Alarcon y Partido
Alarcon y Partido
Alarcon y Partido
El estado de Chihuahua, el más extenso del país, ocupa el 13 por ciento del
territorio nacional. En este se entrelazan múltiples y diversas formas de organización
sociopolíticas y económicas condicionadas geográficamente. Apelar a este segundo
argumento, aunque pudiese parecer banal por su generalidad, nos permite ganar en
especificidad si lo desglosamos con mayor detenimiento: es importante considerar que,
por su amplitud, no es tarea sencilla hablar del estado de Chihuahua como si fuera una
entidad territorial socialmente homogénea.
En su zona norte, Chihuahua colinda con los estados de Nuevo México y Texas en
la Unión Americana. Se trata de una frontera internacional donde, el punto de confluencia
entre Chihuahua, Nuevo México y Texas constituye la parte central de la frontera terrestre
entre México y Estados Unidos. En el lado mexicano este lugar se convirtió desde hace
tiempo en un nodo articulador que tuvo, cuando menos desde la parte final del siglo XIX, a
1
lo que actualmente se conoce como Ciudad Juárez, como su principal referente. Juárez,
fue uno de los primeros lugares de la frontera mexicana donde llegó el ferrocarril,
haciendo crecer su aduana y dándole vida a una región que aún para inicios de siglo XX
mantenía una densidad poblacional muy baja.
Esto no se mantendría así por mucho tiempo. A Ciudad Juárez llegaba la estación
final de una de las primeras rutas comerciales y de pasajeros que conectó a Ciudad de
México con esta entidad fronteriza. Del otro lado del río, desde El Paso, Texas, era posible
transportarse por tren a casi a cualquier parte de los Estados Unidos. En los años
posteriores a la llegada del ferrocarril a Juárez y de acuerdo a las oscilaciones
sociopolíticas y económicas de una frontera compartida, la región fue progresivamente
poblada por abigeos, contrabandistas, taberneros y parroquianos, casas de citas, artistas,
casas de juego, traficantes de drogas, migrantes, naves industriales para las maquiladoras,
obreros, trabajadores para oficios varios, profesionistas y un largo etcétera. Con el paso
del tiempo y de forma gradual, Juárez se convirtió tanto en el epicentro económico de
todo el estado de Chihuahua como en la ciudad con la mayor cantidad de habitantes de
esta entidad federativa. Paradójicamente su centralidad económica no se tradujo a un
predominio político.
2
de Coahuila) atestiguan inveteradas violencias que persistieron en el tiempo,
difuminándose en medio de las miradas distantes las autoridades nacionales y estatales.
Este breve bosquejo socio espacial y productivo del estado, estaría incompleto sin
considerar la región sur. Allí se ubica un territorio serrano en el que habitan numerosos
segmentos poblacionales de origen indígena. Esta zona, conocida como la Sierra
Tarahumara -no obstante su paulatino desarrollo como atractivo turístico- estuvo
históricamente desamparada por las autoridades de diversos órdenes de gobierno.
Conservando la visión en el sur del estado podemos hacer una parcelación analítica extra:
colinda en el suroeste con el estado de Sinaloa y en el sureste con el estado de Durango.
La región sur de Chihuahua, el noreste de Sinaloa y el noroeste de Durango forman una
3
zona conocida como el triángulo dorado, espacio ligado históricamente al cultivo de
amapola y marihuana además de la producción de opio y heroína.1
1
La paradoja es la siguiente: sin alejarse del todo de la potestad nominal - administrativa del modelo de
Estado – nación moderno, en el triángulo dorado son particularmente visibles algunas dinámicas de relación
sociopolítica, regulación social y producción económica, garantizados por mecanismos y formas de
organización que cuestionan la supuesta centralidad estatal derivada de la proposición weberiana del Estado
como detentador del monopolio de la fuerza.
4
sin olvidar por supuesto los servicios logísticos que ofrecen las organizaciones de
traficantes de drogas ilegales para transportar sus mercancías tanto a los centros de
consumo local, en los diversos municipios del Estado, como a los sitios de enlace hacia los
mercados internacionales, principalmente en la región fronteriza y dentro de ella,
particularmente en las aduanas estatales. Y de manera similar, en los extremos de las
economías primarias que subsisten en el estado, tenemos que la producción de manzanas,
quesos y maderas, que coexisten con la siembra de marihuana, amapola y la producción
de opio y heroína.
5
tristemente célebre por el aumento inusitado de homicidios, robo, secuestro y extorsión
en el periodo que va del 2008 al 2013. En la cuarta haremos un repaso a la
implementación del nuevo sistema de justicia penal y las políticas de prevención
implementadas en el Estado. En la quinta enunciaremos nuestros principales hallazgos y
conclusiones.
Una primera acotación, es que se busca brindar una visión panorámica de lo que
aquí se ha denominado como “el caleidoscopio de las violencias en Chihuahua”. La
ventaja de los escritos con visión panorámica es que permiten construir un aspecto de
conjunto que se establece desde algún (o algunos) punto (s) de observación. (Eco, 2005:
25-33). Los observadores, en este caso los autores del texto, de diversas formas y en
distintos espacios institucionales se mantuvieron cerca de las dinámicas de violencia y
criminalidad que incrementaron su intensidad en el estado de Chihuahua cuando menos
desde la segunda mitad del año 2007.
2
Luhmann (1998:492) explica que observar es, ante todo, el manejo operativo de las diferenciaciones . De
esta forma, enfatiza que “el observador no flota por encima de las cosas, el observador no es un sujeto
6
Una segunda acotación va de la mano con el tipo de descripción que se realizará en
las siguientes páginas. A menudo los diagnósticos en México centran su atención en
aspectos meramente cuantitativos, como son la evolución de las tasas de homicidio o el
seguimiento de cómo se comportan otros delitos de alto impacto social. Si bien
relevantes, este tipo de descripciones tabulares, producen visiones sesgadas sobre las
implicaciones profundas de los problemas de inseguridad y las violencias, en las cuales se
omite con frecuencia, el riguroso examen crítico al cual deben someterse las instituciones
públicas. Sostenemos al respecto, que es necesario abundar con mayor detenimiento en
las causas estructurales prevalecientes en Chihuahua, que tienen sus orígenes en procesos
de reorganización productiva, crisis sociales, debilidad de los órdenes de gobierno,
fenómenos de crecimiento urbano sin planificación previa, así como exclusión de la
mayoría de la ciudadanía de bienes y servicios básicos. Bajo esta lógica, el presente texto
se encuentra estructurado bajo la perspectiva de “descripción densa” propuesto por
Gilbert Ryle pero mayormente desarrollado por Clifford Geertz (2006:21).3
Tercera acotación. En cuanto a una visión panorámica con lógica descriptiva densa,
este texto toma en consideración tres constructos conceptuales o premisas analíticas que
contribuirán en lo posterior, a una mejor comprensión del mismo.
colocado fuera del mundo de los objetos” (Torres Naraffate [2002:153]) Consecuentemente, la articulación
de experiencias en el servicio publico y la academia permiten una importante contribución a la construcción
del conocimiento.
3
Las descripciones densas son empleadas como un tipo de recurso metodológico que pone atención sobre
el lenguaje, el escenario y los sujetos que son examinados en el proceso de análisis y comprensión de la
realidad. Cfr. Geertz 2006: 24
7
La ASV busca llamar la atención sobre 4 conjuntos de elementos que deben
considerarse, a saber:
1) Parte del reconocimiento que es prácticamente imposible apelar a
una sola forma de ver o conceptualizar “la violencia”.
2) Existen múltiples referentes en la configuración de escenarios,
cursos de acción y dinámicas de violencia. Esto permite cuestionar, de entrada,
hipótesis explicativas monocausales.
3) Aceptando el supuesto de multireferencialidad, la noción de ASV
permite visibilizar las graduaciones espaciales en los análisis. Al introducir el
término “acumulación” se ilumina la existencia de patrones concretos de escala,
forma y distribución de las prácticas violentas.
4) La proposición de la ASV, trae emparejada la consideración del eje
temporal en la construcción de nuestros estudios de caso. Una de las virtudes del
constructo ASV es justamente que exige al frente del análisis, el hecho de que las
violencias son también producto de los procesos sociales. No se trata de hechos
aislados. Las violencias son generadas, puestas en circulación y transformadas, de
acuerdo a la evolución social de diversas coordenadas temporales.
Aquí podemos insertar otra de las premisas que orientaran el texto. Siguiendo la
lógica argumentativa de Migdal (2003: 3- 38; 2011: 11-40), partimos del cuestionamiento
sistémico respecto a las nociones modélicas con las que tradicionalmente se representan
tanto la figura del Estado y como la de los ciudadanos. Al enfatizar que el Estado le da
8
forma a la sociedad y la sociedad la da forma al Estado, Migdal nos proporciona una clave
interpretativa básica: ni el Estado ni los ciudadanos actúan rigorosa y exclusivamente
apegados a tipologías ideales, que por lo demás son imaginarias: Estado y ciudadanía se
constituyen en la práctica. De esta forma, inclusive en los análisis de las órbitas
subnacionales y locales –como el que en este texto se plantea-, se debe poner mucha
atención a sus particularidades socio espaciales y económicas.
Este corte teórico hace viable: a) percibir con mayor nitidez algunos de los alcances
de las particiones territoriales previamente expuestas. b) comprender como incluso en la
órbita subnacional es necesario hacer análisis más desagregados capturando
simbólicamente el desempeño de ciertos municipios respecto a esquemas relacionales
más amplios y c) constatar que hay formas de territorialidad -en cuanto a la geografía de
sus relaciones sociales, económicas y culturales- que son distintas a las sancionadas
administrativamente por el Estado.
9
2 Contextos de las violencias en Chihuahua: de historia, geografía y política
Desde antes de la década de los veinte del siglo pasado, el contrabando y el tráfico
de sustancias ilegalizadas eran ya comunes en el entorno social de las ciudades de la
frontera norte de México. Autores como Astorga (2003:77 -92), García (2010: 61 – 187) y
Campbell (2011: 40 -53) retratan con nitidez las lógicas de contrabando, los primeros años
de la prohibición del alcohol y los primeros momentos del tráfico de drogas en Juárez. Un
elemento constante, desde entonces, ha sido la destacada participación de ciertos
4
Un excelente estudio puede encontrarse en Sierra (2003:31-110)
5
El programa “Bracero” oficializado en pleno auge de la Segunda Guerra Mundial estuvo vigente desde 1942
hasta 1964. Este programa básicamente constituía un acuerdo temporal que permitía le llegada de
trabajadores agrícolas al campo estadounidense. El acuerdo promovió activamente el desplazamiento de
miles de campesinos que tenían como primera parada, las ciudades fronterizas del lado mexicano.
Eventualmente y ante el regreso de muchos combatientes tanto de la Segunda Guerra Mundial como de la
Guerra de Corea (1950- 1953) la estancia de los campesinos mexicanos ya no fue sostenible del lado
estadounidense de la frontrera. Así, tres años antes del fin del programa Bracero, comenzó a funcionar el
Programa Nacional Fronterizo (1961) que buscó hacerle frente a la situación de desempleo y pobreza
regional. En el año de 1965 se instauró el Programa de Industrialización Fronterizo cuyo componente más
reconocido fue el asentamiento de Industrias Maquiladoras para la Exportación que transformaría el perfil
productivo de la región fronteriza del norte de México. Cfr. Martínez (1982); Carrillo y Hernández (1985)
6
Cfr. Aziz (1994)
10
personajes insertados en el campo político, policial y militar, ya sea brindando protección
o siendo ellos mismos los involucrados directos en el tráfico de drogas. Casos del
gobernador General Rodrigo Quevedo y sus hermanos, José y Guillermo. que intercalaban
puestos como alcaldes y jefes policiacos en Juárez son paradigmáticos. El ex presidente
municipal de la Ciudad, Agustín Gallo también es mencionado en este recuento; el General
Francisco A. Martínez también aparece en los reportes del Archivo General de la Nación.
(García 2010: 95- 96). De las múltiples organizaciones que operaron durante las primeras
décadas del siglo XX sobresalían las de los hermanos Antonio y Enrique Fernández, pero
sobre todo las de Pablo González, alias, “el Pablote” que al ser asesinado en 1931 fue
sucedido por su esposa, Ignacia Jasso, alias “la Nacha”. Con el paso del tiempo ella se
convirtió en una de las principales líderes en la comercialización de mariguana y heroína
en esta ciudad fronteriza. Se mantuvo activa en el negocio prácticamente hasta su muerte
en la década de 1970.
7
Además del auspiciar el desplazamiento de los principales líderes de las organizaciones sinaloenses del
tráfico de drogas a la ciudad de Guadalajara, la Operación Cóndor dejó una dolorosa estela de tortura,
11
información sobre lo que ocurrió en la zona serrana de Chihuahua. Ahí, también se
sintieron con fuerza los efectos de la “Operación Cóndor”. Un campesino de la zona que
para los años de la “batida militar” era un niño comenta: “A todos nos tocó. Subían los
militares y te pegaban donde cayera. Muchas veces ni los oíamos venir. Llegaban en la
madrugada. Nos sacaban de las casas. Que “¿dónde está la mota? ¿por qué la escondes?”
Destrozaban lo que encontraban a su paso. Y ahí de ti si los mirabas feo o algo que hacías
no les parecía. Lo mejor que te podían hacer en ese caso era darte una cachetada, darte
con la cacha del arma o un golpe en los huevos. Si los hacías enojar de más, no la
contabas”8.
detenciones arbitrarias, desapariciones forzadas y asesinatos. Citando un reporte del Colegio de Abogados
Eustaquio Buelna de Culiacán, González (2007: 88-89) habla de la desaparición de cerca de dos mil
comunidades en la sierra de acuerdo a un comparativo entre los censos de población de 1970 y 1980.
8
Entrevista de César Alarcón a “Rogaciano”*. Creel, Chihuahua, 18 de Marzo de 2017. *Nombre cambiado a
petición del entrevistado.
9
De acuerdo al autor, una de las principales organizaciones civiles surgidas por las violaciones a DDHH en la
Sierra Tarahumara en 1988, es la Comisión de Solidaridad y Defensa de los Derechos Humanos (COSYDHAC)
a iniciativa del obispo José Alberto Llaguno Farías. En Velázquez, Dizán. Iglesia y Sociedad Civil, 2003. Pág.
152.
12
Un aspecto en que convergen los diagnósticos especializados en violencia y
delincuencia, es que estos fenómenos no se asocian únicamente a un factor.10 En este
sentido, las explicaciones conductistas, a menudo reflejan serias omisiones al subvalorar
el estudio del contexto social, cultural e histórico en el que tales formas de violencia se
reproducen.
El caso Chihuahua muestra una densa correlación entre fenómenos tan disímiles
como la violencia urbana y rural, vacíos institucionales, severos déficits de planeación,
ausencia de políticas de cuidado, educación y desarrollo para la infancia y las juventudes,
desindustrialización, crisis productivas cíclicas, entre otros. Se trata de una “interferencia
de crisis múltiples”, parafraseando la afortunada idea de Henri Lefebvre (1978) en su
teorización sobre la cuestión urbana.
10
En el carácter multifactorial asociado a la violencia convergen numerosos estudios: Barraza Laurencio
(Coord.) Diagnóstico sobre la realidad social, económica y cultural de los entornos locales para el diseño de
intervenciones en materia de prevención y erradicación de la violencia en la región Norte: El caso de Cd.
Juárez, Chih; Zavaleta Betancourt, José Alfredo. La seguridad pública local. A la misma conclusión lleva el
Informe Bonnemaison, uno de los más influyentes análisis sobre la violencia en Francia en 1984.
13
primeros acuerdos alcanzados en la relación bilateral fueron en torno a la “pacificación”
de las revueltas indígenas que sucedían a ambos lados de la frontera. (Véase Meyer,
Lorenzo y Vázquez, Josefina, 1982).
200
180
160
140
120
100
Chihuahua
80
60 Nacional
40
20
0
14
Existen diversos criterios de atribución respecto a los inusitados incrementos de los
indicadores delictivos en el Estado de Chihuahua. Algunas hipótesis apuntan a que la
declaración de “guerra contra las drogas” y los consecuentes operativos militares
ordenados en los primeros meses de la administración del presidente Felipe Calderón
ocasionaron para el país en conjunto un efecto de dispersión de la violencia, que se ha
probado muy difícil de revertir (Merino, José 2011 y Guerrero, Eduardo 2012. Revista
Nexos). Se aduce como evidencia que la implementación de la Estrategia Federal de
Seguridad adquirió notoriedad en el año 2007, año en el que los indicadores de homicidios
fueron los más bajos en las últimas décadas según los análisis estadísticos de algunos
especialistas (Escalante, 2009).
11
Concretamente las que eran encabezadas en esos momentos por Joaquín Guzmán Loaera (a) El Chapo, y
la liderada Vicente Carrillo Fuentes (a) el Viceroy.
15
a) La que se deriva de las lógicas y dinámicas de interacción criminal (Cambios en los
sistemas de alianzas entre organizaciones de diversos tamaños o intereses,
mecanismos de autocontención o disputa en espacios concretos, rupturas violentas
etc)
b) La que se desprende de los déficit gubernamentales en la tramitación de las
conflictividades de las organizaciones criminales en los territorios locales
c) La que se deriva de los históricos deficits gubernamentales en la gestion social del
territorio y los habitantes de éstos.12
Al igual que las cifras de INEGI arriba citadas, datos del Observatorio Ciudadano en
el estado muestran un incremento dramático entre 2008 y 2011 en la tasa de homicidios,
así como un repunte considerable en los dos últimos años:
120
100
80
60
Chihuahua (Estado)
40
20
0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017p
Fuente: Elaboración propia con base en Reporte de Incidencia delictiva del Estado de Chihuahua.
Observatorio Ciudadano. Abril 2017
12
Volveremos sobre ello más adelante.
16
De acuerdo a información de INEGI (2015) Chihuahua capital y Cd. Juárez,
concentran 63.8 de la población total del Estado. Más allá de criterios cuantitativos, tal
distribución poblacional hace que una buena cantidad de municipios, difícilmente tengan
condiciones para acceder a los recursos federales de seguridad pese a mostrar niveles
alarmantes de violencia y ominosas carencias estructurales. En la actualidad, seis
municipios son beneficiarios del Programa de Fortalecimiento para la Seguridad
(FORTASEG): Aldama, Chihuahua, Cuauhtémoc, Delicias, Hidalgo del Parral y Juárez.
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Fuente: Elaboración propia con base en Reporte de Incidencia delictiva del Estado de Chihuahua.
Observatorio Ciudadano. Abril 2017
Una vez expuestos los datos estadísticos básicos, es preciso mencionar que
Chihuahua es una de las entidades de la República con los peores indicadores de Derechos
Humanos. Un informe de Amnistía Internacional (2016) señala que desde 2007 hay mil
698 personas desaparecidas en el Estado, mientras que en Ciudad Cuauhtémoc –de sólo
114 mil habitantes- el gobierno reporta 351 personas desaparecidas. Un informe oficial
respecto a la situación en el Estado (Subsecretaría de DDHH, SEGOB) reconoce que de
2010 a 2015 se registró la cifra más elevada de homicidios a defensores de DDHH, con 9
casos, mientras que hay un número inusualmente alto de medidas cautelares vigentes
17
(siete) dictadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) a causa de
distintos hechos en donde se procura la protección de la vida de comunidades enteras y
activistas contra la violencia criminal.
13
Ravelo y Domínguez (2007); Garza Almanza (2011)
18
Una y otra vez, el señalamiento de la ineficacia institucional es el sello.
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
Fuente: CNDH. Elaboración propia con base en la Recomendación General 25. Sobre agravios a
personas defensoras de Derechos Humanos. 8 feb. 2016.
19
asesinato de jóvenes trabajadoras. En consecuencia, la sentencia determinó diversos
incumplimientos de los tres órdenes de gobierno:
Por la falta de medidas de protección a las víctimas [Claudia González, Esmeralda Herrera y Laura
Ramos], dos de las cuales eran menores de edad; la falta de prevención de estos crímenes, pese al
pleno conocimiento de la existencia de un patrón de violencia de género que había dejado
centenares de mujeres y niñas asesinadas; la falta de respuesta de las autoridades frente a la
desaparición; la falta de debida diligencia en la investigación de los asesinatos, así como la
denegación de justicia y la falta de reparación adecuada. (Sentencia Campo Algodonero, 2009. P. 2).
20
discusión global de los mecanismos de fiscalización, control y la política general de drogas,
aunque los espacios locales son los que más resienten la proliferación de redes criminales,
que son los que finalmente administran, controlan y ocasionalmente ejercen violencia
para mantener el flujo de los mercados ilegales.
14
Cfr El Financiero 23/03/ 2017).
15
Cfr Diario 28/03/2017
21
documentaron la presencia de algunos familiares de los miembros de las organizaciones
criminales en muchas de las instituciones locales de gobierno local.16
En marzo de 2016, los senadores Sylvia Leticia Martínez, Alejandro Encinas y Eviel
Pérez Magaña presentaron un Punto de Acuerdo donde se exhorta al Gobierno Federal
para atender la situación de esta región, toda vez que, según datos del Observatorio
Ciudadano, las tasas de homicidios en los municipios serranos de Guadalupe y Calvo y
16
Cfr. Jornada 4/4/2017 y 6/8/2017
22
Guachochi alcanzaron 150.6 y 106.6 casos por cien mil habitantes, respectivamente
(Senado, 30/03/2016).
23
seno de la sociedad estadounidense derivaron en la búsqueda de la “limpieza moral” de la
ciudad texana. La prohibición del consumo de alcohol duraría hasta 1933. Mientras tanto
numerosos bares, destilerías, centros de juego y prostitución de origen estadounidense se
trasladaron del lado mexicano de la frontera, sumándose a los que ya existían en Ciudad
Juárez.
24
Unidos. Los dueños construyeron una pared justo donde se suponía estaba la división
internacional. En esta pared se habrían dejado algunos agujeros, justo en la parte superior
para que, al asomarse, el cuerpo quedara en los Estados Unidos y la cabeza en México. De
esa forma podrían consumir cualquier bebida alcohólica del lado mexicano, sin infringir la
ley estadounidense.
Las protestas no se hicieron esperar. Pero el bar se convirtió en uno de los iconos
de la ambigüedad que desde época se gestaba y con el paso del tiempo no haría más que
crecer. Desde un lado, el uso faccioso del poder, el beneficio económico desde este y la
interpretación burlona de las leyes estadounidenses con un profundo tufo moral. Desde el
otro lado el escándalo y la indignación puritana que, en un escalamiento de presiones a la
contraparte gubernamental mexicana finalmente provocaron la clausura del bar en enero
de 1931. (García, 2010: 96)
17
Subsecretario del Departamento de Estado quien encabeza la Oficina Internacional de Narcóticos y
Aplicación de la Ley (Bureau of International Narcotics and Law Enforcement).
25
situación de la ciudad” según declaró con horas de diferencia el entonces alcalde de
Ciudad Juárez, Héctor Murguía Lardizábal (2010- 2013). Empresarios de la localidad y
miembros del Congreso del Estado de Chihuahua rechazaron también la evaluación del
diplomático estadounidense. Las reacciones obligaron a matizar el comentario y, desde la
embajada de los Estados Unidos en México, se reconocieron avances en los indicadores de
seguridad, manifestando un “total apoyo a los esfuerzos del gobierno mexicano”18.
18
Cfr. La Jornada, 18/02/ 2012; El Universal 29/03/2012; Norte digital 31/03/2012.
26
3.3 ¿Cómo se llegó a ese punto?
En el periodo que abarcó de la segunda mitad del 2007 al 2013, Ciudad Juárez vivió
una escalada de violencias sin precedentes. Este escalamiento se hizo evidente con el
aumento exponencial de prácticamente todos los indicadores delictivos, comenzando por
el incremento de homicidios, robos, hurto y secuestro (Castillo y Barraza, 2009; Cervantes
2010). Incluso aparecieron tipos de delitos que no se presentaban tradicionalmente en la
región, como lo fue el caso de la extorsión y el incendio intencional (Cervera y Monarrez
2010).
27
Sumadas a décadas de acumulación social de distintas formas de violencia, las
variaciones incrementales en el comportamiento criminal, inusuales por lo demás, fueron
comprendidas en el marco de una sangrienta disputa armada protagonizada por dos
organizaciones internacionales de tráfico de drogas ilegales a saber:
19
Cfr. Alarcón 2014.
28
de las tentativas de control gubernamental. Como reacción al incremento numérico de
delitos y, de entre ellos, teniendo al homicidio como principal referente, se implementó
un operativo territorial de contención y choque conocido como Operativo Conjunto
Chihuahua.
20
Cfr. Milenio 16/11/2010; El Universal, 16 de septiembre de 2011.
29
dimensiones bastante fragmentadas. Esta heterogeneidad de prácticas y cursos de acción
delictivos terminó por generar una sensación de caos generalizado.
Miles de habitantes de la ciudad salieron de ella. INEGI reporta que poco más de
60 mil familias, esto es, el 24 % de la población se fue de Juárez (Payan, 2011).
Los cables de Wikileaks hechos públicos al final del sexenio anterior, revelan que
numerosos funcionarios del gobierno norteamericano tenían dudas sobre la eficacia
operativa de la “guerra contra las drogas” en México, entre otros factores por el
30
incremento de denuncias por violaciones a Derechos Humanos y debido a suspicacias -
fundadas o no- respecto a la participación del Ejército. Sobre el particular, el activista
Gustavo de la Rosa Hickerson, señaló que sólo en 2010, se documentaron más de mil 250
quejas de abusos y se entablaron más de 450 denuncias penales ante el sistema de
Justicia Militar (De la Rosa Hickerson, 2011).
Un cable signado por Carlos Pascual, daba cuenta de una reunión entre
funcionarios mexicanos y contrapartes del Departamento de Justicia de EEUU, donde
ambos reconocían la necesidad de producir resultados a corto plazo. Argüía un servidor
público federal de la administración Calderón: “Tenemos 18 meses y si no producimos un
éxito tangible que sea reconocible para el pueblo mexicano, será difícil sostener la
confrontación en la próxima administración”. Las opciones para implementar un programa
donde se movilizaran todos los recursos colectivos a la mano para reducir la violencia eran
Tijuana y Cd. Juárez (Cable Wikileaks 09MEXICO2882_a, 2009).
21
Cfr. El Universal. 01/02/2010; Milenio, 9/02/2016
31
Más allá del comportamiento letal y predatorio de las organizaciones criminales de
diversas filiaciones y tamaños, la ofensiva militar de las instituciones de seguridad
estatales y las erráticas declaraciones de los funcionarios mexicanos, la estrategia
reconocía además que el caótico escenario de violencias que se vivía en la ciudad, también
era producto de añejas desatenciones derivadas de años de gestiones gubernamentales
notablemente deficientes: se trataba de violencias acumuladas históricamente.
Tabla I
Todos Somos Juárez
Desglose por área temática, número de compromisos asumidos y porcentaje de
inversión federal
Área Número de Compromisos Porcentaje de Inversión federal total (2010-
Temática 2011)
Seguridad 12 18%
Economía 11 5%
Empleo 5 3%
Salud 40 21%
Educación 72 27%
/ cultura
Desarrollo 20 26%
social
Total 160 100%
Fuente: elaboración propia con datos de Calderón (2013)
32
El expresidente Calderón señala que el Gobierno Federal gastó poco mas de 283
millones de dólares en la implementación de TSJ (2013). Hasta la fecha de redacción del
presente texto (noviembre de 2017) aún no se han publicados estudios serios respecto a
la forma como estos recursos del presupuesto asignado compaginan con los recursos del
presupuesto ejercido. No hay un diagnóstico tampoco, sobre la incidencia de este
programa en la transformación o no de las condiciones estructurales de pobreza y
desigualdad imperantes en esta ciudad. La amplitud programática de TSJ precisa de un
estudio pormenorizado respecto a lo que funcionó, lo que no, lo que es replicable y lo que
se precisa socialmente en espacios sociales con altos acumulados de violencia para que
este tipo de programas tenga éxito o fracase.
d) Una parte del personal ejecutivo de TSJ, provenientes del centro del país,
tenían poco conocimiento real sobre la diversidad de dinámicas de violencia e inseguridad
33
que se estaban viviendo en la ciudad. Las actitudes de estos crearon inconformidad en los
miembros de las organizaciones de la sociedad civil y las autoridades locales.
Se debe reconocer que, a pesar de las críticas anteriores, tres elementos han sido
caracterizados como positivos por parte de los integrantes de las organizaciones de la
sociedad civil entrevistados, a saber:
34
publica con presencia en la ciudad, sino que, a través de este, se logró un mejor monitoreo
de las actividades criminales.
35
Como es ya muy conocido, el NSJP supone la adopción de un nuevo paradigma de
administración de justicia que implica transformaciones radicales al funcionamiento de
policías, jueces, ministerios públicos, las partes en el proceso, medios de comunicación y
aun un giro copernicano que incluye a las facultades donde hoy se forman las nuevas
generaciones de abogados en toda la República.
Dada la magnitud de un cambio tan sensible, la legislación federal abrió una etapa
de preparación para el NSJP de junio de 2008 a 2016, cuando entró en vigor el nuevo
modelo. Este periodo probó ser muy accidentado y con condiciones desiguales de
implementación en cada Entidad Federativa. Una profunda y muy oportuna evaluación
realizada por el Centro de Investigación para el Desarrollo AC (CIDAC), concluyó que
ningún estado cumplió con el estándar necesario para la correcta aplicación del NSJP. En
una métrica de indicadores que establecía 500 puntos como el puntaje mínimo a obtener,
Chihuahua quedó sólo detrás de Guanajuato, con 388 puntos, pero es importante recalcar
que todas las entidades quedaron por debajo del mínimo requerido. (CIDAC, 2016).
36
específicos, conviene reconocer que nuestro sistema penal tiene fallas ancestrales de
carácter sistémico, que impactan negativamente la aplicación de un nuevo entramado
legal.
22
En específico nos referimos a la Auditoría Forense practicada por la ASF a la Cuenta Pública 2012.
37
A un año de la vigencia del NSJP sería prematuro e incluso erróneo hacer
valoraciones categóricas sobre su efectividad, tomando en cuenta que la adopción de este
sistema implica, en toda la extensión del concepto, un cambio generacional. Hay algunos
indicios preliminares positivos: El tiempo de resolución de casos se redujo a menos de 5
meses en Chihuahua, cuando antes era de un año y medio (CIDAC, 2012).
38
El modelo penal acusatorio-adversarial está aún en etapas iniciales y es mucho
mejor que la resolución de sus problemas se oriente por decisiones técnicas y por
información verificable que por coyunturas políticas que pueden distorsionar sus
principios fundacionales.
Para el presupuesto de 2011, por primera vez el Congreso dispuso que los
municipios que ya eran beneficiarios del Subsidio de Seguridad Pública Municipal
(SUBSEMUN), destinaran 10 y en años subsiguientes 20 por ciento del presupuesto de
seguridad específicamente a acciones de prevención.
39
competencia electoral, lo cual restó consistencia a la implementación de las acciones y por
otra parte, hizo naufragar la mayoría de los programas.
Más allá de Todos Somos Juárez y contadísimas excepciones que apenas se podrían
considerar como programas promisorios con una vida breve, como el caso Aguascalientes,
la operación cotidiana de la prevención descansaba en buena medida en instituciones de
seguridad y justicia profundamente descompuestas e inoperantes para implementar un
concepto aún muy difuso teóricamente, como lo es la prevención de la criminalidad.
Por otra parte, las relaciones de trabajo y de coordinación entre los tres órdenes
de gobierno probó ser mucho más difícil de cristalizar de lo que podrían suponer los
creadores de una política diseñada desde el centro del país.
40
encontraba una Subsecretaría dependiente de Gobernación, que no tenía un soporte
jurídico adecuado, dado que la LGSNSP recién aprobada expresamente había otorgado la
conducción de la política a un Centro Nacional que se suponía debía ser la instancia
especializada.
El mejor análisis de esta etapa inicial fue elaborado por la organización México
Evalúa (2014) en el documento Prevención del delito en México: ¿Dónde quedó la
evidencia? Ahí, se pone en cuestión el criterio de distribución de recursos y los programas
prioritarios para las 57 demarcaciones que inicialmente fueron beneficiarias del Programa
Nacional de Prevención del Delito (PRONAPRED). El diseño institucional tenía un alcance
circunscrito a polígonos muy pequeños, en relación con la problemática en cada uno de
los más de 2 mil 400 municipios de México, además de que la gran mayoría de ellos, por
sus características socio demográficas, ni en sueños podrían acceder a este programa
federal.
41
subejercicio de 430 millones de pesos del Fondo de Aportaciones a la Seguridad Pública
(FASP) de 2014 a 2016, por parte del gobierno anterior (Reforma, 31/03/17). En una
entidad marcada por las carencias, los subejercicios deberían ser inaceptables.
Más aún, en las condiciones actuales, no tiene ningún sentido una política
de prevención que no asuma como objetivos explícitos ayudar a afrontar la crisis de
Derechos Humanos, la problemática de desapariciones, la violencia institucional o de los
grupos criminales contra las juventudes, los defensores de derechos fundamentales o los
periodistas. La política preventiva no siempre ha abonado por otra parte a la reforma de
las instituciones, de manera prioritaria al sistema penitenciario o hacia alguna iniciativa
perdurable de reforma policial.
42
los procesos internos, así como la incorporación de mecanismos de participación
ciudadana(Salgado, Juan. 2010).
5. Hallazgos:
23
La información de los programas preventivos se puede encontrar en www.ficosec.org/unidad-de-
prevencion-de-la-violencia/
43
• Incrementar significativamente las capacidades del Ministerio
Público en la investigación de los delitos, mediante procesos de fortalecimiento de
recursos técnicos y humanos.
• Que el gobierno estatal y los municipales realicen esfuerzos mucho
más amplios de transparencia y rendición de cuentas en las políticas de seguridad,
de manera que el público tenga el mejor conocimiento posible de la aplicación de
las políticas, programas y presupuestos públicos.
• Que en su conjunto, el Estado Mexicano (Gobierno federal, estatal y
municipales) continúe en el reconocimiento de su responsabilidad pública por
violaciones graves a los Derechos Humanos y que en consecuencia se establezcan
políticas específicas orientadas a la reconstrucción de Memoria Histórica en los
municipios de Chihuahua.
• Que el Estado Mexicano reevalúe las recomendaciones
internacionales de los organismos del Sistema de Naciones Unidas y elabore una
estrategia claramente definida para cumplir con las distintas observaciones que se
han hecho desde hace décadas, concernientes a la entidad.
• Que el Gobierno del Estado de Chihuahua fije como una prioridad
absoluta el pronto esclarecimiento de los homicidios contra defensores de
Derechos Humanos y periodistas.
• Dar seguimiento al punto de Acuerdo emitido por el Senado de la
República para que los órdenes federal, estatal y local, atiendan de manera
subsidiaria la problemática de violencia y falta de desarrollo en los municipios de la
Sierra Tarahumara. Se considera prioritario implementar un PLAN INTEGRAL para
la región que reduzca la exposición de las comunidades a la violencia de los grupos
criminales, al tiempo que se articulen servicios básicos de educación y salud
44
6. Conclusiones
Pero este factor explicativo, no obstante, adquiere un matiz distinto al observar los
municipios de la Sierra Tarahumara. Ahí el peso de la industria maquiladora de
exportacion es a lo sumo débil y casi por regla general, nulo. Pero en estos también se ha
padecido por altos índices delictivos afrontando desde hace algunos años una crisis
generalizada de inseguridad y violencia. En estos espacios, el comportamiento predatorio
o letal de las organizaciones criminales criminales se suma a décadas de abandono
gubernamental, marginación económica y falta de integración política. Es apremiante e
incluso vital la intervención del decidida del Estado en sus diversos órdenes de gobierno
para mejorar las condiciones de vida en estas regiones profundamente pauperizadas.
45
Aunque el crecimiento de las tasas de homicidio afectó especialmente a la entidad
en el periodo 2008-2012, cabe señalar que los feminicidios, la desaparición forzada, la
violencia contra defensores de Derechos Humanos y periodistas, así como la
desarticulación de las instancias de seguridad y justicia ya habían tomado carta de
naturalización desde hace tiempo.
La llamada “guerra contra las drogas” agudizó una conflictividad que ya se venía
gestando desde hace décadas y por diversas lógicas de acumulacion y con diversas
expresiones territoriales. Desde fin de siglo y durante los primeros años de la alternancia
política mexicana, organismos nacionales enfatizaron la necesidad de reconstruir en sus
distintos ámbitos de responsabilidad, la función de las instituciones de seguridad y justicia.
46
No obstante, la tragedia detonó una intensa movilización de la sociedad civil e
incluso dio lugar a que el gobierno federal en el sexenio de Calderón (2006- 2012) buscara
nuevas alternativas para entender y dar respuestas a los dilemas que suponía la difusión
de la inseguridad. Todos Somos Juárez fue una tentativa de actuación institucional
coordinada y flexible que infortunadamente fue perdiendo apoyo y seguimiento a medida
que bajaron los índices delictivos. Esto dibuja, con ironía, un sistema de estímulos
perverso: a mayor violencia, - o quizá expresandolo de una manera mas precisa a formas
de violencia mas visibles- mayores recursos.
Ningún otro municipio en el país había recibido recursos públicos tan cuantiosos
para afrontar las violencias desde una perspectiva multisectorial y aunque pudo ser una
tímida manera de resarcir el histórico abandono de la ciudad, sería necesario profundizar
sobre los efectos ulteriores que tuvo el fin de TSJ en el territorio. A partir de esta reflexión
cabe cuestionarse además si programas como Todos Somos Juárez es replicable en otros
municipios de México una vez que la cantidad de recursos disponibles para tales efectos
no es infinita, el interés de las autoridades de diversos órdenes de gobierno para
intervenir sobre los territorios no es homogéneo, ni en todos lados existen los mismos
niveles de asociatividad ciudadana que permitieron que en Juárez se exigieran alternativas
no exclusivamente penales para confrontar las complejas situaciones de inseguridad y
violencias.
47
Chihuahua también fue pionero en la implementación del Nuevo Sistema de
Justicia Penal y lo anterior explica un avance relativamente superior respecto a otras
entidades de la República donde se demoró su puesta en marcha.
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