Plan de Persecución Penal. FGR
Plan de Persecución Penal. FGR
Plan de Persecución Penal. FGR
P l a n d e P er s ec uc i ó n P en al
Fiscalía General de la República
CONTENIDO
Introducción 3
01 Fundamento legal del Plan de Persecución Penal 5
02 Diagnóstico sobre la Procuración de Justicia Federal 10
03 Política de priorización 27
04 Planteamiento estratégico del Plan 48
05 Seguimiento y evaluación 63
1
Plan de Persecución Penal
2
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INTRODUCCIÓN
Las reformas constitucionales en materia penal, realizadas en los últimos tres lustros,
determinaron los preceptos jurídicos del actual sistema de justicia penal e instauraron
un órgano autónomo responsable de la investigación, persecución y ejercicio de la
acción penal en delitos del orden federal. Este proceso comenzó en 2008 con el
establecimiento del Sistema de Justicia Penal Acusatorio (SJPA) 1 y las subsecuentes
reformas 2 y adecuaciones que su implementación requirió, con plazo perentorio a 2016.
1
El Sistema de Justicia Penal Acusatorio incorpora la oralidad, la adversarialidad, la reparación del daño y la solución de
controversias con base en mecanismos alternativos en la resolución de los procedimientos penales. Asimismo,
contempla tres etapas: la de investigación, la intermedia y la de juicio oral.
Cfr. Procuraduría General de Justicia. Recuperado de: https://www.pgj.cdmx.gob.mx/4to-informe/informe-
porcurador/transicion-al-sistema-de-justicia-penal-acusatorio
2
Al Código Nacional de Procedimientos Penales, la Ley Nacional de Ejecución Penal y la Ley Nacional de Mecanismos
Alternativos de Solución de Controversias en Materia Penal. También se publicaron otras leyes: Ley General de Víctimas,
Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema
Nacional de Búsqueda de Personas, Ley Federal para la Protección a Personas que Intervienen en el Procedimiento
Penal y Ley General para Prevenir, Investigar y Sancionar la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o
Degradantes, Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de Secuestro, Reglamentaria de la fracción
XXI del Artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Ley General para Prevenir, Sancionar y
Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos Delitos,
entre otras.
3
Plan de Persecución Penal
3
De acuerdo con el colectivo Fiscalía que sirva, la Política de Persecución penal se entiende como el conjunto de
decisiones que orientan a la Fiscalía sobre los delitos que decide perseguir o no, y sobre las distintas salidas que le
permite el proceso penal.
Cfr. Colectivo Fiscalía que Sirva. Hacia un Plan de Persecución Penal para una #FiscalíaQueSirva. México. 2019.
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a. Legalidad
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b. Objetividad
c. Eficiencia
d. Profesionalismo
e. Honradez
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4
“La persona titular de la Fiscalía General de la República aprobará el Plan de Persecución Penal, considerando las
prioridades nacionales establecidas en la política criminal para orientar las atribuciones institucionales, las prioridades en
la investigación, persecución y ejercicio de la acción penal y las funciones que deben desempeñar las personas que
prestan servicios en la Institución; así como los objetivos y metas a corto, mediano y largo plazo, mismo que deberá ser
aprobado por la mayoría de los miembros presentes del Senado de la República.”
Cfr. Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República, artículo 6.
8
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Plan de Persecución Penal
Para contextualizar lo hasta ahora descrito, basta considerar que las cifras del Instituto
Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) revelan que en 2018 se registraron 33
millones de delitos, asociados a 24.7 millones de víctimas de 18 años y más; esto
representa una tasa de 28 mil 269 víctimas por cada 100 mil habitantes y una tasa de
concentración de 1.3 delitos por víctima. 6 Mientras que los delitos del fuero común
constituyen la principal amenaza para la población, los delitos de fuero federal,
específicamente los relacionados con actividades de la delincuencia organizada,
representan un riesgo para el Estado. 7
5
De acuerdo con México Evalúa la criminalidad y la delincuencia, como problema público, se caracterizan por las
siguientes problemáticas: 1) incremento de los niveles de incidencia criminal y violencia y 2) deterioro de la percepción
ciudadana y de la confianza en instituciones de seguridad y justicia.
Cfr. México Evalúa. Léase si se quiere gobernar (en serio). “1. Repensar una Política Criminal Integral para México”. México.
2018.
6
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad
Pública (ENVIPE). 2019.
7
Entre las variantes del crimen organizado, el narcotráfico se posiciona como la principal amenaza a la gobernabilidad
democrática, ya que además de extorsiones, desapariciones, torturas y asesinatos, concentra en la corrupción de las
esferas gubernamentales uno de sus principales elementos disruptivos del orden.
8
De acuerdo con la ENVIPE 2019, se consideran costos del delito los gastos en medidas preventivas, las pérdidas
económicas a consecuencia de los delitos, así como gastos a consecuencia de los daños en la salud.
9
Op. Cit. INEGI.
10
Op. Cit. INEGI.
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de 163 países y territorios evaluados. De hecho, entre 12 países que componen la región
de Centroamérica y el Caribe, México presentó el nivel de paz más bajo. 11
En este contexto, las estructuras de seguridad y justicia se perciben ineficaces ante las
magnitudes del fenómeno criminal y la fragmentación de sus acciones. 12 Basta
considerar que, de acuerdo con el Índice Global de Impunidad, México se ubica en la
cuarta posición general y encabeza el listado de naciones del continente americano con
mayor impunidad.13 A su vez, estas cifras se relacionan con el nivel de confianza en las
instituciones de seguridad y justicia. La ENVIPE 2019 permite estimar que en 2018, el 65
por ciento de la población tenía la percepción de que en el Ministerio Público existía
corrupción, además casi 70 por ciento de las personas encuestadas creían que los
jueces eran corruptos. 14
11
Institute for Economics and Peace (IEP). Índice de Paz Global. 2019.
12
“Las acciones que resultan de esta fragmentación son esfuerzos aislados, reactivos y desarticulados, que parten de
una lógica desprovista de mecanismos de diagnóstico, de objetivos, de planeación y de componentes de seguimiento y
evaluación. Esto se ha traducido en acciones que han dejado de lado la atención de los factores causales de la
criminalidad y la violencia.”
Op. Cit. México Evalúa. p.14.
13
México obtuvo una puntuación de 69.8 en el Índice Global de Impunidad (IGI). 2018.
14
Op. Cit. IEP.
15
Un ejemplo de ello fue que el presupuesto aprobado para el ejercicio fiscal 2019 fue de $15,351.1 millones de pesos
(mdp), que comparado a los $16,838.2 mdp del ejercicio fiscal 2018, lo que implicó una reducción de $1,487.1 mdp
(aproximadamente 9% menor).
16
Aunque una parte de la estructura de la hoy extinta PGR se dedicó al combate del crimen organizado, es pertinente
reconocer que la expansión y la radicalización de estas actividades superaron la capacidad de adaptación de la
Institución. En relación con la persecución de los delitos federales, bajo el nuevo sistema de justicia, en 2018, la PGR
contó con las subprocuradurías de Control Regional, Procedimientos Penales y Amparo; Especializada en Investigación
de Delincuencia Organizada; Especializada en Investigación de Delitos Federales; de Derechos Humanos, Prevención
del Delito y Servicios a la Comunidad; la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales; la Policía Federal
Ministerial, la Coordinación General de Servicios Periciales y la Visitaduría General.
11
Plan de Persecución Penal
La cifra negra también constata que el funcionamiento del Ministerio Público no genera
confianza en la sociedad, principalmente por circunstancias atribuibles a deficiencias de
atención y funcionamiento de la autoridad. 21 En promedio, el trámite para interponer una
denuncia dura aproximadamente cuatro horas, aunado a ello, el 51 por ciento de las
carpetas de investigación que se iniciaron, no derivaron en ningún resultado. 22 Por lo
tanto, no es de extrañar que la procuración de justicia desaliente la denuncia de las
víctimas y forme una percepción generalizada de desasosiego ante la impunidad. De
hecho, entre las instituciones federales de seguridad y justicia, la otrora PGR fue la que
menor confianza obtuvo. Por lo tanto, una disminución de la cifra negra se reflejará
proporcionalmente en dos aspectos: mayor confianza ciudadana y mejor registro de la
incidencia delictiva, lo que, en conjunto, posibilitará que la FGR tenga una adecuada
17
Los delitos se clasifican en dos categorías: 1) fuero común, donde se incluyen conductas que habitualmente perturban
a la población (homicidio, robo, secuestro, violación, fraude, etc.) y 2) fuero federal, que agrupa actividades de mayor
calado social o vinculadas al crimen organizado.
18
Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Incidencia Delictiva del Fuero Común e Incidencia
Delictiva del Fuero Federal.
19
Cfr. México Evalúa. De PGR a FGR: Lineamientos hacia la transición. México. 2018.
20
Se estimó que en 2018 ocurrieron 33 millones de delitos a nivel nacional. Instituto Nacional de Estadística y Geografía.
Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE). 2019.
21
“El vicio más frecuente y notorio de los agentes del Ministerio Público es la pésima atención que suelen dar a los
denunciantes. Es proverbial la costumbre que tienen de tratar de disuadirlos de presentar la denuncia. Argumentando
que el hecho no es delictuoso, que no es tan grave, que el denunciado podría tomar represalias, o que es un caso muy
complicado que difícilmente tendrá solución; o que el propio denunciante o víctima tendrán que traer las pruebas o
identificar y ubicar al presunto responsable, los agentes del Ministerio Público de las agencias investigadoras, o sus
secretarios o mecanógrafos, generalmente tratan de evitarse trabajo.“
Programa Universitario de Derechos Humanos. Las fiscalías ¿Un nuevo ministerio público o un mero cambio de nombre?.
UNAM. México. 2019. p.14.
22
Op. Cit. Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI).
12
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23
Cfr. Magaloni, Ana Laura. El Ministerio Público desde adentro: Rutinas y métodos de trabajo en las agencias del MP.
Centro de Investigación y Docencia Económicas. México. 2009.
13
Plan de Persecución Penal
conducentes, así como ordenar las diligencias necesarias para justificar la legal
detención.
Fuente: Elaboración propia a partir de información del Set de Datos Estadísticos Básicos de la FGR.
24
Mientras que los policías dan cumplimiento a las diligencias (entrevistar testigos, recabar evidencias, ejecutar órdenes
de aprehensión, etcétera); los peritos y analistas desempeñan la labor científica de examinar los indicios (balística,
dactiloscopia, medicina forense, etcétera).
14
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Fuente: Elaboración propia a partir de información del Set de Datos Estadísticos Básicos de la FGR.
Aunque el proceso descrito parece sencillo, reviste una complejidad mayúscula que se
constata al analizar los resultados de la procuración de justicia federal. En general, el
sistema tiene muy baja capacidad de resolver casos que no recibe aclarados; dicho de
otra forma, la judicialización exitosa de un caso depende de la identificación a priori de
un imputado, generalmente detenido en flagrancia. En contraste, la probabilidad de
esclarecer asuntos que no disponen de un probable responsable es baja. 25 Cuando las
indagatorias no arrojan resultados satisfactorios para la identificación del presunto
responsable, esas investigaciones generalmente se determinan en “archivo temporal” y
engrosan el inventario de causas en trámite. 26 Durante 2018, se otorgó dicha
determinación a 44 mil 726 casos, es decir, aproximadamente el 40.5 por ciento de las
investigaciones iniciadas.
25
Op. Cit. Magaloni.
26
“El archivo temporal tiene como finalidad detener provisionalmente o dejar en pausa una investigación, cuando se
considera que no hay indicios para esclarecer los hechos o no se cuenta con las pruebas suficientes para avanzar en ella.
No se trata de una determinación definitiva, pues si posteriormente se obtienen los elementos, se podrá solicitar la
reapertura de la investigación. Sin embargo, pareciera que esta figura está siendo utilizada como un mecanismo para
ocultar el rezago institucional de las fiscalías, derivado de su ineficiencia para las labores de investigación.”
México Evalúa Hallazgos 2018. Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México. Capítulo 4 Resultados:
¿cómo se mide la operación del sistema de justicia penal?. México 2019 p.82.
15
Plan de Persecución Penal
Fuente: Elaboración propia a partir de información del Set de Datos Estadísticos Básicos de la FGR.
Estos resultados del desempeño operativo son reflejo de los vestigios del diseño
institucional, métodos de trabajo, prácticas y carencias 27 con las que operaba la
procuración de justicia. El diagnóstico de la Institución a finales de 2018 es contundente:
la Procuraduría General de la República no cumplió con la función de investigar y
resolver los delitos puestos a su conocimiento, concluyó su existencia con un rezago
superior a las 300 mil investigaciones inconclusas, 21 mil órdenes de aprehensión
incumplidas, más de 28 mil mandamientos ministeriales sin cumplimentar, algunos de
ellos prescritos, y 3 mil dictámenes periciales rezagados. Situación que representa la
desorganización de áreas sustantivas y técnico-científicas, así como la insuficiencia de
personal sustantivo clave (Agentes del Ministerio Público de la Federación, Oficiales
Ministeriales, Agentes de la Policía Federal Ministerial, Peritos, Técnicos, Analistas y
Facilitadores) para realizar la implementación de una propuesta de la envergadura del
PPP. 28
27
La insuficiencia presupuestal que atravesó la Institución desde los últimos años provocó que las capacidades de los
operadores fueran rebasadas e impidió realizar las contrataciones, capacitaciones y certificaciones necesarias.
28
Informe de 100 días del Dr. Alejandro Gertz Manero, Fiscal General de la República.
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Fuente: Elaboración propia a partir de información del Set de Datos Estadísticos Básicos de la FGR.
Ley Federal para Prevenir y Sancionar los Delitos Cometidos en Materia de Hidrocarburos
(LFPSDCMH), Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos (LFAE), Leyes de instituciones de crédito,
fianzas y seguros (LICFS), Código Penal Federal (CPF), Ley de Vías Generales de Comunicación
(LVGC), Código Fiscal de la Federación (CFF)
Por lo tanto, el enfoque actual de administración de la carga de trabajo (caso por caso)
absorbe tiempo y los escasos recursos de los que dispone la Institución. Las
investigaciones se hacen por oficio o memorando, alargado la secuencia de trámites, a
veces innecesarios, para su procesamiento y, por ende, el tiempo en que permanecen
29
"Actualmente la persecución penal en México se realiza de manera reactiva. Es decir, bajo un sistema de turnos o
número de agencias al Ministerio Público le es asignado el trámite de un caso en particular y todos sus esfuerzos se
enfocan en el mismo, realizando todas las diligencias de investigación que considere adecuadas para resolverlo y
posteriormente aplica la salida jurídica que considere apropiada. Bajo este esquema de trabajo, el Ministerio Público
realiza por inercia múltiples actividades en torno a un solo caso, sin planificación ni orientación, lo que se traduce en una
pérdida de eficiencia en la investigación, impide visibilizar los esfuerzos realizados en cada una de ellas y favorece la
prevalencia de una visión acotada del fenómeno criminal”
México Evalúa. Léase si se quiere gobernar (en serio). “3. Transformar la Procuración de Justicia para reducir la impunidad”.
México. 2018.
17
Plan de Persecución Penal
30
Esta situación se vio favorecida por tres factores: falta de control de los AMPF, nulo seguimiento del progreso de las
investigaciones y una distribución ilógica de los casos. Aunado a ello, tampoco se dio un correcto seguimiento a la
cumplimentación de las órdenes de aprehensión giradas por los jueces federales, así como a los dictámenes rezagados
por parte de la Policía Ministerial y servicios periciales.
Cfr. Ibid.
31
Cfr. Binder, Rua, y Bravo. Hacia la modernización del sistema de justicia criminal en México. Banco Interamericano de
Desarrollo. 2019
32
Basta considerar que, de acuerdo con los registros del sistema transaccional Justi@Net, existen AMPF con cerca de
mil expedientes asignados, en contraste otros solo tienen una investigación o, incluso, no presentan asignaciones.
18
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33
Transparencia Presupuestaria. Observatorio del gasto. Consulta la información del presupuesto para 2008-2018 en el
Estándar Internacional de Datos Presupuestarios Abiertos.
https://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/es/PTP/Datos_Abiertos
34
Esta se entiende como la actividad técnica y científica que los órganos del Estado realizan con el fin de recolectar la
evidencia física y los elementos materiales probatorios que permitan conocer y comprender un hecho delictivo. O
también, como la fase del proceso en la que se liga a una persona, a partir de una actividad investigativa y los hallazgos
que de ella se deriven, en un proceso judicial.
Cfr. Torres Aguirre Manuel. La investigación Criminal y su importancia en el proceso penal, Universidad Latina, México.
2012. P. 70.
19
Plan de Persecución Penal
Mediante este rubro se busca medir el nivel de eficiencia sobre la administración de los
asuntos que ingresan a las unidades administrativas. Este aspecto se pondera mediante
el indicador de carga de trabajo, con él se evaluó la distribución promedio de asuntos
entre los operadores del sistema (AMPF, oficiales ministeriales y agentes de la Policía
Federal Ministerial, peritos y analistas). A partir de esta información, es posible
vislumbrar que la Institución enfrenta un déficit de personal especializado, es decir, la
cantidad de operadores de los que dispone la FGR es insuficiente para atender la
creciente demanda de servicios de procuración de justicia existente en el país.
35
Vicente Lago Montejo. La práctica de la Investigación Criminal: Inspección Técnico Ocular (ITO). España.
20
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Promedio
Carpetas de
Indicador Operadores institucional
Investigación 36
anual
Carpetas de investigación por Agente del Ministerio Público de la 2,717
61.2
Federación
Carpetas de investigación por Oficial Ministerial 166,400 1,793 92.8
Carpetas de investigación por Agente de la Policía Federal Ministerial 2,629 63.3
Fuente: Elaboración propia a partir de información del Set de Datos Estadísticos Básicos de la FGR, así como de información provista por
la Dirección General de Planeación y Proyectos Estratégicos.
Cabe resaltar que en las unidades centrales la carga de trabajo por AMPF es menor al
promedio institucional, la de mayor carga fue la Fiscalía Especializada en Delitos
Electorales (48.5) y la de menor, la Unidad Especializada en Análisis Financiero (8.3). En
las delegaciones la distribución de cargas de trabajo por AMPF es muy variable. Existen
18 delegaciones que superan el promedio expuesto. Los AMPF en la Ciudad de México
anualmente atienden en promedio 121.7 carpetas de investigación, seguida por Nuevo
León (114.8), Veracruz (112.8) e Hidalgo (105). En contraste, la delegación de
Aguascalientes promedia 29.4 investigaciones por agente, seguida por Nayarit (38),
Campeche (42.2) y Sonora (42.6). 37
Por lo que respecta a Oficiales Ministeriales (OM), para el periodo enero-diciembre 2018,
destaca que la mayoría de las delegaciones (22) presenta una carga de trabajo inferior
a la media institucional (92.8). Campeche (24.8), Yucatán (36.7), Nayarit (39.4) y
Aguascalientes (39.6) son las de menor promedio de carpetas por oficial ministerial.
Mientras que Nuevo León (170.9) presenta una diferencia cercana al doble respecto al
estándar nacional.
36
El número de carpetas de investigación en conocimiento del MPF se calculó mediante la sumatoria de los inicios que
hubo en 2018 (112 mil 635), la existencia de años anteriores (36 mil 164) y las reactivaciones que sucedieron durante el
año (17 mil 601).
37
De acuerdo con los análisis de las unidades sustantivas, en promedio un AMPF podría procesar 40 carpetas de
investigación anualmente, sin que esto represente una sobrecarga de trabajo. Por lo anterior, estas delegaciones
estatales son las que más se aproximan al promedio ideal por AMPF.
21
Plan de Persecución Penal
(425.7), Hidalgo (414.1) y Guanajuato (405.9), donde las intervenciones solicitadas por
perito son más del doble que el promedio institucional anual. Adicionalmente, destaca
que la carga mínima de trabajo es de 105 intervenciones: Nayarit (105.4), Yucatán (105,8)
y Ciudad de México (105.9).
Una parte fundamental del PPP es la correcta desestimación de casos. En este sentido,
se diseñaron dos indicadores: porcentaje de desestimaciones y de soluciones alternas.
El primero se calcula con base en la proporción total de carpetas de investigación
determinadas como incompetencia, abstención de investigar y No Ejercicio de la Acción
Penal (NEAP); y con él se estima la cantidad de asuntos que llegan a la FGR pero que
no son de su competencia o no reúnen los requisitos para ser investigados. Por su parte,
el segundo indicador se pondera a través de la proporción de carpetas determinadas
por acuerdos reparatorios, suspensión condicional del proceso y criterios de
oportunidad; mediante el cual se vislumbran los esfuerzos institucionales para hacer
uso de las soluciones alternas, así como de las formas de terminación anticipada.
22
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(59.4 por ciento) y Sonora (58.0 por ciento). Asimismo, 11 delegaciones se sitúan debajo
del promedio institucional, el porcentaje más bajo de desestimación es 20.5, lo cual
puede indicar que prácticamente no utilizan este tipo de determinaciones o, bien, que
la mayoría de las carpetas de investigación cuentan con elementos para ser
investigadas (Nuevo León).
Solo nueve de las 32 delegaciones están por encima del promedio institucional, de las
cuales destacan Morelos (8.2 por ciento) y Yucatán (7.9 por ciento) con los mayores
porcentajes de soluciones alternas. El porcentaje de soluciones alternas en
delegaciones guarda similitud al de unidades centrales; sin embargo, dado que las
delegaciones son las que concentran el 95 por ciento de las carpetas de investigación,
es de suponer que existen más asuntos que son susceptibles de resolverse por
soluciones alternas y que no se les está dando esta opción.
Los asuntos que quedan en manos del Ministerio Público de la Federación para
investigar y litigar se ponderan mediante el porcentaje de judicialización. La fórmula de
medición de este indicador se redefinió para este ejercicio, para ello, se tomó como
numerador la cantidad de carpetas judicializadas, mientras que el denominador quedó
compuesto por el total de carpetas menos el número de desestimadas y determinadas
por soluciones alternas, multiplicando el resultado de esta división por un factor de 100.
La lógica detrás de dicha fórmula es que, los AMPF únicamente realizan labores de
investigación y litigación sobre las carpetas activas. 38 Como se observó en párrafos
anteriores, en promedio, la Institución anualmente desestima 37.4 por ciento de los
asuntos y otro 1.0 por ciento se resuelve por acuerdo reparatorio u otra solución alterna,
38
Se consideran carpetas de investigación activas a la suma de los ingresos, existencia anterior y reactivaciones, menos
las desestimaciones y las soluciones alternas.
23
Plan de Persecución Penal
lo cual implica que las labores de investigación y litigación se realizan sobre el 61.6 por
ciento de las carpetas restantes.
2.3.4. Desempeño
Para tener un panorama completo de los procesos aplicados por los operadores del
sistema, se ponderó el aspecto de desempeño durante el periodo del 1 de enero al 31
de diciembre de 2018. Junto con el aspecto de investigación y litigación, ambos
pretenden proporcionar una visión integral del trabajo realizado por las y los servidores
públicos. Por ello, se definieron dos indicadores: porcentaje de sentencias
condenatorias en juicio oral y porcentaje de sentencias condenatorias en procedimiento
abreviado. El primer indicador se calcula dividiendo el total de carpetas de investigación
con sentencia condenatoria por juicio oral, entre el total de carpetas judicializadas,
multiplicando el resultado por un factor de 100. El método de cálculo del segundo es
muy similar al anterior, con la particularidad de que considera las investigaciones que
obtuvieron una sentencia condenatoria por procedimiento abreviado.
24
Fiscalía General de la República
Una tercera parte (35 por ciento) de las investigaciones iniciadas correspondió a ilícitos
del eje delictivo denominado “Contra el patrimonio nacional”, en el cual se agrupan
delitos en materia de hidrocarburos tales como la comercialización, el resguardo y
transporte, la sustracción, entre otros. En contraste, los de menor incidencia, pero no
por ello de menor relevancia, son los que engloba el eje de delitos contra la libertad de
las personas (1 por ciento). La disparidad en términos de incidencia delictiva (cantidad)
no representa, por sí sola, un criterio de mayor prioridad, basta considerar que la
dificultad investigativa de los ilícitos relacionados con violaciones a los derechos
39
Publicado el 14 de marzo de 2019.
25
Plan de Persecución Penal
Los datos provistos por el sistema Justici@Net respecto al estatus que estas carpetas
presentan, demuestra que en la Institución el manejo de casos complejos aún
representa una asignatura a mejorar debido a que la efectividad aún es baja. El 33 por
ciento de las investigaciones han sido determinadas por “No Ejercicio de la Acción
Penal”, el 24 por ciento por “Archivo Temporal”, mientras el 16 por ciento se reportó en
trámite. Lo anterior implica que en el 57 por ciento de los casos prioritarios se detuvieron
las labores de investigación. En contraste, apenas el 6 por ciento se ha judicializado y
únicamente el 6.2 por ciento de ellos resultaron en sentencias condenatorias (por
procedimiento abreviado y juicio oral). Adicionalmente, los datos también revelan la
existencia de sentencias absolutorias, lo cual puede considerarse un indicador
desfavorable respeto a las capacidades de investigación y litigación del MPF.
La carga de trabajo relacionada con los casos de carácter prioritario reflejó que la mayor
proporción de estos (92 por ciento) se concentró en la Subprocuraduría de Control
Regional, Procedimientos Penales y Amparo (SCRPPA), por lo tanto, se atendió en las
unidades descentralizadas de la Institución. La Fiscalía Especializada en Delitos
Electorales (FEDE) acumuló 3 por ciento, mientras que la Subprocuraduría Especializada
en Investigación de Delitos Federales (SEIDF) y la Subprocuraduría Especializada en
Delincuencia Organizada contribuyeron con el 2 por ciento, respectivamente. Esta
lógica de trabajo representa otro aspecto que, progresivamente se modificará, a fin de
que la atención de casos complejos y graves se realice en las unidades centrales de la
Institución, mientras el desahogo de los delitos de menor complejidad se realizará en
las unidades descentralizadas.
26
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3. Política de priorización
3.1. Modelo de priorización
En distintos países las instituciones de procuración de justicia implementan iniciativas
para transitar de esquemas de atención caso a caso, 40 a otros basados en la gestión
estratégica de la carga de trabajo. 41 Tales innovaciones parten de la premisa de que la
conflictividad penal es inversamente proporcional a los recursos disponibles y, por lo
tanto, se enfocan en desarrollar una adecuada gestión del inventario de casos para
racionar los esfuerzos institucionales de investigación y persecución penal en los delitos
que ameriten una atención prioritaria. Sin embargo, en la FGR aún subyace una
concepción sesgada respecto al derecho de acceso a la justicia, según la cual, se
incumplirían los deberes constitucionales de protección y garantía de los bienes
jurídicos tutelados al establecer un orden de atención a las denuncias. Con ello, ha
prevalecido un sistema ineficiente que no reorienta su dinámica y, en consecuencia,
mantiene elevados niveles de impunidad.
Las equivalencias entre color, urgencia y prioridad concuerdan con el inicio de las
maniobras terapéuticas y con la evacuación de los pacientes, por ende, el orden de
atención de los enfermos o heridos no corresponde, necesariamente, con el turno de
llegada, sino que deriva de criterios y variables que en conjunto facilitan la valoración y
prestación de un servicio acorde a sus necesidades. Lo anterior implica que cada código
conlleva el conocimiento anticipado del tiempo, capacidades, instrumental e
infraestructura médica necesarios para la atención y posterior evacuación de los
enfermos clasificados en cada rubro.
40
El modelo tradicional se enfocaba en investigar y perseguir cada hecho delictivo puesto a conocimiento del Ministerio
Público, procurando otorgar en la misma proporción recursos y capacidades hasta su judicialización. Es característico de
sistemas mixtos inquisitivos que, hasta poco antes de la década de los ochenta, resultaban eficaces dadas las
condiciones sociodemográficas y económicas de la mayoría de los países latinoamericanos, pero que, sin embargo, han
sido superados por la masividad y radicalidad que los fenómenos delictivos desarrollaron en las últimas décadas.
41
La carga de trabajo se entiende como el conjunto de casos, situaciones, fenómenos criminales y temáticas que son
competencia de la (Fiscalía), incluido el inventario de lo que ya entró a la entidad, así como las iniciativas investigativas
que se adelantan de oficio.
Cfr. Fiscalía General de la Nación, Componentes básicos de la Política de Priorización, Cartilla 1, Colombia, 2015.
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Plan de Persecución Penal
42
Cfr. México Evalúa. Léase si se quiere gobernar (en serio). “3. Transformar la Procuración de Justicia para reducir la
impunidad”. México. 2018.
43
De acuerdo con el Colectivo Fiscalía que Sirva entre los elementos de los mercados criminales o ilícitos destacan:
oferta y demanda, capital y medios de producción, división del trabajo, mínima naturaleza empresarial y agentes
económicos.
Op. Cit. Colectivo Fiscalía que Sirva, p.39.
28
Fiscalía General de la República
3.2.1. Despresurización
La despresurización, como eje del sistema de justicia, impacta en dos vertientes a través
de los mecanismos de conciliación y resolución extrajudicial de conflictos. Primero,
favorece el acceso pronto y expedito a la justicia brindando a las víctimas soluciones
rápidas, resarcimientos justos, reparación del daño y reconstrucción del tejido social. En
segundo término, posibilita resolver parte de la conflictividad (casos que no precisan
transitar todo el proceso penal) y con ello se evita que la procuración de justicia sea
rebasada por las exigencias legales y administrativas que implica movilizar la
maquinaria procesal ante el universo de delitos puestos a conocimiento de la FGR.
29
Plan de Persecución Penal
3.2.2. Priorización
44
Artículos 186 y 187 del Código Nacional de Procedimientos Penales.
45
Artículo 21 de la CPEUM y 256 del Código Nacional de Procedimientos Penales.
46
Artículos 191 al 195 del Código Nacional de Procedimientos Penales.
47
Artículo 20, apartado A, fracción VII de la CPEUM y artículo 201 del Código Nacional de Procedimientos Penales.
48
La aplicación integral de los criterios de priorización facilitará la toma de decisiones de cada Fiscalía Especializada, así
como de las unidades responsables de la investigación criminal alineadas a un instrumento común.
30
Fiscalía General de la República
a. Eje delictivo
Deberán contemplarse los diez ejes delimitados como de atención prioritaria, así como
los delitos comprendidos en cada uno. Son las conductas que, por la gravedad de sus
efectos y niveles de violencia, laceran la seguridad de las personas y la estabilidad del
Estado mexicano y favorecen una percepción de inseguridad y vulnerabilidad por la
forma en que se cometen y la conmoción social que generan. La siguiente matriz
representa la primera fase del proceso de priorización (ex ante), la cual permite integrar
conjuntos de conductas delictivas que afectan bienes jurídicos tutelados de una misma
categoría y que tienen un proceso de comisión e investigación similar, lo cual permitirá
al AMPF interrelacionar elementos de gravedad o trascendencia, con elementos de
dificultad investigativa (priorización ex post).
49
Recordemos que una política de priorización requiere de criterios y variables observables, para focalizar la acción
investigativa hacia fenómenos, situaciones y casos concretos. Esto tendría como fin garantizar una mayor efectividad en
la investigación y un mejor aprovechamiento de recursos humanos, económicos, y logísticos.
31
Plan de Persecución Penal
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Fiscalía General de la República
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Plan de Persecución Penal
b. Clasificación jurídica
Tipo penal: identifica la conducta delictiva con base en elementos como el bien
jurídico que se lesionó o puso en peligro, la construcción jurídica, los elementos
específicos de autor o víctima, las características de modo, tiempo y lugar de la
conducta, así como los agravantes o atenuantes del delito.
Grado de ejecución: considera las fases del delito, es decir, contempla si la
consumación del delito fue instantánea, permanente o continuada y, en su caso,
la tentativa de comisión del ilícito.
Forma de intervención: considera el grado de autoría o participación del o los
imputados, es decir, se evalúa si el delito fue de autoría directa, coautoría o
mediata y si su participación fue por inducción, en complicidad o por
encubrimiento.
Naturaleza de la conducta: considera si la comisión del delito fue intensional y
con conocimiento sobre las consecuencias de las acciones (doloso) o si no
existió intensión alguna por parte de los imputados (culposo).
Clase de concurso: evalúa si la comisión del o los delitos estuvo relacionada con
otros (ideal) o si existen hechos aislados que también fueron cometidos por él o
los imputados (real).
Cada una de estas variables constituyen elementos considerados por los AMPF al
momento de abrir una carpeta de investigación, por lo tanto, el modelo de priorización
50
Quintino Zepeda, Rubén, ¿Cómo clasificar un hecho? Conforme al Código Nacional de Procedimientos Penales. 500 casos
resueltos. Editorial Arquinza. 2018.
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Fiscalía General de la República
c. Elementos contextuales
Con la clasificación jurídica del delito se valora la gravedad de la conducta; sin embargo,
la dificultad que conlleva una investigación respecto a otras depende de factores
exógenos. Los elementos contextuales dan cuenta de las circunstancias de comisión
del ilícito y sirven para diferenciar aquellos hechos delictuosos que, por las
particularidades de su comisión, representan un desafío por el desarrollo de técnicas
de investigación extraordinarias y especiales, además del tiempo que requiere su
esclarecimiento. La información provista al AMPF por agentes de la Policía Federal
Ministerial y los analistas de las Unidades de Análisis Estratégico y de Contexto deberá
facilitar la estimación de recursos humanos, materiales y financieros necesarios para el
correcto desarrollo de la investigación y el esclarecimiento de los hechos. Con este
propósito se propone atender las siguientes variables:
35
Plan de Persecución Penal
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Fiscalía General de la República
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Plan de Persecución Penal
En 2018 se registró un total de 112 mil 635 investigaciones, de las cuales solo el 16 por
ciento inició con detenido o imputado conocido. Adicionalmente, de acuerdo con la
tendencia presentada durante ese año, en promedio, únicamente el 6.8 por ciento del
51
Estos supuestos de atención se elaboraron con base en las estadísticas disponibles de la Dirección General de
Planeación y Proyectos Estratégicos. Se considera que estos datos son útiles para la identificación de necesidades
precisas en términos de capacidad de las áreas que integrarán las UIL de las unidades centrales y desconcentradas.
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Fiscalía General de la República
inventario cumplió con los criterios antes señalados y, por ende, representa la
proporción aproximada que debería derivarse a las ATM.
Bajo estos supuestos, los casos de flagrancia -baja gravedad y baja dificultad
investigativa- se derivarán de forma automática a las ATM sin la participación sustantiva
de los Equipos de Investigación y Litigación (EIL). Adicionalmente, los datos constatan
que en promedio un 21 por ciento de los delitos derivables a estas áreas serían
susceptibles de desahogarse a través de acuerdos reparatorios entre las partes (Unidad
de Justicia Alternativa - UJA). 52 Lo anterior facilitaría una rápida determinación de tales
asuntos sin la necesidad de proseguir con el procedimiento penal completo. A efecto
de conseguirlo, el AMPF responsable analizará la procedencia de un acuerdo
reparatorio o formas de terminación anticipada, no obstante, agotadas estas
alternativas, dará celeridad al proceso penal.
Este tipo de delitos representan parte del quehacer cotidiano institucional, por lo tanto,
las ATM serán responsables de atender desde la denuncia hasta su conclusión y estarán
desplegadas en las unidades desconcentradas de la FGR. Para conseguirlo requerirán
de capacidades institucionales (médicos legistas, expertos en derechos humanos,
agentes de la Policía de Investigación, etc.) para procesar en forma expedita las
detenciones de presuntos responsables puestos a disposición por las autoridades
correspondientes (Guardia Nacional, Ejército, Marina, Policías Estatales y Policías
Municipales, etc.). Lo anterior implica infraestructura y capacidades humanas suficientes
para procesar estos delitos, 53 además de la definición de protocolos que guíen la
actuación del personal del servicio público, a efecto de que los actos iniciales de
investigación y el trato a la persona imputada se realicen respetando sus derechos
humanos, con base en los principios del debido proceso. Lo anterior permitirá construir
casos sólidos y acudir a la audiencia inicial ante el juez de control en tiempo y forma.
Los fiscales con funciones de atención temprana se harán cargo de delitos de baja
gravedad, pero con dificultad investigativa, es decir, delitos en los que solo se tienen
52
Principalmente se trata de delitos patrimoniales, así como de algunos tipificados en el Código Fiscal de la Federación
y la Ley de Propiedad Industrial.
53
De acuerdo con los datos de 2018, principalmente se trata de delitos tipificados en la Ley Federal de Armas de Fuego
y Explosivos y en el título séptimo del Código Penal Federal.
39
Plan de Persecución Penal
Los delitos complejos son aquellos con repercusiones severas en las víctimas o que
vulneran la estabilidad del Estado. El Plan de Persecución Penal pone especial énfasis
en la reducción de la tasa de impunidad de este tipo de delitos. Generar resultados al
respecto significa realizar investigaciones sólidas basadas en evidencias que redunden
en judicializaciones exitosas, todo ello mientras se mitigan los riesgos a los que están
expuestos las víctimas y los testigos.
La FGR debe focalizar sus capacidades para esclarecer rápida y eficazmente estos
delitos. 54 Para conseguirlo, el Piloto del Modelo de Gestión prevé un tratamiento
diferenciado de estas carpetas de investigación a través de los EIL. La premisa central
es que los delitos complejos se conduzcan con protocolos específicos para que las
pruebas y testigos no se pierdan con un procesamiento burocrático e inadecuado de
54
Las probabilidades de éxito de los casos que involucran delitos complejos son directamente proporcionales con la
velocidad con que los equipos de la Fiscalía tienen conocimiento de estos e inician los primeros actos de investigación.
40
Fiscalía General de la República
El segmento de la carga de trabajo que podría derivarse a los EIL abarca los delitos
considerados dentro de los ejes delictivos del Plan de Persecución Penal. En específico,
contempla las denuncias que involucran delitos de gravedad alta y que inician con
detenido (lo cual disminuye su dificultad investigativa). Por lo tanto, el equipo que recibe
el caso será el encargado de esclarecer el delito en cuestión, en consecuencia, los
AMPF con funciones de investigación y litigación serán aquellos con las capacidades
técnico-jurídicas para recibir la denuncia, iniciar la carpeta y realizar las acciones de
investigación en coordinación con agentes de la Policía Federal Ministerial (PFM), peritos
y analistas de las Unidades de Análisis Estratégico y de Contexto.
Delitos considerados entre los ejes delictivos del Plan de Persecución Penal o
aquellos no considerados que ameriten prisión preventiva oficiosa.
Delitos que por el contexto de comisión se consideren de alta relevancia.
Delitos que impliquen actos de investigación con cierto grado de dificultad.
En este orden de ideas, se emitió la circular C/001/19 del Fiscal General de la República
donde se faculta a la Unidad para la Implementación del Sistema Procesal Penal
Acusatorio (UISPPA) para brindar asesoría técnico jurídica y de gestión, así como fungir
como órgano de consulta en los asuntos que impliquen alta complejidad, para obtener
la eficaz judicialización, para ello, el AMPF encargado del caso deberá informar a la
UISPPA conforme con lo estipulado en el Oficio UISPPA/OFI/441080/2019, para recibir
la opinión, así como para que esta unidad de seguimiento al resultado de la audiencia
inicial.
Puede constatarse que los delitos en materia de hidrocarburos constituyen poco menos
de la mitad del inventario de causas que podrían investigar las UCT y representan un
claro ejemplo de ilícitos cuya dinámica de comisión dificulta su investigación individual
e independiente, pero que dado su impacto resultan socialmente representativos. Este
tipo de casos deben analizarse en contexto, contemplando los factores y actores
involucrados para identificar situaciones y personajes reiterativos que den cuenta de la
estructura y modus operandi de las organizaciones criminales que cometen estos y
otros ilícitos conexos.
Para hacer frente a esta situación, el nuevo Modelo de Gestión propone la creación de
Unidades de Casos Transversales. Dada su vocación, las UCT no procesarán casos
individuales, sino conjuntos de estos para articular elementos y situaciones conexas. Las
y los fiscales con estas funciones recibirán asuntos complejos donde no se identifique
imputado y no existan líneas de investigación suficientes, así como aquellos
determinados en archivo temporal por las demás áreas de la UIL, a efecto de coordinar
y supervisar los actos de investigación de los operadores especializados en
criminología, quienes a partir de cruces de datos y análisis de información identificarán
patrones para realizar investigaciones específicas sobre organizaciones criminales.
El programa piloto considera cuatro áreas especializadas de atención (ATM, AAT, EIL y
UCT) con el propósito de maximizar las capacidades instruccionales, en virtud de que
los hallazgos indican que la disponibilidad de operadores es insuficiente para atender
las denuncias recibidas a diario en unidades centrales y desconcentradas. Por lo tanto,
el modelo permite tres tipos de variaciones en su composición según la cantidad de
asuntos que atiende cada unidad desconcentrada. Cabe resaltar que en todas las
versiones se contempla la instalación de la VUA, la diferencia radica en las áreas que
55
El programa comenzó a implementarse en una primera etapa en Tijuana, Baja California, Pachuca, Hidalgo, y
Campeche, Campeche, a partir del lunes 27 de mayo de 2019.
42
Fiscalía General de la República
podrán conformar la UIL. Además, debido a que parte de la estrategia del PPP privilegia
el uso de mecanismos de justicia alternativa, en todas las variantes se considera la
existencia de una Unidad de Justicia Alternativa responsable de celebrar los
mecanismos alternativos de solución de controversias, dicha unidad estará en
constante comunicación con las áreas de Atención Temprana y Tramitación Masiva, ya
que los casos de baja complejidad son los susceptibles a resolverse por medio de estos.
Esta variante es la versión completa del programa piloto del Modelo de Gestión Tipo y,
como su nombre lo indica, está pensada para ponerse en marcha en las unidades
desconcentradas con un alto flujo diario de asuntos. Se contempla la integración de las
cuatro principales áreas antes descritas y estarán compuestas de acuerdo con el
siguiente esquema:
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Plan de Persecución Penal
Como el nombre lo indica, esta versión está planteada para unidades desconcentradas
con flujo moderado de asuntos diarios. La principal característica de este submodelo de
organización es que, para la atención de casos de baja complejidad, solo contará con el
Área de Atención Temprana, la cual llevará asuntos con y sin detenido. Por tal motivo,
los equipos colaborativos de dicha área, debido a lo dispuesto en la reglamentación
vigente, deberán privilegiar la atención de los casos con detenidos. En este sentido, el
esquema de organización queda de la siguiente manera:
Para las unidades desconcentradas de bajo flujo diario de asuntos, se desarrolló esta
versión más simplificada del piloto del modelo de gestión. En este formato se sigue
considerando la atención diferenciada de los casos dependiendo la complejidad, la
diferencia es que solo contempla un área de atención para cada tipo. Es decir, los casos
de alta complejidad serán atendidos por el Equipo de Investigación y Litigación,
priorizando los asuntos que inicien con detenido. Para los casos de baja complejidad se
contempla la existencia del Área de Atención Temprana, cuya dinámica de trabajo será
similar a la descrita en la versión de mediano flujo. Por lo tanto, el esquema de trabajo
que seguirán este tipo de unidades desconcentradas será el siguiente:
44
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Plan de Persecución Penal
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Fiscalía General de la República
4.1.1. Misión
Investigar y perseguir delitos federales, así como ejercer la acción penal pública en
forma autónoma y estratégica, a efecto de garantizar el derecho de acceso a la justicia
y privilegiar la mejor solución al conflicto penal con apego al debido proceso y respeto
a los derechos humanos de víctimas e imputados para esclarecer los hechos, reparar el
daño y que el delito no quede impune.
56
Es preciso señalar que los objetivos estratégicos y líneas de acción en materia de fortalecimiento institucional se
encuentran especificados en el Plan Estratégico de Transición, ya que es de su competencia consolidar los elementos
habitadores de la transformación institucional.
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Plan de Persecución Penal
4.1.2. Visión
Orgáno autónomo
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Valores institucionales
La imparcialidad supone que la FGR permanezca ecuánime y comprometida
con la verdad jurídica, en consecuencia, su servicio público debe ser objetivo,
Imparcialidad sin conceder preferencias o privilegios indebidos a organización o persona
alguna, sin dejarse influir por simpatías o antipatías personales, intimidación,
amenazas o militancias políticas.
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Plan de Persecución Penal
a. Suficiencia presupuestaria
El personal que labora en la FGR debe desempeñar sus responsabilidades con valores
éticos y profesionales: vocación de servicio, profesionalismo, excelencia, etcétera.
Cuando dichos aspectos no son tomados en consideración repercuten en la cultura
organizacional y, en consecuencia, provocan un clima laboral adverso para el
cumplimiento de los objetivos establecidos a corto, mediano y largo plazo. Las brechas
detectadas en torno a estos aspectos se atribuyen a que:
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Fiscalía General de la República
Los AMPF prestan una atención deficiente en el primer punto de contacto con la
población (tiempos de atención y espera excesivos, ausencia de asesoría y de
resoluciones fundadas y motivadas conforme a derecho).
Infraestructura inadecuada o insuficiente para la atención de las y los usuarios
(víctimas, ofendidos, imputados, testigos, abogados, etc.) de acuerdo con sus
necesidades.
Personal con nula vocación de servicio y poca capacitación para otorgar una
correcta atención a la población.
Falta de personal en las áreas de atención (no necesariamente por carencia de
éste, sino por una distribución inadecuada).
Control de gestión ineficiente en el registro y resguardo de documentos.
d. Prácticas de gestión:
57
El Modelo de Gestión Tipo para la Operación del Sistema de Justicia Penal Acusatorio en la Procuraduría General de la
República entró en vigor el 12 de febrero de 2016.
51
Plan de Persecución Penal
Para modificar las bases de operación en el nuevo modelo de gestión que se busca
consolidar, se debe fundar con solidez la actualización y simplificación de los trámites
vinculados con la función fiscal y la investigación criminal. La función fiscal debe ir
encaminada al correcto esclarecimiento de los hechos buscando la mejor solución al
conflicto penal y no solo a realizar trámites. El modelo de gestión deberá responder a
normas con procesos claros, que favorezcan la eficacia en la función sustantiva
institucional, así como la normalización de las operaciones adjetivas y administrativas.
e. Sistemas informáticos:
La seguridad de la información.
La infraestructura limita la calidad de los servicios informáticos.
La calidad de los registros limita a las áreas de inteligencia.
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Fiscalía General de la República
f. Generación de información:
La captura realizada por los fiscales tiende a ser de mala calidad porque el llenado de
algunos datos aún se realiza en forma manual y a través de diferentes plataformas, por
lo que el resto de la información que da cuenta de la trazabilidad (desempeño de la
Institución en cuanto al proceso de investigación y judicialización) de los casos, se
genera y procesa de diferentes formas dependiendo de la unidad administrativa de la
que se trate. La calidad de información debe ser suficiente y adecuada para la correcta
integración y procesamiento en las investigaciones.
El MPF debe fortalecer la coordinación con otras instituciones para conducir las
investigaciones adecuadamente y con un mejor desempeño en la persecución de los
delitos y el esclarecimiento de los hechos, por lo que algunas de las problemáticas
detectadas radican en que la vinculación con otras instituciones es endeble y con nulos
elementos de obligatoriedad entre las instancias signantes de acuerdos o convenios de
colaboración. La Institución deberá implementar estrategias que permitan establecer
coordinación regional con otras instancias (fiscalías y procuradurías locales, secretarías
de Seguridad Pública locales y municipales, Guardia Nacional, etc.), a efecto de definir
estándares adecuados a la realidad y particularidad de la incidencia delictiva en
distintas regiones del país, para un adecuado seguimiento en la investigación de los ejes
delictivos distribuidos en el territorio nacional.
h. Investigación criminal
53
Plan de Persecución Penal
Fortalezas Oportunidades
→ Órgano autónomo dotado de personalidad → Posicionamiento institucional en el debate de la
jurídica, estructura y patrimonio propios, política criminal y la política de persecución penal,
independiente de influencias externas que a efecto de proponer nuevos instrumentos en el
ámbito jurídico.
limiten el correcto desempeño de sus funciones
→ Establecimiento de una coordinación
y atribuciones constitucionales y legales.
interinstitucional integral, bajo estrictos
→ Institución renovada y comprometida con la protocolos que favorezcan la eficacia en la
investigación, persecución y ejercicio de la investigación de los fenómenos criminales
acción penal de delitos complejos del fuero distribuidos en distintas regiones del país (fiscalías
federal. y procuradurías locales, secretarías de Seguridad
→ Resultados positivos recientes en casos Pública locales y municipales, Guardia Nacional,
emblemáticos. etc.).
→ Procesos estandarizados y efectivos en delitos → Mejor percepción de las y los usuarios por la
de carácter patrimonial con imputado. estandarización de los servicios otorgados.
→ La FGR dispone de mayor confianza y aceptación → Desarrollo de un nuevo modelo de despliegue
ciudadana, respecto a la extinta PGR. territorial que facilite la coordinación con las
→ El proceso de transición institucional representa sedes y subsedes en beneficio de la función fiscal
un área de oportunidad para mejorar las normas, e investigación criminal.
procesos y estructuras institucionales. → Desarrollo de una estrategia de comunicación
→ Instalación de fiscalías especializadas. interna y externa para que la población y el
→ Operación de la Ventanilla Única de Atención personal que labora en la Institución logre una
como primer punto de contacto con los usuarios. identificación plena de las funciones del Ministerio
→ Nuevo modelo de gestión con mecanismos de Público de la Federación como órgano autónomo.
coordinación, articulación e intercambio de
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Fiscalía General de la República
Debilidades Amenazas
→ Ley Orgánica de la Fiscalía General de la → Rechazo o postergación de las reformas legales
República disonante con la función fiscal e propuestas al Poder Legislativo.
investigativa de la Institución. → Proceso de transición simulado a causa de la
→ Operadores especializados insuficientes para resistencia al cambio.
atender la demanda de servicios de procuración → Desconocimiento del rol de la Institución por
de justicia. parte de la población y del sector público.
→ Saturación del inventario de casos a causa del → Campañas de desprestigio y presión de los
rezago histórico. medios de comunicación.
→ Subutilización de mecanismos de conciliación y → Incremento de la desconfianza ciudadana a causa
resolución extrajudicial de conflictos. de la impunidad.
→ Diseño institucional inadecuado porque se → Masividad, sofisticación e incremento de la
enfocan en atender los asuntos conforme al violencia de fenómenos criminales.
modelo inquisitivo. → Incremento de denuncias ingresadas sin
→ Excesiva carga laboral debido a que ingresa un imputado y que requieren un mayor esfuerzo para
gran número de denuncias y los fiscales no se su investigación.
abastecen para resolverlas caso a caso. → Reducción presupuestal de cara al surgimiento de
→ Rendimiento institucional bajo en la la FGR.
judicialización de delitos complejos debido a que
las capacidades de investigación y litigio son
deficientes.
→ El promedio general de eficiencia terminal en
sentencias condenatorias es bajo debido a que
los AMPF no desarrollan planes de investigación
o estos no son de calidad.
→ Brecha de capacidades técnicas en la función
policial y pericial, lo que ocasiona dilación e
ineficiencia en los procesos de investigación
científica.
→ Falta de capacitación continua y especializada
acorde a las necesidades institucionales.
→ La captura en el sistema Justi@Net es deficiente.
→ Los sistemas y servicios informáticos de la
Institución presentan deficiencias en equipo,
redes y tecnología.
Fuente: Elaboración propia a partir de hallazgos derivados de reuniones de trabajo con titulares de las unidades centrales de la FGR.
55
Plan de Persecución Penal
y décimo cuarto transitorios de la LOFGR permite identificar los objetivos del multicitado
Plan.
Dichos objetivos se engloban dentro del plan de trabajo, para facilitar su sistematización,
en tres ejes estratégicos en los que serán incluidos los parámetros operativos para la
optimización de la investigación criminal y la persecución penal, a los cuales se adhiere
otro de carácter transversal que comprende los objetivos planteados en el Plan
Estratégico de Transición (PET). Con esta línea base se establecen los objetivos y líneas
de acción mediante los que se hará efectivo el cumplimiento de cada eje, con miras a
lograr eficiencia, eficacia y calidad en la persecución penal de los delitos priorizados.
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Fiscalía General de la República
A efecto de brindar al lector una estructura lógica, las líneas de acción y acciones
específicas del PPP se señalan en color azul, mientras las concernientes al PET son de
color verde.
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Fiscalía General de la República
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El Colectivo Fiscalía que Sirva define la macrocriminalidad como “[…] una pluralidad de sujetos, no necesariamente
organizados en estructuras de poder, que afectan a gran escala los bienes jurídicos de mayor relevancia, en detrimento
de un numero plural de víctimas.”
Op. Cit. Colectivo Fiscalía que Sirva, p.36.
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Plan de Persecución Penal
Adicionalmente, en el sistema penal que nos rige existen medidas anticipadas para
terminar los conflictos penales. En este sentido, es necesario generar las condiciones
propicias para que, en la medida de lo posible, se favorezca la justicia alternativa para
la solución de controversias en materia penal. Esto permitirá no solo dar una solución
pronta y satisfactoria para las personas afectadas, sino también dará oportunidad a que
se desahogue el sistema de investigación y litigación; con lo cual los equipos de trabajo
podrán brindar mejor atención a las carpetas de investigación que tienen en sus manos.
Mejorar las capacidades institucionales de persecución penal
Líneas de acción Acciones específicas
Mejorar la calidad de la integración y
determinación de las carpetas de
investigación de los AMPF, mediante
recomendaciones que prevengan
A13
Fortalecer las capacidades riesgos ante el juez de control
LA5 de litigación y seguimiento relacionados con una inadecuada
integral al proceso penal. integración o determinación de las
investigaciones.
Establecer el modelo de seguimiento y
A14 evaluación de la operación de los AMPF
mediante la implementación de un
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Plan de Persecución Penal
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Fiscalía General de la República
5. Seguimiento y evaluación
La planeación estratégica también es útil para generar conocimiento sobre la
efectividad de las acciones realizadas en el cumplimiento de los objetivos planteados,
así como para conocer las necesidades de mejora respecto a las actividades que no
generan los resultados esperados. Para lograr este nivel de entendimiento, es necesario
disponer de una herramienta que posibilite monitorear y evaluar los resultados que se
obtendrán con este Plan, ya que una valoración bajo parámetros objetivos
proporcionará elementos sólidos para optimizar sus alcances en un futuro.
En este apartado se presenta el instrumento que la FGR diseñó para rendir cuentas
sobre los resultados alcanzados, así como para transparentar su actuar institucional.
Está compuesto por una batería de 18 indicadores con una línea base, 59 respecto a la
cual se evaluará el cumplimiento de metas de las áreas centrales y desconcentradas,
así como la efectividad en el actuar del Ministerio Público de la Federación en la
investigación y persecución de los delitos priorizados.
59
Para calcular la línea base se utilizaron los registros de carpetas de investigación de 2018 contenidas en el Justici@Net,
así como los del Set de Datos Estadísticos Básicos. Para las líneas base de los indicadores concernientes a acuerdos
reparatorios se utilizó la información provista por la unidad responsable.
60
Se retomaron los documentos de “De PGR a FGR. Lineamientos hacia la Transición” (México Evalúa, A.C.) y “Hacia un
Plan de Persecución Penal para una #FiscalíaQueSirva” (Colectivo Fiscalía que Sirva).
61
Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito. “Información sobre la justicia penal. Manual de instrucciones
para la evaluación de la justicia penal”. Nueva York, 2010.
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¿Qué mide?
¿Qué mide?
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