973, entraron a formar parte Reino Unido, Irlanda y
Dinamarcala y las Comunidades pasaron a tener 9 miembros.
Esta ampliacin dio problemas por la actitud britnica: en 1974 los laboristas pidieron salir de las
comunidades o permanecer al amparo de mejoras. En 1979, los conservadores de Margaret
Thatcher consiguieron dichas mejoras.
b.
La primera crisis interna de las Comunidades Europeas estalla en 1965 "la crisis de la silla vaca":
Francia estimaba que deba mantenerse la unanimidad para aquellas decisiones que supusieran un
inters muy importante para un Estado miembro, pero su interpretacin no fue aceptada por
violar los Tratados, as que Francia abandon el Consejo (no las Comunidades) en 1965. La crisis se
cerr un ao ms tarde con el acuerdo de Luxemburgo, cuando Francia volvi a asistir.
Entre 1958-1965 se dio solucin al problema de la unificacin institucional, y hasta los aos 70, se
intent dar cumplimiento pleno a los Tratados. A su vez, se llevaron a cabo reformas flexibles en el
sistema de financiacin de las Comunidades Europeas, hasta que en 1975 se las dot con un
sistema de financiacin propio y se inici una poltica de solidaridad con la creacin del Fondo
Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). Tambin se atribuyeron al Parlamento Europeo
importantes poderes de codecisin presupuestaria y, adems, se democratiz mediante los
Tratados fundacionales de 1976.
La cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de 1972 haba solicitado a las Instituciones que
hicieran un informe sobre las relaciones de los Estados miembros en una unin europea. Fue el
Informe Tindemans de 1975 el que estableci las reformas necesarias para profundizar en las
Instituciones y en las competencias de las Comunidades Europeas, pero su debate no condujo a
ningn cambio.
c.
la profundizacin en la integracin.
El fin de las dictaduras en Grecia, Portugal y Espaa y su democratizacin augur su intencin de
entrar a formar parte del proceso de integracin.
- Grecia solicit la adhesin en 1975 y la consigui por el Tratado de Adhesin 1979 mediante un
tratado que entr en vigor dos aos despus, con un periodo de transicin de 7 aos.
- Espaa y Portugal la solicitaron en 1977, y tras las oportunas negociaciones, la obtuvieron en
1985 en Madrid y Lisboa, respectivamente, con el Tratado de Adhesin de los pases ibricos, que
entr en vigor un ao despus. Dado el impacto socioeconmico de Espaa, el perodo de
transicin fueron 10 aos (BOE 1 enero 1986)
Sin embargo, aunque el proceso de integracin avanzaba en cuanto a miembros (de 6 en 1951 a 12
en 1985), no se haba profundizado ni fortalecido la integracin, ya que las instituciones de los
aos 50 no haban experimentado transformaciones (excepto el Parlamento Europeo) a pesar de
los nuevos problemas que aquejaban a la sociedad (energa, sistema monetario).
La eleccin del Parlamento Europeo por sufragio universal a partir de 1979 dio un nuevo
dinamismo a la vida pblica europea: el Consejo Europeo era consciente de la necesidad de
reformas, por lo que adopt un acuerdo de naturaleza poltica. ste fue la Declaracin Solemne
sobre la Unin Europea de Stuttgart de 1983, en la que se definan las funciones del Consejo y de
la cooperacin poltica europea, se abandonaban los acuerdos de Luxemburgo de 1966 y se
estableci el compromiso de democratizar y profundizar en el acervo comunitario para sentar las
bases de la UE. Pero an fue ms importante el proyecto del Parlamento europeo: se cre la
Comisin Institucional permanente, que elaborara el proyecto Spinelli, de Tratado de la Unin
Europea. ste prevea importantes modificaciones institucionales, que aunque no se llevaron a
cabo, influiran en los posteriores.
6. DEL ACTA NICA EUROPEA AL TRATADO DE MAASTRICHT
Tras lo ltimo, el Consejo Europeo convoc en 1985 la Conferencia intergubernamental, que
terminara aprobando el texto del Acta nica Europea en 1986. sta supuso reformas importantes
a nivel poltico (la regulacin de la cooperacin poltica e insert al Consejo en la estructura de los
Tratados constitutivos) y econmico (sobre todo competencialmente y respecto al mercado comn
interior, que se defina como sin fronteras, para la libre circulacin de personas, servicios, capitales
y mercancas. Esto desemboc en la idea de crear una moneda nica.
Por otro lado, la aceleracin de la historia con la cada del Muro de Berln, trajo consigo la
necesidad de reformas vertiginosas. As, en 1991, el Consejo Europeo se reuni en Maastricht para
firmar el Tratado de la Unin Europea un ao ms tarde, el cual entrara en vigor en 1993.
- Austria, Suecia y Finlandia firmaron Acta de Adhesin 1994 en Corf (Noruega presento
adhesin aunque el pueblo noruego nuevamente se neg en referndum a la unin), entr en
vigor un ao ms tarde, la UE ya se compona de 15 miembros.
b.
En 1989 arranc un proyecto de Constitucin Europea que traera consigo una serie de cambios
radicales en el sistema de fuentes (diferencia entre actos legislativos y reglamentarios), en el
institucional (se otorgara al Parlamento Europeo con el poder colegislativo en igualdad con el
Consejo-) y en la proteccin jurisdiccional (recurso de amparo ante el Tribunal de Justicia). Pero en
1994 se atasc ya que el trmino Constitucin era demasiado sensible.
c.
En 1993, la UE se enfrentaba a una opinin pblica muy crtica deseosa de una profunda reforma
institucional y al deseo de muchos pases de sumarse a la integracin. De esta manera, la
Conferencia Intergubernamental comenz a trabajar en ello en Turn en 1996 y termin un ao
despus en Amsterdam con un Tratado que entrara en vigor dos aos despus. En l se incluyeron
muchas reformas y muy positivas: sistema de sanciones para los Estados miembros que violasen
los DDHH de forma grave y persistente, se reconoci la competencia del Tribunal de Justicia en
materia de violacin de derechos fundamentales, libre circulacin de personas No obstante,
fracas en la reforma institucional.
d.
la Unin Europea
Se abog entonces por una nueva reforma institucional urgente y global. Para lograr la culminacin
de la integracin se lograra con una Constitucin. As, en el Consejo Europeo de Colonia de 1999
se acord redactar una Carta de los Derechos Fundamentales mediante una Convencin (asamblea
de representantes de los Parlamentos nacionales, del Europeo, de los Gobiernos y de la Comisin)
que la elaborara. sta fue firmada por la las presidencias del PE, del Consejo y de la Comisin en
Niza (sin embargo, el debate sobre el texto constitucional no acab aqu).
La gran ampliacin
El Consejo Europeo de Copenhague de 1993 acept la integracin de los Pases de Europa Central y
Oriental siempre que estuvieran dotados de instituciones que garantizasen la democracia, el
imperio de la ley, los DDHH y la proteccin y el respeto de las minoras, que funcionase su
economa de mercado, que tuvieran capacidad de hacer frente a la competencia y a las fuerzas del
mercado dentro de la UE y de responder a las obligaciones del acervo comunitario, incluidos los
objetivos de la unin poltica, econmica y monetaria (criterios de Copenhague).
En 1998 comenzaron las negociaciones con 10 pases (a los que se uniran ms tarde Bulgaria,
Rumana y Turqua). Pero dadas sus diferencias con los 15 miembros de la integracin, se les exigi
una serie de cambios en sus estructuras administrativas y econmicas para facilitar la adhesin.
- Con el Tratado de Adhesin a la UE de 2003 ingresaron: Republica Checa, Estonia, Chipre, Letonia,
Lituania, Hungria, Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia. Entrara en vigor en mayo 2004
- Tratado de Adhesin en 2005, ingresarian Bulgaria y Rumania, que entrara en vigor en 2007.
- Finalmente, Croacia se adhiri en 2011 con otro tratado que entrar en vigor en 2013;
El resto de candidatos son Islandia, Macedonia, Montenegro, Serbia y Turqua (ya que la
negociacin en este ltimo caso tiene un lejano horizonte).
8.
La Convencin para el Futuro de Europa, que comenz sus trabajos en 2001 para resolver la
incertidumbre acerca de "la Constitucin Europea", los termin en 2003 presentando al Consejo
Europeo de Tesalnica un Proyecto de Tratado por el que se estableca una Constitucin Europea.
ste sirvi de partida para que la ineludible Conferencia Intergubernamental (se acord en Niza
anteriormente) adoptara el texto del nuevo Tratado Constitucional en 2004, aunque llev a cabo
bastantes modificaciones para conseguir mejorar el proyecto de partida.
Este Tratado fue sometido a referndum por los 25 Estados miembros de la UE: en 2005, Espaa lo
aprob, pero Holanda y Francia no. El proceso se cerr en 2007, cuando Consejo Europeo renunci
a dicho tratado y convoc una nueva Conferencia Intergubernamental que adoptara en el mismo
ao el nuevo Tratado de Lisboa (Tratado de Funcionamiento de la UE) que modificara el Tratado
de la UE y el de la CE.
A su vez, la larga y grave crisis econmico-financiera llev a reforzar el gobierno econmico de la
UE mediante la reforma del art. 136 TFUE, el Tratado constitutivo del Mecanismo Europeo de
Estabilidad y el Tratado de estabilidad, coordinacin y gobernanza en la Unin Econmica y
Monetaria. Esto fue aceptado por los 27 miembros exceptuando a Reino Unido y Repblica Checa.
3 Competencia funcional: la UE tiene una finalidad funcional y su poder est limitado por la
finalidad. Es decir, no dispone de poderes generales como un Estado que tiene una finalidad
integral. Las organizaciones internacionales no disponen de poderes generales, como un Estado,
sino especficos, concretados caso por caso en los Tratados.
4. Irreversibilidad y efectividad de la competencia de atribucin Las competencias atribuidas por el
tratado a la UE no pueden volver a ser competencias exclusivas de los Estados Miembros sin
modificar los Tratados. Unilateralmente no pueden disponer o recuperar las competencias
atribuidas, pero los Estados miembros por unanimidad pueden acordar una devolucion parcial de
las atribuciones mediante la revisin ordinaria del Tratado.
3. CLUSULA RESIDUAL GENERAL A FAVOR DE LOS ESTADOS MIEMBROS
Los Tratados no dicen ni deben decir en que mbitos tienen competencia los Estados, teniendo
estos siempre una competencia residual general implcita: todo lo que no esta regulado en los
Tratados permanece bajo la plena soberana nacional. El Tratado de Lisboa incluye este principio
de presuncin de competencia del Estado en:
Arts 4.1 y 5.2 TUE: Toda competencia no atribuida a la Unin en los Tratados corresponde a los
Estados Miembros. Es decir, la Unin solo tiene las competencias explcitamente previstas en los
Tratados, todas las dems corresponden a los Estados miembros. La Unin solo puede hacer lo que
le permiten los Tratados, los Estados, todo lo que los Tratados no atribuyen a la Unin.
4. DELIMITACIN DE LAS COMPETENCIAS
La clarificacin del sistema de competencias de la UE propuesto por Alemania a peticin de los
Lnders en el Tratado de Niza. Todos los artculos del 2 al 6 de TFUE y los artculos 1, 4.1 y 5 del
TUE repiten que las competencias de la UE son competencias atribuidas por los Estados, que la UE
solo tiene competencias si estn atribuidas concretamente, y si hay precepto concreto en que
fundar la competencia.
La clasificacin de las competencias no es una novedad material, porque ya la usaba la doctrina y
la jurisprudencia, pero s es una novedad que se explicite en los Tratados. Las competencias se
clasifican como exclusivas, compartidas y de apoyo, coordinacin y complemento. El TUE (art 2)
establece los mbitos (no materias) que se incluyen en cada categora (art 3 a 6). Esta delimitacin
de competencias entre Estados miembros y UE es independiente de la distribucin entre Estado
Central y, eventualmente, regiones en los Estados miembros, y las competencias de los Estados
miembros son las mismas, independientemente de su organizacin interna, aunque en cada pas la
distribucin interna pueda ser distinta.
5. COMPETENCIAS EXCLUSIVAS
Segn el art 2.1 del TFUE: Cuando los Tratados atribuyan a la Unin una competencia exclusiva en
un mbito determinado, slo la Unin podr legislar y adoptar actos jurdicamente vinculantes,
mientras que los Estados miembros, en cuanto tales, nicamente podrn hacerlo si son facultados
por la Unin o para aplicar actos de la Unin..
Poltica monetaria basada en emisin de billetes y fijacin del tipo de inters de los
Estados miembros cuya moneda es el euro (de momento 17 pases).
- Por otra parte, segn el art 3.2 TFUE: La Unin dispondr tambin de competencia exclusiva
para la celebracin de un acuerdo internacional cuando dicha celebracin est prevista en un acto
legislativo de la Unin, cuando sea necesaria para permitirle ejercer su competencia interna o en la
medida en que pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas.
6. COMPETENCIAS COMPARTIDAS
Competencias compartidas significa que la UE y los Estados miembros son titulares de las
competencias y concurren ambos a regularlas. Pero su regulacin fue desacertada ya que
realmente se refiere a competencias concurrentes, ya que la UE y los Estados miembros tienen
potestad para legislar y adoptar actos juridicos vinculantes pero los Estados ejercen nicamente su
competencia si la UE no ha ejercido la suya o haya decidido dejar de ejercerla y slo en la medida
que no lo haya hecho.
Los 2 concurren a regular, pero cuando lo hace la UE desplaza la competencia nacional y ocupa el
terreno, siendo la utilizacin de la UE de la competencia, priva al menos parcialmente de la
competencia a los Estados miembros (aunque por el principio de subsidiariedad y
proporcionalidad no les priva a los Estados totalmente).
Generalmente el campo de la competencia compartida se instrumenta por medio de la Directiva,
que requiere de una accin normativa por parte de los Estados miembros (la transposicin). Estas
competencias se definen por exclusin, es decir, ni son exclusivas, ni de apoyo, coordinacin o
complemento (art 4.2 TFUE), aunque el TUE nombra once mbitos principales donde las
competencias son compartidas:
a. el mercado interior;
b. la poltica social, en los aspectos definidos en el presente Tratado;
c. la cohesin econmica, social y territorial;
d. la agricultura y la pesca, con exclusin de la conservacin de los recursos biolgicos
marinos;
e. el medio ambiente;
f.
g.
h.
i.
j.
k.
reaccionar sin tener que acometer un proceso de revisin de los Tratados que es forzosamente
muy largo.
Las condiciones de utilizacin son:
1.
disposicin especfica)
2.
que la accin de la UE sea necesaria (lo que requiere apreciaciones jurdicas y de hecho);
3.
que el Tratado no haya previsto los poderes de accin necesarios al respecto, (si los ha
(de acuerdo con el art 5 TUE) respetando el principio de subsidiariedad. La accin puede
ser cualquier tipo de norma de derecho derivado (decisin, reglamento, directiva) teniendo en
cuenta el principio de proporcionalidad.
9. EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS: PRINCIPIOS QUE LO RIGEN
El ejercicio de las competencias de la UE esta presidido por varios principios bsicos:
- si el mbito de accin es compartido, entonces la UE ejercer su competencia de manera limitada
y subsidiaria en relacin con la accin interna en lo que los Estados no sean capaces de alcanzar de
manera suficiente ni mejor (principio de subsidiariedad)
- deben ejercer sus competencias ya sean exclusivas o compartidas o de complemento o fomento
cuidando los efectos que produzca su accin sobre los ciudadanos (principio de proporcionalidad),
as como la UE tiene derecho a dotarse de los medios necesarios para alcanzar sus objetivos
(principio de suficiencia de medios)
9.1 PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD: Rige el modo de ejercer las competencias compartidas, nos
dice hasta donde debe llegar la UE cuando aprueba normas. Este principio no se incluy
expresamente en el Tratado de Maastricht, estaba en la base de los Tratados fundacionales de
1951 y 1957, y ahora en el prembulo y el art 5 del TUE. Cuando la UE acte en el mbito de una
competencia compartida su actuacin debe justificarse por:
1. La insuficiencia de la accin de las Estados tanto a nivel central, como regional o local,
2. La dimensin o efectos de la accin a escala de la Unin, y
3. La mayor eficacia de la accin comn
De acuerdo con el Protocolo sobre la aplicacin de los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad todas las instituciones que intervienen en el proceso de decisin deben
comprobar previamente el cumplimiento de estos criterios. (Especialmente importantes son la
mayor eficacia de la accin de la UE y la dimensin del problema, no basta uno solo)
El Tribunal de Justicia puede (y debe) examinar que se han cumplido los criterios de subsidiariedad
en la aprobacin de una norma. Si las instituciones de la UE adoptan un acto en el mbito de las
competencias compartidas sin respetar los tres criterios de subsidiariedad, se puede pedir su
anulacin al TJUE.
9.2 EL CONTROL DEL RESPETO DEL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD POR LOS PARLAMENTOS
NACIONALES: El principio de subsidiariedad es tan importante en el TUE que se le dedica el art. 5 y
se desarrolla en un Protocolo (Protocolo sobre el cometido de los Parlamentos nacionales para la
aplicacin de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad), de modo que los Parlamentos
nacionales (y en su caso regionales) puedan controlar su aplicacin, hay dos fases en este control:
1 -Control preventivo (poltico) de acuerdo con el Protocolo, todos los proyectos de acto
legislativo deben incluir una ficha con todos los pormenores que permitan evaluar el cumplimiento
de los dos principios, subsidiariedad y proporcionalidad, su impacto financiero, y, en el caso de las
directivas sus efectos en la legislacin de cada Estado y debe enviarse el proyecto con la ficha a los
Parlamentos nacionales ( y estos a los regionales). Las Cmaras de los Parlamentos disponen de
ocho semanas pare emitir su informe (en un pas con parlamento bicameral seran dos informes).
Si la base jurdica es el art 352 TFUE (competencias implcitas) la Comisin debe subrayar este
aspecto para que los parlamentos sean conscientes de la posible ampliacin de las competencias
de la UE.
Si una Cmara valora autnomamente que el proyecto no respeta estos principios, emite un
informe motivando su posicin (emitir un voto negativo). Cuando 1/3 del total de los votos de las
Cmaras estiman que hay infraccin, la Comisin o la institucin autora de la propuesta debe
reexaminarla. Un proyecto que haya obtenido mayora de votos negativos de las Cmaras
nacionales puede ser devuelto en primera lectura por el legislativo (Parlamento o Consejo
Europeo). El Consejo adoptar la decisin de devolucin por el 55% de sus miembros o lo podr
hacer el Parlamento Europeo por la mayora de los votos emitidos.
2- Control a posteriori (judicial) : El Protocolo pone a disposicin de los Parlamentos nacionales un
control sobre el acto legislativo ya adoptado, es un control de naturaleza judicial. Una vez
adoptado el acto, el artculo 8 del Protocolo prev que los gobiernos nacionales pueden interponer
ante el TJUE un recurso de nulidad contra un acto por eventual violacin del principio de
subsidiaridad, en nombre de sus Cmaras Parlamentarias. En Espaa la decisin final ha quedado
en manos del Gobierno.
9.3. PRINCIPIOS DE PROPORCIONALIDAD Y SUFICIENCIA DE MEDIOS: Estos dos principios no se
limitan a los mbitos de competencias compartidas, como el de subsidiaridad, sino que se aplican
en todos los mbitos de decisin y afectan al ejercicio de toda clase de competencias. El art 5.4 del
TUE declara que en virtud del principio de proporcionalidad, el contenido y la forma de la accin
de la Unin no excedern de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados
Segn el art. 5 del Protocolo 2 para la aplicacin de los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad, las cargas financieras o administrativas que recaigan sobre los gobiernos
nacionales, autoridades locales, agentes econmicos o ciudadanos se deben reducir al mnimo y
ser proporcionadas a los objetivos que se pretenden alcanzar. El Protocolo aade que las medidas
de la Unin deberan dejar un margen tan amplio como sea posible para que las decisiones se
tomen a nivel nacional examinando cuando proceda la dimensin local o regional de las acciones
previstas. Al igual que en el caso del principio de subsidiariedad, el de proporcionalidad puede
invocarse ante el TJUE para solicitar la anulacin de una norma.
Finalmente, el art. 3.6 TUE prev que la Unin disponga de los medios adecuados para alcanzar sus
objetivos y llevar a cabo sus polticas de acuerdo con las competencias que se le atribuyen.
La conclusin es que la UE solo actuar en la medida necesaria pero con todos los medios
necesarios, incluidos los recursos financieros.
por su mbito de aplicacin. La construccin de este principio est unida a la estructura y objetivos
de la Unin, a la especificidad y a la autonoma de su ordenamiento y a la participacin de los
pueblos de los estados miembros en la construccin europea.
El principio de eficacia directa se funda en el carcter objetivo de los tratados. El respeto a
los tratados y a los actos de las instituciones se impone a cualquiera. Las disposiciones de los
tratados pueden ser invocadas por los particulares. Esto ltimo lo apoya el Tribunal desde una
concepcin de comunidad de pueblos y porque el Tribunal opone a los Estados miembros sus
propios actos (estoppel= obligaciones asumidas en los Tratados y de su respeto y cooperacin leal,
habiendo aceptado el mecanismo de cooperacin judicial, mediante el cual los Estados han
reconocido que personas fisicas y juridicas puedan hacer valer derechos y obligaciones contenidos
en las normas de la UE ante los jueces nacionales en favor de sus pretensiones).
El efecto directo, segn la sentencia Van Gend en Loos significa:
- que las normas de los tratados pueden producir efectos jurdicos inmediatos (derechos y
obligaciones), sin precisar normas nacionales para su aplicacin.
- los particulares pueden hacer valer ante los poderes pblicos nacionales los derechos que se
deriven de las normas de la Unin y dichos poderes deben asegurar el respeto a las obligaciones
asumidas por los estados en los tratados y proteger los derechos individuales.
2.2 CRITERIOS PARA DETERMINAR LA EFICACIA DIRECTA
La calificacin de norma de efecto directo segn el Tribunal de Justicia en le asunto Van Gend
formul varios requisitos que se pueden simplificar en dos:
que la norma sea clara y precisa (o suficientemente precisa) desprovista de ambiguedades
que su mandato sea incondicional, no dejando margenes de apreciacin discrecional a las
autoridades pblicas nacionales o a las instituciones de la UE
2.3 PLENITUD EFICACIA DIRECTA EN TRATADOS Y REGLAMENTOS
- OBLIGACIONES DE NO HACER Y DE HACER
- En la Sentencia Van Gend en Loos el tribunal de Justicia se pronunci a favor del efecto directo de
una obligacin de abstencin en el marco de las relaciones verticales (particulares frente a
Estados).
- Respecto de las obligaciones de hacer, en la Sentencia Lutticke estim que tambin los Tratados
engendran derechos para los particulares que las jurisdicciones deben proteger. En este asunto se
trataba de una norma clara e incondicional, que estableca una obligacin de eliminar o modificar
las disposiciones contrarias al principio de no discriminacin en materia fiscal en un determinado
plazo, el incumplimiento de la obligacin de hacer la transforma en obligacin de abstenerse de
aplicar aquellas normas que se tenan que haber eliminado o modificado, en los que imponga a un
Estado o al Consejo un plazo determinado.
que la disposicin invocada de una Directiva cumpla los requisitos generales del efecto
directo, es decir, que sea precisa e incondicional. Sin embargo el Tribunal de Justicia nunca
ha afirmado que una directiva sea directamente aplicable. El efecto directo de una directiva
nicamente emerge cuando un estado no lleva a cabo la trasposicin adecuada de la
directiva en un plazo fijado.
La directiva obliga al Estado miembro destinatario de la Directiva en cuanto al resultado
debe conseguirse
Principio de cooperacin o de lealtad para los compromisos asumidos
Principios de aplicacin uniforme y de no discriminacin por razn de la nacionalidad
3.3 EFECTO DIRECTO VERTICAL DE LAS DIRECTIVAS: INVOCABILIDAD DE DERECHOS RESPECTO
DEL ESTADO
El estado miembro que no ha adoptado en los plazos previstos las medidas de ejecucin impuestas
por una directiva no puede oponer a los particulares el incumplimiento de las obligaciones que le
impone la directiva. Por tanto, no puede seguir aplicando una norma interna que tena que haber
eliminado o modificado para adaptarla a la directiva, sta debe prevalecer sobre toda disposicin
nacional no conforme con la directiva. Aqu el efecto directo de una directiva aparece como un
correctivo mnimo frente al estado infractor.
3.3.1 ALCANCE DE LA NOCIN DE ESTADO ANTE EL QUE ES INVOCABLE UNA DIRECTIVA
El Tribunal de Justicia afirm que si se renen las condiciones requeridas para la invocabilidad de
una directiva, todos los rganos de la administracin tienen la obligacin de aplicarlas y de
descartar la aplicacin de las disposiciones del derecho nacional que no sean conformes ( todos los
rganos de la Administracin, incluso los descentralizados como Municipios).
Luego, ya acte en calidad de autoridad pblica o de forma anloga a un empresario, el estado no
puede sacar ventajas de haber ignorado el derecho comunitario.
3.3.2 ALCANCE DE LA NOCIN DE PARTICULAR
La nocin de particular no es lo que aparenta. EL Tribunal siempre se ha referido a los
administrados, a los nacionales o a los particulares, sin embargo, no puso reparos a que un poder
pblico, como un Ayuntamiento invocase una Directiva frente a un poder central y fuese
considerado asimilado a los particulares, o bien en Derecho Pblico que una Organizacin
Internacional sea considerada como los justiciables trmino que emplea desde entonces para
acuar a un sujeto que alega el contenido obligacional que debe cumplir un Estado miembro.
3.3.3 LA IMPOSIBILIDAD DE ALEGAR OBLIGACIONES POR PARTE DEL ESTADO EN LAS RELACIONES
VERTICALES
Como la directiva es obligatoria nicamente para el estado, en el supuesto de que imponga
obligaciones a los particulares, el estado no puede exigir el cumplimiento de tales obligaciones a
los particulares afectados. La cuestin del cumplimiento de las obligaciones o cargas impuestas por
una directiva a los particulares nos lleva a que en el orden interno no pueden resultar obligaciones
para los particulares, ni respecto de otros particulares, ni respecto del estado porque una directiva
no transpuesta no puede tener el efecto de determinar o agravar la responsabilidad penal de los
que actan en infraccin de sus disposiciones.
En definitiva, el estado no puede hacer cumplir una directiva que l mismo no ha respetado y
deber soportar la invocacin de los derechos o beneficios que los particulares puedan deducir en
su favor de una directiva no transpuesta. El correctivo contra el estado es doble:
tiene que soportar la invocacin por los particulares de los derechos
renunciar a exigir el cumplimiento de las obligaciones que pudiera establecer la disposicin
de efecto directo.
4. PROBLEMA DEL EFECTO HORIZONTAL DE LAS DIRECTIVAS
Cuando se trate de una relacin horizontal o inter privatos, una directiva no ejecutada
correctamente no puede crear obligaciones a cargo de un particular y tampoco ser invocada, en su
calidad de tal, contra dicha persona. Por tanto, en las relaciones entre particulares no cabe alegar
derechos u obligaciones establecidos en una directiva que no haya sido transpuesta en el derecho
interno.
4.1 EL CUMPLIMIENTO OBLIGATORIO DE LA DIRECTIVA POR LOS PODERES PBLICOS Y LOS
INEVITABLES PERJUICIOS PARA ALGUNOS PARTICULARES: EFECTOS INDIRECTOS O TRIANGULARES
La obligatoriedad para el Estado destinatario de la Directiva, reside tambin el fundamento de una
aproximacin a los inevitables efectos en las relaciones entre particulares: Si el Estado no puede
desentender de una directiva incumplida, en algunos casos, se producirn efectos inevitables,
aunque sean indirectos en las relaciones jurdicas entre particulares.
El resultado practico sera que el Juez aplique la directiva:
directamente === exige su cumplimiento a la autoridad que interviene en su aplicacin
indirectamente === a los particulares que en la relacin jurdica vean inaplicada la
legislacin nacional a sus pretensiones.
4.2 OTRAS SITUACIONES: EFECTO DE EXCLUSIN
Cuando el Estado incumple una obligacin contenida en una directiva de notificar una
reglamentacin tcnica, esa falta de notificacin constituye un vicio de procedimiento cuyo efecto
es que no puede ser invocada la reglamentacin tcnica frente a particulares.
Si bien una directiva no puede crear obligaciones respecto de un particular, en este caso, s.
El efecto de exclusin hace referencia a la invocacin por particulares de una disposicin de una
directiva para excluir la aplicacin de normas o actos nacionales. Como el Estado miembro est
obligado a adoptar todas las medidas necesarias para alcanzar el resultado fijado en la directiva,
ningn poder pblico puede desatenderse del contenido de la directiva tanto si ha sido
transpuesta como si no lo ha sido y, puede ser irrelevante que en el litigio estn enfrentados
particulares.
No puede ser tenido en cuenta cuando no hay normas en esa materia en el derecho
nacional en vigor que permitan alcanzar el resultado de la directiva o existiendo no se presten a ser
interpretadas en sentido de la directiva.
-
El respeto a los principios generales del derecho, tales como los principios de legalidad
Ya sea anterior o posterior, el rgano judicial no debe esperar a que la norma interna
El juez del litigio concreto puede y debe excluir la norma interna y aplicar la de la Unin.
Adems se debe excluir la aplicacin de la norma interna posterior incompatible. Habr de dejar
sin aplicacin si fuere necesario, toda disposicin contraria de la ley nacional, ya sea anterior o
posterior de la norma nacional.
1.3 PRIMACA Y CONSTITUCIN DE LOS ESTADOS MIEMBROS
La constitucin de los miembros se aplica en los mbitos que siguen siendo competencia soberana
de ellos. Todo estado miembro debe adecuar su constitucin antes de su ingreso en la Unin.
La primaca se predica respecto de toda norma interna, no solamente respecto de la ley. Esta
primaca es absoluta sin distincin, ni freno, ni rango u origen de la norma.
2. LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA DE LOS DERECHOS DE LA UNIN
2.1 PRINCIPIOS DE COOPERACIN LEAL Y AUTONOMA INSTITUCIONAL Y PROCESAL
El Tribunal de Justicia fundamenta tanto la primaca como la eficacia directa y la responsabilidad
patrimonial del Estado por infraccin del derecho de la UE en el principio de cooperacin leal
previsto en el art.4.3 TUE: Los Estados miembros han asumido la obligacin general de dar plena
efectividad a la norma de la UE y adoptar las medidas necesarias para ello, imponindoselo a todos
los poderes de los Estados: ejecutivo (central, autonmico, local), legislativo y judicial,
especialmente el juez, realicen su ejecucin.
De ese principio de cooperacin leal tambin deriva el principio de autonoma institucional y
procedimental, aunque ste est condicionado por la idoneidad de los procedimientos y de los
poderes de los jueces nacionales para lograr el respeto del derecho de la UE.
2.2 DERECHO A TUTELA JUDICIAL EFECTIVA
Derecho a la tutela judicial efectiva reconocido por las Constituciones y en el Convenio Europeo de
DH e incluido en la Carta de los Derechos Fundamentales.
Este derecho no puede encontrar ningn obstculo en el derecho nacional:
- En primer lugar, es competencia de los jueces nacionales proteger los derechos reconocidos por
las normas de la Unin: derecho universal al juez nacional.
- En segundo lugar, todas las vas procesales internas son, en principio, susceptibles de servir para
hacer valer derechos fundados en el derecho de la Unin, no siendo necesarios procedimientos
especiales o separados de la norma interna principio de equivalencia.
- En tercer lugar, el acceso a las vas procesales nacionales no podr hacerse en condiciones menos
favorables que para las reclamaciones fundadas en normas internas y tampoco en condiciones
tales que hagan prcticamente imposible el ejercicio de los derechos conferidos por el orden
jurdico de la Unin, principio de efectividad.
- En cuarto lugar, toda decisin nacional que aplique derecho de la Unin debe ser motivada,
susceptible de control jurisdiccional y que ese control sea efectivo. El derecho al juez es un
principio esencial de la Unin de Derecho.
Para el Tribunal, los estados miembros estn obligados a adoptar medidas de eficacia suficiente
para alcanzar el objetivo de las normas de la UE y a hacerlo de tal manera que las personas
afectadas puedan invocar efectivamente los derechos as conferidos ante los tribunales nacionales.
Si la medida adoptada es la reparacin y la legislacin nacional establece lmites mximos a la
indemnizacin, entonces el juez nacional no podr tener en cuenta esos lmites al dictar sentencia
para asegurar la reparacin ntegra y sin lmites del perjuicio sufrido.
2.3 CREACIN DE NUEVOS RECURSOS ANTE LAS AUTORIDADES NACIONALES
El derecho a la defensa no puede encontrar lmite alguno en la actividad administrativa. El estado
de derecho contemporneo tiene que poner fin a los privilegios de las administraciones pblicas.
La tutela judicial efectiva no puede encontrar islas o crculos de inmunidad en materia
administrativa.
3. TUTELA CAUTELAR ANTE LAS JURISDICCIONES NACIONALES
3.1 SUSPENSIN CAUTELAR DE NORMAS INTERNAS CONTRARIAS
A las jurisdicciones nacionales les incumbe asegurar la proteccin jurdica que deriva del efecto
directo haciendo todo lo necesario a fin de tutelar efectivamente los derechos de los particulares
siempre en el mbito de su competencia. El juez nacional est facultado por el derecho de la UE
para acordar medidas cautelares suspendiendo la aplicacin de la Ley nacional, incluso en casos
que el sistema procesal no preve o no permite dicha suspensin, a fin de garantizar la plena
eficacia de la decisin judicial que deba decidir invocar sobre normas de la UE, para hacer todo lo
necesario para excluir las disposiciones internas que pudiesen ser un obstculo, incluso temporal, a
Si las normas internas de responsabilidad son ms favorables se aplicaran stas y no los criterios
establecidos por el Tribunal.
Para calificar la violacin como suficientemente caracterizada, el criterio decisivo es el de la
inobservancia manifiesta y grave de los lmites impuestos a su facultad de apreciacin. Los jueces
nacionales tendrn en cuenta, adems, la relacin de causalidad entre la infraccin y el dao para
precisar el dao resarcible; la cuanta se determinar aplicando las normas nacionales.
5. CONSECUENCIAS PRCTICAS DE ESTOS PRINCIPIOS
Las consecuencias practicas de esta jurisprudencia sobre los principios de la autonoma, eficacia
directa y uniforme, primacia, responsabilidad del Estado y tutela judicial efectiva son
extraordinarias, las consecuencias del articulo 4.3 del TUE son:
las normas de la UE pueden crear derechos y obligaciones de hacer o no hacer
los derechos y obligaciones creados por normas UE son directamente exigibles a todos los
poderes pblicos y adems en las relaciones entre particulares.
Tienen que ser excluida toda aplicacin de norma interna contraria a una de la UE
La norma de la UE sustituye a la normal nacional en caso de contradiccin
El particular tiene derecho a una reparacin pecuniaria en caso de incumplimiento de las
normas de la UE cuando su infraccin por los poderes pblicos produce perjuicio a un
particular.
Las jurisdicciones nacionales son las competentes para proteger los derechos reconocidos
por el ordenamiento de la UE.
Todo juez nacional puede aplicar de oficio las normas de la UE.
Parlamento Europeo
Consejo Europeo
Consejo
Comisin Europea
Tribunal de Justicia
Tribunal de Cuentas
jurdica propia; se crea mediante una disposicin de Derecho derivado y tiene estos objetivos:
descentralizacin administrativa y geogrfica y especializacin tcnica y cientfica o integrar
diversos grupos de inters.
Hay agencias reguladoras que pueden adoptar decisiones individuales, asesoran tcnica y
La originalidad:
La analoga con los sistemas de divisin de poderes es casi imposible. Frente a la divisin de los
tres poderes clsicos del Estado, hay siete Instituciones de las cuales al menos cuatro participan y
concurren en el ejercicio de los poderes. Hay una separacin funcional, pero no una separacin
orgnica que permitiera identificar una institucin con una forma determinada de poder.
De entrada en la UE las denominaciones de las instituciones no se corresponden con las funciones
que asumen a la luz de las tradiciones estatales. Desde luego, el sistema institucional de la Unin
es muy complejo, como consecuencia de un proceso que integra no slo Estados, sino tambin
pueblos.
As, el Consejo de la Unin, formada por miembros de los Gobiernos, es ante todo el colegislador
de incuestionable legitimidad, no fundada en la representacin democrtica directa, sino en la
representatividad internacional o territorial, al estilo de las segundas cmaras federales. As pues el
Consejo comparte en pie de igualdad la funcin legislativa con el Parlamento Europeo, as como la
adopcin del presupuesto.
Adems de colegislador, el Consejo es el titular de amplios poderes ejecutivos, lo que significa que
adopta normas generales o de base y puede adoptar en casos justificados las de ejecucin o
atribuir la ejecucin a la Comisin bajo ciertas modalidades de seguimiento y control. As pues, el
poder ejecutivo en la UE se reparte entre el Consejo y la Comisin, adems de concretos y
relevantes poderes del Consejo Europeo y del Banco Central Europeo.
Los poderes atribuidos a una institucin no pueden ser ejercidos por otra institucin o por
rganos auxiliares (con la excepcin de la delegacin para actos no legislativos art 290 TFUE- y de
ejecucin art 291.2 TFUE-)
c)
Los poderes atribuidos a las instituciones tienen que ser ejercidos por stas en los lmites y
La neutralidad les exige abstenerse de todo acto y , en particular, de toda expresin pblica
Actuar con honestidad y discrecin en cuanto a la aceptacin, una vez terminadas sus
j)
entenderse en un sentido contrario a la liberta de expresin, sta puede ser objeto de limitaciones.
k)
Guardar secreto profesional cuando sea preciso en relacin con ciertas actividades
Los funcionarios reciben una retribucin que comprende un sueldo base y unos complementos o
indemnizaciones diversas. La retribucin no est sujeta a la fiscalidad nacional sino a una
imposicin propia, garantizndose as a todos los funcionarios un trato fiscal igual. Tienen un
rgimen especfico de seguridad social y de jubilacin.
todos los
en la riqueza de los Estados y nmero de la poblacin nativa que favorecen a Francia, Alemania y
Reino Unido frente a un multilingismo controlado que tenga en cuenta criterios objetivos basados
en las lenguas europeas cuyo conocimiento est ms extendido en Europa y el mundo y que
pueden dar proyeccin exterior y visibilidad a la UE en el exterior. Aunque es cierto que el
multilingismo conlleva gran gasto econmico y burocrtico, ese gasto se ve ampliamente
compensado por la satisfaccin de valores superiores como el respeto al principio de publicidad,
de seguridad jurdica y al principio de igualdad de todos los Estados miembros.
5.4 LAS SEDES
Los Tratados establecen que la decisin sobre las sedes es competencia de los Estados miembros
de comn acuerdo (art 341 TFUE). Pero ante los desacuerdos se decidi de forma provisional en
1965 el establecimiento en tres ciudades (Luxemburgo, Estrasburgo y Bruselas); excepto para el
Parlamento para el cual no se decidi lugar.
El Consejo Europeo reunido en Edimburgo en 1992 estableci de forma definitiva las sedes
acordadas en 1965 y adjudicaba nuevas sedes a las Instituciones y rganos. As pues, las sedes se
distribuyen de esta manera:
- Parlamento Europeo: sede en Estrasburgo para las sesiones ordinarias (12 al ao) y para las
extraordinarias Bruselas.
- Consejo: Luxemburgo tres meses al ao (abril, junio y octubre), y los restantes en Bruselas.
- Comisin: sede en Bruselas pero debe mantener ciertos servicios en Luxemburgo.
-Tribunal de Justicia.: sede en Luxemburgo.
-Banco Europeo de Inversiones: sede en Luxemburgo.
-Comit Econmico y Social y Comit de las Regiones: sedes en Bruselas.
-Banco Central Europeo: sede en Francfort.
-Europol y Unidad de Drogas de Europol. Sede en La Haya
- Oficina Comunitaria de Variedades Vegetales: sede en Angers.
-Agencia Europea de Seguridad Area: en Colonia
-Agencia Europea de Medioambiente: en Copenhague.
-Agencia Europea para la Seguridad Alimentaria: en Bruselas.
-Agencia Europea de Medicamentos: en Londres.
-En Espaa se han instalado la Agencia Europea de Seguridad y Salud en el Trabajo (Oviedo); la
Oficina de Armonizacin del Mercado Interior y su sala de recursos (Alicante); la Agencia
Comunitaria de Control de Pesca (Vigo).
Conocer de los recursos de anulacin interpuestos contra las decisiones adoptadas por el
estados miembros.
-
inactividad de las Instituciones y rganos de la UE. Pueden ser interpuesto por los Estados, las
Instituciones y por los particulares en determinadas condiciones.
-
prejudicial.
-
Instituciones.
-
tribunales internos).
-
LA FASE PRECONTENCIOSA.
La Comision detecta las infracciones cometidas por sus Estados miembros mediante el control
sistemtico ejercido por sus servicios y atraves de las quejas presentadas por los particulares y
otros Estados.
Identificada la infraccion, se inicia formalmente la fase precontenciosa mediante el envio de un
escrito de requerimiento al Gobierno del Estado. El escrito describe los trminos de la infraccion
imputada y se solicita al Estado que presente las observaciones pertinentes. Si el Estado no
responde o su contestacin no convence a la Comsion, sta le enva un dictado motivado en el que
se delimita definitivamente el incumplimiento imputado e invita al Estado a poner fin a la
infraccion en un plazo determinado. Si el Estado no se adviene a las indicaciones del dictamen , la
Comision puede interponer la demanda de incumplimiento ante el TJUE.
El escrito de requerimiento y el dictamen motivado constituyen requisitos necesarios. En muchos
casos esta fase evita la demanda ante el TJUE y permite la eliminacin del incumplimiento.
Sealar que la facultad de la Comision para iniciar la fase precontenciosa y la presentacin de la
demanda es discrecional, es decir no est obligada a ello y tampoco est sujeta a un plazo.
b.
LA FASE JURISDICCIONAL.
En esta fase el TJUE determina si existe o no incumplimiento por parte del Estado de sus
obligaciones derivadas del ordenamiento jurdico de la Union. La Comision debe aportar al TJUE
los elementos necesarios para la prueba del incumplimiento, que no puede fundarse en
presunciones.
La demanda de la Comision ser admisible di ha transcurrido el plazo dado al Estado en el
dictamen motivado sin que ste haya acabado con su incumplimiento, si contiene una
identificacin clara de los motivos del incumplimiento y si se da identidad entre el dictamen
motivado y la demanda de incumplimiento.
Si el Estado pone fin a su incumplimiento con posterioridad al plazo fijado en el dictamen o
durante la fase jurisdiccional, no se produce automticamente la conclusin del procedimiento,
salvo que haya desistimiento de la Comision.
c.
LA SENTENCIA.
pues se constata el incumplimiento pero no se indica al Estado las medidas que debe adoptar.
Esta sentencia tiene efectos para los particulares ya que sirve de base para solicitar
indemnizaciones por daos y perjuicios a su Estado por la violacin del Derecho de la UE.
Existe un mecanismo sancionador para la inejecucin de stas sentencias (art.260 TFUE) por el cual
si la Comision estima que no se han llevado acabo medidas para acabar con el incumplimiento
puede solicitar al TJUE la imposicin de una suma a tanto alzado y/o una multa coercitiva al
Estado.
3. EL CONTROL JURISDICCIONAL DE LA LEGALIDAD DEL DERECHO DE LA UNION
Comporta por un lado, el control de legalidad en sentido estricto, que permite verificar la
conformidad de los actos comparables a los actos administrativos nacionales con las normas que le
sirven de fundamento.
Por otro lado, comporta un control de constitucionalidad ya que permite la revisin de la
conformidad de los actos normativos de carcter general con los Tratados constitutivos.
El control jurisdiccional de la legalidad del derecho de la Unin, se efecta por tres vas procesales:
recurso de anulacin, recurso por omisin y la excepcin de legalidad.
3.1 EL RECURSO DE ANULACION:
Permite controlar la legalidad de los actos jurdicos obligatorios adoptados por las Instituciones de
la Unin. Es un mecanismo jurdico esencial para asegurar el respeto de la legalidad y la proteccin
jurisdiccional de los intereses de los sujetos. Se regula en los art 263 y 264 del TFUE y sus aspectos
bsicos son:
a) Actos impugnables.
Son atacables los actos legislativos, los actos del Consejo, de la Comisin y del Banco Central
Europeo que no sean recomendaciones o dictmenes tambin los actos del Parlamento Europeo y
del Consejo Europeo destinados a producir efectos jurdicos frente a terceros.
Tambin se controlaran los actos de los rganos y organismos de la Unin destinados a producir
efectos jurdicos frente a terceros.
El TJUE acepta la posibilidad de recurso de anulacin contra el acto sui generis del Consejo o de
la Comisin
internacional. No cabe este recurso contra normas de Derecho originario ni pertenecientes a los
ordenamientos jurdicos de los Estados.
En cuanto a las condiciones, se descarta la aplicacin del criterio formal (irrelevancia de la
denominacin y forma externa), nicamente se atiende al contenido real en el que deben
concurrir las siguientes condiciones:
-
Acto productor de efectos jurdicos obligatorios: la situacin jurdica debe verse modificada
aunque no es necesario que sea inmediatamente, el art 263 excluye expresamente el recurso
contra actos no vinculantes (como recomendaciones y dictmenes).
-
Acto definitivo: estos son los que recogen la manifestacin definitiva de la voluntad de la
Actos con efectos jurdicos para terceros: no son impugnables los actos de las Instituciones
demandante).
-
La incompetencia.
Corresponde al TJUE apreciar las formalidades cuyo incumplimiento conlleva la nulidad del acto,
tiene en cuenta si influye en el contenido o no. Los principales vicios de forma son:
1.
2.
3.
sancionador.
4.
La violacin de tratados.
b)
c)
d)
e)
La desviacin de poder.
Se define como el hecho de que una autoridad administrativa emplee sus atribuciones con una
finalidad distinta de aquella para la cual le fueron concedidas. Para aplicar esta causa deben existir
indicios objetivos, pertinentes y concordantes. Muy poco usado en la prctica.
d) Plazo de presentacin del recurso.
Se debern interponer en el plazo de dos meses a partir, segn los casos, de la publicacin del
acto, de su notificacin al recurrente o el da en que ste haya tenido conocimiento del mismo.
Destinado a preservar la seguridad jurdica.
e) Los efectos de anulacin.
Del art 264 del TFUE se infiere que la sentencia que declara nulo un acto posee una autoridad
absoluta, desplegando los efectos de cosa juzgada material y formal. La nulidad del acto produce
efectos ex tun, es decir, efectos retroactivos ya que se considera que el acto nunca ha existido y
que los efectos jurdicos que ha desplegado deben ser eliminados. Es posible que se declare
nicamente la nulidad parcial del acto.
As mismo, por el segundo prrafo del art 264 el TJUE puede modular el efecto retroactivo en los
supuestos de reglamentos y otro tipo de actos.
En cuanto a la ejecucin de la sentencia compete a la Institucin/es de las que emane el acto
anulado la adopcin de las medidas necesarias para ejecutar la sentencia. No se establecen por
tanto las medidas de ejecucin necesarias en la sentencia. Si el motivo es un vicio de forma la
Institucin podr subsanarlo y adoptar un acto de idntico contenido. Sino ejecuta la sentencia
cabe un recurso por omisin.
Sealar que prima la regla general de la inatacabilidad de los actos no recurridos y los destinatarios
que no interponen recurso no podrn beneficiarse de las sentencias de anulacin obtenidas por
otros.
3.2 EL RECURSO POR OMISION.
Recurso destinado a controlar la legalidad de las omisiones de las Instituciones contrarias al
Derecho de la UE. Regulado en el art 265 TFUE.
Se basa en la idea de que la inaccin ilegal del Consejo, la Comisin o el Parlamento Europeo
permita a las dems Instituciones , Estados miembros y particulares en determinados supuestos
recurrir ante el TJUE para que declare que la abstencin de actuar es contraria al Tratado. Las
decisiones negativas de las instituciones que rechacen requerimientos de los particulares de
impugnan por el recurso de anulacin.
La legitimizacin activa y pasiva para instituciones y personas es similar a la del recurso por
anulacin.
En cuanto al desarrollo, consta de dos fases. Fase precontenciosa se inicia cuando el demandante
invita formalmente a la Institucin acusada de la omisin a que adopte una posicin y defina su
postura. La institucin dispone de un plazo de dos meses para definir su posicin, si concluye este
plazo sin respuesta se abre un plazo de dos meses para la interposicin de la demanda ante el
TJUE, en este momento comienza la fase jurisdiccional. Las sentencias del TJUE se limitan a
reconocer o no la abstencin como contraria al Tratado, pero no pueden adoptar el acto ya que
esto compete en exclusiva a la Institucin cuya omisin se declara.
3.3 LA EXCEPCION DE LEGALIDAD.
Se trata de un incidente procesal previsto en el art 277 del TFUE Aunque haya expirado el plazo,
cualquiera de las partes de un litigio en el que se cuestiona un acto de alcance de general, podr
acudir al TJUE alegando la inaplicabilidad de dicho acto por los motivos previstos en el prrafo
quinto del art 263.
Se aplica por dos razones: la restringida legitimacin activa de los particulares para interponer
recursos de anulacin y el reducido plazo previsto en el art 263 (dos meses).
No conduce a la nulidad del acto de alcance general, slo la inaplicabilidad a la decisin concreta
atacada en el litigio. Slo produce efecto de cosa juzgada entre las partes del litigio y la Institucin
estar obligada a adoptar las medidas que se deriven de la sentencia.
prejudicial: las preguntas deben suscitarse en un litigio real, las cuestiones tiene que guardar
relacin con el objeto del litigio principal y las resoluciones de remisin deben estar
suficientemente motivadas. Cuando se trate de cuestin en relacin con una persona rpvada de
libertad, el TJUE deber pronunciarse con la mayor brevedad posible.
5.4 EFECTOS DE LS SENTENCIAS PREJUDICIALES.
Vincula con autoridad de cosa juzgada al juez que plante la cuestin, quedebe aplicar la norma de
la UE de conformidad con la interpretacin dada por el TJUE tanto si lo declara invlido como si no.
Asi mismo tambin quedan vinculados el resto de rganos jurisdiccionales que vayan a conocer del
litigio y de otros Estados miembros porque despliega un efecto general aunque se pueda volver a
plantear la cuestin sobre esa norma con nuevos argumentos. Si se declara invlido el acto el juez
no lo puede aplicar al litigio principal, tampoco el resto de rganos jurisdiccionales (efecto erga
omnes). Pero el acto que se declara invlido subsiste y slo puede ser modificado por la Insitucion
que lo adopt. Las sentencias prejudiciales producen efectos ex tunc.
n)
puede ser desde un simple observador como en la Asamblea General y en el Consejo Economico y
Social de la ONU, hasta observador privilegiado como en organismos subsidiarios y especializados
de la ONU.
6.
organismos de carcter tcnico que gestionan materias en las que la UE tiene competencias
exclusivas. Escasos ejemplos, como el Consejo Oleicola Internacional.
7.
en el marco de la PESC adopta la decisin poltica mediante una accin comn. Despus en el
mbito de las relaciones exteriores de la Union y a propuesta del Alto Representante y de la
Comision, el Consejo adopta las medidas necesarias para la ejecucin de la sancin. Adems se ha
previsto que se informar de estas sanciones al PE y que estas sanciones se podrn dirigir contra
personas fsicas y jurdicas y grupos o entidades no estatales.
Con este sistema se pretende conciliar las competencias de los Estados y las de la Union en
materia de sanciones internacionales. El TJUE ha intervenido subrayando que las polticas
nacionales aunque persigan objetivos de poltica exterior y de seguridad no pueden sustraerse por
ello a la poltica comercial comn.
3. LAS COMPTENCIAS EXTERIORES DE LA UNION: ALCANCE, CONTENIDO Y NATURALEZA.
Las relaciones exteriores de la UE se fundamentan en un conjunto de competencias que se han
ido conformando mediante tres procedimientos distintos: a) la atribucin expresa de
competencias prevista en las disposiciones de los Tratados constitutivos, b) el reconocimiento
jurisprudencial de competencias mediante la aplicacin de la doctrina de los poderes implcitos, c)
la atribucin de competencias mediante el recurso del art 352 TFUE. Este conjunto de
competencias se muestra rebelde ante cualquier intento de sistematizacin, debido a que estos
tres cauces no tienen un carcter excluyente entre si.
La delimitacin de las competencias de la Unin en materia de relaciones exteriores es compleja.
Las competencias expresas de la UE son aquellas que se atribuyen en las disposiciones de su
tratado
construccin jurisprudencial y a la activacin del recurso del art 352 TFUE para que se produjese
una extensin de las competencias exteriores.
El Acta Unica Europea y el Tratado de Maastricht procedieron a la atribucin o formalizacin
jurdica de nuevas competencias exteriores, pero sin ordenarlas. Con el Tratado de Lisboa se ha
introducido una cierta coherencia, agrupando buena parte bajo el titulo de Accin Exterior de la
Union, aqnque persiste la falta de sistematizacin ya que se ofrecen competencias exteriores en
otros mbitos materiales.
Las competencias exteriores se exponen atendiendo a su origen, se distinguen: las competencias
expresas, las implcitas y las derivadas del art 352 TFUE.
3.1 LAS COMPETENCIAS EXTERIORES EXPRESAS.
Expresamente atribuidas en el TFUE.
La conclusin de acuerdos internacionales: competencia exclusiva de la UE.
La Poltica Comercial Comn: competencia exclusivamente de la UE
La asociacin de pases y territorios de Ultramar: articular las relaciones con pases
vinculados histrica y econmicamente a ciertos Estados Europeos.
Las relaciones de la UE con otras OOII y con terceros pases y delegaciones de la Unin: se
atribuye al Alto Representante y a la Comisin la funcin de asegurar el mantenimiento de
del tratado, sino que tambin se fundamentan el sistema general y en otras disposiciones del
Tratado actos adoptados por las Instituciones.
Entenda el TJUE que una vez que se haban adaptado reglas comunes en el mbito interno los
estados miembros no podan asumir compromisos que aceptasen dichas reglas, lo que pareca
conducir a la afirmacin de la competencia exterior de la entonces comunidad.
En 1977 el TJUE conclua que la competencia exterior derivaba de manera implcita de las
disposiciones de los tratados que establecen la competencia interna, siempre que la actuacin
exterior comunitaria fuese necesaria para la realizacin de uno de los objetivos de la entonces
comunidad.
Los lmites del reconocimiento de competencias comunitarias son: que la competencia interna
nicamente se puede ejercitar al mismo tiempo que la externa, de modo que la celebracin del
acuerdo internacional sea necesaria para realizar los objetivos del tratado que no puedan
alcanzarse mediante normas autnomas.
Adems el TJUE sistematiza las condiciones en que adquieren la Unin una competencia externa
como consecuencia del ejercicio de su competencia interna:
d)
aplicacin de las normas comunes. El TJUE a declarado que los estados miembros no pueden
contraer obligaciones internacionales al margen de las instituciones comunes. Se ha de tener
encuentra el alcance la naturaleza y el contenido de las normas comunes.
e)
Cuando la unin ha incluido en sus actos legislativos internos clausulas relativas al trato que
ya que las normas comunes podran verse afectadas si los estados miembros conservaran libertad
de negociacin con los pases terceros.
La jurisprudencia del TJUE afirma la existencia de un paralelismo entre competencias exteriores e
internas de la unin de esto se derivan tres consecuencias:
Se han ampliado las competencias exteriores de la unin, se a logrado mitigar la rgida de principio
de atribucin de competencia y se ha introducido una cierta racionalidad en el sistema.
3.3 LAS COMPETENCIAS ATRIBUIDAS EN VIRTUD DEL ARTICULO 352TFUE
El TJUE afirma que esta norma permirte al consejo adpotar todas las disposiciones apropiadas,
tambin en el mbito de las relaciones exteriores. El art. 352 a permitido una ampliacin material
de las competencias exteriores de la Union. Se utiliza como fundamento jurdico exclusivo en
materia convencional en tres supuestos: cuando no se puede usar otra competencia exterior de la
unin, cuando dicho articulo a sido la base para adopcin de las normas internas y cuando se
El Articulo 352 se a combinado con el 207 TFUE para dar lugar a los acuerdos de
Como complemento de los artculos 186 y 191 aunque solo en circustancias muy concretas
As, el CEEA responde a tres principios de distribucin de competencias entre los Estados:
1 El paralelismo entre las competencias internas y exteriores de la CEEA (art.101), lo cual no
significa que todos los acuerdos sean comunitarios ni excluye la competencia de los Estados.
2 La naturaleza concurrente de las competencias exteriores comunitarias (art. 103) que prev que
los Estados miembros puedan celebrar acuerdos con otros sujetos sometidos a un rgimen de
control por parte de la CEEA. Suelen ser de tres tipos: los acuerdos marco concluidos por los
Estados y comunicados a la Comisin, los acuerdos de aplicacin del acuerdo marco y los acuerdos
industriales.
3 La posibilidad de un ejercicio conjunto de las competencias comunitarias y los Estados miembros
mediante los acuerdos mixtos (art.102), que son aquellos concluidos entre la CEEA y uno o varios
estados miembros con terceros.
El artculo 206 prev la celebracin de acuerdos de asociacin.
El origen de los acuerdos mixtos responden a la preocupacin de los Estados por mantener su
autonoma y no verse sustituidos en el desarrollo de la actividad del CEEA, y que a su vez
proporciona un control estatal sobre dicho tratado.
Capacidad de conclusin en el TFUE
Las disposiciones del TFUE carecen de sistemtica, a pesar de que el Tratado de Lisboa le ha
dotado de cierta coherencia al agruparlas bajo un mismo ttulo.
Adems, el modelo contena deficiencias en la determinacin de las competencias exteriores como
en la previsin de sus instrumentos de ejercicio, pero la construccin jurisprudencial del TJUE
origin la afirmacin del paralelismo entre las competencias internas y exteriores y con ello, la
creacin de una extensa gama de competencias exteriores, exclusivas en algunos casos y
concurrentes en la mayora de ellos. La modificacin de diversos tratados y la aplicacin prctica
de la jurisprudencia ha desembocado en un conjunto tan amplio de acuerdos que resulta muy
difcil su adecuacin a una tipologa concreta, por lo que nicamente nos centraremos en los
principales.
- Acuerdos celebrados por la UE vs Acuerdos mixtos
El recurso a los acuerdos mixtos, originarios del Tratado CEEA, se justifica por:
Naturaleza poltica: cuando la financiacin del acuerdo exigen una contribucin del Estado
miembro y por tanto, deben participar en la conclusin del acuerdo
Naturaleza jurdica: cuando el contenido material afecta a competencias comunitarias (UE)
y de los Estados miembros.
- Acuerdos comerciales vs Acuerdos de asociacin
Los acuerdos comerciales (207 TFUE) son fundamentales para el desarrollo de una Poltica
Comercial Comn (PCC). En cuanto a su posicin en la actividad convencional de la UE cabe
destacar tres cuestiones: 1Procedimiento de celebracin: Responden al procedimiento general de
conclusin de acuerdos (dota de coherencia la accin exterior) e introduce la participacin del PE
Consejo: tesis finalista. El art. 207 es la base regular directamente los intercambios con
pases terceros.
g)
Comisin: tesis instrumentalista. El art.207 deba aplicarse en todos los casos que se usase
i)
La utilizacin de estas medidas debera ir reducindose para que el PCC se fuera articulando de
forma definitiva y completa.
derechos humanos (que ya se recoge en el TUE en lo relativo a los ppos. que han de guiar la accin
exterior de la UE).
En la prctica, pero no normativamente, se establece la clusula de condicionalidad que se articula
en la dimensin poltica de cooperacin al desarrollo. Esta clusula se basa en acciones positivas
(fomentar el respeto de los ppos. democrticos y de los DDFF) y acciones negativas (reduccin o
suspensin de las ayudas y acuerdos con terceros en caso de violacin de dichos derechos).
Sin embargo, exista una falta de uniformidad y control de los incumplimientos de dichas
exigencias, ya que en ocasiones prevalecan los intereses econmicos y comerciales y por otro
lado, los Estados terceros no aceptaban la inclusin de estas clusulas en cuanto rechazaban la
condicionalidad poltica.
4.2.3 Instrumentos y procedimientos
Los instrumentos no se encuentran expresamente enumerados sino que el TFUE hace referencia
las medidas necesarias para ejecutar dicha poltica que pueden ser de carcter autnomo (209.1) o
convencional (209.2).
Los de carcter autnomo se celebran siguiendo el procedimiento legislativo ordinario y los
acuerdos internacionales (naturaleza convencional) seguirn el procedimiento general de
celebracin de acuerdos que supone la participacin del PE (mediante aprobacin o consulta). As,
la utilizacin de este especfico fundamento jurdico para los acuerdos genera problemas en las
relaciones de asociacin, en cuanto carece de precisin.
Entre los instrumentos cae destacar la actividad del Banco Europeo de Inversiones (BEI) que
contribuye a la ejecucin de las medidas de carcter autnomo para el logro de los objetivos de la
poltica de cooperacin al desarrollo (209.3)
4.2.4 La financiacin
El TFUE no contiene una disposicin general sobre la financiacin pero permite extraer algunas
conclusiones:
El mantenimiento de un sistema de doble financiacin (nacional-UE) se explica por el
carcter complementario de la actividad, la previsin de una coordinacin y concertacin
entre los Estados y la UE y la posibilidad de realizar acciones conjuntas y que los Estados
contribuyan a la ejecucin de los programas.
El art.209.3 legitima al BEI para la ejecucin de las acciones de cooperacin al desarrollo
mediante la financiacin de los correspondientes proyectos de cooperacin, como ya se
haca con los pases ACP y mediterrneos.
As, excepcin hecha al BEI, se conviene en el Tratado de Maastrich que el Fondo Europeo de
Desarrollo se financia con las contribuciones nacionales, ya que se ha hecho caso omiso al PE y a la
Comisin que propugnan la inclusin del FED en el presupuesto de la UE, con el fin de asociar las
instituciones de la UE al control de este instrumento financiero, que hoy da se encuentra sujeta a
las discusiones de los Estados miembros motivadas al reparto de gastos.
integridad de la Unin.
libre comercio, la proteccin internacional del medio ambiente, la gestin sostenible de recursos
naturales, el desarrollo sostenible con el objetivo fundamental de erradicar la pobreza ayudar a las
poblaciones, pases y regiones que se enfrentan a catstrofes naturales o de origen humano.
Europeo
internacional que puedan afectar a los intereses de la UE antes de realizar las consultas en el seno
del Consejo Europeo o del Consejo.
Representante cuando haya un enfoque comn del Consejo Europeo o del Consejo.
diplomticas y consulares de los Estados entre s y con las delegaciones de la Unin ante terceros
pases y organizaciones internacionales y ante las conferencias internacionales.
mbito militar o de la defensa y los que decida el Consejo salvo que el estado hubiese realizado
una declaracin de abstencin de las previstas en el artculo 31.1 TUE.
El Consejo es la pieza clave en torno a la que pivota todo el sistema de la PESC. Funciones:
A. Poderes decisorios e iniciativa
a) Constituye el marco en el que los Estados miembros, a travs de informaciones y consultas
mutuas, se conciertan sobre cualquier cuestin de poltica exterior y de seguridad que revista un
inters general con objeto de acordar un enfoque comn.
b) Elabora la Poltica Exterior y de Seguridad Comn y adopta las decisiones para definir y aplicar
dicha poltica y las decisiones en materia de poltica comn de seguridad y defensa, incluidas las
misiones de gestin de crisis y encomendar su realizacin a un grupo de Estados.
c) Adopta las decisiones por las que se establecen las acciones y posiciones de la Unin.
d) Adopta las decisiones de aplicacin de decisiones de acciones y posiciones de la Unin.
e) Decide sobre la conclusin de acuerdos con Estados terceros u organizaciones internacionales o
la adopcin de medidas restrictivas contra terceros pases y contra personas fsicas y jurdicas.
f) Designacin de Representantes Especiales PESC.
g) Decide cuando los gastos operativos de la PESC no corrern a cargo del presupuesto de la Unin
y, sobre una clave de reparto de dichos gastos distinta del PNB, y establece, los procedimientos de
acceso rpido al crdito presupuestario en gastos PESC.
h) Recibe y decide sobre las iniciativas de los estados miembros y el Alto Representante o del Alto
Representante con apoyo de la Comisin, los dictmenes del Comit Poltico y de Seguridad y las
preguntas y recomendaciones del PE.
i) Decide sobre la organizacin y funcionamiento del servicio exterior.
B. Poderes de control
a) En el mbito de sus competencias, y en unin con la Comisin y asistido por el Alto
Representante,
responsable.
b) Junto al Alto Representante, vela por el respeto de los principios propios de la PESC.
c) Controla la aplicacin de esa especie de clusula de salvaguardia para los Estados con
dificultades importantes para aplicar una accin comn buscando las soluciones adecuadas.
d) Controla la aplicacin de las misiones de gestin de crisis encargadas a un grupo de Estados.
C. Poderes de ejecucin
Al consejo corresponde con carcter general la adopcin de las decisiones sobre aplicacin
de la PESC. El Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de
Seguridad es nombrado por el Consejo Europeo por mayora cualificada, con la aprobacin
del Presidente de la Comisin. Tiene la funcin de realizar propuestas en estas polticas y
de ejecutarlas como mandatario del Consejo. Preside el Consejo de Asuntos Exteriores y
es Vicepresidente de la Comisin, donde tiene responsabilidades en materia de relaciones
exteriores y de coordinacin de otros mbitos de accin exterior. Para asegurar la
coherencia de la PESC con las relaciones exteriores de la Unin.
La estructura del SEAE cuenta con una Administracin Central, con sede en Bruselas, y un
La Comisin mantiene, la funcin compartida por el Consejo, de velar por la coherencia del
AR sobre los aspectos principales y las oposiciones bsicas de la PESC y a ser informado de su
evolucin. Corresponde al AR velar por que se tengan debidamente en cuenta las opiniones del PE.
El PE es consultad para la celebracin de acuerdos con terceros en materia de PESC. El Parlamento
podr, as mismo, dirigir preguntas o formular recomendaciones al Consejo y al AR. Al PE se le
consulta igualmente en lo tocante a la organizacin y funcionamiento del SEAE.
formal que excluye los efectos para el Estado o Estados que la formulen, admitiendo la
obligatoriedad de la decisin para la Unin. Medio de facilitar el nacimiento de las
decisiones en PESC, en la medida en que promueve la abstencin que no impide estas
decisiones. Este mecanismo de la abstencin constructiva incide en la obligacin de los
Estados implicados en la decisin de respetar la exclusin de los Estados que hayan hecho
esta declaracin.
4.3 La ejecucin y financiacin de la PESC
El sistema de ejecucin y gestin est construido sobre el Consejo, el AR y los propios
Estados miembros. Si al Consejo corresponde la adopcin de las decisiones necesarias para
definir y aplicar la PESC, es al AR y a los Estados miembros a quienes atribuye el Tratado
la responsabilidad en la ejecucin. Lo harn utilizando los medios nacionales y los de la
Unin.
Es el SEAE, en el que el AR se apoyar para la aplicacin de la PESC, y el Comit Poltico y de
Seguridad (COPS), ser el encargado de la supervisin de la ejecucin en poltica exterior.
Bajo la responsabilidad del consejo y del AR puede ejercer el control poltico y la direccin
estratgica de operaciones de gestin de crisis, pudiendo autorizarle el Consejo, para una
crisis concreta y por el tiempo que estime oportuno, a tomar decisiones en ese marco. El
COPS se configura como un rgano de seguimiento, consultivo, de supervisin y
eventualmente de control y de direccin estratgica en gestin de crisis, sin prejuicio de las
funciones del COREPER. La Agencia Europea de Defensa (AED).
En la gestin y aplicacin de la PESC es fundamental el papel de los Estados miembros. La
coordinacin de su accin en organizaciones y conferencias internacionales, incluido el
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Cuando se exija una accin operativa, las
decisiones, que sern vinculantes.
Las misiones diplomticas y consulares de los Estados miembros estn directamente
concernidas en la aplicacin de la PESC, sea con carcter general, sea en la formulacin y
puesta en prctica de enfoques comunes. Las operaciones civiles y militares de gestin de
crisis pueden encomendarse a un grupo de Estados miembros. Para estas misiones, el
Consejo definir las normas generales de su ejecucin y el AR se har cargo de la
coordinacin.
Los Estados implicados en la cooperacin estructurada permanente se regirn en materia
de ejecucin por lo previsto. Para el uso de la clusula de ayuda en caso de ataque armado,
la ejecucin corresponde a la OTAN para los Estados miembros de la misma.
La representacin de la Unin en materia de PESC corresponde al Presidente del Consejo
Europeo.
El TUE formaliza unos supuestos concretos, vinculado a la gestin y ejecucin de la PESC,
que se resuelven en una compleja conexin entre la estructura de la PESC y la de otras
La poltica sobre controles de fronteras pretende conjugar la eliminacin de las interiores con un
control eficaz del cruce de las exteriores para conseguir un sistema comn de gestin. El art 77
TFUE prev una poltica comn de visados, permisos de residencia de corta duracin y condiciones
en que los nacionales de terceros pases pueden circular por la UE. Bsicamente estas normas
vienen de los acuerdos de Schengen y suponen sistematizar las prcticas de esos acuerdos. Sin
embargo, el giro podra venir de los pases que desean introducir la posibilidad restablecer los
controles en las fronteras interiores en trminos ms amplios que los actuales, pues el TJ aunque
ha reforzado la prohibicin de controles sistemticos no ha reconocido efecto directo a los
artculos del TFUE.
Tambin se ha creado un sistema europeo comn de asilo (SECA) con tres categoras: asilo (de
acuerdo con las definiciones de los convenios internacionales), proteccin subsidiaria (temor a
malos tratos, tortura, pena de muerte), y proteccin de desplazados. El SECA abarcar un estatuto
uniforme de asilo y sistemas comunes de proteccin subsidiaria y proteccin de desplazados, as
como un procedimiento comn de concesin de la condicin de refugiado para evitar la peticin
en el pas ms laxo (frum shopping) que incluye la determinacin del pas competente para
resolver y una base de datos comn de solicitantes de asilo e inmigrantes irregulares: En estas
materias hay ya legislacin que debe modificarse para conseguir un procedimiento comn que
evite la divergencia de las prcticas actuales.
La poltica comn de inmigracin (art 79 TFUE) persigue el tratamiento equitativo de los
inmigrantes legales y la lucha contra la inmigracin ilegal y la trata de seres humanos. Est limitada
por el derecho de los EEMM de limitar el volumen de admisiones en su territorio de nacionales de
terceros pases, que pone de manifiesto que la poltica de inmigracin difcilmente ser comn. La
poltica comn se limita a regular las condiciones de entrada y residencia, la expedicin de visados
y permisos de residencia de larga duracin y las condiciones para circular y residir en otro EM; la
inmigracin y residencia ilegal y la posibilidad de expulsin, as como la lucha contra la trata de
seres humanos. La puesta en prctica de esta poltica requiere la colaboracin de los pases de
origen de los inmigrantes, con los que la UE puede concluir tratados para regular la readmisin en
sus pases de origen.
2.2.2. Cooperacin judicial civil
El TL incluye el principio de reconocimiento mutuo, que la UE ha ido haciendo avanzar
consiguiendo incluso la eliminacin del exequtur y mantiene el objetivo de una justicia
enteramente electrnica. En el caso de la justicia civil, los avances reposan sobre una armonizacin
en el reconocimiento del foro jurisdiccional competente y la ley aplicable, favorecida por la
adhesin a la Conferencia de la Haya sobre derecho internacional privado (regula cobro alimentos).
Para que operen estos principios se requiere la repercusin transfronteriza de los asuntos civiles y
mercantiles (art 83 TUE) que incluye reconocimiento y ejecucin de resoluciones judiciales y
extrajudiciales, notificacin y traslado transfronterizo de documentos judiciales y extrajudiciales y
la compatibilidad de las normas aplicables en los EEMM en materias de conflicto de leyes y
en dos etapas: Algunas disposiciones son vinculantes desde la adhesin y otras, las vinculadas a la
supresin de fronteras, requieren una decisin unnime del Consejo que constate que se dan las
condiciones materiales y tcnicas.
La cooperacin reforzada alcanza tambin a cuatro pases 3 os, Suiza y Liechtenstein que han
firmado acuerdos con la UE para tal fin, y Noruega e Islandia que se adhirieron en los aos 90.
Para Reino Unido, Irlanda y Dinamarca se prev un rgimen especial de opt in opt out. En tanto
que cooperacin reforzada no les vincula si no desean participar, pero se les ofrece la posibilidad
de hacerlo, pero los dems EEMM deben aceptar unnimemente su participacin, mediante
decisin del Consejo. En el desarrollo ulterior del acervo Schengen, dos sentencias del TJ ha
establecido la doctrina segn la cual RU e Irlanda no tienen derecho independiente a participar en
nuevas medidas, sino solo en el desarrollo de aquellas cuya participacin ya se ha autorizado
segn el procedimiento anterior. En los dems casos, RU e Irlanda deben solicitar una autorizacin
del Consejo para participar en la actividad de que se trate. Una vez aceptada su participacin era
irrevocable, pero el TL permite a estos dos Estados desligarse de medidas de desarrollo ulteriores.
3.4 El rgimen especial de Dinamarca:
Dinamarca participaba en Schengen pero rechazaba la comunitarizacin de las materias de justicia
e interior. Con el TL se ha extendido a todo el ttulo V del TFUE (ELSJ) las reservas que aplicaba al
ttulo IV del TCE que tambin se refera al Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia europeo.
Aunque Dinamarca queda excluida de todas las medidas del ELSJ su participacin en alguna
materia se ha resuelto con un acuerdo internacional con la Unin, Respecto del 3 er pilar se congela
la situacin anterior al TL y los actos anteriores, si se modifican, se seguirn aplicando a Dinamarca
sin cambios. En el acervo de Schengen, Dinamarca no est obligada a adoptar las medidas que lo
desarrollen, pero para cada medida puede decidir en los seis meses siguientes a su adopcin si lo
incorpora a su legislacin nacional. En tal caso, surge una obligacin de Derecho internacional
entre Dinamarca y los dems EEMM. Si no lo incorpora, Dinamarca y los dems EEMM
considerarn las medidas apropiadas que deban tomar.
Dinamarca puede renunciar a este rgimen, pero tambin puede cambiarlo y sustituirlo por uno
similar al que se aplica al RU e Irlanda, aunque con particularidades que afectan a Schengen.
fundamentales protegidos por las Constituciones de los pases miembros. En cambio, en la dcada
de los sesenta cambi este aspecto ya que la jurisprudencia en cuanto a la proteccin de estos
derechos ha ido incrementando.
Con el Tratado de Maastricht de 1992 se formalizaron los tratados relativos a la proteccin de estos
derechos.
Desde entonces se ha perseguido el objetivo de colmar ese vaco con la adhesin al Convenio
Europeo de Derechos Humanos de Roma de 1950 y con la redaccin de un texto normativo propio.
Este ltimo objetivo se vio impulsado por la proclamacin de la Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unin Europea en diciembre de 2000 en Niza. Esta exigencia y promocin de
los derechos fundamentales se ha puesto de manifiesto con la ampliacin y consolidacin de la UE.
2. LA CONSTRUCCIN JURISPRUDENCIAL DEL TJUE: EVOLUCIN COMPLEJA
2.1 FUNDAMENTO
El TJ ha construido su jurisprudencia en esta materia sobre un triple fundamento:
-
constitucionales comunes a los Estados miembros, por eso consolid estos principios.
-
internacionales de los que son partes los Estados miembros como elemento de referencia.
(Convenio Europeo de Derechos Humanos).
2.2 DE LAS INSUFICIENCIAS DEL MODELO A LAS EXIGENICAS DE POSITIVACIN.
La funcin que ha desarrollado el TJ sobre estos tres fundamentos ha tenido algunas virtudes
difcilmente negables.
En primer lugar, ha sido muy eficaz, ha logrado resolver los problemas con los sistemas
constitucionales y con el CEDH y ha tenido una adecuada adaptacin funcional al sistema europeo.
Pese a esto, el modelo ha sido criticado por su insuficiencia que ha sido consecuencia de su falta
de positivacin y del mito de integridad del ordenamiento jurdico.
En principio, en relacin con la exigencia de positivacin cabe decir que la situacin vena
requiriendo que los derechos humanos, para estar debidamente protegidos, fueran reconocidos
por normas positivas que los enunciaran de forma clara y que adems previeran las tcnicas de
proteccin y garantas, especialmente la judicial. Pero esta funcin no se poda alcanzar por la va
jurisdiccional.
En cuanto al mito de integridad del ordenamiento jurdico cabe sealar que es cierto que en el
actual estadio de desarrollo del sistema europeo se utiliza el trmino Constitucin para hacer
referencia a los Tratados constitutivos. De hecho, el TCE fue calificado como Carta constitucional
de una Comunidad de Derecho. Pero solo se trata una mera expresin ya que en ningn caso se
trata de un verdadero proceso constituyente.
Para tratar de subsanar esta insuficiencia el TJ ha desarrollado su funcin de garanta judicial. Por
ello ha tratado de suplir las lagunas mediante los principios generales del Derecho comunitario,
recurriendo a tratados constitucionales y a textos internacionales como elementos de referencia.
Esto quiere decir que no ha convertido los derechos fundamentales en normas positivas sino que
los ha reconocido y protegido. Por ello, el Tratado de Lisboa ha positivado estos derechos y ha
hecho lo que el Tribunal no poda hacer.
Junto con los problemas previamente mencionados existe un tercero que es el mito de la plenitud
del ordenamiento jurdico. El ordenamiento jurdico del Derecho Comunitario es unitario y
sistemtico pero no pleno, sino sectorial.
3. LA FORMALIZACIN JURDICA DE LA PROTECCIN DE LOS DERECHOS HUMANOS Y DE LAS
LIBERTADES FUNDAMENTALES DE LA UNIN EUROPEA.
El Tratado de Lisboa recupera el discurso de la positivacin, adhesin al CEDH y la controvertida
cuestin de la eventual extensin del modelo a la Cooperacin Policial y Judicial Penal. El eje
central del Tratado se expresa en la triple operacin contemplada en el artculo 6 TUE: a)
incorporacin por referencia de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE, b) establecimiento
de la adhesin al CEDH como un objetivo de la UE, acompaado de la atribucin de personalidad
jurdica a la UE y c) mantenimiento del tradicional sistema jurisprudencial del TJ segn el que los
derechos fundamentales forman parte del Derecho como principios generales del derecho.
Esta operacin puede esconder algunos problemas tales como:
-En primer lugar, no incorpora la Carta de Derechos Fundamentales del Tratado en sentido estricto
sino que por referencia reconoce los derechos, libertades y principios de la Carta y establece que la
Carta tendr el mismo valor jurdico de los tratados. El sentido poltico de esta tctica es la de
recurrir a un mtodo algo confuso que contente a todos ya que mientras los partidarios de la
incorporacin de la Carta al TUE podrn pensar que esta incorporacin se ha realizado por la
tcnica jurdico internacional de le incorporacin por referencia, los no partidarios podrn pensar
que no existe incorporacin sino aceptacin por referencia.
A pesar de esto, hay algo innegable y es que la UE cuenta con un catlogo de principios, derechos y
libertades objetivo cuyo valor jurdico es igual al de los Tratados constitutivos. Esto otorga a estos
principios, derechos y libertades una posicin de jerarqua normativa y un poder de control de la
legalidad de los actos de las Instituciones y de los Estados cuando actan en el marco de la Unin.
Para los Estados miembros la Carta confirma los derechos fundamentales garantizados por el
Convenio Europeo para la proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales
y tal como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros. Insisten
compulsivamente en que la carta no ampla el mbito de aplicacin del Derecho de la UE ms all
de las competencias de la Unin ni crea ninguna nueva competencia ni ningn nuevo cometido
para la Unin y no modifica las competencias y cometidos definidos por los Tratados.
Adems el TUE establece que los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta se
interpretarn con arreglo a las disposiciones generales del Ttulo VII de la Carta por las que se rige
con el Protocolo 11 y completado por los Protocolos 1 (propiedad privada) y 6 (abolicin pena de
muerte). El CEDH define una serie limitada de derechos, especialmente civiles y polticos, que los
estados miembros se comprometen a garantizar: derecho a la vida, a la proteccin contra la
tortura y tratos inhumanos, a la libertad y seguridad, a un juicio justo, al respeto de la vida privada
y familiar, al respeto de la correspondencia, a la libertad de expresin, de pensamiento, de
conciencia y de religin, de reunin, de asociacin, prohibicin de la discriminacin y derecho a
contraer matrimonio. Todos estos derechos han sido recogidos en la Carta. Su inters deriva, ms
que de los derechos enunciados, de su sistema de proteccin, de la muy relevante jurisprudencia
del TEDH y sus avanzadas interpretaciones y de la consecuencia de incardinar a la UE en ese
espacio comn europeo de derechos y libertades.
El hecho de ceirse solo a la CEDH, limita a otros instrumentos internacionales de proteccin como
el caso de la Carta Social Europea, el Convenio 111 de la OIT y el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Polticos de las Naciones Unidas.
4.2 LOS DERECHOS IDENTIFICADOS POR EL TRIBUNAL DE JUSTTICIA
El TJ ha articulado un impresionante cuerpo jurisprudencial que ha reconocido, utilizando el
trptico mencionado (apartado 2,1), numerosos derechos. La identificacin de estos derechos no
ha presentado problemas de envergadura pero s en cuanto a la determinacin de su estndar de
proteccin. Por lo que hace al alcance de los contenidos de los derechos reconocidos por el TJ y sus
limitaciones, ste ha establecido que:
Los derechos fundamentales reconocidos por el TJ no constituyen prerrogativas absolutas, sino
que deben tomarse en consideracin atendiendo a su funcin dentro de la sociedad. Por
consiguiente, pueden disponerse restricciones al ejercicio de dichos derechos, a condicin de que
dichas restricciones respondan efectivamente a objetivos de inters general perseguidos por la
Comunidad y no constituyan una intervencin desmesurada e intolerable que lesione la sustancia
misma de dichos derechos. Dichas exigencias vinculan, asimismo a los Estados miembros cuando
aplican la normativa comunitaria.
Cabe sealar, que los catlogos de derechos y libertades no impiden que en jurisprudencia
posterior se reconozcan otros derechos fundamentales, ya que los catlogos no son taxativos.
Por otro lado, el Tribunal seguir desempeando una labor decisiva en lo tocante al estndar de
proteccin. Dicha identificacin del estndar de proteccin vendr determinado por ese trptico
jurisprudencial previamente descrito y el TJUE atender no solo a la forma y al alcance con que
dichos derechos se encuentran reconocidos por la Carta o por el CEDH sino igualmente a la que se
derive de las tradiciones constitucionales de los Estados miembros.
5. ALCANCE DE LAS GARANTAS
El alcance de la garanta o mbito formal de la proteccin de los derechos es una cuestin
compleja y problemtica. Las garantas dependen de dos condiciones: que el mbito en el que se
pretende garantizar el derecho quede bajo la competencia del TJUE y que la cuestin se plantee
CONTROL
peticin exclusivamente del Estado objeto de constatacin de la legalidad del acto del Consejo
Europeo o del Consejo, y solo a efectos de procedimiento.
La Comisin y el PE han elaborado importantes documentos sobre el alcance del art.7. En especial,
la Comisin ha arbitrado un sistema basado en 5 elementos: a) control peridico independiente; b)
concertacin entre Instituciones y Estados miembros; c) cooperacin con el Comisario de Derechos
Humanos del Consejo de Europa; d) dilogo permanente con la sociedad civil, y e) informacin y
educacin ciudadana.
6.1.1 PROCEDIMIENTO PREVENTIVO
La inclusin en el Tratado de Niza de un sistema de prevencin de la violacin de los derechos
humanos surgi como consecuencia de la voluntad de 14 estados miembros de la UE de evitar el
acceso al gobierno de Austria de un partido ultraderechista. El Tratado de Amsterdam ya haba
introducido un mecanismo sancionador pero era para casos de violacin grave, por lo que no se
poda aplicar a este caso. Por lo tanto, los 14 pases impusieron sanciones unilaterales a Austria.
Estos pases encargaron a un Comit compuesto por tres personalidades la elaboracin de un
informe, el Informe de los Tres Sabios en el que se recomendaba la introduccin de un
procedimiento de prevencin y de supervisin.
As pues, el apartado 1 del art.7 TUE establece lo siguiente:
A propuesta motivada de un tercio de los Estados miembros, del Parlamento Europeo o de la
Comisin, el Consejo, por mayora de cuatro quintos de sus miembros y previa aprobacin del
Parlamento Europeo, podr constatar la existencia de un riesgo claro de violacin grave por parte
de un Estado miembro de los valores contemplados en el art.2. Antes de proceder a esta
constatacin, el Consejo oir al Estado miembro de que se trate y por el mismo procedimiento
podr dirigirle recomendaciones. El Consejo comprobar de manera peridica si los motivos que
han llevado a tal constatacin siguen siendo vlidos.
6.1.2 EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
Es un complejo sistema sancionador interno frente a una eventual violacin grave y persistente de
los principios contemplados en el art. 2 TUE y por tanto, entre ellos, los derechos humanos y las
libertades fundamentales. El procedimiento recoge dos fases, la constatacin y la sancin.
La constatacin tiene carcter general para toda la UE. La institucin que decide si existe o no tal
situacin es el Consejo Europeo por unanimidad. La propuesta para reunir el Consejo Europeo ha
de ser hecha por un tercio de los Estados miembros o por la Comisin y previa aprobacin por el
PE. El Estado en cuestin ha de ser previamente invitado a presentar sus observaciones.
La sancin es facultativa y su adopcin corresponde al Consejo. Por mayora cualificada podr
decidir que se suspendan determinados derechos derivados de la aplicacin de los Tratados al
Estado miembro de que se trate, incluidos los derechos de voto del representante del Gobierno de
dicho Estado miembro en el Consejo.
2. SIGNIFICADO DE LA INSTITUCIN
La ciudadana de la UE ocupa un lugar destacado en cada uno de sus Tratados. En el TUE los
Estados miembros deciden crear una ciudadana comn a los nacionales de sus pases. En el Trata
de Maastricht se procur una unin cada vez ms estrecha entre los pueblos de Europa. En
definitiva, la creacin en 1992 de la ciudadana de la UE supuso una doble novedad:
1 porque crea derechos vinculados al ejercicio del poder en el marco de una UE de carcter
poltico.
2 porque crea una institucin jurdica nueva al servicio del ciudadano en la que se encuadran esos
derechos fuera de todo vnculo nacional.
a.
El art. 20.1 TFUE atribuye la ciudadana de la Unin a los nacionales de los Estados miembros y
reitera su carcter complementario y no sustitutivo de la ciudadana nacional. De este precepto
derivamos varias consecuencias:
1 la ciudadana de la UE presupone la ciudadana de un Estado miembro y coexiste
indisolublemente con ella.
2 establecimiento de un vnculo indisoluble entre nacionalidad de Estado miembro y ciudadana
de la Unin. Si se perdiese la nacionalidad del Estado miembro se perdera, en contrapartida, la
ciudadana de la Unin de forma automtica.
b.
La ciudadana de la UE supone aceptar que los nacionales de los Estados miembros tienen un
doble vnculo poltico, con su Estado y con la UE. Como consecuencia de la existencia de estas dos
esferas polticas, el ciudadano de la Unin disfruta de un estndar de derechos muy compacto y
extenso, sin experimentar variaciones en su proteccin sea cual sea el territorio donde viva dentro
de los Estados de la Unin y la actividad que lleve a cabo (econmica o no).
3. EL ESTATUTO JURDICO BSICO DE LA CIUDADANA DE LA UNIN. ASPECTOS GENERALES
El objeto de este estatuto es doble: crear nuevos derechos que se ejercen en cualquier Estado
miembro y, por otro lado, extender la esfera nacional de derechos en favor de los nacionales de los
otros Estados miembros que se encuentren en el territorio de aqul. Aunque, todava, los derechos
de la ciudadana no se tienen respecto de la Unin, sino frente al Estado del que no se es nacional.
Adems la Carta de los Derechos Fundamentales, aprobada en Niza, reconoce tambin los
derechos de la ciudadana. Sin embargo, stos no pueden distorsionar el rgimen establecido por
los Tratados. A lo largo de la Carta se pueden extraer derechos (adems de los establecidos en el
Captulo V): derecho a trabajar, derecho a buscar empleo, igualdad de acceso a las prestaciones de
seguridad social y a la ayuda social en otro Estado miembro, derecho a una buena administracin,
derecho a ser odo por las Instituciones y rganos de la UE, derecho a la tutela judicial efectiva, etc.
El art. 21.1 TFUE reconoce que todo ciudadano de la Unin tendr derecho a circular y residir
libremente en e territorio de los Estados miembros, con sujecin a las limitaciones y condiciones
previstas en los Tratados y en las disposiciones adoptadas para su aplicacin.
Adems, en un importante asunto, el TJCE ha declarado que la vocacin del estatuto del
ciudadano de la Unin es convertirse en el estatuto fundamental de los nacionales de los Estados
miembros y permitir a aquellos de dichos ciudadanos que se encuentran en la misma situacin
obtener, independientemente de su nacionalidad y sin perjuicio de las excepciones expresamente
previstas a este respecto, el mismo trato jurdico.
Lo importante es, pues, que todos los ciudadanos de la Unin son titulares de un derecho de
residencia que se ejerce con sujecin a las limitaciones y condiciones previstas en el Tratado y en
las disposiciones de desarrollo. Sin embargo, el derecho no se ejerce independientemente de la
situacin econmica y la cobertura sanitaria y social, por lo que quedarn dos categoras fuera del
derecho de residencia: los ciudadanos de la Unin que carezcan de recursos econmicos
suficientes y las personas excluidas por razones de orden pblico, seguridad o salud pblica.
El Consejo y parlamento Europeo, a propuesta de la Comisin, podrn adoptar nuevas
disposiciones para facilitar el derecho de libre circulacin y residencia mediante el procedimiento
legislativo ordinario (art. 21.2 TFUE). stas no podrn restringir el derecho cuyas limitaciones son
las estrictamente permitidas por el TFUE (orden pblico, seguridad y salud pblicas).
d.
Gozar de los derechos de ciudadana significa que un nacional de un Estado miembro no puede ser
objeto de discriminaciones en el ejercicio de sus derechos ni por las autoridades pblicas ni por
otros particulares en cualquier Estado miembro.
El Tribunal de Justicia ha declarado que prohbe no solamente las discriminaciones ostensibles,
fundadas en la nacionalidad, sino tambin todas las formas encubiertas de discriminacin que, por
aplicacin de otros criterios de distincin, conducen de hecho al mismo resultado.
El principio de igualdad de trato ha tenido su frente de batalla en materia de acceso a la funcin
pblica. El art. 45.4 TFUE excluye la libre circulacin y residencia a los empleos en a Administracin
pblica, y el art. 51 TFUE excluye tambin la libertad de establecimiento a las actividades que, en
dicho Estado, estn relacionadas aunque slo sea de manera ocasional, con el ejercicio de poder
pblico. La razn de esta exclusin estriba en que numerosos mbitos de la funcin pblica
implican una participacin del servidor pblico en el ejercicio de la soberana del Estado. Sin
embargo los Estados no pueden discrecionalmente calificar de funcin pblica cualquier clase de
empleo y excluir el acceso a una serie de empleos slo porque el Estado sea el empresario.
En definitiva, el principio de igualdad de trato o de trato nacional slo encuentra un bastin
inexpugnable, en la funcin pblica ligada a mbitos de soberana.
ELECCIONES MUNICIPALES
El art. 22.1 prev el derecho de todo ciudadano de la Unin que resida en un Estado miembro del
que no sea nacional a ser elector y elegible en las elecciones municipales del Estado miembro en el
que resida.
El fundamento de este derecho reposa en el derecho de libre circulacin y residencia. Los
nacionales de los otros pases forman parte integrante de la vida de su municipio, tanto en el plano
econmico como cultural, y las decisiones adoptadas en los municipios afectan de forma inmediata
a los residentes, independientemente de la nacionalidad.
En Maastricht se vencieron las principales resistencias polticas a este derecho que aun as origin
problemas constitucionales en varios Estados miembros, como Espaa y Francia, teniendo que
reformar la Constitucin antes de ratificar el Tratado de Maastricht.
El rgimen de ejercicio del derecho se rige por el Tratado y la Directiva 94/80/CE del Consejo sobre
las modalidades de este derecho.
Excepciones o lmites al derecho: cuando la proporcin de ciudadanos de la Unin en edad de votar
residentes en un Estado miembro sin ostentar nacionalidad del mismo fuese superior al 20 por 100
del conjunto de ciudadanos de la Unin en edad de votar; tambin se puede excluir a los
residentes del cargo de Alcalde, de Teniente de Alcalde o miembro de rgano directivo colegiado.
Necesidad de inscripcin en el Censo del Estado de residencia: el ciudadano de la Unin debe
manifestar su voluntad de querer ejercer su derecho de sufragio en el Estado miembro de
residencia del que no es nacional: se debe inscribir previamente en el Censo electoral.
Regulacin en Espaa: Espaa hizo la transposicin de la Directica mediante la modificacin de la
Ley Orgnica del Rgimen Electoral General y un Decreto; en el art. 176.1 LOREG se reconoce el
derecho de sufragio activo:
-a quienes tengan la condicin de nacionales de la Unin,
-renan los requisitos que para ser elector se exige a los espaoles, y
-hayan manifestado su voluntad de ejercer el derecho de sufragio activo en Espaa.
Se regula el sufragio pasivo o elegibilidad con los mismos requisitos que para los candidatos
espaoles.
f.
g.
remite a la Institucin competente y se informar al Pleno sobre las medidas adoptadas por la
Comisin o el Consejo en relacin con las peticiones admitidas.
9. DERECHO A PRESENTAR RECLAMACIONES ANTE EL DEFENSOR DEL PUEBLO EUROPEO.
DERECHO A UNA BUENA ADMINISTRACIN
El Defensor del Pueblo es nombrado por el Parlamento Europeo por todo el perodo de legislatura.
El Defensor acta como mediador entre el ciudadano y la Administracin de la Unin. Recibe
reclamaciones de cualquier ciudadano de la Unin o persona fsica o jurdica que resida en un
Estado miembro. No se precisa una forma concreta para la presentacin de la reclamacin, basta
una simple carta.
Cuando el Defensor comprueba que se trata de un caso de mala administracin, lo pondr en
conocimiento de la Institucin interesada y buscar una solucin amistosa. Cuando las denuncias
son declaradas inadmisibles por estar fuera de su competencia, pero estn bien fundadas, se les
indica la Institucin u rgano competente en relacin a la misma.
La Oficina del Defensor entiende por mala administracin toda actuacin de Instituciones y
rganos dela Unin en la que se advierten medidas deficientes que se derivan de la aplicacin
inadecuada de una norma.
10. DERECHO DE ACCESO A LOS DOCUMENTOS DE LA UNIN
El Tratado, tras la reforma de Amsterdam, reconoci formalmente el derecho de todo ciudadano a
acceder a los documentos de las Instituciones y rganos de la Unin. Por su parte, el Defensor del
Pueblo ha sido muy sensible a la defensa de este derecho.
Este derecho aparece entre las disposiciones de aplicacin general y de form concreta en la
dedicada al principio de apertura (art. 15.3 TFUE). Fue desarrollado mediante una norma bsica
comn; es el Reglamento que regula el acceso a los documentos del Parlamento Europeo, del
Consejo y de la Comisin.
Por documento se entiende todo escrito, cualquiera que sea su soporte, que contenga datos y que
obre en poder de estas Instituciones. Los documentos internos que no son objeto de publicacin
se podrn consultar nicamente mediante solicitud.
Lmites al derecho de acceso a los documentos: cuando su divulgacin pueda menoscabar un
inters pblico, afectar a la proteccin de la persona y su intimidad, o al secreto comercial e
industrial, o a los intereses financieros de la Unin, o a la confidencialidad solicitada por l persona
o Estado que ha dado los datos. Tambin puede denegarse el acceso a un documento del Consejo
para proteger el secreto de sus deliberaciones.
11. CARCTER ABIERTO DEL ESTATUTO DE LA CIUDADANA DE LA UNIN
Los Estados miembros han pedido a la Comisin que elabore peridicamente un Informe (cada tres
aos) sobre el estado de la realizacin de esos derechos a la luz del desarrollo de la Unin en su
conjunto.
Frente a la exclusin e intolerancia de los nacionalismos, la integracin cada vez ms estrecha de la
ciudadana de los Estados miembros ayudar, mediante el respeto y la comprensin mutua, a
consolidar la institucin de la ciudadana de la Unin.
poltica de competencia
interiores.
La libre circulacin se aplica no slo a las mercancas originarias de los Estados miembros, sino,
tambin, a los productos de terceros Estados que se consideren en "libre prctica en un Estado
miembro (mercancas que han entrado en el territorio comunitario habiendo cumplido todas las
formalidades
aduaneras
exigidas
para
ello)
indebida
ilcita
de
la
libertad
de
comercio
libre
competencia.
En el mbito de la agricultura hay que tener en cuenta que la circulacin de los productos agrcolas
se rige por las normas particulares de la Poltica Agrcola Comunitaria que restringen en gran
medida la libre circulacin de mercancas.
Su regulacin se contiene en el Titulo II, articulos 28 al 37.
ART 28.1 TFUE: "1. La Unin comprender una unin aduanera, que abarcar la totalidad de los
intercambios de mercancas y que implicar la prohibicin, entre los Estados miembros, de los
derechos de aduana de importacin y exportacin y de cualesquiera exacciones de efecto
equivalente, as como la adopcin de un arancel aduanero comn en sus relaciones con terceros
pases".
ART 30 TFUE: "Quedarn prohibidos entre los Estados miembros los derechos de aduana de
importacin y exportacin o exacciones de efecto equivalente. Esta prohibicin se aplicar tambin
a los derechos de aduana de carcter fiscal".
3.2 LA LIBRE CIRCULACIN DE PERSONAS
La libre circulacin de personas es, adems de un elemento esencial del mercado interior, la base
de la ciudadana de la UE. La libre circulacin de personas consiste en la posibilidad de
desplazamiento y residencia de los nacionales de los Estados miembros de un Estado a otro para
desarrollar una actividad econmica (con la reserva de los empleos en la Administraciones
Pblicas) e implica, consecuentemente, la prohibicin de todo trato discriminatorio por razn de la
nacionalidad.
Las nicas limitaciones generales a esta libertad son las que se justifiquen por razones de orden
pblico, seguridad y salud pblicas.
Importante la distincin entre:
Personas fisicas: trabajadores y otros (derecho de establecimiento)
Personas jurdicas: las sociedades
Dentro de esta libre circulacin de personas fisicas:
destaca la libre circulacin de trabajadores: cuya regulacin se contiene en el Ttulo IV en
los artculos 45 a 48 del TFUE, y se establece en el artculo 45 del TFUE:
"1. Quedar asegurada la libre circulacin de los trabajadores dentro de la Unin.
2. La libre circulacin supondr la abolicin de toda discriminacin por razn de la nacionalidad
entre los trabajadores de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribucin y las dems
condiciones de trabajo.
3. Sin perjuicio de las limitaciones justificadas por razones de orden pblico, seguridad y salud
pblicas, la libre circulacin de los trabajadores implicar el derecho:
a. de responder a ofertas efectivas de trabajo;
b. de desplazarse libremente para este fin en el territorio de los Estados miembros;
c. de residir en uno de los Estados miembros con objeto de ejercer en l un empleo, de
conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables al
empleo de los trabajadores nacionales;
d. de permanecer en el territorio de un Estado miembro despus de haber ejercido en l un
empleo, en las condiciones previstas en los reglamentos establecidos por la Comisin".
Se prohbe taxativamente la discriminacin por razn de nacionalidad con respecto al empleo, la
retribucin y las dems condiciones de trabajo, establecindose expresamente los derechos de
desplazamiento, residencia y permanencia de los trabajadores comunitarios, y excluyendo de
dicha regulacin a los empleados de las Administraciones Pblicas.
medidas por razones de inters general, con el fin de proteger a los usuarios del servicio o a los
que puedan resultar afectados por su prestacin.
La libre circulacin de servicios es definida en el TFUE en los artculos 56 a 62.
De esta manera, el reconocimiento de dicha libertad se realiza mediante la exclusin de las
restricciones a la libre prestacin de servicios dentro de la Unin para los nacionales de los Estados
miembros establecidos en un Estado miembro que no sea el del destinatario de la prestacin.
As pues, la libre circulacin de servicios incluye dos supuestos esenciales:
El primero, relativo a la prestacin de un servicio en el pas de establecimiento del
prestador, cuyo destinatario no es nacional de dicho pas, sino de otro Estado miembro.
Y el segundo, referente a la prestacin de un servicio en un pas distinto a aquel en que est
establecido el prestador. En tal caso, el prestador no estar obligado a ejercer su derecho
de establecimiento en el pas miembro para poder prestar el servicio, bastando con cumplir
las mismas condiciones que el pas miembro receptor del servicio impone a sus nacionales.
3.4 LA LIBRE CIRCULACIN DE CAPITALES
La libre circulacin de capitales, que abarca desde los movimientos de capitales que supongan
inversiones directas, incluidas las inmobiliarias, hasta la prestacin de servicios financieros o la
admisin de valores en los mercados de capitales, se establece, tambin, como elemento y
requisito para la realizacin del mercado interior y en parte de su contenido viene a completar y
hacer ms efectivas las dems libertades, particularmente la libre circulacin de mercancas.
Ante la lentitud del proceso de consolidacin de estas libertades bsicas, el Acta nica Europea
(A.U.E., 1987) y el Tratado de la Unin Europea (T.U.E., 1992) prepararon las bases para que, ya en
poca muy reciente, se haya consolidado definitivamente la Unin Econmica y Monetaria.
La libre circulacin de capitales es definida por el TFUE. De forma paralela, se menciona la libre
circulacin de pagos, que dada su naturaleza, recibe idntica regulacin que la de capitales,
regulacin expresa contenida en Titulo IV del TFUE (articulos 63 a 66).
As pues, por norma general se prohbe cualquier restriccin a los movimientos de pagos y
capitales, tanto entre Estados miembros, como entre pases extracomunitarios y Estados
miembros.
Se contemplan, no obstante, algunas excepciones a la prohibicin de restringir los movimientos de
pagos y capitales. En primer lugar, subsisten las restricciones anteriores al 31 de diciembre de
1993, existentes entre pases extracomunitarios y Estados miembros, y relativas a inversiones
directas, incluidas las inmobiliarias, el establecimiento, la prestacin de servicios financieros o la
admisin de valores en los mercados de capitales.
Tambin hay que destacar el supuesto en que el Consejo decide, por unanimidad, retroceder en la
liberalizacin de los movimientos de capitales entre terceros pases y Estados miembros. Dicho
acto se adoptar mediante un procedimiento legislativo especial, que incluye la consulta al
Parlamento Europeo.