CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIN CUARTA

Consejera Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogot D.C., dos (2) de marzo de dos mil diecisiete (2017)

Radicacin nmero: 68001-23-31-000-2007-00369-01 [20567]

Actor: GAS NATURAL DEL ORIENTE S.A. E.S.P. [NIT. 890205952-7]

Demandado: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA

Accin de simple nulidad

FALLO

La Sala decide el recurso de apelacin interpuesto por la parte demandada

contra la sentencia de 17 de junio de 2010, proferida por el Tribunal
Administrativo de Santander, que accedi parcialmente a las pretensiones de
la demanda.

La parte resolutiva del fallo apelado dispuso:

PRIMERO: DECLRESE la nulidad del artculo 28 del Acuerdo No.

024 del 074 de junio de 2005, por las razones expuestas en la parte
motiva de la sentencia.

SEGUNDO: DENIGUENSE las dems pretensiones de la demanda.

[]

NORMAS DEMANDADAS

Acuerdo 024 de 2005

(JUNIO 7)
 POR MEDIO DEL CUAL SE REGULAN LAS CONDICIONES TCNICAS Y
SE FIJAN LOS CRITERIOS DE COORDINACIN PARA APROBACIN Y
DETERMINACIN DE TARIFAS, DE LAS LICENCIAS DE INTERVENCIN Y
OCUPACIN DEL ESPACIO PBICO EN LO RELACIONADO CON LAS
REDES DE SERVICIOS PBLICOS O DE PARTICULARES EN EL
MUNICIPIO DE BUCARAMANGA.

ACUERDA:

[]

CAPTULO PRIMERO
DISPOSICIONES GENERALES

Artculo 2. Obligatoriedad. Para adelantar obras de reparacin, conexin, reposicin,

ensanche y/o modificaciones de las redes y elementos necesarios para la prestacin de
los servicios pblicos o de particulares, se requiere la licencia correspondiente expedida
por la Oficina Asesora de Planeacin antes de la iniciacin de obras.

[]

Artculo 28.- Tarifas: Se aplicar tanto para el estudio de factibilidad tcnica como
para el estudio de Impacto Urbano establecidos en el artculo sptimo del presente
Acuerdo, segn el rea a ser intervenida y/o ocupada as:

1. Hasta cinco (5) metros cuadrados inclusive se pagar la suma equivalente a

(2.5) SMLDV.

2. De cinco metros cuadrados en adelante se pagar la suma equivalente a medio

(1/2) SMLDV, por cada metro cuadrado (M2) de rea a intervenir y/o a ocupar.

Los valores sern liquidados por la Oficina Asesora de Planeacin y

oficializados mediante recibo de pago expedido por la Tesorera Municipal a
favor del Municipio de Bucaramanga, estipulando el valor a pagar por concepto
de factibilidad tcnica, estudio de impacto urbano y costos de expedicin de la
Licencia de Intervencin y Ocupacin del Espacio Pblico.

La destinacin de los dineros recaudados por concepto de multas, se har de

conformidad con las disposiciones de ley.

PARGRAFO: Para el caso de las acometidas domiciliarias se realizar un

cobro nico para el estudio de factibilidad tcnica, y para el estudio de impacto
urbano1.

[]

DEMANDA
1
Fls 6 a 32 c.a. 1
La empresa GAS NATURAL DEL ORIENTE S.A. E.S.P., en ejercicio de la
accin prevista en el artculo 84 del Cdigo Contencioso Administrativo,
solicit que se declarara la nulidad de los artculos 2 y 28 del Acuerdo 024 de
7 de junio de 2005, expedido por el Concejo Municipal de Bucaramanga.

El demandante invoc como normas violadas, las siguientes:

Artculos 1, 2, 4, 6, 114, 150 [12], 311, 313 y 338 de la Constitucin

Poltica
Artculos 32 de la Ley 136 de 1994
Artculo 24 [1] de la Ley 142 de 1994
Artculos 2 y 38 [1] del Decreto 1421 de 1993
Artculo 1 del Decreto 850 de 1965
Decreto 1056 de 1953
Artculos 84 y 206 del Cdigo Contencioso Administrativo

Como concepto de la violacin, expuso, en sntesis, lo siguiente:

Facultad impositiva de los municipios para establecer tributos

La demandante afirm que los apartes del acto administrativo demandado

son nulos, al haber sido expedidos sin competencia para ello pues, conforme
con el artculo 338 de la Constitucin Poltica, la facultad originaria en materia
impositiva corresponde al Congreso de la Repblica y, por tal razn, las
asambleas y municipios solo pueden desarrollar su funcin en consonancia
con la ley y respecto de tributos creados o autorizados por esta.

Manifest que, de acuerdo con el artculo 313 Constitucional, a los

municipios les corresponde promover el mejoramiento social y cultural de sus
habitantes, lo cual se expresa en el adecuado cubrimiento de los servicios
pblicos, por lo que, al gravar la prestacin de estos, se vulnera el derecho
que tienen los ciudadanos de satisfacer sus necesidades bsicas, a travs de
la prestacin de un servicio esencial como el que presta la sociedad actora.

Seal que el Congreso de la Repblica no ha expedido una ley que

establezca las tarifas por la obtencin de licencias de intervencin y
ocupacin del espacio pblico, en lo relacionado con las redes de servicios
pblicos o de particulares y, menos an, ha autorizado a los Concejos
Municipales para su creacin e imposicin, motivo por el cual la norma
demandada est viciada de nulidad.

Indic que el Decreto 850 de 1965, reglamentario del artculo 16 del Decreto
Legislativo 1056 de 1953 (Cdigo de Petrleos), dispone que los
departamentos y municipios no podrn establecer impuesto alguno directo o
indirecto al petrleo o a cualquiera de sus derivados, dentro de los que se
encuentra el servicio de gas como producto natural o derivado de la
destilacin del petrleo, o cualquiera de sus formas componentes.
Precis que el artculo 32 de la Ley 136 de 1994 consagra las atribuciones de
los concejos municipales y, dentro de ellas, prev que estn facultados para
establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos o
sobretasas, de conformidad con la ley.

Sostuvo que el ente demandado desbord su competencia constitucional y

legal, al crear tarifas para la obtencin de las licencias de intervencin y
ocupacin del espacio pblico, en relacin con las redes de servicios
pblicos o de particulares dentro de su jurisdiccin.

A juicio de la demandante, por disposicin del artculo 26 de la Ley 142 de

1994, las entidades territoriales no pueden cobrar un impuesto por el uso del
subsuelo y/o del espacio pblico, para el tendido de las redes de distribucin
de servicios pblicos, habida consideracin de que las empresas que prestan
este tipo de servicios domiciliarios estn sujetas a las normas generales
sobre planeacin urbana, circulacin, trnsito, uso de espacio pblico y
seguridad ciudadanas, por lo que, si bien, la autoridad municipal puede exigir
garantas suficientes para los riesgos que se creen en el desarrollo de tal
actividad, deben permitir la instalacin permanente de las redes destinadas al
referido fin.

Por ltimo, advirti que las tarifas sealadas por el artculo 28 del acuerdo
demandado afectan el servicio pblico domiciliario del gas natural, sin tener
en cuenta la prohibicin de gravar la exploracin y explotacin del petrleo y
sus derivados como se mencion anteriormente.
 TRMITE PROCESAL

El Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto de 1 de agosto de

20072, neg la suspensin provisional de las normas demandadas, decisin
que no fue objeto del recurso de apelacin.

OPOSICIN

El municipio de Bucaramanga, a travs de apoderado judicial, se opuso a las

pretensiones de la demanda, por las razones que se resumen a continuacin:

Asegur que conforme con el artculo 338 de la Constitucin Poltica el

Concejo Municipal de Bucaramanga tiene facultades constitucionales y
legales para establecer y regular los asuntos sobre el uso del suelo y el
espacio pblico en su jurisdiccin.

Aclar que con la norma demandada se crearon unas tarifas por la

utilizacin, ocupacin o afectacin del espacio pblico con redes de servicios
pblicos domiciliario en el territorio municipal. Indic que tal gravamen se
impuso con fundamento en lo establecido por el numeral 4 del artculo 313 y
artculo 338 de la Constitucin Poltica, as como en la Ley 136 de 1994 y el
artculo 23 del Decreto 1504 de 1998, normas que reglamentaron el manejo
del espacio pblico en los planes de ordenamiento territorial.

2
Fls. 54 a 58 c.a. 1
Transcribi las normas que sirvieron de fundamento al Acuerdo demandado y
resalt que el Decreto 1504 de 1998, conforme con el cual se expidi la
norma demandada, seala que cuando para la provisin de servicios pblicos
se utilice el espacio areo o el subsuelo de inmuebles o reas pertenecientes al
espacio pblico, el municipio o distrito titular de los mismos podr establecer
mecanismos para la expedicin del permiso o licencias de ocupacin y utilizacin
del espacio pblico y para el cobro de tarifas.

Explic que dichos permisos o licencias son expedidos por la oficina de

planeacin municipal o Distrital o la autoridad administrativa que cumpla esa
funcin, autorizacin que est precedida de un estudio de la factibilidad
tcnica y ambiental y del impacto urbano de la construccin propuesta.

SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo de Santander, en providencia del 17 de junio de

2010, declar la nulidad del artculo 28 del Acuerdo 024 de 2005 expedido
por el Concejo Municipal de Bucaramanga y neg las dems pretensiones de
la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones:
Precis el a quo que para expedir el artculo 28 del Acuerdo No. 024 de 7 de
junio de 2005, el Concejo de Bucaramanga cit como autorizacin legal la Ley
136 de 1994 y el artculo 233 del Decreto-Ley 1333 de 1986 que estableca en
el literal c) el impuesto por el uso del subsuelo en las vas pblicas y por
excavaciones en las mismas.
El Tribunal indic que la Ley 142 de 1994 por la que se estableci el rgimen
de los servicios pblicos domiciliarios derog de manera expresa el artculo
233 del Decreto Ley 1333 de 1986 y las dems disposiciones que le fueran
contrarias, motivo por el cual, desde que la precitada ley fue promulgada, es
decir, 11 de julio de 1994, los concejos municipales perdieron su facultad para
establecer el impuesto por excavaciones y uso del subsuelo en las vas
pblicas al no existir autorizacin legal que lo fundamentara.

Expuso el a quo que, de acuerdo con el pronunciamiento del Consejo de

Estado en sentencia de 12 de abril de 20073, se tiene que la verdadera
naturaleza jurdica de la tarifa por ocupacin, uso y afectacin del espacio
pblico con redes de servicios pblicos domiciliarios y telecomunicaciones en el
territorio municipal es la de un impuesto y, en consecuencia, el Concejo
Municipal al expedir el Acuerdo debi sujetarse a lo dispuesto por los artculos
150, numeral 12, 287, 313, numeral 4 y 338 de la Constitucin Poltica, normas
que establecen el principio de legalidad del tributo y de competencia a los que
deben someterse los entes territoriales, motivo por el que resulta procedente
declarar la nulidad del artculo 28 del acuerdo demandado.

Respecto de la violacin alegada por la demandante del artculo 16 del Decreto

1056 de 1953, reglamentado por el artculo 1 del Decreto 850 de 1965, segn
el cual los departamentos y municipios no pueden establecer impuestos
directos o indirectos al petrleo o sus derivados, incluido el gas, el Tribunal
consider que, al cotejar la norma invocada frente al artculo 2 del Acuerdo 024
de 2005, no se evidenci la trasgresin impetrada, puesto que si bien se
reglament dicha prohibicin, lo que se reglament en tal norma fue la
obligatoriedad de solicitar ante la Oficina Asesora de Planeacin del municipio

3
M.P. Dra. Ligia Lpez Daz
la licencia correspondiente para adelantar obras de reparacin, conexin,
reposicin, ensanche o modificacin de las redes y elementos necesarios para
la prestacin de los servicios pblicos o de particulares.

RECURSO DE APELACIN

Inconforme con la decisin de primera instancia, el municipio de

Bucaramanga interpuso recurso de apelacin, con fundamento en lo
siguiente:

Insisti en que el municipio est facultado para crear tarifas por el uso del suelo
y ocupacin del espacio pblico, de conformidad con los artculos 311, 313 y
338 Constitucionales, 33 de la Ley 136 de 1994 y 41 de la Ley 152 de 1994 y
as participar en la plusvala resultantes de las acciones urbansticas sin que
ninguna norma establezca la gratuidad por la utilizacin del suelo.

Sostuvo que el Decreto 1333 de 1986 que recopila el artculo 1 literal j) de la

Ley 97 de 1913, norma que est vigente, dispone que los concejos
municipales y el Distrito Especial de Bogot pueden crear, organizar su cobro
y darle el destino que juzguen ms conveniente para atender a los servicios
municipales, al impuesto por el uso del subsuelo en las vas pblicas y por
excavaciones en las mismas, es decir, se autoriza el establecimiento de
mecanismos para el cobro de tarifas por la utilizacin del espacio pblico, sin
importar las razones de tal utilizacin.
Insisti en que, de acuerdo con el artculo 338 de la Constitucin Poltica, los
concejos municipales pueden establecer tarifas de ocupacin del espacio
pblico, teniendo como base la recuperacin de los costos que les presten o
la participacin de los beneficios que les proporcionen.

Finalmente, resalt que el artculo 20 del Decreto 1504 del 4 de agosto de

1998, que sirvi de fundamento al acto acusado, establece que es funcin de
los concejos municipales regular el uso del suelo, entonces, los municipios
no necesitan autorizacin legal para expedir acuerdos que reglamenten
tributos como el que ahora se discute, en razn a que la Constitucin los
facult para disponer sobre el uso del suelo y del espacio pblico y de gozar
de su plusvala.

ALEGATOS DE CONCLUSIN

Las partes demandante y demandada no presentaron alegatos de

conclusin.

El Ministerio Pblico no rindi concepto en esta etapa procesal.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelacin interpuesto por la parte

demandada, en cuanto declar la nulidad del artculo 28 del Acuerdo No. 024
de 2005, expedido por el Concejo Municipal de Bucaramanga.
Para el municipio demandado, la norma acusada fue expedida con
fundamento, en general, en las competencias otorgadas constitucional [arts.
311, 313 y 338 CP] y legalmente [33 L. 136/944 y 41 L. 152/945] para adoptar
medidas en relacin con los usos del suelo pero, en especial, en que el
artculo 233 del Decreto Ley 1333 de 1986 autoriz a los concejos
municipales para establecer el Impuesto por el uso del subsuelo en las vas
pblicas y por excavaciones en las mismas y que el artculo 23 del Decreto 1504
de 1998 permite establecer el cobro de tarifas por la expedicin del
permiso o licencia de ocupacin y utilizacin del espacio pblico.

Pues bien, la Sala advierte que resulta necesario remitirse a los fundamentos
legales y considerandos del Acuerdo 024 del 24 de junio de 2005 expedido
por el Concejo Municipal de Bucaramanga, en los que se seal lo siguiente:

En uso de sus facultades legales en especial las consagradas en el Artculo

313 de la Constitucin Poltica, la Ley 136 de 1994, el Artculo 23 del Decreto
1504 de 1998 y dems normas concordantes y,

4
Artculo 33.- Usos del suelo. Cuando el desarrollo de proyectos de naturaleza turstica, minera o de otro tipo,
amenace con crear un cambio significativo en el uso del suelo, que d lugar a una transformacin en las actividades
tradicionales de un municipio, se deber realizar una consulta popular de conformidad con la Ley. La
responsabilidad de estas consultas estar a cargo del respectivo municipio.
Pargrafo.- En todo caso, las decisiones sobre el uso del suelo deben ser aprobadas por el Concejo Municipal.
5
Artculo 41.- Planes de accin en las entidades territoriales. Con base en los planes generales
departamentales o municipales aprobados por el correspondiente Concejo o Asamblea, cada secretara y
departamento administrativo preparar, con la coordinacin de la oficina de planeacin, su correspondiente plan de
accin y lo someter a la aprobacin del respectivo Consejo de Gobierno departamental, distrital o municipal. En el
caso de los sectores financiados con transferencias nacionales, especialmente educacin y salud, estos planes
debern ajustarse a las normas legales establecidas para dichas transferencias.

Para el caso de los municipios, adems de los planes de desarrollo regulados por la presente Ley, contarn con un
plan de ordenamiento que se regir por las disposiciones especiales sobre la materia. El Gobierno Nacional y los
departamentos brindarn las orientaciones y apoyo tcnico para la elaboracin de los planes de ordenamiento
territorial.
 CONSIDERANDO

a. Que de acuerdo con el artculo 82 de la Carta Magna es deber del

Estado, velar por la proteccin de la integridad del espacio pblico y por
su destinacin al uso comn, el cual prevalece sobre el inters particular.

b. Que segn lo establecido en el artculo 23 del Decreto 1504 de 1998

cuando para la provisin de servicios pblicos se utilice el espacio
pblico, el Municipio podr establecer mecanismos para la expedicin de
la licencia de ocupacin y utilizacin del espacio pblico, las cuales sern
expedidas por la Oficina Asesora de Planeacin. Las autorizaciones
deben obedecer a un estudio de factibilidad tcnica ambiental y de
impacto urbano de la construccin propuesta, as como la coherencia de
las obras con los planes de ordenamiento territorial y los instrumentos
que lo desarrollen.
c. Que el Decreto 1504 de 1998, por el cual se reglament el manejo del
espacio pblico en los planes de ordenamiento territorial, estableci la
prelacin de la planeacin, construccin, mantenimiento y proteccin del
espacio pblico sobre los dems usos del suelo.

d. Que en cumplimiento de la normatividad nacional, se hace necesaria la

adopcin de los procedimientos requeridos para regular la intervencin y
ocupacin del espacio pblico en el Municipio de Bucaramanga, en lo
relacionado con la obras ejecutadas por parte de las empresas
prestadoras de servicios pblicos domiciliarios, empresas constructoras y
de particulares, para la provisin de los servicios pblicos y la colocacin,
reparacin, reposicin o ampliacin de redes

e. Que se hace necesario fijar las tarifas para el cobro, tanto del concepto
tcnico expedido por la Secretara de infraestructura, como de la licencia
de intervencin y Ocupacin el Espacio Pblico expedida por la Oficina
Asesora de Planeacin. (Subrayas fuera de texto)

De lo anterior, la Sala advierte que el Acuerdo tiene como finalidad regular

las licencias de intervencin y ocupacin del espacio pblico que deben
solicitar las empresas de servicios pblicos o de particulares, cuando se trata
de la ejecucin de obras relacionadas con las redes de servicios pblicos,
para lo cual se fundamenta concretamente en lo dispuesto en el artculo 23
del Decreto 1504 del 4 de agosto de 1998, sin embargo, lo expresado en el
considerando b) realmente corresponde al texto del artculo 20 del citado
Decreto, que prev:

Artculo 20.- Cuando para la provisin de servicios pblicos se utilice el

espacio areo o el subsuelo de inmuebles o reas pertenecientes al
espacio pblico, el municipio o distrito titular de los mismos podr
establecer mecanismos para la expedicin del permiso o licencia de
ocupacin y utilizacin del espacio pblico y para el cobro de tarifas.
Dichos permisos o licencias sern expedidos por la oficina de planeacin
municipal o distrital o la autoridad municipal o distrital que cumpla sus
funciones.

Las autorizaciones deben obedecer a un estudio de la factibilidad tcnica

y ambiental y del impacto urbano de la construccin propuesta, as como
de la coherencia de las obras con los planes de ordenamiento territorial y
los instrumentos que lo desarrollen. (Negrillas y subrayas fuera de texto)

Como se observa, la norma transcrita prevea que cuando la utilizacin del

espacio pblico tuviera como finalidad la provisin de servicios pblicos, el
municipio deba establecer mecanismos para la expedicin del permiso o
licencia y el cobro de tarifas. Como lo prev el considerando b), dentro de los
mecanismos contemplados en el artculo 23 del Decreto 1504 de 1998 6 est
la realizacin de un estudio de factibilidad tcnica, impacto urbano y
coherencia con los planes de ordenamiento territorial o los instrumentos que
los desarrollaran.

6
Artculo 23.- La utilizacin por los particulares del espacio pblico areo o del subsuelo de inmuebles pblicos,
pertenecientes al espacio pblico, para efectos de enlace entre bienes privados o entre bienes privados y elementos
del espacio pblico, tales como puentes peatonales o pasos subterrneos, podr realizarse previo estudio,
aprobacin, y cobro de tarifas por parte de la oficina de planeacin municipal o distrital o la autoridad municipal o
distrital que cumpla sus funciones.
El estudio conllevar un anlisis de la factibilidad tcnica y del impacto urbano de la construccin propuesta, as
como de la coherencia de las obras con los planes de ordenamiento territorial y los instrumentos que lo desarrollen.
Este tipo de autorizaciones no generar derechos reales para los particulares y debern dar estricto cumplimiento a
la prevalencia del inters general sobre el particular.
Precisamente en concordancia con lo anterior, el artculo 7 del Acuerdo 024
del 2005, expedido por el Concejo Municipal de Bucaramanga, al cual remite
en artculo 28 ibdem, objeto de demanda y que regula las tarifas, establece
lo siguiente:

Artculo 7. Competencia para el estudio, trmite y expedicin de las

Licencias de Intervencin y Ocupacin del Espacio Pblico de las que
trata el literal a del numeral 2, del artculo 4 del presente acuerdo7. El
estudio, trmite y expedicin de las licencias de intervencin y ocupacin
del espacio pblico estar en cabeza de la Oficina Asesora de Planeacin.
Se requiere para su expedicin de los siguientes conceptos:

1. Factibilidad Tcnica. Es la verificacin realizada por la Secretara de

Infraestructura Municipal de:
a. La autorizacin emitida por la empresa prestadora del servicio pblico o de
particulares, para la intervencin de sus redes.
b. La concordancia de la obra a realizar con la programacin anual de obras
e instalaciones presentada por la empresa de servicios pblicos o de
particulares del municipio.
c. La verificacin del rea del espacio pblico a intervenir
d. Condiciones tcnicas y administrativas para la canalizacin y zanjas en el
espacio pblico.
e. Especificaciones tcnicas y materiales de la estructura de los pavimentos.

2. Impacto urbano. Corresponde a la Oficina Asesora de Planeacin

Municipal emitir concepto sobre la viabilidad y las condiciones necesarias
para la intervencin del espacio pblico, as como los requisitos para su
adecuacin y/o restitucin:
a. Verificacin de la concordancia de lo presentado para aprobacin con lo
establecido en el Plan de Ordenamiento Territorial.
b. Verificacin del estado actual del espacio pblico a intervenir
c. Inventario del mobiliario urbano existente en la zona objeto de intervencin

7
La norma a la que remite prev: Artculo 4 Modalidades de Licencia de intervencin y ocupacin del espacio
pblico. Son modalidades de la licencia de intervencin y ocupacin del espacio pblico las siguientes: 1 () 2) a)
La construccin, reparacin, sustitucin, modificacin y/o ampliacin de instalaciones y redes en el espacio areo o
el subsuelo de inmuebles o reas pertenecientes al espacio pblico para la provisin de servicios pblicos o de
particulares. b) ()
 d. Determinacin de las condiciones de acabado y entrega de los elementos
del espacio pblico intervenido.
Pargrafo 1. La Oficina Asesora de Planeacin adoptar dichos actos, a
travs de resolucin motivada, en cumplimiento del postulado del artculo
27 del Decreto 1504 de 1998 o la norma que lo modifique o sustituya
Pargrafo 2. Para la expedicin de los conceptos de que trata el presente
artculo, la Secretaria de Infraestructura y la Oficina Asesora de Planeacin
contarn cada una con ocho (8) das hbiles.

As pues, la Sala establece que el Acuerdo 024 del 7 de junio de 2005

expedido por el Concejo Municipal de Bucaramanga corresponde a la
aplicacin del Decreto 1504 de 1998 en el municipio de Bucaramanga, como
se prev en los considerandos y en los artculos que lo integran, es decir,
que las tarifas sealadas en el artculo 28 para el estudio de factibilidad y
urbano, objeto de demanda, son un desarrollo de lo dispuesto en el artculo
20 del Decreto 1504 de 1998 y, por ende, la Sala precisa que contrario a lo
sealado por el ente demandado y lo considerado por el a quo, la norma no
establece en el municipio el impuesto de rotura de vas y espacio pblico,
contenido en el artculo 1 literal j) de la Ley 97 de 1913 y el artculo 1 de la
Ley 84 de 1915, compilado posteriormente en el artculo 233 del Decreto Ley
1333 de 1986, norma que, por lo dems, fue derogada expresamente por el
artculo 186 de la Ley 142 de 19948.

Precisado lo anterior, esta Sala advierte que el artculo 20 del Decreto 1504
del 4 de agosto de 1998, fue modificado antes de la expedicin de la norma
demandada [7-jun-05], mediante el Decreto 796 de 6 de mayo 1999, as:

Artculo 1.- El artculo 20 del Decreto 1504 de 1998, quedar as: "Sin
perjuicio de lo establecido en el artculo 26 de la Ley 142 de 1994,
cuando para la provisin de servicios pblicos se utilice el espacio areo

8
Sentencia del 25 de febrero de 2016, Exp. 19827, M.P. Dr. Jorge Octavio Ramrez Ramrez.
 o el subsuelo de inmuebles o reas pertenecientes al espacio pblico, el
municipio o distrito titular de los mismos podr establecer mecanismos
para la expedicin del permiso o licencia de ocupacin y utilizacin del
espacio pblico. Dichos permisos o licencias sern expedidos por la
Oficina de Planeacin Municipal o Distrital o la autoridad municipal o
distrital que cumpla sus funciones.

"Las autorizaciones deben obedecer a un estudio de la factibilidad

tcnica y ambiental y del impacto urbano de la construccin propuesta,
as como de la coherencia de las obras con los planes de ordenamiento
territorial y los instrumentos que los desarrollen".

Como se observa, la norma transcrita no autoriz el cobro de tarifas como lo

prevea el artculo 20 del Decreto 1504 de 1998 y, en todo caso, fue
derogada expresamente por el Decreto 1600 del 20 de mayo de 2005, antes
de la expedicin del Acuerdo 024 del 7 de junio de 2005, al sealar:
Artculo 78. Vigencia y derogatorias. El presente decreto rige a partir de la fecha
de su publicacin en el Diario Oficial y deroga las disposiciones que le sean
contrarias, en especial los artculos 1 al 34, 64, 78, 79 y 82 al 89 del Decreto 1052
de 1998, los artculos 20, 21, 23 y 24 del Decreto 1504 de 1998, el Decreto 796 de
1999 y el Decreto 1379 de 20029.

As pues, se advierte que para el 7 de junio de 2005, fecha de expedicin

del Acuerdo 024 de 2005 del Concejo Municipal de Bucaramanga, el artculo
20 del Decreto 1504 del 4 de agosto de 1998, que sirvi de fundamento al
artculo 28 demandado, haba sido modificado por el artculo 1 del Decreto
796 de 6 de mayo 1999 y este a su vez, fue derogado por el artculo 78 del
Decreto 1600 del 20 de mayo de 2005, sin que se hubiera autorizado el

9
Igualmente el Decreto 1600 de 2005 fue derogado por el artculo 136 del Decreto 564 de 2006. Artculo 136.
Vigencia y derogatorias. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicacin y deroga todas las
disposiciones que le sean contrarias, en especial los artculos 35 a 74, 80 y 81 del Decreto 1052 de 1998, los
Decretos 089 y 1347 de 2001, el Decreto 047 de 2002 y el Decreto 1600 de 2005, salvo lo dispuesto en el inciso
primero de su artculo 57 y modifica y adiciona los pargrafos de dicho artculo. En similar sentido, se
pronunci la Sala en la sentencia del 25 de febrero de 2016, Exp. 19827, antes citada.
cobro de tarifas por concepto de las licencias de ocupacin y utilizacin del
espacio pblico ni de los estudios previos.

Adems, esta Sala en la sentencia del 25 de febrero de 2016, Exp. 19827,

M.P. Dr. Jorge Octavio Ramrez Ramrez precis que las Leyes 9 de 1989,
142 de 1994 y 388 de 1997, no consagraron la posibilidad de gravar el uso de
vas pblicas, como tampoco el derecho al cobro de un tributo que compense los
costos por los servicios administrativos que se deriven para la entidad pblica
respectiva10. Sin embargo, en esa misma oportunidad indic:

5.5. Por el contrario, en la Ley 142 de 1994, que regul ntegramente

la materia de servicios pblicos domiciliarios, se consagraron los
mecanismos que deben implementar los municipios para la ocupacin o
excavacin de vas, sin que entre ellos se hubiere contemplado la
posibilidad de gravar el uso de esos bienes pblicos.

5.5.1. El artculo 57 ibdem dispone que las conducciones de acueducto

y alcantarillado pueden atravesar las calles y, que para tal efecto la
empresa interesada solicitar el permiso a la entidad pblica
correspondiente o al municipio[15]11.

Es decir, el derecho de ocupacin temporal de inmuebles por parte de

las empresas de servicios pblicos domiciliarios fue regulado por el

10
Sentencia del 25 de febrero de 2016, Exp. 19827.
11
ARTCULO 57. FACULTAD DE IMPONER SERVIDUMBRES, HACER OCUPACIONES TEMPORALES Y
REMOVER OBSTCULOS. Cuando sea necesario para prestar los servicios pblicos, las empresas podrn pasar
por predios ajenos, por una va area, subterrnea o superficial, las lneas, cables o tuberas necesarias; ocupar
temporalmente las zonas que requieran en esos predios; remover los cultivos y los obstculos de toda clase que se
encuentren en ellos; transitar, adelantar las obras y ejercer vigilancia en ellos; y, en general, realizar en ellos todas
las actividades necesarias para prestar el servicio. El propietario del predio afectado tendr derecho a
indemnizacin de acuerdo a los trminos establecidos en la Ley 56 de 1981, de las incomodidades y perjuicios que
ello le ocasione. Las lneas de transmisin y distribucin de energa elctrica y gas combustible, conducciones de
acueducto, alcantarillado y redes telefnicas*, podrn atravesar los ros, caudales, lneas frreas, puentes, calles,
caminos y cruzar acueductos, oleoductos, y otras lneas o conducciones. La empresa interesada, solicitar el
permiso a la entidad pblica correspondiente; si no hubiere ley expresa que indique quien debe otorgarlo, lo har el
municipio en el que se encuentra el obstculo que se pretende atravesar.
 legislador y, lo restringi con fundamento en otros derechos y bienes
constitucionalmente protegidos - tales como el derecho a la propiedad y
los bienes de uso pblico-, a la obligacin de solicitar un permiso previo
para realizar la conduccin del acueducto, redes, excavaciones y, en
general, para realizar trabajos y estructuras sobre vas.

5.5.2. En concordancia con lo anterior, el artculo 26 de la citada

normativa dispuso que quienes prestan servicios pblicos domiciliarios
estn sujetos a las normas generales sobre la planeacin urbana, la
circulacin y el trnsito, el uso del espacio pblico y las autoridades
pueden exigirles garantas adecuadas a los riesgos que creen.

Adems, previ que los municipios deben permitir la instalacin

permanente de redes destinadas a las actividades de empresas de
servicios pblicos, en la parte subterrnea de las vas. Las empresas
sern, en todo caso, responsables por todos los daos y perjuicios que
causen por la deficiente construccin u operacin de sus redes.

Esta norma obliga a los municipios a permitir la instalacin de redes

para el desarrollo de los servicios pblicos, siendo el nico requisito la
expedicin de licencias, otorgar garantas, y cumplir con las normas
urbansticas.

5.6. En ese entendido, es claro que la voluntad del legislador fue la de

no gravar el uso de las vas pblicas puesto que sobre el mismo solo
estableci el requisito de solicitar una licencia previa, sin que se hubiere
contemplado un cobro adicional. Esto se ratifica en el hecho de que la
misma normativa derog de forma expresa el impuesto por la ocupacin
y rotura de vas.

De acuerdo con lo anterior, el legislador no ha autorizado el cobro de tarifas o

derechos por la expedicin de las licencias para la ocupacin o intervencin
del espacio pblico, sin que ello haya implicado que las empresas
prestadoras de servicios pblicos no tengan la obligacin de solicitar los
permisos correspondientes para ejecutar sus actividades12.

Finalmente, se advierte que no resulta de recibo el argumento del ente

demandado, en cuanto a que el cobro autorizado en la norma demandada,
corresponde a la participacin en la plusvala a la cual tiene derecho el
municipio, pues el artculo 74 de la Ley 388 de 1997 regula las acciones
urbansticas que dan lugar a dicha participacin, sin que se encuentre dentro
de ellas las que lleguen a realizar las empresas de servicios pblicos para la
ejecucin de sus trabajos.

As las cosas, la Sala encuentra que le asiste razn al Tribunal de primera

instancia que anul el cobro de las tarifas a que se refiere el artculo 28 del
Acuerdo 024 del 7 de junio de 2005, expedido por el Concejo Municipal de
Bucaramanga, razn por la cual, confirmar la sentencia apelada.

En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Seccin Cuarta, administrando justicia en nombre de la
Repblica y por autoridad de la ley,

FALLA

12 Lo anterior, sin perjuicio de las expensas a favor de los curadores y que corresponden al trmite de las
respectivas licencias, en aquellos municipios que hayan optado por esta figura. Ley 810 de 2003.
 CONFRMASE la sentencia de 17 de junio de 2010, proferida por el Tribunal
Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de
esta providencia.

Cpiese, notifquese, comunquese. Devulvase al Tribunal de Origen.

Cmplase.

La anterior providencia se estudi y aprob en la sesin de la fecha.

HUGO FERNANDO BASTIDAS BRCENAS STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Presidente de la Seccin

JORGE OCTAVIO RAMREZ RAMREZ