Responsabilidad Patrimonial de Los Funcionarios Públicos en El Salvador
Responsabilidad Patrimonial de Los Funcionarios Públicos en El Salvador
Responsabilidad Patrimonial de Los Funcionarios Públicos en El Salvador
INTEGRANTES:
PGINA
INTRODUCCIN .................................................................................................................. I
CAPTULO I .......................................................................................................................... 1
CAPTULO II ....................................................................................................................... 11
I
establecen en algunas hiptesis generales y especficas que sern
desvirtuadas y confirmadas a lo largo del proceso de la investigacin; pero
para poder llegar a la verdad de las hiptesis se propone un procedimiento
metodolgico en el que se estipula el tipo de investigacin a realizar y las
tcnicas e instrumentos que se utilizarn para el desarrollo de la misma.
II
en las que se fueron reconociendo los tipos de responsabilidad; entre stas
la patrimonial que es atribuida al funcionario o a la Administracin Pblica de
manera ms amplia plantendose un anlisis sobre el funcionamiento de
este nivel terico y jurdico enfocado a la legislacin nacional. Adems se
detallan los requisitos necesarios para configurar la responsabilidad y se
aborda el dolo, la culpa, la mora, la desviacin de poder y el abuso de poder
como presupuestos para imputar responsabilidad al funcionario.
III
CAPTULO I
1
personas fsicas para manifestarse, motivo por el cual el Estado no poda ser
responsable sino que en todo caso, los responsables eran las personas
fsicas.
1
BALLESTEROS FERNNDEZ, ngel: Manual de Responsabilidad Patrimonial de los
entes locales. Ed. La Ley, ed. 1, Madrid. 2007, pgs. 43-49.
2
Los funcionarios en virtud del cargo que deben desempear pueden llegar a
causar daos a los particulares, pero la vctima est obligada a soportar la
lesin?. En otro sentido, puede ser el caso de que al cumplir con la
realizacin de un servicio pblico la administracin haya afectado a los
administrados, en dicho supuesto debe el administrado soportar el dao?,
para efecto de dar respuesta a estas preguntas, es necesario acotar que
toda lesin o menoscabo producido en los bienes o derechos de los
particulares debe ser reparado pues toda persona, por ser el origen y fin de
la actividad del Estado no est obligada a soportar actos que vayan en
detrimento de sus derechos.
2
GHERSI, Carlos Alberto: Teora General de la Reparacin de Daos. Ed. Astrea, ed. 3,
Bueno Aires, 2003, Pg. 308.
3
Los funcionarios pblicos son aquellos que desempean algn cargo dentro
de la Administracin del Estado y que participan en el ejercicio de funciones
pblicas. Se identifican los funcionarios pblicos en el sentido de que tienen
el poder de decisin frente a los particulares y expresan o ejecutan la
voluntad del Estado, la cual se orienta a la realizacin de un fin pblico y los
reviste de cierto carcter representativo3.
Los funcionarios pblicos como personas que estn al servicio del Estado y
de la comunidad, deben ejercer sus funciones en las formas previstas en la
Constitucin y en las leyes, en virtud del cargo que ostentan dentro de la
Administracin Pblica.
3
Sentencia de Amparo de fecha 22 de septiembre de 2000. Ref. 230-99.
4
deviene cuando, por insuficiencia o carencia de bienes el funcionario no sea
capaz de resarcir los daos que caus por la emisin de actos violatorios de
las leyes y los derechos, en tales casos el Estado responde en lugar del
funcionario. Tambin se seala que cuando al funcionario no es dable la
imputacin de culpa alguna respecto de la actuacin ilegal o arbitraria de que
se le acusa, el Estado proceder a resarcir los daos mediante la
indemnizacin correspondiente.
5
los funcionarios pblicos que pronuncien actos violatorios de las leyes, que
ocasionen daos a los administrados o que incurran en desviacin de poder.
No obstante la legislacin mencionada, es importante sealar que si bien es
cierto se han regulado procedimientos constitucionales y contencioso
administrativos para restituir los derechos vulnerados por los actos
administrativos ilegales de los funcionarios pblicos, poco o nada se dice de
la indemnizacin efectiva para resarcir los daos causados, y simplemente
se remiten a dar seguimiento al caso mediante procedimiento ordinario a
travs de la va civil por daos y perjuicios, lo cual reporta gran esfuerzo para
realizar un proceso complicado que demora aos y que termina siendo
infructfero, de ah que no se hace efectiva la responsabilidad patrimonial de
los funcionarios ni se resarce el perjuicio que se le ocasiona al administrado.
6
1.2. JUSTIFICACIN DE LA INVESTIGACIN
La Administracin Pblica del Estado, por el contacto directo que tiene con la
ciudadana tiende en gran medida a afectar o a lesionar a los particulares en
sus derechos, esta actuacin daosa de la administracin se atribuye a los
agentes pblicos en virtud de que son stos quienes realizan las funciones.
Es por ello que en la actualidad, los Estados de Derecho consagran la
legitimidad de las instituciones pblicas y establecen el deber que tienen a
nivel institucional o personal de responder por los daos que causen en el
desempeo de la funcin pblica a modo de asegurar y brindar seguridad
jurdica. En la leyes est regulado el procedimiento para la determinacin de
la responsabilidad patrimonial de los funcionarios pblicos; sin embargo, la
dificultad se presenta al momento de individualizar al funcionario emisor del
acto administrativo que caus el dao, pues, muchas veces la indemnizacin
no se lleva a cabo por factores de ndole social o econmica; por este motivo
se considera una problemtica la falta del efectivo establecimiento de la
responsabilidad patrimonial y del resarcimiento que lleva imbbito la
determinacin de la responsabilidad; puesto que trae como consecuencia no
solo la prdida de la confianza pblica en el sistema de justicia sino tambin
la inseguridad jurdica a la que estn gravemente expuestos los
administrados.
7
del Estado sino tambin a la falta de conocimiento que tienen los
administrados de los mecanismos legales que la Constitucin y las leyes
secundarias consagran para defensa de sus derechos a fin de que los
vulneren o para exigir la reparacin de aquellos que les fueron vulnerados.
1. Conocer las circunstancias bajo las cuales los funcionarios pblicos son
responsables directos en el resarcimiento de los daos que sufren los
administrados.
2. Identificar los elementos que debe contener un acto para ser considerado
administrativo para que se proceda a determinar su legalidad o ilegalidad
en el correspondiente proceso.
3. Determinar en qu medida responde el Estado subsidiariamente por los
daos causados en el desempeo del cargo de un funcionario pblico.
4. Analizar las fases del Proceso Contencioso Administrativo a fin de conocer
el mecanismo legal mediante el cual se declara la legalidad o ilegalidad de
un acto administrativo.
5. Desarrollar ampliamente la Teora General de Daos para establecer los
supuestos bajo los cuales pueden verse vulnerados los derechos de los
administrados por el accionar de funcionarios pblicos.
8
6. Investigar la eficacia de los efectos de las sentencias condenatorias que
emite la Sala de lo Contencioso Administrativo y cules son los
mecanismos que proceden en caso de que el o los funcionarios no las
cumplan.
9
pblicos, promueve el ejercicio irregular de sus funciones y la ilegalidad de
sus actos administrativos.
10
CAPTULO II
4
Fayol Henry: Escritos de la Ciencia de la Administracin. Ed. Galick & Urwick, ed. 1,
Estados Unidos, 1987, pg. 40. Fue el primer autor que expuso la teora de que el fenmeno
administrativo ocurre esencialmente del mismo modo en ambos sectores, el proceso
administrativo, segn l, es universal.
11
Las diferencias entre la administracin privada de la administracin pblica
bien puede resumirse en un cuadro comparativo efectuado por Carlos
Ramrez Cardona5.
2. Rgimen Legal Los actos se rigen por leyes Sus actuaciones se rigen
de derecho pblico, son por leyes civiles y
reglamentados por la ley y mercantiles. Sus actos son
encaminados a la prestacin discrecionales y prima la
de servicios de inters voluntad de los
general. particulares en su forma
de ejecucin y en los
objetivos que persiguen.
3. Medicin de Los resultados no se miden en Los resultados se miden
Resultados trminos de utilidades que se en trminos de las
reparten en beneficio de utilidades que se obtienen
particulares sino por el grado las cuales se distribuyen
de eficiencia del servicio que entre los dueos y
se lleva a la comunidad. aportantes de capital.
5
Ramrez Cardona Carlos: Fundamentos de Administracin.Ed. ECOE, ed. 2, Venezuela,
2007, pg. 59. Observa que las diferencias entre la administracin pblica y privada no se
refieren a los principios de administracin ni a la teora del proceso administrativo, sino a la
naturaleza, fines, modalidades y caractersticas de cada sector.
12
4. Relacin entre No existe exacta relacin entre Debe haber una relacin
Inversin y Resultados inversin y utilidades. El costo directa entre la inversin y
de la inversin debe aportar las utilidades. Cuando no
cierto grado de satisfaccin o hay utilidades
beneficio del pueblo. generalmente se acaban
las empresas.
13
A manera de sntesis, en lo que respecta a la administracin pblica, se
deduce que sta se distingue de la administracin privada en que el
contenido esencial de su actividad refiere a las actividades de gestin
desempeados sobre los bienes del Estado para suministrarlos de forma
inmediata y permanente a la satisfaccin de necesidades pblicas y lograr
con ello el bienestar general, ello de acuerdo a Bluntschli G.6.
6
Bluntschli G.: La Administracin Pblica. Ed. INAP, ed. 1; Mxico, 1980, pg. 126.
Considera que la administracin privada se basa en el derecho y el deber pblicos. La
administracin privada se deja al arbitrio de los particulares o, si es obligatorio en algn
sentido no es un derecho hacia el Estado. En principio, la administracin pblica llega tan
lejos como el dominio del Derecho Pblico.
7
Severo Giannini Massimo, en su texto Derecho Administrativo. Ed. MAP, ed. 1; Madrid,
1991, pg. 37, distingue como antecedentes histricos de la Institucin Administrativa a las
dinastas del Imperio Medio Faranico quienes guardaron de modo especial la organizacin
administrativa del pas; menciona a ciertos funcionarios del Imperio Persa Aquemnida
que legaron importantes documentos sobre el alto nivel administrativo que haban
alcanzado y sobre la adopcin de una organizacin administrativa territorial-militar
perfeccionada. Asimismo, le atribuye al Imperio Bizentino la agudeza de conservar la
excelente organizacin administrativa de los Romanos y de mejorarla.
8
Nieto Alejandro expresa en el libro Estudios Histricos sobre la Administracin y Derecho
Administrativo. Ed. INAP, ed. 1; Madrid, Pgs. 123 y 124 que en la Roma Imperial se
encontraban en la cima las cabezas de la administracin y algunas tenan carcter
ministerial: 1) el prefecto del pretorio, 2) los contadores de las tesoreras, 3) el jefe de las
oficinas, y 4) el cuestor del palacio. Adems, estaban los funcionarios importantes de los
distritos tales como vicarios, gobernadores de provincias, los prefectos de las capitales,
duques, entre otros y bajo estos una gran masa de puestos inferiores. Cada uno de los altos
funcionarios de la administracin central y local tena su cuerpo de oficiales. Las carreras
militares se asimilaron a las carreras administrativas. La administracin pblica del Imperio
14
perodo republicano un gran nmero de referencias a la administracin actual
por cuanto tuvo una excelente organizacin administrativa, ello se deduce de
su organizacin militar; a la capacidad de mantener largas campaas en
todas las estaciones del ao; la rapidez de la organizacin; el alto nivel
tcnico de las unidades de ingenieros, entre otros, los cuales son hechos
administrativos que implican que subyaca una slida administracin civil. En
el Imperio bizantino, el aparato administrativo tiende a articularse en varias
subdivisiones ordenadas en su cpula bajo la autoridad de un jefe; en otras
palabras, surgen en dicha poca, aparatos que, tcnicamente, anteceden a
los actuales ministerios. De la misma manera puede mencionarse la poca
feudal la cual representa una experiencia representativa dado que constituye
un caso de estructura en la que la administracin pblica coincide con una
administracin privada puesto que, el hombre feudal tena poderes civiles y
militares, normativos y ejecutivos, pero en esencia, administraba como un
propietario privado, aunque estuviese sometido a un control superior (el
militar). La administracin pblica durante la edificacin de los grandes
imperios fue esencial para lograr sus conquistas, conservar su podero,
aumentar sus riquezas y centrar los asuntos de gobierno. Detrs de cada
imperio hay una compleja administracin pblica que permita al monarca
consolidar la unidad imperial, centralizar el mando en la toma de decisiones y
el desarrollo en los primeros servicios sociales a la comunidad que se
convertan en parte regular de su reinado.
15
cobr importancia porque introdujo un nuevo tipo de Estado, que ahora bien
podra considerarse como Estado de derecho administrativo,
constituyndose as, una nueva rama especial del derecho pblico que es el
Derecho Administrativo10. La Administracin Pblica es el resultado de un
largo proceso histrico donde la actividad gubernamental ha sido el centro de
atencin para lograr estabilidad, expansin y desarrollo de los gobiernos. En
primer lugar, las diversas formas de comunidades polticas evolucionaron y
en esta medida las actividades y prcticas administrativas fueron propiciando
un mayor grado de especializacin en el manejo de los asuntos
gubernamentales. El desarrollo histrico de la administracin pblica
responde al impulso dentro de la esfera poltica. Para Omar Guerrero 11, la
tendencia de la administracin pblica en relacin con otras estructuras,
como su especializacin interna, obedeci a las demandas sociales por el
establecimiento del orden pblico y la solucin de necesidades de servicio de
manera organizada y en forma eficiente.
2.1.3. Etimologa
16
una expresin moderna del antiguo comportamiento poltico que existi entre
los romanos 12.
12
Snchez Gonzlez Jos Juan en el libro La Administracin Pblica como ciencia. Su
objeto y su estudio; Ed. Plaza y Valds; ed. 1; Mxico; 2001; pg. 102 expresa que se
desconoce desde cuando fue formulada en latn la palabra administracin, pero que se sabe
que probablemente la nocin era utilizada desde la poca republicana para contrastar el
poder de los magistrados frente al de los ministros. Para los romanos la administratio, voz
compuesta de ad (a hacia) y ministrare (servir, cuidar) era la funcin de prestar un servicio a
los miembros de la comunidad. El elemento sustancial de la palabra lo constituye la voz
ministrare, derivada del sustantivo minister y que se refiere a la persona que aporta el
servicio.
13
Mosher Frederick C y Cimmino Salvatore: Ciencia de la Administracin, Ed. Rialph, ed.
1; Madrid, 1961, pg. 26.
14
Silva Cimma Enrique: Derecho Administrativo Chileno y Comparado, Introduccin y
Fuentes, Ed. Jurdica de Chile, ed. 4, Chile, 1992, pg. 26.
15
En el Manual de Derecho Administrativo, Ed. Porra, ed. 7, Mxico, 1997, pg. 20, Jorge
Oliviera Toro, expresa que de acuerdo a la etimologa del vocablo dcese que Administracin
17
Benito Castejn Paz16 expresa que el trmino administracin se traduce
como gobernar, como ejercer la autoridad o el mando sobre un territorio u
sobre las personas que lo habitan, hoy este trmino tambin puede
adoptarse como sinnimo del ejercicio de la direccin de una institucin o en
otros casos ms comunes como el acto de suministrar, proporcionar o
distribuir alguna cosa.
2.1.4. Concepto
alude a una gestin. Por eso la administracin en trminos comunes es gestin de asuntos o
intereses. Es una actividad teleolgica para alcanzar fines humanos.
16
Castejn Paz Benito: Derecho Administrativo y Ciencia de la Administracin, Tomo 1,
Parte General. Ed. Marquez del Duro, ed. 2, Espaa, 1969, pg. 4.
17
Real Academia Espaola, Diccionario de la Lengua Espaola. Ed. Espasa Calpe, ed.
22, Espaa, 2004.
18
McCurdy Howard: Una Bibliografa sobre Administracin Pblica. Ed. Instituto de
Estudios Administrativos, ed. 1; Madrid, 1973, en la pg. 16 seala que la perspectiva
estricta es esencial respecto a la ms genrica porque constituye el ncleo de conocimientos
alrededor de la disciplina. Sin este ncleo estricto no podra sobrevivir una disciplina general
de la Administracin Pblica.
18
tericos y los prcticos que estudian el cumplimiento de los programas
gubernamentales.
19
Woodrow Wilson en Estudio de la Administracin. Ed. Trillas, ed. 2, Mxico, 1995, pg.
85 menciona que la Administracin Pblica es el lado prctico o comercial del gobierno, ya
que su finalidad es que los negocios pblicos se realicen eficientemente y de acuerdo con
los deseos del pblico como sea posible. Considera que mediante la administracin pblica,
el gobierno hace frente a aquellas necesidades de la sociedad que la iniciativa privada no
puede o no quiere satisfacer.
20
Goodnow Frank en su libro Poltica y Administracin: Funciones primarias del Estado.
Ed. INAP, ed. 1, Mxico, 1980, pg. 246 destaca la vinculacin de la administracin pblica
con el gobierno y con las autoridades emanadas del poder ejecutivo.
19
Leonard White21 considera que la administracin pblica consiste en todas
las operaciones que tienen por objeto la realizacin o la observacin forzosa
de la poltica del Estado; para precisar an ms esta definicin, remarca el
carcter instrumental de la administracin pblica como aparato de ejecucin
del Estado expresando que un sistema de administracin pblica es el
compuesto de todas las leyes, reglamentos, prcticas, relaciones, cdigos y
costumbres que prevalecen en un momento y una jurisdiccin para la
realizacin de la poltica del Estado.
21
White Leonard: Introduccin al Estudio de la Administracin Pblica. Ed. Compaa
General de Ediciones, ed. 3, Mxico, 1964, pg. 1 sostiene que el campo de estudio de la
administracin pblica se encuentra relacionado con el Estado por lo que considera a la
administracin pblica como el management de hombres y materiales para lograr los
propsitos del Estado.
22
Silva Cimma Enrique: Op. Cit. pg. 26 aduce que ese concepto es tambin Funcional, es
decir que comprende la Funcin de administrar el Estado que tiene el Presidente de la
Repblica con vistas a la satisfaccin de las necesidades pblicas y que tengan por objeto
administrar el Estado.
23
De la Encarnacin Gabn Mara Amparo: Administracin Pblica. Ed. Ciclos Informativos,
ed. 2. Espaa, 2009, pg. 2 Considera que la administracin pblica est formada por un
conjunto de los organismos encargados de dictar y aplicar las disposiciones necesarias para
que se cumplan las leyes, fomentar los intereses pblicos y resolver las reclamaciones de
los ciudadanos.
24
Dimock Marshall: Qu es la Administracin Pblica. Ed. INAP, ed. 1, Mxico, 1980, pg.
114, delimita el campo de estudio de la administracin pblica, sostiene que la
20
de los mtodos de direccin de ejecucin de las leyes y las polticas de las
autoridades gubernamentales y que ocupa el centro de una red compuesta
por las relaciones de los ciudadanos, del Estado, de la sociedad y sus
valores, de la economa y su desarrollo, entre otros.
2.1.5. Caractersticas
2.1.5.1. Responsabilidad
21
alcanzar la eficiencia en la gestin de la utilizacin racional de los recursos
que dispone para atender los intereses colectivos.
2.1.5.2. Flexibilidad
2.1.5.3. Continuidad
2.1.6. Principios
22
sobre las cuales versa su organizacin y funcionamiento, dichos principios 26
son:
Para asegurar que la poblacin tenga acceso a las decisiones del gobierno
de manera independiente sin necesidad de formar parte de la administracin
pblica existe este principio, presente en todo Estado democrtico y Social
de Derecho propicia que la ciudadana participe en situaciones especficas
como el acceso a los archivos y registros pblicos, el de audiencia del
interesado en los procedimientos administrativos que concretamente en la
idea general de la participacin ciudadana se complementa con el deber de
informacin por parte de la administracin a los particulares.
26
Meja Valdivieso, Yemmi, Et. Al.: Responsabilidad Patrimonial de los Funcionarios
Pblicos Municipales por sus Actos Administrativos, Texto Indito. San Salvador, 2010, pg.
21. Manifiestan que los principios de la administracin Pblica ponen de manifiesto las
grandes lneas de las administraciones originadas a raz de la Revolucin Francesa y que
luego fueron transformadas por las exigencias del Estado Social de Derecho.
23
2.1.6.3. Principio de Eficacia
27
Meja Valdivieso, Yemmi, Et. Al.; Op. Cit.; pg. 22 comprende que en el principio de
efectividad de la administracin pblica se comprenden tambin las actividades,
evaluaciones y control del desempeo institucional y de los resultados alcanzados.
28
Por ejemplo en la Ley de tica Gubernamental, se trata a los principios de eficacia y
eficiencia en el mismo apartado del artculo 4 letra m expresando que a dichos principios se
les atribuye el cumplir programas y tareas propias del cargo y lograr los objetivos al menor
costo para el pblico y la institucin, evitando demoras y atrasos en el trabajo y en el logro
efectivo de las tareas encomendadas; as como administrar los recursos evitando
despilfarros.
24
a disposicin de la administracin pblica y su vinculacin con el
cumplimiento de los objetivos y metas propuestos.
29
El artculo 4 letra f de la Ley de tica Gubernamental define el principio de trasparencia
como el actuar de manera accesible para que toda persona natural o jurdica, que tenga
inters legtimo, pueda conocer si las actuaciones son apegadas a la ley, a la eficiencia, a la
eficacia y a la responsabilidad.
25
2.1.6.7. Principio de Responsabilidad Patrimonial del Estado
30
Araujo Jurez Jos: Derecho Administrativo. Parte General. Ed. Paredes, ed.
2, Caracas, 2007, pg. 31 expresa que anteriormente, el juez se serva del
derecho comn como fuente de interpretacin de la responsabilidad patrimonial
del Estado. Esta orientacin fue reemplazada ante la evidencia de que los
principios del derecho privado fueron superados por las exigencias lgicas que
suponen determinar la responsabilidad patrimonial del Estado, la cual debe
regirse por los principios propios del derecho pblico. Aun cuando en muchas
oportunidades se orden la indemnizacin de ciudadanos que sufrieron daos
en su esfera patrimonial o moral por razn de actos y hechos imputables a la
Administracin con fundamento en las normas de derecho comn, que resulta
inconveniente acudir a normas que rigen el derecho civil para declarar la
responsabilidad de la Administracin por su actividad, en virtud de que la
responsabilidad civil atiende a un sistema jurdico de relaciones intersubjetivas
entre particulares, cuyas reglas no pueden ser aplicadas a los sujetos de
derecho pblico, que adems de gozar de potestades pblicas, gozan de
determinados privilegios por ser los tutores del inters general.
26
con sus bienes por los perjuicios que ocasionen los actos que dicten,
ordenen o ejecuten.
2.1.7. Sujetos
31
De la Encarnacin Gabn Mara Amparo: Administracin Pblica. Ed. Ciclos
Informativos, ed. 2, Espaa, 2009, Pg. 8 sostiene que la Administracin pblica
est compuesta por funcionarios pblicos seleccionados segn los principios de
mrito y capacidad, sometidos a la normativa administrativa y no a las leyes
laborales.
32
Bielsa Rafael: Derecho Administrativo, legislacin Administrativa Argentina, Tomo
III. Ed. Universidad Nacional del Litoral, ed. 3, Buenos Aires, 1938, pg. 1; sostiene
que la realizacin o actuacin de los fines no se conciben sin la actividad intelectual
o fsica de personas que en sentido lato son sus agentes, los cuales segn el
carcter jurdico de la actividad y la naturaleza del vnculo que los une con el estado
pueden ser funcionarios o empleados.
27
servicios dentro de la administracin del Estado, de los municipios
y de las entidades oficiales autnomas sin excepcin 33.
33
Artculo 3 letra d de la Ley de tica Gubernamental.
34
En la sentencia de Amparo 227-2000 de fecha 18 de diciembre de 2001 se considera
servidores pblicos a todas aquellas personas que desempean sus labores en el Estado,
sean trabajadores, empleados o funcionarios, siempre y cuando la labor que realizan sea
propia de la actividad estatal, si el cargo que desempea es de carcter permanente y
exclusivo, y se encuentra dirigido por un superior jerrquico; es decir, en una relacin de
supra-subordinacin. De lo anterior se desprende que la categora jurdica trabajador,
empleado o funcionario que le corresponde a una persona que presta servicios en una
institucin Oficial Autnoma, se determina de igual forma y nicamente en razn de la
naturaleza del vnculo original que dio inicio a la relacin laboral y por el tipo de actividad que
se realiza.
28
2.1.7.1.2. Funcionarios Pblicos
2.1.7.2. Administrados
35
Nzard: Tratado de Derecho Administrativo sobre la Teora Jurdica de la Funcin
Pblica, Ed. Tiran Lo Blanch, ed. 1, Pars, 1901, pg. 17.
36
La letra a del artculo 3 de la Ley de tica Gubernamental define a los funcionarios
Pblicos como toda persona natural que presta servicios, retribuidos o ad honorem,
permanentes o temporales en la administracin del Estado, de los municipios y de las
entidades oficiales autnomas sin excepcin, por eleccin o por nombramiento, con facultad
para tomar decisiones dentro de las atribuciones a su cargo.
37
Arrollo Yanes, Luis Miguel: La carrera Administrativa de los Funcionarios Pblicos, Ed.
Tirant Lo Blanch, ed. 1. Valencia, 1994, pg. 105. Administrado es todo sujeto personas
fsicas o jurdicas- tanto de derecho pblico como de derecho privado, que se encuentra en
una relacin subordinada respecto de la Administracin Pblica. Es el beneficiario de los
29
y salvo expresa excepcin o exigencia legal, concurre al campo del
derecho administrativo -para actuar en l- con el status que le
reconoce o asigna el derecho privado. La originaria y especfica
personalidad para actuar en el campo del derecho privado, no obsta
para que, ocasionalmente, despliegue su capacidad en el campo del
derecho pblico, del mismo modo que la originaria o especfica
capacidad de las entidades pblicas para actuar en el campo del
derecho pblico, no se opone a que stas puedan actuar en la esfera
del derecho privado.
Para que el Estado lleve a cabo sus fines es necesario que existan
rganos e instituciones que colaboren con la funcin de gobierno,
creando entes con personalidad jurdica y patrimonio propio que les
permitan llevar a cabo funciones que comnmente se encuentran en
manos de la administracin pblica asegurando el buen
funcionamiento de los servicios pblicos.
servicios prestados por las administraciones pblicas en todos sus niveles (educacin, la
salud, las prestaciones sociales, la seguridad y la defensa, el alumbrado, las carreteras,
entre otros.)
38
Blutman Gustavo, Et. Al. en Introduccin a la Administracin Pblica Argentina. Ed.
Biblos, ed. 1, Buenos Aires, 2007, en la pg. 16 exponen que, de los elementos que
componen el Estado, la administracin pblica es la que se puede reconocer con mayor
claridad.
30
Los antecedentes de la separacin o divisin de poderes del Estado se
encuentra inspirada en Montesquieu en su obra L espirit des lois (Espritu de
las Leyes) que consiste en ordenar y distribuir las funciones del Estado con
la finalidad de resolver conflictos en la administracin del aparato de
gobierno; funciones que durante el antiguo rgimen monrquico eran
monopolizadas en una sola entidad de la monarqua. Los autores de la teora
de la divisin de poderes, segn Massimo Severo Gianni39 casi no prestaron
atencin a las administraciones estatales y las incluyeron completamente
dentro del poder ejecutivo y se alinearon, por tanto con el enunciado de que
la administracin estatal era parte del poder ejecutivo anticipando la nocin
de Estado administrativo y as se puso de manifiesto el enunciado poder
ejecutivo administracin pblica que cubra efectivamente todo el abanico de
las administraciones pblicas. La teora de la triparticin del poder no asigna
valores polticos a los conjuntos que componen los distintos poderes; se
limita a proponer la independencia recproca de cada conjunto respecto de
los dems y el recproco control: de ese modo el poder ejecutivo es
independiente de los dems y los controla; el hecho de que ste se
componga de rganos constitucionales y de un vasto aparato administrativo
se deriva la asignacin a este aparato de una posicin constitucional de
independencia, que ciertamente no exista en las formas precedentes de
Estado, en las cuales el aparato mismo era el aparato de un rgano o, como
mximo, de un conjunto de rganos pero no del Estado.
39
Severo Giannini Massimo: Op. Cit., pg. 65 sostiene que si se admite la tesis de que las
constituciones del Estado burgus en todas sus variantes se inspiran en el principio de la
divisin de poderes, en la forma de triparticin de poderes, la administracin pblica no
puede sino adscribirse al gobierno, y si el gobierno es poder ejecutivo, la administracin no
puede dejar de ser poder ejecutivo.
31
variacin la ha constituido la formulacin y adopcin del principio
democrtico en virtud del cual el poder reside en el pueblo en su conjunto,
como nico y pleno titular de la soberana; en consecuencia los rganos que
ejercen el poder lo hacen no como titulares del mismo sino en representacin
de aquellos; en ese sentido ya no cabra hablar de divisin de poderes dentro
del Estado sino de divisin del poder o el poder del Estado.
40
El por qu los poderes deba ser slo tres, fue tema de gran debate, pero las
explicaciones que prevalecieron fueron las que tenan una base lgico-antropomrfica:
porque el hombre elabora, ejecuta y tambin sucede que alguna juzga el comportamiento
cuando es necesario. Adems, el conjunto de poderes est orientado en base de la norma
jurdica: quien la elabora, quien la aplica y quien juzga la validez de la aplicacin.
41
Toda la teora de Montesquieu gira alrededor de esta idea principal: asegurar la libertad de
los ciudadanos, proporcionndoles, mediante la separacin de poderes, la garanta de que
cada uno de stos se ejercer legalmente. nicamente, en efecto, la separacin de poderes
puede proporcionar a los gobernados una seria garanta y una eficaz proteccin.
32
le muestran como iguales, independientes y autnomas en sus relaciones de
unas con otras.
42
Constitucin de la Repblica de El Salvador. Artculo 86 inciso 2. Los rganos
fundamentales del Gobierno son el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial.
43
Oliviera Toro Jorge: Op. Cit., pgs. 319 y 320 enuncia que por el principio de divisin del
trabajo la administracin pblica se descompone en una serie de unidades denominadas
rganos administrativos. En la doctrina francesa se hace referencia a la palabra rgano
dentro de la Teora General de los funcionarios y en definitiva, rgano es para ellos la
persona fsica; en el mbito latinoamericano, el rgano es un concepto jurdico que no tiene
una existencia visible. Su realidad es puramente jurdica.
44
Duguit Len: El Estado. Volumen II. Ed. Tirant Lo Blanch, ed. 1. Madrid, 1963, pg. 384.
Se ha establecido la costumbre de dar el nombre de rgano a todo agente que tiene un
poder de decisin propio, ello se debe sin duda, en parte, al hecho de que los agentes
investidos de ese poder, en las relaciones con terceros, estn calificados para hablar o tratar
en nombre de la colectividad y especialmente para obligar a la persona corporativa.
45
Lpez Nieto, Francisco: El Procedimiento Administrativo de las Entidades Locales. Ed.
Bayer, ed. 1, Mxico, 2007, pg. 87, determina que una de las cualidades que ms
caracterizan en nuestro tiempo a los titulares de los rganos administrativos en su
33
2.1.8.1. rgano Legislativo46
preparacin tcnica que viene impuesta por la necesidad de que sean atendidas las
exigencias de la administracin pblica moderna.
46
Dromi, Roberto: Manual de Derecho Administrativo. Ed. Ciudad Argentina, ed. 3, Buenos
Aires, 1994, pg. 203. Se encarga de la actividad estatal reglada o discrecional, con lmites
jurdicos constitucionales, para la elaboracin o creacin del derecho por medio de normas
jurdicas generales; su funcin legislativa no se determina por el slo hecho de que la
cumpla el rgano encargado de legislar, pues no toda su actividad es legislativa, ni se
expresa en forma de ley. nicamente los actos que emanen del rgano especfico-legislativo
y por el procedimiento establecido podr llamarse ley.
47
Oliviera Toro Jorge: Op. Cit.; pg. 21 considera que el rgano ejecutivo desarrolla no
solamente la actividad administrativa sino la accin gubernamental que la contiene, esto es,
la poltica que da fuerza e impulso supremo e imprime direccin a toda la vida y accin del
Estado.
34
por el presidente de la Repblica, el vicepresidente de la Repblica, los
ministros y los viceministros de Estado.
Este rgano est integrado por la Corte Suprema de Justicia como mximo
poder- por cmaras de segunda instancia y los dems tribunales que
establece la Ley Orgnica Judicial. Tambin es de hacer notar que el
presidente de la Corte Suprema de Justicia es el presidente del rgano
Judicial y de la Sala de lo Constitucional; as como se rige libremente dentro
48
El Presidente de la Repblica, al que le corresponde, por su condicin de jefe nominal del
poder ejecutivo, decretar, al menos en la forma, los actos ms importantes de este rgano,
es un representante que tiene la facultad de ejercer, por s mismo y por sus ministros, ciertas
atribuciones que implican una verdadera potestad para tomar, en nombre de la nacin, por lo
menos ciertas iniciativas.
49
Dromi Roberto: Op. Cit., pg. 214. El rgano Judicial ejerce una actividad monoplica del
Estado, con la finalidad trascendente de mantener el orden y la paz social, se manifiesta a
travs del acto jurisdiccional, del cual es arquetipo la sentencia.
35
del marco de su Ley Orgnica en lo que se refiere a su funcionamiento
administrativo; asegurando el respeto y fiel cumplimiento a los principios
consagrados en la Constitucin.
36
Para el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola la
palabra descentralizar significa accin y efecto de descentralizar que
no es ms que transferir a diversas corporaciones u oficios parte de la
autoridad que antes ejerca el gobierno supremo del Estado.
50
Silva Cimma Enrique: Op. Cit., pg. 32, define la descentralizacin territorial
como aquella donde se entrega la administracin a rganos independientes del
poder central creados paralelamente a ste con personalidad jurdica propia y
recursos propios. La descentralizacin por servicio significa delegar ciertas
facultades a organismos instituidos para atender u satisfacer las necesidades
pblicas.
37
representadas por el Fiscal General de la Repblica, y los bienes
que utilizan son parte del fondo general del mismo. Entre ellas la
Corte de Cuentas de la Repblica, la Procuradura General de la
Repblica y el Tribunal Supremo Electoral.
2.1.8.7.1. Gobernaciones
38
2.1.8.7.2. Municipalidades
2.2.1. Definicin
Diversas son las nociones existentes sobre funcin pblica52; pero previo a
ello se debe conocer el origen etimolgico de la palabra funcin la cual deriva
51
Cdigo Municipal. Tomo 290. Diario Oficial 23. Ao 1986. San Salvador, El Salvador.
Artculo 2: Municipio es la unidad poltica administrativa primaria dentro de la organizacin
estatal establecida en un territorio determinado que le es propio, organizado bajo un
ordenamiento jurdico que garantiza la participacin popular en la formacin y conduccin de
la sociedad local.
52
Comadira Julio Rodolfo: Et. Al.: La Profesionalizacin de la Funcin Pblica en
Iberoamrica, Ed. INAP, ed. 1, Mxico; 2002, Pg. 16. Seala que la Funcin Pblica es la
actividad que realiza el Estado, es decir, lo que est a su cargo y que debe cumplir de
manera directa o indirecta por medio de la Administracin Pblica. Cita a Gabino Fraga al
enunciar los elementos que contiene la funcin pblica, que son: a) la voluntad unilateral del
Estado: la voluntad soberana del Estado, b) participacin de los particulares: ya sean
concesionarios, obras pblicas y sus contrataciones, relacin de trabajo o servicios por parte
39
de la voz latina functio perteneciente a la misma raz del verbo fungor-fungi,
que quiere decir cumplir, ejecutar, desempear. Se deduce que la funcin es
un concepto dinmico que nos indica una actividad, movimiento. Puede
decirse entonces que funcin es toda actividad ejercida por un rgano para la
realizacin de un determinado fin.
En palabras del autor Enrique Silva Cima 53, para llevar a cabo dicha
funcin el Estado debe servirse de elementos humanos que la
ejecuten y es por eso que necesita de los servidores pblicos
empleados y funcionarios- sin los cuales no se puede concretizar
ninguna actividad y menos la funcin pblica.
La Ley de tica Gubernamental la define en el artculo 3 letra a
como toda actividad temporal o permanente, remunerada o ad
honorem, realizada por una persona natural en nombre del Estado, al
servicio de ste o de sus entidades en cualquiera de sus niveles
jerrquicos.
40
encontramos las de carcter jurdico y moral, y en las especiales de carcter
profesional, son determinadas por la naturaleza del servicio.
2.2.3. Importancia
2.2.4. Caractersticas
54
Morey, Juan Andrs: La Funcin Pblica. Ed. INAP, ed. 1, Madrid, 2004, pg. 21. La
funcin pblica se encuentra en la cabeza del Estado y se realiza bajo principios
constitucionales, legales y reglamentarios especiales, realizando su actividad en aras del
inters colectivo.
41
1) mbito de la funcin Pblica
42
los intereses de la colectividad y es su deber ejercerla
responsablemente.
55
Parejo Alfonso Luciano: Eficacia y Administracin. Ed. Ministerio de las
Administraciones Pblicas, ed. 1, Madrid, 1994, pg. 114. Existen varias teoras al
respecto de la naturaleza jurdica de la funcin pblica; haciendo un anlisis pueden
agruparse en dos grandes corrientes: una civilista y otra publicista. La teora civilista
encaja en mencionar que la funcin pblica es una relacin de derecho civil, por
cuanto la misma exige capacidad, consentimiento entre las partes y existen
prestaciones recprocas, pues el empleado proporciona sus servicios y a cambio
recibe del Estado la correspondiente remuneracin. La teora publicista contraria a
la teora civilista, la doctrina coincide en afirmar que la funcin pblica atae al
derecho pblico por ser el Estado quien ejerce la potestad de vincular personas
naturales o jurdicas al mismo para que ejerzan las funciones atribuibles al estado y
con ello pueda alcanzar sus fines.
43
2.2.7. Clasificacin de la Funcin Pblica
Funcin Administrativa
En palabras de Roberto Dromi57 se define la funcin administrativa como un
conjunto de actividades encaminadas hacia un fin con prescindencia de los
56
Clar, Mauricio Alfredo, et. Al.: XXV Aniversario de la Constitucin de El Salvador. Tomo
I. Ed. Seccin de publicaciones de la Corte Suprema de Justicia, ed. 1, San Salvador,
2008, pg. 13 afirma que el estudio de la funcin administrativa permite percibir la razn de
la existencia de la organizacin estatal y de la complejidad de sus atribuciones siempre con
la finalidad propuesta de satisfacer los intereses generales.
57
Dromi Roberto: Op. Cit., pg. 301. La funcin administrativa constituye el objeto propio del
derecho administrativo, cubre un amplio espectro de actividad pblica, no slo de ejecucin
estatal, de contenido heterogneo, que puede consistir en: El dictado de normas jurdicas
generales (reglamentos) o individuales (actos administrativos), La actuacin material en
44
rganos o agentes que la relacin y traduzcan en una actividad concreta y
prctica.
45
En cualquier actuacin material de la administracin58 se puede deducir cual
ha sido la voluntad que la ha precedido, ya que para que exista un acto es
necesario encontrar esa declaracin de voluntad que se manifiesta
intelectivamente y no a travs de su directa ejecucin; en relacin a lo
anterior slo se llamar acto a aquella decisin que se exterioriza
formalmente como tal y no a travs de su ejecucin; es as como esta
decisin es concreta y dada a conocer a travs de los hechos reales de los
dems individuos.
Actos no jurdicos
58
Molano Lpez Mario Roberto: Transformacin de la Funcin Administrativa (Evolucin de
la Administracin Pblica). Ed. Profesores 37, ed. 1, Mxico, 1993, pg. 26. la funcin
administrativa implica una estructura orgnica; equivale al aparato administrativo o
"Administracin Pblica". Es decir, el conjunto de rganos no slo estatales sino tambin no
estatales encargados de la ejecucin concreta y prctica de los cometidos estatales. Incluye
todos los rganos que forman el aparato tradicionalmente llamado "Administracin Estatal"
rganos del Poder Ejecutivo y rganos integrantes de los otros poderes del Estado
Legislativo y Judicial, en cuanto realicen esa actividad sustancial de ejecucin prctica y
gestin inmediata de cometidos estatales. As, se habla de un Estado administrador, de un
Estado legislador y de un Estado juez. Adems, comprende a los rganos y entes pblicos
no estatales es decir, los que no integran la estructura del Estado cualesquiera que sean las
denominaciones que les d el derecho positivo (corporaciones profesionales, personas
pblicas no estatales, paraestatales y otras.), que titularizan prerrogativas de poder pblico
por autorizacin o delegacin estatal para la ejecucin de cometidos pblicos. Los entes
pblicos no estatales integran la "Administracin Pblica", aunque no la Administracin del
Estado, que funcionalmente depende de ella por vnculo de "tutela administrativa.
46
un sujeto de derecho. La diferencia con los hechos administrativos jurdicos
como no jurdicos, es que en lugar de actividades materiales stos consisten
en manifestaciones o declaraciones, expresiones intelectivas de voluntad.
Actos jurdicos
Hechos no jurdicos
Hechos jurdicos
47
De la misma manera, el artculo 168 de la Constitucin de la Repblica
regula atribuciones y obligaciones al presidente de la Repblica en aras del
buen funcionamiento de la administracin pblica, quien debe estar
pendiente del cumplimiento de los intereses de los administrados.
48
la administracin pblica verificando que stos puedan cumplir con los
requisitos exigidos por la misma para garantizar la eficiencia en el
desempeo de sus cargos.
49
CAPTULO III
59
Martn Mateo Ramn: Manual de Derecho Administrativo. Ed. Thomson Aranzadi, ed.
24, Espaa, 2005, pg. 227. Estima que solamente tiene lugar y sentido el acto
administrativo en una administracin subordinada a la ley y controlada con base a ella, ya
que si la administracin fuera soberana carecera de trascendencia la nocin del acto
administrativo fiscalizable.
50
3.1.1. ORIGEN Y SENTIDO
60
Boletn Oficial del Estado: Estudios y Comentarios sobre la Ley de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn. Ed. BOE, ed. 1
Madrid, 1993, Pg. 333, se expresa que, el trmino acto administrativo surge en los
comienzos de la Revolucin Francesa, su origen se encuentra en las tcnicas del Derecho
regio que determinan la inmunidad de los actos del Prncipe frente a la jurisdiccin ordinaria
que, en los albores del Estado Liberal, seran puestas al servicio del principio de separacin
de poderes, singularmente al configurar aquellos actos ahora denominados actos
administrativos como exentos de control jurisdiccional ordinario por emanar de la autoridad
administrativo.
51
perfeccionando los mecanismos de ese control jurisdiccional sobre la
ejecucin misma de la actividad del Estado.
El particular titular de un derecho debe acudir a los tribunales para que por
stos le sea reconocido, a diferencia de la Administracin que no tiene por
qu acudir, pudiendo llevar a efecto materialmente por s misma la
declaracin contenida en el acto sin el auxilio de aquellos. La administracin
est subordinada a la Ley, que impone condiciones y lmites. La
61
Martn Mateo Ramn: Op. Cit., pg. 228. Esta perspectiva es la que lleva a considerar el
acto administrativo como la base sobre la que se ha de asentar la defensa del particular
presuntamente afectado en sus derechos por un acto.
52
administracin tiene que estar autorizada para actuar, y an as no es libre
para adoptar sus actos de cualquier manera.
Cuando quien dict el acto careca de todo ttulo legtimo para ejercer las
funciones atribuidas al rgano, la doctrina suele afirmar la inexistencia del
acto, si bien que, ante la ausencia de tal categora en el ordenamiento
62
Escribano Collado Pedro: Legislacin Administrativa. Ed. Universidad de Sevilla, ed. 1,
Madrid, 2005, pg. 95. La doctrina es unnime al calificar slo como acto administrativo al
procedente de una Administracin Pblica con las caractersticas propias de ella, en
particular, su pertenencia al rgano ejecutivo. Seala Garca de Enterra que no basta con
que el acto se dicte por rgano competente, es necesario adems que la persona o
personas fsicas que acten como titulares de aqul sean igualmente aptos para dictarlo. En
cuanto a la investidura, es necesaria la adscripcin legal del titular al rgano, dado que en
caso contrario estaramos ante un acto invlido por no proceder de un rgano administrativo.
53
administrativo, se utiliza la tcnica de nulidad para atacar la apariencia del
acto creada aduciendo incompetencia63.
a) Supuesto de hecho:
63
Escribano Collado Pedro: Op. Cit., Ed. Universidad de Sevilla, ed. 1. Madrid, 2005, pg.
103. Expresa que cierto sector de la doctrina ha tratado de atenuar aquellos efectos tan
radicales mediante la formulacin terica del funcionario de hecho tratando de salvar los
actos dictados con apariencia de legitimidad y con la efectiva creencia en la Administracin
en tal condicin aduciendo razones de seguridad jurdica.
54
La conexin entre la norma, la potestad administrativa que regula y
determina el acto, y el mismo acto, es continuidad como requisito en
el acto de aquel elemento de la norma.
55
hecho, de su fin y de su causa, constituye adems un requisito de
fondo.
56
justiciabilidad, lo cual, no obstante, tiene sus lmites. Dicho acto institucional
est ubicado dentro del orden jurdico normal del Estado.
Cada uno de los tres rganos que integran el gobierno expresa su voluntad a
travs de actos jurdicos especficos64. El Legislativo lo hace esencialmente a
travs de la ley formal; el Judicial a travs de la sentencia y autos
interlocutorios. Tambin el rgano Ejecutivo, o administrador, tiene sus
instrumentos especficos para expresar su voluntad.
64
Segn cual sea el mbito donde acte, o el objeto que persiga, la Administracin Pblica
utiliza instrumentos jurdicos diferentes, sin perjuicio de que todos ellos constituyan actos
emitidos por la Administracin. As, la Administracin Pblica se vale del decreto, que puede
ser general o particular; el decreto general se llama tambin reglamento. Del mismo modo, la
Administracin puede valerse de la resolucin, que as como el decreto puede ser general o
particular. La resolucin se distingue del decreto por la autoridad que la emite: mientras ste
procede de la autoridad mxima de la Administracin, o sea del Jefe del Estado, aquella es
emitida por una autoridad inferior en grado. La Administracin utiliza asimismo las circulares
e instrucciones, que integran los reglamentos internos, cuya eficacia se limita al mbito
administrativo interno. Las circulares e instrucciones integran el contenido del acto de
administracin. Finalmente, otro instrumento jurdico de que se vale la Administracin
Pblica para expresar su voluntad, es la ordenanza, de efectiva vigencia en el mbito
administrativo comunal.
65
Se entiende por hecho la expresin, consecuencia o efecto en que se traduce una fuerza.
Una accin consumada, un acontecimiento, un suceso, una situacin, son otros tantos
hechos. Al punto se advierte la profunda diferencia entre hecho y acto: mientras el primero
es un acontecimiento simplemente, el segundo consiste en una declaracin. Hecho jurdico
es, por lo tanto, cualquier evento al que el derecho le asigna una consecuencia jurdica.
57
jurdica. Estos ltimos son los hechos jurdicos. Un hecho no contemplado
por el derecho no es un hecho jurdico.
58
esto se distingue netamente el acto de administracin, cuya eficacia,
como acto, se agota en lo interno de la Administracin Pblica, no
regulando ni disciplinando relaciones con terceros. Los actos
administrativos que concreten la respectiva actividad de la Asamblea
Legislativa o del rgano Judicial se hallan sometidos, en general, a
los mismos principios jurdicos que regulan esa especie de actos
cuando provienen del Ejecutivo. Como consecuencia de ello, el
concepto de acto administrativo no slo comprende los actos de esa
ndole emitidos por el Ejecutivo, sino tambin los de igual naturaleza
emitidos por los rganos Legislativo y Judicial.
66
Eberhard Schmidt-Assmann: La Teora General del Derecho Administrativo como
Sistema. Ed. Marcial Pons, ed. 1, Madrid; 2003, en la pg. 318 manifiesta que Al
quedar sometida la Administracin a la ley, la aplicacin de sta a los casos
individuales ya no se efecta a travs de simples operaciones materiales
inmediatas: debe hacerse mediante una previa declaracin de voluntad de la
Administracin, estableciendo que el respectivo caso individual queda comprendido
en la disposicin legal correspondiente y que, por lo tanto, se adopta tal o cual
decisin.
59
Corresponde, entonces, aclarar ambas cuestiones:
60
b. Actos unilaterales y actos bilaterales67:
67
La unilateralidad o bilateralidad de un acto administrativo no depende del nmero de
personas coautoras del mismo: sino del nmero de sujetos de derecho que intervienen en la
emanacin del acto.
68
Eberhard Schmidt-Assmann: Op. Cit. Ed. Marcial Pons, ed. 1, Madrid, 2003, pg.
326: La doctrina prevaleciente asimila o equipara el contenido al objeto del acto
administrativo; de modo que, en ese orden de ideas y con dicho alcance, el
contenido integra los elementos de acto administrativo. Tanto es as que algunos
expositores, al referirse a dichos elementos, mencionan directamente el contenido
en lugar de hablar del objeto, mientras que otros tratadistas prefieren no mencionar
61
El contenido de un acto administrativo puede ser positivo o negativo,
en cuanto mediante el acto se puede aceptar o rechazar una solicitud,
o se puede disponer que se realice algn hecho o acto, o puede
negarse tal realizacin. El acto de contenido negativo es tan acto
administrativo como el de contenido positivo.
el contenido entre los elementos del acto, por lo que entonces se refieren al objeto
del mismo. Pero tambin los hay que al referirse a los elementos del acto, no slo
mencionan el objeto, sino tambin el contenido de l.
69
Ibidem, pg. 330. Para que un acto emitido por la Administracin Pblica constituya
un acto administrativo, es imprescindible que al hacerlo la Administracin Pblica
acte en su calidad de tal, ejerciendo su normal capacidad de derecho pblico; es
decir, la Administracin Pblica debe actuar en su carcter de rgano esencial de la
estructura del Estado. De modo que para que el acto se considere administrativo no
basta que sea emitido por una autoridad administrativa: adems de esto, deben
cumplirse las condiciones mencionadas. Los actos de la Administracin Pblica,
realizados en la esfera del derecho privado, no son actos administrativos.
62
emanado de la Administracin, que determina, respecto a un sujeto, lo que
para l debe ser de derecho en el caso individual.
3.2. DEFINICIN
70
Rodrguez Arana Jaime: et. Al., en Derecho Administrativo Espaol, Tomo II. Ed.
Netbiblo, ed. 1, Espaa, 2010, pgs. 7 y 8, consideran que la esencia de los actos
administrativos se encuentra en su capacidad de crear, modificar o extinguir
relaciones jurdicas. Contina explicando que, estos actos son adems la
materializacin jurdica de las potestades administrativas que se pronuncia en
ejercicio de la aplicacin del Derecho. Segn estos autores, los actos
administrativos son la concrecin de la potestad administrativa a la realidad en un
caso determinado, bajo su perspectiva, lo esencial del acto administrativo es
materializar una norma administrativa a la realidad para un destinatario concreto, es
decir, un acto administrativo manifiestan- no es ms que la aplicacin automtica,
mecnica de la norma a un destinatario.
71
Gonzlez-Varas Ibez Santiago: El Derecho Administrativo Iberoamericano. Ed.
IMAP, ed. 1. Espaa, 2005, pg. 53. Esa declaracin precisa surgir de un rgano
del Estado y ser emitida en ejercicio de la funcin materialmente administrativa
puesto que es precisamente tal circunstancia la que va a generar consecuencias en
el rgimen del acto que se emita.
63
La definicin de acto administrativo que ms acogida ha tenido se debe a
Zanobini72 la cual se explicar detalladamente ms adelante; por el
momento, es importante sealar que el acto administrativo pertenece a la
categora de los actos jurdicos voluntarios. Partiendo de este presupuesto
esencial cabe reconocer diferencias entre el acto administrativo y el acto
jurdico privado, las cuales justifican la existencia de una teora propia para
esta categora del Derecho Pblico.
Ahora bien, esa declaracin precisa surgir de un rgano del Estado y ser
emitida en ejercicio de la funcin materialmente administrativa (concepcin
72
De Ahumada Ramos Francisco Javier: Materiales del Estudio del Derecho Administrativo.
Ed. Dykinson, ed.1. Madrid, 2001, pg. 65 expresa que el concepto dado por Zanobini es un
concepto amplio, que alcanza tambin a los reglamentos dictados por la administracin
(actos de contenido normativo). Ahora bien, los reglamentos deben quedar fuera de la
definicin de acto administrativo en sentido estricto dado que, mientras los reglamentos
integran el ordenamiento jurdico, los actos administrativos no. Los actos administrativos son
aplicacin del ordenamiento. Esto lleva a que el rgimen jurdico de los actos y los
reglamentos sea diferente.
64
objetiva) puesto que es precisamente tal circunstancia la que va a generar
consecuencias en el rgimen del acto que se emita. En cambio, no es
posible que entidades no estatales dicten actos administrativos, ya que an
reconociendo que el Derecho Pblico pueda regular a veces sus actividades
stas no poseen el mismo rgimen jurdico que los actos administrativos.
Los actos administrativos son declaraciones o manifestaciones formales del
nimo de la administracin, por lo que se excluyen del concepto de acto
administrativo las actuaciones materiales: las actuaciones ejecutivas que se
proyectan sobre la realidad fsica, no jurdica. Ahora bien, que la actuacin
material no sea acto administrativo en sentido estricto no implica que tales
actuaciones carezcan de inters jurdico73.
A) Delimitacin negativa:
Del concepto de acto administrativo han de excluirse:
a) Los actos materiales o de pura ejecucin. Los cuales no consisten en
actos administrativos aunque vienen respaldados por uno;
b) Los actos de la Administracin cuando acta como persona jurdica de
Derecho Privado;
c) Los contratos celebrados por la Administracin. Puesto que el
concepto de acto administrativo implica la unilateralidad: es la voluntad
73
Romero Prez Jorge Enrique: Derecho Administrativo General. Ed. EUNED, ed. 1,
Madrid, 2003, pg. 218 manifiesta que el acto administrativo por un lado, constituye un
ejercicio responsable del poder de configuracin por parte de la Administracin, y por otro,
proporciona a los ciudadanos una expectativa clara de lo que va a llevarse a cabo bajo la
responsabilidad de la Administracin. El acto administrativo es el instrumento adecuado para
el ejercicio de las habilitaciones que la Ley efecta en favor de la Administracin para que
sta contribuya a configurar la realidad.
74
De acuerdo a Martos Navarro Fernando y otros: Cuerpo de Gestin Administrativa. Ed.
MAD, ed. 1, Madrid, 2006, Pg. 318.
65
de la Administracin la nica, a diferencia de los contratos civiles y
administrativos, que requieren un acuerdo de voluntades.;
d) Los actos polticos o de gobierno. Es decir, aquellos que emanan del
Gobierno u otro poder constituido, en el ejercicio de sus cometidos
propiamente polticos, y
e) Los reglamentos. Son normas jurdicas, creando derecho positivo con
carcter permanente, mientras que los actos administrativos se agotan
con su pura ejecucin y no crean derecho.
B) Delimitacin Positiva:
La generalidad de la doctrina recoge la clsica definicin de Zanobini, segn
la cual el acto administrativo es: cualquier declaracin de voluntad, de
deseo, de conocimiento o de juicio realizada por un sujeto de la
Administracin Pblica en el ejercicio de una potestad administrativa distinta
de la potestad reglamentaria.
66
de facultades legislativas delegadas; as como tambin los actos de
gobierno y las ejecuciones materiales.
3.3. ELEMENTOS75
75
Galindo Vcha Juan Carlos: Lecciones de Derecho Procesal Administrativo, Volumen II.
Ed. Discentibus, ed. 1, Mxico, 2003, pg. 360. La validez del acto administrativo depende
del cumplimiento de ciertos requisitos esenciales: tales requisitos se concretan en los
elementos de dicho acto, los cuales deben concurrir simultneamente en la forma requerida
por el ordenamiento jurdico. Estando reunidos los elementos el acto administrativo es
perfecto: vlido y eficaz. De modo que los elementos del acto administrativo son los
requisitos que deben concurrir simultneamente para la plena validez y eficacia del acto en
cuestin.
67
La falta de esos elementos, o de alguno de ellos, determina que el acto
administrativo sea viciado.
A. ELEMENTOS ESENCIALES:
a) Sujeto
El acto administrativo requiere como primer elemento la existencia de un
sujeto legalmente hbil para emitirlo76. As, tratndose de la Administracin
Pblica, el rgano respectivo debe tener competencia; tratndose del
administrado, ste debe tener la capacidad necesaria.
76
Los sujetos del acto administrativo son: la Administracin Pblica, que debe intervenir
inexcusablemente, y el administrado, cuya intervencin se produce en los supuestos de
actos administrativos bilaterales.
77
La generalidad de la doctrina, al referirse a este elemento, le llama competencia. Tal
denominacin es impropia por lo restringida, pues la competencia slo se refiere a la
68
1 Competencia de la Administracin Pblica:
2 Capacidad:
Administracin Pblica, siendo de advertir que el acto administrativo no slo puede ser
unilateral, que entonces supone la exclusiva intervencin a la Administracin Pblica, sino
tambin bilateral, lo que entonces supone la intervencin del administrado. Lo que para la
Administracin Pblica es competencia, para el administrado es capacidad: de ah lo
impropio de denominarle competencia al elemento que ahora consideramos.
69
incapacidad natural del agente pblico -resultantes del proceso biolgico- se
rigen por la legislacin civil78. El acto dictado por un funcionario insano es
invlido. Las normas administrativas no pueden asignarle validez a los actos
de un funcionario demente, por ejemplo, pues ello echara por tierra la base
misma del acto administrativo: la declaracin de voluntad.
b) Del administrado.
78
Galindo Vcha Juan Carlos: Op. Cit. Ed. Discentibus, ed. 1. Mxico, 2003, pg. 369. El
derecho administrativo, en cuanto se vale del individuo, parte aqu de un presupuesto
fundamental: las reglas dadas por la legislacin civil sustantiva sobre capacidad natural de
las personas. La incapacidad natural debe, pues, ser reglada por las normas y principios del
derecho privado, pues el rgano-persona, es decir el empleado o el funcionario pblico,
como elementos fsicos de que se vale la Administracin Pblica, son tomados por el
derecho pblico del derecho privado, que es quien regula el status de dichos elementos
fsicos.
70
La titularidad de potestades y derechos del administrado frente a la
Administracin Pblica no es consecuencia de una aptitud jurdica o
capacidad distinta de la jurdico-privada. Las variantes que puedan
presentarse en cuanto a condiciones o requisitos para que el administrado
pueda actuar en determinados asuntos de derecho administrativo, se
presenta, tambin en el derecho privado, donde segn de qu acto o
contrato se trate, as sern las condiciones o requisitos especficos que el
individuo debe reunir. Con respecto al derecho administrativo, todo se reduce
a una adaptacin bsica de la teora de derecho privado referente a la
capacidad. Cuando se considera al hombre como administrado, se limita a
una adaptacin bsica de la teora de derecho privado referente a la
capacidad. Cuando se considera al hombre como administrado, se le toma
sobre el presupuesto de un status bsico: el determinado por la capacidad
que le asigna el derecho privado.
b) Causa
71
expuesto; aparte de que la voluntad es el mecanismo para poner en
movimiento la causa, si la voluntad que en el caso expresare el sujeto emisor
no estuviere de acuerdo con tales antecedentes o circunstancias de hecho o
de derecho, el acto emitido se hallara viciado. Lo que prevalece son los
mencionados antecedentes o circunstancias de hecho o de derecho, y no la
voluntad del sujeto, su apreciacin subjetiva. Por ello considero inaceptable
la opinin de quienes sostienen que la causa consiste en la valoracin
subjetiva del inters pblico por parte de la Administracin Pblica. Por lo
dems, nuevamente cabe recordar la diferencia entre causa y expresin de
voluntad. Por ello se insiste en la nocin de causa que se ha dado
precedentemente.
c) Objeto (contenido)
El objeto o contenido80 consiste en la resolucin o medida concreta que
mediante el acto adopta la autoridad, siendo ello lo que diferencia un acto de
otro acto. De modo que el contenido del acto es lo que ste precepta; es el
efecto prctico que el sujeto emisor se propone lograr a travs de su accin
voluntaria. La doctrina, en general, afirma que el objeto o contenido del acto
administrativo debe reunir los siguientes atributos o caracteres: certeza,
licitud y posibilidad fsica.
d) Forma
El concepto de forma del acto administrativo tiene una doble acepcin: en
primer lugar, una acepcin restringida, que considera forma la que debe
observarse al emitir el acto, exteriorizando concreta y definitivamente la
voluntad de la Administracin Pblica ya formada; y en segundo lugar, una
80
El objeto de un acto administrativo puede ser positivo o negativo, en cuanto mediante el
acto se puede aceptar o rechazar una solicitud, o se puede disponer que se realice algn
hecho o acto, o puede negarse tal realizacin. Expres, asimismo, que el acto de contenido
negativo es tan acto administrativo como el de contenido positivo.
72
acepcin amplia, que no slo comprende la anterior, sino tambin el conjunto
de formalidades o requisitos que deben observarse o respetarse para llegar a
emitir el acto. Se distingue, as, la forma del acto administrativo, de las
formalidades de dicho acto, que respectivamente comprenden los requisitos
a cumplir en el proceso de expresin o exteriorizacin de la voluntad
administrativa y en el proceso de formacin de la misma. Lo primero, proceso
de expresin de la voluntad, se vincula a las formas del acto que se emite, y
lo segundo, proceso de formacin del acto administrativo que se relaciona al
procedimiento de emanacin del acto.
73
incertidumbre slo puede ser quebrada por la norma positiva, atribuyndole
al silencio un significado positivo o uno negativo, lo que depender de las
circunstancias o de las situaciones que se consideren.
74
administrado-, si la norma aplicable le reconoce o atribuye tales efectos. El
efecto atribuido por la norma al silencio de la Administracin, vale como
presuncin del alcance o significado de la voluntad administrativa. La norma
realiza aqu una interpretacin razonable del sentido de ese silencio. No se
trata, pues, de una ficcin de la norma, sino de una presuncin aceptada por
sta.
75
suficientemente comprensiva, su mera referencia puede surtir efectos
de motivacin, resultando as que la simple cita de la disposicin legal
valdra entonces como motivacin. En dos palabras: la motivacin
idnea o eficaz requiere que ella sea suficiente para apreciar con
exactitud los motivos determinantes del acto.
Para surtir efectos el acto administrativo no slo debe ser vlido82, sino
tambin eficaz; slo as adquirir ejecutoriedad y podr ser puesto en
prctica. El acto administrativo, para ser perfecto, requiere validez y eficacia.
e) Finalidad
82
El acto administrativo se hace eficaz, adquiriendo entonces ejecutoriedad, mediante su
publicidad o comunicacin a los interesados. Tal publicidad o comunicacin a los
interesados (colectividad o personas particularmente interesadas en sus efectos), constituye
un aspecto de la forma vinculado directamente a la eficacia del acto. Se trata de una
formalidad posterior a la emisin del acto. La publicidad o comunicacin consiste en llevar el
acto emitido a conocimiento de los interesados.
76
en el Estado de Derecho se impone como ineludible resultado de la sumisin
de la Administracin al orden jurdico.
La finalidad debe ser la prevista por la norma para actos del respectivo objeto
o contenido. Debe ser una finalidad verdadera, no encubierta, ni falsa, ni
distinta a la correspondiente al objeto o contenido del acto. En caso contrario
habra una desviacin de poder que viciara el acto. As, por ejemplo, si se
deja cesante a un empleado o funcionario en mrito a su mala conducta, la
finalidad no puede ser sino el saneamiento de la Administracin Pblica y el
deseo de lograr la eficiencia de sta.
f) Moral
83
Esto aparece tanto ms comprensible si se tiene en cuenta que el acto administrativo es
una de las maneras en que el Estado manifiesta su voluntad, lo que resulta de particular
valoracin por ser el Estado el rgano creador del derecho y el encargado de asegurar su
imperio.
77
actividad de la Administracin, del mismo modo, la moral debe ser el soporte
de toda la actividad de los administrados.
B. ELEMENTOS ACCIDENTALES:
84
Como consecuencia, puede afirmarse que los elementos accidentales o accesorios son
todos aquellos que, no siendo necesarios para la existencia del acto administrativo, ni
pudindoseles considerar implcitos en l, son incluidos en el mismo por voluntad de las
partes. Concretamente, tales elementos accidentales o accesorios son el trmino, la
condicin y el modo.
78
entonces sobre el momento en que tales efectos comienzan o cesan
de producirse, pues se les circunscribe a un lapso menor que el que
resultara de la ley si no se hubiese recurrido al trmino como clusula
accesoria.
79
B. Ejecutoriedad
La ejecutoriedad del acto administrativo significa que, por principio, la
Administracin misma y con sus propios medios lo hace efectivo, ponindolo
en prctica.
3.4. CLASIFICACIN
A) ACTOS FAVORABLES
a) Admisiones. Suponen la atribucin a los administrados de un status
jurdico. Es decir, adjudicacin de una situacin y de un rgimen especial
para tal sujeto;
80
d) Aprobaciones. Constituyen un requisito posterior a determinados hechos,
los cuales son vlidos en s, pero ineficaces hasta tanto no medie la
intervencin de la administracin, y
B) ACTOS DE GRAVAMEN
Son aquellos que restringen la esfera jurdica de los particulares. Estos actos
pueden ser sub clasificados como siguen:
81
2. En cuanto a los sujetos
Otra clasificacin de los actos administrativos puede partir de los sujetos
administrativos que proceden o de los sujetos que aparecen como
destinatarios de los actos. Atendiendo al sujeto pblico de procedencia, del
que emanan los actos, podemos separar tantos grupos de actos como
sectores de Administracin hay: actos de la Administracin General del
Estado, autnoma, local, institucional, entre otros.
82
momento del procedimiento administrativo en que se producen los actos. Los
actos del trmite son preparatorios de los actos definitivos y, por lo tanto, al
carecer de sustantividad propia, al tener su sentido en relacin con la
totalidad del procedimiento, se les excluye de la va revisora, a no ser que
decidan directa o indirectamente el asunto, determinen la imposibilidad de
continuar el procedimiento produzcan indefensin o perjuicio irreparable a
derechos o intereses legtimos.
83
Tambin es admisible el recurso contencioso-administrativo contra la
inactividad de la administracin, cuando venga obligada a realizar una
prestacin concreta a favor de una o varias personas determinadas ya por
preverlo as una disposicin general o por derivar de un acto, contrato o
convenio administrativo, as como en caso de va de hecho cuando la
Administracin lleva a cabo actuaciones materiales carentes de la adecuada
cobertura o fundamentacin jurdica.
84
Los actos administrativos deben clasificarse85 en los cuatro siguientes grupos
fundamentales, que a su vez incluyen o subsumen algunas categoras de
actos que otros autores hacen figurar como autnomas:
a) Por la estructura del acto;
b) Por el alcance de los efectos del acto con relacin a las personas;
c) Por el mbito jurdico en que la Administracin Pblica desarrolla su
capacidad o competencia (poder legal), y
d) Por la ndole de la actividad que ejerce la Administracin Pblica.
Dentro de esta categora deben incluirse otras que suelen darse como
autnomas. Son ellas:
1. La que distingue entre mero acto administrativo o acto administrativo en
sentido estricto y acto administrativo negocio jurdico. Si bien hay tratadistas
que relacionan esta clasificacin a los efectos del acto, deben vincularse a la
estructura del mismo, ya que sta, se refiere a la formacin como a las
consecuencias o efectos del acto.
85
Eberhard Schmidt-Assmann: Op. Cit., Ed. Marcial Pons, ed. 1, Madrid, 2003, pg. 215.
85
Los actos administrativos negocios jurdicos son declaraciones de voluntad
del rgano administrativo que tienden a producir un efecto jurdico. La
Administracin Pblica quiere el acto en s mismo y, adems, quiere los
efectos jurdicos que el acto est llamado a producir. Estos efectos
encuentran o tienen su fuente en el propio acto administrativo.
86
funden en una sola voluntad. Los rganos o sujetos intervinientes han de
perseguir un contenido y un fin nicos.
Considerado respecto a las personas sobre las que pueden incidir los efectos
del acto administrativo, ste puede ser general.
El acto administrativo general, se refiere a todas las personas
indeterminadamente. El acto administrativo individual (concreto o especial)
se refiere a una, varias o muchas personas determinadas.
86
De modo que mientras en el acto complejo las diversas voluntades se funden y unifican en
una sola voluntad, en el acto colectivo slo se unen en una sola declaracin.
87
c) Por el mbito jurdico en que el Estado desarrolla su capacidad o
competencia.
87
Si bien el acto que la Administracin Pblica realice o emita en el mbito del derecho
privado, no es acto administrativo, sino acto civil de la Administracin, como en ambos casos
el sujeto u rgano emisor es siempre el mismo (la Administracin Pblica), en una
clasificacin de los actos administrativos cuadra distinguir los actos emitidos por la
Administracin Pblica en razn del mbito jurdico en que sta acte. De ah que sea
justificado oponer el acto administrativo al acto civil de la Administracin, tanto ms cuando
tal diferenciacin tiene consecuencias prcticas.
88
que en la actualidad la distincin radique fundamentalmente en la
esfera jurdica -pblica o privada- en que acte la Administracin Pblica.
89
Para Jze88 los actos jurdicos son manifestaciones de voluntad de
individuos -gobernantes, agentes pblicos, simples particulares- en
ejercicio de un poder legal y con el objeto de producir un efecto de
derecho. Este efecto consiste en crear una situacin jurdica, investir a
un individuo de dicha situacin o hacer constar o legalizar una
situacin jurdica preexistente.
Por otra parte, el acto jurdico supone un poder legal, del que la
manifestacin de voluntad no es ms que su ejercicio. As, el individuo
que todava no pertenece a la administracin pblica o que ha dejado
de pertenecer a sta, no tiene el poder legal que se denomina
competencia; por tanto, las manifestaciones de voluntad que de l
pueden emanar no constituyen el ejercicio de un poder legal. Como
actos jurdicos son en principio, inexistentes.
88
Seala dos ideas comunes a todos los actos jurdicos: todo acto jurdico es siempre una
manifestacin de voluntad; todo acto jurdico constituye el ejercicio de un poder legal.
90
3.5. CARACTERSTICAS
1. Declaracin
2. Unilateralidad
89
Martn Mateo Ramn: Manual de Derecho Administrativo, Ed. Thomson Aranzadi, ed.
24, Espaa, 2005, pg. 116.
91
pudiendo imponerse por la Administracin, de acuerdo con la ley,
determinadas conductas a los particulares.
3. No normatividad
4. Origen Administrativo
92
no hay que descartar que no siempre es fcil saber cuando se est en
presencia de un rgano de la administracin y cuando se acta en
base al Derecho Administrativo.
90
Este concepto, surgido para arbitrar la delimitacin de competencias entre lo civil
y lo administrativo a propsito de la actividad privada de la Administracin, implica
diferenciar entre unos actos preparatorios de carcter administrativo y otros
sustantivos y de naturaleza privada.
93
3.6. EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
El acto administrativo se emite para lograr un resultado, vale decir para que
produzca determinado efecto. Para que el acto administrativo produzca
normal y definitivamente los efectos que determinaron su emisin, es
menester que dicho acto sea jurdicamente perfecto, o sea debe reunir
simultneamente los requisitos de validez y de eficacia.
94
b) Efectos del acto administrativo respecto al pasado.
95
continuados, mantendr su eficacia mientras no sea jurdicamente
extinguido, todo ello sin perjuicio de las obvias o posibles dificultades sobre
la prueba de la existencia del acto en los casos de que su emisin haya sido
verbal, por signos o por seales.
96
configura un mero pronunciamiento administrativo carente de presuncin de
legitimidad y de ejecutoriedad.
92
En doctrina hay quien pretende diferenciar defectos y vicio, sosteniendo que defecto
implica una nocin ms amplia de vicio. Pero existe el criterio de quienes rechazan ese
punto de vista y sostienen que ambos vocablos tienen aqu el mismo significado.
Jurdicamente, acto defectuoso es el carente de perfeccin por hallarse afectado de un vicio.
Defecto del acto equivale, pues, a vicio del acto. Las irregularidades irrelevantes para la
validez o para la eficacia del acto, desde el punto de vista de la tcnica jurdica no
constituyen defectos ni vicios del acto administrativo.
97
administrado pueda existir indemnizacin; el acto inoportuno, cuya
extincin se opera en sede administrativa, por razones de
oportunidad, mrito o conveniencia (inters general), apareja derecho
a indemnizacin en favor del administrado.
93
Sin duda alguna puede afirmarse que la eventual desarmona entre el acto administrativo
y las sobrevinientes exigencias o conveniencias de inters pblico, en nada afectan la
perfeccin originaria de ese acto. Jurdicamente, ste contina siendo perfecto.
98
La disconformidad del acto administrativo con el inters general, en nada
afecta la perfeccin de aqul. Vale decir, dicha disconformidad no convierte
en ilegtimo al acto.
Pero las consecuencias del vicio variarn segn la ndole del acto: en los
continuados pueden incidir en la subsistencia y en los efectos del acto; en los
instantneos las consecuencias del vicio slo pueden concretarse
prcticamente a los efectos del acto, pues en cuanto a la subsistencia de
ste es de advertir que el acto se agota contemporneamente a su emisin.
Por lo dems, todos los aspectos de un acto administrativo son susceptibles
de ser afectados por vicios o defectos. As, la voluntad, que es un
presupuesto sine qua non de todo acto administrativo, como tambin los
elementos de dicho acto pueden resultar viciados.
99
inoportuno o inconveniente, pero no en ilegtimo. No es posible asimilar
ilegitimidad, que es infraccin al orden jurdico positivo, con inoportunidad,
que es disconformidad del acto con las conveniencias o con los intereses
generales o pblicos. Inoportunidad no es invalidez, sino inconveniencia.
Nunca podr decirse con razn que un acto inoportuno es un acto invlido.
Inoportunidad es una cosa; invalidez es otra cosa. De ah, pues, que la
anulacin de los actos administrativos slo procede por razones de
ilegitimidad y no por razones de oportunidad.
100
opuesto contrata con el principio de conservacin de los valores jurdicos,
sino porque no toda irregularidad de un acto administrativo produce igual
impacto o efecto en la vida social: de ah que resulte injustificado asignarles
iguales consecuencias a todas las irregularidades.
Capacidad.
101
debe, pues, ser reglada por las normas y principios del derecho
privado, pues el rgano persona, es decir el empleado o el funcionario
pblico, como elementos fsicos de que se vale la Administracin
Pblica, son tomados por el derecho pblico del derecho privado, que
es quien regula el status de dichos elementos fsicos.
b) Causa.
102
del acto. De qu naturaleza es dicha falla o irregularidad? Trtase
de un acto nulo, nulidad absoluta, o simplemente anulable, nulidad
relativa? Depende de las circunstancias.
c) Contenido.
103
cuyo objeto contravenga dichos presupuestos es invlido. En materia
de actos administrativos la violacin de la ley puede referirse a
cualquiera de los aspectos de los mismos (expresin de la voluntad y
elementos). Pero cuando en derecho administrativo se habla de vicio
de violacin de la ley se entiende referir particularmente al que
contraviene las reglas a que debe sujetarse el contenido u objeto del
acto. Generalmente a este vicio suele denominrsele violacin de la
ley de fondo.
En otro lugar de esta obra qued dicho que el concepto de formas del
acto administrativo comprende tanto los requisitos a cumplir en el
proceso de expresin o exteriorizacin de la voluntad administrativa
como en el proceso de formacin de la misma. Lo primero, proceso de
expresin de la voluntad, se vincula a las formas del acto que se
emite; lo segundo, proceso de formacin del acto administrativo, se
relaciona al procedimiento de emanacin del acto.
104
respectiva voluntad. En derecho administrativo, cuando una forma es
exigida o requerida, tal forma es esencial. En todo acto formal la
forma es esencial. Las expresiones forma esencial y acto formal son
correlativas.
95
La desviacin de poder, o violacin de la finalidad legal, se particulariza fundamentalmente
por trasuntar un contenido o elemento subjetivo, psicolgico, caracterizado por la voluntad
-generalmente encubierta o disimulada- de lograr determinado fin; pero no es necesario que
el emisor del acto administrativo haya procedido o actuado con intencin maligna o inmoral,
pues la desviacin de poder puede responder a error de derecho.
105
La justificacin o demostracin de la existencia de este vicio
generalmente resulta difcil, pero no imposible. Esto obedece a que se
trata de un vicio clandestino, que se intenta disimular con apariencias
de legalidad, situacin que se agudiza porque incluso en ocasiones la
autoridad administrativa acta de mala fe. Pero, esta dificultad no es
imposiblidad, y as, a veces, por rastros quedados en la
documentacin administrativa, y otras veces por meros razonamientos
lgicos frente a los hechos ocurridos, se logra demostrar la traicin al
fin legal, o sea la falsa finalidad invocada para la emisin del acto.
106
dicha irregularidad, es decir dependen de que se trate de un acto
nulo, nulidad absoluta, o de un acto anulable, nulidad relativa.
Dichas consecuencias o efectos pueden sintetizarse en la siguiente
forma:
107
retrotraen a la fecha del acto anulado. Ello es as porque se considera
que el acto de referencia nunca existi jurdicamente. De ah que la
nulidad del acto dispuesta por la autoridad competente para juzgarla
tenga carcter meramente declarativo.
El acto anulable, por anlogas razones a las invocadas respecto al acto nulo
tiene plena vigencia y obligatoriedad hasta tanto su nulidad sea objeto de
declaracin formal por autoridad competente. El acto anulable puede ser
saneado. Respecto al tiempo, la invalidez del acto anulable acta para el
futuro, es decir a partir del acto de anulacin, que en consecuencia tiene
efectos meramente constitutivos.
108
3.8. EXTINCIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
96
La cesacin de los efectos del acto se opera, por ejemplo, por expiracin del trmino
establecido y por cumplimiento del objeto. La extincin del acto se produce, verbigracia, por
caducidad, revocacin, anulacin, renuncia o rescisin.
97
Por extincin del acto administrativo se entiende su retiro del campo jurdico por
circunstancias no consideradas ni advertidas en el momento de emisin del mismo.
109
generalmente se produce por causas que son consecuencias de hechos o
circunstancias advertidos o surgidos posteriormente.
110
Si bien todos los actos referidos pueden, en principio general, ser
extinguidos, es decir, retirados del mundo jurdico, en los casos concretos de
extincin proceder o no segn las circunstancias particulares ocurrentes y el
medio jurdico que al efecto desee utilizarse.
111
reglamento no obsta a la subsistencia de los derechos que los particulares o
administrados hayan adquirido a su amparo.
A) Revocacin.
112
d) Los actos de ejecucin continuada. La ndole de tales actos no suscita
cuestin alguna acerca de su posible revocacin. sta proceder si
concurren los requisitos admitidos o exigidos al respecto por el orden jurdico.
e) Actos de ejecucin instantnea. Respecto a esta categora de actos hay
que distinguir: Si los efectos inmediatos se agotan con la ejecucin del acto;
si, ejecutado el acto, sus efectos perduran a travs de otro acto, y si
habindose permitido la realizacin de un acto instantneo, ste se realiz o
no.
f) Actos reglados. Estos pueden ser extinguidos mediante revocacin si al
emitirse el acto no se actu de acuerdo a lo requerido por las normas que
rigen tal emisin, el acto estara afectado de ilegitimidad, siendo entonces
susceptible de revocacin por ilegitimidad.
g) Actos discrecionales. Estos pueden ser revocados, ser as en tanto y en
cuanto concurran las circunstancias generales que justifican la revocacin
del acto administrativo. La sola circunstancia de tratarse de un acto
discrecional en modo alguno justifica su revocacin.
h) Actos que crean obligaciones o restricciones a cargo de los administrados,
es decir actos emitidos en el inters exclusivo de la Administracin Pblica.
Esto se explica perfectamente, pues tal extincin del acto es asimilable a una
renuncia de parte de la Administracin Pblica, o a una nueva y actual
valoracin de los intereses pblicos que hace procedente la eliminacin de
esas restricciones u obligaciones.
i) Cuando la revocacin de un acto es en favor del administrado, es
admisible. El administrado favorecido no podra oponerse, pues el acto de
revocacin no le habra ocasionado agravio alguno. Tal revocacin, para ser
lcita, no debe implicar, de parte de la Administracin Pblica, una abdicacin
de potestades esenciales; as, la revocacin sera improcedente si tuviere
por objeto dejar subsistente un acto favorable al administrado pero afectado
de grave ilegitimidad.
113
La revocabilidad del acto administrativo no puede ser inherente a su esencia,
ni puede constituir el principio, en esta materia. La revocacin del acto
administrativo es una medida excepcional, verdaderamente anormal. Slo
procede en supuestos de discordancia actual del acto con el inters pblico o
de violacin originaria del orden jurdico positivo. Es slo un medio para
corregir ciertos males que afectan al acto administrativo.
114
partir de la fecha de la revocacin. Esto es as porque en tal caso sta tiene
efectos constitutivos.
115
La anulacin es actividad propia del rgano jurisdiccional. ste es el rgano
competente para anular un acto administrativo. Tal competencia se abre
cuando el acto, siendo regular, rene los dems requisitos exigidos al
respecto, entre stos creacin de derechos subjetivos: en estos casos la
Administracin Pblica no puede revocar por ilegitimidad el acto en cuestin.
Cuando del acto administrativo no han nacido derechos subjetivos en favor
del administrado, su extincin puede realizarla la propia Administracin
Pblica, actuando por s y ante s, recurriendo a la revocacin por razones de
ilegitimidad. En tales supuestos, la Administracin Pblica ejerce una especie
de polica sobre sus propios actos, a fin de restablecer el orden jurdico
violado. Pero cuando el presunto acto ilegtimo produjo efectos jurdicos,
creando derechos a favor del administrado, su extincin excede el mbito de
la mera polica, constituyendo entonces actividad propia del rgano
jurisdiccional.
Son anulables los mismos actos que pueden ser revocados por razones de
ilegitimidad. Tal es el punto de partida. En consecuencia, pueden ser
anulados los actos continuados. Mediante la anulacin se tiende a extinguir
un acto administrativo viciado. Pero los vicios de los actos administrativos
pueden referirse a toda clase de actos, o sea tanto a los actos continuados
como a los actos instantneos.
Por supuesto, los vicios del acto instantneo incidirn sobre los efectos de
ste siempre y cuando dicho acto se haya producido o haya nacido con el
estigma de la ilegitimidad. Los efectos de un acto viciado, como reflejos de
ste, por principio general, son tambin viciados. De acuerdo a lo expuesto, y
desde que la anulacin es el medio jurdico de que se vale el Estado, a
travs del rgano jurisdiccional, para extinguir actos afectados de vicios, la
anulacin puede referirse a actos continuados como a actos instantneos.
116
En lo atinente a la anulacin de los actos de ejecucin instantnea son, en
general, aplicables las consideraciones hechas respecto a la revocacin de
ellos por razones de ilegitimidad, en tanto circunstancias particulares no
exijan una solucin distinta. Tambin podran ser anulados los actos
administrativos de contenido general o abstracto, creadores de derecho
objetivo. Es lo que sucedera si tales actos, a pedido de parte, fuesen
declarados inconstitucionales.
117
CAPTULO IV
118
cubra tambin la del propio damnificado, que de tal modo no poda fundar
ningn tipo de reclamo. As, la doctrina fue evolucionando, hasta que una vez
ms, el Consejo de Estado Francs fue factor fundamental en el mundo del
Derecho Administrativo.
119
de la impunidad del Estado, sintetizndose este extremo en la habitualmente
empleada frase de Laferrire: "Le propre de la souveranit est de s'imposer
tous sans compensation".
120
encuentran estrechamente relacionados en razn de que constituyen
expresiones solemnes de una obligacin.
4.2. Concepto
98
Boffi Boggero, Luis M.: Enciclopedia Jurdica Omeba, Tomo XXIV. Editorial Driskil, S. A.
Buenos Aires, Argentina, 1979. Pg. 791.
99
Prez Carrillo, Antonio: La Responsabilidad Jurdica, Conceptos Dogmticos y Teora del
Derecho. UNAM, Mxico, 1979. Pg. 60.
100
Muoz Machado, Santiago: La Responsabilidad Civil Concurrente de las
Administraciones Pblicas. Ed. Civitas, Madrid, 1990. Pg. 179.
121
Ahora bien, esta responsabilidad traslada al mbito de la
Administracin Pblica resulta ms relevante en razn de que todas
las acciones por parte de los funcionarios de la Administracin pueden
generar daos en los particulares y en consecuencia deben estar
sujetas a responsabilidad por lo que la Constitucin en el artculo 235
impone como principal directriz a todos los funcionarios de la
Administracin, actuar siempre apegados al marco jurdico, es decir,
al principio de legalidad, no obstante aunque stos acten conforme a
derecho no pueden evitar que su actividad ocasione en algn
momento dao a los administrados. Es por ello que las normas
constitucionales no solo controlan el actuar de los funcionarios a
travs del artculo antes citado sino que se dedica un ttulo completo
denominado: Responsabilidad de los Funcionarios Pblicos, en el
que se regula los diferentes tipos de responsabilidad en que pueden
incurrir los funcionarios de la Administracin por el desempeo de sus
funciones, ya que es en razn de la falta del cumplimiento de los
deberes que impone la funcin pblica que nace la responsabilidad
del funcionario la cual puede ser civil, penal, administrativa y
patrimonial.
122
Para la responsabilidad penal los daos o perjuicios ocasionados por
los funcionarios pblicos tienen un carcter social, pues son
considerados como atentados contra el orden pblico suficientemente
graves como para ser reprobados y ser erigidos en infracciones por el
incumplimiento de los parmetros que el Cdigo Penal establece.
123
La responsabilidad administrativa cumple una doble funcin pues adems de
establecerse como una garanta consagrada a favor del particular para lograr
el resarcimiento del perjuicio causado por el Estado se muestra como medio
de control de la propia Administracin.
124
funcionamiento normal o anormal de los servicios pblicos, con exclusin de
los supuestos de fuerza mayor.
La lesin que debe indemnizarse por los daos sufridos por los particulares
en cualesquiera de sus bienes y derechos se produce, salvo en los casos de
fuerza mayor, siempre que aquella sea consecuencia del funcionamiento
(normal o anormal) de los servicios pblicos, englobndose en esta ltima
tanto el mal funcionamiento del servicio pblico -ejecucin de acuerdos
ilegales, o funcionamiento irregular por impericia, error, negligencia o dolo- ,
como la omisin de una actividad ordenada o el retraso en el obrar.
125
Con la excepcin, de la existencia de fuerza mayor, esto es, de los daos
causados por aquellos hechos que aun siendo previsibles, sean inevitables,
insuperables, irresistibles y extraos o ajenos por completo a la actividad
administrativa o al funcionamiento de los servicios pblicos.
El carcter evaluable del dao concurre tan solo cuando haya tenido lugar un
autntico quebranto patrimonial, pero no as cuando nicamente hayan
existido simples molestias o perjuicios sin trascendencia econmica
subjetiva; siendo oportuno destacar que en la actualidad ya no existe
obstculo alguno, ms all del de su cuantificacin, en reconocer tambin la
indemnizacin por daos morales, y ello como compensacin del dolor o
126
sufrimiento que determinados actos tienen sobre las personas, como lo son
la muerte de seres queridos o la existencia de dolor por las lesiones
producidas; ni tampoco para indemnizar mediante el dao emergente como
el lucro cesante, si bien ello no ampara las ganancias dejadas de percibir que
sean posibles, pero derivadas de resultados inseguros y desprovistos de
certidumbre, cuando las pruebas de tales ganancias sean dudosas o
meramente contingentes.
127
justificacin excluyente de la antijuricidad del dao producido por la
mencionada actuacin administrativa.
128
obliga, como regla general, a indemnizar, a salvo de que el legislador
haya excluido expresamente tal derecho.
a) Entre los primeros, esto es entre las sentencias que han admitido la
obligacin de indemnizar como consecuencia de la responsabilidad de
la Administracin por actos legislativos -lo que se ha hecho bajo la
premisa bsica de que no puede descartarse que pueda existir
responsabilidad, aun tratndose de actos legislativos- cuando la
produccin del dao revista caracteres lo suficientemente
singularizados e imprevisibles como para que pueda considerarse
intermediada o relacionada con la actividad de la Administracin
llamada a aplicar la ley, apelndose expresamente a estos efectos por
la jurisprudencia al principio de confianza legtima.
129
b) Entre los segundos, es decir, entre los pronunciamientos jurisdiccionales
que han entendido que no se produce la concurrencia de los requisitos
necesarios para que los daos derivados de actos legislativos sean
indemnizables, declarndose en todos ellos que el personal sujeto a rgimen
estatutario, que est al servicio del Estado, no goza de un derecho subjetivo
o de un inters cierto, efectivo y actual existente en su patrimonio, sino de
una simple expectativa a que la jubilacin forzosa se produjese a una
determinada edad (la vigente en el momento de comenzar la prestacin de
sus servicios), estando dicha edad sujeta en todo momento a las posibles
reformas del aludido rgimen estatutario, por lo que la jubilacin forzosa del
referido personal por causa de edad forma parte del contenido de la relacin
estatutaria que les vincula con el Estado, y la anticipacin de la edad de
jubilacin constituye una legtima modificacin legislativa de dicho rgimen
estatutario que no produce a los afectados una lesin que deba ser
indemnizada.
130
como las Entidades de Derecho Pblico con personalidad jurdica propia que
dependan de cualquiera de las Administraciones Pblicas).
101
Moya Jimnez, Antonio: Aspectos prcticos de la Responsabilidad Civil, Mercantil y
Administrativa con fundamentos legales y jurisprudencia, Ed. Bosch, ed. 1, 2005, Pg. 27.
Fuerza mayor y caso fortuito es cualquier acontecimiento forzoso o extremo a una parte y
ms all de su control que le impide o retrasa el cumplimiento de las obligaciones derivadas
del contrato.
131
derecho a protestar ni a reclamar formalmente la reparacin por el
dao recibido. De igual manera en la poca romana no existi
ninguna accin para lograr indemnizacin por perjuicios ocasionados
por la Administracin o por sus agentes a los administrados ya que el
Estado estaba personificando al prncipe quien era la imagen viviente
de la soberana. Con el transcurso del tiempo en el Imperio Romano
se admiti en ciertos casos la responsabilidad de los funcionarios,
reconocindose algunos derechos individuales frente al Estado, como
la propiedad quiritaria, que significa que ninguna propiedad poda
ser expropiada sin antes indemnizar al perjudicado; sin embargo, el
ciudadano careca de un instrumento eficaz para hacer valer el
derecho que se le otorgaba.
Luego surge en dicho imperio la idea del Fisco o Fiscus el cual era
estimado como una persona moral poseedora de los bienes
designados a los fines del Estado por lo que era necesario distinguir
los bienes del Fisco de los bienes del Prncipe recibiendo los primeros
el nombre de erarium. El fisco representaba al Estado en todos los
asuntos del Derecho Civil relativos al patrimonio pblico originndose
as una diferencia entre la actividad privada estatal y los actos de
Poder.
Manuel Mara Diez, manifiesta que: La Teora del Fisco tuvo la ventaja de
proporcionar al sbdito la posibilidad de demandar a la autoridad en la
persona del Fisco, ante sus propios tribunales con tal que la relacin litigiosa
fuera de carcter patrimonial. Esta teora se convirti en un avance hacia el
principio de la responsabilidad del Estado pero el absolutismo de los reyes
imposibilitaba a los sbditos el ejercicio de acciones tendientes a lograr una
indemnizacin proporcional a los daos padecidos.
132
4.6.2. Responsabilidad patrimonial por mal funcionamiento de la
Administracin
133
daos que causa en su normal funcionamiento, es decir, en los que
no se pueda imputar una culpa a sta por los daos causados o en
los casos donde no haya habido una actuacin negligente por parte
de la propia Administracin.
134
agente en razn de que el Estado no es ms que una entidad abstracta que
no acta por s misma sino que lo hace a travs de funcionarios y
empleados, es as que todos los actos que stos ejecutan deben
necesariamente recaer sobre ellos. Por ello Altamira Sostiene que La
responsabilidad de los agentes, es directa y no se puede segn esta teora
de responsabilizar al Estado por sus culpas.
135
anormal de los servicios pblicos, puedan producir en el patrimonio de los
ciudadanos.
136
Y teniendo en cuenta que las Administraciones Pblicas actan a travs de
personas fsicas, su imputacin se origina por las actuaciones de stas. De
ah que interese conocer quines ostentan la representacin de la
Administracin, cuyos actos u omisiones, pueden generar lesin en los
patrimonios de los particulares susceptibles de reparacin. Estas personas
fsicas que actan por y para las Administraciones Pblicas, no solamente
son los funcionarios en el concepto formal que se maneja en la legislacin
funcional, sino todo tipo de autoridades, empleados o contratados, y
cualesquiera agentes que desempeen, aunque sea de modo ocasional,
esas funciones, hasta el supuesto lmite del mero gestor oficioso o de facto.
137
se consigue una mayor seguridad jurdica para los ciudadanos en su
relacin con la Administracin Pblica, ya que es ms fcil y seguro
reparar el dao causado va administrativa que por la va civil, donde
adems de nexo causal habr que probar un tanto de culpa o
negligencia imputable a los agentes de la Administracin.
138
legitimacin activa y pasiva, el procedimiento y la jurisdiccin se rigen
por el Derecho Administrativo.
139
indemnizar sino el objetivo de la ilegalidad del perjuicio, esto es, la realidad
de los daos y perjuicios y la circunstancia de que el ciudadano no est
obligado a soportarlos; adems de la obligada relacin de causalidad entre el
dao producido y el acto que lo causa.
102
Martn Rebollo, Luis: La Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Pblicas
en el mbito Urbanstico. Ed. Servicio de Publicaciones Universidad de Cantabria, ed. 1,
1994. Espaa. Pg. 16.
140
Las Administraciones Pblicas, en efecto, tienen encomendada la
prestacin de no pocas funciones y servicios. Muchas libertades
pblicas y derechos colectivos exigen de su accin, de su
intervencin, de su buen funcionamiento, de la eficacia a la que
apela la consideracin del Estado. Y para ello precisan instrumentos
y tcnicas que son los privilegios que ha alumbrado Derecho: la
presuncin de validez de los actos administrativos, su ejecucin
forzosa y otros.
141
La responsabilidad no es, pues, slo un elemento de garanta sino tambin
un instrumento al servicio de la eficacia. Es obvio que la primera funcin de
la responsabilidad consiste en reparar un perjuicio. Pero constituye tambin
un elemento de orden de la propia Administracin.
103
Mata Sierra, Juan Antonio: La responsabilidad patrimonial de la Administracin
Tributaria. Ed. Lex Nova, ed. 1. Mxico. 1997. Pg. 61
142
c) que exista una relacin de causalidad entre la actividad administrativa y el
dao que se alega.
4.8.1.1. Dao
104
Escola, Hctor Jorge: "Compendio de Derecho Administrativo, Volmen II". Ed. Depalma,
ed. 3. Buenos Aires. 1990. pg. 201.
105
Sentencia del Tribunal Supremo Espaol del 19 de julio de 2005. Ref. 1964/2002.
106
Escobar, Gil: Responsabilidad Contractual de la Administracin Pblica. Ed. Civitas, ed.
1. Bogot, 1989; pg. 162.
143
darn lugar a responsabilidad y nicamente podra darse la invalidacin del
acto.
144
Finalmente existe una reparacin de daos morales, que si bien es cierto el
dao moral no se presenta de manera tangible ste forma parte de la
reparacin debida ya que su produccin trae consigo efectos lesivos para el
administrado. Esto es regulado por la Constitucin en el artculo 245, en el
cual claramente se establece que los funcionarios pblicos respondern
personalmente y ante la ausencia o insuficiencia de bienes del funcionario o
cuando no sea viable imputrsele a stos culpa alguna, el Estado responder
subsidiariamente por los daos morales que causaren por la violacin a los
derechos consagrados en la Constitucin. Es de mencionar que cuantificar la
indemnizacin por un dao de esta ndole ofrece dificultades pero an as
esto no impide que sea resarcido y debe alcanzar todas las consecuencias
producidas.
107
Paniagua, Valentn: "Amnista, control de constitucionalidad y responsabilidad patrimonial
del Estado legislador". Ed. Civitas, ed. 3. Mxico. 1978, pg. 47. Dentro del dao tambin
puede configurarse un dao personal derivado de lesiones corporales por el acto emitido por
los funcionarios, siendo stos susceptibles de cuantificarse econmicamente para fines
indemnizatorios.
108
Garca de Enterra: "Un paso importante para el desarrollo de nuestra justicia
constitucional: la doctrina prospectiva en la declaracin de ineficacia de las leyes
inconstitucionales". Ed. Civitas, ed. 1. Espaa, 1989.
145
se entender entonces que el deber de indemnizar se impondr siempre que
la lesin sea consecuencia de toda gestin, actividad o tarea propia de la
funcin administrativa.
109
Medina Alcoz, Luis: La Responsabilidad Patrimonial por Acto Administrativo,
aproximacin a los efectos resarcitorios de la ilegalidad, la morosidad y la deslealtad desde
una revisin general del sistema. Ed. Civitas, ed. 1. 2005. Pg. 226 y 227.
146
a la Administracin si sta ha dictado la resolucin administrativa en
cumplimiento de las obligaciones que le impone la disciplinaria reguladora
del procedimiento y de la potestad que se ejercita. Es decir que la
Administracin estara obligada a reparar el dao nicamente cuando ste se
derive del incumplimiento de los deberes o facultades otorgadas por la Ley.
Ahora bien, en estos casos el ttulo jurdico que justifica el resarcimiento no
es la culpa ni el sacrificio o el riesgo especfico si no que es el incumplimiento
de los deberes que conforman la relacin jurdica procedimental por parte de
la Administracin, pues el actuar de sta contrario a derecho expone un
funcionamiento anormal del servicio pblico lo cual constituye un desvalor
tan importante que por si solo justifica el surgimiento de la obligacin
resarcitoria. En razn de ello, el criterio que se adopta para imputar los actos
a la Administracin es el fin pblico perseguido por el funcionario, pues si
ste al ejercer sus funcionas procura su propio inters, no obra como rgano
de la Administracin en razn que relaciona a sus funciones un inters
personal ajeno a los fines pblicos.
Son muchas las teoras que se han enunciado para resolver los
problemas de causalidad, entre stas se encuentra la teora de la
equivalencia de las condiciones, la cual presupone que cualquier
hecho o condicin debe ser considerado como causa del dao en
tanto contribuyen a producir al resultado final. Sin embargo esto es
criticado debido a que a su aplicacin puede dar como resultado
injusticias porque no todos los hechos o condiciones tienen igual
relevancia y aptitud para ocasionarlo. Esta apreciacin nos coloca
frente a la teora de la causalidad adecuada de los tribunales
espaoles que consiste en distinguir la mayor o menos aptitud de los
147
hechos o condiciones para producir el dao de acuerdo a un criterio
de experiencia comn que conduce a determinar la causa eficiente del dao
o causa prxima del mismo.
148
esa relacin y la imputacin, las cuales forman parte de los requisitos
o presupuestos de la responsabilidad del Estado. Por eso se
considera que el elemento determinante para precisar los lmites de la
imputacin a un ente pblico del hecho lesivo realizado viene dado
simplemente por el nexo externo existente entre el dao producido y
la actividad de un ente pblico o en todo caso del funcionario. Por lo
que en definitiva podemos decir que en un rgimen de
responsabilidad los juzgadores no solo deben examinar la conducta
del demandado sino que valorar las pruebas del demandante
tendientes a demostrar la relacin causal entre el administrado y la
actividad de la Administracin a fin de motivar su resolucin.
4.8.2.1. Dolo
149
que el agente conoce las consecuencias perjudiciales del hecho y no
obstante los realiza voluntaria y libremente.
4.8.2.2. Culpa
150
Otras de las teoras ms conocidas, de naturaleza objetiva, en
contraposicin a la teora de la previsibilidad netamente subjetiva, es
la de Stoppato, llamada tambin de la causa eficiente. De acuerdo
con esta teora, la responsabilidad por el comportamiento culposo se
fundamenta en dos requisitos: que el sujeto haya sido la causa
eficiencia de un resultado y que haya actuado o se haya servido de
medos antijurdicos.
110
Garrido Falla: "La responsabilidad patrimonial del Estado legislador en la nueva
Ley 30/1992 y en la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1992",
Ed. Tirant lo Blach, Mxico, 1993.
111
Bielsa, Rafael: "Derecho Administrativo, Tomo V", Ed. La Ley, ed. 1, Espaa,
1980, Pg. 112. En este caso, solo se consideraran los medios expresamente
prohibidos por la ley y se tendra culpa solo por inobservancia de un deber legal,
pero no puede olvidarse que el legislador no hace slo referencia a los casos de
inobservancia de leyes, reglamentos y ordenes, sino que la formula es ms amplia y
segn tal concepcin quedara fuera de consideracin un vasto campo de
transgresiones culposas.
151
Francesco Antolisei, seala en cuanto a los requisitos de la culpa que
enumera esta teora, que el primero no tiene nada que ver con la
culpa, puesto que la causacin es un requisito indispensable para la
atribuibilidad del resultado en todos los hechos punibles y que si se
requiere en la culpa, es necesaria tambin en el delito doloso. Y en
cuanto al segundo observa que se trata de un concepto muy vago que
no resuelve satisfactoriamente las dudas e incertezas que se
presentan en la aplicacin prctica del derecho y, adems, no se
adapta a muchos casos de culpa, en especial a los hechos omisivos
debidos a negligencia como por ejemplo el que se duerme mientras
debera estar despierto.
152
En esta debatida cuestin de la esencia de la culpa creemos que una de las
opiniones mejor fundadas y que responde plenamente a las exigencias de la
teora normativa, es la sostenida por Antolisei. Segn este autor, para
comprender la verdadera esencia de lo que es la culpa se debe considerar
que en la vida social se presentan situaciones en las cuales, dada una
actividad orientada hacia un determinado fin, pueden derivarse
consecuencias daosas para terceros.
153
ella implica un reproche que se dirige al sujeto por el comportamiento
psicolgico contrario a determinadas normas de prudencia y diligencia,
contrario a las exigencias impuestas al sujeto por el ordenamiento jurdico.
112
Del Ro, Concherio: Responsabilidad patrimonial del Estado por la declaracin de
inconstitucionalidad de las leyes. Ed. Aranzandi, ed. 2. Madrid. 2001. Pg. 102.
154
tenido la intencin de realizar el hecho constitutivo de delito; el resultado
producido debe ser involuntario. En este sentido se dice que el delito culposo
es un delito contra la intencin.
No debe, sin embargo, creerse, que por ser involuntario el hecho producido,
por no constituir tal resultado el fin que se propuso el sujeto, falte a la
voluntad, en este caso, la tendencia a la consecucin de un fin. Tambin en
el delito culposo la voluntad tiende a un fin, aunque en ste, caso a diferencia
del delito doloso, tal fin es ilcito y es diverso al que efectivamente se produce
por la accin del sujeto.
4.8.2.3. Mora
113
Para que el incumplimiento del deudor tenga relevancia jurdica es necesario que el
deudor est en mora. (Mora -conf. Alterini, Ameal y Lpez Cabana- es el estado en el cual el
incumplimiento material se hace jurdicamente relevante).
155
Para que exista mora la obligacin debe ser exigible, por lo que el plazo debe
estar vencido o haberse cumplido la condicin suspensiva a la que estaba
subordinado el nacimiento de la obligacin.
114
Malvrez, Pascual: Los efectos de la declaracin de inconstitucionalidad o nulidad de
disposiciones tributarias. Monografas AEDAF, nm. 12. Madrid. 1998.
156
Elementos
Para que haya mora del deudor se requiere:
1) retardo o demora en el cumplimiento de la obligacin (elemento material);
157
momento en que debe cumplir la prestacin, por lo tanto resulta
innecesario supeditar la responsabilidad del deudor al cumplimiento
de un requisito formal como es la interpelacin.
158
2) La desviacin de poder se refiere al ejercicio de potestades
administrativas115. La Administracin es una organizacin creada para servir
a los intereses de la comunidad, por lo que sus potestades deben ejercitarse
en funcin del inters pblico. La Administracin no puede actuar sin la
atribucin previa de potestades por la Ley, que las delimita e impone los
fines. Estas potestades provienen por tanto directamente del ordenamiento
jurdico.
115
La Administracin est obligada a realizar una prestacin concreta a favor de una o varias
personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la
Administracin el cumplimiento de dicha obligacin. Si en el plazo de tres meses no se
hubiese cumplido, pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad
de la Administracin.
116
Palomar Olmeda, Alberto: "La exigencia de responsabilidad patrimonial de las
Administraciones en las declaraciones de inconstitucionalidad o nulidad de disposiciones de
carcter general. Ed. Tirant Lo Blanch, ed. 3. Espaa. 2001.
159
- En este supuesto se trata de interpretar si puede hablarse de
desviacin de poder legislativo, o por el contrario, ser ms exacto
hablar en este caso de inconstitucionalidad por infraccin del principio
de interdiccin de la arbitrariedad. Lo primero que hay que tener en
cuenta para poder aplicar la desviacin de poder, es si el poder
legislativo tiene establecidos fines en el ejercicio de sus funciones.
160
- Desviacin de poder y potestades discrecionales y regladas. Hay
discrecionalidad cuando el ordenamiento jurdico atribuye a algn
rgano competencia para apreciar en un supuesto dado lo que sea de
inters pblico. Ser reglada cuando el ordenamiento no deje a la
administracin ningn margen de apreciacin por haber regulado
todos los elementos del ejercicio de la misma. Lo propio de la
desviacin de poder es que aparezca como un vicio del acto
administrativo discrecional, pero el hecho de que originariamente
fuese as y de que esa sea la regla general no ha impedido una
extensin de su mbito hacia el ejercicio de las potestades regladas.
161
Respecto a la naturaleza de la desviacin de poder, la discusin se centra en
decidir si sta es estrictamente jurdica o por el contrario se pueden incluir
tambin criterios de moral y tica de la administracin, ya que la tcnica de la
desviacin de poder supone un juicio de las intenciones de la Administracin,
para saber si existi o no esa voluntad desviada o torcida que la caracteriza.
162
por el bienestar de aqullos naturalmente bajo su cargo directo. Se puede
decir que una persona tiene Poder, si esa persona puede influir
decisivamente sobre la realidad de otros.
163
Manuel Mara Diez dice que la fuerza mayor por ser considerada como una
causa de exoneracin de responsabilidad debe tener los caracteres clsicos
de ser exterior, imprevisible o irresistible.
Por su parte Antonio Moya Garca, expresa que la fuerza mayor significa
cualquier acontecimiento forzoso externo a una parte ms all de su control
que le impide o retrasa el cumplimiento de las obligaciones derivadas del
contrato. Es decir que la fuerza mayor constituye un elemento externo al
patrimonio del afectado que causa un dao que si bien pudo ser conocido
era irremediable.
Por otro lado, si el hecho del tercero en conjunto con la conducta desplegada
por la Administracin constituyen las causas que producen el dao al
administrado, ambos sern igualmente responsables y la Administracin no
podr apartarse de su responsabilidad amparndose en la conducta del
164
tercero. As lo regula la Ley de la Corte de Cuentas de la Repblica en su
artculo 59 de la responsabilidad conjunta o solidaria, el cual dice: Habr
lugar a responsabilidad conjunta cuando dos o ms personas aparezcan
como coautores del mismo acto administrativo que haya generado la
responsabilidad, ser solidaria cuando la ley lo determine. En razn de lo
anterior, el hecho de terceros puede constituir una causa de exoneracin o
de atenuacin de la Responsabilidad de la Administracin a fin de
salvaguardar los intereses de sus vctimas.
165
- Que la falta de la vctima no tenga incidencia causal en la produccin
del dao, siendo la nica responsable la Administracin.
- Que la falta cometida por la vctima haya coadyuvado en la produccin
del dao, por lo que la responsabilidad ser proporcional,
reducindose la indemnizacin en la medida en que haya tenido
influencia la conducta culposa.
- En todos los supuestos en que exista concurrencia de culpas entre el
perjudicado y la Administracin el problema se centra en la reduccin
de la indemnizacin de la proporcin en que la conducta de la vctima
resulte responsable del dao.
Puede darse a travs de la solucin entre las partes de tener por cumplida la
obligacin o por el pago efectivo. Con respecto a la primera el artculo 1438
del Cdigo Civil refiere que: Toda obligacin puede extinguirse por una
convencin en que las partes interesadas, siendo capaces de disponer
166
libremente de lo suyo consientan en darla por cumplida, es decir, que la
obligacin puede o no efectuarse, esto depender del acuerdo al que hayan
llegado las partes; en relacin al pago efectivo, el artculo 1439 establece
que consiste en la prestacin de lo que se debe por lo que en estos casos se
da un cumplimiento de la obligacin en su totalidad. Esta idea es compartida
por Jess Gonzlez Prez quien considera que: La obligacin derivada de la
responsabilidad patrimonial se cumplir y quedar extinguida cuando se
hubiese realizado plenamente la prestacin determinada, esto aplicado a la
responsabilidad de los funcionarios pblicos por la emisin de actos
administrativos se configura con la indemnizacin de los daos y perjuicios
ocasionados al administrado pues una vez materializada la indemnizacin se
extingue la responsabilidad.
4.10.3. Renuncia
167
expresa cuando el administrado exteriorice su deseo de no reclamar la
indemnizacin a la que tiene derecho; tcita por haber dejado transcurrir el
tiempo que la ley le otorga para ejercer la accin de reclamacin
correspondiente.
4.10.4. Prescripcin
168
quien ser legitimado para ello, con el fin de obtener la revocacin o
modificacin de un acto administrativo., adems considera que es un
derecho del particular para accionar ante la administracin.
169
Las partes principales de este proceso son el funcionario contra quien se
ejerce la accin y el administrado quien tiene un inters legtimo y directo por
ser el directamente afectado por la actuacin de la administracin. El
administrado en el ejercicio de su derecho acude al rgano judicial a entablar
su pretensin, ya que de conformidad al artculo 9 de Ley de la Jurisdiccin
Contencioso Administrativa que se abrevia: LJCA, la tienen los titulares de
un derecho que se considere infringido y quien tuviere un inters legtimo y
directo.
170
que se tratare de la denegacin presunta de una peticin el plazo para
interponer la demanda ser de sesenta das contados a partir del
siguiente al que se haya desestimado la peticin de acuerdo con lo
dispuesto en el artculo 3 letra b LJCA.
171
demandado el cual deber rendirlo dentro de 15 das hbiles expresando las
justificaciones en las que fundamenta la legalidad del acto administrativo,
esta resolucin debe de notificarse al Fiscal General de la Repblica segn
los artculos 22 y 13 LJCA.
172
2. Para pedir la explicacin de conceptos oscuros que aparezcan en la
parte dispositiva del fallo.
173
Corte de Cuentas de la Repblica, a las instituciones y entidades que se
manejen con presupuestos especiales, al funcionario que represente al
municipio, as como a cualquier otro funcionario que determine la ley,
individualizando al funcionario o Administracin Pblica para que determine
el presupuesto pblico.
174
4.12.2. Proceso de Amparo
175
el segundo exige que el dao sea causado mediante la transgresin
de los derechos constitucionales.
Competencia
176
para conocer del proceso de amparo es la Sala de lo Constitucional de la
Corte Suprema de Justicia.
177
despus se manda a or al Fiscal de la misma Corte. Una vez se resuelve
sobre la suspensin se solicita nuevamente informe a la autoridad o
funcionario demandado y segn lo establece el artculo 27 inmediatamente
se inicia otra etapa de traslados dirigida al Fiscal de la Corte, al actor, al
tercero si lo hubiere, por el trmino de tres das, pero comnmente en la
prctica no se hace uso de tales traslados por lo que luego de presentado o
no el informe por el demandado se abre el juicio a prueba por el perodo de
ocho das en caso que la Sala lo considere necesario. Finalizado el perodo
de prueba se da nuevamente traslado por tres das al Fiscal y a las partes
debiendo stos presentar sus alegatos y una vez escuchados se emite y
pronuncia sentencia, en caso que la sentencia sea estimatoria segn lo
determina el artculo 35 sta contendr la Orden para la autoridad o
funcionario demandado de volver las cosas al estado en que se encontraban
antes de ejecutarse el acto, si los efectos provocados por el acto son
irremediables le queda libre el derecho al demandante para ejercer la accin
civil de indemnizacin por daos y perjuicios contra el funcionario y
subsidiariamente contra el Estado, la sentencia tambin pronunciar la
condenacin en costas a la entidad demandada cuando sta haya cometido
falsedad en los informes rendidos. Por otro lado, cuando se dicte
sobreseimiento en razn de que el demandante no present pruebas sobre
el acto reclamado la sentencia se considera desestimatoria y sta contendr
la condenacin en costas, daos y perjuicios para el demandante y para el
tercero que se haya sometido a las pretensiones del demandante.
178
cualquier persona o funcionario, pero slo respecto a si el acto reclamado es
o no violatorio de preceptos constitucionales.
179
contestar a la solicitud o si en la contestacin no concreta su
oposicin a la solicitud del deudor; se colige entonces para el
proceso de liquidacin se requiere un procedimiento judicial previo
que declara la existencia de daos y perjuicios, para lo cual es
necesario presentar la ejecutoria en que conste dicha condenacin.
180
4.12.5. Proceso Civil Declarativo por Daos y Perjuicios
181
CAPTULO V
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
5.1. CONCLUSIONES
182
responsabilidad ser personal y directamente para l y subsidiaria para el
Estado.
183
concretos a sus negligencias y arbitrariedades. Constitucionalmente en el
artculo 245 se pretende que siempre exista la posibilidad de perseguir
personalmente a los funcionarios ante los tribunales judiciales, hecho que se
considera positivo porque no se puede abandonar completamente la idea de
responsabilizar al funcionario y sobre todo porque es preocupante que en
nuestro pas no es frecuente or que algn funcionario haya sido sancionado
disciplinaria, penal y mucho menos patrimonialmente. Es importante sealar
que el funcionario que vulnera un derecho constitucional adems de afectar
al titular del derecho transgredido tambin atenta contra el buen desempeo
de su funcin y al mismo tiempo est desobedeciendo la Constitucin a la
cual prometi serle fiel, cumplirla y hacerla cumplir.
184
directamente ante la Administracin Pblica, por lo que a fin de incoar el
procedimiento de responsabilidad patrimonial e indemnizar el dao a travs
del pago efectivo y cumplir con la seguridad jurdica que debe tener un
verdadero Estado de Derecho, se aplican los principios del derecho civil, en
razn de ello la responsabilidad patrimonial de los funcionarios derivada de
los actos administrativos que emiten es llamada responsabilidad civil, lo cual
es un error porque ni se trata de la clsica responsabilidad del derecho
privado ni es tampoco civil en el sentido de que tambin se rige por normas
del Derecho Administrativo. En estos casos las normas del derecho civil son
invocadas, pero con una constante modificacin en atencin a los principios
del derecho pblico por lo que es incorrecto hablar en rigor de
responsabilidad civil. A lo sumo podra llamrsela as para sealar que es un
tipo de responsabilidad que se traduce en una reparacin pecuniaria,
consistente en una indemnizacin de los daos y perjuicios ocasionados por
la accin del funcionario de la administracin.
185
Estado o Administracin, lo que conlleva dificultad procesal de legitimacin al
exigir responsabilidad por daos y perjuicios al funcionario que emiti el acto
administrativo al momento de llevarse el proceso respectivo ya que no est
en funciones por diversas causas como la terminacin del perodo para el
cual fue elegido, la destitucin, la renuncia, el traslado del cargo o por
muerte; en consecuencia, al finalizar el procedimiento, el funcionario
demandado alegar excepcin perentoria por no haber emitido el acto, el
cual fue dictado por el funcionario anterior quien argumentar que se le ha
vulnerado su derecho de defensa porque no estuvo presente durante el
procedimiento.
5.2. RECOMENDACIONES
186
Es necesario que el Estado al momento de seleccionar a sus funcionarios
pblicos, previamente los capacite de manera eficaz y eficiente, con el objeto
de aumentar sus conocimientos tcnicos y/ profesionales segn el rea a la
cual han sido asignados, a fin de evitar negligencias, arbitrariedades e
ilegalidades que produzcan agravios a los administrados por los actos que
emitan en el desempeo de sus funciones.
187
BIBLIOGRAFA
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2; Caracas; 2007.
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Ed. Unidad de Servicios Editoriales de la Universidad Nacional Autnoma de
Mxico; ed. 1; Mxico; 1998.
LEGISLACIN
Constitucin de la Repblica de El Salvador
Cdigo Civil
192
Ley de La Jurisdiccin Contencioso Administrativa
TESIS
Meja Valdivieso Yemmi y otras; Responsabilidad Patrimonial de los
Funcionarios Pblicos Municipales por sus Actos Administrativos; Texto
indito. San Salvador, 2010.
JURISPRUDENCIA
Sentencia de Amparo 227-2000 de fecha 18 de diciembre de 2001.
193