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Las fracturas del Estado en América Latina1

Darío I Restrepo Botero2

[email protected]

Junio de 2006

De la colonia a la independencia: archipiélagos de hegemonías territoriales

Las colonias de España y Portugal en América Latina no tuvieron intención ni

capacidad alguna de unificar un mercado nacional, ni una integración territorial en
los países dominados. La administración colonial se organizó como artefacto de pillaje
de las materias primas y del trabajo esclavo de indios y negros, para lo cual
distribuyó entre los súbditos de sus majestades feudos de dominación relativamente
inconexos entre sí, e intensamente subordinados a la metrópoli.

A pesar de la masiva participación de los pobres y desarrapados de América en las

gestas de independencia, la dirección política estuvo en manos de las altas clases
sociales nacidas en el nuevo continente. El resultado político de la derrota del
colonizador no revolucionó las relaciones sociales de producción. La independencia
unió pueblos contra el invasor, pero no superó la fragmentación territorial, de
mercados, poblados, clases y castas dominantes, ni tampoco superó rápidamente las
frágiles instituciones centrales de los países. En las primeras décadas de los Estados
independientes continuó el régimen de la hacienda, los esclavos, las oligarquías y la
negación de derechos políticos a indios, campesinos, trabajadores y mujeres.

No debe extrañar entonces que en toda América el debate entre centralistas y

federalistas fuera importante, partiera aguas entre las primeras agrupaciones
ideológicas, partidistas y de intereses territoriales; e incluso fuera motivo para más de
una guerra interna y varias dislocaciones de Estados. La defensa de Estados centrales
y presidenciales fuertes se justificó para evitar la desmembración del territorio, poner
orden sobre líderes locales demasiado autónomos, controlar y administrar poblados
carentes de instituciones, ordenar una tributación nacional, regular prácticas
económicas, mercados y relaciones de trabajo y apaciguar las demostraciones de
dominio e independencia de aparatos militares con demasiada autodeterminación
territorial. La opción federalista repulsó el centralismo asociado a proyectos
impositivos de poder autoritario que desconocían fuerzas, culturas, idearios e
intereses económicos de los archipiélagos de hegemonías regionales constitutivos de
las naciones liberadas. La legitimidad, la gobernabilidad y la estabilidad de las
naciones debían resultar del reconocimiento de fuertes autonomías territoriales
garantizadas por Estados federales.

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. Las notas sobre la cuestión territorial que aquí se escriben han sido inspiradas por el conjunto de los trabajos
publicados en este libro y las ricas discusiones que ellos desataron. Sin embargo, no son una síntesis de la
discusión, sino una particular lectura transversal posible al conjunto de materiales, que por su riqueza y
complejidad, son pozo fecundo para otras interpretaciones holísticas sobre los procesos de descentralización en
América Latina.
2
. Profesor de la Escuela de Economía en la Universidad Nacional de Colombia y presidente de la fundación para la
participación comunitaria, Parcomún.

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No siempre los países optaron por una forma espacial contra otra, por el contrario en
muchos de ellos el siglo XIX fue época fecunda para movimientos oscilantes entre
centralismo y federalismo, aunque hacia finales de 1800 todos hubieran adquirido la
forma de organización estatal que perdura aun hoy día: Estados unitarios o Estados
federales.

Los productos de exportación en el siglo XIX ayudaron a generar poderosas clases

dominantes, rentas para financiar el Estado nacional, unificar cadenas económicas y
territoriales, construir instituciones y política económica a favor de los circuitos
internacionalizados, así como de los incipientes centros urbanos. Sin embargo, los
mercados y el Estado siguieron siendo “de enclave”, es decir, concentrados y
altamente diferenciados. Las grandes fracturas entre campo y ciudad, regiones y
actividades económicas conectadas al mercado mundial o meramente locales, se
nutrían de instituciones en vías de modernización, como moneda y banca central,
impuestos, aduanas, rentas y empresas estatales, ejércitos nacionales y monopolio
estatal de la violencia. Estas convivieron con prácticas patrimonialistas de
subyugación política, social y cultural de poblados pobres y alejados. Las fracturas
territoriales, de los mercados, las clases y las instituciones es una de las
características principales de los Estados de América Latina en el siglo XIX, fueran
estos unitarios o federales.

Los pasos decisivos hacia la construcción de los Estados Nación latinoamericanos se

dieron a la vuelta del siglo. El mayor desarrollo del mercado mundial y la
intensificación de la inserción de los pueblos de América Latina en él requirieron la
estatización centralizada de funciones del Estado moderno, es decir, propiamente
capitalista. En primer lugar, la intervención centralizada en apoyo al desarrollo de
actividades económicas (mineras y agropecuarias principalmente) vinculadas al
mercado internacional. La inversión estatal en infraestructura para el desarrollo
empresarial y un fortalecimiento de legislaciones, instituciones, burocracias y rentas
nacionales para administrar y financiar un Estado al servicio de la ampliación de la
urbanización, las manufacturas, la circulación comercial de mercancías y la mayor
movilidad de la mano de obra. La representación de intereses políticos y económicos
se volvió principalmente nacional, así en muchos casos no fueran más que la
expresión de intereses sectoriales y territoriales en la escena de la nación.

El modelo de sustitución de importaciones y el Estado nación: centralización

funcional y enclaves territoriales

Independientemente de la forma federal o unitaria, los Estados latinoamericanos

tendieron a nacionalizar, desde la década del treinta del siglo XX, los asuntos de la
salud, la educación, la seguridad social y la política económica, esto es, a convertirlas
en asunto del Estado. Se apoyó así la extensión de los mercados, los procesos de
urbanización y la legitimidad de los sistemas políticos. La estatización de funciones
económicas y de política social desde el centro de los sistemas estatales se realizó
mediante un detrimento relativo de las antiguas y masivas competencias de las
entidades territoriales y del sector privado. Sin duda, el proceso de expropiación y
centralización del poder en estos casos fue mayor en los Estados unitarios, mientras
que los federales conservaron importantes desarrollos de su administración pública
local, funciones de política social y rentas para administrar aparatos y funciones
estatales con mayor presencia des-centrada, es decir, federal.

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Lo que la extensión del mercado mundial capitalista facilitó a la vuelta de los siglos,
las compulsivas contracciones del comercio durante las primeras décadas del siglo XX
terminaron de acelerar. Las dos guerras mundiales cerraron parcialmente el mercado
para las exportaciones latinoamericanas y los préstamos para su desarrollo, por lo
que los americanos de abajo del río Bravo se encontraron forzados a mirarse a sí
mismos y buscar los medios para su propio desarrollo. A tal conjunto de
emprendimientos se le llamó Modelo de Sustitución de Importaciones –MSI-, el cual
demandó una fuerte centralización de la política económica externa, comercial,
tributaria, financiera y de direccionamiento del gasto y la inversión. Pero sobre todo,
la hegemonía centralizada de un propósito: el desarrollo capitalista a partir del
mercado nacional. De tal manera, se terminaron de generar las condiciones
estructurales para el fortalecimiento de las grandes negociaciones de los poderes
económicas y políticos territoriales alrededor de las estructuras, los presupuestos, las
políticas y los parlamentos centrales. El resultado de tales negociaciones dista mucho
de haber generado mercados nacionales integrados, o condiciones homogéneas para
el desarrollo económico territorial, ni siquiera unos mínimos de interconexión de
todos los territorios y mercados, de la infraestructura de comunicaciones, la inversión
pública y privada, la difusión de las técnicas administrativas y productivas de punta y
las relaciones laborales alrededor de la asalarización del trabajo. La fragmentación
continuó. La centralización del poder económico y político, con todos el andamiaje de
concentración de instituciones y capacidades de representación política, gremial y
sindical, se anudó alrededor de centros y ejes económicos, de recursos naturales y de
la población urbanizada.

El desarrollo del capitalismo latinoamericano en condiciones de dependencia

económica, comercial, financiera y tecnológica de los grandes centros gravitacionales
de la actividad del sistema mundial, parece atrapado en una dinámica de
reproducción de fracturas dentro de los Estados, los mercados internos y las clases
sociales. No hay duda que la advertencia de estas realidades llamó poderosamente la
atención en las décadas del sesenta y setenta del siglo XX. En la acción estatal de la
época, el temor a las revoluciones campesinas fue tan significativo como la necesidad
de integrar y ampliar los mercados nacionales. Época dorada del Estado
latinoamericano que acometió estrategias de planeación económica, la extensión de
infraestructuras, la fecundidad de polos de desarrollo alternos, en algunos países
sistemas regionales de planeación, e intentos de crear sistemas nacionales de política
social como mecanismos para integrar poblaciones y territorios a la nación. Unos más
que otros, unos con alcances mayores que otros. Hasta que llegaron los años ochenta.

Extraño consenso arropa investigadores de las escuelas más pugnases entre ellas
sobre muchos asuntos, menos sobre el agotamiento del modelo de sustitución de
importaciones. Los mercados nacionales se habrían revelado estrechos para el
crecimiento de una mayor industrialización debido a restricciones en la demanda, es
decir, en la capacidad de consumo monetario de una fuerza laboral, sino mayoritaria
en todos los países, inmensamente ignorante de las relaciones laborales formales y
estables. Contra las insuficiencias internas se levantaban además mercados
protegidos por el Estado patrimonial latinoamericano a favor de actividades
económicas en situación de casi monopolio. Las ganancias no se generaron a través
de un continuo cambio técnico, la innovación, sumas crecientes de inversión y niveles
superiores de productividad, sino mediante el control de precios, restricciones
tributarias y mercados cautivos, entre ellos, el de las compras y la contratación con
empresas estatales. Mercados nacionales con poca capacidad de compra, baja
productividad, mala calidad de los productos y altos precios fueron los síntomas

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crónicos de un modelo enfermo que debía ser revocado. La solución -y sus

consecuencias ya conocidas-, la necesidad de atraer mayor financiación externa para
compensar las insuficiencias del ahorro interno, el imperativo de la apertura
comercial para gozar de bienes de mejor calidad y bajos precios respecto de los
locales, inyectar inversión extranjera aparejada con la implantación de alta
tecnología, mayor competitividad y desarrollo de sectores económicos prometedores.
La apertura y el capital extranjero solucionarían las crónicas insuficiencias de
aquellos que pretendieron valerse por sí mismos, o al menos, crecer desde modelos de
desarrollo basados en la ampliación de mercados internos. Hasta aquí la lectura
dominante sobre una incapacidad de autodeterminación de los latinos del continente
americano y las consabidas lecturas y políticas dominantes para suplir las falencias
mediante la inserción de las naciones en las corrientes dominantes del mercado
mundial y sus empresas.

Si bien el inventario de incapacidades estructurales de los mercados latinoamericanos

bajo el modelo de sustitución de importaciones es cierto, también lo es que las
soluciones podrían haber sido otras: reformas agrarias que socializaran la propiedad
de la tierra, redujeran los precios de los insumos para el sector productivo y el
consumo masivo, generando así al tiempo, mayores ganancias, creciente capacidad de
compra de la población y, por lo tanto, ampliación del mercado nacional. También, se
pudiera haber optado por impuestos crecientes a las rentas y propiedades que
forzaran la búsqueda de mayor productividad de los activos y las propiedades, en vez
de las considerables rentas por valorización parasitaria o precios de monopolio. Una
mayor formalización de las relaciones laborales y mejores ingresos al trabajo hubieran
ampliado las posibilidades de demanda de productos y forzado alzas de
productividad, cambio técnico e inversiones en nuevos mercados para garantizar
utilidades sostenibles. Algunas políticas contra los precios de monopolio y menos
persecución contra los derechos de los indios, los negros, los campesinos, los
sindicatos, los movimientos sociales, tanto mestizo pobre, estrechas clases medias y
empresarios sometidos a las vacunas de los sostenedores del Estado, habrían
contribuido a ampliar la representatividad de amplias capas con derechos
restringidos a la calidad de vida, el bienestar y las decisiones políticas, tanto las
estratégicas como las cotidianas. En fin, posibilidades todas que no esconden su
contenido político y que tienen por ventaja sospechar de aquellos análisis sobre el
agotamiento de un modelo y la necesidad de sustituirlo por otro, -la apertura
neoliberal-, como resultado natural de un inevitable imperativo técnico desprovisto de
relaciones políticas a nivel internacional y en cada país.

Necio es especular sobre lo que hubiera podido ser si algunos acontecimientos

pasados fueran trastocados. La intención es otra, relacionar las transformaciones del
sistema capitalista con los procesos de descentralización. En esta materia, el
fenómeno más sobresaliente desde la década del ochenta es la globalización, nombre
singular para una multiplicidad de fenómenos de gran complejidad. La tendencia a la
interconexión del mundo y en particular de América Latina en él data del siglo XV.
Desde entonces no ha cesado la evolución del sistema mundial, como tampoco el
lugar dependiente que la región ocupa. Lo que ahora se llama globalización es un
momento de tal tendencia a las interconexiones entre países, realidades, mercados y
fenómenos políticos a través del planeta. Lo propio de esta época es que se han
internacionalizado cadenas empresariales que enlazan procesos de producción,
comerciales, financieros y administrativos. En la globalización también se alientan las
interconexiones e identidades culturales, de instituciones, clases y actores sociales.
Además de los Estados nacionales han surgido poderosos conglomerados

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transnacionales e instituciones multinacionales con mayor poder económico,

tecnológico y político que la mayoría de Estados del mundo, así como redes de
activistas sociales y culturales que enlazan los países compartiendo acciones,
posturas, plataformas y la promoción de valores políticos.

Globalización, reestructuración y descentralización: Más allá y más acá del

Estado nación

Los procesos de descentralización en América Latina, como en Europa, son

concomitantes a la globalización y sin duda tienen con ella muchas intersecciones,
para empezar la capacidad de afectar “la espacialidad” del Estado Nación, hacia
afuera y hacia adentro de sus fronteras. En virtud del enlazamiento de los procesos
productivos y de la mano de las doctrinas neoliberales, se desmoronan fronteras
estatales para facilitar la circulación y rentabilidad de las inversiones privadas que
giran con mayor rapidez por el globo. La estrategia de crecimiento económico por la
vía de mercados nacionales ampliados e integrados en cada país es abandonada; le
sucede una puja por internacionalizar los espacios y los circuitos económicos. La
alternativa de los múltiples bloques económicos y acuerdos de integración expresa la
variedad de posibilidades de crear espacios supra nacionales y supra estatales para la
inserción a la economía mundial y a la repartición de mercados y poder político
dentro de ella.

La descentralización de los Estados expresa el abandono de la organización

centralista en el desenvolvimiento de los conflictos e intereses, es como si se cambiara
el cuadrilátero para continuar la contienda en otro escenario. La forma del Estado se
pulveriza hacia adentro porque el Estado nación mismo no es ya la referencia
principal de los procesos de acumulación. A la construcción del mercado nacional le
sustituye la inserción de actividades económicas y territorios específicos en circuitos
transnacionales; a las instituciones de regulación de la planeación económica de
mediano plazo le sucede la programación macroeconómica de corto plazo para atraer
inversiones y capital; a los modelos de desarrollo centralizados se les exasperan las
demandas sociales territoriales; a los sistemas políticos nacionales les crecen las
pretensiones de los representantes locales que aspiran a un mayor protagonismo en
un mundo en el que se disuelven los pactos acaecidos dentro de la geografía del
Estado nación centralizado.

De alguna manera, la forma de organización descentralizada de los sistemas políticos,

las finanzas públicas, la administración y prestación de servicios básicos a la
población es el componente administrativo de la nueva geografía descentralizada de
las relaciones capitalistas. La tensión contra el Estado nación surge cuando el
capitalismo rebasa sus fronteras, abandona el corsé del mercado nacional, se
globaliza re-localizándose, choca contra los pactos nacionales que protegen las
fronteras y pretende transformar toda institución, norma, traba administrativa, actor
sindical o político engrapado a las estructuras del viejo Estado Nación.

Lo que conocemos como proceso de descentralización es entonces el resultado de la

pugna entre estrategias propias a una multiplicidad de actores económicos, políticos y
sociales en unas condiciones históricas específicas: la reestructuración del Estado y
la sociedad capitalista. La forma del Estado Nación está sometida a una triple tensión:
hacia afuera, por la globalización de los intereses de las empresas transnacionales y
el incremento de la interdependencia productiva, comercial y financiera en el sistema
económico mundial; hacia adentro, mediante procesos de descentralización de

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recursos, competencias y un acrecentado liderazgo político local; hacia el mercado, a

través de la privatización de activos y empresas antes de propiedad estatal.

No es el fin del Estado, ni siquiera de su forma nacional, entre otras razones porque
es desde la cúspide de los gobiernos centrales que se programan los desmontes de las
funciones estatales de la era capitalista anterior, se transfieren activos al sector
privado y transnacional y se conectan los circuitos económicos locales con la
globalización. Tampoco es el fin de la política, sino la corrupción de las prerrogativas
que los partidos, instancias y regulaciones nacionales tenían, para ser cedidas y
compartidas con escenarios extra estatales y supra estatales, así como locales. La
política se empequeñece en la arena nacional, se abre y pluraliza en lo local, se
agranda en escenarios institucionales mundiales y se difumina a través de las redes
virtuales de geografía múltiple, porosa y abierta.

En este escenario los equilibrios sociales y políticos al interior de los Estados, tanto
en los federados como en los unitarios, se sacuden. Unos sectores económicos ganan
y otros pierden; unos territorios se consolidan, otros se hunden en la depresión; las
grandes ciudades tienden a devenir áreas metropolitanas que articulan regiones
alrededor de su dinamismo, aumentan su peso en los agregados económicos y
reclaman protagonismo estratégico sobre sus asuntos. Es difícil escapar a la revisión
de la centralidad de las instituciones, las regulaciones, la repartición de competencias
y recursos entre niveles del Estado propia del modelo de sustitución de
importaciones. La organización espacial de los Estados se modifica en la
globalización. Por la esperanza de ganar o el miedo a perder, se tejen estrategias de
actores empresariales, sociales y políticos para acumular mayor margen de acción
desde los territorios subnacionales. Las localidades se convierten, para unos en una
oportunidad de acumular poder económico y político, para otros, -o en algunos casos
para los mismos-, en bastión defensivo, refugio y reclamo de una autonomía
ilusionada con la preservación de potestades locales contra las corrientes arrasadoras
de la internacionalización.

Neoliberalismo y descentralización: el ordenamiento territorial para el mercado

Si la globalización es un miríada de fenómenos, el neoliberalismo es un conjunto de

estrategias políticas dominantes que inspiraron la mayoría de las agendas de reforma
al interior de los Estados latinoamericanos en las últimas dos décadas del siglo XX. A
través de muchas iniciativas se busca que los “espacios interiores” se vuelvan más
permeables a la penetración y enlazamiento por las redes de poder multinacional. La
apertura comercial y financiera, el desvanecimiento de fronteras, la baja de aranceles,
la mayor libertad a las inversiones externas, la desregulación de las actividades
económicas, la flexibilidad laboral, las privatizaciones, la disminución de los
impuestos a la riqueza y las actividades empresariales, a cambio de una tributación
indirecta al consumo, son parte del paquete de políticas invariablemente forzadas por
el ajuste neoliberal. Bajar la inflación y controlar el déficit fiscal para honrar los pagos
de la deuda externa, lograr “la autonomía” de los bancos centrales para imponer la
racionalidad monetaria que garantice las rentas de la intermediación y la
especulación financiera, son objetivos estratégicos. Todos estos fines suponen
“adecuar lo interno hacia lo externo”, o mejor, hacia la internacionalización de los
espacios nacionales a favor de los acreedores financieros y la competencia entre las
empresas multinacionales.

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De presente las inversiones no son nacionales sino territoriales, es decir, buscan las
ciudades, áreas metropolitanas, recursos naturales, puertos y toda suerte de recursos
y circuitos de población, consumo, financieros, comerciales y productivos específicos.
El territorio adquiere un inusitado interés, sus activos sociales, humanos y naturales
son inventariados y los encadenamientos virtuosos y falencias son medidos con
precisión. Ahora es deber del Estado nación en la era de la globalización fortalecer las
infraestructuras territoriales más competitivas. La descentralización es un
componente de esta estrategia de adecuación. Su función, construir la arquitectura
institución que logre ser lo más permeable posible a las reglas del mercado. Dicho de
otra manera, el tamaño y costo de las instituciones estatales lo debiera determinar el
vigor de cada mercado local y la capacidad-voluntad de los consumidores de cubrir
sus costos. La malla estatal a construir es aquella que mejor haga rendir la
financiación de las funciones públicas y las inversiones privadas, para lo cual, las
instituciones locales deben ser flexibles y adaptables a los mercados, así como tender
a la auto financiación de sus gastos administrativos, para no cargar inútilmente los
presupuestos nacionales y presionar con tributos al sector privado.

La función estratégica de los territorios se extiende hacia la generación de las

condiciones para la expansión de los mercados conectados a los circuitos
transnacionales. Por una parte, deben ser protagónicos en la formación de lo que hoy
se llama capital social y capital humano, construir la infraestructura y garantizar los
servicios para el logro de la competitividad. El territorio vendible, el territorio
mercancía. Por otra parte, los gobiernos locales deben estar desprovistos, literalmente
castrados de autonomía, para impedirles cualquier veleidad de retener el excedente
económico y protagonizar estrategias de desarrollo endógeno. Al menos en la versión
neoliberal pura y dura, -todavía envalentonada -, las administraciones locales deben
abandonar toda pretensión de limitar, auto regular o entrabar la “libre circulación”
del capital. Por el contrario, la función es conectar los mercados, las administraciones
y los recursos territoriales a las redes trasnacionales, cuyos centros estratégicos se
encuentran a miles de kilómetros de los sitios sobre los que extienden el enlazamiento
de sus tentáculos extractivos de riqueza.

Descentralización y reformas políticas: el pluralismo integrador y disgregador

Los múltiples significados contemporáneos de los procesos de descentralización se

complementan con las crisis y transformaciones de los sistemas políticos
latinoamericanos. Hacia la década del ochenta las dictaduras y las democracias
restringidas (México y Colombia) se agotan. Es común a todas las formas de gobierno,
además de su autoritarismo, el centralismo desde el cual se ejercen. El
presidencialismo latinoamericano se apoya en poderes locales que garantizan los
bastiones territoriales de la estabilidad central del sistema. La lucha por el “retorno a
la democracia”, la restauración de márgenes de autonomía relativa entre las ramas
centrales del poder público y la ampliación de los derechos políticos, sociales y de
ciudadanía, se riegan como aceite por el continente. A pesar de diferencias
importantes de intensidad y significados entre países, la puja de sectores sociales y
políticos por el reconocimiento se articula, en parte, desde territorios marginales
perdedores del centralismo pasado, aunque también, desde aquellos que creen poder
conquistar mayores prerrogativas remozando demandas de autonomía territorial
“contra el centralismo”. Los procesos de descentralización entran en la agenda de las
reformas políticas en casi toda América Latina.

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A finales del siglo XX coinciden varios propósitos alrededor de la cuestión territorial

en América latina. La posibilidad de articulación territorial a circuitos transnacionales
de manera más libre respecto de regulaciones, intermediaciones y talanqueras que el
Estado nación se atribuyó. También, pesa el miedo contra la penetración de
inversiones y productos extranjeros que expropien las riquezas locales. La
construcción de mayor autonomía local se defiende tanto por los que trazan
estrategias defensivas como ofensivas ante la liberación económica interna y la
apertura externa del espacio nacional. La descentralización como componente central
del ajuste neoliberal busca facilitar los procesos de privatización, la desregulación
laboral, ensanchar oportunidades de negocios en política social para el sector privado
y legitimar alzas impositivas para los consumidores de servicios públicos. Al tiempo,
el fortalecimiento de los gobiernos locales es una respuesta a la crisis política. En
algunos casos aparece como una reivindicación directa o resultado indirecto de
aquellos que demandan y logran abrir los sistemas políticos, quebrar los diques de los
sistemas autoritarios centralizados y expandir la representación política de poblados y
demandas sociales. En otros, aparece más orientado por el afán de implementar
nuevas estrategias de legitimación que recompongan desde arriba las fuerzas
alternativas para acantonarlas en espacios locales subalternos. En todo caso, la vida
local se vuelve escuela de formación de liderazgos de políticas alternativas. La lucha
por la democratización casa, en todo lugar, fuertes expectativas sobre los poderes
locales asociados con el poder popular, un desarrollo económico menos concentrado,
más esparcido por todo el territorio nacional y con la ilusión de alcanzar riqueza y
desarrollo más allá de parches territoriales en ciertas ciudades.

¿Cómo se entrecruzan en cada país la globalización, el neoliberalismo y las

transformaciones de los sistemas políticos con la descentralización? De diferente
manera y con pesos relativos tan diversos que determinan las ponderaciones
nacionales sobre determinantes históricos, alcances y resultados de las reformas.

A esta altura de estas notas estamos en condiciones de abordar tres interrogantes

recurrentes sobre los procesos de descentralización en América Latina. ¿Provienen
estos de causas y fuerzas externas o internas? ¿Quienes toman las iniciativas e
imprimen el carácter de la descentralización dentro de los países, las autoridades
centrales o las periféricas? ¿Finalmente, los procesos de descentralización han
democratizado los regímenes políticos latinoamericanos o se han quedado cortos
respecto de las expectativas de transformar las relaciones políticas y sociales dentro
de los países?

Descentralización desde afuera o desde adentro

Lo que ahora se llama descentralización consiste básicamente en una vigorización de

la vida local mediante la combinación específica en cada país de tres componentes.
Uno fiscal, mediante la cesión de sumas importantes de los presupuestos nacionales
a las entidades territoriales. Otro administrativo, por la transferencia de competencias
de política social. Finalmente, se supera la mera delegación de funciones o la
desconcentración de recursos cuando se compromete la capacidad de tomar
decisiones políticas. La elección de mandatarios o grados crecientes de
responsabilidad política local confortan el proceso de descentralización como
categoría política de distribución de poder.

Si los procesos de descentralización se animan simultáneos en casi todos los países

de América Latina, algunas razones de orden general, más allá del Estado nación

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particular, deben explicarlos. Solo que este “más allá” no es una categoría física, un
lugar externo a los países que luego llega a estos “desde afuera”. El sistema mundial
está en toda parte, en cierta medida la exterioridad no existe. Circunstancias y
necesidades históricas, en particular, niveles e intensidades de las interconexiones
globales parecerían estar en el origen del agotamiento de los Estados nacionales bajo
las formas de organización precedentes. Claro está, no todos los países están en la
misma posición en las relaciones internacionales, en particular en el sub continente
latino de América se reproducen relaciones de dependencia tecnológica, financiera y
política respecto de las potencias del sistema. Las agencias multilaterales, dirigidas
por los países poderosos, administran para su beneficio la implementación de
experimentos de descentralización fiscal, administrativa y política tratando de
construir un modelo de relaciones intergubernamentales que se ajuste a su ideario
programático. Los créditos externos condicionados y la subordinación intelectual de
las elites son instrumentos muy eficaces para inducir cierto protagonismo
empresarial de los gobiernos locales, la privatización de empresas y negocios y la
participación ciudadana como responsable financiador y emprendedores de su propio
desarrollo.

Pero, incluso en los países más obsecuentes que siguen fielmente las instrucciones de
los tecnócratas de las agencias multilaterales, los procesos e impactos de la
descentralización se nacionalizan. Es decir, actores específicos los asumen, usan,
transforman e implementan en condiciones particulares, de tal forma que las
reformas son permeables y afectadas por las estructuras y prácticas nacionales y
locales. A pesar entonces de fuertes condicionantes externos muchas son las
experiencias de descentralización en cada país según sus momentos históricos y más
plurales aun son los intereses contradictorios de los principales grupos de poder que
se disputan usos, estrategias y sentidos de política a través de modelos de
descentralización relativamente parecidos. Así las cosas, ni los más furibundos
funcionarios de las agencias imperiales en los países de mayor debilidad de sus
burocracias controlan los escenarios cambiantes que se desatan con el desenredo de
los amarres de los mecanismos centralizados de las estructuras anteriores. No podría
ser de otro modo, porque unas son las condiciones que llevan a modificar la
organización espacial de los Estados; otra, ciertas agencias de las potencias del
sistema que intentan racionalizar y administrar los cambios, sin logarlo del todo, debe
reconocerse.

Descentralización desde arriba o desde abajo

¿De donde proviene la fuerza original de las reformas de descentralización dentro de

cada país, “del centro” o “de las periferias”? La iniciativa emerge parida por dos
fuerzas de origen, no solo diferentes, sino en muchos aspectos contradictorias: la
necesidad de legitimidad de los sistemas políticos y los imperativos de control y
crecimiento económico. En algunos casos, los procesos de descentralización suceden
al asenso de movimientos sociales y políticos anti sistémicos, o al menos en los
márgenes de los sistemas políticos. Rasgo que se valora en Colombia, Brasil, Ecuador
y Bolivia. En otros, son impulsados por gobiernos que reinstalan la democracia,
pretenden resolver la crisis del autoritarismo o de las democracias restringidas.
Aspecto que se resalta en México, Venezuela, Perú, Argentina y Chile. Sin embargo, la
puja desde abajo y la oferta desde arriba se combinan de manera dinámica y
cambiante en cada país. En todo caso, desde esta primera fuerza la descentralización
es una respuesta “del centro” a las “demandas periféricas”, tanto sociales, políticas y
territoriales, por lo que la alta popularidad de las reformas reposa en grado

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importante en la validación de las exigencias del reconocimiento de legitimidad a los

actores políticos y territoriales portadores de las demandas que se convierten en
políticas descentralizadas. Desde la segunda vertiente coincidente en la
descentralización, la reforma aparece inmersa dentro de las estrategias del ajuste
estructural inducido “desde afuera” sobre la política estatal y el mercado nacional. No
escapa así a su utilización como mecanismo para mejor privatizar, ensanchar
negocios en política social al sector privado y vigorizar el sector financiero atado a las
funciones administrativas delegadas.

La descentralización actual no es un grito de autonomía federal en el sentido de

fuerzas territoriales que defendieran “a nivel central” sus soberanías y pactaran, un
poco por residuo otro tanto por incapacidad y conveniencia, las competencias y
recursos a mano del nivel central del Estado. No, en la época contemporánea la
descentralización es una estrategia del centro, en el sentido en que es “en el centro” y
“desde el centro” que se norma, se reforma y se negocia entre actores nacionales
relevantes el andamiaje formal de las regulaciones descentralizadas. En cada país se
pueden rastrear las soluciones nacionales específicas que resultan de las presiones
que provienen del ajuste estructural y del acomodo de las fuerzas regionales hacia las
nuevas estructuras descentralizadas. La denominación de origen de la
descentralización es doble, neoliberal y de restauración de la democracia “desde
arriba”, e insurgente de intereses sociales y políticos, “desde abajo”, cualquier signo
social y político tengan tales insurgencias, no siempre asociadas con proyectos
democráticos o populares.

Muchos analistas coinciden en caracterizar los procesos de sus países como una
“descentralización centralista”. La amalgama de términos contradictorios advierte una
doble realidad. Por una parte, el poco margen de autonomía local sobre las funciones
cedidas y el destino de los recursos transferidos, unos y otros sometidos a férreos
mecanismos de tutoría, control y determinación desde el centro sobre las periferias.
Por otra, la conducción predominantemente central de los procesos. No son estos el
fruto pujado y administrado por las fuerzas territoriales que hubieren pasado de su
emergencia por los resquicios de la nueva arquitectura descentralizada, a la
determinación de los rasgos principales del proceso. El carácter centralizado de la
descentralización latinoamericana recuerda el hecho tozudo de la nacionalización de
las principales regulaciones económicas, políticas y administrativas en los Estados
unitarios y federados. Es decir que todavía es en la arena nacional donde se realizan
las transacciones, en particular ésta vez, entre el ajuste estructural, la
internacionalización de los espacios internos y el reacomodo de las fuerzas sociales y
políticas territoriales en este escenario.

Estas mismas razones podrían ayudar a explicar, en parte, la frustración de las

expectativas sobre los superlativos alcances que se le habían endilgado a las prácticas
participativas de ciudadanos y comunidades en asuntos de interés colectivo, en
particular, en aquellos sujetos a las competencias de las administraciones locales. La
oferta estatal en participación social suele estar controlada, canalizada,
institucionalizada y dosificada con el fin de conducir las aspiraciones sociales dentro
de los márgenes de la nueva formalidad descentralizada. No extraña entonces que los
nuevos mecanismos e instancias de participación se encuentren muchas veces
vaciados de dinamismo social. Una y otras vez se insiste en prácticas tradicionales de
acción social que se explayen desde el clientelismo a las vías de hecho. Los nuevos
espacios de participación social en el Estado no logran contener y canalizar los
ímpetus sociales que desbordan los acuerdos institucionales de manera recurrente.

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En ningún momento se desprecia el gobierno local, la cercanía de la administración

pública a los ciudadanos o los contenidos de las políticas sociales, culturales y
económicas adaptados a territoriales específicos. Tan solo parece que el poder popular
no se asocia al poder local descentralizado pactado desde el centro. La sospecha no
hace voltear la mirada hacia otro lado, por el contrario, los movimientos sociales en
América latina siguen en la senda de la apropiación y socialización del poder político,
administrativo y económico de los territorios cercanos a su accionar. Y, cuando tienen
la fuerza suficiente de inscribir el “poder popular” en el “poder local”, el alcance y
sentido de la descentralización controlada trata de ser rebasado, en particular hacia
acciones sobre la propiedad rural y urbana, las riquezas del subsuelo y los regímenes
tributarios.

La democracia: entre estructuras, prácticas y resultados

Más allá de las expectativas originales y todavía preservadas con relativo vigor,
amerita evaluar la capacidad real de ensanchar la democracia a través de los procesos
de descentralización. Una gran dificultad impide arriesgar una respuesta en un solo
sentido. ¿Qué es la democracia? Si se considera que es el derecho de muchos de
incidir en la conformación de mayorías electorales, la respuesta se acerca a la
afirmación. La descentralización suele acompañarse de una mayor cantidad de
eventos electorales, en más sitios, con participación de más partidos y movimientos
políticos en contienda. De esta manera, es un mecanismo directo y poderoso de
ensanchar la pluralidad y propagar la representatividad política. En contra de la
tradición autoritaria en América Latina, ahora se amplían los derechos de
participación electoral en más instancias y más agrupaciones acceden a parcelas de
poder. Esta aseveración cobra mayor visibilidad allí en donde ha sido en extremo
lento e inacabado el reconocimiento de la representación política a millones de
personas, en particular por la persistencia de la discriminación étnica como es el caso
de los países andinos: Bolivia, Perú, Ecuador y Colombia.

Los países de América Latina se han caracterizado por tener más extensión territorial
que estatal, gobiernos más fuertes que reales soberanías sobre todo el territorio y,
sistemas políticos más autoritarios que capacidad de garantizar derechos, igualdad
política y acceso general a los servios básicos. Por lo tanto, no son despreciables los
efectos de una mayor difusión de los sistemas políticos, su penetración territorial y la
ampliación de la pluralidad representativa en América Latina. Sin duda, acortan las
distancias tanta veces señaladas hacia la modernidad, en el sentido en que los
derechos universales al reconocimiento de la diversidad contribuyen a la integración
de todos los territorios, etnias y grupos sociales a la nación. Esta afirmación debe
confrontarse a una posible diferencia en su intensidad según se trate de países
centralizados o federales y entre aquellos que no tuvieron regimenes populistas de los
que si los tuvieron.

La otra cara del pluralismo ampliado ha sido la dispersión de las agremiaciones

político partidistas. La fisura de los sistemas políticos centrales, en países federales o
unitarios, estimula una carrera por la micro representación de cada unidad territorial
y sensibilidad política. Una ola de creación de municipios se levanta con las reformas
locales. El derecho a recibir recursos sin depender del centro histórico de la provincia,
administrar directamente competencias y burocracias y consolidar el poder electoral,
son razones suficientes para estimular la generación de instituciones locales. El mapa
electoral latinoamericano no solo se pluraliza sino que se pulveriza en sus bases
territoriales. Roto los diques de los sistemas políticos uni-partidistas, bipartidistas y

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de dominación tradicional pluripartidista, se generan fisuras en las condiciones

estructurales de las agremiaciones políticas. En general, los partidos tradicionales en
cuyas cabezas estuvo el inicio de las reformas de fortalecimiento local, padecen los
embates de indisciplinas internas e insurgencias externas que disputan la estabilidad
de las hegemonías partidistas tradicionales y los sistemas políticos que los
sostuvieron. Sin duda, el marcado sesgo “municipalista” de la descentralización en su
etapa temprana atizó la “insubordinación” de las maquinarias electorales desde los
territorios, los apetitos internos contra las grandes familias políticas y las numerosas
listas en los congresos nacionales.

La dispersión por abajo debilita el peso político agregado de las entidades territoriales,
contribuye a mantener la vigencia de los arreglos centrales y parece llamar a la
urgencia de imprimir orden y cohesión a la actividad política. El ímpetu centrífugo
desatado por la descentralización trata de ser contrarrestado por arreglos centrípetos
mediante la creación o animación de gremios territoriales de mandatarios locales y de
niveles intermedios. También, se alientan incipientes amagos hacia estructuras
regionales de representación. El peligro de un pluralismo disgregador, como lo
ilustran varias historias nacionales latinas, es el reclamo a las personalidades
autoritarias que se elevan por encima de las pequeñeces a nombre de los grandes
intereses nacionales. Si bien entonces la descentralización contribuye definitivamente
a las aperturas políticas, a una pedagogía del reconocimiento de los derechos y
asienta la tolerancia con las diferencias políticas, al tiempo esta, no solo convive con
prácticas autoritarias, sino que puede fomentar condiciones que la reclaman.

Las formas y estructuras de los sistemas políticos no son suficientes para evaluar el
vigor democrático. Desde el punto de vista de los ciudadanos la calidad de las
prácticas políticas es definitiva. ¿Cómo reconocer democracia ahí en donde los
sistemas políticos están gobernados por relaciones entre clientes y políticos que
transan con los derechos y los recursos como si fueran bienes personales? ¿O, cómo
conformarse con rituales electorales si el poder del dinero condiciona en mucho los
resultados? Más grave todavía, ¿qué tanta capacidad democrática le queda a
elecciones territoriales si los partidos están tomados organizaciones que perfeccionan
la corrupción, el chantaje y las mentiras a la población? Los tres casos son comunes
en América Latina. Unos y otro alertan límites que las estructuras políticas tienen
para evaluar la democracia y llaman a considerar las prácticas y la cultura política
que gobiernan sobre las formas de organización institucional.

¿Acaso la descentralización ayuda a vencer el atavismo de las prácticas autoritarias,

el caciquismo y las subordinación de los clientes a sus protectores? No por sí misma
como predicó desde el deseo tanto intelectual crítico latinoamericano en las etapas
tempranas de las reformas. En todo caso, los arreglos institucionales poseen la
facultad de no dejar incólumes las prácticas sociales y la pugna de valores que los
confrontan. La vitalidad de la vida política local ha estimulado ejercicios de
planeación y presupuestos participativos, tanto como ejercicios de control social
contra la arbitrariedad y una creciente opinión pública que reclama transparencia a
la administración y participación en las decisiones públicas. Sería ingenuo atribuir en
todo caso signos positivos a “la democracia por contacto”, puesto que también ha sido
instrumento infaltable de gobernantes populistas de derecha e izquierda. Estos
acostumbran a “pasarse por encima” las autoridades territoriales y las organizaciones
sociales para llegar de manera directa al pueblo y atender sin intermediación sus
reclamos. Organismos multilaterales como el Banco Interamericano y el Banco
Mundial han caído también seducidos por los ímpetus de una democracia directa que

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fortalece relaciones de dependencia de la población respecto de los oferentes de los

recursos, mientras debilita las instituciones estatales, en particular, las
descentralizadas.

Para el debate sobre la democracia, las características de los sistemas políticos y la

calidad de las prácticas públicas han sido tradicionalmente relevantes. Hace unas
décadas, la consideración de las formas de organización espacial del Estado se
promueve como imprescindible para medir los grados de democracia alcanzados. Los
ciudadanos que se dotan de sus propios mandatarios e inciden lo más directamente
posible sobre aspectos claves de su calidad de vida gozarían de mayor acceso a la
democracia que otros. Por esta razón, la adscripción territorial de funciones y
empresas en los gobiernos locales ha sido interpretada por muchos como grado
definitivo de la democracia. Desde otra tradición, todo lo anterior adquiere valor, no
por sí mismo, si no por la capacidad real de mejorar la calidad de vida, los estándares
de bienestar y la equidad entre grupos sociales.

¿Ha servido la descentralización para mejorar los resultados sociales? Invitamos a

considerar varias veces el condicionante “depende” para aproximar una respuesta.
Depende de la cantidad de recursos que en virtud de la descentralización se
comprometen. En los países en donde se transfieren mayores recursos para la política
social y al tiempo aumenta el total del gasto público social, las coberturas en salud y
educación han mejorado. La coincidencia entre una mayor transferencia y un
incremento total del gasto social no es una característica intrínseca de los procesos de
descentralización, depende de la disponibilidad total de recursos, de las relaciones
políticas en cada país y de las presiones de movimientos sociales en los momentos
que se reforman las relaciones intergubernamentales.

¿Los recursos transferidos a nombre de la descentralización logran la equidad

territorial y social de las políticas públicas? La equidad no es un estado de cosas sino
una relación social. La equidad territorial implica que los territorios más precarios
reciben relativamente más que los desarrollados y la equidad social, que la población
más vulnerable goza relativamente de mayores apoyos estatales que las clases
pudientes. La equidad no depende entonces del valor total transferido, sino de los
criterios para distribuirlos entre grupos diferentes. Es decir que el mayor esfuerzo
fiscal se puede concentrar allí en donde ya existen más medios, instituciones y
programas sociales, o puede difundirse por la nación atendiendo criterios de
distribución directamente proporcional a la pobreza y la precariedad relativa de la
entidad territorial. El resultado, una vez más, depende de relaciones políticas entre
los actores que pactan las leyes de distribución.

En América Latina la descentralización se acompaña de la focalización del gasto,

instrumento de asignación que efectúa una redistribución de recursos de las clases
medias y trabajadores formales hacia los más pobres de los pobres. La localización de
los más pobres padece fallas de inclusión (beneficia a los que no son tan pobres) y de
exclusión (descarta grupos importantes de la población objetivo). Siempre se aducen
problemas técnicos que dicen superarse con una seguidilla de arreglos que ocasionan
otras fallas operacionales. Las dificultades con los instrumentos no logran esconder
un malestar de fondo, la focalización es un mecanismo discrecional que consolida las
redes políticas y burocráticas de los que deciden la asignación de los subsidios. Así
las cosas, si la pobreza se define por la precariedad económica y política, la
focalización atiende de manera transitoria síntomas derivados de la precariedad en los
medios económicos, y recrea la debilidad de los medios políticos de los pobres, su

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incapacidad de autonomía, organización y poder de representación. Difícilmente

podría ser de otra manera porque en la era neoliberal la técnica de focalización se
adopta deliberadamente para sustituir las políticas sociales de cobertura universal,
negar los derechos generales de toda la población a acceder a ingresos, servicios y
capacidades de representación autónoma ante el Estado y el mercado. So pretexto de
adherir a una vocación de justicia, la tecnocracia que implementa la técnica de
focalización trata los derechos generales como odiosos privilegios. En cambio,
defiende asistir las carencias de la población “más vulnerable” por vías que perpetúan
dependencia económica y política hacia los benefactores. Claro está, en otras
estrategias, hasta el momento de menor extensión, la focalización es un instrumento
para enganchar la población marginada dentro de la seguridad social y las coberturas
de los servicios esenciales de manera permanente.

La frontera temática de la descentralización latina es la política social. Los servicios

de salud de poca complejidad y la educación en sus niveles primarios concentran la
máxima atención y recursos transferidos. El saneamiento básico, el transporte y la
infraestructura física, el manejo del agua y la asistencia técnica agropecuaria son
otros componentes presentes. Las áreas del Estado más comprometidas por las
reformas de descentralización son entonces la prestación de servicios de política
social y el sistema político electoral. Otras áreas de política pública están sometidas a
radicales innovaciones por una vía expresamente no descentralizada hacia los
gobiernos locales, sino directamente hacia el mercado. La política económica, esto es,
comercial, productiva, tributaria y financiera. La regulación sobre la propiedad y la
reforma agraria. Tampoco se descentralizan los sistemas ecológicos estratégicos, la
política externa y las negociaciones de internacionalización. A la vuelta de veinte años
va quedando claro a millones de personas y a las elites políticas de todos los bandos,
que la descentralización acometida arrastra limitaciones estructurales. Las variables
que definen el modelo de desarrollo, la manera de vincularse a la globalización, los
acuerdos de integración, los mecanismos de producción de la riqueza y la pobreza no
están al alcance de la gestión de las políticas básicas de salud y educación
descentralizadas. Más aun, la concentración social de la riqueza y las disparidades en
los niveles de desarrollo entre regiones han aumentado desde el abandono del modelo
de sustitución de importaciones. Una sociedad más justa y equitativa y unos
territorios más integrados no se encuentran a la vuelta de veinte años de
descentralización.

La evaluación de los impactos de la descentralización sobre la democracia se esparce

por una paleta que se desplaza del claro al oscuro, pasando por los grises. Si se
consideran las formas y estructuras se valora el pluralismo y la apertura política, pero
también se reconoce la atomización de las representaciones ante las cuales anidan las
tentaciones autoritarias. Si se confrontan las prácticas y la cultura política se
reconocen dificultades y perversiones del sistema que empiezan a distinguir casos
exitosos, fracasados y una gigante gama de intermedios. Si se indaga por los efectos
distributivos del gasto descentralizado se admiten mejorías en coberturas de salud y
educación, pero si se valora la capacidad del poder local de modificar los grandes
determinantes de la desigualdad y la capacidad de afectar el modelo de desarrollo,
entonces la descentralización se queda corta, muy corta, respecto del ánimo
reformista que se animó desde finales de la década del ochenta del siglo pasado en el
continente. Por complejo que parezca, es más fácil cambiar estructuras e
instituciones y más dispendioso fomentar o inhibir ciertos comportamientos y hábitos
políticos, y más difícil aun, afectar las relaciones productivas y las correlaciones de
poder en la sociedad, lo que requiere desatar fuerzas muy poderosas que no son

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aquellas que resultan de la suma de poderes locales enlazados a partir de la mera

gestión de políticas sociales básicas y administraciones públicas descentralizadas.

¿Proceso irreversible y generalizado?

La historia reciente nos enseña que en las construcciones humanas no hay

situaciones irreversibles. El comunismo “realmente existente” colapsó ante el asombro
de todos y a comienzos de la primera década del siglo se reaniman regimenes políticos
nacionalistas en América Latina que se alzan contra la hegemonía de la fase
neoliberal y se paran contra la supuesta tendencia irrevocable a la integración
subordinada a los Estados Unidos de Norte América.

Difícil entonces creer que los procesos de descentralización tienen algo que los
inmunice contra la revocatoria de la sesiones de poder a los territorios internos. Solo
que la restauración se muestra también imposible, si regreso hay no es al punto de
partida, sino a otros enlazamientos sistémicos. La prueba se encuentra en la historia
misma de las reformas de las últimas dos décadas. “En un comienzo”, la
descentralización tuvo un fuerte énfasis municipalista, después se trató de fortalecer
los niveles intermedios entre la nación y las localidades, para emprender con
posterioridad un movimiento que reclama dosis de centralismo e insinuaciones
regionalistas. La arquitectura espacial de los Estados en América Latina parece lejos
de alcanzar una relativa estabilidad.

Las clases políticas locales han fortalecido su liderazgo sobre los asuntos
descentralizados; también, su visibilidad nacional y sus desempeños comprometen
los resultados de las agendas nacionales, en asuntos tales como el control del déficit
público, la modernización de la administración, las privatizaciones de empresas, el
cobro de impuestos y la lucha contra la corrupción. La difusión de los liderazgos y la
interdependencia entre niveles territoriales no bastan para arrebatar la centralidad de
las relaciones de poder a las instancias nacionales, incluso, en cuanto a las
negociaciones sobre el tire y afloje en competencias y autonomías territoriales
relativas.

Más aun, en varios países el péndulo se ha inclinado con determinación hacia una
fuerte centralización del poder que somete y niega la pluralidad de los liderazgos
políticos descentrados y plurales. El Perú de Alberto Fujimori, Colombia bajo el
presidente Álvaro Uribe y la Venezuela de Hugo Chávez. ¿Qué tienen de común estos
gobiernos? Mucho en los medios y en las justificaciones para alcanzar unos fines
respecto de los cuales las soluciones son diametralmente opuestas. Veamos.

En cuanto a los medios, se trata de gobiernos fuertes en el sentido de resaltar el

presidencialismo. El liderazgo colectivo es opacado por la figura del presidente que
imprime carácter y dirección única a todo el ejecutivo. Disminuyen las autonomías
relativas de las ramas de poder público mediante la utilización de medios legales,
presiones políticas y la movilización de la opinión pública contra los contrapoderes
que limitan la hegemonía del ejecutivo. Tienden a confundir el gobierno con el Estado
en el sentido de utilizar a las burocracias como agentes directos del gobierno por lo
que despliegan una activa militancia interna que cierra los espacios a las disidencias
dentro del Estado. Socavan las autonomías de los gobiernos locales recortando
transferencias, interviniendo funciones, suplantando el liderazgo político de los
mandatarios territoriales por el presidente, su equipo central y múltiples programas
nacionales de discreción gubernamental. Fortalecen al ejército, no solo con mayores

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recursos y capacidad operativa, sino por la presencia pública del estamento militar en
las calles, en asuntos públicos y la sociedad, como parte de una tendencia hacia la
militarización de las relaciones sociales. Estos gobiernos tensan tanto las
instituciones que introducen cambios en los regímenes políticos, en particular al
izarse por encima de los partidos que son usados como entidades de apoyo al
presidente. La continuidad histórica de los proyectos no reposa en acuerdos
programáticos de partidos políticos, sino en el carácter y clarividencia del presidente,
por lo que se reforman las constituciones con el fin de garantizar la reelección del
primer mandatario.

Las justificaciones no distan de ser parecidas. La nación como bien supremo es

invocada, se agitan los signos patrios, banderas, escudos y héroes de la
independencia y la construcción nacional. Un fuerte discurso contra la corrupción de
los sistemas políticos legitima el maltrato a los partidos. Orden contra caos justifica
poner en cintura la dispersión de intereses en el congreso. La distribución de
competencias entre ramas del poder público es presentada como escudo protector de
pequeños y mezquinos intereses que impiden gobernar con sentido de grandeza
patriótica. La máquina estatal debe ganar en eficiencia por lo que la separación
funcional de prerrogativas es despreciada y saludados mecanismos de intervención
directa que agilizan y garantizan coherencia a la acción pública. La nación parece
estar amenazada en su supervivencia por lo que se justifica una gran cruzada para
recuperar dignidad y viabilidad histórica. Una guerra al terrorismo es declarada en
Perú y Colombia, una revolución bolivariana en Venezuela. Los márgenes de
tolerancia contra las disidencias y matices respecto de la cruzada común son poco
tolerados, una y otra vez se presentan como cómplices voluntarios o involuntarios de
las fuerzas antinacionales y, de tal manera, el discurso y la práctica política los
empujan hacia las fronteras de la legalidad. La independencia de la prensa es puesta
bajo sospecha, las organizaciones sociales y políticas no afectas al régimen mal vistas
y se exige de la cooperación internacional someterse a las prioridades programáticas
conducidas por la presidencia de la República. Detalle no marginal, en todo caso los
gobiernos fuertes de América Latina intentan no salirse del orden constitucional y
legal, por lo que la orientación hegemónica que imponen al gobierno, a todos los
niveles del Estado y a la sociedad, trata de enmarcarse estirando todas las
posibilidades del orden legal. Al fin, ésta es modificada en asuntos imprescindibles
como la reelección del primer mandatario y el desplazamiento de funciones y recursos
de la estructura administrativa formal a los mecanismos discrecionales a cargo del
ejecutivo.

La similitudes anteriores se sitúan todas en al ámbito de las formas y prácticas

políticas, pero dicen poco sobre el carácter sustantivo de la orientación social y
política de tales regímenes fuertes. En este dominio se abren dos bandos en el que los
gobiernos de Alberto Fujimori y Álvaro Uribe están en un lado y Hugo Chávez en otro.
Se trata de una opción dicotómica de inserción a la era actual de globalización. Los
primeros optan por ofrecer sin empacho los territorios y activos nacionales a la
propiedad de las redes de acumulación trasnacional. El segundo, defiende los
espacios internos de acumulación, acrecienta la propiedad estatal y empuja los
intereses nacionales hacia su expansión externa. Mientras que los primeros defienden
las privatizaciones, el segundo las nacionalizaciones; los primeros incrementan las
rentas de las compañías multinacionales en sus territorios, el segundo trata de
disminuirlas. Las agencias multilaterales son bien recibidas, sus puntos de vista
aprovechados y cultivadas las buenas relaciones, en cambio el nacionalismo
combativo sospecha de ellas y prescinde de su influencia y condicionamientos. En la

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política interna el deslinde político es también claro. Fujimori y Uribe siguen “con
criterio propio” el ideario neoliberal, en cambio Chávez se presenta como alternativa
contraria; los primeros protegen los ingresos del capital y presionan los tributos del
trabajo, de las clases bajas y medias, mientras el segundo intenta elevar las rentas, el
acceso a servicios y a la propiedad de las clases populares. Crecer para distribuir o
distribuir mientras se crece, la primacía de la racionalidad económica en contra de la
prioridad por la justicia social, son viejas dicotomías que se recrean en las
alternativas de los gobiernos fuertes. En una frontera, la opción de los que defienden
la construcción de la nación bajo el liderazgo de los empresarios y, en otra, el
reconocimiento de que la nación son fundamentalmente sus clases populares.

Otros gobiernos latinoamericanos están tentados, una vez más, por usar
comportamientos y dispositivos presidenciales y centralistas, los que ejercen en la
medida de sus capacidades y posibilidades. El halo reformista que canalizó el
liberalismo económico y político desde los ochenta parece haber llegado a su fin. Se
insinúan en el horizonte grandes movimientos hacia gobiernos que reinstalan
capacidad de intervención sobre el mercado y sistemas políticos fuertes que valoran la
imposición o los pactos alrededor de “las prioridades nacionales”. La descentralización
deja de ser una prioridad en las agendas de principios del siglo XXI. Sin embargo, los
procesos no se desvanecen. En medio de una menor visibilidad se apilan experiencias
y se mueven con paso seguro las fronteras de los alcances experimentados. Ahora se
tiende a rebasar la “descentralización de la política social” para deslizarse hacia la
“descentralización del desarrollo económico”, en particular se experimentan
interesantes intersecciones entre democracia, instituciones y desarrollo en los
ámbitos locales.

Un largo paso hacia atrás y otro menor hacia adelante

Hacia atrás se observa una contribución de la descentralización a la construcción de

los Estados latinoamericanos a través de una importante expansión de la presencia
de instituciones en territorios poco regulados e intervenidos. Hoy se eligen centenares
de mandatarios locales más que antes. La creación de municipios y el traspaso de
funciones y recursos obligan crear instituciones, normas y regulaciones locales,
especializar burocracias y aumentar el conocimiento sobre el territorio. La
arquitectura descentralizada estimula de aparición de agremiaciones que disputan la
representación política, el fortalecimiento de organizaciones sociales articuladas por
las demandas locales y se generan actividades empresariales alrededor de las
funciones y recursos transferidos. En sentido estricto, la descentralización expande el
Estado, los sistemas políticos y la representación en el territorio, así como refuerza la
extensión del mercado, las empresas estatales, privadas, sociales y comunitarias.

Pero una cosa es difundir y expandir el Estado y el mercado, otra muy diferente
desconcentrar el uno y el otro. A pesar de los importantes recursos públicos
comprometidos en los procesos y de la nada despreciable creación institucional, sigue
siendo característica principal la centralización y concentración del poder tanto
privado como estatal en Estados altamente diferenciados y fragmentados. La
población, las principales actividades económicas y las inversiones estatales no son
estáticas, se mueven con ciertas tendencias a la re localización, pero de manera lenta,
y en todo caso, siguiendo un patrón de altas diferenciaciones territoriales. Es
bastante dispar la distribución del poder económico y de la representación política de
los territorios en la nación. Los sistemas políticos y los mecanismos de asignación de

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recursos han abierto una puerta al debate de la equidad territorial en la distribución

de recursos ligados a la política social, en particular para la salud, la educación y la
lucha contra la pobreza. Pero el resto de decisiones de inversión y desarrollo de
proyectos sigue presa de un desprecio por equiparar capacidades productivas entre
los territorios. La re localización espacial de las inversiones está inspirada por una
mejor inserción y adaptabilidad a la internacionalización de la economía. Pareciera
que, al aumento de la representación política por abajo, le faltara el complemento de
un mejor equilibrio de la representación de los territorios en los congresos y la
distribución de los presupuestos nacionales.

Las capacidades de generalización de las oportunidades de desarrollo conexas o

imputables a la descentralización están presas del límite social. La cuestión territorial
en la década del sesenta y setenta trató básicamente de ampliar los mercados
nacionales para lo cual debía equiparar dotaciones mínimas que condujeran, además,
a la convergencia inter regional de desarrollo. La planificación nacional se acompasó
de instrumentos de regionalización de la planeación del desarrollo y de la prestación
de servicios. Esa política combatió, con resultado insuficiente pero tendencial, las
disparidades regionales. Una mayor integración nacional resultaba de polos de
desarrollo alternos enlazados por una jerarquía funcional de ciudades, centros
extractivos, manufactureros y de consumo, con lo cual, se ampliaba e integraba más
territorios al mercado nacional. Esta tendencia fortaleció nuevas fuerzas regionales, la
perseverancia y radicalidad de las políticas suponía avanzar en “descentralizar el
modelo de desarrollo y el Estado centralizado”. Estos sentidos dominantes de la
cuestión territorial fueron anteriores al Consenso de Washington, que giró la atención
hacia un municipalismo para la prestación de servicios básicos, la focalización de la
política de asistencia para pobres, el incentivo a la competencia entre entidades
territoriales por las bolsas de proyectos y subsidios y además, a la utilización de las
políticas territoriales para derruir regulaciones y constricciones a la movilidad de la
inversión privada. Con la descentralización de la década del ochenta y noventa se
abandonaron buena parte de las experiencias de desarrollo económico territorial de
los sesenta y setenta.

La tendencia a la convergencia entre entidades territorial cedió desde entonces y los

desequilibrios regionales se acrecentaron. Quizás por eso cunde hoy en todo el
subcontinente latinoamericano una afanosa búsqueda por experimentar nuevas
alianzas para el desarrollo económico local, con escaso apoyo definitivo de las
políticas centrales en comparación a la masiva movilización local alrededor de las
urgencias del desarrollo territorial. La descentralización en la primera década del siglo
está siendo rebasada desde los territorios, por lo que han de suceder consecuentes
ajustes centrales para encauzar las dinámicas locales. Las asociaciones territoriales
también expresan el temor a la micro fragmentación que aminora capacidad técnica y
de gestión, en cambio la agremiación fortalece la representación política mediante la
mancomunidad de esfuerzos hacia la consecución de recursos para el desarrollo.

No obstante, las carencias acumuladas de la descentralización para el desarrollo no

dan espera. La opinión pública y las elites políticas parecen coincidir en un interés
por respaldar una u otra opción hacia la centralización de las estrategias por la
equidad y el crecimiento. De ninguna manera se afirma el desinterés público por lo
local, sino que revela un estado de conciencia, o de ánimo, que reconoce el
protagonismo determinante del gobierno nacional en las variables fundamentales de
la producción de riqueza y pobreza. La agenda del desarrollo y la democracia en estos
primeros años del siglo está dominada por las opciones de internacionalización, el

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apego o la ruptura con el Consenso de Washington y el neoliberalismo. La opinión

pública sabe que estas definiciones determinan la distribución general de las
oportunidades de realización política y económica entre grupos sociales y territorios.
Es posible que cualquiera sea el balance de poderes nacionales en estos asuntos, a
los territorios internos les espere un mayor protagonismo que se extendería desde la
prestación de servicios, hasta la intervención directa sobre la ampliación de mercados
locales. El detalle que haría la diferencia entre las opciones podría residir en el
vínculo con la globalización, el cual podría generar combinaciones dicotómicas o
mezcladas entre: una mayor o menor competencia entre multinacionales en los
territorios y de estos últimos entre ellos por atraer inversiones, o una mayor
intervención estatal, incluso supra estatal sobre opciones, integraciones y jerarquías
territoriales, o aun también, una construcción de capacidad local de desarrollo
territorial endógeno.

La forma de organización espacial del Estado por sí misma no conduce a más

desarrollo, ni a una mayor difusión e integración de los mercados. Tampoco la
espacialidad estatal garantiza más y mejor democracia. Para todos estos asuntos se
requiere volver evidente los contenidos sociales y políticos en disputa alrededor de
formas espaciales concretas. En todo caso, los procesos de descentralización no
resuelven las fracturas de los Estados en América Latina. Es imputable al ajuste
neoliberal estructural y a la globalización subordinada el desprecio por la integración
de mercados internos y la construcción nacional. La coincidencia histórica entre la
actual fase de la mundialización con la descentralización potencia en esta última su
contribución a la dispersión política interna ante las fuerzas disgregadoras externas.
Por eso quizás, los nacionalismos de comienzos del siglo desconfían del pluralismo
local y reivindican intereses sociales nacionales a partir de un remozado centralismo.

La descentralización en países desarrollados y dependientes

En la somera revisión de poco menos de 200 años sobre la cuestión territorial en

América latina hemos deliberadamente achatado las diferencias, escamoteado las
especificidades e ignorado las historias nacionales en aquello que las hace
absolutamente específicas. Una visión más completa, aunque todavía panorámica,
debiera considerar rasgos específicos de la organización espacial derivados de
características arquetípicas. Distinguir, por ejemplo, las diferencias atribuibles a la
forma unitaria o federal de los Estados, o considerar los problemas y soluciones
espaciales propias de países según niveles de desarrollo. Igualmente, se podría
adoptar el análisis de matices a partir de ciertas características de los sistemas
políticos, como la existencia y profundidad de períodos populistas. Finalizamos esta
ilustración de arquetipos relevantes llamando la atención sobre las enormes
diferencias que pueden existir entre países con un peso enorme de la “cuestión
étnica” a diferencia de otros cuya población originaria fue casi totalmente
exterminada. Para ser justos con la historia y sobre todo para aprehender los
múltiples sentidos de la organización espacial en América Latina es menester
visibilizar rasgos nacionales, tan propios como profundos en cuanto a la capacidad de
permeabilizar el entramado de relaciones y permanecer mutando a través de la
historia como sino trágico o venturoso de las naciones. Por ejemplo, en México la
importancia de su sistema político corporativo, en Venezuela el caudillismo militar, en
Colombia las confrontaciones armadas de nunca acabar, en Ecuador la estabilidad de
sus fragmentaciones internas, en Perú y Bolivia el peso étnico, en Brasil la
profundidad de las desiguales, en Chile su legendario y asentado centralismo y en
Argentina sus pronunciados movimientos pendulares.

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Sin duda el lector encontrará, en los trabajos de este libro, evidencias de estos y otros
arquetipos, así como relatos nacionales específicos que sugieren variedad de sentidos
y explican dinámicas diferentes en los procesos de descentralización. Sin embargo, en
esta introducción no fuimos más allá de narrar algunos trazos comunes en la historia
del sub continente, para lo cual contrastar algunas características de bulto de los
procesos de descentralización en Europa Occidental ahonda en la dirección de
acercarse a los ambientes institucionales específicos de América Latina.

En Europa la existencia de las entidades territoriales parece más sólida porque la

población se encuentra menos concentrada que en América, su territorio más
densamente ocupado y sus instituciones más profundamente enraizadas en el
tiempo. Bien sea como patrimonio vivo de viejas ciudades Estado, herencia de feudos,
idiomas, dialectos y países internos, o identidades culturales regionales fuertes, las
instituciones locales, con sus reglas, organizaciones, capacidad de representación
política y organización administrativa cargan más tradición y vida institucional que
las latinoamericanas.

El desarrollo del capitalismo y su difusión territorial y social es en mucho más basto y

profundo, en lo que el Estado en general y las instituciones locales en particular han
jugado un papel sin duda importante. Sorprende en América latina la cantidad de
localidades que existen en Europa, más aun, la coexistencia de múltiples niveles
territoriales, la heterogeneidad de los ordenamientos territoriales y la flexibilidad en la
asignación de funciones y responsabilidades, aquí de una manera, allá de otra y más
allá de forma diferente. Por el contrario, en América Latina es generalizado el miedo a
la pluralidad de un ordenamiento territorial en el que más de tres niveles parece un
lujo que el subdesarrollo no puede pagar. Se teme además a la flexibilidad
institucional. Es decir, a múltiples arreglos específicos y complejos sistemas de
organización espacial desplegándose al tiempo. Por el contrario, se presume la
claridad en una sola jerarquía funcional que garantiza la eficiencia de la
administración y del gasto público. Mientras de un lado del océano las instituciones
parecen ajustarse a muchos arreglos que se empilan con el pasar del tiempo, en
América latina, la dirección central sobre formas únicas de desarrollo concentrado y
centralizado del poder ha pretendido abortar la vitalidad de instituciones más
permeables a sus entornos territoriales.

Lejos estamos de considerar que en Europa la cuestión territorial está resuelta, lo que
sería contra fáctico. Desde la década del setenta se emprendieron reformas espaciales
internas muy importantes que han rediseñado el paisaje de los sistemas políticos, la
distribución de recursos y competencias, e incluso reformulado el Estado, como en el
reino de España y aún de manera más profunda en el reino de Bélgica. El freno a
tanta movilidad de las arquitecturas espaciales no tiene todavía la fuerza suficiente
para parar la ola espacial reformista interna a los países europeos.

Pero si algo diferencia aun más de bulto Europa de América Latina en la cuestión
espacial es que en la primera las reformas han sido concomitantes con la integración
supra estatal en la comunidad europea. Los nuevos espacios internos y externos
tienen importantes relaciones, como fondos de financiación compensatoria del
desarrollo regional, consejos de representación de las regiones en instancias de la
comunidad y asociaciones territoriales supra estatales, entre otras construcciones. En
cambio, en América Latina las descentralizaciones se hacen en frío, como separadas
de la necesaria integración de las naciones y los pueblos. Los acuerdos

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internacionales hasta ahora versan sobre materias comerciales y económicas, pero

poco casi nada, sobre la representación de las regiones internas en escenarios supra
estatales o fondos mutuos para el desarrollo de las regiones más atrasadas.

Estas notas distan mucho de querer idealizar las reformas espaciales en Europa,
tanto como que estas tienen poco de ideales. El detalle sobre el que se quiere llamar
poderosamente la atención, y que deseamos inspire la acción política, es plantear
directamente la relación entre procesos de descentralización internos con una
vigorosa integración económica externa, mediante la creación de recursos,
instituciones de regulación y representación política de las regiones internas en los
espacios supraestatales. Para decirlo en una frase si de integración suramericana se
trata debemos asumir el debate sobre el parlamento y el gobierno de América Latina,
la constitución y la moneda común, pero también sobre los mecanismos de
representación de intereses, matices y estrategias de desarrollo territoriales.

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