Los Órganos Autónomos e Independientes
Los Órganos Autónomos e Independientes
Los Órganos Autónomos e Independientes
RESUMEN
En la estructura del Estado aparecen autoridades u organismos autónomos e independientes,
unos de ellos de creación constitucional y otros, simplemente autónomos, de creación legal,
sin pretender afirmar que sea una innovación que ha querido imponer el ordenamiento jurídico
colombiano, especialmente a partir de la Constitución Política de 1991, frente a las existentes
en los demás países continentales o de derecho anglosajón, puesto que si bien en el derecho
comparado ellas no están inscritas positivamente en la Constitución, tienen igualmente su
asidero constitucional. Los órganos de creación o tratamiento constitucional, gozan de una
amplia autonomía e independencia que únicamente se ve limitada por la misma Carta Superior
y, en tal virtud, son diferentes a los órganos de origen y tratamiento legal, toda vez que en este
segundo caso, es el legislador quien los crea, define su misión, le atribuye sus funciones,
define su estructura y, en fin, fija las reglas generales que deben seguir en el cumplimiento de
sus fines como entidades estatales.
Es necesario entonces abordar el estudio de tales autoridades, comenzando por las de creación
o tratamiento constitucional, del cual se infiere cómo fue voluntad del Constituyente
colombiano de 1991, crear o sistematizar otros órganos autónomos e independientes,
diferentes de los que integran las tradicionales Ramas Legislativa, Ejecutiva y Judicial, para
que cumplan otras funciones a cargo del Estado. A su vez, algunos de tales órganos se
agrupan en dos grandes organizaciones –la organización fiscalizadora o de control y la
organización electoral- y otros aparecen como órganos sueltos, si se quiere únicos, para el
cumplimiento de sus funciones. Del estudio se aprecia igualmente que fue voluntad del
____________________________________
* Abogada de la Universidad de La Sabana. Especialista en Derecho Administrativo de la
Universidad Javeriana. Especialista en Ciencia Política y Derecho Constitucional del
Centro de Estudios Constitucionales de Madrid. Master en Derecho Comparado del
Instituto de Derecho Comparado de la Universidad Complutense. Investigadora de la
Universidad Sergio Arboleda.
2
Constituyente prever únicamente dos órganos únicos de esta clase, con personería jurídica y
autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujetos a regímenes legales propios –el
Banco de la República y la Comisión Nacional de Televisión-. Empero, a estos últimos debe
sumárseles ahora, otros que por vía jurisprudencial, se les considera también como órganos
autónomos en la estructura del Estado, como quiera que la Corte Constitucional ha extendido a
ellos el concepto, alcance y fines de la “Autonomía” prevista en la Constitución Política. Ellos
son las Corporaciones Autónomas Regionales, las Universidades oficiales y la Comisión
Nacional de Servicio Civil. Unos y otros son el objeto del presente estudio.
ABSTRACT:
In our constitutional order, there are institutions whose origin is quite different some ones
stand because there is a formal constitutional determination. Others, by the contrary, have its
origin in law. Autonomy and independence are qualities of constitutional institutions: these
are limited only by Constitution itself.
Our last constitutional reform –1991- created two different kinds of institutions: some ones,
like great orders, embracing minor institutions : Electoral Council and National Control body.
Others, by the contrary, independent institutions in order to achieve determined goals : The
Bank of Colombia Republic and Television National Commission.
But analyzing Constitutional Court´s decisions we find some legal institutions becoming
autonomous and independent ones, like constitutional institutions. They are regional
Autonomous Corporations, state Universities and National Commission of Civil Service.
The analysis of all these institutions is the aim of this article.
SUMARIO
5. Conclusión
4
Se trata de aquellos órganos, entidades, comisiones o agencias estatales sin personería jurídica
que se agrupan en organizaciones del poder público –la organización fiscalizadora o de control
y la organización electoral- y que operan al lado de las Ramas del Poder Público, o de
instituciones con personería jurídica de derecho público, que sin pertenecer a ninguna de las
Ramas ni Organizaciones del Poder Público, gozan de un determinado grado de autonomía e
independencia, como es el caso del Banco de la República y de la Comisión Nacional de
Televisión. En cada caso, la misma Carta Política los crea o les da el tratamiento
constitucional que determina su régimen jurídico.
Ello significa que la Constitución Política colombiana abandonó la desueta estructura tripartita
del poder concebida desde los albores del Estado moderno, y ha dado un paso más allá, para
crear nuevas organizaciones y nuevos órganos –autónomos e independientes- que se
encarguen del cumplimiento de otras funciones del Estado.
Por tal razón, de manera general, el nuevo artículo 113 de la Constitución Política colombiana,
señala:
Igualmente, se han instituido para aquéllas áreas económicas o sociales (como la prestación de
servicios públicos o la garantía y protección de los derechos fundamentales) que por su
complejidad, vulnerabilidad y avances tecnológicos, exige de conocimientos técnicos y
especializados. Sus funciones pueden ser de regulación, reglamentación, de gestión de
determinados servicios públicos, de control o de defensa de derechos fundamentales.
En todo caso, son entidades sin o con personería jurídica, de derecho público, creadas por la
Constitución o con sujeción a ella por la Ley, que no pertenecen a ninguna de las tradicionales
Ramas del poder público, entre ellas la Rama Ejecutiva, por lo que no dependen de las
orientaciones, decisiones o directrices de la suprema autoridad administrativa ni están
adscritos o vinculados a ninguna dependencia de la administración en términos de jerarquía.
En todo caso, por el hecho de gozar de autonomía e independencia y por tener funciones
separadas, no por ello deben desatender al principio de colaboración armónica que debe
predicarse de tales órganos así como de los que integran las Ramas y Organizaciones del
Poder Público, para el cumplimiento de los fines que rigen para la función administrativa y
dentro de los principios que la orientan1, en orden al cumplimiento de los cometidos estatales.
1
Artículo 209 de la Constitución Política colombiana: “La función administrativa está al
servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la
descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones”.
Adicionalmente y por regla general, se trata de órganos en cuyos mecanismos de dirección sus
miembros pueden o no ser nombrados por el ejecutivo, sean ellos de carácter colegiado o no, y
por un período determinado, sin que por ello pueda considerárseles de libre nombramiento y
remoción, ni tampoco dependientes del mismo, toda vez que el límite impuesto para dichas
autoridades está dado por la Constitución Política o por su Ley de creación.
Por las anteriores consideraciones se puede afirmar entonces, que ellas se constituyen en
verdaderas Autoridades Administrativas en el sector de su competencia o por las funciones que
ejercen, porque de las mismas se predican poderes de regulación, reglamentación, gestión o
control, gozan de autonomía, no dependen de ninguna otra Autoridad y, con un régimen propio
dado por la Constitución o por la Ley, donde precisamente radican los límites a sus
competencias y decisiones.
De ello se infiere que más allá de la clásica tridivisión de poderes, existen otros órganos que el
Constituyente de 1991 ha reconocido expresamente, rebasando así los viejos dogmas que los
Estados de origen continental -como Francia y España- o de derecho anglosajón -como
Estados Unidos de América- no se han atrevido a superar abiertamente y de ahí los problemas
constitucionales que se suscitan.
2.1. ESPAÑA.
En España, las llamadas administraciones independientes son de creación legal. Por ello,
como lo ha señalado Enrique García Llovet, no han sido pocos los cuestionamientos surgidos
en relación con la constitucionalidad de estas autoridades, básicamente al concebir su
independencia del Gobierno central o Autonómico. Uno de los problemas que allí se analizan
es el de la potestad reglamentaria que ostentan algunos y el mandato constitucional de control
7
En cuanto a la primera crítica, Luis Alberto Pomed Sánchez 3 sencillamente concluye que si se
mantiene el poder de los órganos judiciales de decidir en última instancia, no ve por qué no
puedan existir dichos órganos independientes. En cuanto a la segunda, José Ramón Parada
Vasquez 4 es de la idea que por ser el artículo 97 de la Constitución Española el que “refuerza
y clarifica notablemente el papel constitucional del Gobierno que “dirige la política interior y
exterior, la Administración Civil y militar y la defensa del Estado, ejerce la función ejecutiva y
la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes”, esta dirección implica,
en principio, la libre designación y remoción de los titulares de los órganos directivos de todas
las organizaciones que formalmente integran la Administración Pública, y solamente en ese
caso es asimismo posible exigir al Gobierno la responsabilidad política que pueda derivarse de
su defectuoso funcionamiento”. A juicio de este autor,
De lo anterior se puede concluir que algunos tratadistas no encuentran problema alguno en que
existan estas autoridades puesto que si bien es cierto que ellas gozan de una amplia autonomía
o independencia del Gobierno o de las autoridades de las comunidades autónomas, ello no les
da patente de corso para que sus actos o sus decisiones rayen con la arbitrariedad e ilegalidad
motivo por el cual sus actuaciones deben ser controladas por el Poder Judicial (Audiencia
Nacional – Sala de lo Contencioso Administrativo) o por el Tribunal Constitucional en tanto
que, a juicio de otros, esa independencia del Gobierno, no puede exceder los límites
constitucionales que predicados por el artículo 97 de la Constitución española, se traducen en
una independencia en términos de jerarquía, más no de dirección a cargo del Gobierno, puesto
que sería inaceptable constitucionalmente que unas autoridades fueran más o menos objetivas
que otras. Por lo cual, la independencia la traducen términos de jerarquía frente al mismo
Gobierno, quien en suma, será el que responda en general por la Administración Pública y en
ella contenida las Autoridades Independientes, por lo predicado por el artículo 97 del CE.
2.2. FRANCIA.
5
Betancor Rodríguez Andrés, Las Administraciones Independientes, Edit. tecnos. Madrid
1994, p. 65 y ss
9
éste frente al Parlamento como mecanismo de control democrático. Por ello, uno de los
inconvenientes que se ha presentado es precisamente esa contradicción, como quiera que las
autoridades autónomas e independientes son incompatibles con este sistema, toda vez que las
mismas difieren de las autoridades administrativas tradicionales en lo que respecta a su
independencia frente al Gobierno y al Parlamento.
Al decir de Ramón Parada, nótese como el párrafo 2º del artículo 20 de la Constitución señala
que el Gobierno dispone allí de la Administración, “…lo que implica autoridad…” puesto que
“toda administración de la que el Gobierno no dispone es inconstitucional”6.
Sin embargo, este autor señala que al parecer ante el Consejo Constitucional Francés el
problema no es de carácter orgánico, de la independencia frente al ejecutivo, sino de carácter
funcional, la relacionada con los poderes o facultades que se atribuyen a estos organismos y
ello se puede observar al revisar la Decisión 88-248 del 17 de enero de 1989, mediante la cual
el Consejo recortó en un punto importante el poder reglamentario del Consejo Superior del
Audiviosual7.
Empero, como lo expone Andrés Betancor8, la doctrina francesa ha tratado de justificar dicho
párrafo 2º del artículo 20 de la Constitución francesa que indica que el Gobierno dispone de la
Administración. Pues ¿no es acaso un contrasentido que el Gobierno pueda disponer de
determinadas autoridades administrativas que no le estarían subordinadas? 9, Así para M.
FRANC10, son autoridades administrativas originales integradas en el Poder Ejecutivo. En el
mismo sentido J. CHEVALIER11, afirma que el carácter administrativo de estas autoridades
independientes se deduce por la vía de la eliminación sucesiva. Sólo pueden formar parte de
la categoría residual de las autoridades administrativas y, dentro de ellas, ostentan un estatuto
específico en la medida que escapan de la subordinación jerárquica, como una nueva variante
6
BRAIBANT citado por Parada Ramón en “Derecho Administrativo II” op.cit., p. 315-316
7
Parada Ramón, op.cit., pág. 316.
8
Betancor Rodríguez Andrés, op.cit, p. 80 y s.s.
9
Cita Betancor Rodríguez Andrés, op.cit p. 65 y ss
10
Cita Betancor Rodríguez Andrés, op.cit p. 65 y ss
11
Ídem
10
12
Ídem
13
ídem
14
Ídem
11
Como lo expone el tratadista Ramón Parada15, desde sus orígenes, las “Agencias
Independientes” han nacido con la polémica a cuestas, como quiera que la Constitución
americana en nada se refiere a las administraciones independientes. Los constituyentes se
imaginaban unas mínimas autoridades adscritas a algún Ministerio bajo la dirección del
Presidente. En ese sentido es en el que se vieron como un atentado a la atribución presidencial
de vigilar la ejecución de las leyes.
Pese a todo lo anterior, como lo expone este autor, por ahora el Tribunal Supremo no está
dispuesto a liquidar a las agencias independientes, pero también es cierto que se están dando
pasos para neutralizar -por vías jurídicas o políticas- la independencia de estas agencias a
través de la concentración en el Presidente del poder para coordinar y dirigir todo el sistema
administrativo federal. En últimas, se trata es de racionalizar esta estructura al tiempo que se
liquidan las conquistas de la política social desarrollada durante más de 50 años. Ello se
13
Ramon Parada19 indica que dentro de las variadas funciones se pueden encontrar desde
consultivas, de gestión de fondos públicos, de difusión de informaciones, de arbitraje, y de
decisión ejecutiva o de poderes cuasi-judiciales. Dicho abanico ante los ojos continentales
hace que se les tilde de confusos y desconcertantes. Como dice Moderne citado por este Autor,
“...se caracterizan por datos muy imprecisos: negativamente por el dato formal de no
pertenecer a la estructura de un departamento ministerial (non departmental bodies) y,
positivamente, por disponer de un cierto grado de autonomía. Precisar el alcance de esta no es
fácil, pues no se da aquí un reparto de poderes entre partidos al modo de las agencias
norteamericanas, ni la técnica de la autonomía se concreta, como en aquéllas, en la negación al
ejecutivo del poder de destitución”.
17
Betancor R. A. op.cit., p. 31 y ss.
18
Canales Nettle, Patricia “Administraciones Independientes” en SERIE ESTUDIOS,
publicación realizada por el Departamento de Estudios de la Biblioteca del Congreso
Nacional No. 219 de julio de 1999, Santiago de Chile (Chile)
19
Parada Ramon, op.cit., p. 287 y ss.
14
Continúa Ramón Parada señalando que en efecto, la autonomía se concibe más como una
cuestión sociológica que jurídica. Simplemente se confía en el prestigio aristocrático,
profesional o científico de sus miembros, pero éstos son nombrados o destituidos por el
ejecutivo, sin que se planteen problemas formales sobre la atribución de este poder. La
autonomía varía según la importancia de las funciones, el coste del sistema, el grado de
antigüedad, etc. De otro lado, la responsabilidad ministerial por el funcionamiento de estos
organismos está muy atenuada, toda vez que ellos responden únicamente por las grandes
operaciones y el presupuesto que depende de su autoridad. Además, los departamentos
ministeriales disponen de un equipo burocrático mínimo, lo que impide un seguimiento y
fiscalización adecuado. Lo mismo puede decirse del Parlamento escasamente interesado, salvo
en épocas de crisis política, en controlar estas instituciones.
Matiza este autor que el porvenir de los “quangos” es incierto, su multiplicación, las carencias
de control ministerial, el hecho de que hayan sido creados al servicio de finalidades a veces
non santas, como de reclutar personal sin pasar por los procedimientos normales de selección
del “civil service”, la sospecha, a veces certeza, de que los dirigentes laboristas han estimulado
el crecimiento de su número, y, peor aún, que han colonizado muchas de estas instituciones,
los ha convertido en instituciones bajo sospecha.
En suma, se puede concluir del estudio comparado hecho que en estos Estados - al parecer
“más avanzados” que el nuestro-, por una parte no han podido superar abiertamente la
elemental tridivisión del poder publico, tratando de insertar en alguna de sus ramas a dichas
autoridades, y, por otra, en la mayoría de estos Estados estas figuras de organización estatal
están en crisis y, por tal motivo, en vía de extinción o de transformación.
No obstante, no es posible negar que en cuanto a su origen, desde el punto de vista general, en
algunos casos, las autoridades u órganos que nacieron dentro del constitucionalismo
anglosajón y continental, tengan similitudes con nuestros órganos autónomos e
independientes, por cuanto en uno y otro casos son la respuesta a una serie de necesidades y
exigencias del Estado moderno, pero que, ya creadas no es posible pretender predicar de ellas
las mismas funciones o pretender asimilarlas para entender la naturaleza de nuestra propia
institución, porque ellas responden a necesidades autóctonas del Estado colombiano, y por tal
motivo, en nuestro caso, es necesario realizar el estudio de los antecedentes constitucionales
para encontrar la intención y voluntad que el constituyente colombiano tuvo al consagrarlas
con el objeto de entender su verdadero alcance.
20
Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional No. 59, del 25 de abril de
1991, p. 1 a 13.
16
Y esa afirmación es cierta, porque, como ser verá, hay órganos que
no encuadran en ninguna de las tres ramas del poder público,
porque sus funciones ni son legislativas, ni administrativas, ni
judiciales. Sus instituciones ejercen primordialmente unas
funciones propias, específicas y distintas y, por lo mismo, no
encajan dentro de la simplista y elemental teoría tripartita por lo
que, a nuestro juicio, hay necesidad de hacer una enumeración
adicional”.
A su turno, previo al estudio de los antecedentes de la teoría sobre el Poder Público desde
Platón, pasando por Locke y hasta Monstesquieu, señaló lo siguiente con el objeto de explicar
la nueva estructura que proponía:
Esas fueron las consideraciones del constituyente y, por ello, fue necesario prever dentro de la
nueva estructura del Estado colombiano uno órganos distintos a los contemplados hasta ese
momento en la estructura tripartita, los cuales era necesario separarlos de cada una de las tres
Ramas del Poder Público, precisamente porque las funciones, obligaciones y fines que
desempeñaban no se enmarcaban en ninguna de ellas.
Sea lo primero señalar que el constituyente de 1991 se preocupó por dotar de “Autonomía” e
‘Independencia” a los órganos que se proponía dentro de la nueva estructura del Estado, por
lo cual, es necesario entrar a hacer un análisis del verdadero significado de estos términos.
Ante todo, para entender dicho significado, es necesario ubicarnos en el modelo de Estado de
que se trate. Así, los organismos, autoridades, agencias, comisiones etc., autónomas o
independientes que se encuentran en un Estado Federal -como sería el caso de los Estados
Unidos de América-, en un Estado Autonómico -como es el caso de España- o en una
Monarquía Parlamentaria como es el caso de Gran Bretaña-, no pueden analizarse en la misma
18
forma que las previstas en el modelo de Estado Colombiano, el cual tiene la forma de Estado
Unitario.
En tal virtud, no se pueden asimilar los órganos autónomos e independientes del modelo de un
Estado Unitario a los órganos autónomos e independientes de un Estado que tiene una forma
distinta y que por lo mismo, tiene unos principios de organización diferentes, como en efecto
ocurre, so pena de incurrir en yerros de fondo que impiden la instrumentalización y
articulación de los mismos.
En ese orden de ideas y como se infiere del estudio comparado realizado en párrafos
precedentes, en uno y otros Estados emergen problemas constitucionales y políticos, que nos
hace reflexionar por qué los Estados más modernos no los han podido superar, deduciéndose
con ello, que el problema de fondo es el de reconocer que en verdad existen otros órganos o
autoridades autónomas o independientes, distintas de las tradicionales ramas del poder
publico, motivo por el cual, dicha insistencia en permanecer en la teoría clásica de la
tridivisión y depender de cada uno de esos poderes a los órganos o autoridades autónomas o
independientes, origina una extensa literatura que lo doctrinantes se encargan de aderezar y no
plantear las verdaderas soluciones, es decir la “Evolución del Estado”, la evolución que se
traduce en la superación de dicha teoría, que por cierto, tuvo ya su tiempo más que prudencial
en la organización de muchos Estados, empero que, acorde como avanzan las exigencias
políticas, económicas y culturales de una sociedad, igualmente debe avanzar el Estado.
En ese orden de ideas, se tiene que para entender la naturaleza de dichos órganos o autoridades
debe tenerse en cuenta la forma del Estado colombiano, la cual -como se predica en el artículo
1º de la Constitución-, es la de un Estado Unitario.
En tal virtud, el contenido y alcance del concepto de “Autonomía” en un Estado Unitario -que
en nuestro constitucionalismo se predica de las entidades territoriales y a su turno es de la
esencia de los órganos o autoridades autónomas e independientes-, es muy distinto del
contenido y alcance que el concepto de autonomía tiene en un Estado Autonómico o en un
Estado Federal y ello es así, puesto que, como se anotó anteriormente, el modelo de Estado es
el punto de partida para definir la organización estatal, su misión, sus objetivos y sus
funciones, con el objeto de responder a las necesidades y las prioridades de la comunidad
políticamente soberana asentada en su territorio.
Así, por ejemplo, el concepto de autonomía de una entidad territorial del Estado Unitario, es
diferente del concepto de autonomía de un Estado subnacional del Estado Federal o de una
Comunidad Autónoma del Estado Autonómico. Mientras que en el Estado Federal la
autonomía de sus estados subnacionales implica la capacidad para el ejercicio de todas las
funciones esenciales tradicionales, esto es, la legislativa, la ejecutiva y la jurisdiccional, según
las forma como se haya repartido el ejercicio de la soberanía y se refleje en sus respectivas
Constituciones Nacional y Subnacionales, en el Estado Unitario las entidades territoriales no
son soberanas, no tienen Constitución Política, ni ejercen funciones de naturaleza legislativa ni
jurisdiccional. Apenas son modelos de descentralización territorial para el ejercicio de
funciones administrativas, razón por la cual su autonomía es restringida, al tiempo que ella no
le impide a quien cumpla la suprema autoridad administrativa ejercer funciones de dirección y
coordinación, lo cual las subordina directa o indirectamente a las autoridades nacionales. Por
ello, la Autonomía que en nuestro texto constitucional está categorizado como principio y en
general, predicado de las entidades territoriales, como un principio de organización
administrativa y del que también gozan las entidades descentralizadas funcionalmente o por
servicios, en virtud del cual se supone cierta libertad en el manejo propio de asuntos
administrativos, patrimoniales y financieros y potestad de regulación que se traduce en la
20
Pero por fuerza de la natural evolución del Estado, este principio que nace primigenio para la
división territorial estatal, ha rebasado la clásica tridivisión de las Ramas del Poder Publico,
para formar parte de la esencia de aquellas autoridades que al lado de dichas Ramas, por las
exigencias económicas, sociales o por garantizar la intromisión de sus órganos en los de las
Ramas del Poder Público o del Gobierno, han encontrado resguardo en el principio de
autonomía junto con el de independencia.
Ahora bien, es necesario tener presente que el concepto de Autonomía para autogobernarse o
auto dirigirse no se puede predicar en absoluto sino del mismo Estado; por ello es que
precisamente dentro de las autoridades de la organización estatal se habla de autonomía
administrativa, financiera o patrimonial y técnica, como capacidad o habilitación para expedir
actos administrativos normativos (estos últimos, dentro del marco constitucional o legal). Más
aún, de un Estado Autonómico tampoco se puede atribuir esta clase de autonomía, como
quiera que las Comunidades Autónomas se deben autogobernar dentro del margen de sus
Estatutos de Autonomía y éstos a su vez, dentro del marco constitucional del Estado Soberano.
Distinto es el Estado Federado en el cual dicha característica o virtud se puede predicar de
cada uno de los Estados que lo componen.
21
Como se ha expuesto en este estudio, la Constitución Política prevé en el artículo 113 que
además de los órganos que integran las tradicionales Ramas del Poder, otros órganos,
autónomos e independientes, que ejercen otras funciones del Estado como expresión del poder
público, que tienen funciones separadas, pero que deben colaborar armónicamente para el
logro de los cometidos estatales o la realización de los fines del Estado.
No es una innovación la existencia de estos órganos, toda vez que si bien, la Constitución de
1886 no permitía ubicar órganos por fuera de las clásicas Ramas del Poder Público, sí
instituyó órganos que no encuadraban en las mismas pero que ejercían funciones propias de la
soberanía estatal como fueron la función fiscalizadora o de control y la función electoral. En
ese orden de ideas, se ha mostrado entonces la idea de reformular la forma tradicional de
entender al Estado, de comprender la actividad de la administración pública.
En tal virtud, se han creado o sistematizado entonces, en esta categoría, por voluntad del
constituyente, órganos que tienen personería jurídica como el Banco de la República y la
Comisión Nacional de Televisión, o por vía jurisprudencial, las Universidades Oficiales, la
26
En ese orden de ideas y dada su especialidad, están encaminados a concretar que las
necesidades colectivas o el interés público se satisfaga a través de sus actos administrativos
normativos de regulación o de reglamentación, su vigilancia o control sobre un sector
determinado, sin interferencia de los intereses políticos, partidistas o emporios económicos o,
de grupos sociales, a no ser, que en este último caso, esté de por medio el interés general y que
sea para suplir las deficiencias que las demás ramas del poder público, que por su misma
naturaleza y funciones, técnicamente sean incapaces de satisfacer.
Por tal motivo, se predica de ellas la Autonomía e Independencia, conceptos que como ya se
anotó no son absolutos, por cuanto están sometidas al imperio de la Constitución y la Ley.
27
Como lo señalaron Ossa Escobar e Ibáñez Najar, desde su creación en 1923, el Banco de la
República se concibió como un organismo autónomo, de naturaleza única, encargado de la
emisión de la moneda y de regular la circulación monetaria, ajeno a cualquier influencia del
Gobierno24. Claro está que entre 1963 y 1991, con motivo de la creación y funcionamiento de
la Junta Monetaria que fue un organismo gubernamental presidido e integrado principalmente
por el equipo económico del Gobierno, no existía claramente una separación entre el Gobierno
Nacional y el Banco de la República en el tema macroeconómico, y en particular en el diseño
y ejecución de la política monetaria.
A juicio de los mismos Autores, a partir de 1991, la autonomía orgánica del Banco de la
República se expresa al establecer que es un órgano de carácter constitucional, con personería
jurídica, de derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un
régimen legal propio (art. 371 C.P.), lo cual significa que no forma parte de ninguna de las
Ramas del Poder Público y por ello, no depende de las directrices, orientaciones o decisiones
del Gobierno, al cual le corresponde cumplir otras funciones, distintas, en la esfera económica
de la nación. Por tratarse de un organismo de naturaleza especial y por razón de las funciones
que está llamado a cumplir, requiere de un ordenamiento y organización distinto a las demás
entidades. Así, “El Banco de la República será autónomo, debido a que en la realización de
sus funciones será independiente de las instrucciones políticas del Gobierno. La tarea
fundamental será la de asegurar la estabilidad del dinero, con un alto grado de coordinación
dentro de los distintos órganos ejecutores de la política monetaria"25.
24
Ossa escobar, Carlos e Ibáñez Najar, Jorge Enrique. El concepto de Autonomía de la
Banca Central”, en “La Autonomía del Banco de la República”, Tm Editores, 1995, p.
111.
28
Por ello, la autonomía de dicho órgano esta limitada por la coordinación que debe darse con la
política económica general, motivo por el cual debe cumplir sus funciones en coordinación
con las autoridades que tienen a su cargo formular la política económica general. En este
sentido lo expresó la Corte Constitucional en Sentencia C-050/94.
En suma, la autonomía funcional y técnica de este órgano, es la necesaria para ejercer sus
funciones de banca central, ajeno a las directrices, orientaciones y decisiones de las demás
autoridades, aunque tampoco como rueda suelta dentro de la estructura estatal, porque en todo
caso debe obrar en coordinación con tales autoridades.
Consagrada por el Constituyente como una entidad autónoma e independiente, con personería
jurídica y autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeta a un régimen jurídico propio
-a imagen y semejanza del Banco de la República- pero encargada de definir, dirigir y ejecutar
la política en materia de televisión, lo mismo que ejercer la intervención en el espectro
electromagnético utilizado para la televisión, gobernada por una Junta Directiva cuyos
25
Véase el Informe-Ponencia para primer debate en la Asamblea Nacional Constituyente
sobre “Banca Central”.
29
miembros son de período fijo determinado por el legislador, de los cuales dos sí pueden ser
designado por el Gobierno.
Así las cosas, la Ley 182 sancionada el 20 de enero de 1995 26, la definió como la Comisión
Nacional de Televisión, persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa,
patrimonial y técnica y con independencia funcional necesaria para el cumplimiento de las
atribuciones que le asigna la Constitución, la Ley y los estatutos.27
Como lo ha expresado la Corte Constitucional 28, la autonomía de este órgano se cifra como un
verdadero derecho social a que la televisión no sea controlada por ningún grupo político o
económico y por lo tanto que se conserve como un bien social y comunitario. La autonomía
del ente encargado de dirigir la televisión, en suma, es una garantía funcional e institucional
del conjunto de derechos y libertades individuales relacionados con la existencia y
fortalecimiento del principio democrático, la formación de una opinión pública libre, la fluidez
y la profundidad de los procesos comunicativos sociales, la creación, intercambio y
divulgación de ideas y de la cultura.
26
Por medio de la cual “se reglamenta el servicio de televisión, y se formulan políticas
para su desarrollo, se democratiza el acceso a éste, se conforma la Comisión Nacional de
Televisión, se promueven la industria y actividades de televisión, se establecen normas
para contratación de los servicios, se reestructuran entidades del sector y se dictan
otras disposiciones en materia de telecomunicaciones”
27
Artículo 3º Ley 182 de 1995.
28
Corte Constitucional, Sentencia C-497 de 1995.
29
Corte Constitucional, Sentencia, C-350/97
30
Corte Constitucional, Sentencia C-310 de 1996.
30
Ahora bien, es preciso anotar que subyace una concurrencia de competencias en lo referente al
especto electromagnético que se utiliza para la televisión, predicables por el principio de la
colaboración armónica, cuando quiera que de acuerdo con el artículo 75 Superior, el espectro
electromagnético es un bien público inenajenable sujeto a la gestión y control del Estado y, en
ese orden de ideas, el Estado debe intervenir por mandato de la ley con el fin de evitar
prácticas monopolísticas. A continuación los artículos 76 y 77 de la misma Carta señalan que
a la Comisión Nacional de Televisión, le corresponde gestionar y ejecutar los programas del
Estado.
31
Ídem
32
Corte Constitucional, Sentencia C-445/97
31
33
Corte Constitucional, Sentencia C-445/97.
32
del todo cierto, ya que confundió la autonomía funcional con la facultad de determinar la
política del Estado en el sector, para lo cual ninguna organización autónoma está revestida.
Finalmente, vale la pena concluir que la coordinación con el ejecutivo no significa que éste
puede llegar al punto de inmiscuirse en las decisiones de la Comisión, ni obstruir o invadir el
ámbito de su competencia, de lo cual también se ha criticado en cuanto se piensa que dicha
colaboración debió ser prevista únicamente para los temas relacionados con la cartera de
comunicaciones y no dejar de manera amplia su asistencia a otros asuntos que no revisten
importancia para la misma.
Antes de 1991, ellas fueron creadas por el legislador como personas jurídicas de derecho
público, con el carácter de establecimientos públicos adscritos o vinculados a las entidades del
sector central de la Rama Ejecutiva del Poder Público, para el ejercicio de funciones
administrativas y la prestación de determinados servicios públicos.
disposiciones legales y las políticas del Medio Ambiente". "Están encargadas de administrar
en todo el territorio nacional" (artículo 33) y, "específicamente en el área de su jurisdicción".
También se crearon las corporaciones autónomas para el desarrollo sostenible, sujetas cada
una de ellas a su propio régimen, cuya organización y funciones son las mismas de las CAR,
sin perjuicio de otras competencias, por lo cual se debe entender que tienen la misma
naturaleza jurídica para esta clase de corporaciones.
Así, las CAR dejaron de ser establecimientos públicos con jurisdicción regional, que tenían
como objetivo común promover y encauzar el desarrollo económico y social del territorio
comprendido bajo su jurisdicción, y se transformaron en entes corporativos de carácter
público, integrados por entidades territoriales de su respectiva jurisdicción.
Lo cierto es que las CAR, como entes corporativos, están integradas, mayoritariamente, por
las entidades territoriales, tanto en la asamblea corporativa como en el consejo directivo, en la
cuales las CAR tienen jurisdicción. No están sometidas a las instrucciones del Gobierno ni al
34
control de tutela,34 como tampoco de las entidades territoriales. El Presidente ni las entidades
territoriales tienen la facultad de remover a los integrantes de los órganos de dirección, y de
administración. Así las cosas, el Gobierno Nacional no tiene la competencia para nombrar, ni
remover al Director general, ni a los miembros de la asamblea corporativa o del Consejo
Directivo a excepción de los representantes del Presidente de la República y del Ministro del
Medio Ambiente que hacen parte del Consejo Directivo.
Como quiera que no están sujetos a ninguna otra autoridad y que sus miembros no son de libre
nombramiento y remoción, es fácil concluir que no hacen parte de la Rama Ejecutiva o de las
entidades territoriales, sino que, se las dotó de un régimen especial que permite conjugar una
serie de condiciones que garantizan su autonomía, la participación de las autoridades
territoriales y la ejecución de una sola política ambiental.
Sus funciones principales como ya se ha anotado varias veces, son las de preservar el medio
ambiente y los recursos naturales, lo cual genera una relación con el Gobierno y las entidades
territoriales, toda vez que el Ministerio del Medio Ambiente fija las políticas ambientales y las
CAR ejecutan las mismas actuando con casi absoluta autonomía. Este límite de competencias
no es del todo claro con las entidades territoriales quienes también tienen competencias en la
preservación del medio ambiente y los recursos naturales.
Para la Corte Constitucional, las CAR no son organizaciones autónomas como sí lo son el
Banco de la República y la Comisión Nacional de Televisión. La Corte, cuando se refiere a su
naturaleza se limita a señalar que son personas jurídicas del orden nacional, que gozan de un
régimen de autonomía.35 De otra parte el Consejo de Estado no ha aportado gran cosa para
definirlas. No obstante vale la pena resaltar el concepto de la Sala de Consulta y Servicio
Civil36 que contraría la posición que tiene la Corte Constitucional a este respecto y según el
34
Léase artículo 29-10 y 31-15 de la Ley 99 de 1993, en el que se dan dos casos de
control de tutela.
35
Corte Constitucional, Sentencia C-275 de 1998.
36
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicios Civil, Concepto del 29 de abril de 1996
Rad. 814.
35
cual: "...son entes autónomos e independientes...para sólo los efectos presupuestales, se les
aplican las disposiciones que rigen para los establecimientos públicos".
En el caso de las CAR para el desarrollo sostenible su autonomía se ve aún más coartada
debido a que en la conformación de los Consejos Directivos de algunas de ellas se señala un
porcentaje mínimo de la Nación y en el mismo ente rector de la Corporación se le otorga
representación al Presidente de la República a través de un delegado.
Fue voluntad del Constituyente no cambiar para nada dicho esquema para la Rama Ejecutiva
del Poder Público, por cuanto así como la carrera judicial sería administrada por el Consejo
Superior de la Judicatura y la del Ministerio Público por los órganos que lo integran, el
régimen para la Rama no podría ser diferente al existente; en tal virtud se determinó que un
órgano de la misma Rama Ejecutiva del Poder Público se encargaría de dicha administración y
ese es el fundamento lo que se prescribe en el artículo 130 de la Constitución Política en el
cual se establece que:
De acuerdo con dicha Sentencia, por voluntad de la Corte Constitucional, ha nacido otro ente
autónomo en la estructura del Estado, con iguales o parecidos términos a los previstos
directamente por el Constituyente.
Por ello, el constituyente se preocupó por darles un sentido propio dentro de la organización
del Estado y en ese orden de ideas, en el artículo 69 prevé:
38
Por tal motivo, lo que ha hecho la Corte Constitucional es precisar que la Universidad es una
categoría de organización especial, que se rige por sus propios estatutos y con un régimen
especial dado por la ley, es decir el de la Autonomía.
2
Sentencia C-195 de 21 de Abril de 1994, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa
40
Los primeros previstos en los artículos 267 a 274 de la Carta Política, los cuales señalan que el
control fiscal es una función pública que ejercerán la Contraloría General de la República
(C.P., Artículos 267 a 271, Leyes 42, 106 y 610 y Decreto 267 de 2000), las Contralorías
departamentales, distritales y municipales (C.P., Artículo 272 y Leyes 136 y 330) y la
Auditoría General de la República (C.P., Artículo 274 y Decreto Ley 272 de 2000).
Los segundos, están previstos en los artículos 118 y 275 a 284 de la Constitución Política, los
cuales definen el contenido y alcance de la función de ministerio público que ejercen la
Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y las personerías municipales.
Para llegar a lo anterior, el constituyente previamente realizó todo un recuento histórico sobre
la función fiscalizadora o de control y justificó la creación de una organización autónoma e
independiente que agrupa a todos los órganos anteriormente citados, señalando que:
“Todas las ramas del poder público, pero en especial una, debe
encargarse de manera preferente de velar por el imperio de la ley y
porque se cumpla a cabalidad con las funciones a todas asignadas
en la sociedad o en los cargos de dirección y regencia político
administrativos. Una función propia del Estado , por ser una faceta
Véase Gaceta Constitucional No. 59 del 25 de abril de 1991 de la Asamblea Nacional
37
Constituyente, p. 1 a 13.
41
El constituyente abogó porque la autonomía que se requería para los órganos encargados del
ejercicio de la función fiscalizadora o de control, se predicara frente a las demás funciones,
órganos y ramas del poder público, pero sin dejar de lado el principio de la colaboración
armónica para la realización de los fines estatales.
Así mismo, insistió que la función fiscalizadora era distinta de las demás funciones del Estado
y por ello era necesario dejarla independiente para que no actuara como auxiliar de la rama
jurisdiccional, ni como asesora y dependiente de la rama ejecutiva, ni como una prolongación
de la rama legislativa.
El constituyente señaló que las nuevas funciones del Estado como la fiscalizadora o de control
ejercida por los órganos que integran el Ministerio Público, esto es, la Procuraduría General de
la Nación, la Defensoría del Pueblo y las Personerías, y por los órganos que ejercen las
funciones de control fiscal, esto es, la Contraloría General de la República y las contralorías
territoriales, antes se habían tenido como implícitas de la actividad administrativa a cargo de la
Rama Ejecutiva del Poder Público. Por ello, dijo, al tratarse de órganos especializados,
autónoma e independientemente, pero eso sí, en mutua y armónica colaboración con las ramas
del poder público, deben desarrollar a cabalidad los fines y los propósitos de sus funciones,
que son los fines del Estado.
Sobre el particular, del tantas veces citado Informe-Ponencia sobre estructura del Estado, se
infiere que el constituyente debatió igualmente muy a fondo lo atinente a esta organización
como se aprecia en el siguiente aparte:
“La función electoral que tiene por objeto obtener la pura, seria y
genuina expresión de la voluntad general de la opinión pública para
mantener o transformar la estructura , organización y
funcionamiento del Estado, es otra función pública que requiere ser
regulada en forma autónoma e independiente, no sólo porque
lógica y materialmente no encuadra dentro de la clásica teoría
tripartita, sino porque debe garantizarse la pureza y autenticidad
de esa expresión de voluntad, alejándola de cualquier indebida
intromisión para que se conserve y amplíe aún más la esencia de la
democracia y por sobre todo, se fortalezca el Estado de Derecho”.
En suma y como fundamento de la estructura del Estado, el constituyente previó entonces que
existiera una función electoral, con unos órganos encargados de ejercerla y con otros que
sirven para regularla, hacerla cumplir y protegerla, máxime si en un sistema democrático, la
legitimidad del poder descansa en la existencia periódica de unas elecciones libres, en el
ejercicio espontáneo de la función electoral y, teniendo en cuenta que como estaba
estructurada la organización de quienes tienen a su cargo la función electoral, ésta no
pertenecía a ninguna de las funciones clásicas de las tres ramas del poder público.
En el anterior orden quedó consignado en la Carta Política que una es la función electoral y,
otra muy distinta, es la organización electoral, autoridad autónoma e independiente que tiene
como propósito regular y vigilar el ejercicio de dicha función. Por tal motivo los órganos que
hacen parte de esa organización, en su condición de autoridades electorales, son el Consejo
Nacional Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil y por los
demás organismos que establezca la ley, los cuales tienen a su cargo la
organización de las elecciones, su dirección y vigilancia, así como lo
relativo a la identidad de las personas, de todo lo cual también se puede
concluir, como en efecto se ha entendido, que estamos en presencia de otra organización del
poder público autónoma e independiente de las demás ramas u órganos del poder público.
5. CONCLUSIÓN
Del presente estudio se puede concluir entonces que, en verdad la voluntad del Constituyente,
fue la de crear dos organizaciones autónomas sin personería jurídica, pero sin depender de
ninguna otra rama u órgano del poder publico, esto es, la organización fiscalizadora o de
control y la organización electoral. A su vez, también fue su voluntad crear dos órganos
Autónomos especiales, no agrupados a ninguna Rama ni Organización del Poder Público, esto
es, el Banco de la Republica y la Comisión Nacional de Televisión.
Ahora bien, no obstante que el constituyente consintió en crear dentro de la Rama Ejecutiva
unos órganos con un régimen especial de Autonomía, ello fue suficiente para que la Corte
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