Plan de Persecución Penal. FGR

Fiscalía General de la República
PLAN DE PERSECUCIÓN PENAL

Este documento es resultado del esfuerzo de las y los servidores
públicos de la Fiscalía General de la República que participaron o
contribuyeron con el análisis y redacción del mismo, sin su
participación este trabajo no hubiese sido posible.
Alejandro Gertz Manero

Fiscal General de la República
Francisco Santiago Sáenz de Cámara Aguirre

Coordinador de Planeación y Administración
Leticia Catalina Soto Acosta

Directora General de Políticas Públicas, Vinculación y
Coordinación Interinstitucional
(Responsable del Proyecto)
Abraham Jonatan Serrano Castellanos

José Alberto Martínez Beltrán
Marco Antonio Rojo Valdivia
Colaboradores
P l a n d e P er s ec uc i ó n P en al
CONTENIDO
Introducción 3
01 Fundamento legal del Plan de Persecución Penal 5
02 Diagnóstico sobre la Procuración de Justicia Federal 10
03 Política de priorización 27
04 Planteamiento estratégico del Plan 48
05 Seguimiento y evaluación 63
1
Plan de Persecución Penal
GLOSARIO DE SIGLAS Y ABREVIATURAS
CENAPI Centro Nacional de Planeación, Análisis e Información para el Combate a la Delincuencia

CNPP Código Nacional de Procedimientos Penales
CPA Coordinación de Planeación y Administración
CPEUM Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
DGPPVCI Dirección General de Políticas Públicas, Vinculación y Coordinación Interinstitucional
DOF Diario Oficial de la Federación
EIL Equipo de Investigación y Litigación
FGR Fiscalía General de la República
FEAI Fiscalía Especializada de Asuntos Internos
FEMDH Fiscalía Especializada en Materia de Derechos Humanos
FEDE Fiscalía Especializada en Delitos Electorales
FECC Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción
INEGI Instituto Nacional de Estadística y Geografía
LOFGR Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República
MASC Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias
MGT Modelo de Gestión Tipo
MPF Ministerio Público de la Federación
Órgano Especializado en Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en
OEMASC
Materia Penal
PET Plan Estratégico de Transición
PGR Procuraduría General de la República
PPP Plan de Persecución Penal
PPPp Plan de Persecución Penal Provisional
SCRPPA Subprocuraduría de Control Regional, Procedimientos Penales y Amparo
SJPA Sistema de Justicia Penal Acusatorio
SEIDO Subprocuraduría Especializada en Investigación de Delincuencia Organizada
SEIDF Subprocuraduría Especializada en Investigación de Delitos Federales
SESNSP Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública
SIER Sistema Institucional de Evaluación de Resultados
UISPPA Unidad para la Implementación del Sistema Procesal Penal Acusatorio
UCT Unidad de Casos Transversales
UIL Unidad de Investigación y Litigación
UJA Unidad de Justicia Alternativa
UNAI Unidad de Atención Inmediata
VUA Ventanilla Única de Atención
2
INTRODUCCIÓN
Las reformas constitucionales en materia penal, realizadas en los últimos tres lustros,
determinaron los preceptos jurídicos del actual sistema de justicia penal e instauraron
un órgano autónomo responsable de la investigación, persecución y ejercicio de la
acción penal en delitos del orden federal. Este proceso comenzó en 2008 con el
establecimiento del Sistema de Justicia Penal Acusatorio (SJPA) 1 y las subsecuentes
reformas 2 y adecuaciones que su implementación requirió, con plazo perentorio a 2016.
En 2014 el Congreso de la Unión realizó una reforma constitucional al Artículo 102 y

dispuso que el Ministerio Público de la Federación se organizaría en una Fiscalía General
de la República (FGR) como órgano público autónomo, dotado de personalidad jurídica
y patrimonio propios. Se trató de una modificación que daría pie al nacimiento de una
nueva Institución; sin embargo, la aprobación de la ley reglamentaria del órgano quedó
detenida en el Poder Legislativo Federal durante cuatro años, hasta que el 14 de
diciembre de 2018 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) la Ley Orgánica
de la Fiscalía General de la República (LOFGR), así como la declaratoria de entrada en
vigor de autonomía constitucional, el 20 de diciembre de 2018.
Las reformas constitucionales y legales mencionadas únicamente representaron

enmiendas parciales al marco normativo, lo cual encubrió el abuso y fracaso del sistema
penal para resolver la injusticia. A partir de la instauración formal de la FGR se impuso la
necesidad de realizar adecuaciones estructurales para mejorar la eficacia y eficiencia
de la nueva Fiscalía; sin embargo, la reglamentación aprobada no concuerda con las
necesidades del ejercicio de la función fiscal, por lo tanto, deberán reformarse para
consolidar el órgano autónomo que se debe alcanzar, con una reorganización
competencial de sus funciones constitucionales y legales para garantizar a la víctima y
al ofendido la defensa de sus derechos, así como la litigación efectiva.
Entre las asignaturas pendientes encontramos la necesidad de generar una política

pública, racional y objetiva, de persecución del delito, para orientar las prioridades en la
investigación, persecución y ejercicio de la acción penal, así como los objetivos y metas
a corto, mediano y largo plazo. Por lo tanto, este documento tiene el propósito de
1
El Sistema de Justicia Penal Acusatorio incorpora la oralidad, la adversarialidad, la reparación del daño y la solución de
controversias con base en mecanismos alternativos en la resolución de los procedimientos penales. Asimismo,
contempla tres etapas: la de investigación, la intermedia y la de juicio oral.
Cfr. Procuraduría General de Justicia. Recuperado de: https://www.pgj.cdmx.gob.mx/4to-informe/informe-
porcurador/transicion-al-sistema-de-justicia-penal-acusatorio
2
Al Código Nacional de Procedimientos Penales, la Ley Nacional de Ejecución Penal y la Ley Nacional de Mecanismos
Alternativos de Solución de Controversias en Materia Penal. También se publicaron otras leyes: Ley General de Víctimas,
Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema
Nacional de Búsqueda de Personas, Ley Federal para la Protección a Personas que Intervienen en el Procedimiento
Penal y Ley General para Prevenir, Investigar y Sancionar la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o
Degradantes, Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de Secuestro, Reglamentaria de la fracción
XXI del Artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Ley General para Prevenir, Sancionar y
Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos Delitos,
entre otras.
3
establecer tales elementos y directrices en concordancia con las disposiciones

establecidas, con la finalidad de presentar un instrumento que, alineado con la política
criminal 3 defina prioridades y criterios para la correcta atención de casos y
administración de recursos y capacidades institucionales en el marco del diseño y
reorganización del naciente órgano.
El documento se estructura en cinco apartados, primero se perfila el talante de las

disposiciones normativas que regirán el funcionamiento del nuevo órgano autónomo,
así como los principios elementales en los que se sustenta la elaboración del Plan de
Persecución Penal (PPP). Después, se enfoca en aportar evidencias sobre el desempeño
institucional, con el propósito de que la información ahí presentada sirva de insumo para
la toma de decisiones. El tercer capítulo constituye propiamente el objeto del plan, por
lo tanto, integra los elementos de la política con la que se determinará la complejidad y
dificultad de los asuntos que ingresan al inventario de casos, para determinar su
prioridad de atención. El cuarto apartado presenta los objetivos e iniciativas estratégicas
en las que se orientarán los esfuerzos para dar cumplimiento, a través de acciones que
las unidades administrativas de la Fiscalía implementarán. El quinto apéndice del
documento detalla el método de seguimiento y evaluación del plan, así como los
indicadores definidos para dicho propósito.
3
De acuerdo con el colectivo Fiscalía que sirva, la Política de Persecución penal se entiende como el conjunto de
decisiones que orientan a la Fiscalía sobre los delitos que decide perseguir o no, y sobre las distintas salidas que le
permite el proceso penal.
Cfr. Colectivo Fiscalía que Sirva. Hacia un Plan de Persecución Penal para una #FiscalíaQueSirva. México. 2019.
4
1. Fundamento legal del Plan de Persecución Penal

El Plan de Persecución Penal representa la base para la planeación de la Fiscalía
General de la República. Se elaboró a efecto de orientar las atribuciones institucionales
para alcanzar una efectiva persecución penal de los delitos y fenómenos criminales que
constituyen prioridades nacionales. Con ello, se busca dar cumplimiento a la misión
conferida constitucionalmente (artículos 21, 22 y 102) al Ministerio Público de la
Federación (MPF): investigar y perseguir los delitos y ejercer la acción de extinción de
dominio ante los tribunales competentes, así como al marco jurídico general que
enmarca su actuación:
 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

 Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República.
 Código Penal Federal.
 Código Nacional de Procedimientos Penales.
 Leyes nacionales
• Ley Nacional de Ejecución Penal.
• Ley Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias
en Materia Penal.
• Ley Nacional del Sistema Integral de Justicia Penal para Adolescentes.
• Ley Nacional del Registro de Detenciones.
• Lay Nacional de Extinción de Dominio.
 Leyes Generales
• Ley General de Víctimas.
• Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
• Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción.
• Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
• Ley General en Materia de Delitos Electorales.
• Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas,
Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de
Búsqueda de Personas.
• Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres.
• Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad.
• Ley General para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia.
5
• Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de

Secuestro, Reglamentaria de la fracción XXI del Artículo 73 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
• Ley General para Prevenir, Investigar y Sancionar la Tortura y otros Tratos
o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes.
• Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de
Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos
Delitos.
• Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.
 Leyes Federales
• Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos.
• Ley Federal contra la Delincuencia Organizada.
• Ley Federal del Derecho de Autor.
• Ley de Migración.
• Ley Federal para Prevenir y Sancionar los Delitos cometidos en Materia
de Hidrocarburos.
• Ley de la Propiedad Industrial.
• Ley para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y
Periodistas.
• Ley Federal para la Protección a Personas que Intervienen en el
Procedimiento Penal.
En concordancia con estas disposiciones, durante su elaboración se asumieron diversos
principios rectores de carácter constitucional y procesal, así como otros específicos
para el plan. La descripción de dichos principios constituye el objetivo central de este
apartado, por lo que se busca sentar los preceptos que enmarcan jurídicamente al PPP.
1.1.1. Principios constitucionales

En la elaboración del PPP se consideraron los seis principios reconocidos en los
artículos 21 y 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM),
que representan un estándar para un adecuado desempeño de este tipo de
atribuciones.
a. Legalidad
El principio de legalidad se refiere al conocimiento, respeto y observancia de la

Constitución, de las leyes que de ella emanan, reglamentos, acuerdos,
lineamientos, circulares y otras disposiciones jurídicas aplicables, además de
que ese mismo marco jurídico será la base de la debida motivación y
fundamentación de las actuaciones. El principio de legalidad también
6
comprende la necesaria consideración de la normatividad internacional cuando

sea aplicable.
b. Objetividad
La objetividad, como principio, es la expresión honesta y comprometida de llegar

hasta el fondo de las cosas precisamente a través de pruebas y razonamientos,
así como mediante el diálogo y el intercambio de perspectivas que nos permitan
formarnos una apreciación más completa, coherente y objetiva de la realidad.
c. Eficiencia
El principio de eficiencia es la utilización óptima de los recursos y los medios para

el alcance de los objetivos de la manera más adecuada, económica y productiva
posible.
d. Profesionalismo
El profesionalismo es sinónimo de confiabilidad; viene del latín pro fides, que

significa, en razón de la fe. A la persona profesional se le cree porque sabe lo que
hace, lo hace bien y lo hace conforme a los más altos estándares éticos y
científicos.
e. Honradez
La honradez es una particular fortaleza de actuar con rectitud de ánimo, o bien,

de la integridad en el obrar siempre con el bien, y que resiste las tentaciones del
poder, del dinero y del favor, que está dispuesta a asumir las consecuencias de
obrar rectamente a cualquier costo.
f. Respeto a los derechos humanos
Los derechos humanos son las facultades inalienables, imprescriptibles e

imprescindibles de todas las personas, fundadas en su dignidad, que se
encuentran universalmente reconocidas en diferentes ordenamientos, pues
únicamente desde su efectivo respeto, que garantiza las proyecciones
fundamentales de la libertad, la igualdad y la solidaridad entre las personas, es
posible alcanzar el desarrollo integral de los seres humanos.
En este sentido, todo proyecto que se encuentre encaminado a facilitar el ejercicio de

la potestad constitucional de la FGR, como un órgano constitucional autónomo, para
que de manera eficiente y eficaz investigue el delito y ejerza la acción penal ante los
tribunales competentes, deberá tener como un primer derrotero cada uno de tales
principios.
1.1.2. Principios procesales

Estos principios constituyen directrices que, directa o indirectamente, guiarán el
desempeño de las áreas sustantivas de la Institución, por lo tanto, inciden en el correcto
ejercicio de la función fiscal. Como se advierte, se alude a aquellos principios de
7
carácter procesal que deberán regir la actuación de fiscales, policías, investigadores,

peritos, analistas, facilitadores y demás servidoras y servidores públicos involucrados
con la función sustantiva dentro de las unidades administrativas y órganos
desconcentrados de la Institución.
 El proceso penal tendrá por objeto el esclarecimiento de los hechos, proteger al

inocente, procurar que el culpable no quede impune y que los daños causados
por el delito se reparen.
 Para los efectos de la sentencia sólo se considerarán como prueba aquellas que
hayan sido desahogadas en la audiencia de juicio.
 La presentación de los argumentos y los elementos probatorios se desarrollarán
de manera pública, contradictoria y oral.
 La carga de la prueba para demostrar la culpabilidad corresponde a la parte
acusadora, conforme lo establezca el tipo penal. Las partes tendrán igualdad
procesal para sostener la acusación o la defensa, respectivamente.
1.2. Mandatos concretos para el diseño del PPP

La LOFGR estipula entre sus apartados cuatro artículos concernientes al Plan de
Persecución Penal. En específico, el artículo 6 refiere concretamente a este
instrumento, 4 es posible distinguir los ejes centrales que se conectan transversalmente
con el resto del capitulado de la disposición para optimizar el desempeño de la función
fiscal, así como de las investigaciones criminales.
a. Definir las prioridades de investigación, persecución y ejercicio de la acción

penal
La persecución penal estratégica es una herramienta de política criminal que

tiene por objeto la priorización de los hechos criminales que se perseguirán. La
parte medular del PPP se respalda en el estudio, análisis y diagnóstico de
reportes estadísticos y situacionales sobre la incidencia delictiva y dinámica de
los fenómenos criminales, con los que se realiza la priorización y se definen
criterios objetivos -jurídicos y operativos- para su correcta canalización. Esto
demanda, necesariamente, una estructura organizacional cuyos procesos de
investigación, persecución y ejercicio de la acción penal permitan mejorar y
optimizar el trabajo de la FGR por medio de una estrategia basada en la
comprensión de los fenómenos criminales para planificar el desarrollo de la
función fiscal e investigativa.
4
“La persona titular de la Fiscalía General de la República aprobará el Plan de Persecución Penal, considerando las
prioridades nacionales establecidas en la política criminal para orientar las atribuciones institucionales, las prioridades en
la investigación, persecución y ejercicio de la acción penal y las funciones que deben desempeñar las personas que
prestan servicios en la Institución; así como los objetivos y metas a corto, mediano y largo plazo, mismo que deberá ser
aprobado por la mayoría de los miembros presentes del Senado de la República.”
Cfr. Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República, artículo 6.
8
b. Orientar las atribuciones institucionales
La priorización de delitos y fenómenos criminales que se estipulan en el plan

permitirá coordinar y orientar las atribuciones institucionales, a efecto de definir
prioridades y criterios para la administración de los recursos, capacidades y
funciones que desempeñan las personas que prestan sus servicios en la
Institución. Lo anterior precisa reflejarse en un modelo de despliegue territorial
y de investigación criminal que resulte viable y oportuno para el combate de los
fenómenos criminales priorizados. Esto se entrelaza con la estrategia de
atención y trámite de las causas penales conforme a un nuevo modelo de
gestión que posibilite el trabajo de los equipos colaborativos que estipula la ley.
c. Establecer esquemas de seguimiento y evaluación
Se requiere construir indicadores que permitan monitorear, supervisar y

controlar la actuación de los operadores que participan en la investigación,
persecución y ejercicio de la acción penal de los delitos prioritarios, con el
propósito de evaluar el cumplimiento de objetivos, estrategias, acciones y
metas, con base en criterios de gradualidad que consideren los tipos y
fenómenos delictivos que investigan las unidades operativas.
En general, el enfoque de la persecución penal estratégica pretende desarrollar

efectividad en un número determinado de casos, con el objeto de lograr eficiencia en
el uso de los recursos destinados al sistema de justicia; esto derivará en un mayor éxito
de la actuación penal, la cual ya no es producto de la improvisación sino resultado de
una ponderada evaluación de información, de una planificación de la investigación y,
por ende, de casos bien litigados.
9
2. Diagnóstico sobre la Procuración de Justicia

Federal
2.1. El contexto de inseguridad en el que se inserta el actuar de
la Fiscalía General de la República
La elaboración de un diagnóstico sobre el fenómeno criminal de nuestro país obliga a
reconocer el carácter central que la delincuencia y la violencia extrema revisten desde
hace más de una década. En paralelo, también aumentó la brecha de impunidad y la
desconfianza en las instituciones procuradoras de justicia. 5 Consecuentemente, el
impacto en la vida de las y los mexicanos fue radical, a grado tal, que actualmente la
seguridad y la justicia encabezan la agenda de prioridades del gobierno.
Para contextualizar lo hasta ahora descrito, basta considerar que las cifras del Instituto
Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) revelan que en 2018 se registraron 33
millones de delitos, asociados a 24.7 millones de víctimas de 18 años y más; esto
representa una tasa de 28 mil 269 víctimas por cada 100 mil habitantes y una tasa de
concentración de 1.3 delitos por víctima. 6 Mientras que los delitos del fuero común
constituyen la principal amenaza para la población, los delitos de fuero federal,
específicamente los relacionados con actividades de la delincuencia organizada,
representan un riesgo para el Estado. 7
Asimismo, los costos de la inseguridad persisten y se extienden a muchos ámbitos. En

2018, la inseguridad y la violencia tuvieron un costo para los hogares mexicanos 8 de
286.6 mil millones de pesos, cifra equivalente al 1.5 por ciento del Producto Interno Bruto
(PIB), con un daño económico promedio de 6 mil 468 pesos por persona afectada por
la inseguridad y el delito. 9 En 2018, las pérdidas monetarias a consecuencia de haber
sido víctima de uno o más delitos ascendieron a 184.3 mil millones de pesos. 10 Estos y
otros factores han posicionado al país entre las 25 naciones más peligrosas del mundo.
Los resultados del Índice de Paz Global 2019 (IPG) lo sitúan en la posición 140 de un total
5
De acuerdo con México Evalúa la criminalidad y la delincuencia, como problema público, se caracterizan por las
siguientes problemáticas: 1) incremento de los niveles de incidencia criminal y violencia y 2) deterioro de la percepción
ciudadana y de la confianza en instituciones de seguridad y justicia.
Cfr. México Evalúa. Léase si se quiere gobernar (en serio). “1. Repensar una Política Criminal Integral para México”. México.
2018.
6
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad
Pública (ENVIPE). 2019.
7
Entre las variantes del crimen organizado, el narcotráfico se posiciona como la principal amenaza a la gobernabilidad
democrática, ya que además de extorsiones, desapariciones, torturas y asesinatos, concentra en la corrupción de las
esferas gubernamentales uno de sus principales elementos disruptivos del orden.
8
De acuerdo con la ENVIPE 2019, se consideran costos del delito los gastos en medidas preventivas, las pérdidas
económicas a consecuencia de los delitos, así como gastos a consecuencia de los daños en la salud.
9
Op. Cit. INEGI.
10
Op. Cit. INEGI.
10
de 163 países y territorios evaluados. De hecho, entre 12 países que componen la región
de Centroamérica y el Caribe, México presentó el nivel de paz más bajo. 11
En este contexto, las estructuras de seguridad y justicia se perciben ineficaces ante las
magnitudes del fenómeno criminal y la fragmentación de sus acciones. 12 Basta
considerar que, de acuerdo con el Índice Global de Impunidad, México se ubica en la
cuarta posición general y encabeza el listado de naciones del continente americano con
mayor impunidad.13 A su vez, estas cifras se relacionan con el nivel de confianza en las
instituciones de seguridad y justicia. La ENVIPE 2019 permite estimar que en 2018, el 65
por ciento de la población tenía la percepción de que en el Ministerio Público existía
corrupción, además casi 70 por ciento de las personas encuestadas creían que los
jueces eran corruptos. 14
No se puede negar que, durante la transición democrática, se omitió la modernización

del sistema de seguridad pública y de justicia entre los ejes rectores de la reforma del
Estado. Aún y cuando la situación es alarmante, el Estado mexicano no realizó las
adecuaciones necesarias para su fortalecimiento, en específico esto se puede advertir
en el gasto ejercido 15 por el gobierno para dotar de los recursos indispensables al
Ministerio Público de la Federación. Las inconsistencias que este descuido originó
dificultaron la reforma de las estructuras y procesos, abonando al déficit de seguridad
que actualmente vulnera la estabilidad social, política y económica y trastoca la
gobernabilidad democrática. Esta situación, aunada a la descrita líneas arriba, ocasionó
un desempeño falto de visión y objetivos, pero, sobre todo, de capacidades (recursos
financieros, operadores suficientes y especializados y tecnología para la investigación
científica) que permitieran afrontar las complejas problemáticas delictivas que aquejan
a la población mexicana. 16
2.2. El sistema de procuración de justicia federal

La procuración de justicia se estructura conforme al sistema de organización política, en
32 fiscalías o procuradurías estatales y una fiscalía federal con presencia a nivel
11
Institute for Economics and Peace (IEP). Índice de Paz Global. 2019.
12
“Las acciones que resultan de esta fragmentación son esfuerzos aislados, reactivos y desarticulados, que parten de
una lógica desprovista de mecanismos de diagnóstico, de objetivos, de planeación y de componentes de seguimiento y
evaluación. Esto se ha traducido en acciones que han dejado de lado la atención de los factores causales de la
criminalidad y la violencia.”
Op. Cit. México Evalúa. p.14.
13
México obtuvo una puntuación de 69.8 en el Índice Global de Impunidad (IGI). 2018.
14
Op. Cit. IEP.
15
Un ejemplo de ello fue que el presupuesto aprobado para el ejercicio fiscal 2019 fue de $15,351.1 millones de pesos
(mdp), que comparado a los $16,838.2 mdp del ejercicio fiscal 2018, lo que implicó una reducción de $1,487.1 mdp
(aproximadamente 9% menor).
16
Aunque una parte de la estructura de la hoy extinta PGR se dedicó al combate del crimen organizado, es pertinente
reconocer que la expansión y la radicalización de estas actividades superaron la capacidad de adaptación de la
Institución. En relación con la persecución de los delitos federales, bajo el nuevo sistema de justicia, en 2018, la PGR
contó con las subprocuradurías de Control Regional, Procedimientos Penales y Amparo; Especializada en Investigación
de Delincuencia Organizada; Especializada en Investigación de Delitos Federales; de Derechos Humanos, Prevención
del Delito y Servicios a la Comunidad; la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales; la Policía Federal
Ministerial, la Coordinación General de Servicios Periciales y la Visitaduría General.
11
nacional. La diferencia respecto a su ámbito de competencia radica en el tipo de delitos

que les incumbe perseguir. Mientras las autoridades locales son responsables de la
delincuencia ordinaria -fuero común-, la Fiscalía General de la República se encarga de
los delitos delimitados en las normas federales -fuero federal-. 17 En ambos casos, al
ente procurador de justicia le compete llevar a cabo la investigación y acusación ante
el juez de su fuero. Para situar en proporción esta distribución competencial, basta
considerar que en 2018 los hechos puestos a conocimiento de las procuradurías y
fiscalías estatales, así como de la entonces PGR, derivaron en 2 millones 37 mil 565
investigaciones: 94 por ciento por delitos del fuero común y 6 por ciento por delitos del
fuero federal. 18
Sin embargo, no es pertinente dimensionar la delincuencia con base en este dato. La

incidencia delictiva generalmente se pondera con base en las carpetas de investigación
registradas por el Ministerio Público en un periodo determinado; no obstante, este
conteo conlleva un sesgo significativo porque excluye los delitos no denunciados.19 De
acuerdo con cifras reportadas en la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción
sobre Seguridad Pública (ENVIPE), se estima que en 2018 el 93.2 por ciento de los delitos
no se denunció o no detonó una investigación (cifra negra), esto arroja luz sobre la
cantidad de delitos que no son captados por las instituciones de procuración de
justicia.20
La cifra negra también constata que el funcionamiento del Ministerio Público no genera
confianza en la sociedad, principalmente por circunstancias atribuibles a deficiencias de
atención y funcionamiento de la autoridad. 21 En promedio, el trámite para interponer una
denuncia dura aproximadamente cuatro horas, aunado a ello, el 51 por ciento de las
carpetas de investigación que se iniciaron, no derivaron en ningún resultado. 22 Por lo
tanto, no es de extrañar que la procuración de justicia desaliente la denuncia de las
víctimas y forme una percepción generalizada de desasosiego ante la impunidad. De
hecho, entre las instituciones federales de seguridad y justicia, la otrora PGR fue la que
menor confianza obtuvo. Por lo tanto, una disminución de la cifra negra se reflejará
proporcionalmente en dos aspectos: mayor confianza ciudadana y mejor registro de la
incidencia delictiva, lo que, en conjunto, posibilitará que la FGR tenga una adecuada
17
Los delitos se clasifican en dos categorías: 1) fuero común, donde se incluyen conductas que habitualmente perturban
a la población (homicidio, robo, secuestro, violación, fraude, etc.) y 2) fuero federal, que agrupa actividades de mayor
calado social o vinculadas al crimen organizado.
18
Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Incidencia Delictiva del Fuero Común e Incidencia
Delictiva del Fuero Federal.
19
Cfr. México Evalúa. De PGR a FGR: Lineamientos hacia la transición. México. 2018.
20
Se estimó que en 2018 ocurrieron 33 millones de delitos a nivel nacional. Instituto Nacional de Estadística y Geografía.
Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE). 2019.
21
“El vicio más frecuente y notorio de los agentes del Ministerio Público es la pésima atención que suelen dar a los
denunciantes. Es proverbial la costumbre que tienen de tratar de disuadirlos de presentar la denuncia. Argumentando
que el hecho no es delictuoso, que no es tan grave, que el denunciado podría tomar represalias, o que es un caso muy
complicado que difícilmente tendrá solución; o que el propio denunciante o víctima tendrán que traer las pruebas o
identificar y ubicar al presunto responsable, los agentes del Ministerio Público de las agencias investigadoras, o sus
secretarios o mecanógrafos, generalmente tratan de evitarse trabajo.“
Programa Universitario de Derechos Humanos. Las fiscalías ¿Un nuevo ministerio público o un mero cambio de nombre?.
UNAM. México. 2019. p.14.
22
Op. Cit. Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI).
12
comprensión de los fenómenos criminales, así como el diseño de políticas de

persecución penal viables.
La situación descrita obedece a que se mantienen procesos operativos disonantes con

el sistema penal. En las etapas de recepción y canalización de las denuncias persisten
procesos arcaicos de trabajo: se identifica que las y los agentes del Ministerio Público
de la Federación (AMPF) operan con trámites que poco aportan a la resolución de casos
(lógica formalista). La integración de las carpetas de investigación se realiza siguiendo
el modelo de las averiguaciones previas, por lo tanto, las y los servidores públicos
dedican su tiempo y esfuerzo al armado de extensos expedientes físicos para cada
investigación, sin que existan avances en su registro, seguimiento y evaluación. Por su
parte, tampoco se contemplan procedimientos eficaces de derivación de los casos a
las áreas competentes.
Dicha racionalidad burocrática propicia una lógica de atención de la carga de trabajo en

la que, sin importar el tipo, complejidad o gravedad de los casos, todas las
investigaciones siguen el mismo procedimiento largo e improductivo y, en
consecuencia, en la mayoría de las ocasiones los usuarios abandonan las oficinas de la
Institución sin una respuesta clara respecto al rumbo que seguirá su denuncia o sobre
las probabilidades de que esta sea resuelta. 23
A continuación, se presenta un análisis sobre el desempeño de la Institución, resaltando

las falencias operativas que perduran en la actualidad y restringen el desempeño y
gestión institucionales. Lo anterior tiene como propósito reconocer las brechas e
identificar los procesos de mejora que se han emprendido, así como aquellos que
deben continuar un proceso de optimización con base en nuevos parámetros
organizacionales y operativos que permitan modernizar la investigación criminal y la
persecución penal.
2.2.1. Análisis situacional de la Fiscalía General de la República
La operación de la FGR comienza cuando alguna de las unidades centrales o

desconcentradas tiene conocimiento de una noticia criminal, lo cual puede
desencadenar dos procesos distintos dependiendo de si la investigación inicia con
detenido o sin detenido. El primer supuesto es menos demandante para el AMPF y el
policía, porque de inicio se cuenta con la identificación y detención del presunto
delincuente, lo cual facilita la integración de la carpeta de investigación para su
judicialización. Bajo el modelo de gestión vigente, este trabajo se organiza a través de
las Unidades de Investigación y Litigación (UIL), donde un número de AMPF procesa
este tipo casos. Su trabajo consiste, básicamente, en integrar las carpetas de
investigación para judicializaciones con detenido en menos de 48 horas: recabar la
declaración de la víctima y el primer respondiente, realizar las investigaciones
23
Cfr. Magaloni, Ana Laura. El Ministerio Público desde adentro: Rutinas y métodos de trabajo en las agencias del MP.
Centro de Investigación y Docencia Económicas. México. 2009.
13
conducentes, así como ordenar las diligencias necesarias para justificar la legal
detención.
Sin embargo, históricamente la mayor proporción de las causas iniciadas en áreas

centrales y delegaciones estatales comienza bajo el segundo supuesto, es decir, sin un
presunto responsable.
Fuente: Elaboración propia a partir de información del Set de Datos Estadísticos Básicos de la FGR.
En este caso, el proceso comienza con la presentación de la noticia criminal o querella

o declaratoria de perjuicio y el AMPF procede a la apertura de la carpeta de
investigación. Durante la etapa de la investigación inicial el AMPF determina las
diligencias necesarias y conduce las indagatorias que llevarán a cabo los policías de
investigación y técnicos auxiliares (peritos y analistas) para una posible identificación del
imputado. 24 Si el proceso de investigación realizado por la UIL arroja pruebas suficientes
para demostrar ante un juez la probable responsabilidad penal del presunto
responsable, la UIL ejercerá la acción penal a efecto de judicializar la investigación ante
el Poder Judicial (sin detenido) y en el momento del juicio adoptará el carácter de
acusador y sustentará con evidencias la culpabilidad del imputado.
24
Mientras que los policías dan cumplimiento a las diligencias (entrevistar testigos, recabar evidencias, ejecutar órdenes
de aprehensión, etcétera); los peritos y analistas desempeñan la labor científica de examinar los indicios (balística,
dactiloscopia, medicina forense, etcétera).
14
Aunque el proceso descrito parece sencillo, reviste una complejidad mayúscula que se
constata al analizar los resultados de la procuración de justicia federal. En general, el
sistema tiene muy baja capacidad de resolver casos que no recibe aclarados; dicho de
otra forma, la judicialización exitosa de un caso depende de la identificación a priori de
un imputado, generalmente detenido en flagrancia. En contraste, la probabilidad de
esclarecer asuntos que no disponen de un probable responsable es baja. 25 Cuando las
indagatorias no arrojan resultados satisfactorios para la identificación del presunto
responsable, esas investigaciones generalmente se determinan en “archivo temporal” y
engrosan el inventario de causas en trámite. 26 Durante 2018, se otorgó dicha
determinación a 44 mil 726 casos, es decir, aproximadamente el 40.5 por ciento de las
investigaciones iniciadas.
25
Op. Cit. Magaloni.
26
“El archivo temporal tiene como finalidad detener provisionalmente o dejar en pausa una investigación, cuando se
considera que no hay indicios para esclarecer los hechos o no se cuenta con las pruebas suficientes para avanzar en ella.
No se trata de una determinación definitiva, pues si posteriormente se obtienen los elementos, se podrá solicitar la
reapertura de la investigación. Sin embargo, pareciera que esta figura está siendo utilizada como un mecanismo para
ocultar el rezago institucional de las fiscalías, derivado de su ineficiencia para las labores de investigación.”
México Evalúa Hallazgos 2018. Seguimiento y evaluación del sistema de justicia penal en México. Capítulo 4 Resultados:
¿cómo se mide la operación del sistema de justicia penal?. México 2019 p.82.
15
Estos resultados del desempeño operativo son reflejo de los vestigios del diseño
institucional, métodos de trabajo, prácticas y carencias 27 con las que operaba la
procuración de justicia. El diagnóstico de la Institución a finales de 2018 es contundente:
la Procuraduría General de la República no cumplió con la función de investigar y
resolver los delitos puestos a su conocimiento, concluyó su existencia con un rezago
superior a las 300 mil investigaciones inconclusas, 21 mil órdenes de aprehensión
incumplidas, más de 28 mil mandamientos ministeriales sin cumplimentar, algunos de
ellos prescritos, y 3 mil dictámenes periciales rezagados. Situación que representa la
desorganización de áreas sustantivas y técnico-científicas, así como la insuficiencia de
personal sustantivo clave (Agentes del Ministerio Público de la Federación, Oficiales
Ministeriales, Agentes de la Policía Federal Ministerial, Peritos, Técnicos, Analistas y
Facilitadores) para realizar la implementación de una propuesta de la envergadura del
PPP. 28
En consecuencia, las capacidades institucionales de investigación son insuficientes

respecto a la magnitud actual de la incidencia delictiva y, por lo tanto, el impacto en la
persecución de la actividad criminal más sofisticada es nulo. Las cifras de
investigaciones iniciadas durante 2018, plasmadas en el siguiente gráfico, constatan
esta hipótesis.
27
La insuficiencia presupuestal que atravesó la Institución desde los últimos años provocó que las capacidades de los
operadores fueran rebasadas e impidió realizar las contrataciones, capacitaciones y certificaciones necesarias.
28
Informe de 100 días del Dr. Alejandro Gertz Manero, Fiscal General de la República.
16
Ley Federal para Prevenir y Sancionar los Delitos Cometidos en Materia de Hidrocarburos
(LFPSDCMH), Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos (LFAE), Leyes de instituciones de crédito,
fianzas y seguros (LICFS), Código Penal Federal (CPF), Ley de Vías Generales de Comunicación
(LVGC), Código Fiscal de la Federación (CFF)
La Institución muestra mayor efectividad en el trámite de delitos patrimoniales de poca

envergadura (robos a entidades de la Administración Pública Federal, robos de tarjeta
de crédito con disposición de efectivo y robos de fluido eléctrico); en contraste, muestra
un pobre rendimiento en delitos sofisticados de mayor complejidad investigativa y sin
imputado, los cuales continúan engrosado el inventario de casos en trámite, debido a
que las unidades especializadas no han sido capaces de realizar investigaciones de
calidad que permitan la generación de resultados exitosos por la falta de visión para
relacionar casos complejos.
Resulta fundamental tener en cuenta que una proporción considerable de carpetas de

investigación carece de datos de prueba para llevar a cabo una investigación exitosa e
involucra delitos de bajo impacto social. El problema radica, entonces, en que la
Institución ha dado la misma prioridad a delitos no complejos y complejos, lo que deriva
en un dispendio de capacidades y recursos, así como en resultados deficientes. 29
Por lo tanto, el enfoque actual de administración de la carga de trabajo (caso por caso)
absorbe tiempo y los escasos recursos de los que dispone la Institución. Las
investigaciones se hacen por oficio o memorando, alargado la secuencia de trámites, a
veces innecesarios, para su procesamiento y, por ende, el tiempo en que permanecen
29
"Actualmente la persecución penal en México se realiza de manera reactiva. Es decir, bajo un sistema de turnos o
número de agencias al Ministerio Público le es asignado el trámite de un caso en particular y todos sus esfuerzos se
enfocan en el mismo, realizando todas las diligencias de investigación que considere adecuadas para resolverlo y
posteriormente aplica la salida jurídica que considere apropiada. Bajo este esquema de trabajo, el Ministerio Público
realiza por inercia múltiples actividades en torno a un solo caso, sin planificación ni orientación, lo que se traduce en una
pérdida de eficiencia en la investigación, impide visibilizar los esfuerzos realizados en cada una de ellas y favorece la
prevalencia de una visión acotada del fenómeno criminal”
México Evalúa. Léase si se quiere gobernar (en serio). “3. Transformar la Procuración de Justicia para reducir la impunidad”.
México. 2018.
17
activas las carpetas de investigación en el inventario de casos. 30 Cada unidad, e incluso

cada AMPF, de la fiscalía desarrolla sus actividades de forma aislada, por lo tanto, no
hay una actividad integral de investigación e inteligencia, lo que redunda en un índice
de efectividad reducido (en términos de judicializaciones) con una sobreutilización del
archivo temporal y una subutilización de los mecanismos y soluciones alternas al
conflicto penal. 31
Esta situación es sintomática de las deficiencias estructurales y de la excesiva carga de

trabajo que atendió la Institución. Durante el periodo de referencia se iniciaron más de
100 mil investigaciones, pero únicamente se judicializaron 16 mil 809 (equivalentes al 15
por ciento). Esto obedece a que cada AMPF trabajó un número intratable de
averiguaciones previas o carpetas de investigación, 32 las cuales administró haciendo
uso del archivo temporal de acuerdo con sus necesidades; esto implicó que ingresaron
y extrajeron carpetas del archivo para cumplir con los indicadores de desempeño, los
cuales, dicho sea de paso, ponderaban erróneamente su rendimiento laboral a partir del
número de carpetas determinadas y no sobre el número que efectivamente logró una
judicialización o, incluso, una sentencia exitosa.
También se identificó que, en la práctica, la naturaleza de los números de atención había

sido desvirtuada por algunos AMPF. Estos eran utilizados para solicitar remuneraciones
económicas a los denunciantes o imputados a efecto de proceder, o no, con la apertura
de las carpetas de investigación o, en el mejor de los casos, para incrementar sus
indicadores de desempeño utilizando folios atrasados para iniciar investigaciones
(administrando irregularmente sus cargas de trabajo). Esto obedecía a que en áreas
centrales y delegaciones estatales no se tenía control de los números de atención, ni
de los tiempos que permanecían vigentes hasta que se constituían en carpetas de
investigación, situación que generó cientos de estos y, por ende, de probables delitos
sin avance en su investigación. En consecuencia, a nivel institucional se determinó
extinguirlos para eliminar las trabas procedimentales de acceso a la justicia.
La FGR no posee la capacidad de investigar exhaustivamente cada uno de los delitos

de los que recibe denuncia. La primera limitante para conseguirlo es de índole
presupuestal, pues, ante la creciente incidencia delictiva, el presupuesto de la
Institución ha disminuido en orden del 10 por ciento desde de 2015.
30
Esta situación se vio favorecida por tres factores: falta de control de los AMPF, nulo seguimiento del progreso de las
investigaciones y una distribución ilógica de los casos. Aunado a ello, tampoco se dio un correcto seguimiento a la
cumplimentación de las órdenes de aprehensión giradas por los jueces federales, así como a los dictámenes rezagados
por parte de la Policía Ministerial y servicios periciales.
Cfr. Ibid.
31
Cfr. Binder, Rua, y Bravo. Hacia la modernización del sistema de justicia criminal en México. Banco Interamericano de
Desarrollo. 2019
32
Basta considerar que, de acuerdo con los registros del sistema transaccional Justi@Net, existen AMPF con cerca de
mil expedientes asignados, en contraste otros solo tienen una investigación o, incluso, no presentan asignaciones.
18
Fuente: Elaboración propia a partir de información de transparencia presupuestaria. 33
En virtud de la limitante presupuestal, la FGR debe operar con un manejo estratégico

de los recursos, lo cual implica una distribución equitativa del presupuesto en las
unidades sustantivas y adjetivas de la Institución, en función de la carga de trabajo que
atienden.
2.2.2. Las capacidades de investigación criminal

El cambio de sistema procesal careció de mejoras en los procedimientos, técnicas y
protocolos de actuación de los operadores del sistema. Las evidencias sobre el
desempeño institucional revelan que la investigación criminal 34 constituye una
asignatura pendiente y apremiante para las unidades de la FGR, porque la mayoría de
los delitos no son objeto de investigaciones científicas que contribuyan al
entendimiento y, consecuentemente, a la desarticulación de organizaciones criminales.
Una estrategia efectiva de combate al delito (considerando la ineficiencia del sistema

de procuración de justicia y sus métodos de investigación, así como el índice de
impunidad), precisa sustentarse en un modelo institucional de investigación criminal
que cierre los espacios a la discrecionalidad, arbitrariedad, injerencia política y
corrupción, para promover la coordinación y la priorización de investigaciones en
función de la complejidad de los delitos.
La investigación criminal requiere erigirse sobre bases técnico-científicas adecuadas

para transformar un modelo que mayormente juzga a personas detenidas en flagrancia,
para consolidar otro capaz de proponer actuaciones proactivas que deriven en
33
Transparencia Presupuestaria. Observatorio del gasto. Consulta la información del presupuesto para 2008-2018 en el
Estándar Internacional de Datos Presupuestarios Abiertos.
https://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/es/PTP/Datos_Abiertos
34
Esta se entiende como la actividad técnica y científica que los órganos del Estado realizan con el fin de recolectar la
evidencia física y los elementos materiales probatorios que permitan conocer y comprender un hecho delictivo. O
también, como la fase del proceso en la que se liga a una persona, a partir de una actividad investigativa y los hallazgos
que de ella se deriven, en un proceso judicial.
Cfr. Torres Aguirre Manuel. La investigación Criminal y su importancia en el proceso penal, Universidad Latina, México.
2012. P. 70.
19
detenciones contundentes. Lo cual depende de la alineación efectiva entre la política

criminal y la de persecución penal, para con ello avanzar hacia esquemas que permitan
la investigación criminal de fenómenos delincuenciales cada vez más complejos.
En ese sentido, la Investigación Criminal deberá comprender: 35
• El estudio de técnicas orientadas a contrarrestar, controlar y prevenir la acción

delictiva.
• El manejo de estrategias que contextualicen el papel de la víctima, del
delincuente y del delito.
• El dominio de la investigación como proceso metodológico que se basa en los
principios y teorías de las respectivas ciencias, en los procedimientos jurídicos y
la reconstrucción del hecho para sustentar, en forma técnico-científica, los
resultados conducentes al esclarecimiento de un presunto delito y a la
identificación de presuntos autores de estos.
2.3. Línea base de desempeño

Para medir la aplicación del Plan de Persecución Penal es necesario establecer un
punto de partida, de ahí la necesidad de generar un parámetro sobre el desempeño
institucional en los términos establecidos por este documento. Con esta línea base de
desempeño se ponderan cuatro aspectos: gestión ministerial, descongestión del
sistema, investigación y litigación, y desempeño; en conjunto, permiten comprender la
dinámica con la que comenzó operaciones la FGR. Para tales efectos, se tomó como
periodo de referencia del 1° de enero al 31 de diciembre de 2018.
2.3.1. Gestión Ministerial
Mediante este rubro se busca medir el nivel de eficiencia sobre la administración de los
asuntos que ingresan a las unidades administrativas. Este aspecto se pondera mediante
el indicador de carga de trabajo, con él se evaluó la distribución promedio de asuntos
entre los operadores del sistema (AMPF, oficiales ministeriales y agentes de la Policía
Federal Ministerial, peritos y analistas). A partir de esta información, es posible
vislumbrar que la Institución enfrenta un déficit de personal especializado, es decir, la
cantidad de operadores de los que dispone la FGR es insuficiente para atender la
creciente demanda de servicios de procuración de justicia existente en el país.
La carga de trabajo se calculó dividiendo el total de carpetas de investigación entre el

número de operadores. A partir de este cálculo se obtuvieron los promedios
institucionales anuales a continuación expuestos:
35
Vicente Lago Montejo. La práctica de la Investigación Criminal: Inspección Técnico Ocular (ITO). España.
20
Promedio
Carpetas de
Indicador Operadores institucional
Investigación 36
anual
Carpetas de investigación por Agente del Ministerio Público de la 2,717
61.2
Federación
Carpetas de investigación por Oficial Ministerial 166,400 1,793 92.8
Carpetas de investigación por Agente de la Policía Federal Ministerial 2,629 63.3
Fuente: Elaboración propia a partir de información del Set de Datos Estadísticos Básicos de la FGR, así como de información provista por
la Dirección General de Planeación y Proyectos Estratégicos.
Cabe resaltar que en las unidades centrales la carga de trabajo por AMPF es menor al
promedio institucional, la de mayor carga fue la Fiscalía Especializada en Delitos
Electorales (48.5) y la de menor, la Unidad Especializada en Análisis Financiero (8.3). En
las delegaciones la distribución de cargas de trabajo por AMPF es muy variable. Existen
18 delegaciones que superan el promedio expuesto. Los AMPF en la Ciudad de México
anualmente atienden en promedio 121.7 carpetas de investigación, seguida por Nuevo
León (114.8), Veracruz (112.8) e Hidalgo (105). En contraste, la delegación de
Aguascalientes promedia 29.4 investigaciones por agente, seguida por Nayarit (38),
Campeche (42.2) y Sonora (42.6). 37
Por lo que respecta a Oficiales Ministeriales (OM), para el periodo enero-diciembre 2018,
destaca que la mayoría de las delegaciones (22) presenta una carga de trabajo inferior
a la media institucional (92.8). Campeche (24.8), Yucatán (36.7), Nayarit (39.4) y
Aguascalientes (39.6) son las de menor promedio de carpetas por oficial ministerial.
Mientras que Nuevo León (170.9) presenta una diferencia cercana al doble respecto al
estándar nacional.
Las cargas de trabajo de la Policía Federal Ministerial, durante el mismo periodo,

también presentan la misma disparidad. Existen delegaciones donde los policías están
sobrecargados de carpetas de investigación con más del 30 por ciento sobre el
promedio institucional anual: Michoacán (101.1), Jalisco (99.9), Nuevo León (95) y
Veracruz (92.5); a su vez, hay delegaciones donde estos agentes son subutilizados con
una carga de trabajo de la mitad o menos del promedio institucional anual: Campeche
(17.2), Nayarit (21.8), Aguascalientes (27.6) y Guerrero (29.9).
La participación de los peritos en las investigaciones es distinta a los operadores antes

mencionados, ya que sus actuaciones se detonan a partir de una solicitud del AMPF a
cargo de la carpeta, es por ello que la medición de la carga de trabajo se realiza en
función de las intervenciones solicitadas. En este sentido, durante el periodo que
comprende del 1 de enero al 31 de diciembre de 2018, a nivel institucional, en promedio
anualmente cada perito atiende un total de 188.7 solicitudes. Los peritos con mayor
carga de trabajo se encuentran en las delegaciones de Tlaxcala (435.8), Baja California
36
El número de carpetas de investigación en conocimiento del MPF se calculó mediante la sumatoria de los inicios que
hubo en 2018 (112 mil 635), la existencia de años anteriores (36 mil 164) y las reactivaciones que sucedieron durante el
año (17 mil 601).
37
De acuerdo con los análisis de las unidades sustantivas, en promedio un AMPF podría procesar 40 carpetas de
investigación anualmente, sin que esto represente una sobrecarga de trabajo. Por lo anterior, estas delegaciones
estatales son las que más se aproximan al promedio ideal por AMPF.
21
(425.7), Hidalgo (414.1) y Guanajuato (405.9), donde las intervenciones solicitadas por
perito son más del doble que el promedio institucional anual. Adicionalmente, destaca
que la carga mínima de trabajo es de 105 intervenciones: Nayarit (105.4), Yucatán (105,8)
y Ciudad de México (105.9).
El caso de los analistas de información es similar al de peritos, sus intervenciones se

detonan a partir de un mandamiento ministerial, por lo tanto, la carga de trabajo de estos
operadores está en función de los mandamientos solicitados. En este sentido, el número
de mandamientos anuales por analista a nivel institucional es de 429.4. Debido a la
dinámica de trabajo, la mayoría de los analistas disponibles en la Institución están
concentrados en el Centro Nacional de Planeación, Análisis e Información para el
Combate a la Delincuencia (CENAPI), donde se procesa el 17.6 por ciento de los
mandamientos totales, la carga de trabajo en esta unidad es de 185.6 mandamientos
anualmente por analista, la cual es la segunda menor carga de trabajo. Respecto a las
unidades desconcentradas, en cinco delegaciones superan por más del doble a este
promedio anual: Hidalgo (1,695.5), Michoacán (1,611.3), Estado de México (1,343.3),
Guanajuato (1,024.7) y Ciudad de México (871.7); sin embargo, destaca la delegación de
Nayarit que durante el año solo atendió 88.5 mandamientos por analista anualmente, lo
cual es cinco veces menor que el promedio institucional.
2.3.2. Descongestión del sistema
Una parte fundamental del PPP es la correcta desestimación de casos. En este sentido,
se diseñaron dos indicadores: porcentaje de desestimaciones y de soluciones alternas.
El primero se calcula con base en la proporción total de carpetas de investigación
determinadas como incompetencia, abstención de investigar y No Ejercicio de la Acción
Penal (NEAP); y con él se estima la cantidad de asuntos que llegan a la FGR pero que
no son de su competencia o no reúnen los requisitos para ser investigados. Por su parte,
el segundo indicador se pondera a través de la proporción de carpetas determinadas
por acuerdos reparatorios, suspensión condicional del proceso y criterios de
oportunidad; mediante el cual se vislumbran los esfuerzos institucionales para hacer
uso de las soluciones alternas, así como de las formas de terminación anticipada.
Durante el periodo del 1 de enero al 31 de diciembre de 2018, el porcentaje promedio

de carpetas de investigación desestimadas a nivel institucional fue del 37.4 por ciento.
Las unidades centrales de la FGR son las que menos desestimación de casos realizan,
esto probablemente obedece a que muchas de las investigaciones que estas atienden
inicialmente fueron registradas en las delegaciones estatales y posteriormente fueron
turnadas; por lo tanto, existió un filtro previo de desestimación antes de ser captadas
por dichas áreas.
En lo que respecta a las delegaciones, el porcentaje de desestimación es muy variable.

La mayoría de éstas (21) están por encima de la media institucional, Tabasco es la que
mayor porcentaje de desestimación presenta (62.1 por ciento), seguida por Tamaulipas
22
(59.4 por ciento) y Sonora (58.0 por ciento). Asimismo, 11 delegaciones se sitúan debajo
del promedio institucional, el porcentaje más bajo de desestimación es 20.5, lo cual
puede indicar que prácticamente no utilizan este tipo de determinaciones o, bien, que
la mayoría de las carpetas de investigación cuentan con elementos para ser
investigadas (Nuevo León).
Por lo que respecta al porcentaje de soluciones alternas, durante el periodo enero-

diciembre 2018, el promedio institucional fue de 1.0 por ciento, lo que indica una
subutilización de los recursos que brinda el SJPA sobre las soluciones al conflicto penal.
Existen factores externos que dificultan la aplicación de éstas, principalmente la
aceptación por parte de la persona víctima u ofendida, ya sea por negación directa o
por desconocimiento de los beneficios de este tipo de mecanismos. La Fiscalía
Especializada en Materia de Derechos Humanos (1.4 por ciento) y la Subprocuraduría
Jurídica y de Asuntos Internacionales (1.0 por ciento), son las únicas unidades centrales
que rebasan la media institucional. No obstante, hace sentido que exista muy bajo
porcentaje de utilización de soluciones alternas en las unidades centrales ya que, por la
naturaleza de los delitos que les son derivados, una proporción considerable no es
susceptible de tales soluciones, al tratarse de delitos con resultado formal y no material
(inexistencia de víctima física o persona jurídica agraviada), lo que imposibilita cualquier
mecanismo de solución alterna o alternativa de conflicto.
Solo nueve de las 32 delegaciones están por encima del promedio institucional, de las
cuales destacan Morelos (8.2 por ciento) y Yucatán (7.9 por ciento) con los mayores
porcentajes de soluciones alternas. El porcentaje de soluciones alternas en
delegaciones guarda similitud al de unidades centrales; sin embargo, dado que las
delegaciones son las que concentran el 95 por ciento de las carpetas de investigación,
es de suponer que existen más asuntos que son susceptibles de resolverse por
soluciones alternas y que no se les está dando esta opción.
2.3.3. Investigación y litigación
Los asuntos que quedan en manos del Ministerio Público de la Federación para
investigar y litigar se ponderan mediante el porcentaje de judicialización. La fórmula de
medición de este indicador se redefinió para este ejercicio, para ello, se tomó como
numerador la cantidad de carpetas judicializadas, mientras que el denominador quedó
compuesto por el total de carpetas menos el número de desestimadas y determinadas
por soluciones alternas, multiplicando el resultado de esta división por un factor de 100.
La lógica detrás de dicha fórmula es que, los AMPF únicamente realizan labores de
investigación y litigación sobre las carpetas activas. 38 Como se observó en párrafos
anteriores, en promedio, la Institución anualmente desestima 37.4 por ciento de los
asuntos y otro 1.0 por ciento se resuelve por acuerdo reparatorio u otra solución alterna,
38
Se consideran carpetas de investigación activas a la suma de los ingresos, existencia anterior y reactivaciones, menos
las desestimaciones y las soluciones alternas.
23
lo cual implica que las labores de investigación y litigación se realizan sobre el 61.6 por
ciento de las carpetas restantes.
Tomando en cuenta este cálculo, se puede constatar que a nivel institucional se

judicializa en promedio el 16.4 por ciento de los asuntos destinados a investigación y
litigación, durante el periodo del 1 de enero al 31 de diciembre de 2018. La mayoría de
las unidades centrales de la Institución tienen un porcentaje de judicialización menor
que la media institucional, la Subprocuraduría Jurídica y de Asuntos Internacionales (21.8
por ciento) es la única que supera el porcentaje promedio. La lógica detrás de esta
circunstancia es que dichas unidades investigan y litigan asuntos más complejos, en
consecuencia, requieren mayor tiempo para integrar correctamente las investigaciones
y establecer las estrategias de litigación pertinentes. De ello puede advertirse que la
FGR debe incrementar sus capacidades para desarrollar investigaciones complejas.
Respecto a la media nacional, siete delegaciones duplican el porcentaje de

judicialización: Aguascalientes (58.1), Colima (51.9), Sonora (49.9), Guerrero (44.4), Baja
California (44.4), Chihuahua (36.1) y Michoacán (35.7). Por otro lado, 12 sedes estatales se
ubican debajo del promedio institucional anual; destaca que la Delegación de la Ciudad
de México presenta el menor porcentaje (5.5), lo cual puede atribuirse a la concentración
de carga de trabajo, en virtud de que es la sede donde más carpetas de investigación
se tienen por cada AMPF.
2.3.4. Desempeño
Para tener un panorama completo de los procesos aplicados por los operadores del
sistema, se ponderó el aspecto de desempeño durante el periodo del 1 de enero al 31
de diciembre de 2018. Junto con el aspecto de investigación y litigación, ambos
pretenden proporcionar una visión integral del trabajo realizado por las y los servidores
públicos. Por ello, se definieron dos indicadores: porcentaje de sentencias
condenatorias en juicio oral y porcentaje de sentencias condenatorias en procedimiento
abreviado. El primer indicador se calcula dividiendo el total de carpetas de investigación
con sentencia condenatoria por juicio oral, entre el total de carpetas judicializadas,
multiplicando el resultado por un factor de 100. El método de cálculo del segundo es
muy similar al anterior, con la particularidad de que considera las investigaciones que
obtuvieron una sentencia condenatoria por procedimiento abreviado.
Las sentencias condenatorias obtenidas en juicio arrojan un porcentaje promedio de 1.4.

Las unidades centrales que superan esta cifra son la Fiscalía Especializada en Asuntos
Internos (15.4), la Subprocuraduría Especializada en Investigación de Delincuencia
Organizada (13.0), la Fiscalía Especializada en Materia de Derechos Humanos (5.4) y la
Subprocuraduría Especializada en Investigación de Delitos Federales (2.6). Por su parte,
la Subprocuraduría de Control Regional, Procedimientos Penales y Amparo recoge el
desempeño de las delegaciones (1.2); sin embargo, está por debajo de la media
institucional.
24
El análisis de sentencias por procedimiento abreviado constata mayor eficiencia de la

Institución en esta materia; en promedio 26.4 por ciento de las carpetas judicializadas
obtienen sentencia condenatoria por esta vía. Se observa que, contrario a lo que refleja
en el indicador anterior, las unidades centrales que superan dicho promedio son la
Unidad Especializada en Análisis Financiero (50 por ciento) y la Subprocuraduría de
Control Regional, Procedimientos Penales y Amparo (27 por ciento). Es de destacarse
que la Fiscalía Especializada en Delitos Electorales y la Subprocuraduría Jurídica y de
Asuntos Internacionales son las que menor desempeño presentan, debido a que no
tienen sentencias condenatorias en juicio oral y su porcentaje de resolución por
procedimiento abreviado es el menor.
2.4. Prospección sobre los ejes delictivos

El objetivo de la priorización consiste en lograr mayor efectividad en un número
determinado de casos, pero esto no implica que el resto de las causas que conforman
el inventario de trabajo se abandone, sino que dependiendo de su gravedad y dificultad
reciban el esfuerzo institucional que ameritan con base en las salidas procesales
disponibles para tales propósitos. La priorización temática propuesta en el Plan de
Persecución Penal provisional (PPPp) 39 estableció las conductas en las que la Institución
focalizará sus capacidades con el propósito de impactar en fenómenos criminales
específicos. Si bien, la implementación del referido plan comenzó apenas en marzo de
2019, a continuación, se presentan datos sobre la incidencia delictiva de los delitos
prioritarios registrados desde 2018 con la finalidad de obtener una panorámica
adecuada sobre el desempeño institucional en la materia.
De enero de 2018 a junio de 2019 se registraron 63 mil 630 investigaciones

concernientes a alguno de los diez ejes delictivos, de las cuales el 74 por ciento inició
sin imputado conocido. De acuerdo con estos datos, la implementación del PPP
permitiría focalizar las capacidades y recursos institucionales en, aproximadamente, el
40 por ciento de los casos, en virtud de que las carpetas de investigación de delitos
priorizados representaron el 37 por ciento del total de investigaciones de 2018 y, hasta
el primer semestre de 2019, éstas equivalían al 42 por ciento.
Una tercera parte (35 por ciento) de las investigaciones iniciadas correspondió a ilícitos
del eje delictivo denominado “Contra el patrimonio nacional”, en el cual se agrupan
delitos en materia de hidrocarburos tales como la comercialización, el resguardo y
transporte, la sustracción, entre otros. En contraste, los de menor incidencia, pero no
por ello de menor relevancia, son los que engloba el eje de delitos contra la libertad de
las personas (1 por ciento). La disparidad en términos de incidencia delictiva (cantidad)
no representa, por sí sola, un criterio de mayor prioridad, basta considerar que la
dificultad investigativa de los ilícitos relacionados con violaciones a los derechos
39
Publicado el 14 de marzo de 2019.
25
humanos y su trascendencia implica más capacidades especializadas para su

investigación.
Los datos provistos por el sistema Justici@Net respecto al estatus que estas carpetas
presentan, demuestra que en la Institución el manejo de casos complejos aún
representa una asignatura a mejorar debido a que la efectividad aún es baja. El 33 por
ciento de las investigaciones han sido determinadas por “No Ejercicio de la Acción
Penal”, el 24 por ciento por “Archivo Temporal”, mientras el 16 por ciento se reportó en
trámite. Lo anterior implica que en el 57 por ciento de los casos prioritarios se detuvieron
las labores de investigación. En contraste, apenas el 6 por ciento se ha judicializado y
únicamente el 6.2 por ciento de ellos resultaron en sentencias condenatorias (por
procedimiento abreviado y juicio oral). Adicionalmente, los datos también revelan la
existencia de sentencias absolutorias, lo cual puede considerarse un indicador
desfavorable respeto a las capacidades de investigación y litigación del MPF.
La carga de trabajo relacionada con los casos de carácter prioritario reflejó que la mayor
proporción de estos (92 por ciento) se concentró en la Subprocuraduría de Control
Regional, Procedimientos Penales y Amparo (SCRPPA), por lo tanto, se atendió en las
unidades descentralizadas de la Institución. La Fiscalía Especializada en Delitos
Electorales (FEDE) acumuló 3 por ciento, mientras que la Subprocuraduría Especializada
en Investigación de Delitos Federales (SEIDF) y la Subprocuraduría Especializada en
Delincuencia Organizada contribuyeron con el 2 por ciento, respectivamente. Esta
lógica de trabajo representa otro aspecto que, progresivamente se modificará, a fin de
que la atención de casos complejos y graves se realice en las unidades centrales de la
Institución, mientras el desahogo de los delitos de menor complejidad se realizará en
las unidades descentralizadas.
En términos de efectividad destaca el hecho de que la SCRPPA ha realizado 3 mil 623

judicializaciones, lo cual implica el 97 por ciento del total. De hecho, la Delegación de
Baja California es la que mayor número de judicializaciones realizó durante el periodo
referido con 892 casos. Mientras que a nivel central SEIDO judicializó 65 casos. Respecto
a las sentencias condenatorias obtenidas, nuevamente sobresale Baja California con
395, seguida de Chihuahua y Michoacán con 314 y 295 respectivamente. Entre las
unidades centrales, SEIDO consiguió 8 sentencias y SEIDF 3.
26
3. Política de priorización
3.1. Modelo de priorización
En distintos países las instituciones de procuración de justicia implementan iniciativas
para transitar de esquemas de atención caso a caso, 40 a otros basados en la gestión
estratégica de la carga de trabajo. 41 Tales innovaciones parten de la premisa de que la
conflictividad penal es inversamente proporcional a los recursos disponibles y, por lo
tanto, se enfocan en desarrollar una adecuada gestión del inventario de casos para
racionar los esfuerzos institucionales de investigación y persecución penal en los delitos
que ameriten una atención prioritaria. Sin embargo, en la FGR aún subyace una
concepción sesgada respecto al derecho de acceso a la justicia, según la cual, se
incumplirían los deberes constitucionales de protección y garantía de los bienes
jurídicos tutelados al establecer un orden de atención a las denuncias. Con ello, ha
prevalecido un sistema ineficiente que no reorienta su dinámica y, en consecuencia,
mantiene elevados niveles de impunidad.
A modo de analogía, conviene considerar que en la práctica prehospitalaria se ha

estandarizado la utilización de una técnica de gestión conocida como Triage, con la cual,
se realiza la elección, selección y, concretamente, clasificación de la gravedad y
urgencia de los pacientes que ingresan a las salas médicas mediante escalas
diferenciadas con códigos cromáticos -el rojo se asigna a pacientes en estado crítico,
pero recuperable; el amarillo a pacientes graves, pero estables; el verde a lesionados
leves; y el negro distingue a pacientes agónicos o fallecidos-.
Las equivalencias entre color, urgencia y prioridad concuerdan con el inicio de las
maniobras terapéuticas y con la evacuación de los pacientes, por ende, el orden de
atención de los enfermos o heridos no corresponde, necesariamente, con el turno de
llegada, sino que deriva de criterios y variables que en conjunto facilitan la valoración y
prestación de un servicio acorde a sus necesidades. Lo anterior implica que cada código
conlleva el conocimiento anticipado del tiempo, capacidades, instrumental e
infraestructura médica necesarios para la atención y posterior evacuación de los
enfermos clasificados en cada rubro.
La carencia de una técnica de gestión similar, es decir, de un Triage de procuración de

justicia, representa una seria debilidad para la FGR; en virtud de que la masividad y
40
El modelo tradicional se enfocaba en investigar y perseguir cada hecho delictivo puesto a conocimiento del Ministerio
Público, procurando otorgar en la misma proporción recursos y capacidades hasta su judicialización. Es característico de
sistemas mixtos inquisitivos que, hasta poco antes de la década de los ochenta, resultaban eficaces dadas las
condiciones sociodemográficas y económicas de la mayoría de los países latinoamericanos, pero que, sin embargo, han
sido superados por la masividad y radicalidad que los fenómenos delictivos desarrollaron en las últimas décadas.
41
La carga de trabajo se entiende como el conjunto de casos, situaciones, fenómenos criminales y temáticas que son
competencia de la (Fiscalía), incluido el inventario de lo que ya entró a la entidad, así como las iniciativas investigativas
que se adelantan de oficio.
Cfr. Fiscalía General de la Nación, Componentes básicos de la Política de Priorización, Cartilla 1, Colombia, 2015.
27
complejidad de los fenómenos delictivos vuelven imposible la investigación y

persecución simultánea de todos los hechos denunciados con la misma proporción de
capacidades y recursos.
Con el propósito de optimizar el funcionamiento de la nueva FGR, se propone

emprender procesos encaminados a ordenar y orientar la investigación, persecución y
ejercicio de la acción penal a través de un óptimo aprovechamiento de sus recursos y
capacidades, con el propósito de erradicar la improvisación que caracterizó el
desempeño de la PGR. 42 En este contexto, el PPPp generado a principios de 2019 señaló
entre sus objetivos: privilegiar la justicia alternativa y la reparación del daño en los
delitos patrimoniales y de bajo impacto (casos “simples”), así como fortalecer las
capacidades para investigar, perseguir y desarticular los grandes mercados ilícitos. 43
Con ese objetivo, se realizará un planteamiento metodológico a través del cual se

delimitarán lineamientos político-criminales para consolidar la persecución penal como
mecanismo de mínima intervención que, en paralelo, permita responder con eficacia a
la criminalidad compleja. Desde esta perspectiva los recursos disponibles se
optimizarán para conseguir dos resultados:
 Que la atención de los casos simples se realice a través de los instrumentos

institucionales diseñados para ese propósito (mecanismos de conciliación y
resolución extrajudicial de conflictos).
 Que los casos complejos reciban el esfuerzo institucional especializado, en
investigación y litigación, que requieren (priorización).
La política de priorización a continuación propuesta se estructuró con base en el ciclo

de política pública, reconociendo las disposiciones legales y tomando en consideración
la evidencia empírica. Se concreta en un ciclo de cinco fases que se retroalimentan
permanentemente, pudiendo diferenciar en éstas las siguientes actividades y
responsables:
Fase Actividades Responsables

Formular / adaptar la política de Fiscal General de la República,
priorización a través de su Coordinador de Planeación y
presentación ante el Senado de Administración; Directora
1. Formulación / Adaptación
la República, acuerdos, oficios y General de Políticas Públicas,
circulares. Vinculación y Coordinación
Interinstitucional.
Desarrollar planes de trabajo Coordinador de Planeación y
para aplicar las directrices de la Administración; Directora
política de priorización y General de Políticas Públicas y
2. Implementación
acompañar el diseño de titulares de unidades
iniciativas estratégicas y responsables de la función fiscal
proyectos. e investigación criminal.
42
Cfr. México Evalúa. Léase si se quiere gobernar (en serio). “3. Transformar la Procuración de Justicia para reducir la
impunidad”. México. 2018.
43
De acuerdo con el Colectivo Fiscalía que Sirva entre los elementos de los mercados criminales o ilícitos destacan:
oferta y demanda, capital y medios de producción, división del trabajo, mínima naturaleza empresarial y agentes
económicos.
Op. Cit. Colectivo Fiscalía que Sirva, p.39.
28
Monitorear la ejecución de los Coordinador de Planeación y

planes de trabajo de las Administración, Directora
3. Seguimiento unidades responsables de la General de Políticas Públicas y
función fiscal e investigación Titular del Sistema Institucional
criminal. de Evaluación de Resultados.
Aplicar los criterios de Titulares y funcionarios adscritos
priorización para la toma de a las unidades responsables de
decisiones de nivel estratégico, la función fiscal e investigación
directivo y operativo para criminal.
adelantar la investigación y
4. Ejecución
persecución penal de
conformidad con los planes de
trabajo aprobados, teniendo en
cuenta la aplicación de criterios
en la toma de decisiones.
Evaluar la gestión, resultados e Coordinador de Planeación y
impacto de la política de Administración, Directora
5. Evaluación priorización. General de Políticas Públicas y
Titular del Sistema Institucional
de Evaluación de Resultados.
Fuente: Elaboración propia con base en el ciclo de Política Pública, así como en los “Componentes básicos de la Política de Priorización”,
Cartilla 1, de la Fiscalía General de la Nación de Colombia.
3.2. Criterios de priorización

La Institución desarrolló criterios mediante los cuales se pueda distinguir y segmentar
el tratamiento que se dará a la gran cantidad de denuncias recibidas a diario
(despresurización) y, al mismo tiempo, enfocar esfuerzos en la investigación y
persecución para los delitos que se determinen de mayor relevancia (priorización).
3.2.1. Despresurización
La despresurización, como eje del sistema de justicia, impacta en dos vertientes a través
de los mecanismos de conciliación y resolución extrajudicial de conflictos. Primero,
favorece el acceso pronto y expedito a la justicia brindando a las víctimas soluciones
rápidas, resarcimientos justos, reparación del daño y reconstrucción del tejido social. En
segundo término, posibilita resolver parte de la conflictividad (casos que no precisan
transitar todo el proceso penal) y con ello se evita que la procuración de justicia sea
rebasada por las exigencias legales y administrativas que implica movilizar la
maquinaria procesal ante el universo de delitos puestos a conocimiento de la FGR.
En la prospectiva ofrecida en el PPPp se contempla el volumen como una variable

indispensable para distinguir los esfuerzos institucionales requeridos para atender dos
vertientes de delitos: de baja complejidad y alto volumen, así como de alta complejidad
y bajo volumen. Los delitos de baja complejidad y alto volumen son aquellos de menor
gravedad y con un tratamiento relativamente estandarizado, por lo tanto, generalmente
se identifican ilícitos de carácter patrimonial que pueden resolverse a través de
mecanismos de conciliación y resolución extrajudicial de conflictos en beneficio de las
víctimas u ofendidos.
29
Mecanismos de conciliación y resolución extrajudicial de conflictos
Son aquellos celebrados entre la víctima u ofendido

y el imputado que, una vez aprobados por el
Acuerdos reparatorios 44 Ministerio Público o el Juez de Control y cumplidos
en sus términos, tienen como efecto la extinción de
la acción penal.
Justicia restaurativa
El Ministerio Público se abstiene de ejercer la acción
Criterios de oportunidad 45 penal cuando el imputado aporte información
esencial y eficaz para la persecución de un delito
más grave del que se le imputa, y se comprometa a
comparecer en juicio.
Suspensión condicional del La víctima u ofendido obtiene un plan de reparación

proceso 46 del daño, así como una conducta condicionada del
imputado para prevenir daños ulteriores.
Justicia negociada
Una vez iniciado el proceso penal se podrá decretar
Procedimiento abreviado 47 su terminación anticipada, si el imputado reconoce
ante la autoridad, voluntariamente y con
conocimiento de las consecuencias, su participación
en el delito y se consensa la pena y repara el daño.
Fuente: Elaboración propia.
3.2.2. Priorización
La política de priorización conlleva al establecimiento de compromisos viables, a partir

de una técnica de gestión estratégica de la carga de trabajo institucional. Estipula
criterios comunes y transparentes que contribuyen a la toma de decisiones de los AMPF
respecto al orden lógico de atención que darán a las investigaciones; por ello, funcionan
como parámetros para focalizar la función fiscal e investigativa en determinados casos,
con base en las disposiciones aplicables, a efecto de asegurar mayor efectividad en la
persecución penal. 48
Es de destacar que la clasificación de delitos partirá de una selectividad basada en

criterios con racionalidad operativa. Para determinar la “complejidad investigativa” de
cada denuncia se deben considerar dos categorías analíticas: gravedad y dificultad,
mediante éstas se ponderará el grado de complejidad que representa cada
investigación.
En este orden de ideas, los fines de la política de priorización de la FGR son:
 Procurar justicia en forma eficaz, eficiente y transparente en beneficio de las

víctimas u ofendidos que acuden a solicitar un servicio a la Institución, mediante
herramientas analíticas de gestión y administración que propicien el adecuado
uso de los recursos humanos, materiales y financieros.
44
Artículos 186 y 187 del Código Nacional de Procedimientos Penales.
45
Artículo 21 de la CPEUM y 256 del Código Nacional de Procedimientos Penales.
46
Artículos 191 al 195 del Código Nacional de Procedimientos Penales.
47
Artículo 20, apartado A, fracción VII de la CPEUM y artículo 201 del Código Nacional de Procedimientos Penales.
48
La aplicación integral de los criterios de priorización facilitará la toma de decisiones de cada Fiscalía Especializada, así
como de las unidades responsables de la investigación criminal alineadas a un instrumento común.
30
 Actualizar y fortalecer el análisis y especialización de la investigación criminal y

ejercicio de la acción penal, de modo que incremente la efectividad de la FGR
para discernir el impacto de los fenómenos criminales y su judicialización, así
como la dificultad de investigarlos y procesarlos exitosamente.
 Focalizar la labor de la FGR en la investigación y persecución penal de
estructuras criminales, por medio de estrategias analíticas de investigación de
contexto que permitan caracterizar estructuras (patrones y prácticas criminales),
judicializar a individuos responsables de funciones relevantes en las
organizaciones criminales, así como extinguir el dominio de bienes para
conseguir su desmantelamiento.
Para analizar la complejidad de cada denuncia se debe considerar la gravedad, en

contraste con el ejercicio de recursos necesarios para su atención (dificultad). En virtud
de tales circunstancias, se propone considerar los elementos descritos a continuación
a efecto de segmentar los casos complejos que serán llevados a proceso hasta obtener
una sentencia condenatoria. 49
a. Eje delictivo
Deberán contemplarse los diez ejes delimitados como de atención prioritaria, así como
los delitos comprendidos en cada uno. Son las conductas que, por la gravedad de sus
efectos y niveles de violencia, laceran la seguridad de las personas y la estabilidad del
Estado mexicano y favorecen una percepción de inseguridad y vulnerabilidad por la
forma en que se cometen y la conmoción social que generan. La siguiente matriz
representa la primera fase del proceso de priorización (ex ante), la cual permite integrar
conjuntos de conductas delictivas que afectan bienes jurídicos tutelados de una misma
categoría y que tienen un proceso de comisión e investigación similar, lo cual permitirá
al AMPF interrelacionar elementos de gravedad o trascendencia, con elementos de
dificultad investigativa (priorización ex post).
49
Recordemos que una política de priorización requiere de criterios y variables observables, para focalizar la acción
investigativa hacia fenómenos, situaciones y casos concretos. Esto tendría como fin garantizar una mayor efectividad en
la investigación y un mejor aprovechamiento de recursos humanos, económicos, y logísticos.
31
Eje delictivo Delitos Regulación jurídica

1.- Ejercicio ilícito de servicio
Código Penal Federal, artículo 214.
público.
2.- Abuso de autoridad. Código Penal Federal, artículo 215.
3.- Coalición de servidores
públicos.
4.- Uso ilícito de atribuciones y Código Penal Federal, artículos 217 y 217
facultades bis.
5.- Pago y recibo indebido de
Código Penal Federal, artículos 217 ter y
remuneraciones de los servidores
217 quáter.
públicos.
6.- Concusión. Código Penal Federal, artículo 218.
1. Corrupción
7.- Intimidación. Código Penal Federal, artículo 219.
8.- Ejercicio abusivo de funciones. Código Penal Federal, artículo 220.
9.- Tráfico de influencia. Código Penal Federal, artículo 221.
10.- Cohecho. Código Penal Federal, artículo 222.

11.- Cohecho a servidores públicos
Código Penal Federal, artículo 222 bis.
extranjeros.
Código Penal Federal, artículo 223,
12.- Peculado.
párrafo tercero.
13.-Enriquecimiento ilícito. Código Penal Federal, artículo 224.
Delitos en materia de hidrocarburos:

Ley Federal para Prevenir y Sancionar
1.- Sustracción los Delitos cometidos en Materia de
Hidrocarburos, artículo 8 fracción I.
2.- Resguardo los Delitos cometidos en Materia de
Hidrocarburos, artículo 9 fracción II.
2. Delitos contra el
patrimonio nacional
3.- Transporte los Delitos cometidos en Materia de
Hidrocarburos, artículo 9 fracción II.
4.- Comercialización los Delitos cometidos en Materia de
Hidrocarburos, artículo 9 fracción I.
5.- Otros delitos en materia de
los Delitos cometidos en Materia de
hidrocarburos
Hidrocarburos, artículos 10 al 21.
1.- Operaciones con recursos de
procedencia ilícita (lavado de Código Penal Federal, artículo 400 bis.
activos)
Código Penal Federal, artículos 139
3. Delitos económicos 2.- Financiamiento al terrorismo
quáter y 148 bis.
y financieros
3.- Falsificación, alteración y
destrucción de moneda
Código Fiscal de la Federación, artículos
4.- Defraudación fiscal
108, 109 y 113 bis.
Código Penal Federal, artículos 203 al
203 bis.
4. Delitos cometidos Ley General para Prevenir, Sancionar y
contra los derechos 1.- Trata de personas Erradicar los Delitos en Materia de Trata
humanos de Personas y para la Protección y
Asistencia a las Víctimas de estos
delitos, artículos 10 al 38.
32
2.- Delitos contra migrantes Ley de Migración, artículos 159 al 162.

3.- Delitos contra personas Ley para la protección de Personas
defensoras de los derechos Defensoras de Derechos Humanos y
humanos y periodistas Periodistas, artículos 66 y 67.
Ley General para Prevenir, Investigar y
Sancionar la Tortura y Otros Tratos o
4.- Tortura
Penas Crueles, Inhumanos o
Degradantes, artículos 24, 26 y 30.
Ley General en Materia de Desaparición
Forzada de Personas, Desaparición
5.- Desaparición forzada Cometida por Particulares y del Sistema
Nacional de Búsqueda de Personas,
artículo 27.
Ley General para Prevenir y Sancionar
los Delitos en Materia de Secuestro,
5. Delitos en contra de 1.- Secuestro
reglamentaria de la fracción XXI del
la libertad de las
artículo 73 de la CPEUM, artículo 9.
personas
2.- Extorsión Código Penal Federal, artículo 390.
Código Penal Federal, artículos 139
1.- Delitos en materia de
quáter fracción I, numeral 4, 140, 167
ferrocarriles
fracciones I, II, III, y IX, 170, 381.
Ley Federal del Derecho de Autor,
2.- Delitos de derechos de autor
6. Delitos contra el artículos 229 y 231.
comercio Código Fiscal de la Federación, artículos
3.- Contrabando 102-III, 103 (monto mayor al previsto en
la fracción II del artículo 104) y 107.
4.- Robo de transporte en Código Penal Federal, artículo 376 bis y
carreteras federales 376 ter.
Ley Federal de Armas de Fuego y
1.- Tráfico de armas de fuego Explosivos, artículos 84, 84 bis, 85 y 85
bis.
7. Delitos de armas de
fuego 2.- Portación de armas de fuego
Explosivos, artículo 83.y 83 ter.
3.- Acopio de armas de fuego
Explosivos, artículo 83 bis.
1.- Cometidos contra el normal Ley General en Materia de Delitos
desarrollo de la elección Electorales, artículos 7, 16, 19 y 20.
2.- Cometidos por funcionarios Ley General en Materia de Delitos
electorales y servidores públicos Electorales, artículos 8, 11 y 18.
8. Delitos contra el 3.- Cometidos por candidatos o Ley General en Materia de Delitos
sistema electoral funcionario partidista Electorales, artículos 9 y 14.
4.- Cometidos contra el debido Ley General en Materia de Delitos
financiamiento de los partidos Electorales, artículos 10 y 15.
5.- Cometidos contra el registro Ley General en Materia de Delitos
electoral Electorales, artículos 13 y 17.
Código Penal Federal, artículos 415 y
1.- Delitos contra el Ambiente
416.
Código Penal Federal, artículos 417, 418,
9. Delitos ambientales 2.- Delito contra la biodiversidad
419 y 420 fracción IV.
3.- Delito contra la bioseguridad Código Penal Federal, artículo 420 ter.
1.- Producción
Código Penal Federal, artículo 194
2.- Transporte
fracción I.
3.- Comercio
Ley General de Salud, artículo 475.
4.- Suministro
10. Narcotráfico Código Penal Federal, artículo 194
5.- Tráfico
fracción II.
6.- Posesión Ley General de Salud, artículos 476 y
477.
33
Código Penal Federal, artículo 194

7.- Fomento
fracción III.
Fuente: Elaboración propia, retomado del Plan de Persecución Penal. Provisional
b. Clasificación jurídica
La clasificación temática por delitos (arriba presentada) es importante para determinar

los casos prioritarios para la Fiscalía; sin embargo, es necesario establecer un modelo
práctico para la adecuada atención de los asuntos que ingresan, de tal forma que el
actuar del AMPF sea eficiente, trasparente y, sobre todo, posea un alto grado de
legitimidad ante la sociedad. En este sentido, la subjetividad sobre la determinación de
los asuntos, sin detrimento de la autonomía del AMPF, es el principal elemento que
debe ser anulado por el modelo.
Con la finalidad de brindar objetividad y certeza a la política de priorización, la

clasificación jurídica de los delitos será el primer componente por evaluar y se realizará
de conformidad con el Código Nacional de Procedimientos Penales (artículos 141 y 406).
El propósito de su inclusión es obtener una estimación sobre la gravedad del caso que
se está tratando, de tal forma que pueda medirse por elementos intrínsecos a la acción
realizada y que se elimine cualquier valorización subjetiva que pueda darse sobre el
hecho delictivo en análisis. Para la clasificación jurídica se consideran cinco variables
que permiten ponderar el grado de protección que amerita el bien jurídico tutelado. 50
 Tipo penal: identifica la conducta delictiva con base en elementos como el bien
jurídico que se lesionó o puso en peligro, la construcción jurídica, los elementos
específicos de autor o víctima, las características de modo, tiempo y lugar de la
conducta, así como los agravantes o atenuantes del delito.
 Grado de ejecución: considera las fases del delito, es decir, contempla si la
consumación del delito fue instantánea, permanente o continuada y, en su caso,
la tentativa de comisión del ilícito.
 Forma de intervención: considera el grado de autoría o participación del o los
imputados, es decir, se evalúa si el delito fue de autoría directa, coautoría o
mediata y si su participación fue por inducción, en complicidad o por
encubrimiento.
 Naturaleza de la conducta: considera si la comisión del delito fue intensional y
con conocimiento sobre las consecuencias de las acciones (doloso) o si no
existió intensión alguna por parte de los imputados (culposo).
 Clase de concurso: evalúa si la comisión del o los delitos estuvo relacionada con
otros (ideal) o si existen hechos aislados que también fueron cometidos por él o
los imputados (real).
Cada una de estas variables constituyen elementos considerados por los AMPF al
momento de abrir una carpeta de investigación, por lo tanto, el modelo de priorización
50
Quintino Zepeda, Rubén, ¿Cómo clasificar un hecho? Conforme al Código Nacional de Procedimientos Penales. 500 casos
resueltos. Editorial Arquinza. 2018.
34
retoma esos elementos para ponderar la gravedad del asunto y su adecuada

canalización al equipo competente de la Unidad de Investigación y Litigación (UIL).
c. Elementos contextuales
Con la clasificación jurídica del delito se valora la gravedad de la conducta; sin embargo,
la dificultad que conlleva una investigación respecto a otras depende de factores
exógenos. Los elementos contextuales dan cuenta de las circunstancias de comisión
del ilícito y sirven para diferenciar aquellos hechos delictuosos que, por las
particularidades de su comisión, representan un desafío por el desarrollo de técnicas
de investigación extraordinarias y especiales, además del tiempo que requiere su
esclarecimiento. La información provista al AMPF por agentes de la Policía Federal
Ministerial y los analistas de las Unidades de Análisis Estratégico y de Contexto deberá
facilitar la estimación de recursos humanos, materiales y financieros necesarios para el
correcto desarrollo de la investigación y el esclarecimiento de los hechos. Con este
propósito se propone atender las siguientes variables:
 Incidencia delictiva: esta variable da peso a la evolución de la incidencia delictiva

de la conducta, porque la frecuencia de comisión la sitúa como un foco de
atención.
 Nivel de riesgo de la zona: con base en el área geográfica en la que se presenta
el hecho, se determina considerando la presencia de grupos criminales.
 Existencia de grupos criminales con el mismo modus operandi: la existencia de
grupos que operan con planes criminales enfocados en sectores específicos
puede deberse a la presencia de una organización estructurada con capacidad
de incrementar la masividad, sistematicidad y violencia de los delitos.
 Redes de vínculos entre sujetos u organizaciones criminales.
La información necesaria para la ponderación de estas variables corresponde con los

trabajos de inteligencia que desarrolla la Institución a partir de los operativos tácticos y
la ejecución de los actos de investigación. La valoración sobre los elementos
contextuales, en conjunción con la determinación de la gravedad a partir de la
clasificación jurídica del caso, permitirá a los AMPF establecer la prioridad en cuestión,
además de indicar la correcta canalización de la carpeta de investigación.
3.3. Circuito de selección de casos

Para situar en contexto la forma en que el Plan de Persecución Penal está acoplado al
Programa Piloto para la Actualización del Modelo de Gestión de la FGR, se analizaron
los datos concernientes a las carpetas de investigación iniciadas en 2018 para
ejemplificar el proceso mediante el que la VUA deriva los asuntos a la UIL, o bien,
procede con su análisis a efecto de desestimar los asuntos que no sean competencia
de la Institución.
35
El Titular de la UIL realizará la clasificación del tipo de delito y las características de la

denuncia a fin de determinar el trámite correspondiente. En la siguiente tabla se
muestra la distribución que presentaron las carpetas de investigación de acuerdo con
su incidencia delictiva, así como la cantidad que inició con y sin detenido, a efecto de
visualizar una prospección de la proporción y tipo de asuntos que podrían derivarse a la
UIL.
Investigaciones 2018 Sin detenido Con detenido

Incidencia delictiva
Absolutos Relativos Absolutos Relativos Absolutos Relativos
Código Penal Federal 57,358 51% 53,035 92% 4,323 8%

Patrimoniales 37,020 33% 36,132 98% 888 2%
Contra la Salud 6,430 6% 4,062 63% 2,368 37%
Falsedad 2,940 3% 2,598 88% 342 12%
Corrupción 2,909 3% 2,871 99% 38 1%
Ambientales 1,369 1% 983 72% 386 28%
Contra la Autoridad 1,053 1% 1,025 97% 28 3%
Contra la Vida 907 1% 885 98% 22 2%
Contra la Paz 612 1% 604 99% 8 1%
Contra la Administración de Justicia 584 1% 581 99% 3 1%
Contra la Economía Pública 501 0.4% 498 99% 3 1%
ORPI 473 0.4% 314 66% 159 34%
Vías de Comunicación 464 0.4% 449 97% 15 3%
Derechos de Autor 427 0.4% 405 95% 22 5%
Responsabilidad Profesional 369 0.3% 368 100% 1 0%
Sin catalogar 260 0.2% 237 91% 23 9%
Contra la Libertad 201 0.2% 201 100% 0%
Privación Ilegal de la Libertad 176 0.2% 174 99% 2 1%
Contra el Libre Desarrollo 169 0.2% 168 99% 1 1%
Contra la Seguridad de la Nación 128 0.1% 128 100% 0%
Integridad Corporal 86 0.1% 85 99% 1 1%
Revelación de Secretos 85 0.1% 85 100% 0%
Contra la Humanidad 74 0.1% 74 100% 0%
Electorales 60 0.1% 55 92% 5 8%
Contra la Seguridad Pública 54 0.05% 46 85% 8 15%
Otros 7 0.01% 7 100% 0%
Delitos en Materia de Hidrocarburos 14,458 13% 12,096 84% 2,362 16%
Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos 13,827 12% 4,927 36% 8,900 64%
Leyes de Instituciones de Crédito, Inversión, Fianzas y Seguros 10,175 9% 10,121 99% 54 1%
Otras Leyes Especiales 6,451 6% 6,357 99% 94 1%
Ley de Vías Generales de Comunicación 3,745 3% 3,731 100% 14 0%
Código Fiscal de la Federación 2,857 3% 1,896 66% 961 34%
Ley de la Propiedad Industrial 1,612 1% 1,498 93% 114 7%
36
Investigaciones 2018 Sin detenido Con detenido

Incidencia delictiva
Absolutos Relativos Absolutos Relativos Absolutos Relativos
Ley General de Salud 1,099 1% 451 41% 648 59%

Narcomenudeo 993 1% 370 37% 623 63%
Otros 106 0.1% 81 76% 25 24%
Ley de Migración 764 1% 156 20% 608 80%
Ley Federal contra la Delincuencia Organizada 175 0.2% 173 99% 2 1%
Otros 120 0.1% 119 99% 1 1%
Contra la Salud 55 0.05% 54 98% 1 2%
Ley General en Materia de Delitos Electorales 114 0.1% 111 97% 3 3%
Total general 112,635 100% 94,552 84% 18,083 16%
Fuente: Elaboración propia a partir de información provista por la Dirección General de Planeación y Proyectos Estratégicos.
En promedio, 42 por ciento de las carpetas de investigación que se inician en la

Institución derivan de denuncias de delitos de carácter patrimonial o de los tipificados
en las Leyes de Instituciones de Crédito, Inversión, Fianzas y Seguros; esto implica que
gran parte de los recursos y capacidades de la FGR se destinan a investigar ilícitos que,
hasta cierto punto, no son graves y que además presentan pocas probabilidades de
éxito, en virtud de que el 98 y 99 por ciento, respectivamente, inicia sin la identificación
de un imputado. Destaca, además, la tendencia que muestran las carpetas de
investigación relacionadas con delitos de armas de fuego y narcomenudeo, pues la
mayor proporción inicia con un imputado conocido, lo cual explica el grado de
efectividad institucional en tales materias.
Bajo el esquema actual, las carpetas de investigación permanecen periodos

injustificados en las instancias de entrada, en consecuencia, las víctimas no reciben una
respuesta institucional oportuna y razonable a sus denuncias. Para transformar esta
dinámica la Fiscalía debe desarrollar capacidades que le permitan ofrecer una
respuesta apropiada a cada caso, esto puede conseguirse a través de esta política de
priorización y del circuito de selección de casos, especificándose las unidades de la FGR
a las que se pueden derivar las denuncias, así como el tipo de hechos que éstas pueden
atender.
Una política con estas características implica la diferenciación de procesos de atención

dependiendo del tipo de asunto. Retomando la estructura general del Programa Piloto
del Modelo de Gestión institucional, se identifican cuatro posibilidades de
segmentación de la carga de trabajo posterior a su recepción en la instancia de primer
contacto con el usuario, así como una unidad transversal:
 Área de Tramitación Masiva (denuncias con detenido).

 Área de Atención Temprana (denuncias sin detenido).
 Equipos de Investigación y Litigación (delitos complejos con detenido).
 Unidad de Casos Transversales (delitos complejos sin detenido).
 Unidad de Justicia Alternativa (Transversal).
37
El tipo de respuesta que podrá ofrecer la Institución debe apegarse a criterios de

priorización de objetivos para evitar que la subjetividad de los operadores sea el
razonamiento primigenio para determinar la ruta de atención que seguirán los casos, de
lo contrario, la FGR daría continuidad al esquema de gestión de la carga de trabajo en
el que los ministerios públicos controlan el destino de las denuncias y que poco aporta
a su judicialización. Por obvias razones, el reto principal para esta política consiste en
estandarizar el uso de los criterios de priorización para derivar las denuncias a las
instancias pertinentes. La aspiración de esta propuesta radica en que la FGR pueda
ofrecer respuestas predecibles a la población dependiendo de las características de las
denuncias, a través de procesos de atención, canalización e investigación eficaces y
eficientes.
A continuación, se describe cada una de las respuestas institucionales mencionadas, así

como una aproximación a los delitos que deberían atender de acuerdo con la
complejidad investigativa del delito que se reporta. El propósito es exponer el
funcionamiento de cada instancia y orientar a las personas titulares de las unidades
sustantivas en la construcción de su programa de trabajo, el cual deberá estar incluido
en sus Planes de Persecución específicos y revisarse periódicamente para ajustarse a
cambios en la incidencia delictiva y las capacidades de la organización. 51
La aplicación de la política de priorización, en el Piloto del Modelo de Gestión, se ubica

en el proceso de “determinación”, en el cual el Titular de la UIL (o quien éste determine)
al momento de recibir el caso de la VUA, procederá a determinar la prioridad de la
carpeta de investigación recibida para canalizarla al área correspondiente de acuerdo
con su gravedad y dificultad.
a. Área de Tramitación Masiva (denuncias con detenido o imputado conocido).
Como se expuso con antelación, la FGR tiene mayores probabilidades de judicializar

casos que inician con detenido (flagrancia). Por ello, el nuevo Modelo de Gestión prevé
la existencia de Áreas de Tramitación Masiva (ATM) al interior de las UIL, las cuales
estarán conformadas por fiscales responsables de tratar los delitos que cumplan los
siguientes supuestos:
 Que el delito no sea de remisión inmediata al AMPF con funciones de

Investigación y Litigación (no especificado en los ejes delictivos).
 Que el imputado sea conocido.
 Que sea procedente alguna solución alterna al conflicto penal.
En 2018 se registró un total de 112 mil 635 investigaciones, de las cuales solo el 16 por
ciento inició con detenido o imputado conocido. Adicionalmente, de acuerdo con la
tendencia presentada durante ese año, en promedio, únicamente el 6.8 por ciento del
51
Estos supuestos de atención se elaboraron con base en las estadísticas disponibles de la Dirección General de
Planeación y Proyectos Estratégicos. Se considera que estos datos son útiles para la identificación de necesidades
precisas en términos de capacidad de las áreas que integrarán las UIL de las unidades centrales y desconcentradas.
38
inventario cumplió con los criterios antes señalados y, por ende, representa la
proporción aproximada que debería derivarse a las ATM.
Bajo estos supuestos, los casos de flagrancia -baja gravedad y baja dificultad
investigativa- se derivarán de forma automática a las ATM sin la participación sustantiva
de los Equipos de Investigación y Litigación (EIL). Adicionalmente, los datos constatan
que en promedio un 21 por ciento de los delitos derivables a estas áreas serían
susceptibles de desahogarse a través de acuerdos reparatorios entre las partes (Unidad
de Justicia Alternativa - UJA). 52 Lo anterior facilitaría una rápida determinación de tales
asuntos sin la necesidad de proseguir con el procedimiento penal completo. A efecto
de conseguirlo, el AMPF responsable analizará la procedencia de un acuerdo
reparatorio o formas de terminación anticipada, no obstante, agotadas estas
alternativas, dará celeridad al proceso penal.
Este tipo de delitos representan parte del quehacer cotidiano institucional, por lo tanto,
las ATM serán responsables de atender desde la denuncia hasta su conclusión y estarán
desplegadas en las unidades desconcentradas de la FGR. Para conseguirlo requerirán
de capacidades institucionales (médicos legistas, expertos en derechos humanos,
agentes de la Policía de Investigación, etc.) para procesar en forma expedita las
detenciones de presuntos responsables puestos a disposición por las autoridades
correspondientes (Guardia Nacional, Ejército, Marina, Policías Estatales y Policías
Municipales, etc.). Lo anterior implica infraestructura y capacidades humanas suficientes
para procesar estos delitos, 53 además de la definición de protocolos que guíen la
actuación del personal del servicio público, a efecto de que los actos iniciales de
investigación y el trato a la persona imputada se realicen respetando sus derechos
humanos, con base en los principios del debido proceso. Lo anterior permitirá construir
casos sólidos y acudir a la audiencia inicial ante el juez de control en tiempo y forma.
b. Área de Atención Temprana (denuncias sin detenido).
Conforme a la tendencia registrada en 2018, se calcula que las Áreas de Atención

Temprana (AAT) recibirán aproximadamente el 60 por ciento de las investigaciones
iniciadas; en virtud de que éstas representan el porcentaje que cumplió con los
siguientes criterios:
 Que el delito no sea de remisión inmediata al AMPF con funciones de

Investigación y Litigación (no especificado en los ejes delictivos).
 Que el imputado sea desconocido o parcialmente conocido.
 Que proceda la celebración de acuerdos reparatorios.
Los fiscales con funciones de atención temprana se harán cargo de delitos de baja
gravedad, pero con dificultad investigativa, es decir, delitos en los que solo se tienen
52
Principalmente se trata de delitos patrimoniales, así como de algunos tipificados en el Código Fiscal de la Federación
y la Ley de Propiedad Industrial.
53
De acuerdo con los datos de 2018, principalmente se trata de delitos tipificados en la Ley Federal de Armas de Fuego
y Explosivos y en el título séptimo del Código Penal Federal.
39
algunos indicios y/o no se conoce la identidad del probable responsable. A pesar de

que se trata de delitos no complejos, la factibilidad que ofrecen los indicios demanda la
realización de investigaciones para poder judicializar algunos de ellos. Los registros de
carpetas de investigación evidencian una gran proporción de asuntos con estas
características (principalmente de índole patrimonial, 50 por ciento); no obstante, se
debe considerar que la relevancia de las AAT consistirá en dar cumplimiento a cuatro
funciones indispensables para el correcto funcionamiento del Piloto del Modelo de
Gestión:
 Desestimar a través de las determinaciones conducentes (No Ejercicio de la

Acción Penal -NEAP-, Abstención de Investigar e Incompetencia) los asuntos
que, por falta de elementos, presenten nulas probabilidades de éxito, decisión
que deberá notificar al denunciante/querellante en un escrito fundado y
motivado;
 Determinar el Archivo Temporal para los asuntos con probabilidades de éxito
bajas, pero con elementos suficientes para ser investigados, con el propósito de
que la Unidad de Casos Transversales (UCT) pueda seguir una línea de
investigación y aportar más elementos al caso;
 Priorizar la canalización de asuntos susceptibles de mediación a la UJA para
celebrar acuerdos reparatorios, una vez que se identifique y localice al presunto
responsable y éste acepte su responsabilidad; y
 Judicializar los casos en los que se identifique a la persona imputada, así como
aquellos donde no fue posible celebrar el acuerdo reparatorio.
Este tipo de investigaciones también se realizarán en forma desconcentrada en las

unidades de la FGR, pero es importante recalcar que, de acuerdo con la tendencia, una
proporción considerable de este tipo de investigaciones sería susceptible de acuerdos
reparatorios, en consecuencia, resulta elemental que los equipos colaborativos de la
AAT dispongan de la capacidad suficiente para procesarlos por esta vía.
c. Equipos de Investigación y Litigación (delitos complejos con detenido)
Los delitos complejos son aquellos con repercusiones severas en las víctimas o que
vulneran la estabilidad del Estado. El Plan de Persecución Penal pone especial énfasis
en la reducción de la tasa de impunidad de este tipo de delitos. Generar resultados al
respecto significa realizar investigaciones sólidas basadas en evidencias que redunden
en judicializaciones exitosas, todo ello mientras se mitigan los riesgos a los que están
expuestos las víctimas y los testigos.
La FGR debe focalizar sus capacidades para esclarecer rápida y eficazmente estos
delitos. 54 Para conseguirlo, el Piloto del Modelo de Gestión prevé un tratamiento
diferenciado de estas carpetas de investigación a través de los EIL. La premisa central
es que los delitos complejos se conduzcan con protocolos específicos para que las
pruebas y testigos no se pierdan con un procesamiento burocrático e inadecuado de
54
Las probabilidades de éxito de los casos que involucran delitos complejos son directamente proporcionales con la
velocidad con que los equipos de la Fiscalía tienen conocimiento de estos e inician los primeros actos de investigación.
40
investigación y se identifiquen las necesidades específicas de las víctimas (medidas de

atención y protección).
El segmento de la carga de trabajo que podría derivarse a los EIL abarca los delitos
considerados dentro de los ejes delictivos del Plan de Persecución Penal. En específico,
contempla las denuncias que involucran delitos de gravedad alta y que inician con
detenido (lo cual disminuye su dificultad investigativa). Por lo tanto, el equipo que recibe
el caso será el encargado de esclarecer el delito en cuestión, en consecuencia, los
AMPF con funciones de investigación y litigación serán aquellos con las capacidades
técnico-jurídicas para recibir la denuncia, iniciar la carpeta y realizar las acciones de
investigación en coordinación con agentes de la Policía Federal Ministerial (PFM), peritos
y analistas de las Unidades de Análisis Estratégico y de Contexto.
El funcionamiento de los Equipos de Investigación y Litigación se regirá por los

siguientes principios y características:
 El equipo que llevará el caso es el que recibe la denuncia.

 Los AMPF elaborarán planes de investigación donde definan las acciones de
investigación (policiales y periciales), así como los criterios para la construcción
de líneas de investigación.
 Se contará con protocolos de atención de víctimas según el tipo de delito, los
cuales deberán elaborarse con perspectiva de género.
 La función fiscal privilegiará la maximización de las probabilidades de éxito de la
investigación y del juicio.
De acuerdo con las cifras de carpetas de investigación registradas en 2018, la

proporción de la carga de trabajo que podría derivarse directamente a los EIL es
aproximadamente el 9.2 por ciento, de acuerdo con los siguientes criterios:
 Delitos considerados entre los ejes delictivos del Plan de Persecución Penal o
aquellos no considerados que ameriten prisión preventiva oficiosa.
 Delitos que por el contexto de comisión se consideren de alta relevancia.
 Delitos que impliquen actos de investigación con cierto grado de dificultad.
En este orden de ideas, se emitió la circular C/001/19 del Fiscal General de la República
donde se faculta a la Unidad para la Implementación del Sistema Procesal Penal
Acusatorio (UISPPA) para brindar asesoría técnico jurídica y de gestión, así como fungir
como órgano de consulta en los asuntos que impliquen alta complejidad, para obtener
la eficaz judicialización, para ello, el AMPF encargado del caso deberá informar a la
UISPPA conforme con lo estipulado en el Oficio UISPPA/OFI/441080/2019, para recibir
la opinión, así como para que esta unidad de seguimiento al resultado de la audiencia
inicial.
d. Unidad de Casos Transversales (delitos complejos sin detenido)
La última clasificación de la carga de trabajo agrupará casos donde la gravedad y la

dificultad investigativa es alta (23.7 por ciento). En este segmento también se encuentran
41
comprendidos delitos enlistados en los ejes delictivos, con la particularidad de que su

denuncia inició sin un imputado y, muy probablemente, con indicios insuficientes. Por lo
tanto, el proceso de investigación de este tipo de asuntos será más extenso y requerirá
de capacidades especializadas para identificar patrones y modus operandi de la persona
o las personas responsables, lo cual estará a cargo de los analistas de las Unidades de
Análisis Estratégico y de Contexto.
Puede constatarse que los delitos en materia de hidrocarburos constituyen poco menos
de la mitad del inventario de causas que podrían investigar las UCT y representan un
claro ejemplo de ilícitos cuya dinámica de comisión dificulta su investigación individual
e independiente, pero que dado su impacto resultan socialmente representativos. Este
tipo de casos deben analizarse en contexto, contemplando los factores y actores
involucrados para identificar situaciones y personajes reiterativos que den cuenta de la
estructura y modus operandi de las organizaciones criminales que cometen estos y
otros ilícitos conexos.
Para hacer frente a esta situación, el nuevo Modelo de Gestión propone la creación de
Unidades de Casos Transversales. Dada su vocación, las UCT no procesarán casos
individuales, sino conjuntos de estos para articular elementos y situaciones conexas. Las
y los fiscales con estas funciones recibirán asuntos complejos donde no se identifique
imputado y no existan líneas de investigación suficientes, así como aquellos
determinados en archivo temporal por las demás áreas de la UIL, a efecto de coordinar
y supervisar los actos de investigación de los operadores especializados en
criminología, quienes a partir de cruces de datos y análisis de información identificarán
patrones para realizar investigaciones específicas sobre organizaciones criminales.
3.3.1. Despliegue territorial

La información anteriormente presentada está organizada con base en el Programa
Piloto para la Actualización del Modelo de Gestión, 55 coordinado por la UISPPA, que
surgió por instrucción del Fiscal General de la República en cumplimiento del Objetivo
3 del PPPp “Transformar el Modelo de Gestión Tipo”. Dicho instrumento tiene como
objetivo implementar las adecuaciones propuestas al Modelo de Gestión Tipo, las
cuales están enfocadas a optimizar la atención integral al público y crear equipos de
investigación y litigación con vocación de trabajo colaborativo.
El programa piloto considera cuatro áreas especializadas de atención (ATM, AAT, EIL y
UCT) con el propósito de maximizar las capacidades instruccionales, en virtud de que
los hallazgos indican que la disponibilidad de operadores es insuficiente para atender
las denuncias recibidas a diario en unidades centrales y desconcentradas. Por lo tanto,
el modelo permite tres tipos de variaciones en su composición según la cantidad de
asuntos que atiende cada unidad desconcentrada. Cabe resaltar que en todas las
versiones se contempla la instalación de la VUA, la diferencia radica en las áreas que
55
El programa comenzó a implementarse en una primera etapa en Tijuana, Baja California, Pachuca, Hidalgo, y
Campeche, Campeche, a partir del lunes 27 de mayo de 2019.
42
podrán conformar la UIL. Además, debido a que parte de la estrategia del PPP privilegia
el uso de mecanismos de justicia alternativa, en todas las variantes se considera la
existencia de una Unidad de Justicia Alternativa responsable de celebrar los
mecanismos alternativos de solución de controversias, dicha unidad estará en
constante comunicación con las áreas de Atención Temprana y Tramitación Masiva, ya
que los casos de baja complejidad son los susceptibles a resolverse por medio de estos.
a. Gestión y atención de alto flujo de asuntos
Esta variante es la versión completa del programa piloto del Modelo de Gestión Tipo y,
como su nombre lo indica, está pensada para ponerse en marcha en las unidades
desconcentradas con un alto flujo diario de asuntos. Se contempla la integración de las
cuatro principales áreas antes descritas y estarán compuestas de acuerdo con el
siguiente esquema:
Este submodelo divide la atención de los casos según su prioridad, y se clasifican en

asuntos de alta complejidad y asuntos de baja complejidad. El paso siguiente en la
atención está determinado por la existencia de un detenido, ya que, de acuerdo con el
Código Nacional de Procedimientos Penales, el AMPF tiene un lapso de 48 horas para
determinar la situación legal de la persona detenida; por lo tanto, esta limitación de
tiempos en la investigación de los casos obliga a que existan áreas encargadas de
darles trámite. Una vez asignada la carpeta de investigación al área correspondiente, el
siguiente paso dentro del proceso de gestión es la determinación de dicha carpeta, la
43
cual, como puede observarse en el esquema antes presentado, dependerá de igual

forma de la prioridad del asunto.
b. Gestión y atención de mediano flujo de asuntos
Como el nombre lo indica, esta versión está planteada para unidades desconcentradas
con flujo moderado de asuntos diarios. La principal característica de este submodelo de
organización es que, para la atención de casos de baja complejidad, solo contará con el
Área de Atención Temprana, la cual llevará asuntos con y sin detenido. Por tal motivo,
los equipos colaborativos de dicha área, debido a lo dispuesto en la reglamentación
vigente, deberán privilegiar la atención de los casos con detenidos. En este sentido, el
esquema de organización queda de la siguiente manera:
c. Gestión y atención de bajo flujo de asuntos
Para las unidades desconcentradas de bajo flujo diario de asuntos, se desarrolló esta
versión más simplificada del piloto del modelo de gestión. En este formato se sigue
considerando la atención diferenciada de los casos dependiendo la complejidad, la
diferencia es que solo contempla un área de atención para cada tipo. Es decir, los casos
de alta complejidad serán atendidos por el Equipo de Investigación y Litigación,
priorizando los asuntos que inicien con detenido. Para los casos de baja complejidad se
contempla la existencia del Área de Atención Temprana, cuya dinámica de trabajo será
similar a la descrita en la versión de mediano flujo. Por lo tanto, el esquema de trabajo
que seguirán este tipo de unidades desconcentradas será el siguiente:
44
3.4. Directrices generales de priorización

Con el propósito de favorecer un mejor entendimiento de la política y criterios hasta
ahora descritos, a continuación, se especifican directrices generales de priorización que
las unidades centrales y desconcentradas de la FGR deberán considerar para hacer
operativo el Plan de Persecución Penal, las cuales retoman las contribuciones de los
titulares de las unidades fiscales y de investigación de la Institución.
 Para la liquidación del rezago histórico (pasivo), se destinará el 70 por ciento de

los AMPF, quienes también serán responsables de casos de baja complejidad.
Los casos relevantes recibirán una atención especial. Se destinará el 30 por
ciento de los AMPF para su investigación y persecución. Una vez concluida esta
primera etapa de estabilización del rezago, la fórmula se revertirá
progresivamente para destinar más AMPF a la atención de casos relevantes.
 Se consideran asuntos de alta complejidad aquellos que cumplan con uno o
varios de los siguientes criterios:
• Los considerados en los diez ejes delictivos.
• Delitos que ameriten prisión preventiva oficiosa.
• Aquellos que por el contexto de la comisión se consideren de alta
relevancia.
• Aquellos cuyos actos de investigación para la integración de la carpeta
de investigación representen un considerable grado de dificultad.
• Aquellos que vulneren, laceren o dificulten el disfrute de los derechos
político-electorales por razón de género.
45
• Aquellos donde se adviertan hechos que generen una alta trascendencia

social y exista la presunta participación de autoridades de dos o más
poderes federales o locales, que además de afectar a la víctima, afectan
a la sociedad. Para lo cual, se deben acreditar dos supuestos: 1) Prueba
de la existencia de violaciones a derechos fundamentales; y 2) La
clasificación de esas violaciones como graves, susceptibles de valoración
a través de criterios cualitativos y cuantitativos.
• Aquellos cuya evolución de la incidencia delictiva, masividad o
radicalidad de sus patrones así lo amerite.
• Los que el Fiscal General o los titulares de las unidades centrales
determinen con este carácter.
 Las unidades desconcentradas a cargo de la Subprocuraduría de Control
Regional, Procedimientos Penales y Amparo, atenderán los asuntos regulares
(de trámite cotidiano a la comunidad) otorgando una respuesta inmediata.
 Los asuntos relevantes (por su complejidad investigativa) se deberán atender en
las fiscalías especializadas para su atención. Las diligencias urgentes, las
medidas de protección y la atención a las víctimas se realizará desde la instancia
de conocimiento.
 Se debe privilegiar la apertura de carpetas de investigación, pero, en caso de
que no existan elementos o se generen acusaciones sin viabilidad, se debe
fundar y motivar pronta y expeditamente su baja.
 Las carpetas de investigación deberán contar con un plan de investigación que
únicamente contendrá las diligencias necesarias, para evitar que el personal
sustantivo continuamente solicite nuevas que resultan infructuosas y generen
atrasos y dispendio de recursos.
 Las carpetas en archivo temporal deberán hacerse del conocimiento del Titular
de la Unidad de Casos Transversales para que comience la identificación de
patrones delictivos comunes que permitan la definición de líneas de
investigación, así como la identificación de un probable responsable.
 La productividad de los AMPF se medirá conforme al número de carpetas
judicializadas y sentencias obtenidas.
 Se deberá destinar un mayor número de AMPF para atender el rezago histórico.
 Toda judicialización de asuntos que impliquen alta complejidad o por su
importancia y trascendencia lo ameriten, deberá tener la asesoría técnico-
jurídica y de gestión de la UISPPA respecto a su viabilidad, así como auxiliar en
la litigación estratégica que permita obtener la eficaz determinación de los
procesos.
 En el caso de delitos de alto impacto en que confluyan competencias entre el
ministerio público local y el Ministerio Público de la Federación, se realizarán
investigaciones conjuntas. La autoridad local deberá responsabilizarse del
desahogo de diligencias, peritajes, compartición de información de inteligencia
y apoyo policial en la investigación a cargo del MPF.
46
4. Planteamiento estratégico del Plan

En este apartado se presenta el planteamiento estratégico, incluyendo la misión, visión
y valores institucionales, así como los ejes, objetivos y líneas de acción.
Consecuentemente, se expone la estructura de gobernanza con la que se propone
implementar tales directrices. Los aspectos metodológicos que enmarcan la
formulación de esta planificación se estructuran en tres apartados:
I) Se plantea el nuevo perfilamiento institucional como ideal a construir y

consolidar.
II) Se desarrolla un análisis estratégico que permite visualizar la situación actual
de la Institución, a efecto de determinar procesos claros que favorezcan la
eficacia y eficiencia en la investigación, persecución y ejercicio de la acción
penal.
III) Se formula la estrategia institucional que consolida los elementos
identificados a través de ejes, objetivos y líneas de acción, los cuales servirán
como insumo para proyectar las necesidades de especialización técnica, así
como la asignación de recursos para hacer frente a los problemas
estructurales que podrían repercutir negativamente en la persecución
penal.56
4.1. Perfilamiento institucional

La Fiscalía General de la República es un órgano autónomo dotado de estructura,
personalidad y patrimonio propios, responsable de vigilar la observancia constitucional
y legal para la debida investigación, persecución y ejercicio de la acción penal de delitos
del fuero federal. En consecuencia, establece instrumentos que permiten crear
estrategias de priorización para combatir de manera eficaz los fenómenos criminales de
mayor complejidad, así como dar la adecuada atención a aquellos de menor
complejidad buscando la mejor alternativa al conflicto penal mediante mecanismos de
conciliación y resolución extrajudicial de conflictos para restaurar el tejido social dañado
por el delito.
4.1.1. Misión
Investigar y perseguir delitos federales, así como ejercer la acción penal pública en
forma autónoma y estratégica, a efecto de garantizar el derecho de acceso a la justicia
y privilegiar la mejor solución al conflicto penal con apego al debido proceso y respeto
a los derechos humanos de víctimas e imputados para esclarecer los hechos, reparar el
daño y que el delito no quede impune.
56
Es preciso señalar que los objetivos estratégicos y líneas de acción en materia de fortalecimiento institucional se
encuentran especificados en el Plan Estratégico de Transición, ya que es de su competencia consolidar los elementos
habitadores de la transformación institucional.
47
4.1.2. Visión
Organismo autónomo, confiable y comprometido con la sociedad, integrado por

personas profesionales y con vocación de servicio que brindan un trato digno y ético a
la población, reconocido por su imparcialidad, eficacia y eficiencia en la investigación y
persecución penal estratégica, con procedimientos racionales de priorización y
atención inmediata de casos penales para garantizar el acceso a la justicia pronta y
expedita y abatir la impunidad.
Ministerio Público de la Federación
Orgáno autónomo
Fortalecimiento del Estado de Derecho
Protección de los derechos humanos
Investigación y persecución estratégica
Procuración de justicia pronta y expedita
4.1.3. Valores institucionales
Los valores institucionales establecen las cualidades que, al interior de una

organización, enmarcan el correcto desempeño y comportamiento de las y los
funcionarios públicos y, por los cuales, será bien considerado el servicio público
brindado por la Institución. De manera enunciativa, más no limitativa, se describen los
valores institucionales que se observarán en la Fiscalía General de la República:
48
Valores institucionales
La imparcialidad supone que la FGR permanezca ecuánime y comprometida
con la verdad jurídica, en consecuencia, su servicio público debe ser objetivo,
Imparcialidad sin conceder preferencias o privilegios indebidos a organización o persona
alguna, sin dejarse influir por simpatías o antipatías personales, intimidación,
amenazas o militancias políticas.
La FGR garantizará el acceso a la justicia mediante mecanismos que faciliten

Accesibilidad el acercamiento entre la víctima u ofendido y el ministerio público. El diseño
institucional deberá permitir que, donde se presente un hecho considerado
como delito, exista la posibilidad de denunciarlo e investigarlo.
La rendición de cuentas supone que la Institución informa lo que hace, es el

Rendición de cuentas principio y valor propio de la función pública por virtud del cual se pone en
conocimiento de la sociedad lo que se ha realizado, se hace un balance del
uso que se le da a los recursos y del ejercicio de la autoridad confiada.
Garante del cumplimiento constitucional y legal de los preceptos más

Respeto a los elevados de las personas, la FGR se reconoce como una Institución
derechos humanos respetuosa, garante y protectora de los derechos humanos; los cuales rigen al
interior de su estructura y funcionamiento institucional e imponen la
obligatoriedad de respeto irrestricto a la dignidad humana.
En su diseño de política institucional, la FGR instaurará la perspectiva y

transversalidad de género a través de la incorporación del enfoque de
igualdad y de no discriminación. Por lo tanto, se incorporarán en su
funcionamiento los principios rectores de igualdad sustantiva y de
Perspectiva de género
oportunidades entre hombres y mujeres, de inclusión y respeto a la pluralidad.
De igual manera, la perspectiva de género estará presente en el actuar de
AMPF, policías, peritos y analistas quienes deberán imprimir en su trabajo estos
principios, a través de la observancia a las normas y protocolos que la
Institución emita.
Derivado de la composición pluricultural de la nación, que originalmente se

sustenta en sus pueblos indígenas, la FGR actuará con estricto respeto a sus
diferencias para desarrollar las capacidades institucionales que permitan
Interculturalidad
otorgar un trato respetuoso y diferenciado, tomando en cuenta el origen étnico
y cultural de las personas. Las relaciones interculturales y el respeto a las
diferencias se consagrarán en el actuar de los operadores del sistema penal,
así como en los reglamentos y formas de funcionamiento institucional.
La FGR observará el principio de interés superior de la niñez en todas las etapas

del proceso penal en las que se involucre a una niña, niño o adolescente.
Perspectiva de niñez y Privilegiará la garantía a sus derechos y tendrá como principio de actuación la
adolescencia emisión de las órdenes de protección necesarias para evitar su revictimización.
De igual manera, se garantizarán espacios y personal adecuadamente
capacitado para la atención de este sector de la población especialmente
vulnerable.
49
4.2. Análisis estratégico

El análisis presentado en esta sección parte de las evidencias proporcionadas por el
PPPp, así como de información que permitió comprender el contexto y situación actual
de la Institución; en particular, se utilizó como insumo las aportaciones que las y los
funcionarios titulares y expertos de las unidades centrales de la FGR manifestaron en
diversas reuniones de trabajo; con lo cual fue posible identificar ocho factores que
repercuten en el desempeño institucional y sobre los cuales se debe trabajar para
optimizar la gestión interna, mismos que se presentan en primera instancia, para
subsecuentemente mostrar su sistematización a través del establecimiento de
fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas (FODA).
4.2.1. Factores que repercuten en el desempeño institucional
a. Suficiencia presupuestaria
La implementación del modelo de investigación criminal, así como del esquema de

persecución penal estratégica requiere de recursos financieros suficientes, de lo
contrario se limitarían las funciones de los operadores sustantivos. Sin embargo, la
asignación presupuestal otorgada a la Institución en los últimos años únicamente
permitió mantener la operación cotidiana, con lo cual, se postergaron mejoras
necesarias en rubros clave para la persecución e investigación del delito, entre las que
destacan:
 La adquisición y actualización de tecnologías para la investigación científica.

 El diseño y desarrollo de plataformas de información integrales en beneficio de
los procesos de gestión.
 La adquisición, adaptación o remodelación de infraestructura necesaria para el
adecuado desempeño de la función del MPF.
 Los procesos de reclutamiento, contratación, formación, capacitación,
certificación, estímulo y, en su caso, retiro del personal.
En este sentido, se hace latente el respeto a la autonomía presupuestaria y de gestión

de la Fiscalía, para asegurar una adecuada disposición y aprovechamiento de los
recursos.
b. Clima y cultura organizacional:
El personal que labora en la FGR debe desempeñar sus responsabilidades con valores
éticos y profesionales: vocación de servicio, profesionalismo, excelencia, etcétera.
Cuando dichos aspectos no son tomados en consideración repercuten en la cultura
organizacional y, en consecuencia, provocan un clima laboral adverso para el
cumplimiento de los objetivos establecidos a corto, mediano y largo plazo. Las brechas
detectadas en torno a estos aspectos se atribuyen a que:
50
 La distribución de tareas entre el personal sustantivo es inequitativa.

 Las posibilidades de movilidad y desarrollo del personal son bajas.
 La experiencia, vocación y calidad laboral de las y los funcionarios no es
reconocida.
 La proporción del personal administrativo supera dos a uno a los elementos que
desempeñan funciones sustantivas y adjetivas, sumado a que la cantidad de
estos últimos es insuficiente.
c. Atención a víctimas y testigos:
La atención otorgada es deficiente porque funciona con esquemas de operación

obsoletos, esto genera una percepción negativa de la población respecto al servicio del
MPF y, consecuentemente, desincentiva la denuncia. Ante esta situación, surge la
necesidad de mejorar la relación con los usuarios, mediante procesos estandarizados y
evaluables y con funcionarias y funcionarios con un perfil idóneo (habilidades de
comunicación, atención al público y conocimientos legales).
Particularmente, la Institución busca optimizar y estandarizar su mecanismo de atención

en el primer punto de contacto con el propósito de mejorar la calidad del servicio
prestado a víctimas, ofendidos, imputados, testigos, abogados, etc. a efecto de que en
el ejercicio de las atribuciones no se vulneren los derechos de las y los usuarios del
sistema de procuración de justicia. Al respecto es posible identificar las siguientes
problemáticas:
 Los AMPF prestan una atención deficiente en el primer punto de contacto con la
población (tiempos de atención y espera excesivos, ausencia de asesoría y de
resoluciones fundadas y motivadas conforme a derecho).
 Infraestructura inadecuada o insuficiente para la atención de las y los usuarios
(víctimas, ofendidos, imputados, testigos, abogados, etc.) de acuerdo con sus
necesidades.
 Personal con nula vocación de servicio y poca capacitación para otorgar una
correcta atención a la población.
 Falta de personal en las áreas de atención (no necesariamente por carencia de
éste, sino por una distribución inadecuada).
 Control de gestión ineficiente en el registro y resguardo de documentos.
d. Prácticas de gestión:
El modelo de gestión se ajustó para adecuar la organización, procedimientos y

distribución del personal con las necesidades del sistema de justicia penal; 57 no
obstante, heredó la operación rígida y formalizada del sistema inquisitivo. El resultado
de ese ajuste dividió la operación en dos unidades ministeriales (UNAI y UIL), pero en la
práctica se mantuvo el esquema de un área de averiguaciones previas responsable de
57
El Modelo de Gestión Tipo para la Operación del Sistema de Justicia Penal Acusatorio en la Procuraduría General de la
República entró en vigor el 12 de febrero de 2016.
51
la investigación inicial y un área de consignaciones y procesos. Esto fragmentó la

actividad ministerial y ocasionó dilaciones en la investigación, dispendio de recursos
institucionales, tiempos excesivos en las resoluciones y un bajo índice de efectividad.
Para modificar las bases de operación en el nuevo modelo de gestión que se busca
consolidar, se debe fundar con solidez la actualización y simplificación de los trámites
vinculados con la función fiscal y la investigación criminal. La función fiscal debe ir
encaminada al correcto esclarecimiento de los hechos buscando la mejor solución al
conflicto penal y no solo a realizar trámites. El modelo de gestión deberá responder a
normas con procesos claros, que favorezcan la eficacia en la función sustantiva
institucional, así como la normalización de las operaciones adjetivas y administrativas.
La adecuación del modelo de gestión deberá propiciar:
 La mejora de los tiempos procesales y el incremento del porcentaje de

judicialización de casos.
 Procesos orientados a objetivos en cada tramo de control.
 Conformar un esquema de trámite y gestión de las causas penales enfocado en
otorgar la mejor alternativa al conflicto penal.
 La mejora en la capacidad (profesionalización y especialización) de las
autoridades encargadas de la investigación, mediante programas para el
desarrollo de habilidades específicas.
 Optimización de los recursos en atención a los procesos de investigación
policiales y científicos.
 Gestión del inventario de causas penales con base en la priorización y
despresurización de casos.
e. Sistemas informáticos:
La Institución debe contar con una infraestructura tecnológica actualizada que

contribuya a las tareas y actividades diarias de las y los operadores del sistema. No
obstante, existen diferentes brechas a nivel infraestructura; resulta fundamental
fortalecer y actualizar los sistemas y plataformas que contienen los repositorios de
datos con la finalidad de mejorar la producción, sistematización y reporte de
información, evitar un impacto negativo o fuga de información y brindar mantenimiento
y/o actualización a equipos de cómputo y sistemas tecnológicos, a efecto de obtener
mejores resultados en materia investigación criminal. Las áreas de oportunidad
identificadas se relacionan con:
 La seguridad de la información.
 La infraestructura limita la calidad de los servicios informáticos.
 La calidad de los registros limita a las áreas de inteligencia.
52
f. Generación de información:
La captura realizada por los fiscales tiende a ser de mala calidad porque el llenado de
algunos datos aún se realiza en forma manual y a través de diferentes plataformas, por
lo que el resto de la información que da cuenta de la trazabilidad (desempeño de la
Institución en cuanto al proceso de investigación y judicialización) de los casos, se
genera y procesa de diferentes formas dependiendo de la unidad administrativa de la
que se trate. La calidad de información debe ser suficiente y adecuada para la correcta
integración y procesamiento en las investigaciones.
En consecuencia, el tiempo de procesamiento es largo, la calidad de los registros es

deficiente y la capacidad de generar y compartir información oportuna y confiable es
muy limitada. Lo anterior obedece a:
 La deficiencia en la captura de información.

 La existencia de múltiples plataformas y bases grises.
 Carencia de un sistema de evaluación para la correcta gestión operativa.
g. Coordinación con otras instituciones:
El MPF debe fortalecer la coordinación con otras instituciones para conducir las
investigaciones adecuadamente y con un mejor desempeño en la persecución de los
delitos y el esclarecimiento de los hechos, por lo que algunas de las problemáticas
detectadas radican en que la vinculación con otras instituciones es endeble y con nulos
elementos de obligatoriedad entre las instancias signantes de acuerdos o convenios de
colaboración. La Institución deberá implementar estrategias que permitan establecer
coordinación regional con otras instancias (fiscalías y procuradurías locales, secretarías
de Seguridad Pública locales y municipales, Guardia Nacional, etc.), a efecto de definir
estándares adecuados a la realidad y particularidad de la incidencia delictiva en
distintas regiones del país, para un adecuado seguimiento en la investigación de los ejes
delictivos distribuidos en el territorio nacional.
h. Investigación criminal
La operación de las organizaciones criminales ha evolucionado hasta la ejecución de

procesos cuasi empresariales. El objetivo de estos grupos es la maximización del
beneficio económico (obtener mayores ingresos), por lo tanto, para aplicar mecanismos
legales más eficientes para la prevención y combate de los delitos, es necesario
comenzar a entender los ciclos económicos de los fenómenos criminales (oferta y
demanda, capital, medios de producción y división del trabajo). La aproximación al
fenómeno delictivo desde el entendimiento de los mercados ilícitos considera, entre
otros elementos, los siguientes:
53
 Diseño de un programa metodológico de investigación con énfasis en el

contexto económico regional.
 Ampliar la investigación del delito sobre las estructuras complejas de la
organización criminal y las conexiones entre crímenes que alimentan las
cadenas de valor del mercado ilícito.
 Entender la dinámica del delito para emprender acciones orientadas a los
recursos económicos que originan.
Lo anterior, obliga a que la Institución redefina sus métodos de investigación criminal
para procurar justicia a la sociedad de manera eficaz, pronta y expedita. Sin embargo,
las deficiencias en este rubro se manifiestan desde el inicio de la solicitud de un
mandamiento o diligencia hasta el procesamiento, análisis y emisión de los dictámenes
correspondientes, transcurriendo tiempos excesivos que, a su vez, ocasionan dilación
en la búsqueda, preservación y obtención de indicios y pruebas que legalmente se
deben cumplir para coadyuvar a la persecución de delitos. Por lo tanto, para que el
enfoque de la investigación criminal evolucione a un modelo capaz de analizar la
dinámica de los mercados ilícitos, se requiere cerrar espacios a la discrecionalidad,
arbitrariedad, injerencia política y corrupción que caracterizó el actuar de los
operadores, y promover la coordinación y priorización de investigaciones específicas en
función de la complejidad de los delitos y su contribución al desmantelamiento de
organizaciones criminales.
4.2.2. Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas (FODA)

Con el propósito de integrar un plan de trabajo capaz de atender las brechas detectadas
en el apartado anterior, a continuación, se sistematizan los hallazgos en una matriz
FODA, la cual permite recoger los factores endógenos y exógenos que impactan en la
operación de la FGR, así como posicionar distintas materias sobre las que este plan
deberá enfocarse. Lo anterior, bajo la premisa de que la consecución de algunas de
ellas requerirá un plazo más amplio.
Fortalezas Oportunidades
→ Órgano autónomo dotado de personalidad → Posicionamiento institucional en el debate de la
jurídica, estructura y patrimonio propios, política criminal y la política de persecución penal,
independiente de influencias externas que a efecto de proponer nuevos instrumentos en el
ámbito jurídico.
limiten el correcto desempeño de sus funciones
→ Establecimiento de una coordinación
y atribuciones constitucionales y legales.
interinstitucional integral, bajo estrictos
→ Institución renovada y comprometida con la protocolos que favorezcan la eficacia en la
investigación, persecución y ejercicio de la investigación de los fenómenos criminales
acción penal de delitos complejos del fuero distribuidos en distintas regiones del país (fiscalías
federal. y procuradurías locales, secretarías de Seguridad
→ Resultados positivos recientes en casos Pública locales y municipales, Guardia Nacional,
emblemáticos. etc.).
→ Procesos estandarizados y efectivos en delitos → Mejor percepción de las y los usuarios por la
de carácter patrimonial con imputado. estandarización de los servicios otorgados.
→ La FGR dispone de mayor confianza y aceptación → Desarrollo de un nuevo modelo de despliegue
ciudadana, respecto a la extinta PGR. territorial que facilite la coordinación con las
→ El proceso de transición institucional representa sedes y subsedes en beneficio de la función fiscal
un área de oportunidad para mejorar las normas, e investigación criminal.
procesos y estructuras institucionales. → Desarrollo de una estrategia de comunicación
→ Instalación de fiscalías especializadas. interna y externa para que la población y el
→ Operación de la Ventanilla Única de Atención personal que labora en la Institución logre una
como primer punto de contacto con los usuarios. identificación plena de las funciones del Ministerio
→ Nuevo modelo de gestión con mecanismos de Público de la Federación como órgano autónomo.
coordinación, articulación e intercambio de
54
información adecuados entre los operadores que

participan en el proceso de investigación y
persecución (equipos colaborativos).
→ Diseño y puesta en marcha del Sistema
Institucional de Evaluación de Resultados para
sistematizar y generar información a efecto de
evaluar el desempeño institucional e
individualizado de los operadores.
→ Formulación del Plan de Persecución Penal
provisional con el primer ejercicio de priorización
temática para focalizar las capacidades
institucionales en el esclarecimiento de
conductas delictivas complejas.
→ Mejora de los registros estadísticos con base en el
diseño de diccionarios institucionales de datos
con la validación del INEGI.
Debilidades Amenazas
→ Ley Orgánica de la Fiscalía General de la → Rechazo o postergación de las reformas legales
República disonante con la función fiscal e propuestas al Poder Legislativo.
investigativa de la Institución. → Proceso de transición simulado a causa de la
→ Operadores especializados insuficientes para resistencia al cambio.
atender la demanda de servicios de procuración → Desconocimiento del rol de la Institución por
de justicia. parte de la población y del sector público.
→ Saturación del inventario de casos a causa del → Campañas de desprestigio y presión de los
rezago histórico. medios de comunicación.
→ Subutilización de mecanismos de conciliación y → Incremento de la desconfianza ciudadana a causa
resolución extrajudicial de conflictos. de la impunidad.
→ Diseño institucional inadecuado porque se → Masividad, sofisticación e incremento de la
enfocan en atender los asuntos conforme al violencia de fenómenos criminales.
modelo inquisitivo. → Incremento de denuncias ingresadas sin
→ Excesiva carga laboral debido a que ingresa un imputado y que requieren un mayor esfuerzo para
gran número de denuncias y los fiscales no se su investigación.
abastecen para resolverlas caso a caso. → Reducción presupuestal de cara al surgimiento de
→ Rendimiento institucional bajo en la la FGR.
judicialización de delitos complejos debido a que
las capacidades de investigación y litigio son
deficientes.
→ El promedio general de eficiencia terminal en
sentencias condenatorias es bajo debido a que
los AMPF no desarrollan planes de investigación
o estos no son de calidad.
→ Brecha de capacidades técnicas en la función
policial y pericial, lo que ocasiona dilación e
ineficiencia en los procesos de investigación
científica.
→ Falta de capacitación continua y especializada
acorde a las necesidades institucionales.
→ La captura en el sistema Justi@Net es deficiente.
→ Los sistemas y servicios informáticos de la
Institución presentan deficiencias en equipo,
redes y tecnología.
Fuente: Elaboración propia a partir de hallazgos derivados de reuniones de trabajo con titulares de las unidades centrales de la FGR.
4.3. Plan de trabajo

La planeación estratégica permite comunicar los objetivos que la Institución se propone
alcanzar a través del PPP, lo cual disminuye la incertidumbre y brinda claridad respecto
al rumbo a seguir. De ahí la relevancia de disponer de un instrumento orientador con la
versatilidad necesaria para adaptarse a los retos que la situación política, económica y
social plantea a las instituciones de procuración de justicia, en general, y para la FGR,
en particular. Una lectura minuciosa de los artículos 6, 33 Apartado A, así como noveno
55
y décimo cuarto transitorios de la LOFGR permite identificar los objetivos del multicitado
Plan.
Orientar las prioridades de investigación, persecución y ejercicio de la acción

penal para ordenar las atribuciones institucionales, funciones del personal
Objetivo general: sustantivo, así como los objetivos y metas a corto, mediano y largo plazo de
la FGR, considerando las prioridades nacionales establecidas en la política
criminal.
I. Determinar el diagnóstico, ubicación geográfica y análisis de los
fenómenos criminales que perseguirá la Fiscalía General.
II. Establecer los criterios y prioridades para la investigación,
persecución y ejercicio de la acción penal de los delitos.
III. Diseñar una estrategia de atención y trámite que facilite la recepción
y canalización de los casos a los órganos competentes de la Fiscalía
para su conocimiento, investigación o tramitación.
IV. Definir indicadores y metas institucionales y propiciar el seguimiento
puntual a los mismos.
V. Guiar los Planes de Persecución Penal de las fiscalías especializadas.
VI. Facilitar el despliegue territorial de la operación sustantiva definida
Objetivos específicos:
en las normas y políticas centrales.
VII. Fundamentar el anteproyecto de presupuesto anual de la Fiscalía
General con base a las necesidades detectadas en el Plan y para el
apoyo administrativo del mismo;
VIII. Garantizar la participación ciudadana, así como de otras entidades
de seguridad, procuración e impartición de justicia, a través del
Consejo Ciudadano de la Fiscalía General de la República
IX. Coordinar el suministro de información y asegurar su consolidación,
consistencia, oportunidad y confiabilidad para los fines de
formulación, actualización o, en su caso, reformulación del Plan.
Dichos objetivos se engloban dentro del plan de trabajo, para facilitar su sistematización,
en tres ejes estratégicos en los que serán incluidos los parámetros operativos para la
optimización de la investigación criminal y la persecución penal, a los cuales se adhiere
otro de carácter transversal que comprende los objetivos planteados en el Plan
Estratégico de Transición (PET). Con esta línea base se establecen los objetivos y líneas
de acción mediante los que se hará efectivo el cumplimiento de cada eje, con miras a
lograr eficiencia, eficacia y calidad en la persecución penal de los delitos priorizados.
56
→ P01 – Liquidar y transferir los casos y recursos.

→ P02 - Auxiliar en el desarrollo jurídico-normativo de las etapas de transición e instalación
de la Fiscalía General de la República.
→ P04 - Reformular el modelo de gestión de la Fiscalía.
→ P05 - Diseñar y activar la nueva estructura organizacional.
→ P06 - Implementar un servicio profesional de carrera.
Cabe destacar que la implementación de este plan de trabajo se realizará de manera

paulatina en función del presupuesto de la Institución, por lo tanto, la disponibilidad de
recursos financieros se constituye en uno de los factores clave para el éxito de este
PPP, porque sin esta condición será imposible dotar a la FGR de operadores
especializados, ni llevar a cabo los procesos de formación, capacitación y certificación
de estos, a su vez, también imposibilitaría actualizar las tecnologías de investigación
científica requeridas.
A efecto de brindar al lector una estructura lógica, las líneas de acción y acciones
específicas del PPP se señalan en color azul, mientras las concernientes al PET son de
color verde.
4.3.1. Objetivo 1. Entendimiento de los fenómenos criminales

A partir de experiencias pasadas se han generado paradigmas de investigación, los
cuales dictaron el actuar de los AMPF; sin embargo, de acuerdo con el nuevo modelo
de funcionamiento de las organizaciones criminales, estos ya no son aplicables hoy en
día. El intento de continuar la persecución penal bajo premisas investigativas erróneas
ha provocado que las acciones desarrolladas por la Institución en contra de la
delincuencia no resulten efectivas. Las organizaciones criminales han alcanzado a
desarrollar procesos similares a una empresa, donde existen cadenas productivas bien
determinadas que permiten el remplazo inmediato de integrantes, diversificando el
57
movimiento de los capitales generados hacia sectores económicos vulnerables o

desprotegidos y aumentando el uso de las nuevas tecnologías para tales fines.
En este sentido, es necesario formar nuevos paradigmas investigativos, a través de los

cuales, se logre desarrollar un programa metodológico de investigación con el que se
amplíe la investigación sobre las estructuras complejas de las organizaciones
criminales. Este nuevo entendimiento de la dinámica del delito permitirá emprender
acciones coordinadas hacia los recursos económicos que las originan, tomando en
cuenta la caracterización regional, de tal forma que se den golpes certeros enfocados
al desmantelamiento total de las organizaciones criminales.
Entendimiento de los fenómenos criminales
Líneas de acción Acciones específicas
Integrar un grupo de trabajo con actores
institucionales estratégicos de la
investigación criminal y la persecución
penal para formular iniciativas y
proyectos tendientes a la efectividad de
A1
la política de priorización; su seguimiento
y evaluación anual, así como de la
solución de controversias relacionadas
con la implementación de los criterios de
priorización.
Establecer criterios de colaboración para
las Unidades de Casos Transversales
(UCT), con base en la definición de sus
competencias y procedimientos de
A2 coordinación dentro de los equipos
colaborativos y con otras instancias de
seguridad y procuración de justicia, para
Definir los mecanismos de
la aplicación del modelo de análisis y
participación, coordinación
atención de casos complejos.
y articulación
Definir las bases metodológicas y el
interinstitucional para el
instrumento de priorización de casos
fortalecimiento de los
LA1 mediante la construcción de variables e
equipos colaborativos para
indicadores que ponderen la gravedad y
la aplicación y seguimiento
A3 dificultad de los asuntos a efecto de
del Plan de Persecución
estandarizar su derivación a las unidades
Penal y la política de
competentes de la Institución de
priorización.
acuerdo con su complejidad
investigativa.
Integrar las iniciativas con proyecto de
reforma a los ordenamientos jurídicos
aplicables a la procuración de justicia, a
través de la identificación de las
necesidades operativas de las unidades
centrales y desconcentradas, con la
finalidad de proponer reformas ante el H.
A4 Congreso de la Unión para superar
obstáculos legales en la investigación y
persecución penal de los delitos
priorizados y generar condiciones
adecuadas para la aplicación de salidas
alternas en aquellos casos en que el
conflicto penal puede resolverse por
estas vías.
Establecer un modelo de Desarrollar un modelo de investigación
LA2 A5
investigación sistémico criminal que permita analizar mercados
58
que permita el combate de ilícitos, con base en el estudio integral de

los fenómenos y los procesos de oferta y demanda, así
estructuras criminales. como del flujo económico que generan
los fenómenos de macrocriminalidad 58
presentes en distintas zonas geográficas
del país, con la finalidad de mejorar las
capacidades de inteligencia, periciales y
de investigación de la Institución y,
consecuentemente, favorecer la
desarticulación de las organizaciones
criminales que conforman mercados
ilícitos.
4.3.2. Objetivo 2. Mejorar el acceso a los servicios de procuración de justicia

La denuncia o querella y la declaratoria de perjuicio es el insumo que activa la
maquinaria procesal de la procuración de justicia; sin embargo, la capacidad de
denuncia de la población ha sido mermada por la ineficiencia en el actuar de la
Institución (impunidad), con lo que consecuentemente, aumentó la desconfianza de los
usuarios. Por lo tanto, el actuar de la FGR depende directamente de la confianza que
tenga la sociedad en su labor. En este sentido, es necesario generar mecanismos
eficientes de atención ciudadana, que no solo impliquen la pronta recepción de las
denuncias, querellas y declaratorias de perjuicio, sino también que exista una respuesta
clara y expedita cuando el asunto presentado por las personas usuarias no sea de
competencia de la Institución y se le canalice de forma adecuada al lugar donde su
denuncia pueda ser atendida.
Mejorar el acceso a los servicios de procuración de justicia
Estandarizar el modelo de Ventanilla
Única de Atención en las oficinas
centrales y descentralizadas mediante la
A6 optimización de instalaciones, asignación
de personal y habilitación del sistema
informático para igualar la atención a los
usuarios a nivel nacional.
Operar el sistema de control de calidad
A7
de la Ventanilla Única de Atención.
Mejorar los procesos de
Desarrollar procesos de orientación y
atención ciudadana y de
canalización inmediata y eficiente, a
LA3 trámite a los servicios de
través de la Ventanilla Única de Atención
los usuarios de la A8
para los usuarios que requieran ser
Institución.
dirigidos a otra autoridad o instancia de
atención.
Diseñar una plataforma digital mediante
la colaboración de la Dirección General
de Tecnologías de Información y
A9 Comunicaciones para facilitar la
denuncia de hechos que pueden
solventarse mediante actos
administrativos.
Mejorar la atención continua a la
LA4 A10
totalidad de solicitudes de asistencia,
58
El Colectivo Fiscalía que Sirva define la macrocriminalidad como “[…] una pluralidad de sujetos, no necesariamente
organizados en estructuras de poder, que afectan a gran escala los bienes jurídicos de mayor relevancia, en detrimento
de un numero plural de víctimas.”
Op. Cit. Colectivo Fiscalía que Sirva, p.36.
59
acompañamiento y apoyo emocional

mediante las unidades especializadas
para garantizar el acceso a una atención
especializada y permanente.
Fortalecer el respeto a los derechos
humanos mediante la atención y
seguimiento a quejas, recomendaciones,
A11 conciliaciones y sentencias emitidas por
los organismos competentes para
cumplir con las disposiciones legales en
Mejorar la atención
la materia.
temprana y seguimiento a
Mejorar la prestación de servicios en
víctimas.
materia de derechos humanos mediante
el Centro de Denuncia y Atención
Ciudadana (CEDAC), para concentrar y
regular la respuesta, distribución,
A12 monitoreo y evaluación de llamadas
telefónicas, correos electrónicos y
mensajes de redes sociales que
contengan denuncias ciudadanas,
quejas, solicitudes de orientación o
recomendaciones.
4.3.3. Objetivo 3. Mejorar las capacidades institucionales de persecución penal

Una población que denuncia activamente, sumada a un aparato investigativo eficiente,
son dos herramientas poderosas para la función de procurar justicia; sin embargo, si no
se tiene el conocimiento y la capacidad para usar dichas herramientas, no se obtendrá
un resultado óptimo. Por este motivo, es importante desarrollar las habilidades y
capacidades de los AMPF, policías de investigación, peritos y analistas, que permitan
conjuntar la información recabada por la inteligencia criminal y los indicios levantados
a partir de las denuncias ciudadanas, de tal forma que se logren desarrollar casos
contundentes contra las organizaciones criminales y obtener resultados favorables para
la Institución.
Adicionalmente, en el sistema penal que nos rige existen medidas anticipadas para
terminar los conflictos penales. En este sentido, es necesario generar las condiciones
propicias para que, en la medida de lo posible, se favorezca la justicia alternativa para
la solución de controversias en materia penal. Esto permitirá no solo dar una solución
pronta y satisfactoria para las personas afectadas, sino también dará oportunidad a que
se desahogue el sistema de investigación y litigación; con lo cual los equipos de trabajo
podrán brindar mejor atención a las carpetas de investigación que tienen en sus manos.
Mejorar las capacidades institucionales de persecución penal
Mejorar la calidad de la integración y
determinación de las carpetas de
investigación de los AMPF, mediante
recomendaciones que prevengan
A13
Fortalecer las capacidades riesgos ante el juez de control
LA5 de litigación y seguimiento relacionados con una inadecuada
integral al proceso penal. integración o determinación de las
investigaciones.
Establecer el modelo de seguimiento y
A14 evaluación de la operación de los AMPF
mediante la implementación de un
60
instrumento que califique y mida la

preparación, desempeño y eficacia en la
audiencia inicial, para lograr
judicializaciones efectivas y sentencias
favorables.
Establecer una propuesta de programa
de capacitación a partir de una
metodología de evaluación del personal
A15
en las Unidades de Apoyo al Proceso
Sustantivo (UAPS) para mantener una
actualización continua de conocimientos.
Mejorar la coordinación con
organizaciones de la sociedad civil y
órganos especializados mediante
A16 alianzas estratégicas que permitan
fortalecer el papel de la víctima como
coadyuvante en investigaciones sobre
violaciones de derechos humanos.
Reducir las incidencias que limitan la
calidad de las investigaciones mediante
el seguimiento de las formas de
A17 conducción al proceso de
mandamientos judiciales para mejorar el
cumplimiento de órdenes de
aprehensión.
Desarrollar un modelo de evaluación de
resultados que dé seguimiento a los
A18 operadores integrantes de los equipos
colaborativos, para verificar el tiempo y la
eficacia de sus investigaciones.
Fortalecer al OMASC mediante la
Gestionar casos de baja
ampliación de su capacidad de trámite y
LA7 complejidad / alto A19
desahogo para incrementar el número
volumen.
de acuerdos reparatorios celebrados.
Privilegiar la aplicación de criterios de
oportunidad, con base en la valoración
de circunstancias especiales de cada
A20
caso, a efecto de que los imputados (en
especial testaferros) aporten información
sobre las estructuras delictivas.
Generar capacidades Aumentar la calidad de los dictámenes
institucionales para la periciales mediante la emisión de
atención de grandes protocolos de actuación en materia de
LA8 A21
mercados criminales de análisis criminal, policial y pericial para
alta complejidad / bajo optimizar la investigación científica de
volumen. delitos complejos.
Desarrollar planes de investigación
mediante la definición de formatos
estandarizados en el sistema
A22
transaccional Justici@Net, que
contribuyan con la investigación de
delitos complejos.
Establecer la cantidad de operadores
Reordenar la distribución
necesarios a través del análisis de
funcional del personal en
perfiles de puesto, medición de cargas
el territorio nacional, así
de trabajo y estrategias de atención de
como la correcta
LA9 A23 los fenómenos criminales de las
asignación de los recursos,
unidades centrales y desconcentradas
con base en las prioridades
para el logro de las metas institucionales
de investigación
conforme a las prioridades establecidas
establecidas en el PPP
en el Plan de Persecución Penal.
61
Establecer el catálogo de insumos

mínimos mediante el análisis de carácter
financiero, de infraestructura y de
recursos materiales, para el correcto
A24 desempeño de los equipos colaborativos
en las unidades centrales y
desconcentradas en función de las
prioridades establecidas en el Plan de
Persecución Penal.
62
5. Seguimiento y evaluación
La planeación estratégica también es útil para generar conocimiento sobre la
efectividad de las acciones realizadas en el cumplimiento de los objetivos planteados,
así como para conocer las necesidades de mejora respecto a las actividades que no
generan los resultados esperados. Para lograr este nivel de entendimiento, es necesario
disponer de una herramienta que posibilite monitorear y evaluar los resultados que se
obtendrán con este Plan, ya que una valoración bajo parámetros objetivos
proporcionará elementos sólidos para optimizar sus alcances en un futuro.
En este apartado se presenta el instrumento que la FGR diseñó para rendir cuentas
sobre los resultados alcanzados, así como para transparentar su actuar institucional.
Está compuesto por una batería de 18 indicadores con una línea base, 59 respecto a la
cual se evaluará el cumplimiento de metas de las áreas centrales y desconcentradas,
así como la efectividad en el actuar del Ministerio Público de la Federación en la
investigación y persecución de los delitos priorizados.
Este ejercicio constituye la propuesta primaria de indicadores determinados por la CPA,

los cuales se definieron tomando en consideración las recomendaciones de las
organizaciones de la sociedad civil, 60 así como de la búsqueda de mejores prácticas a
nivel internacional.61 Con ellos se busca generar información objetiva y estandarizada
que sirva para establecer acciones de mejora en la labor que desarrolla la FGR, por lo
cual, la información será obtenida a través del Sistema Institucional de Evaluación de
Resultados (SIER), el cual tiene el objetivo de capturar y recopilar los datos generados
por el trámite y seguimiento del ejercicio de las facultades del Ministerio Público, sus
auxiliares y las unidades de apoyo de la fiscalía. Por lo tanto, el SIER desarrollará los
indicadores específicos, así como las frecuencias de aplicación y de revisión de cada
uno de ellos, a efecto de tomar las medidas administrativas necesarias para alcanzar las
metas.
59
Para calcular la línea base se utilizaron los registros de carpetas de investigación de 2018 contenidas en el Justici@Net,
así como los del Set de Datos Estadísticos Básicos. Para las líneas base de los indicadores concernientes a acuerdos
reparatorios se utilizó la información provista por la unidad responsable.
60
Se retomaron los documentos de “De PGR a FGR. Lineamientos hacia la Transición” (México Evalúa, A.C.) y “Hacia un
Plan de Persecución Penal para una #FiscalíaQueSirva” (Colectivo Fiscalía que Sirva).
61
Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito. “Información sobre la justicia penal. Manual de instrucciones
para la evaluación de la justicia penal”. Nueva York, 2010.
63
Objetivo 1. Entendimiento de los fenómenos criminales

1. Indicador. Judicialización de carpetas de investigación de delitos priorizados.
¿Qué mide?
El porcentaje de carpetas de investigación de delitos priorizados vinculadas a

proceso.
Línea base: 6% Meta 2021: 8%.
2. Indicador. Litigación de carpetas de investigación de delitos priorizados.
¿Qué mide?
El porcentaje de carpetas de investigación de delitos priorizados vinculadas a

proceso y que obtuvieron sentencia condenatoria.
Línea base: 6.2% Meta 2021: 8%
3. Indicador. Gestión de carpetas de investigación de delitos priorizados.
¿Qué mide?
El porcentaje de carpetas de investigación de delitos priorizados cuya

determinación fue NEAP y abstención de investigar.
Línea base: 33% Meta 2021: 15%
4. Indicador. Investigación criminal en carpetas de investigación iniciadas sin detenido.
¿Qué mide?
El porcentaje de carpetas de investigación priorizadas que iniciaron sin detenido

y que posteriormente fueron judicializadas con imputado conocido o
parcialmente identificado.
Línea base: 3.5% Meta 2021: 4.5%
5. Indicador: Tiempo de resolución de asuntos complejos
¿Qué mide?
El tiempo promedio que tardan en judicializarse las carpetas de investigación de

los ejes delictivos.
64
Eje delictivo Línea base Meta 2021

Ambientales 155.7 días 150 días
Armas de fuego 144.6 días <140 días
Narcotráfico 135.6 días <130 días
Corrupción 134.1 días <130 días
Contra el patrimonio nacional 119.7 días <110 días
Contra el comercio 117.3 días <110 días
Contra la libertad de las personas 104.6 días <95 días
Económicos y financieros 103.1 días <95 días
Contra los derechos humanos 101.7 días <95 días
Contra el sistema electoral 67.9 días <60 días
Objetivo 2. Mejorar el acceso a los servicios de procuración de justicia

6. Indicador: Calidad en la atención brindada en el primer punto de contacto de la FGR
en unidades centrales y desconcentradas.
¿Qué mide?
El porcentaje de usuarios que manifiestan conformidad con la atención brindada

en el primer punto de contacto.
7. Indicador: Atención de los usuarios durante su visita a las unidades centrales y

desconcentradas de la FGR.
¿Qué mide?
El porcentaje de usuarios atendidos en menos de una hora, contada a partir de

su registro en el primer punto de contacto (VUA) hasta su salida de las
instalaciones.
Línea base: 63.6% Meta 2021: 75%
8. Indicador: Tiempo de resolución de asuntos no complejos
¿Qué mide?
El tiempo promedio que pasa entre la apertura de una carpeta de investigación

de casos no complejos y su determinación.
Línea base: 115.5 días Meta 2021: 100 días
65
Objetivo 3. Mejorar las capacidades institucionales de persecución penal

9. Indicador: Gestión de carpetas de investigación.
¿Qué mide?
La carga de trabajo promedio por Agente del Ministerio Público de la Federación.
Línea base: 61.2 CI Meta 2021: 40 CI
10. Indicador: Desestimación de carpetas de investigación que no cuentan con

elementos suficientes para su procesamiento.
¿Qué mide?
Porcentaje de casos en que se ha iniciado el procedimiento y fueron

desestimados.
Línea base: 47.3 % Meta 2021: 23.6 %
11. Indicador: Cumplimiento de mandamientos judiciales por los APFM.
¿Qué mide?
Porcentaje de mandamientos judiciales cumplidos por los APFM entre las

giradas.
Línea base: 92.7 % Meta 2021: 95 %
12. Indicador: Cumplimiento de solicitudes de intervención pericial.
¿Qué mide?
Porcentaje de intervenciones periciales cumplidas entre intervenciones

solicitadas.
Línea base: 98.9 % Meta 2021: 100%
13. Indicador: Cumplimiento de mandamientos solicitados a analistas de información.
¿Qué mide?
Porcentaje de mandamientos cumplidos por los analistas de información entre

los mandamientos solicitados.
Línea base: 100 % Meta 2021: 100 %
66
14. Indicador: Derivación de carpetas de investigación susceptibles a mecanismos

alternativos de solución de controversias.
¿Qué mide?
Porcentaje de carpetas de investigación derivadas a mecanismos alternativos de

solución de controversia penal.
15. Indicador: Inicio de mecanismos alternativos de solución de controversias.
¿Qué mide?
Porcentaje de carpetas de investigación en las que se iniciaron mecanismos

alternativos de solución de controversias.
16. Indicador: Firma de los acuerdos reparatorios respecto a los mecanismos

alternativos de solución de controversias iniciados.
¿Qué mide?
Porcentaje de mecanismos alternativos de solución de controversias que

llegaron a firma de acuerdos reparatorios.
17. Indicador: Cumplimiento de acuerdos reparatorios respecto a los acuerdos

reparatorios firmados.
¿Qué mide?
Porcentaje de acuerdos reparatorios cumplidos.
18. Indicador: Utilización de los criterios de oportunidad.
¿Qué mide?
Porcentaje de carpetas de investigación determinadas por criterios de

oportunidad del total de carpetas de investigación susceptibles.
Línea base: 0.6 % Meta 2021: 1.2 %
El objetivo último de este mecanismo de seguimiento se enfoca en favorecer el

acercamiento entre autoridad y ciudadanía, para dar certeza sobre las acciones
67
desarrolladas por la Fiscalía en la resolución de asuntos y cumplimiento de objetivos en

materia de investigación y persecución penal, de forma tal que se tenga legitimidad
ante la sociedad y aumente la confianza sobre las labores realizadas. Gracias a ello, las
personas sabrán que en la Institución las denuncias se traducen en acciones, las cuales,
en el largo plazo permitirán abatir la impunidad de los delitos que más gravemente
afectan nuestro país.
Difundido por Accede a la Transparencia.
68

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Fiscalía General de la República

PLAN DE PERSECUCIÓN PENAL

Alejandro Gertz Manero

Francisco Santiago Sáenz de Cámara Aguirre

Leticia Catalina Soto Acosta

Abraham Jonatan Serrano Castellanos

GLOSARIO DE SIGLAS Y ABREVIATURAS

CENAPI Centro Nacional de Planeación, Análisis e Información para el Combate a la Delincuencia

En 2014 el Congreso de la Unión realizó una reforma constitucional al Artículo 102 y

Las reformas constitucionales y legales mencionadas únicamente representaron

Entre las asignaturas pendientes encontramos la necesidad de generar una política

establecer tales elementos y directrices en concordancia con las disposiciones

El documento se estructura en cinco apartados, primero se perfila el talante de las

1. Fundamento legal del Plan de Persecución Penal

 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

• Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de

1.1.1. Principios constitucionales

El principio de legalidad se refiere al conocimiento, respeto y observancia de la

comprende la necesaria consideración de la normatividad internacional cuando

La objetividad, como principio, es la expresión honesta y comprometida de llegar

El principio de eficiencia es la utilización óptima de los recursos y los medios para

El profesionalismo es sinónimo de confiabilidad; viene del latín pro fides, que

La honradez es una particular fortaleza de actuar con rectitud de ánimo, o bien,

f. Respeto a los derechos humanos

Los derechos humanos son las facultades inalienables, imprescriptibles e

En este sentido, todo proyecto que se encuentre encaminado a facilitar el ejercicio de

1.1.2. Principios procesales

carácter procesal que deberán regir la actuación de fiscales, policías, investigadores,

 El proceso penal tendrá por objeto el esclarecimiento de los hechos, proteger al

1.2. Mandatos concretos para el diseño del PPP

a. Definir las prioridades de investigación, persecución y ejercicio de la acción

La persecución penal estratégica es una herramienta de política criminal que

b. Orientar las atribuciones institucionales

La priorización de delitos y fenómenos criminales que se estipulan en el plan

c. Establecer esquemas de seguimiento y evaluación

Se requiere construir indicadores que permitan monitorear, supervisar y

En general, el enfoque de la persecución penal estratégica pretende desarrollar

2. Diagnóstico sobre la Procuración de Justicia

Asimismo, los costos de la inseguridad persisten y se extienden a muchos ámbitos. En

No se puede negar que, durante la transición democrática, se omitió la modernización

2.2. El sistema de procuración de justicia federal

nacional. La diferencia respecto a su ámbito de competencia radica en el tipo de delitos

Sin embargo, no es pertinente dimensionar la delincuencia con base en este dato. La

comprensión de los fenómenos criminales, así como el diseño de políticas de

La situación descrita obedece a que se mantienen procesos operativos disonantes con

Dicha racionalidad burocrática propicia una lógica de atención de la carga de trabajo en

A continuación, se presenta un análisis sobre el desempeño de la Institución, resaltando

2.2.1. Análisis situacional de la Fiscalía General de la República

La operación de la FGR comienza cuando alguna de las unidades centrales o

Sin embargo, históricamente la mayor proporción de las causas iniciadas en áreas

En este caso, el proceso comienza con la presentación de la noticia criminal o querella

En consecuencia, las capacidades institucionales de investigación son insuficientes

La Institución muestra mayor efectividad en el trámite de delitos patrimoniales de poca

Resulta fundamental tener en cuenta que una proporción considerable de carpetas de

activas las carpetas de investigación en el inventario de casos. 30 Cada unidad, e incluso

Esta situación es sintomática de las deficiencias estructurales y de la excesiva carga de

También se identificó que, en la práctica, la naturaleza de los números de atención había

La FGR no posee la capacidad de investigar exhaustivamente cada uno de los delitos