Agua embotellada

en Mxico: de la
privatizacin del
suministro a la
mercantilizacin de
los recursos hdricos*
?PQ=HIAJPAAHOQIEJEOPNKOQ?EAJPA@A=CQ=
potable para consumo humano se encuentra
en riesgo severo debido al cambio climtico,
y existe una crisis de (in)seguridad hdrica.
Sorprende el crecimiento exponencial en el
consumo del agua embotellada en Mxico,
uno de los pases con mayor inseguridad
hdrica en el mundo. En este artculo presento
un anlisis del proceso de privatizacin del
suministro del agua en Mxico enfocndome
en el negocio de la extraccin, el embotellamiento y la distribucin de agua embotellada.
Utilizando el modelo del rgimen de polticas
pblicas como marco analtico, en el artculo
demuestro que el creciente consumo de agua
embotellada en Mxico es resultado de la
?KJRANCAJ?E=@AE@A=OAOLA??=O?KJNAOLA?PK
de la salubridad del agua del grifo, un marco
institucional dbil que cede terreno ante la
enorme presin de las empresas multinacionales proveedoras de agua embotellada, y la
enorme fuerza tanto mercadotcnica como
poltica con que cuentan las corporaciones
embotelladoras del vital lquido.

Ral Pacheco-VegaX

Introduccin

Las discusiones sobre si

es posible operacionalizar el
derecho humano al agua conllevan tambin otros debates
sobre la continua mercantilizacin de los recursos hdricos
en forma de agua embotellada,
bebidas gaseosas y otros productos
envasados. Dado el contexto actual,
en el cual est en duda una respuesta positiva a si se tendr en
HO IXWXUR HO VXPLQLVWUR VXFLHQWH
de agua potable para consumo
humano debido a recientes eventos
climticos con drsticos impactos
en la disponibilidad de los recursos
hdricos, es claro que el tema de la
(in)seguridad hdrica tiene importancia preponderante.
Resulta extrao el crecimiento
tan drstico que ha habido en el
consumo del agua embotellada en
Mxico, uno de los pases con mayor
inseguridad hdrica en el mundo.

Palabras clave: agua embotellada, privatizacin, gobernanza del agua, Mxico, mercanti- * Agradezco a mis asistentes de investigacin Luis
lizacin. Alberto Hernndez y Alejandro Tlacalel Ramrez por
su apoyo en la generacin de bases de datos, diagramas
y recoleccin de los datos presentados en este artculo,
X
Profesor investigador titular de la Divisin y Maribel Eudave por el diseo de los diagramas del
de Administracin Pblica del Centro de suministro de agua embotellada. Tambin agradezco
Investigacin y Docencia Econmicas, A. C. los comentarios constructivos de dos dictaminadores
annimos, mismos que enriquecieron el texto. Asumo
(CIDE), campus Regin Centro.
cualquier error de clculo y/o interpretacin de datos.
[email protected]

Espiral, Estudios sobre Estado y Sociedad

Vol. XXII No. 63 TMayo / Agosto de 2015

221

Ral Pacheco-Vega

XXX

En este artculo presento un anlisis del proceso de privatizacin del suministro del agua en Mxico enfocndome
HVSHFtFDPHQWHHQHOQHJRFLRGHODH[WUDFFLyQHOHQYDVDGR
y la distribucin de agua embotellada.
En este artculo aplico el rgimen de polticas pblicas
como marco analtico, demostrando que el creciente consumo
de agua embotellada en Mxico es resultado de la convergencia de un marco institucional dbil, que cede terreno ante la
enorme presin de las empresas multinacionales proveedoUDVGHDJXDHPERWHOODGDODVLGHDVHVSHFtFDVFRQUHVSHFWR
a la salubridad del agua del grifo y el impacto negativo de
una brutal fuerza tanto mercadotcnica como poltica con
que cuentan las corporaciones embotelladoras del lquido.
0LDQiOLVLVFRQUPDTXHODVGLVFXVLRQHVDFDGpPLFDVVREUH
privatizacin del suministro de agua en Mxico han dejado
de lado el enorme crecimiento del negocio de agua embotellada. Este crecimiento ha sido resultado de una creciente
mercantilizacin del recurso hdrico. A pesar de una mayor
preocupacin demostrada en el discurso acadmico sobre la
escasez de agua, recientemente los investigadores en este
mbito han mostrado un inters exacerbado en los fenmenos sociopolticos de procesos de suministro y distribucin
del agua desde la perspectiva del acceso equitativo al vital
lquido como parte de un proceso de implementacin del
derecho humano al agua. Sin embargo, un anlisis de la
situacin en el consumo de agua embotellada en Mxico se
encuentra ausente de todas estas discusiones sobre el proceso de privatizacin tan absoluto que ha tenido lugar en
Mxico, particularmente con la inclusin de ms ciudades
como Guadalajara y Puebla entre las posibles zonas metropolitanas mexicanas que piensan establecer mecanismos
de privatizacin y participacin privada en la provisin del

222

Agua embotellada en Mxico: de la privatizacin del suministro a la

mercantilizacin de los recursos hdricos

agua.1 Por esta razn es importante realizar un anlisis

de la evolucin en el consumo de agua embotellada en el
contexto de la privatizacin del suministro de agua potable,
siendo potencialmente posible verlo como resultado de una
mercantilizacin del recurso hdrico.
El artculo est organizado de la siguiente forma: en
la primera seccin del trabajo (posterior a esta introduccin), presento datos sobre el incremento en la extraccin,
envasado y distribucin de agua embotellada en Mxico.
Tambin ofrezco un anlisis de la evolucin en el consumo
per cpita por parte de la poblacin mexicana. Estos datos
han sido triangulados de numerosas publicaciones, revistas
publicadas por la industria, reportes acadmicos y cifras
publicadas en fuentes periodsticas. En la segunda seccin
presento un panorama de la evolucin del consumo de agua
embotellada a nivel mundial y comparo el desempeo de
la industria mexicana con respecto a su contraparte estadounidense. En la tercera seccin presento una revisin
de la literatura sobre privatizacin del agua y el concepto
de mercantilizacin de los recursos hdricos. En la cuarta
seccin detallo el recorte analtico del rgimen de poltica
pblica. Este modelo no ha sido aplicado a este tipo de problema anteriormente, y ofrece un gran poder explicativo
para comprender la interrelacin que existe entre diferentes
IDFWRUHVLGHDVLQWHUHVHVHLQVWLWXFLRQHVSDUDLQXLUHQOD
evolucin de una poltica pblica. Si bien en este caso no se
analiza una poltica pblica como tal, en la quinta seccin
aplico el modelo y las variables explicativas para poder
analizar y comprender la evolucin del negocio del agua
embotellada en Mxico y cmo dichas variables se entrela1. Sin embargo, hago notar que una discusin relevante en Durn y Torres (2004)
tambin es importante para mi texto, ya que estos autores enfatizan la necesidad
GHFXDQWLFDUORVFRVWRVDPELHQWDOHVGHODEDVWHFLPLHQWRGHDJXDXWLOL]DQGRHOFDVR
de la zona metropolitana, mostrando que es fundamental analizar el suministro
desde una perspectiva holstica, integrada y de desarrollo sustentable. Agradezco
DXQGLFWDPLQDGRUDQyQLPRHOKDFHUPHQRWDUHVWDUHH[LyQ

Sociedad

No. 63

223

Ral Pacheco-Vega

XXX

zan para producir el efecto de incremento en el consumo.

Finalmente, en las conclusiones se liga la discusin sobre
privatizacin del agua y mercantilizacin de los recursos
hdricos con los resultados del anlisis.

El agua embotellada en Mxico: una perspectiva histrica

Uno de los grandes problemas que tienen los analistas
GH OD LQGXVWULD GHO DJXD HPERWHOODGD HV OD GLFXOWDG GH
REWHQHUFLIUDVFRQDEOHVVREUHSURGXFFLyQGLVWULEXFLyQ\
FRQVXPR6LELHQHVDOWDPHQWHSUREDEOHTXHODDUPDFLyQ
de que Mxico es el pas que consume ms Coca-Cola en el
mundo sea cierta, es necesario hacer una revisin exhaustiva y minuciosa de datos para determinar realmente si es
una exageracin o si es cierto.2 Adems de ser sealado como
el pas que ms Coca-Cola consume, se le atribuye que es
el pas en el cual se consume ms agua embotellada.3 Uno
de los problemas ms graves en cualquier estudio sobre
los procesos sociopolticos que ocurren alrededor del agua
HPERWHOODGDHVODFDUHQFLDGHHVWDGtVWLFDVFRQDEOHV\OD
homogeneizacin de los datos. Por un lado, obtener datos
sobre extraccin, envasado, distribucin y consumo de agua
embotellada es sumamente difcil a menos que se paguen
cantidades exorbitantes para poder leer los reportes de
estudios de mercado generados por organizaciones tales
como la Beverage Marketing Corporation.4 Por otro lado,
los datos que estn publicados no estn homogeneizados
en cuanto a sus lneas de base (es decir, algunos reportes
2. Agradezco a un dictaminador annimo hacer nfasis en que el anlisis es
dependiente de la fuente de datos. Por ello en el artculo hago bastante hincapi
HQODVGLIHUHQWHVIXHQWHV\VXSRVLEOHFRQDELOLGDG
3. Ver: http://www.maspormas.com/nacion-df/df/el-mayor-consumidor-de-aguaembotellada-en-mexico. Sin embargo, dicho artculo no presenta las fuentes de
LQIRUPDFLyQSRUORFXDOHVQHFHVDULRYHULFDUGLFKRVGDWRV
4. El precio del reporte sobre Mxico oscila sobre los $ 5 000 dlares canadienses.
Ver: http://www.beveragemarketing.com/reportcatalog1a.html

224

Agua embotellada en Mxico: de la privatizacin del suministro a la

mercantilizacin de los recursos hdricos

presentan consumo en litros por ao mientras que otros

presentan gasto de un hogar por mes, y otros presentan
ingreso total de las compaas embotelladoras por venta
de agua embotellada).
La intervencin de consorcios transnacionales de alta
envergadura en el negocio del agua embotellada en Mxico
ha sido documentada anteriormente,5 pero siempre existen
variaciones en las interpretaciones del nivel de penetracin
y grado de captura de mercado. Por ejemplo, algunos autores indican que en Francia la mayor parte del mercado se
encuentra concentrado en Vivendi y Suez (Montero Contreras, 2006). Informacin anecdtica obtenida de medios
PDVLYRVGHLQIRUPDFLyQ\IXHQWHVKHPHURJUiFDVLQGLFDQ
que tres empresas concentran ms del 80% del mercado de
agua embotellada en Mxico.6 La empresa francesa Danone
y las compaas estadounidenses Coca-Cola y PepsiCo capturan 82% de las ventas de agua embotellada en Mxico,
con un valor de poco ms de 10 000 millones de dlares. De
acuerdo con dicha fuente, Bonafont, de Danone, es el lder en
la batalla por el dominio del mercado del agua embotellada
en Mxico, al recaudar 38% de los ingresos que genera esta
industria en el pas, siguindole Ciel de Coca-Cola con 25%,
\HSXUDGH3HSVL&RFRQXQ7
En la Figura 1 presento un diagrama conceptual de
cmo pueden diferenciarse los diferentes tipos de agua
embotellada de acuerdo con el suministro. El diagrama
conceptual permite determinar visualmente las diferentes
trayectorias que sigue el vital lquido hasta llegar a los
hogares mexicanos.
5. Se recomienda al respecto revisar el trabajo de Montero (2006 y 2008).
6. Los datos presentados son reportados por El Economista, que indica a su vez a
Euromonitor como la fuente: http://eleconomista.com.mx/industrias/2012/10/14/
UPDVH[WUDQMHUDVGXHQDVPHUFDGRDJXDHPERWHOODGD
7. Estas cifras no incluyen a Nestl, extraamente. A los cuatro consorcios
mencionados se les considera los cuatro jugadores ms importantes en el mercado
de agua embotellada global.

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225

Ral Pacheco-Vega

XXX

Figura 1. Diagrama conceptual del suministro de agua potable

para consumo humano y de servicios por hogar e individual

Fuente: construccin propia. El diagrama sita el agua embotellada en

el contexto.

Como se puede apreciar, los datos presentados por diversas fuentes en fechas similares presentan contradicciones.
Por un lado, se indica que el consumo per cpita en Mxico
alcanz los 170.7 litros en el 2011, con lo que se ubica
como el tercer consumidor despus de los Estados Unidos
y China (Morales, 2012). Sin embargo, otras fuentes ubican
a Mxico en el segundo lugar mundial en consumo de agua
embotellada con un consumo per cpita de 169 litros en el
2009 (Excelencias Gourmet, 2009). En ambos reportes se
ubica a Estados Unidos de Amrica como el primer pas en
trminos de consumo per cpita. Sin embargo, reportes ms
recientes argumentan que Mxico es el primer pas a nivel

226

Agua embotellada en Mxico: de la privatizacin del suministro a la

mercantilizacin de los recursos hdricos

mundial en consumo de agua embotellada (Machado, 2013).8

Lo interesante es que, a pesar del dominio de las empresas
transnacionales, se indica que cerca del 11% del mercado
mexicano se encuentra capturado por ms de 7 000 micro
\SHTXHxDVHPSUHVDVSXULFDGRUDVGHDJXDSDUWLFLSDQGR
en el mercado (El Financiero, 2013). Sin embargo, la certiFDFLyQGHFDOLGDGGHODVSHTXHxDVSODQWDVSURFHVDGRUDVHV
cuestionable, particularmente porque no existe un sistema
de monitoreo y auditora externa que pueda determinar si
los resultados de calidad, tanto bacteriolgica como qumica,
son correctos y si las muestras fueron obtenidas de manera
FRQDEOH(QHOFDVRGHODVHPSUHVDVWUDQVQDFLRQDOHVWDQ
slo en el territorio mexicano, Coca-Cola indica que tiene
cincuenta y seis plantas embotelladoras (Coca Cola, 2015).
Es posible que la gran mayora de las mismas se dediquen
HVSHFtFDPHQWHDODSURGXFFLyQGHUHIUHVFRSRUORTXHQR
es posible determinar la fraccin de agua envasada en
dichas embotelladoras. Es prcticamente imposible por
ende determinar exactamente cunta agua embotellada se
SURGXFHHQXQDSODQWDHVSHFtFD
En el presente trabajo ofrezco evidencia emprica no
presentada anteriormente en otras fuentes, mediante el
clculo del gasto mensual promedio por cada hogar en agua
embotellada y en refrescos.9 Utilizando las bases de datos
de la Encuesta Nacional de Ingresos del INEGI, calculo el
incremento en el consumo de agua embotellada en Mxico
utilizando gasto como medida aproximada.

8. Si bien la autora del artculo no menciona el consumo per cpita y por ello es
todava ms difcil triangular la cantidad de botellas de agua embotellada realmente
consumidas (adquiridas).
9. Agradezco a mi asistente Alejandro Tlacalel Ramrez por el clculo de las tablas
de datos mencionadas.

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227

Ral Pacheco-Vega

XXX

*UiFD3URPHGLRGHOJDVWRPRQHWDULRWULPHVWUDO
GHORVKRJDUHVPH[LFDQRVHQDJXDHPERWHOODGD\UHIUHVFRV
XQLGDGHVHQSHVRVPH[LFDQRVFRUULHQWHV

Fuente: elaboracin propia con datos de INEGI, Encuesta Nacional de

Ingresos y Gastos de los Hogares, varios aos.

&RPRSXHGHREVHUYDUVHHQOD*UiFDHQHOSHULRGR
2012 existi un incremento sostenido,10 en ambos casos tanto
en el gasto promedio trimestral en agua embotellada como
en el gasto en bebidas gaseosas embotelladas (refrescos).
/D *UiFD  RIUHFH XQ SDQRUDPD PX\ LQWHUHVDQWH \D
que demuestra que en promedio los estados en los que los
ciudadanos gastan ms en agua embotellada son el Distrito
Federal, Quertaro, Quintana Roo, Jalisco y Zacatecas. Por
poner un ejemplo, Aguascalientes aparece entre los primeros diez, con un gasto promedio trimestral de $ 272.23 pesos.
Considerando un costo promedio de garrafn de agua de
20 litros de $ 25 pesos, son aproximadamente once garrafones en el periodo. Esto podra parecer poco para algunos

10. /D JUiFD SUHVHQWD ORV GDWRV DMXVWDQGR ORV FDPELRV SRU tQGLFHGH SUHFLRV
al consumidor. Se puede demostrar que el incremento no es resultado de un
cambio positivo en el precio sino un incremento en el consumo. Se presenta el
porcentaje de incremento para ganar mayor poder analtico dado que la base de
datos no es de panel.

228

Agua embotellada en Mxico: de la privatizacin del suministro a la

mercantilizacin de los recursos hdricos

analistas, sin embargo, comparativamente, es un gasto

importante, con 3.5 garrafones mensuales.
)TEC.QUFKG\GUVCFQUEQPOUICUVQ
monetario trimestral en agua embotellada en 2012
(unidades en pesos mexicanos corrientes)

Fuente: elaboracin propia con datos de INEGI, Encuesta Nacional de

Ingresos y Gastos de los Hogares 2012.

Para contextualizar los datos presentados hasta ahora, en

la siguiente seccin sito el consumo de agua embotellada
en Mxico dentro del contexto mundial y en comparacin
con Estados Unidos de Amrica. Este tipo de comparacin
es importante por dos razones: en primer lugar, porque
SHUPLWH GLVFHUQLU TXp WDQ FLHUWD HV OD DUPDFLyQ TXH VH
hace en el sentido de que Mxico es el pas en el cual se
consume ms agua embotellada (difcilmente, ya que somos
un pas con altsimo estrs hdrico11) y en segundo lugar,
porque nuestro vecino del norte ha tenido tradicionalmente
11.(VWUpVKtGULFRVHUHHUHDODSUHVLyQTXHVXIUHXQHFRVLVWHPDSRUODH[FHVLYD
demanda de agua comparada con la recarga de los acuferos. Entonces, el ndice
de estrs hdrico se calcula como la razn de la extraccin a la recarga de agua
en un sistema hidrolgico determinado.

Sociedad

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229

Ral Pacheco-Vega

XXX

costumbres ms consumistas, lo cual nos hara pensar que

el consumo de agua embotellada en dicho pas sera mucho
ms acentuado que en Mxico.

La evolucin del consumo de agua embotellada

a nivel internacional
Como indiqu en la seccin anterior, una de las grandes
restricciones para realizar un anlisis homogneo y global
del agua embotellada como fenmeno social y poltico es la
IDOWDGHGDWRVFRQDEOHVVREUHHOFRQVXPRGHDJXDHQYDVDGD
y la impenetrabilidad de las compaas embotelladoras y
de anlisis de mercado para poder obtener informacin
correcta y al da sobre el consumo de agua embotellada. As
mismo, la fusin de los tipos de agua embotellada en una
sola categorizacin hace el anlisis todava ms complejo.
Ms an, la heterogeneidad de los casos en los cuales hay
una controversia por la venta de agua embotellada y la
privatizacin de las fuentes de suministro es muy grande.
En algunos pases y regiones, es imposible tomar agua
directamente del grifo, dadas las pobres condiciones de la
infraestructura de suministro. En otros, tenemos un consumo ms recreativo y de conveniencia. Y desafortunadamente, quienes calculan las estadsticas sobre consumo de
DJXDHPERWHOODGDSDUHFHQFRPSULPLUWRGDVODVGHQLFLRQHV
OR FXDO GLFXOWD WRGDYtD PiV HO DQiOLVLV (Q HVWD VHFFLyQ
presento un panorama de la evolucin del consumo de agua
embotellada a nivel internacional y describo el desempeo
de la industria estadounidense. Es importante comparar el
consumo de agua embotellada en dos sociedades con niveles
socioeconmicos completamente diferentes, ya que la adquisicin del producto se comporta a la alza en ambos pases
independientemente del poder adquisitivo de la poblacin.
En el caso de refresco de cola, existe evidencia emprica de
que en ciertas regiones de Mxico es mucho ms barato (y
230

Agua embotellada en Mxico: de la privatizacin del suministro a la

mercantilizacin de los recursos hdricos

accesible) consumir Coca-Cola y sus productos que agua

potable (Noguern Silva, 2013). Lo interesante en este
caso es discernir si el agua embotellada como producto se
comporta siguiendo un patrn similar.
)TEC2QTEGPVCLGFGETGEKOKGPVQ

en consumo de agua embotellada

Los pases mostrados son los diez con el mayor incremento en consumo
de 2010 a 2011.
Fuente: construccin propia con base en clculos sobre datos de Zenith
International Ltd. 2012.

/D*UiFDPXHVWUDHOSRUFHQWDMHGHDXPHQWRHQFRQVXPR
de agua embotellada del 2010 al 2011. Si bien en Mxico
solamente se aprecia que se eleva en el rango de 5%, es
un nmero substancial, sobre todo si consideramos que
Mxico se encuentra dentro de los cinco pases con el mayor
consumo per cpita de agua embotellada a nivel global.
(Q FXDQWR D FRQVXPR HQ PLOORQHV GH OLWURV OD *UiFD 
demuestra una tendencia a la alza, lo cual es preocupante
si consideramos el alto grado de presin hdrica global.
Sociedad

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231

Ral Pacheco-Vega

XXX

)TEC%TGEKOKGPVQGPGNXQNWOGPOWPFKCN
FGCIWCGODQVGNNCFCGPOKNNQPGUFGNKVTQU


Fuente: construccin propia con base en datos de Zenith International

Ltd. 2012.

La extraccin, envasado, distribucin y consumo de agua

embotellada se ha considerado en aos recientes como un
signo de la prevalencia de una actitud consumista y centrada en la adquisicin de bienes (Da Cruz, 2006). Ciertamente este es el caso en sectores tales como el deportivo,
donde la hidratacin de los jugadores siempre est asociada,
tanto en aspectos mercadotcnicos como de procedimiento,
con el consumo de bebidas embotelladas (tanto de sabor y
HQHUJpWLFDVFRPRDJXDSXUDOWUDGD\HPERWHOODGD5DFH
2012). A pesar del reciente movimiento en favor del derecho humano al agua y al saneamiento (Schmidt y Mitchell,
2013), y a la reciente reforma constitucional al Artculo 4o
de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
(CNN Mxico, 2011), en Mxico seguimos consumiendo agua
embotellada. Esta actividad se realiza independientemente
GHOVLJQLFDGRVLPEyOLFRTXHWLHQHODDGTXLVLFLyQGHOYLWDO
232

Agua embotellada en Mxico: de la privatizacin del suministro a la

mercantilizacin de los recursos hdricos

lquido envasado para su consumo en raciones individuales:

es un simbolismo de la mercantilizacin del recurso hdrico.
(V XQD GHPRVWUDFLyQ \ FRQUPDFLyQ GH TXH HO DJXD KD
dejado de ser un bien pblico, un recurso al cual tenemos
todo el derecho de acceder, y se ha convertido en un bien
privado, transable, intercambiable, por el cual se puede
pagar un precio. Los grupos sociales y las movilizaciones
de organizaciones ambientalistas han puesto gran presin
sobre los gobiernos de diversos pases (entre ellos Mxico,
pero tambin Bolivia, Argentina y Chile) para ofrecer
resistencia a la privatizacin del agua y promover el derecho al agua y saneamiento como un derecho fundamental
(desde la perspectiva de los derechos humanos, en la lnea
de los DESCA Derechos Econmicos, Sociales, Culturales
y Ambientales).
Como indica Coleman, existe una presin grande sobre
los gobiernos nacionales para ofrecer en venta o concesin
la asignacin de los derechos de usufructo de los mantos
acuferos en Amrica Latina (Coleman, 2012). Esta presin
se ve contrapunteada con los dbiles sistemas nacionales
de establecimiento y asignacin de derechos de uso y explotacin de pozos. Por lo mismo, resulta crtico y sumamente
importante el fortalecer los mecanismos institucionales
para la gobernanza del agua embotellada por parte de los
gobiernos en los tres niveles: federal, estatal y municipal.
Este fortalecimiento es an ms importante cuando consideramos que en Mxico ya se han empezado a impulsar
acciones en diferentes escalas (federal, estatal y municipal) para implementar el ya mencionado derecho humano
al agua y saneamiento que se consagra en el Artculo 4
constitucional. El mayor empuje en este rubro proviene
generalmente de la sociedad civil, aun cuando hay algunas
agencias gubernamentales que estn empezando a hacer
algunos esfuerzos, particularmente la Comisin Nacional
del Agua (CONAGUA). Este tipo de respuestas, incluyendo la
Sociedad

No. 63

233

Ral Pacheco-Vega

XXX

instalacin de abrevaderos pblicos son, en gran medida,

resultado de movilizaciones de activistas ambientales
(Gmez, 2013).12

De la privatizacin del agua a la mercantilizacin

de los recursos hdricos
Analizar de forma desconectada la dependencia de la
sociedad mexicana por el agua embotellada y la incapacidad
de los organismos operadores de proveer agua potable de
calidad salubre para consumo humano genera una desconexin entre dos grandes reas de estudio: por un lado, los
anlisis conceptuales de la privatizacin del agua, y por el
otro, la discusin sobre la adquisicin y mercantilizacin de
los recursos hdricos. En el presente trabajo, sigo la tipologa
conceptual de Leila Harris, quien hace una distincin sobre
ORVFRQFHSWRVGHFRPRGLFDFLyQPHUFDQWLOL]DFLyQ\SULYDWLzacin (Harris, 2013). Para Harris los tres vocablos tienen
GLIHUHQWHV VLJQLFDGRV Privatizacin (SULYDWL]DWLRQ se
UHHUHDTXHH[LVWHXQSDSHOSDUDODVFRPSDxtDVSULYDGDVHQ
la provisin y gestin del agua, por lo cual tpicamente involucra transferencia de algunos o todos los activos de manos
pblicas a privadas. &RPRGLFDFLyQ (FRPPRGLFDWLRQ),
en palabras de Harris, es el proceso de convertir un bien o
servicio que previamente estaba sujeto a reglas sociales node-mercado a uno que est sujeto a reglas de mercado. La
mercantilizacin (marketizationVHUHHUHDODFRQVWUXFcin de mercados para compra y venta, por ejemplo, para
derechos de agua (Bakker, 2002). Como indica Harris, es
FLHUWRTXHIUHFXHQWHPHQWHHVWDVGHQLFLRQHVSXHGHQYHUVH
fusionadas y que es difcil determinar exactamente cul es
12.(QHO')SRUHMHPSORPiVGHFDSLWDOLQRVUPDURQXQDSHWLFLyQSDUD
LQVWDODUEHEHGHURVS~EOLFRV(QODFLXGDGGH/HyQHOSUHVLGHQWHPXQLFLSDO5LFDUGR
6KHIHOGGHODDGPLQLVWUDFLyQLQVWDOyXQDVHULHGHEHEHGHURVHQHO
zcalo de la municipalidad.

234

Agua embotellada en Mxico: de la privatizacin del suministro a la

mercantilizacin de los recursos hdricos

HOYRFDEORTXHPHMRUDSOLFDSDUDXQDVLWXDFLyQHVSHFtFD
En este artculo asumo que los tres procesos ocurren de
manera ms o menos traslapada y simultnea.
Como indiqu en el prrafo anterior, uno de los retos
principales para establecer un dilogo intelectual entre los
diferentes actores interesados en el manejo del agua es que
ODVGHQLFLRQHVHQHOLGLRPDSUHGRPLQDQWHHQODOLWHUDWXUD
sobre privatizacin del vital lquido (en ingls) no tienen
GHQLFLyQH[DFWDHQHVSDxRO(QHVWHFDVRWRPpODWUDGXFcin de la palabra FRPPRGLFDWLRQ como mercantilizacin,
siguiendo el modelo presentado por la especialista canadiense Karen Bakker. En su trabajo sobre la apertura que
Espaa present hacia la privatizacin del servicio, Bakker
HVWDEOHFHTXHODLQWURGXFFLyQGHXQDORVRItDGHPHUFDGRHV
el paradigma subyacente a la actual mercantilizacin del
recurso hdrico (Bakker, 2002).
/DPHUDLGHDGHODFRPRGLFDFLyQRPHUFDQWLOL]DFLyQGHO
recurso hdrico resultaba totalmente inusitada e impensable
en los aos sesenta en los Estados Unidos de Amrica. Como
bien precisa Jim Salzman en su detallada historia del agua
SRWDEOHHQODDUHQDPXQGLDO\HQIRFiQGRVHHVSHFtFDPHQWH
en el caso de los Estados Unidos, en los aos sesenta este
concepto de envasar agua (que generalmente era proveQLHQWHGHOVXPLQLVWURPXQLFLSDO\VRODPHQWHHUDOWUDGD
previo al envasado) era casi una hereja (Salzman, 2012).
A pesar de los debates ideolgicos alrededor de la privatizacin del agua, en s misma no tiene ningn tipo de
EHQHFLRRSHUMXLFLRLQKHUHQWH&RPRELHQLQGLFD%DNNHU
hay instancias en las cuales la privatizacin de la produccin
de los servicios pblicos de agua potable y alcantarillado
KDWHQLGRFRQVHFXHQFLDVSRVLWLYDV%DNNHU2EYLDmente, tambin hay instancias y ejemplos en los cuales
13.$OJXQRVDXWRUHVVXJLHUHQTXHODSDODEUDFRPRGLFDFLyQHVFRUUHFWDSHUR
me parece que en este caso resulta un anglicismo. Como indico en el texto, la
palabra mercantilizacin me parece ms adecuada.

Sociedad

No. 63

235

Ral Pacheco-Vega

XXX

ha tenido efectos sumamente negativos (Azpiazu, 2004).

Es necesario evaluar los casos de privatizacin de manera
individual ya que es difcil realizar generalizaciones sobre
ORVEHQHFLRVGHODWUDQVIHUHQFLDGHODVUHVSRQVDELOLGDGHV
de provisin de un servicio pblico tan importante como el
agua a entidades privadas. Hay evidencia emprica tanto
en favor de la privatizacin del suministro pblico de agua
potable y alcantarillado (Galiani, Gertler y Schargrodsky,
2005) como en contra (Davis, 2005; Hardoy y Schusterman,
2000; Pirez, 2002; Shiva, 2002). El debate alrededor de la
privatizacin no es tangencial al estudio de las fuerzas polticas que enmarcan el consumo de agua embotellada. Por el
contrario, la privatizacin del suministro de agua tiene una
relacin causal directa sobre el crecimiento en el consumo
de agua embotellada tanto en la escala individual como en
los hogares mexicanos. En gran parte, este proceso es el
resultado de las percepciones individuales de la salubridad
del lquido distribuido en el sistema de aguas.
Uno de los aspectos ms importantes en la discusin tanto
de la privatizacin del agua como de la mercantilizacin del
recurso hdrico es una discusin macro sobre el papel de
los municipios (o de las ciudades, dependiendo del modelo
organizacional y la estructura de poltica pblica en materia
de provisin de agua) en el suministro del vital lquido. La
GLVFXVLyQHQHVFDODPDFURDODFXDOPHUHHURHVODORVRItD
inherente a la privatizacin del agua por parte de quienes
la promueven: el paulatino alejamiento del gobierno de las
funciones primordiales de provisin de servicios. Quienes
argumentan por una organizacin menos jerrquica y por
un gobierno menos pesado (es decir, que incurra en menor
gasto pblico) han promovido el concepto de gobernanza
como el retiro del Estado (Pacheco-Vega y Vega, 2008). Es
decir, en aras de buscar reducir gastos del erario pblico
en la provisin del agua potable a travs de un modelo de
alejamiento del Estado, las empresas privadas entran a
236

Agua embotellada en Mxico: de la privatizacin del suministro a la

mercantilizacin de los recursos hdricos

ayudarle a los gobiernos municipales a resolver un problema de suministro de un servicio pblico. Como demuestra
Furlong en su estudio de gobernanza de agua en la provincia
GH2QWDULR&DQDGiHOVXUJLPLHQWRGHSURSXHVWDVGHAlternative Service Delivery (Entrega de Servicio Alternativa) es
HOUHVXOWDGRGHODVGLFXOWDGHVTXHHQFDUDQORVPXQLFLSLRV
para proveer de agua salubre, potable y de buen sabor a
sus ciudadanos (Furlong, 2012). Alternative Service Delivery
(ASD) involucra la transformacin del servicio del suministro
con el subsecuente cambio en la estructura organizacional
y en la estructura regulatoria. En la estructura organizacional, las relaciones e interacciones entre el proveedor
privado del agua y el organismo operador se amalgaman
para lograr un efecto de alta coordinacin. El problema,
en el caso mexicano, es que dicha amalgamacin tiene un
efecto negativo en la coordinacin interjurisdiccional y en
la relacin entre las empresas pblica y privada.
La decisin de la provisin de agua en el mbito pblico
mexicano tiene mltiples aristas, y su anlisis presenta
complejidades que no son claramente visibles a primera
vista. En primer lugar, hay que retomar el Artculo 4, sexto
prrafo, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos,14 donde se establece el derecho de los ciudadanos
DODFFHVRGHODJXDSRWDEOHGHIRUPDVXFLHQWH\GHFDOLGDG
adems de que el Estado garantizar este derecho. La obligacin de ofrecer el servicio de agua potable y alcantarillado
a los usuarios (en este caso, a los ciudadanos) recae en los
municipios, como resultado de la atribucin establecida en
el Artculo 115, inciso III, de la ya mencionada Constitucin
Poltica.15 Sin embargo, ni en el inciso y artculo mencionados, ni en ninguna otra seccin de la Ley de Aguas Naciona14. Puede ser consultado en extenso en el enlace: http://www.ordenjuridico.gob.
mx/Constitucion/articulos/4.pdf
15. Puede ser consultado en extenso en el enlace: http://www.ordenjuridico.gob.
mx/Constitucion/articulos/115.pdf

Sociedad

No. 63

237

Ral Pacheco-Vega

XXX

les existe algn tipo de restriccin visible y escrita en detalle

con respecto del tipo de suministro de agua para consumo
humano (para beber). A pesar de que la obligacin de los
municipios es proveer de este servicio a travs de los organismos operadores de agua, como establece la Ley de Aguas
Nacionales, la percepcin del pblico mexicano de que los
municipios en los cuales viven son incapaces de la provisin
de agua potable para consumo humano directamente del
JULIRFRPELQDGDFRQHOHVWDGRGHFLHQWHGHODLQIUDHVWUXFtura municipal en muchas de las ciudades mexicanas, ha
contribuido a que los mexicanos hayan iniciado un proceso
de sustitucin de la fuente originalmente designada para
garantizar el aseguramiento de su provisin individual y
en el hogar del vital lquido (el grifo) por la adquisicin de
garrafones de 20 litros que son vendidos y distribuidos a
todos los domicilios por representantes tanto de empresas
transnacionales (como Coca-Cola, a travs de FEMSA) o en
menor grado, por empresarios locales que consiguen una
concesin para la produccin de agua embotellada.
En segundo lugar, aun en casos de municipios mexicanos en los cuales la provisin del servicio de agua es
privatizada,16 el consumo de agua embotellada contina
existiendo. A esto contribuye en parte el marco regulatorio
y de legislacin ambiental y del agua en Mxico, que es tan
FRPSOHMRTXHQRH[LVWHQDUWtFXORVHVSHFtFRVUHJODPHQWRV
u ordenanzas en las cuales se regule la actividad de extraccin, envasado, distribucin y venta al menudeo de agua en
dosis individuales (o incluso en formato para consumo en
el hogar de garrafones de 20 litros). El caso de la desregulacin (o pobre regulacin, en su caso) de la industria del
agua embotellada en Mxico no es el nico. En Canad es
una actividad mayormente desregulada (Trottier, Ferguson,
Cook, Maggio y Cressy, 2009), sobre todo con la gran ventaja
16. Como son los casos de las ciudades de Aguascalientes y Saltillo.

238

Agua embotellada en Mxico: de la privatizacin del suministro a la

mercantilizacin de los recursos hdricos

de que el suministro de agua potable para consumo humano

proviene primordialmente de lagos y presas, mientras que
en Mxico, la extraccin del vital lquido es una actividad
que pone an mayor estrs hdrico en los acuferos que
ya de por s estn bastante agotados. Estados Unidos de
Amrica tampoco se queda muy atrs con la desregulacin
de la industria del agua embotellada.
Entre los casos detallados como referencia contextual en
este trabajo, muchos se relacionan con ciudades o provincias
canadienses. Resulta difcil no incluir a Canad y a los activistas canadienses en un anlisis de la discusin alrededor
del agua embotellada. Una de las principales promotoras del
movimiento del agua del grifo y antiprivatizacin ha sido la
activista canadiense Maude Barlow, autora de, entre otros,
el libro Bottled and Sold, y quien durante 2008-2009 fue la
Consejera Especial sobre Agua del Secretario General de las
Naciones Unidas.17 En realidad es un poco paradjico el que
una activista canadiense haya iniciado un movimiento para
proteger los recursos hdricos de la privatizacin en un pas
que est dotado con una gran proporcin del agua mundial.
No obstante, los activistas canadienses han logrado fortalecer el movimiento antiprivatizacin de manera sustancial.
Al mismo tiempo que ha habido batallas encabezadas por
mltiples activistas para hacer que los municipios prohban
la venta de agua embotellada en su territorio, tambin ha
habido algunos esfuerzos por parte de gobiernos municipales de restringir la venta y consumo de botellas de agua en
ODVRFLQDVJXEHUQDPHQWDOHV6LELHQGHDOFDQFHPXFKtVLPR
ms limitado, este tipo de iniciativas resulta importante
porque demuestra una cierta conciencia ambiental por
parte del gobierno municipal. En aos recientes se ha
observado en Amrica del Norte una tendencia creciente a

17. La biografa de la activista Maude Barlow puede ser consultada en el siguiente

enlace: http://www.canadians.org/maude

Sociedad

No. 63

239

Ral Pacheco-Vega

XXX

tener gobiernos municipales en las grandes ciudades que

han realizado esfuerzos para poder reducir el consumo de
agua embotellada en sus centros de trabajo, es decir, en
ODV RFLQDV JXEHUQDPHQWDOHV 3RU HMHPSOR HQ OD FLXGDG
canadiense de Toronto, en diciembre del 2008, el gobierno
municipal decidi prohibir la venta y distribucin de agua
HPERWHOODGD HQ ODV RFLQDV GH OD FLXGDG &ODUNH 
Varias ciudades en Canad han promovido iniciativas similares. Por ejemplo, el poblado de Charlottestown en Prince
Edward Island promovi una iniciativa en el 2007 para
SURKLELUODDGTXLVLFLyQGHDJXDHPERWHOODGDHQORVHGLFLRV
GHODVRFLQDVJXEHUQDPHQWDOHV6PLWK
Los esfuerzos para restringir o prohibir la venta de
botellas de agua en instalaciones gubernamentales no han
estado solamente enfocados a los gobiernos municipales.
La provincia canadiense de Manitoba prohibi en el 2011 el
FRQVXPRGHDJXDHPERWHOODGDHQWRGDVVXVRFLQDVJXEHUQDPHQWDOHV FRQ HO Q GH SURPRYHU OD LQJHVWLyQ GH DJXD
del grifo (7KH,QGHSHQGHQW, 2011). Manitoba no ha sido la
nica provincia canadiense que ha prohibido el consumo
GH ERWHOODV GH DJXD HQ ODV LQVWDODFLRQHV GH VXV RFLQDV
gubernamentales. Tambin Nova Scotia lo hizo en el 2010.
Ambas provincias fueron objeto de mltiples alabanzas por
sus esfuerzos para reducir la acumulacin de plstico en
los basureros municipales y por promover el consumo de
agua del grifo (CBC News, 2010). En los Estados Unidos de
Amrica tambin ha habido varios casos de gobiernos municipales que declaran una moratoria sobre la adquisicin de
botellas de agua para consumo humano en sus instalaciones.
Por ejemplo, en junio del 2007, se origin una competencia
entre San Francisco y Santa Brbara, ciudades californianas en las cuales ya haba antecedentes de intenciones por
parte de sus presidentes municipales de dejar de adquirir
agua embotellada para uso de los empleados del gobierno de
la ciudad (Welsh, 2007). Si bien Santa Brbara se adelant
240

Agua embotellada en Mxico: de la privatizacin del suministro a la

mercantilizacin de los recursos hdricos

por un par de meses a San Francisco, ambas ciudades norteamericanas demostraron que es posible detener (aunque
sea de forma relativamente simblica) la mercantilizacin
del recurso hdrico mediante las moratorias a la adquisicin
de garrafones y botellas de agua.
Una accin gubernamental diferente y de alcance e
impacto muchsimo ms fuerte y visible es la prohibicin
de la venta del vital lquido en su forma envasada en el
territorio de una cierta jurisdiccin. En Estados Unidos,
por ejemplo, el poblado de Concord, Massachusetts, public
recientemente un reglamento en la cual indica que la
venta de agua embotellada no mineral ni gaseosa es ilegal
(Locker, 2013). De acuerdo con este reglamento publicado
por Concord, es ilegal vender agua sin sabor, no gaseosa,
en botellas para consumo individual de un litro (34 onzas)
o menos en el pueblo de Concord a partir del primero de
HQHURGHO(VQRWDEOHODFODULGDG\HVSHFLFLGDGHQOD
redaccin del reglamento, ya que uno de los problemas ms
graves cuando se analizan datos sobre el consumo de agua
embotellada en Mxico o en el mundo es que se agrupan
las cifras sobre envase, produccin y distribucin de agua
embotellada incluyendo bebidas gaseosas, no gaseosas, con
VDERU DJXD PLQHUDO \ DJXD SXUDPHQWH OWUDGD ERWHOODV
para consumo individual y garrafones para consumo en el
hogar. El texto de la enmienda, en su idioma original, dice:
&POD=HH>AQJH=SBQHPKOAHHJKJOL=NGHEJC QJ=RKNA@@NEJGEJCS=PANEJ
single-serving polyethylene terephthalate (PET) bottles of 1 liter (34
ounces) or less in the Town of Concord on or after January 1, 2013.18

Estos esfuerzos de combatir la privatizacin y el negocio del

agua embotellada en la escala gubernamental municipal y

18. El texto completo del reglamento se encuentra aqu: http://www.concordma.

gov/pages/ConcordMA_TownClerk/Water%20Bottle%20Bylaw.pdf

Sociedad

No. 63

241

Ral Pacheco-Vega

XXX

estatal se complementan con las campaas universitarias

en favor del consumo de agua del grifo. Por ejemplo, la
sociedad de alumnos (Alma Mater Society) de The University of British Columbia (tambin en Vancouver) organiz
una vigorosa campaa que uni tanto al alumnado como al
profesorado y al staff de la universidad en un movimiento
en contra del agua embotellada en el campus, denominada
7DS 7KDW19 XQ MXHJR GH SDODEUDV TXH VLJQLFD DSUR[Lmadamente, toma eso, pero que tiene su inspiracin en el
agua del grifo, en ingls tap water). Este proyecto tena como
objetivo cambiar los patrones de consumo de agua embotellada de los estudiantes, profesorado y staff de la universidad, incrementando el nmero de bebederos y grifos para
llenado de botellas porttiles (Pritchard, Douglas y Zhang,
2010). Un gran nmero de grupos con intereses similares en
otras universidades en Canad han replicado el proyecto.
La iniciativa Public Water Initiative, de la University of
Toronto, ha compilado un resumen de las universidades
canadienses en las cuales se ha prohibido la venta de agua
embotellada, incluyendo University of Winnipeg, University
RI 2WWDZD 5\HUVRQ 8QLYHUVLW\ 0HPRULDO 8QLYHUVLW\ 6W
Johns y Brandon University. La Federacin Canadiense
de Estudiantes promueve una campaa sobre el derecho
humano al agua llamada %DFN7KH7DS!.20
No solamente ha habido algunos municipios o provincias
o estados que se han pronunciado por eliminar completamente la venta de agua embotellada. En parques nacionales
tambin se libra la batalla contra el suministro privado de
agua. Por ejemplo, en el parque del Grand Canyon en los
Estados Unidos, a partir de enero del 2012, la venta de agua
embotellada para consumo individual (single-serving) se ha
19. El sitio web del programa se encuentra aqu: http://tapthatubc.com/about/. Se
puede encontrar ms informacin sobre la campaa en el presente sitio: http://
ubyssey.ca/news/celebrating-the-tap-765/
20. Traducida al espaol como fortalece el grifo!.

242

Agua embotellada en Mxico: de la privatizacin del suministro a la

mercantilizacin de los recursos hdricos

restringido hasta el punto de la prohibicin. Si bien hubo

una oposicin substancial por parte de Coca-Cola Company
(Barringer, 2011) para que dicha proscripcin no tuviera
lugar, en enero del 2012 entr en vigor la prohibicin.
Una de las restricciones ms importantes que sufren
los consumidores es el acceso al agua no solamente desde
la perspectiva de la portabilidad, sino tambin de la provisin del vital lquido mediante bebederos para consumo
individual, tanto humano como animal. Los bebederos eran
artefactos comunes en las sociedades de pases desarrollados, aunque tambin estaban presentes en comunidades y
regiones de pases en vas de desarrollo. En Vancouver (la
zona metropolitana ms grande de la provincia canadiense
de British Columbia) y en Victoria (la capital de la misma
provincia, localizada en la isla vecina de Vancouver Island),
en aos recientes ha habido un gran impulso a programas de
prevencin del consumo de agua embotellada y de provisin
de agua en bebederos en centros urbanos (Gelb, 2007). En
el caso mexicano, no existe una base de datos que permita
determinar cuntos abrevaderos para consumo humano
se tienen en las ciudades. De manera anecdtica, algunas
ciudades como Puebla y Len y algunas escuelas han creado
campaas para instalar este tipo de fuentes de agua potable
en centros histricos (Flores, 2013).

El modelo del rgimen de poltica pblica

Para poder entender este fenmeno de evolucin de la
privatizacin del agua hacia la mercantilizacin del recurso
hdrico en Mxico, utilizo el modelo del rgimen de poltica
pblica. Este no ha sido aplicado a este tipo de problema
anteriormente, y sin embargo ofrece un gran poder explicativo para comprender la interrelacin que existe entre
diferentes factores (ideas, intereses e instituciones) para
LQXLUHQODHYROXFLyQGHXQDSROtWLFDS~EOLFD6LELHQOD
Sociedad

No. 63

243

Ral Pacheco-Vega

XXX

aplicacin ms general de este marco analtico es al estudio de la evolucin de una poltica pblica y al cambio de
poltica conforme transcurre el tiempo y evolucionan las
condiciones de operacin, en este caso aplico los elementos
del mismo para comprender la interrelacin de las variables que potencialmente pueden explicar el fenmeno del
aumento en el consumo de agua embotellada, en Mxico y
en el mundo.
Figura 2. El marco del rgimen de poltica pblica

Fuente: adaptado de Hoberg (2002).

Este anlisis establece que la evolucin y el cambio en

polticas es el resultado de la interaccin de tres variables
explicativas primordiales: los intereses (actores), las instituciones, y las ideas (Flaherty, Pacheco-Vega e Isaac-Renton,
2011; Howlett, 2009). Dichas variables y sus efectos no
existen en un vaco, sino que son el resultado de repetidas
interacciones en mltiples escalas. Las tres variables que
ofrecen un contexto de accin para la interaccin entre ideas,

244

Agua embotellada en Mxico: de la privatizacin del suministro a la

mercantilizacin de los recursos hdricos

intereses e instituciones, incluyen el estado de los mercados,

la opinin pblica y los procesos electorales (Hoberg, 2002).
En el modelo propuesto por Hoberg, el primer proceso
tiene lugar mediante el establecimiento de la agenda de
poltica, seguido por la formulacin de opciones y seleccin
de instrumentos. Posteriormente, el proceso de toma de
decisiones y de implementacin conforman lo que se denomina como el contenido y consecuencia de la poltica pblica
(qu se va a hacer y cmo se va a implementar, y cules
son los resultados esperados). Finalmente, en la etapa de
evaluacin, el analista de polticas pblicas determina cmo
el proceso se lleva a cabo y si los indicadores seleccionados para evaluar los resultados esperados en trminos de
cambio de poltica son los satisfactorios. Como se observa
en el diagrama, todo el proceso de construccin e implementacin de polticas pblicas no ocurre en un vaco, sino que
puede tambin tener algn efecto retroalimentador sobre
las condiciones de fondo: los mercados, las elecciones y la
opinin pblica.
Las condiciones de fondo que describe Hoberg forman el
contexto en el cual opera el rgimen de poltica. Las instituciones, ideas e intereses o actores interactan, se entrelazan
y de forma conjunta ofrecen una explicacin al fenmeno
de cambio de poltica. En este modelo, la forma en la que se
transforma o evoluciona una poltica (ya sea en su etapa de
FRQVWUXFFLyQGHDJHQGDRGHLPSOHPHQWDFLyQVHYHLQXLGD
por la interaccin entre intereses, instituciones e ideas.
Los intereses (es decir, los actores con algn inters en el
asunto) pueden actuar de forma conexa con las ideas tanto
de los actores que participan en el proceso de construccin
e implementacin de la poltica como con las instituciones
en cuyo marco opera la poltica analizada.
Estos tres elementos tienen diferentes grados de poder
explicativo, y en una diversidad de casos pueden tener
mayor o menor relevancia. En algunos casos, como el
Sociedad

No. 63

245

Ral Pacheco-Vega

XXX

presentado por Pacheco-Vega en su anlisis de la poltica

de tratamiento del agua residual en los cinco estados de
la cuenca Lerma-Chapala, la variable que ofrece mayor
poder explicativo es el marco institucional debilitado de
los consejos de cuenca (Pacheco-Vega, 2012). En el estudio presentado por Harrison que compara la variacin en
las respuestas por parte de los Estados Unidos, Canad y
Suecia en materia de regulacin de dioxinas de la industria de la pulpa y el papel, las ideas ofrecen el mayor poder
explicativo (Harrison, 2002).
Si bien este marco analtico se ha aplicado prcticamente
en la mayora de los casos al estudio de la evolucin o cambio
GHSROtWLFDS~EOLFDHQHOFDVRGHODUHVROXFLyQGHFRQLFWRV
sobre el dilema alrededor de las estrategias de proteccin
del oso del gran bosque hmedo (Great RainForest Bear por
su nombre en ingls) presentado por Saarikoski, Raitio y
Barry, ellos aplican este anlisis combinado con la teora
de negociacin colaborativa (Saarikoski, Raitio y Barry,
2013). Usando una estrategia analtica similar, en este
artculo aplico el recorte analtico del rgimen de poltica a
un caso de estudio sobre agua embotellada, sin enfocarme
HQDOJXQDHWDSDHVSHFtFDGHOFLFORGHODVSROtWLFDVS~EOLFDV
sino nicamente evaluando el impacto de las ideas, intereses e instituciones sobre el incremento en el envasado,
distribucin y consumo del agua embotellada en Mxico. En
la siguiente seccin presento el resultado de la aplicacin
del modelo.

Aplicando el recorte analtico al caso de estudio: ideas,

intereses e instituciones en el contexto del negocio de
agua embotellada en Mxico
Si bien en este caso no se analiza una poltica pblica
como tal, es posible utilizar el modelo y las variables explicativas para poder analizar y comprender la evolucin del
246

Agua embotellada en Mxico: de la privatizacin del suministro a la

mercantilizacin de los recursos hdricos

negocio de agua embotellada en Mxico y cmo dichas variables se entrelazan para producir el efecto de la expansin
en el consumo. El anlisis est dividido en tres apartados
SULQFLSDOHVODLQXHQFLDGHODVLGHDVWDQWRHQUHODFLyQFRQ
la percepcin del agua embotellada como del agua corriente,
el marco institucional debilitado y desarticulado en materia
de regulacin de agua embotellada en Mxico, y los intereses de actores cuyo principal negocio es la provisin del
vital lquido en convenientes dosis de 500 mililitros, 1 litro
y 20 litros.
En primer lugar, el papel de las ideas como variable
explicativa ofrece una interesante aproximacin al problema. Hay un gran nmero de ideas en discusin, conversacin y contraposicin en el caso del agua embotellada
en Mxico. Una de las ideas prevalentes en la poblacin
es que el agua potable distribuida a los domicilios por los
sistemas operadores de agua potable y alcantarillado no es
de la calidad bacteriolgica y de pureza qumica requerida.
La creciente preocupacin de la sociedad mexicana con
respecto a la calidad del agua del grifo ha redundado tambin en un incremento en el consumo de agua en botella.
Si bien al menos un estudio de caractersticas de calidad
de una muestra de botellas de agua (Castro-del-Campo y
&KDLGH]4XLUR]PDQLHVWDTXHHVWDSDUHFHFXPSOLU
con los requisitos de calidad, no se ha realizado un estudio
exhaustivo comparativo entre la calidad de agua embotellada y del grifo. De cualquier forma, la poblacin mexicana
contina consumiendo el lquido en su forma porttil. Lo
interesante es que la portabilidad de la botella parece ser
uno de los factores ms relevantes en el cambio de actitudes
con respecto del consumo (Race, 2012).
2WUDLGHDTXHWLHQHLQXHQFLDHQFyPRKDSHQHWUDGRHO
negocio de agua embotellada en Mxico es la tendencia en
aos recientes por parte de los restaurantes y hoteles de
ofrecer agua embotellada. Irnicamente, en los Estados
Sociedad

No. 63

247

Ral Pacheco-Vega

XXX

Unidos, desde el 2007, restaurantes famosos en Boston,

New York y San Francisco eliminaron el agua embotellada
de sus mens (Carpenter, 2007). Como se menciona en un
artculo de Carpenter (2007), algunos restaurantes gozan
de un sobreprecio bastante atractivo, desde $ 1.00 dlar
americano hasta $ 6.00 dlares.
En Italia, por ejemplo, Black ha demostrado que el agua
PLQHUDOHVSHFtFDPHQWHHODJXDHPERWHOODGDPLQHUDOKD
logrado tomar un lugar en la mesa, a pesar de que realmente la calidad del agua del grifo es relativamente buena
%ODFN  (Q HO HVWXGLR KLVWyULFR \ HWQRJUiFR VREUH
el agua mineral de Sangemini en Umbria, Italia, que es el
caso presentado por Black, se tiene una peculiaridad, ya
que los patrones de consumo en los regmenes alimenticios
italianos incluyen agua mineral, no agua corriente. Como
indica Black,
en Italia es casi impensable colocar una jarra de agua del grifo en la
mesa, mucho menos contaminar un vaso con agua con hielo de origen
cuestionable. Si bien el agua mineral embotellada solamente se ha convertido en una bebida comn en el ltimo siglo, tiene un lugar central
en la mesa, el cual frecuentemente est localizado junto al vino (Black,
2009, p. 196).

Ciertamente, existen buenas razones para sospechar de

OD LQHFDFLD GH ORV JRELHUQRV PXQLFLSDOHV GH SURYHHU GH
agua de buena calidad a los ciudadanos. En primer lugar,
la infraestructura puede estar deteriorada. En segundo
lugar, dada la extrema dependencia de los sistemas de agua
potable y alcantarillado de la extraccin de agua de pozos, y
considerando que la calidad del vital lquido en los mantos
acuferos puede haberse visto deteriorada, no resulta descabellado pensar que el agua que llega a los grifos de las

248

Agua embotellada en Mxico: de la privatizacin del suministro a la

mercantilizacin de los recursos hdricos

casas no es apta para el consumo humano.21 Por ello resulta

compleja la relacin entre los ciudadanos y sus sistemas
operadores de agua potable y alcantarillado. La responsabilidad recae en los organismos operadores como las agencias
gubernamentales encargadas de la provisin del servicio
(Domnguez Alonso, 2011). Sin embargo, dichos organismos
operadores no siempre tienen la capacidad de ofrecer agua
potable en las condiciones adecuadas bacteriolgicas y fsicoqumicas para poder ser consumida directamente del grifo.
La pregunta que uno debe plantearse es entonces cmo
SRGHPRVIRUWDOHFHUDORVRUJDQLVPRVRSHUDGRUHVGHDJXD"
'HLJXDOPDQHUDODLQXHQFLDGHORVLQWHUHVHVQDQFLHURV
de las grandes corporaciones es un factor preponderante
en la forma en la que el consumo de agua embotellada ha
aumentado. La intervencin de empresas transnacionales
en la provisin de agua al pblico ha crecido de forma
exponencial en aos recientes. Estas corporaciones tienen
la capacidad econmica de ejercer presin sobre gobiernos locales tanto para invertir y participar en el negocio
de venta de agua embotellada como en el suministro de
agua como servicio pblico. Como indica Delia Montero, la
participacin de los grandes conglomerados que adquieren
FRQFHVLRQHVSDUDODH[WUDFFLyQ\SXULFDFLyQGHDJXDSDUDVX
embotellamiento ha dado lugar a un negocio de enormes proporciones (Montero Contreras, 2008). La incursin masiva
de los consorcios transnacionales de agua embotellada en
Mxico valida la inclusin de la segunda variable del marco
del rgimen de poltica pblica: los intereses. Como se ha
hecho patente en aos recientes, el cabildeo por parte de
las empresas embotelladoras en contra del agua de grifo ha
sido sumamente agresivo. Estas actividades de lobbying no
21. Adems hay que tener en cuenta que en Mxico no est extendida la cultura
de limpiar regularmente y con periodicidad los contenedores de agua domstica
tales como aljibes y tinacos. Agradezco la observacin de un dictaminador
annimo a este respecto.

Sociedad

No. 63

249

Ral Pacheco-Vega

XXX

han tenido lugar solamente en Mxico, sino tambin en los

Estados Unidos y otros pases. Por ejemplo, en relacin con
las bebidas gaseosas, el ex alcalde de New York, Michael
Bloomberg, cre una agresiva iniciativa contra la obesidad
y las bebidas gaseosas22 que le ha ganado enemistades y crticas (como por ejemplo, un artculo relativamente reciente
que indicaba que la tasa de obesidad en Nueva York creci
25% durante el mandato de Bloomberg).23 Este mismo tipo
de cabildeo agresivo y altamente negativo ha resultado en
la penetracin cada vez ms profunda de los conglomerados
transnacionales de envasado del agua.
El impacto de la estrategia mercadotcnica de los grandes consorcios de agua embotellada en Mxico sobre el
comportamiento del consumidor de agua no puede soslayarse. Mientras que hace unas dcadas el concepto de agua
embotellada era prcticamente risible, en pocas recientes
se ha convertido en un negocio redondo, particularmente en
pases como Mxico donde la susceptibilidad de la poblacin
a la mercadotecnia es considerablemente alta. Es interesante hacer notar que el concepto de agua embotellada
ni siquiera entrara en la mente de los residentes de Fiji
(Kaplan, 1994; Ulrich, 2009). A pesar de ello, la marca de
agua embotellada Fiji Water es reconocida visualmente en
la esfera internacional como una de las ms populares. Las
actividades promocionales de Coca-Cola llegan a alcanzar
un nivel estratosfrico, al grado que el fenmeno de aculturacin en el cual se conoce la marca Coke o Coca-Cola se
denomina la coca-colonizacin. Es de hacer notar que el
sitio web de Coca-Cola en Mxico no promueve un manejo

22. Para ms detalles ver : http://www.mikebloomberg.com/index.

cfm?objectid=B7EE3B90-C29C-7CA2-FE35C0860A2075BD
23.3DUDPiVGHWDOOHVYHUKWWSZZZKXIQJWRQSRVWFRPQ\FREHVLW\
rate_n_4016063.html

250

Agua embotellada en Mxico: de la privatizacin del suministro a la

mercantilizacin de los recursos hdricos

sustentable del agua, sino que se enfoca en demostrar que

sus bebidas no contribuyen a incrementar la obesidad.24
Los intereses enfocados en la mercantilizacin del recurso
hdrico no son solamente transnacionales. Si bien Nestl,
Coca-Cola, Danone y PepsiCo son los cuatro gigantes productores de bebidas embotelladas que concentran mayormente el mercado de agua embotellada en Mxico, el negocio
GHHQYDVDGRGHDJXDOWUDGD\SXULFDGDKDLGRFUHFLHQGR
en gran parte mediante el establecimiento de franquicias
que son promovidas agresivamente en medios masivos de
comunicacin y redes sociales.25
Finalmente, el marco regulatorio y de instituciones en
0p[LFRHQPDWHULDGHDJXD\HVSHFtFDPHQWHHQUHODFLyQ
con la privatizacin es sumamente dbil. No solamente no
se tiene una base de datos o un cuerpo de conocimiento
sistematizado con respecto a las experiencias mexicanas en
materia de privatizacin, sino que los gobiernos municipales
parecen tener un vido inters en ofrecer y otorgar concesiones y entrar en alianzas pblico-privadas con empresas
del sector del agua para ofrecer el servicio de agua potable
y alcantarillado. Incluso a pesar de las fallas claramente
documentadas en los procesos de privatizacin como en el
FDVR GH $JXDVFDOLHQWHV &DOGHUD 2UWHJD  3DFKHFR
Vega, 2013), el nfasis e inters en la participacin privada
de servicios pblicos hidrulicos es paradjico. Una posible
hiptesis con respecto a la debilidad del marco institucional
es que los gobiernos municipales se autoperciben como incapaces de ofrecer agua de calidad para el consumo humano
con la infraestructura existente y, por ende, permiten e
incluso fomentan la participacin privada.

24. Un ejemplo claro se encuentra en: http://www.coca-colamexico.com.mx/

EHQHFLRVBEHELGDVKWPO
25. Ms detalles ver: http://franquiciasyfranquicias.com/blog/negocio-seguro-conIUDQTXLFLDVGHDJXDSXULFDGD

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251

Ral Pacheco-Vega

XXX

El aparato regulatorio en materia de privatizacin en

Mxico sigue siendo vago, y el aprendizaje por parte de las
autoridades locales, estatales y municipales ha sido mnimo.
No existen mecanismos de coordinacin entre los diferentes
niveles de gobierno ni tampoco hay una estrategia coordinada para atacar y resolver los problemas que genera la
falta de infraestructura para la provisin de agua potable
por parte de los organismos operadores. Visto desde una
perspectiva neoinstitucionalista, no existen las instituciones que serviran para otorgar seguridad y dar estabilidad
a los contratos establecidos entre las municipalidades y
las empresas que extraen agua para su envase, distribucin y venta. Incluso en municipios con altsimo nivel de
estrs hdrico, como son los casos de Len, Aguascalientes
y Puebla, hay concesiones para embotellar tanto agua para
consumo individual como refresco (La Jornada de Oriente,
2013) a pesar de que el costo del agua puede ser hasta ms
de 10 000 veces lo pagado por la concesin del agua (Enciso,
2009).
La desarticulacin entre los diferentes niveles de gobierno
(municipal, estatal y federal) y la falta de coordinacin entre
las diversas agencias gubernamentales que tienen alguna
injerencia en el control de las concesiones para la explotacin de mantos acuferos en Mxico y para la extraccin,
distribucin, envase y venta de agua embotellada, generan
FRQLFWRVQRVRODPHQWHHQWUHODVPLVPDVDJHQFLDVVLQRWDPbin con los activistas que se organizan para promover el
derecho humano al agua y con las empresas embotelladoras.
Ms an, es preocupante que incluso burcratas mexicanos de la Comisin Nacional del Agua (CONAGUA) indiquen
con entusiasmo que la privatizacin del suministro de agua
es deseable e incluso debe ser replicada (Hernndez, 2013).
Este tipo de actitudes evidencia la completa desconexin
que existe entre las funciones que tienen los organismos
operadores de agua en la escala local y los valores que
252

Agua embotellada en Mxico: de la privatizacin del suministro a la

mercantilizacin de los recursos hdricos

presentan los funcionarios del organismo rector del agua

a nivel nacional.
En conclusin, los datos, argumentos y evidencia emprica presentados en este trabajo demuestran la necesidad
de expandir el dilogo sobre privatizacin del agua para
incluir los aspectos polticos de la mercantilizacin de los
recursos hdricos. Como algunas investigaciones empricas demuestran, los cambios en los patrones de consumo
no son individualizados ni tampoco tienen explicaciones
monocausales. Van Der Linden demuestra, con su anlisis
experimental de las respuestas de cuatrocientos cincuenta
\ FXDWUR HVWXGLDQWHV KRODQGHVHV D PRGLFDFLRQHV HQ ODV
condiciones de suministro realizadas para evaluar los cambios en comportamiento por parte de los mismos, que los
estudiantes cambian al menos sus intenciones y actitudes de
maneras ms amigables al ambiente (y con menos intencin
o inters de adquirir y consumir agua embotellada) cuando
se les proporciona informacin con respecto a los efectos
negativos del consumo del lquido envasado con respecto
de la sustentabilidad global del suministro de agua (Van
Der Linden, 2013). Este tipo de estudios recientes conllevan la necesidad de estudiar el fenmeno del crecimiento
en el consumo del agua embotellada con una perspectiva
interdisciplinaria y explorando mltiples hiptesis sobre el
mismo. En la siguiente seccin presento las conclusiones
globales del artculo y propongo una alternativa para fortalecer el marco regulatorio mexicano en materia de agua
embotellada.

Conclusiones
El anlisis presentado en el artculo demuestra que el
negocio de agua embotellada en Mxico no ocurre en un
YDFtR SROtWLFR VLQR TXH FRQX\HQ XQD VHULH GH YDULDEOHV
que incluyen conceptualizaciones de la incapacidad de los
Sociedad

No. 63

253

Ral Pacheco-Vega

XXX

municipios para proveer a los ciudadanos de agua potable

para consumo humano con la infraestructura actual, un
marco regulatorio e institucional dbil que ha promovido
simultneamente la privatizacin de la provisin del vital
OtTXLGR\VXPHUFDQWLOL]DFLyQ\QDOPHQWHXQDHVWUDWHJLD
ingeniosa de mercadotecnia acoplada con el ejercicio de
estrategias exitosas de presin hacia los gobiernos nacionales, forzndolos a darles condiciones sumamente ventajosas
para realizar la extraccin, embotellamiento y distribucin
de agua, incluso en zonas de alto estrs hdrico.
Mi anlisis demuestra que la fuerza mercadotcnica de
las grandes transnacionales del negocio del agua, el cambio
en patrones de consumo por parte de los ciudadanos y la
transformacin de ideas con respecto de la seguridad y
salubridad del lquido distribuido por las redes de infraestructura local, la portabilidad de las botellas de agua y la
FRQDELOLGDGHQODFDOLGDGGHOYLWDOOtTXLGRVHKDQHQWUHODzado para dar lugar a un fenmeno de incremento exacerbado de la provisin privada de un recurso natural, el cual
ha sido objeto de cambios constitucionales para darle a los
ciudadanos el derecho humano a su acceso.
Como he demostrado en las secciones anteriores, la percepcin del pblico en Mxico de la capacidad de los municipios de proveer a los ciudadanos con agua potable para
consumo humano de adecuada calidad es realmente pobre.
Los municipios, ciertamente, son el orden de gobierno encargado de proveer el servicio de agua potable, alcantarillado y
saneamiento en Mxico. Sin embargo, es importante hacer
notar que las capacidades instaladas de los municipios son
altamente heterogneas.
La transformacin reciente de los marcos regulatorios,
tanto en relacin con la venta de bebidas gaseosas de sabor
(con la insercin e implementacin de un impuesto a los

254

Agua embotellada en Mxico: de la privatizacin del suministro a la

mercantilizacin de los recursos hdricos

refrescos),26 como la promocin del consumo de agua no

embotellada en instalaciones comerciales (con el mandato
obligatorio de proveer agua no embotellada gratuita en los
restaurantes),27 ha sido recibida como una estrategia de poltica pblica que enva seales contradictorias, incluso cuando
uno pudiera pensar que son tcticas complementarias.
Por un lado, el impuesto contra el refresco parece enviar
la seal de que los patrones de consumo de bebidas gaseosas
se vern afectados por el incremento en el precio. Pero para
garantizar que haya cambio de conducta, tambin se regula
a los restaurantes, quienes generalmente son los que promueven la adquisicin de botellas de agua embotellada con
el consumo de alimentos. Sin embargo, como he demostrado
en pginas anteriores, no se puede fusionar el anlisis de
las bebidas gaseosas con el estudio del agua embotellada.
Si bien en ambos casos el producto analizado es agua, las
caractersticas fsico-qumicas y de degustacin de ambos
son completamente divergentes, se usan en circunstancias distintas y sus patrones de consumo no son idnticos.
Una perspectiva integradora no necesariamente tiene que
entremezclar ambos productos, ni perspectivas analticas.
El impuesto al refresco ha tenido una gran variedad de
ataques en contra, mayormente de las compaas embotelladoras (Melgar, 2013), que obviamente ven un riesgo
sustancial para la operacin de sus negocios, pero, por otro
lado, instancias gubernamentales tales como la Secretara
de Salud y el Instituto Nacional de Salud Pblica han
creado campaas sumamente agresivas para promover el
establecimiento de un impuesto al refresco. Algunos meses
despus de esto, el gobierno mexicano tambin ha arrancado
26. Tema que ser abordado en un artculo distinto.
27. Aparentemente esta es una iniciativa de la Secretara de Salud del Distrito Federal,
\QRDSOLFDHQHOUHVWRGHOWHUULWRULRPH[LFDQRVLQR~QLFDPHQWHHQODMXULVGLFFLyQ
del D. F. Ser abordado en un artculo distinto. Para ms detalles se recomienda
FRQVXOWDUHOVLJXLHQWHHQODFHKWWSZZZKXIQJWRQSRVWFRPKXIIZLUHV
amn-gen-mexico-agua-legislacion/?utm_hp_ref=homepage&ir=homepage

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XXX

una serie de medidas orientadas a disminuir el consumo de

agua embotellada en Mxico, pero al igual que el impuesto
al refresco, ambas medidas se antojan reaccionarias y poco
fundamentadas en un anlisis riguroso.
El anlisis presentado en este artculo presenta las
diferentes variables que permiten explicar la evolucin del
comportamiento en el consumo de agua embotellada en
Mxico y en el mundo. La industria del agua embotellada
se est transformando y es importante poder analizarla
de manera rigurosa, slida y sin dejar de lado las peculiaridades que este negocio tiene. Es precisamente este proceso de transicin y transformacin el que pone de relieve
la importancia de discutir el tema del agua embotellada
GHVGHODSHUVSHFWLYDGHODVFLHQFLDVVRFLDOHV\HVSHFtFDmente, a travs de un anlisis a travs de la ptica de las
instituciones, los intereses y las ideas. Uno no puede dejar
de analizar el proceso de privatizacin del agua sin tomar
en cuenta los cambios en patrones de consumo, los marcos
regulatorios debilitados y las estrategias mercadotcnicas
de los grandes conglomerados que envasan el vital lquido
para su adquisicin y consumo.
Fecha de recepcin: 1 de enero de 2014
Fecha de aceptacin: 12 de marzo de 2015

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