El Control Parlamentario en Argentina - Tomás Bieda
El Control Parlamentario en Argentina - Tomás Bieda
El Control Parlamentario en Argentina - Tomás Bieda
Este artculo estudia el control parlamentario en la Argentina entendido como toda accin deliberada de monitoreo llevada a cabo por legisladores sobre las acciones del poder ejecutivo y la burocracia. Se trata de una
institucin central para el funcionamiento democrtico de un rgimen poltico. En efecto, la supervisin y el monitoreo de las acciones de gobierno
buscan sostener la voluntad soberana contenida en las leyes de modo tal que
las decisiones adoptadas por el Congreso se implementen sin distorsiones
(McCubbins, Noll y Weingast 1987).
A pesar de la importancia del tema, poco se sabe sobre el funcionamiento real y las caractersticas concretas de los mecanismos de supervisin y
monitoreo del poder ejecutivo y su burocracia en el pas. Con el propsito de
revertir parcialmente el desconocimiento sobre la materia, este artculo abordar una pregunta bsica: existe control parlamentario en la Argentina?
Nuestro argumento es que, en el caso argentino, los incentivos a controlar
son bajos y all donde existen estn dirigidos sobre todo a controlar lo que se
controla.
Para desarrollar nuestro estudio, consideramos dos variables independientes: la permanencia de los legisladores en las comisiones de control y el
tipo de composicin partidaria de las mismas. Entendemos que la mayor o
menor antigedad de los miembros en las comisiones de control y la existencia de mayoras absolutas del oficialismo o de la oposicin pueden evitar o
activar la funcin fiscalizadora de las mismas. Con ese propsito, analizaremos la integracin de las comisiones en donde se concentra la funcin de
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control, las Comisiones Especiales de Seguimiento, de la Cmara de Diputados de la Nacin y del Senado Nacional. En primer lugar, realizaremos
una descripcin general, tomando como muestra quince comisiones de control de la Cmara de Diputados y bicamerales, detenindonos en su composicin y permanencia entre los aos 2001 y 2013. En segundo lugar, se
complementar con un anlisis cualitativo de dos comisiones en particular:
la Comisin de Fiscalizacin de los Organismos de Inteligencia y la Comisin Mixta Revisora de Cuentas.
El trabajo est organizado de la siguiente forma: en la prxima seccin se presenta el marco terico general y se analiza la especificidad del
control parlamentario en el caso argentino. A continuacin, se explicita la
metodologa para, posteriormente, presentar los resultados. En la cuarta seccin se profundiza a travs del anlisis de dos comisiones. Finalmente, se
concluye, sugiriendo adems posibles caminos para continuar lo aqu estudiado.
El control parlamentario
El enfoque ms difundido para abordar el control parlamentario es la
teora de la delegacin a travs del modelo principal-agente (McCubbins y
Kiewiet 1991, McCubbins, Noll y Weingast 1987, McCubbins, Noll y
Weingast 1989). Esta se basa en la inevitabilidad de la delegacin en agentes, por la complejidad del aparato estatal y la vastedad de sus tareas administrativas cotidianas. Encontramos inconcebible que los partidos polticos
en el Congreso o cualquier otra gran organizacin pueda alcanzar sus metas
colectivas sin delegar (McCubbins y Kiewiet 1991: 37). En este marco, el
principal es quien detenta la autoridad y delega funciones al agente para que
este lleve a cabo una determinada decisin.
Segn su modelo, el poder legislativo es el principal, y la burocracia y
el poder ejecutivo dos de los agentes ms importantes (McCubbins y Kiewiet
1991). Para que el acto delegativo no se transforme en una abdicacin de
autoridad ni en una prdida de poder, sino tan slo en una forma de aumentar la eficiencia, el principal cuenta con ciertos recursos para continuar gobernando el proceso una vez delegado: el diseo contractual (contract design),
las distintas modalidades de seleccin de personal (screening and selection
mechanisms), los mecanismos de monitoreo (monitoring and reporting
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estn en la coalicin de gobierno intentarn disminuir y desactivar el control; si estn en la oposicin al gobierno procurarn activar el control. En
efecto, esta lgica atraviesa y quiebra la uniformidad y unidad de las ramas
de gobierno prevista por los padres fundadores en el modelo madisoneano
(Mustapic y Llanos 2006: 26). El Congreso argentino se estructura preferentemente sobre una dimensin gobierno-oposicin1 (Hwang et al. 2009).
Esta lnea divisoria modifica el accionar de los legisladores y el funcionamiento del control parlamentario en general, ya que entonces el PLN, en
tanto poder, no va a buscar necesariamente controlar al PEN y su burocracia. Aqu es donde advertimos que se rompe el modelo madisoneano, porque
los legisladores oficialistas, en las comisiones de control, no estaran demasiado interesados en controlar a su gobierno. Y por el contrario, slo los legisladores de la oposicin intentarn ejercer la funcin de control horizontal
asignada constitucional y reglamentariamente a la rama legislativa en general2. En este sentido, el funcionamiento del sistema poltico argentino se
asemeja ms a la lgica tpica de los parlamentarismos europeos, donde los
alineamientos son por funcin de gobierno, entre gobierno y oposicin
(Mustapic y Llanos 2006).
Esto nos permite revisar los fundamentos y las implicancias de la
teora de la delegacin, reajustando el control a lgicas partidarias y no a
aquellas institucionales. La mayora oficialista convierte a las comisiones de
control en agentes del poder ejecutivo. En este escenario, la lgica partidaria
invierte los roles entre el principal y el agente: la delegacin termina desalentando el control consignado a la rama legislativa.
En lo que respecta a los mecanismos especficos de control parlamentario en la Argentina, cabe mencionar los siguientes, todos ellos ex post:
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La literatura sobre el Congreso de Estados Unidos dispone que uno de los incentivos
para realizar un control efectivo es la capacidad de los Legisladores de obtener crdito de
eso (credit claiming) a partir de considerar el control como una forma de servicio a las
bases de apoyo (McCubbins, Noll y Weingast 1987: 250). Sin embargo, en Argentina
no es as. En este pas resulta normal que los Legisladores no encuentren crdito en este
tipo de acciones sino ms bien en pasar legislacin. Por eso, entendemos, que en temas
de control parlamentario los Legisladores se entregan a las disposiciones partidarias, y
no buscan promoverse o distinguirse de sus pares realizando un control activo.
Tambin podra darse la existencia de un oficialismo con una coalicin de gobierno
fraccionada en la que los mismos legisladores del oficialismo activaran el control contra
su gobierno y burocracia estatal como forma de actuacin poltica contra alguna
faccin rival.
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seis perodos legislativos. En este punto, es importante aclarar que los perodos de conformacin de las comisiones son de dos aos. Los perodos estudiados son 2001-2003, 2003-2005, 2005-2007, 2007-2009, 2009-2011,
2011-20133. Esto da un total de setecientas cuarenta observaciones, donde
cada observacin resulta la combinacin de un legislador, en un perodo
determinado, en una comisin especfica. Es decir, cada observacin es legislador/perodo/comisin.
La segunda parte de este estudio profundiza en dos de las comisiones
analizadas. De este modo, se busca aprehender mediante un estudio de caso
el funcionamiento en particular de la Comisin de Fiscalizacin de las Actividades de Inteligencia y la Comisin Mixta Revisora de Cuentas. El objetivo de esta segunda parte es detenerse en el funcionamiento detallado de una
comisin de control, en la especificidad de los mecanismos casuales mediante los cuales las variables independientes afectan al control. Estas comisiones
han sido seleccionadas por su importancia temtica (seguridad e inteligencia, y administracin de las cuentas del Estado argentino), y, como veremos,
por haber superado el umbral de seniority (son comisiones con alta permanencia de los legisladores).
El modelo terico-explicativo adoptado consta de una variable dependiente y dos variables independientes. La variable dependiente es continua4, midiendo la cantidad de control sistemtico que realiza la comisin.
Cuando nos referimos a la sistematicidad del control, intentamos apuntar a
todos aquellos componentes deliberados, mentados y buscados del control,
evitando tomar las apariciones estocsticas o aleatorias como formas de control. Esta variable est medida con un indicador proxy que intenta dar con la
actividad de la comisin: la cantidad de dictmenes realizados por la misma5.
Las variables independientes del modelo explicativo son la permanencia de los legisladores en la comisin y el tipo de composicin partidaria
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Hiptesis
Este estudio cuenta con dos hiptesis:
H1. Los partidos polticos cultivan seniority especialmente en
aquellas comisiones de control que supervisan temas crticos porque
buscan poder administrar potenciales irregularidades u ocupar espacios valiosos para la gestin estatal.
Independientemente de las tasas de reeleccin y del desempeo legislativo de cada uno de los partidos polticos en el PLN, esta hiptesis afirma
que los partidos polticos dedican un esfuerzo especial por mantener en el
tiempo a los legisladores en determinadas comisiones, intentando aumentar
su expertise. As, cultivan seniority preferentemente en comisiones crticas.
Definimos a una comisin de control como crtica cuando esta atiende
temas centrales a) para el policy making o b) para el control de daos. En el
primer caso nos referimos a comisiones capaces de interrumpir el normal
funcionamiento de una gestin o proceso de gobierno. Esto es, comisiones
con capacidad de obturar (a agilizar) el proceso de toma de decisiones polticas. Esto se refiere principalmente a todas las comisiones encargadas de las
auditorias de gestin, de administracin, contables, etc. En el segundo caso,
aludimos a aquellas comisiones que atienden fenmenos de corrupcin, escndalos polticos, irregularidades o ilegalidades, potencialmente perjudiciales para la gestin de gobierno. Estas son crticas porque resultan nodales
para el control de daos, ya que permiten administrar el conflicto
potencindolo o contenindolo, y as salvar o arruinar a un gobierno.
De tal modo, un partido intentar mantener a un legislador en una
comisin durante el mayor tiempo posible cuanto mayor resulte el carcter
crtico de la misma. Esto porque all se lidia con temas fundamentales para el
partido, por lo que se busca ocupar los cargos con legisladores senior y expertos en la materia, que sepan cmo actuar ya que como vimos slo el
expertise garantizara un conocimiento en procedimientos de control. En
efecto, los partidos polticos buscan llenar estas comisiones crticas con legisladores expertos, para poder as afectar el proceso de control.
H2. Una comisin dominada por la oposicin tiene una tendencia a un control ms activo. Por el contrario, una comisin dominada
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por el oficialismo, presenta una tendencia hacia la contencin (disminucin) del control.
Los partidos polticos que dominan una comisin de control pueden
usar su poder para efectivamente controlar, o para frenar el control. Esto
depende del lugar que ocupan en la funcin de gobierno. Es decir, si estn
en la oposicin o si estn en el gobierno. Sostenemos que cuando la oposicin domina la comisin, tendr un impulso hacia controlar al PEN y las
burocracias estatales. Por el contrario, si el oficialismo domina la comisin,
existir una tendencia hacia la contencin del control esto es, su eliminacin, disminucin o evasin14.
Como mencionamos anteriormente, a una comisin se la domina
conjugando dos espacios (la mayora absoluta de la comisin y la presidencia
de la misma). Cuando un partido es mayoritario en una comisin consigue
convertirse en un jugador con poder de veto (veto player), pudiendo administrar con facilidad el contenido de lo discutido (acercando el resultado
efectivo a su punto ideal de preferencia). Cuando un partido ocupa la presidencia de la comisin15 puede transformarse en un gatekeeper de la misma.
Este resulta un puesto central para el ejercicio y administracin del control
(y de la comisin), ya que le permite controlar el permetro de la misma,
administrando qu entra en la agenda. Entonces, un partido domina una
comisin porque es a la vez veto player y gatekeeper de la misma.
Las comisiones de control: permanencia
y composicin partidaria
En esta seccin presentamos informacin general sobre quince comisiones de control constituidas durante los aos 2001-2013. Es importante
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En este caso, no se observa control precisamente porque lo que est operando es una lgica
de control del control, donde el oficialismo busca evitar que el PLN controle la gestin de
su gobierno. Esto es cualitativamente distinto a que no haya control de ningn tipo. Esta
consideracin presenta importantes desafos para su medicin, ya que es muy difcil observar
estos no casos -porque no se materializan- pero intentaremos aproximarnos a estos en la
instancia cualitativa del estudio, mediante el testimonio de los actores intervinientes.
En Argentina no existen normas acerca de la distribucin de las presidencias de las
comisiones, sino que responden a una negociacin poltica entre los principales partidos
polticos con fuerza electoral, as como a ciertos usos y costumbres del Legislativo.
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sea evitando que se restrinja esa libertad (legisladores oficialistas), o supervisando lo que se hace con las facultades otorgadas, y eventualmente limitar el
margen de accin del Ejecutivo (legisladores opositores).
La cuarta comisin es la encargada de revisar los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU) del PEN. Esta resulta crucial colmar con legisladores expertos porque desde all es posible afectar el accionar del gobierno, ya
sea defendiendo los DNU de su gobierno frenando el control, o
realizando una crtica y eventual restriccin o eliminacin de un decreto
va activacin del control parlamentario.
La quinta comisin es la encargada del seguimiento del proceso de
privatizaciones y reforma del Estado. Esta resultara importante cultivarla de
expertos para denunciar o tapar cualquier irregularidad, ilegalidad o potencial escndalo poltico que pudiera surgir de la revisin del proceso de
privatizacin del Estado.
Finalmente, la sexta comisin que pasa el umbral es la encargada de
revisar las operaciones relacionadas con el lavado de dinero del narcotrfico.
Segn lo que nos informan expertos en esta comisin, la misma resultara
importante de completar con legisladores expertos para que estos tengan la
capacidad de controlar eventuales daos que pudieran surgir a partir de
potenciales vinculaciones con el mundo de la poltica.
Por el contrario, las comisiones que no pasaron el umbral consideramos que tratan temas no tan cruciales para la poltica o para el control de
daos. Esto provocara que los partidos polticos no tomen recaudos especiales respecto del cultivo de seniority, permitiendo en consecuencia una alta
rotacin de sus miembros (es decir una baja permanencia). Esto es, los partidos polticos no dedicaran demasiado esfuerzo en coordinar su permanencia.
Las comisiones que presentan una baja permanencia son, en primer
lugar, la comisin encargada del control de las obras de Yacyret. Esta surgi
como un reclamo de control debido a la gran cantidad de aos que se destin a la construccin de represas hidroelctricas en la zona de la provincia de
Misiones y Corrientes. Sin embargo resulta una comisin que atiende un
tema muy localizado en una regin en particular. En segundo lugar, la encargada de la modernizacin de los procedimientos y mecanismos de comunicaciones al interior del PLN, y con otros poderes. Esta atiende un tema
poco relevante para la poltica, y muy interno del PLN. En tercer lugar, la
comisin encargada de la supervisin de las obras para el aprovechamiento
del Ro Bermejo. Esta comisin no es el producto de un escndalo de co199
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mayor control sistemtico. Es en esas comisiones crticas en las que nos interesa registrar la composicin partidaria para entender cmo se utilizar ese
expertise (activando o desactivando el control). En el cuadro 5 se presentan
los resultados, por comisin y por perodo, mostrando qu partido detentaba
la mayora y qu partido la presidencia de la comisin.
Como muestra el Cuadro 6, encontramos que las comisiones de control
crticas han estado generalmente dominadas por el oficialismo, salvo en tres
comisiones y por el perodo de gobierno dividido de 2009-2011, en el que el
Frente para la Victoria (en tanto oficialismo) no tuvo un gran desempeo en
las elecciones legislativas nacionales de mitad de trmino. Como hecho poco
usual, a su vez cabe sealar que en este perodo (2009-2011), la mayora
opositora en la cmara decidi recuperar para s la atribucin de conformar las
comisiones, tarea que tradicionalmente recaa en la presidencia de la Cmara,
tambin por tradicin, siempre en manos del partido de gobierno. Esto le
permiti a la oposicin tener una presencia ms fuerte en las comisiones.
La comisin de control de las operaciones relacionadas con el lavado
de dinero del narcotrfico merece una consideracin aparte. Como vimos,
resulta una comisin de alta permanencia, depositndose exactamente sobre
el umbral (36 meses). Sin embargo, cuando analizamos su composicin
observamos que fue virtualmente vaciada. Esto es, nunca pudo ser del todo
constituida (a pesar de su existencia formal), por lo que en la prctica nunca
pudo funcionar. Lo mismo sucede con la comisin de control de las
privatizaciones y la reforma del Estado. Mayoritariamente estuvo controlada
por el oficialismo o no constituida, y como apuntbamos anteriormente, dominada por la oposicin en el perodo de gobierno dividido de 2009-2011.
Por el contrario, en las comisiones poco crticas, las que presentaban
un bajo seniority, encontramos que no ha existido un esfuerzo especial del
oficialismo por detentar el dominio de la comisin. Es decir, el oficialismo
ha abierto la competencia en las comisiones que no le resultan tan importantes, fcticamente entregando la comisin a la oposicin. As lo muestran los Cuadro 7 y 8.
Comparando los cuadros 6 y 8 encontramos que en las comisiones
con alta permanencia ha existido una esfuerzo especial de dominacin oficialista
excepto en tres de estas comisiones crticas y durante el perodo 20092011. Por el contrario, en las comisiones con baja permanencia no podemos encontrar un claro patrn de dominacin, registrando mayor variabilidad y cambio en la dominacin de las comisiones de perodo a perodo. Esto
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tas del gobierno, durante la segunda mitad del Siglo XIX. Sus actuales competencias se derivan de la Ley 24156 (del ao 1992). Esta establece en su
artculo 127 que el control de las actividades de la Auditora General de la
Nacin estar a cargo de la Comisin Mixta Revisora de Cuentas. As, la
CMRC tiene como principal tarea supervisar la gestin de control del principal organismo independiente de control externo de la administracin pblica nacional: la Auditora General de la Nacin (en adelante AGN). La
AGN es reglamentada, en la misma ley, mediante el artculo 116, en tanto
ente de control externo del sector pblico nacional, dependiente del Congreso Nacional, con personera jurdica propia, e independencia funcional y
financiera (Ley 24156). Para ello, el artculo 117, en sus incisos a y b,
establece que la AGN fiscaliza el cumplimiento de las disposiciones legales
y reglamentarias en relacin con la utilizacin de los recursos del Estado ()
Realiza auditoras financieras, de legalidad, de gestin, exmenes especiales
de las jurisdicciones y de las entidades bajo su control, as como las evaluaciones de programas, proyectos y operaciones.
De este modo, la CMRC es el principal puerto de entrada al poder
legislativo de todos los expedientes resultantes del plan de accin de control
externo de la AGN. Es, adems, la encargada de revisar lo informado por la
AGN y dictaminar diversos tipos de accin de control hacia el poder ejecutivo. A su vez, aprueba (conjuntamente con otras comisiones) el plan de
accin de la AGN, analiza su presupuesto anual, y tiene la potestad de encargarle auditoras y controles especiales si lo considera pertinente (Ley 24156).
En este sentido, la CMRC es una institucin nodal para el control del PLN
al PEN, ya que all se pueden acceder y supervisar todos los aspectos legales,
financieros, contables y de gestin de la administracin nacional. La comisin, al leer los informes de AGN, tiene una visin total de cmo funciona el
Estado argentino16. Es decir, resulta una arteria preferencial de acceso e
informacin acerca del funcionamiento del Estado.
Como vimos en el apartado descriptivo, ambas comisiones pasan el
umbral de seniority. Es decir, tienen una alta permanencia. La CFOAI tiene
una media de permanencia de los legisladores en la comisin de cuarenta y
dos meses (tres aos y medio). Mientras que la CMRC presenta una media
de permanencia de sus legisladores en la comisin de control de treinta y
nueve meses (un poco ms de tres aos). En definitiva, estamos tratando con
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comisiones con legisladores en promedio profesionales en la tarea legislativa y expertos en las tareas de control.
Respecto de su composicin, se observa el mismo patrn. Ambas
tuvieron dominacin oficialista (del Partido Justicialista y luego del Frente
para la Victoria), salvo en el perodo 2009-2011, en el que tuvieron mayora
de la oposicin, siendo una presidida por el Peronismo Federal17 (CFOAI) y
la otra por la Unin Cvica Radical18 (CMRC).
Siguiendo el modelo terico aqu presentado se podra esperar, en
primer lugar, un control sistemtico, ya que ambas son comisiones con alto
seniority. Esto no significa que necesaria y automticamente exista control,
sino que de existir, este no se debera a una contingencia, sino a una decisin
poltica. En segundo lugar, considerando la composicin partidaria a travs
de los perodos, el modelo terico afirmara que en ambas comisiones la
dominacin oficialista contuvo el control durante los perodos 2001-2003,
2003-2005, 2005-2007 y 2011-2013, y la dominacin de la oposicin lo
activ durante el perodo 2009-2011.
Tal como establecimos en el apartado metodolgico, la variable dependiente est medida con un indicador proxy de la actividad de la comisin:
cantidad de dictmenes producidos. La cantidad de dictmenes procesados
por estas comisiones durante los perodos estudiados puede observarse en los
Cuadros 9 y 10.
Los resultados para la CFOAI resultan contundentes: en doce aos de
existencia de la comisin tan slo se produjeron treinta y un dictmenes. Es
decir, salvo el valor extremo del ao 200419, durante toda su historia la
comisin fue aparentemente improductiva.
La Ley 25520 que le dio vida a esta comisin es considerada una ley
modelo, que ha inspirado otras leyes de control de la inteligencia en el
mundo20. Precisamente porque disea una comisin eficiente, productiva y
principalmente poderosa. Sin embargo, cuando confrontamos esta concepcin terica con la emprica encontramos una comisin aparentemente est17
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La presidenta de la comisin en este perodo fue la Diputada por La Pampa, Dra. Irma
Adriana Garca.
El presidente de la Comisin en este perodo fue el Diputado por Crdoba, Dr.
Heriberto Martnez Oddone.
Hasta el momento, los actores entrevistados involucrados en el proceso de control de la
CFOAI no han podido dar cuenta del por qu de esa actividad en ese ao en particular.
Entrevista realizada por el autor a ex viceministro de Defensa, 2011.
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ril. Entrevistando a diversos actores claves de la comisin (legisladores, asesores, personal administrativo, un ex viceministro de Defensa) encontramos
que esta baja productividad, no se debera a que es una comisin perezosa
que fcticamente no existe, que no se rene, que no confronta el plan de
inteligencia anual, o que no trabaja en general, sino todo lo contrario: se
rene, est viva y activa21.
Lo que sucede es precisamente lo que adverta nuestra hiptesis 2: las
sucesivas y sostenidas dominaciones oficialistas han conseguido afectar la
actividad de la comisin, bloqueando y conteniendo su control. [El control
poltico es] una mirada externa no comprometida con el inters del poder de
gobierno, el cual siempre genera un compromiso () Es necesario analizar
la gestin de gobierno y la administracin de los recursos con cierta distancia
objetiva, permitiendo ver cosas que el Gobierno mismo no puede ver por las
propias patologas del poder. El oficialismo no puede controlarse a s mismo22. La dominacin oficialista en la CFOAI ha conseguido controlar el
control, administrando el proceso y decidiendo qu pasa y qu no: el
oficialismo en la comisin quiere defender de cualquier forma que no se
controle la inteligencia 23. De tal modo, encontramos que la actuacin partidaria (oficialista) permiti torcer la voluntad de control plasmada en la ley.
En la comisiones hay partisanismo, por eso se bloquean los pedidos de
informe, por eso no hay control en el PLN24.
En el perodo 2009-2011, la CFOAI tuvo dominacin de la oposicin. En este caso el modelo terico aqu propuesto hubiera predicho una
activacin del control (y por lo tanto tendramos que haber observado un
nmero creciente de dictmenes de comisin). Sin embargo, no encontramos dictmenes procesados por esta comisin. Esto es explicado segn los
actores involucrados por la existencia de una lgica de la alternancia. La
oposicin no habra controlado, esperando encontrar una reciprocidad futura de no-control, es decir, apostando a una inversin de oficialismo-oposicin, en la que siendo oficialismo tampoco lo controlaran. En la comisin
haba dos partidos el PJ [Partido Justicialista], que ahora es oficialista, y la
UCR [Unin Cvica Radical], que ahora constituye la principal oposicin.
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Entrevista realizada por el autor a un asesor de la Comisin Mixta Revisora de Cuentas, 2011.
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En efecto, esto explicara la gran cantidad de expedientes y dictmenes procesados por la comisin. Este flujo constante no puede ser detenido
ni negado por el oficialismo. Entonces, lo que el oficialismo aparentemente
hara para afectar el control es recurrir a dos procedimientos (los cuales por
su complejidad slo pueden ser jugados por legisladores senior).
Por un lado, el oficialismo intentara afectar el control, actuando sobre la gravedad del dictamen de comisin disminuyendo el nivel del pedido. Lo comn segn nos informan asesores de legisladores de la oposicin
de la CMRC es intentar bajar de nivel la tcnica de control. Es decir, de
nivel 3 a 2, de 2 a 1, y de 1 a 0. Incluso, durante el perodo de dominacin
de la oposicin (2009-2011) se habra activado el control registrado la tendencia inversa (pasar de pedidos de informe de nivel 0 a 1, de 1 a 2 y de 2 a
3) 30 tambin consistente con nuestra hiptesis.
Por otro, el oficialismo intentara controlar el control recurriendo al
dictamen dividido es decir, no unnime. Informalmente, el oficialismo
parecera no temer estas resoluciones en las que una parte pretenda un nivel
de control, y la otra parte, otro, porque tendra la seguridad de poder frenar
su tratamiento posteriormente. Parecera no temerle al control. Esto porque
un dictamen de comisin debe seguir el mismo procedimiento de una ley,
por lo que, por ejemplo, todo pedido de informe debe ser previamente aprobado por las dos cmaras. Los pedidos de informe ingresan a las cmaras y
all son procesados inicialmente por la Comisin de Labor Parlamentaria. La
de la Cmara de Diputados fue creada en 1963 y es la encargada de regular
el flujo y el orden de los proyectos a tratar en el recinto (Ferreti 2012: 15).
Es decir, es la comisin encargada de administrar los temas que trata la
cmara, mediante la creacin de un Plan de Labor que determina el orden
del da. Esta comisin es la puerta de acceso al recinto, lo que la convierte en
una instancia determinante del proceso poltico-legislativo, ya que desde all
se puede administrar qu pasa.
Los actores entrevistados nos informan que la costumbre es que los
nicos pedidos de informe de la CMRC que pasan al recinto (los que aprueba la Comisin de Labor Parlamentaria) son los que han sido dictaminados
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es, que tienen una funcin relevante para el policy making o para el control de
daos) han sido casi en su totalidad dominadas por el oficialismo, mientras
que aquellas otras comisiones no crticas, han sido entregadas a la oposicin. Entendemos que esto se debe a que el oficialismo (por su condicin de
partido en el gobierno) ha dedicado un esfuerzo especial a cultivar legisladores expertos, controlar la mayora dentro de la comisin y detentar la
presidencia de la misma. Esto principalmente con el objetivo de poder administrar las tareas de monitoreo y sancin, buscando bloquear, disminuir o
demorar el control. Es decir, controlar el control. De este modo, las comisiones especiales terminan desempeando la funcin tpica de cualquier otra
comisin lo que la literatura seala como gatekeeping dirigida a evitar
que se traten cuestiones controvertidas o disruptivas para el gobierno.
El anlisis realizado permite reactualizar el esquema terico-conceptual de la teora de la delegacin y del control. A diferencia de la literatura
estadounidense que supone control institucional del Congreso sobre el Ejecutivo a partir de los posibles incentivos que pudieran tener los legisladores,
el caso argentino al estar atravesado por la lgica gobierno-oposicin tiende a
desalentar la funcin de control. En este marco, las comisiones de control no
operan como agentes de las Cmaras, sino que acaban siendo agentes del
poder ejecutivo. Este desplazamiento produce una inversin del principal,
en la que se alternan los roles, transformando al agente en el nuevo principal,
y al principal anterior, en su nuevo agente. Es decir, las comisiones del PLN
terminan siendo los agentes y el PEN el principal, y la efectividad del control parlamentario se ve afectada porque el partido de gobierno, en tanto
controlado, es quien administra su propio proceso de monitoreo.
Finalmente, nos resulta atinado continuar profundizando y extendiendo los estudios empricos sobre el control parlamentario en la Argentina. Entendemos central continuar generando y mejorando datos acerca del
desempeo de las comisiones de control en este pas. A su vez, entendemos
como posibles futuras lneas de investigacin, en primer lugar, analizar otras
comisiones de control no consideradas en este trabajo. En segundo lugar,
analizar el rol que cumplen los asesores de los Legisladores y los cuerpos
administrativos permanentes de estas comisiones sobre la prctica del control. Y en tercer lugar, atender este tpico en un plano subnacional, considerando las formas de control parlamentario en otros niveles de gobierno.
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CUADRO 1
Perodos de constitucin de las comisiones estudiadas
Fuente: Base de datos elaborada por el autor en base a datos de la Honorable Cmara de
Diputados de la Nacin.
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Toms Bieda
CUADRO 2
Permanencia de los legisladores en las comisiones de control
Fuente: Base de datos elaborada por el autor en base a datos de la Honorable Cmara de
Diputados de la Nacin.
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CUADRO 3
Comisiones con alta permanencia
Fuente: Base de datos elaborada por el autor en base a datos de la Honorable Cmara de
Diputados de la Nacin.
CUADRO 4
Comisiones con baja permanencia
Fuente: Base de datos elaborada por el autor en base a datos de la Honorable Cmara de
Diputados de la Nacin.
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Toms Bieda
CUADRO 5
Composicin por perodo en comisiones con alta permanencia
CUADRO 6
Composicin por perodo en comisiones con alta permanencia
Fuente: Base de datos elaborada por el autor en base a datos de la Honorable Cmara de
Diputados de la Nacin.
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CUADRO 7
Composicin por perodo en comisiones con baja permanencia
Fuente: Base de datos elaborada por el autor en base a datos de la Honorable Cmara de
Diputados de la Nacin.
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CUADRO 8
Composicin por perodo en comisiones con baja permanencia
Fuente: Base de datos elaborada por el autor en base a datos de la Honorable Cmara de
Diputados de la Nacin.
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CUADRO 9
Cantidad de dictmenes por ao
CUADRO 10
Cantidad de dictmenes por perodo
Bibliografa
Ferraro, Agustn (2006) Parlamento y gobierno en sistemas presidencialistas. Contribucin al anlisis del control parlamentario de la burocracia en Amrica Latina, en
Mustapic, Ana Mara y Mariana Llanos (comps.), El control parlamentario en Alemania, Argentina y Brasil, Buenos Aires, Politeia.
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Resumen
El Congreso argentino, controla? Estudiando las Comisiones Especiales de Seguimiento del Congreso Nacional mostramos que los incentivos al control parlamentario en la Argentina medidos por la integracin partidaria de las comisiones y la
tasa de permanencia de sus miembros
son bajos. Si la mayora en las comisiones es
del oficialismo es ms difcil que se controle al poder ejecutivo; y si sus integrantes
estn poco tiempo en la comisin, es ms
difcil que adquieran la expertise necesaria
Palabras clave
Control parlamentario poder legislativo burocracias seniority - Argentina
Abstract
Does the Argentinean national Congress
controls? By studying 15 special committees
we show that the incentives to control
witch are the seniority and the party
composition of the committee are low. If
the majority in the committee belongs to
the ruling party and the legislators within
that committee have little seniority, the control is expected to be low. However some
committees with ruling party majority
present legislators with an prolong seniority.
We argue that this is a strategy to control
the control. This way, certain committees
act as agents of the Executive branch.
Key words
Legislative oversight Legislative branch Bureaucracy Seniority- Argentina
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