Un marco conceptual del proceso de implementación

La implementación es el cumplimiento de una decisión política básica, se plasma en un

estatuto. La decisión identifica los problemas, estipula los objetivos y estructura el proceso de
implementación de diversas maneras.
La función central del análisis de la implementación consiste en identificar los factores que
condicionan el logro de los objetivos en el proceso.
3 FACTORES
1) la tratabilidad del o de los problemas a los que se dirige el estatuto
2) la capacidad del estatuto para estructurar apropiadamente el proceso de
implementación
3) el efecto neto de las diversas variables políticas en el apoyo a los objetivos
estatutarios.

1. La tratabilidad de los problemas

Independientemente de las dificultades asociadas a la implementación de los programas
gubernamentales, la solución de algunos problemas sociales resulta más sencillo que los
otros.

Dificultades en el manejo del cambio: Existen dificultades para medir los cambios en la
gravedad de ciertos problemas. Cualquier programa presupone que el problema se reducirá
si se logran modificaciones en el comportamiento de los grupos objetivo.
En primer lugar , un programa implica costos para los contribuyentes y para los grupos
objetivo. En segundo lugar, se necesita tecnología.

Diversidad del comportamiento prohibido: mientras mayor sea la diversidad del

comportamiento que se desea regular, mas dificil sera formular reglamentos claros y menos
probable de realizar los objetivos. La diversidad hace imposible la redacción de reglamentos
generales precisos → se negocien en bases particulares

Porcentaje de población en una jurisdicción política cuyo comportamiento necesita ser

modificado: mientras más pequeño y fácil de circunscribir sea el grupo objetivo cuyo
comportamiento necesite modificaciones más factible que se consigan los objetivos.

Alcance de las modificaciones en el comportamiento de los grupos objetivo: La magnitud de

las modificaciones en el comportamiento requeridas para el logro de los objetivos normativos
está determinada por el número de personas que forman parte de los grupos objetivos y de
la cantidad de cambios que se demanda. A mayor cantidad de cambios, más difícil será lograr
una implementación exitosa. Es mas facil resolver problemas si 1) si existe una teoria ́ válida
que vincule el cambio en el comportamiento con la disminución del problema, si existe la
tecnologiá necesaria, y si la medición del cambio en la gravedad del problema es poco
costosa; 2) si existe una variación min ́ ima en las prácticas conductuales que causan el
problema; 3) si el grupo objetivo constituye una minoria ́ de población fácilmente identifica- ble
en una jurisdicción polit́ ica dada; 4) si la cantidad de cambios en el comportamiento no es
muy grande.

2. Grado en que la ley se estructura

Una ley específica es aquella decisión política fundamental que debe implementarse en tanto
indica los problemas y estipula los objetivos. La ley tiene la capacidad de estructurar el
proceso de implementación a través del poder que ejerce sobre la orientación política de los
funcionarios y las oportunidades que brinda a los actores no pertenecientes a las agencias.

Presión y jerarquización de los objetivos normativos: Cuando los objetivos normativos son
precisos y su grado de importancia está establecido presenta un auxilio insustituible para
evaluar el programa. Cuando los funcionarios encargados de la implementación tienen que
encara objeciones pueden encontrar respaldo en el hecho que se limitan a seguir
instrucciones de la legislación aun cuando simpaticen con la parte agraviada. Se necesita que
las directrices políticas del estatuto sean precisas. Mientras más precisa y claramente
jerarquizadas están las instrucciones de una ley, mayor será la posibilidad que las decisiones
políticas y el comportamiento del grupo sean congruentes con las directrices.

Validez de la teoría causal incorporada a la ley: una teoría causal respecto a la manera de
alcanzar los objetivos de una política. Una teoria ́ casual adecuada requiere: 1) que los
́
principales vin culos casuales entre la intervenció gubernamental y el logro de los objetivos
n
del programa sean bien comprendidos," y 2) que los funcionarios responsables de la
implementación del programa tengan jurisdicción sobre una cantidad suficiente de vin ́ culos
cruciales para alcanzar los objetivos.

Recursos financieros disponibles para la instanci encargada de la implementación: el dinero

es un recurso clave en cualquier programa dependiente de fondos públicos. Además los
programas regulativos clásicos necesita llevar a cabo análisis técnicos relacionados con el
desarrollo de reglamentos, administración de concesiones, licitaciones y el grado de
acatamiento.

Grado de integración jerárquica dentro y entre las instituciones encargadas de la

implementación: Uno de los principales obstáculos es la dificultad de coordinar las acciones
dentro de una dependencia gubernamental dad y entre las numerosas instancias
semiautónomas que suele estar involucradas en la tarea de implementación. Los atributos
más importantes de cualquier ley es lograr integrar jerárquicamente a las agencias
encargadas de la implementación. El grado de integración jerárquica entre las agencias
encargadas de la implementación está determinado 1) por el número de instan- cias de veto
o aprobación implicadas en el logro de los objetivos normativos y 2) por la capacidad que se
́ ulos e imponer sanciones que asegu-
otorgue a los promotores de objetivos para ofrecer estim
ren la adhesión de quienes cuentan con poder de veto.

La resistencia de las instancias específicas de veto puede superarse si la ley prevé suficientes
medios de sanción que modifique su comportamiento. Si las instancias de veto son muy
poderosas podrían retrasar el acatamiento de la regulación.

Grado en que las normas de decisión de las instancias responsables prestan apoyo a los
objetivos normativos: Además de ofrecer objetivos claros y consistentes, la ley puede influir
fuertemente en el proceso de implementación si formula las normas de decisión que las
dependencias encargadas de la implementación deberán acatar.
Asignación del programa a las agencias y funcionarios comprometidos con los objetivos
normativos: NO será posible el cumplimiento de los objetivos que pretenden modificar el
comportamiento de los grupos objetivos a menos que los funcionarios están comprometidos
con el logro de tales objetivos.
Existen formas para que los funcionarios se comprometan: 1. asignar la responsabilidad de
la implementación a aquellas instancias cuya orientación política coincida con la del estatuto;
o encargar la implementación de alguna instancia prestigiosa ya existente y que considere
que el nuevo programa sea compatible con su orientación. 2. que los funcionarios elegidos
de alto nivel sean elegidos entre aquellos sectores sociales tienden a favorecer los objetivos
de la legislación.

En la práctica, la posibilidad de escoger a los funcionarios encargados de la implementación

a funcionarios comprometidos.

Grado en el que las oportunidades de participación otorgadas a actores externos favorecen

a los partidarios de la ley: la ley puede influir en el proceso de implementación y también
ejercer influencia sobre la participación de dos grupos de actores ajenos a esas instituciones:
1) los beneficiarios potenciales y los grupos objetivo del programa y 2) las autoridades
legislativas, ejecutivas y judiciales de las dependencias.

Las leyes que mayor probabilidad tienen de alcanzar sus objetivos son aquellas que
promueven reglamentariamente la participación de los ciudadanos.
La legislación que pretenda modificar significativamente el comportamiento del grupo objetivo
con el fin de lograr sus metas, tendrá mayores oportunidades de éxito 1) si sus objetivos son
precisos y están claramente jerarquizados; 2) si incorpora una teoriá casual válida; 3) si ofrece
el financiamiento adecuado a las instancias encargadas de la implementación; 4) si minimiza
el número de posibilidades de veto en el proceso de implementación y si estipula sanciones
e incentivos para superar la resistencia; 5) si las reglas de decisión de instancia favorecen el
cumplimiento de los objetivos normativos; 6) si la implementación se asigna a las agencias
partidarias de los objetivos de la legislación que concedan prioridad al programa; y 7) si las
disposiciones sobre la participación de actores externos favorecen el cumplimento de los
objetivos mediante reglamentos flexibles y mediante la concentración de la supervisión en
manos de los promotores de la ley.
Con todo lo dicho sólo pretendemos hacer notar que desde su inicio muchos programas están
condenados a lograr resultados muy pobres, debido a la intratabilidad de los problemas y/o
la
incapacidad de la legislatura para estructurar coherentemente el proceso de implementación.

3. Variables normativas que condicionan la implementación

Es cierto que la ley establece una estructura legal basica dentro de la cual se desarrollan las
politicas de implementacion.la implementación tiene un dinamismo inherente, impulsado
cuando menos por dos procesos importantes: 1) la nece- sidad que un programa tiene de
recibir infusiones consistentes y/o periódicas de apoyo polit́ ico para poder superar la inercia
y el retraso propios de toda búsqueda de cooperación entre una gran cantidad de personas.
2) el efecto que producen los continuos cambios de las condiciones socioeconórnicas y
técnicas en las reservas de apoyo que el público, los grupos de interés y las autoridades
brindan a los objetivos de la polit́ ica.

Transfromaciones de las condiciones sociales, economicas y tecnologicas que influyen en la

realizacion de los objetivos normativos: las condiciones sociales, económicas y tecnológicas
son algunas de las principales variables exógenas que influyen en las decisiones polit́ icas de
las agencias encargadas de la implementación y, en última instancia, en la consecución de
los objetivos estatutarios.

Nivel y continuidad de la atención que los medios de comunicación prestan al problema que
enfrenta una ley: os medios de comunicación son importantes cuando 1) constituyen una
variable crucial que media los cambios en las condiciones socioeconómicas y las
percepciones de los cambios en el público en general. 2) la tendencia a explotar un asunto al
extremo para enfocar su atención en cualquier otro tema → obstaculo para concitar el apoyo
político.

Variaciones en el apoyo público a los objetivos normativos: Lo anterior indica que el interés
del público es un estatuto o en el problema a tratar suele ser cíclico por lo que resulta difícil
que un programa reciba apoyo político continuo.
EL público puede influir de 3 maneras: 1) opinión publica y su interacción con los medios de
comunicación pueden afectar la agenda 2) los legisladores se dejan influir por sus electores
3)las encuestas de opinión pública son utilizadas con frecuenci por autoridades para apoyar
sus posiciones políticas.

Cambios en los recursos y actitudes de los grupos de ciudadanos frente a los objetivos
normativos y las decisiones políticas de las instituciones responsables: Mayor dilema al
modificar el comportamiento de uno o más grupos es el apoyo público a su posición declina
con el transcurso del tiempo. El público y los medios desplazan su atención hacia otros
asuntos. Se necesitan promotores es hacer que el apoyo se convierte en viable. Los grupos
de electores actúan de diversas maneras.

Apoyo permanente a los objetivos normativos por parte de las autoridades de las instituciones
encargadas de la implementación: 1) magnitud y la orientación de la supervisión que se
encargue a esas autoridades 2) posible incompatibilidad con los decretos (posteriores a la ley
original).

Una de las mayores dificultades de implementación de los programas intergubernamentales

es que las dependencias tienen que responder ante autoridades diferentes que
frecuentemente desean imponer políticas distintas.

Compromiso y calidad de liderazgo de los funcionarios responsables de la ley: se debe mirar

la orientación y prioridad, la capacidad del cumplimiento. El liderazgo que incluye elementos
políticos y de gestión. Los primeros abarcan propiciar buenas relaciones de trabajo con las
autoridades convencer a opositores, difundir la posición… El segundo es el desarrollo de
controles adecuados para que el programa quede libre de manejo fiscal inadecuado.

4. Etapas del proceso de implementación

Sin embargo, este proceso tiene que ser considerado también en sus distintas etapas: 1)
losproductos o decisiones de las dependencias encargadas de la implementación; 2) el
acatamiento de esas decisiones por parte de los grupos objetivo; 3) los impactos efectivos de
las decisiones de las dependencias 4) los impactos percibidos de esas mismas decisiones; y
finalmente, 5) la evaluación que el sistema polit́ ico hace de la legislación, ya sea
en.forma.de.revisiones de fondo de su contenido o de intentos de revisión

Cada una de las etapas del proceso puede pensarse como un aspecto o variable
dependiente. Pero también cada una de ellas constituye un insumo para las etapas
subsiguientes.

Decisiones políticas de las dependencias responsables de la implementación: su

concordancia con los objetivos normativos. Los objetivos de la ley deben traducirse en
reglamentos concretos, criterios de procedimiento, fallos específicos, mecanismos para hacer
cumplir las sentencias o fallos. Es necesario un análisis para aplicar las reglas.
Pueden haber desacuerdos y dificultades para aplicar el programa. Por ello, en el caso de
programar cambios sustanciales en el comportamiento de los grupos objetivo, las auto-
ridades y/o los funcionarios responsables deben estimar un plazo entre los cinco y los siete
anõ s, 1) para modificar, postergar o ignorar los objetivos normativos, proponiendo cambios
menores en el comportamiento de los grupos objetivo, y/o 2) para reducir la oposición
mediante la aportación de apoyos financieros de diverso tipo (sub-sidios y exenciones
fiscales, por ejemplo). De hecho, es probable que sólo a través de la combinación de
reglamentos coactivos y de apoyos financieros puea mantenerse durante un largo periodo la
congruencia entre las decisiones polit́ icas de las agencias y los objetivos normativos
estrictos."

Acatamiento por parte del grupo objetivo de las decisiones politicas de las dependencias
implementadoras: Estudios indican que la decision de acatar una ley es una función 1) de la
probabilidad de que la desobediencia sea detectada y perseguida efectivamente; 2) de las
sanciones vigentes para penalizar el desa- cato; 3) de las actitudes de los grupos objetivo
frente a la legitimidad de las reglas; y 4) de los costos que supone el acatamiento a los grupos
objetivo.

Impactos reales de las decisiones politicas: su concordancia con los objetos normativos: Debe
haber quedado claro que una ley tendrá los impacto deseados: 1) si las decisiones polit́ icas
de las instancias responsables son congruentes con los objetivos normativos; 2) si los grupos
objetivo más importantes acatan esas decisiones; 3) si no se dan casos graves de
"subversión" frente a las decisiones o a los impactos por causa de incompatibiliad legal y 4)
si el estatuto incorpora una teoria ́ casual válida que vincule las modificaciones del
comportamiento de los grupos obje- tivo con el logro de las metas legalmente establecidas.

Impactos percibidos: su concordancia con los objetos normativos y con valores de las ‘elites
políticas importantes: Es importante la evaluación de los impactos percibidos por los grupos
de electores y por las autoridades. Un actor que no apruebe los impactos (percibidos) de una
cierta ley, tenderá 1) a considerar que esos impactos son incom- patibles con los objetivos
normativos, 2) a pensar que la leyes ilegit́ ima, y/o 3) a cuestionar la objetividad de los datos
del impacto.
Magnitud y dirección de la retroalimentación políticafinal. Modificaciones a la ley. De la misma
manera que la promulgación de un. estatuto debe considerarse como el punto de partida del
análisis de la implementación, la revisión de esa ley o los intentos de revisión más importantes
deberia ́ n ser vistos como la etapa culminante. De los 5-7 años se necesita un mediador,
mientras que después de los 10-15 ya prevalece el equilibrio.

Como se muestra en los escenarios, la implementación exitosa a corto plazo depende

especialmente de la fuerza de la ley y, muy en particular, del grado de integración de las
autoridades, del compromiso de los funcionarios institucionales, de la presencia de un
"mediador" y de los recursos de diversos grupos de electores. Sin embargo, a la larga los
factores que probablemente resultan más determinantes son las condiciones
socioeconómicas cambiantes y la capacidad de los grupos de electores comprometidos
para intervenir efectivamente en el proceso. Para resumir enlistando las condiciones
min ́ imas, podemos sostener que una ley o cualquier otra decisión polit́ ica que pretenda
lograr una modificación signifi- cativa del statu quo, alcanzará con mayor seguridad las
metas propuestas si se cumplen las siguientes condiciones:
1.Si la legislación u otras directrices legales establecen objetivos claros y consistentes -o si,
por lo menos, aportan criterios sólidos para resolver los conflictos inherentes al cumplimien-
to de las metas.
Si la legislación incorpora una teoria ́ adecuada que identifi- que los principales factores y
́
vin culos casuales que influyen en la realización de los objetivos polit́ icos y si otorga a los
funcionarios responsables autoridad suficiente sobre los gru- pos objetivo y otros
mecanismos de influencia para alcanzar, por lo menos potencialmente, las metas deseadas.
3. Si la legislación estructura el proceso de implementación de manera tal que maximice la
posibilidad de que los funciona- rios responsables y los grupos objetivo se desempeñen de
acuerdo con lo deseado.
4. Si los mandos superiores de la institución responsable poseen considerable capacidad
polit́ ica y de gestión y si están com- prometidos a lograr las metas normativas.
5. Si el programa recibe, a lo largo del proceso de implementa- ción, apoyo activo de parte
de grupos organizados de electo- res y de legisladores de importancia decisiva (O bien, de
altos funcionarios) y si los tribunales ofrecen su apoyo o, por lo menos, se mantienen
neutrales.
6. Si la prioridad relativa de los objetivos normativos no es socavada a la larga por el
surgimiento de polit́ icas públicas adversas, o por transformaciones socioeconórnicas tan im-
portantes que debiliten la teoria ́ casual o el apoyo polit́ ico en que la ley se basa.