LA MINERIA EN EL PERU.

ALCANCES, ROLES Y CONFLICTOS

Raúl Lizárraga Bobbio

El Peso Real de la Minería. Ni Tanto ni Tan Poco

La minería metálica ha sido uno de los sectores más conspicuos en la composición de la

producción en el Perú. Veintidós de los 24 Departamentos poseen, en diferentes
proporciones, yacimientos metálicos y/o no metálicos. La minería ha estado
fundamentalmente orientada a la exportación con poco valor agregado, reforzando el
modelo primario - exportador que caracteriza nuestra economía. En el 2002 la minería
metálica y los hidrocarburos representaron el 6.4% del PBI, mientras que en el año 1994
representaron el 4.7%. En los últimos 10 años estos rubros han mantenido una participación
de entre el 45% y el 49% de las exportaciones totales. En general la minería aporta no más
del 3% del empleo en el Perú.

En tal sentido, la gran minería, que utiliza tecnologías mecanizadas, no es precisamente una
actividad generadora de amplios contingentes de mano de obra, a diferencia de la pequeña
minería y de la minería artesanal, aún cuando estas se inscriben, en una alta proporción,
dentro de la informalidad empresarial. Es necesario diferenciar ambas categorías
empresariales como una base real para fijar políticas alternativas en cuanto al uso de
tecnologías, a la atracción de inversiones, a los impactos económicos sobre sus entornos
sociales y al establecimiento de mecanismos de control sobre las condiciones de empleo,
así como sobre el medio ambiente. En todo caso la agricultura, las actividades de
transformación, los servicios y el comercio son, en comparación con la minería, las que
más número de empleos (formales o informales) vienen proporcionando, en una economía
con elevados rangos de subempleo (51.8 % de la Población Económicamente Activa).

La minería es una actividad importante y el país deberá aprovechar el amplio perfil

mineralógico que dispone. Sin embargo, la articulación de la minería con otras actividades
del aparato productivo nacional es relativamente baja; y es peor cuando se refiere a las
economías locales y regionales. Ni las políticas del Gobierno ni las propias empresas o
gremios empresariales han mostrado suficiente empuje o creatividad para mitigar este
panorama; que reduce el uso de las potencialidades locales y regionales y hace muy frágiles
los intentos de armar conglomerados con producciones diversificadas y valores agregados a
la materia prima.

En términos de inversiones nuevas o de reinversiones para proyectos de ampliación o

diversificación minera, las cifras son importantes, especialmente por el lado de la Gran
Minería: Antamina (Ancash), Yanacocha (Cajamarca), Pierina (Ancash), Alto Chicama (La
Libertad), las Bambas (Apurimac).

Un Conflicto con Varias Patas

Diversos tipos de conflictos entre la actividad minera por un lado, y el Estado y las
Comunidades Campesinas y Nativas por otro lado, han teñido recurrentemente la vida
social y económica peruana. Los principales tipos de conflictos son los siguientes:

a) Conflictos generados por disputas sobre tierras y servidumbres de paso entre

Comunidades Campesinas y Nativas de un lado y empresas mineras de otro lado.
Han sido frecuentes las negociaciones donde las empresas han conseguido comprar
o alquilar tierras para su explotación directa, para acceder a los yacimientos o para
usarlos como depósitos de relave, a precios social y financieramente subvaluados.
En 1998 existían 24 millones de hectáreas ocupadas por derechos mineros
(denuncios, petitorios y concesiones); gran parte de los cuales ocupan áreas
comunales. Hacia el 2014 ese porcentaje se duplica.

b) Conflictos provocados, en el marco de lo señalado anteriormente, por los derechos

capturados por la minería y que se han sobrepuesto precisamente a las tierras de uso
agropecuario y forestal, particularmente de las comunidades campesinas y nativas.
El circuito conduce a que el campesino se queda sin el único capital social que le
permitía sobrevivir y para el cual estaba preparado. El resultado es conocido: migra
forzadamente hacia ciudades que lo acogen en los llamados “pueblos jóvenes” o
“asentamientos humanos” donde su lucha es desigual; al menos durante un largo
periodo de “aclimatación social” que difícilmente lo saca de su pobreza
consuetudinaria.

c) Conflictos surgidos por los efectos nocivos de la contaminación de aguas, suelos,

aires y subsuelos provocados por relaves mineros, derrames de mercurio u otros
químicos y exhalaciones de humos. Los mecanismos de regulación y protección del
ambiente dados en los últimos 4 a 5 años muestran la preocupación y la aparente
toma colectiva de conciencia sobre los perjuicios de la minería, en el Gremio
Minero, en el Estado, en las organizaciones ambientalistas y en las Comunidades
donde se sitúan los yacimientos. Sin embargo, la percepción objetiva señala que en
estas tres últimas instancias las medidas legales y las políticas de protección
ambiental y social son todavía débiles, incompletas y sesgadas hacia los intereses de
las empresas.

Un factor que ampara esa percepción se refiere al hecho de que los Planes de
Adecuación Ambiental (PAMA) y los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) son
realizados por entidades pagadas por las empresas mineras y aprobadas por el
Ministerio de Energía y Minas que, en rigor actúa como juez y parte. De otro lado,
es claro que las comunidades campesinas y los pequeños propietarios rurales tienen
muy pocas capacidades para analizar los subterfugios técnicos de estos instrumentos
y tampoco de las Auditorias Ambientales (AA) realizadas por el Ministerio de
Energía y Minas. Tampoco disponen de suficientes argumentos para valorar los
impactos reales de los diversos proyectos de apoyo social y de impulso al desarrollo
local, que una buena parte de las empresas mineras grandes, como Barrick
Misquichilca (Pierina), Minera Yanacocha (Yanacocha)1, Doe Run (Pasco, La
1
. Según la empresa, en Yanacocha se ha invertido desde 1992 más de 166 millones de U.S. $ en acciones o
proyectos orientados al cuidado del medio ambiente. El tema es si esta cifra es significativa para un
 Oroya), Volcan (Pasco), Shougang (Marcona), Southern Perú Copper Corporation
(Ilo), Minera Antamina2 (Antamina) realiza buscando responder a su compromiso
social. Es posible asumir que varios de estos proyectos busquen más un efecto de
imagen y de contentamiento a las presiones sociales y a los reclamos de los
Gobiernos Regionales y Municipales, que una predisposición innata para compensar
económicamente al país y a las colectividades adyacentes por el uso de los
yacimientos que explotan y para proporcionar sostenibilidad ambiental en las zonas
donde operan.

Los dilemas de la ubicación de la planta de fraccionamiento del gas de Camisea en

Pisco y del proyecto minero planteado por la empresa Manhatan en el Valle de
Tambogrande (Piura) son relevantes. El caso de Tambogrande aparece como una
disyuntiva categórica: la explotación minera afectaría drásticamente la agricultura,
afectando a unos 70,000 habitantes3. No puede dejar de mencionarse, al respecto,
que el Valle de Tambogrande produce el 40% de los limones y el 60% de los
mangos que se exportan; y que se trata de una actividad cuyo horizonte vital es
prácticamente inextinguible, en comparación con el yacimiento que duraría entre 10
y 15 años, dependiendo de la intensidad de su explotación.

d) Conflictos por la aplicación de criterios diferentes a los que amparan el concepto del
Canon y por los criterios de su distribución entre las comunidades, provincias y
regiones. Esta conflictividad involucra no solo a las empresas mineras, sino que
también al Congreso, en virtud de la Ley del Canon (Ley No. 27506) que ampara
tales criterios desviados, y al Gobierno (principalmente al Ministerio de Economía y
Finanzas y al Ministerio de Energía y Minas) en lo que atañe a los criterios con los
cuales se distribuye el Canon entre comunidades, municipalidades y gobiernos
regionales. Los criterios hasta ahora utilizados son básicamente tres: niveles de
pobreza, superficie y densidad poblacional. Con este último criterio resulta que los
distritos con mayor población reciben más recursos, aunque en ellos no estén
afincados los yacimientos ni las plantas de tratamiento, que los distritos donde estos
recursos o plantas se localizan. Es el caso de muchos distritos de Lima (como San
Isidro o San Borja, por ejemplo) que reciben fondos del Canon más elevados que
los que venían percibiendo los distritos mineros de Oyón.

Otra cuestión crítica se refiere a los montos del Canon. En el 2001 la minería tuvo
exportaciones por U.S. $ 3,186 millones, pero solo pagó U.S. $ 77 millones por
impuesto a la renta. De este monto, solo el 50% (unos U.S. $ 38 millones) fue
destinado al Canon. Aquí hay una doble causa perniciosa. Primera: la acotación se
realiza en función de la renta o utilidad neta y no en función del valor bruto de la

resguardo, reversión o protección previsoria suficientemente o adecuada frente a los daños que causa.
2
. Minera Antamina habría invertido US $ 5 millones en el 2002 en sus Programas Sociales; según aparece
en una nota de prensa en La República del 15.10.2003.
3
. Para mediados de octubre 2003 se había programado en Tambogrande un Vista Pública para debatir las
opciones de la minería y de la agricultura, incluyendo la agroindustria exportadora. Las tensiones entre la
población y sus autoridades ediles por un lado y la empresa minera por otro derivaron en su postergación, e
incluso en su bloqueo definitivo luego de la inviabilidad de realizar este tipo de Vistas en Lima, Tambogrande
y Piura (inicios de Noviembre del 2003).
 producción o de las regalías, como debería ser. Segundo: los fondos se hacen
minúsculos dado que varias empresas mineras reducen o evitan pagar impuestos a
las utilidades porque han sido beneficiadas con Convenios de Estabilidad Jurídica y
Tributaria (que las exonera de pagar tributos por un plazo predeterminado) y/o por
la facultad que tienen para realizar depreciaciones aceleradas sobre sus activos fijos,
e incluso aplicar una doble depreciación de sus activos.

e) Conflictos provocados por las explotaciones o extracciones y transformaciones de

recursos forestales, mineros, gasíferos o petroleros que no respetan las Áreas
Protegidas por el Estado4, ni el patrimonio territorial, ni los valores culturales de las
Comunidades Nativas. La conflictividad en este aspecto se refiere
fundamentalmente al ataque abierto o soterrado a nuestros ecosistemas biodiversos;
a la depredación masiva de especies animales y vegetales (muchas de las cuales
están en vías de extinción); así como a la agresión a las Comunidades Nativas de la
Selva que son desplazadas de sus territorios por empresas forestales o petroleras
concesionarias y también por migrantes provenientes de la sierra. Estos
desplazamientos ocurren directamente por medios violentos o por negociaciones
surtidas de trampas económicas o legales que el Estado no ha podido o no ha
querido arbitrar con un sentido de equidad.

La falsa disyuntiva

No tiene por qué existir una oposición ciega a la exploración y a la explotación minera,
gasífera o petrolera. Es posible y necesario desarrollar estos sectores en términos rentables
y competitivos, particularmente porque constituyen un acervo de potencialidades que es
necesario y conveniente aprovechar. Está fuera de tono debatir entonces sobre si se impulsa
la minería o se la descalifica en forma absoluta; excepto cuando la disyuntiva es categórica
(tal como parece ser en el caso de Tambogrande).

La cuestión es cómo hacer para que los emprendimientos mineros estén premunidos de un
conjunto sistémico de previsiones, regulaciones, controles y acuerdos que permitan
conjugar, al máximo posible, los intereses de todas las partes: Estado, Empresas,
Comunidades, Poblaciones Aledañas. El punto neurálgico sugiere acercarse lo mejor que
sea posible a los objetivos supremos del desarrollo humano; lo cual supone que estas
explotaciones estén dispuestas efectivamente a dotar de empleos e ingresos adecuados, a
conservar amigable y sostenidamente el medio ambiente, a articularse positivamente con
empresas locales o regionales que las doten de insumos o que les proporciones servicios, a
insertarse en procesos de desarrollo de las colectividades donde funcionan, a compensar
financieramente (Canon, Impuestos) a las colectividades y Gobiernos Regionales y
Municipales por el uso mismo de los recursos.

Para dilucidar este tipo de contraposiciones y conflictos aparentemente irreductibles la

cultura del diálogo certero y honesto tendría que derrotar a las posiciones extremadamente
4
. Solo el 15.3 % de la superficie total del país tiene algún escalafón de “Área Protegida”. Existen nueve
tipos de Áreas Protegidas”: a) Parques Nacionales, b) Reservas Nacionales, c) Santuarios Nacionales, d)
Santuarios Históricos, e) Reservas Paisajísticas, f) Zonas Reservadas, g) Bosques de Protección, h) Reservas
Comunales, i) Cotos de Caza, j) Áreas de Conservación Privada.
rígidas y no negociables. No queda otra vía que la conciliación, al menos sobre aquella
parte de intereses compatibles de los diferentes grupos involucrados, mediante un debate
público o participativo. Manejar esta opción supone disponer de:

a) criterios claros y en lo posible medibles que precisen las ventajas, desventajas,

oportunidades y carencias implicadas; tanto para lo inmediato como para el mediano –
largo plazo;

b) mecanismos que permitan que cada grupo tenga las mismas oportunidades de
presentar y defender su posición, incluso premunidos de información veraz y completa;

c) pautas con las cuales definir que instituciones y/o personas son realmente
representativas para el caso en discusión;

d) fórmulas que señalen, con el máximo rigor, las condiciones a través de las cuales se
ejercitará el arbitraje y la conducción de los debates;

e) estrategias viables y confiables para la realización de las decisiones o acuerdos a los

que se arriben.

En la XXVI Convención de Ingenieros de Minas (Arequipa, Setiembre del 2003) el

empresariado minero expuso su predisposición a propiciar inversiones que permitan el
desarrollo de las localidades aledañas y a reducir drásticamente los “pasivos ambientales”
(contaminación) producidos por la minería. Según el Ministerio de Energía y Minas, las
empresas mineras habían invertido U.S. $ 318 millones en programas de adecuación
ambiental hasta diciembre del 2002; quedando pendiente una inversión de
aproximadamente U.S. $ 1,300 millones en ese rubro. Esta deuda pendiente, sin embargo,
aparece como reducida frente a las proporciones bastante grandes de la degradación
especialmente en las cuencas del Rimac y del Mantaro; en Ilo y en el lago Junín
(Chinchaycocha).

Aún falta un análisis crítico y certero sobre los beneficios estructurales generados por la
minería en sus poblaciones circundantes, y particularmente sobre en cuanto se ha reducido
la pobreza como consecuencia de la minería. Evaluaciones del propio MINEM determinan
que, en general las provincias “mineras” están en la cola de los indicadores de desarrollo y
muestran niveles de pobreza más elevados que el promedio de las provincias del Perú.

En este tipo de debates, debe asumirse que las tecnologías descontaminantes o anti
depredatorias no son un “sobrecosto” irracional. Constituyen una obligación absolutamente
pertinente, que deberían formar parte de los costos “naturales”de la inversión minera. De
hecho, la gran mayoría de los países del “primer mundo” que explotan sus yacimientos, lo
hacen aplicando rutinariamente criterios económicos, sociales y éticos; donde los
resguardos son bastante rígidos tanto en la defensa del ambiente, como en las condiciones
de trabajo de los mineros. Seguramente que la degradación ambiental ocurrida por la
actividad minera en el Perú, no sería permitida en los países europeos ni en USA.

Un Largo Camino por Recorrer

Es notorio que las medidas concretas adoptadas o programadas siguen siendo insuficientes
y bastante tímidas. Los procesos contaminantes siguen activos y las medidas para
eliminarlos o disminuirlos hasta puntos soportables son insuficientes frente a los objetivos
que se plantean. Existe un amplio recorrido para lograr que la minería tradicional pueda
convivir respetando el ambiente y compartiendo procesos de desarrollo sostenible.
Mientras esto no ocurra de manera rápida y efectiva, las conflictividades se mantendrán.
Varias zonas siguen siendo afectadas o gravemente amenazadas por la contaminación
minera o gasífera5 . Terrenos, ríos y playas están o seguirían estando sobresaturadas de
contaminantes, mientras que las formulas técnicas que se vienen aplicando para eliminar o
morigerar drásticamente esta perturbación injusta se perciben como extremadamente
débiles y retardatarias. Es el caso de la planta de Ilo a la cual el Gobierno le ha extendió el
plazo para revertir la contaminación hasta el 2007; cuando debió hacerse en el 2004.

Tres instituciones se han sumado, con diferentes estilos y mandatos, a este enfoque
protector, equitativo y compensatorio: la Coordinadora Nacional de Comunidades
Afectadas por la Minería (CONACAMI), la Asociación de Municipalidades Mineras
(AMIM) y la Secretaría Técnica Permanente de los Pueblos Indígenas del Perú (COPPIP).
Paralelamente debe reconocerse que al menos en el papel la Sociedad Nacional de Minería
ha adoptado discursos a favor de la sostenibilidad y la equidad ambiental y social.
El gobierno y el Congreso debieran ajustar sus políticas para verificar si es discurso
efectivamente se cumple.

Juegan un rol importante también los mecanismos de Participación Ciudadana en el

monitoreo y en el análisis de las ventajas y desventajas de la actividad minera, tanto al nivel
nacional como regional y local.

Nuevos Proyectos; ¿Demasiadas Espectativas?

En el periodo 2000 – 2002 se estima que se efectuaron inversiones mineras por arriba de los
U.S. $ 1,000 millones. Para el futuro próximo existen varios expedientes orientados a la
exploración y explotación de nuevos proyectos o a la ampliación de algunos ya existentes.
PROINVERSIÓN estaría promoviendo inversiones en el sector por el orden de los U.S. $
4,000 millones. Entre ellas las correspondientes a Las Bambas (Apurímac), Bayobar
(Piura), Toromocho (Junín) y Alto Chicama (La Libertad).

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ENSAYO. LA MINERÍA. ROLES Y CONFLICTOS

5
. Rimac – Chillón – Lurín; Chimbote – Santa; Trujillo – Moche; Cajamarca; Cerro de Pasco – La Oroya;
Huancavelica – Ayacucho; Puno; Madre de Dios; Marcona; Cusco – Urubamba; Pisco – Paracas.