Sentencia C-223/19

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la
Corte Constitucional
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes 
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación 
LIBERTAD DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR EN
MATERIA PROCESAL-Límites
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Alcance
PRINCIPIO DE COLABORACION ARMONICA ENTRE
RAMAS DEL PODER PUBLICO-Alcance
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Contenido y alcance
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Aplicación
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Función pública
AUTONOMIA E INDEPENDENCIA JUDICIAL-Expresión de la
separación de poderes/JUEZ-Autonomía e independencia judicial
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Interpretación
razonable de disposición legal acusada
JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance

Referencia: Expediente: D-12552

Demanda de inconstitucionalidad contra el

parágrafo 1° del artículo 206 de la Ley
1801 de 2016, “Por la cual se expide el
Código Nacional de Policía y
Convivencia”.

Actor: Mario Felipe Daza Pérez

Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá, D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil diecinueve (2019)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241, numeral 4

de la Constitución Política, el ciudadano Mario Felipe Daza Pérez, solicita a
la Corte que declare la inexequibilidad del parágrafo 1° del artículo 206 de la
Ley 1801 de 2016.

2. Por medio de auto del 5 de marzo de 2018, el Magistrado sustanciador

dispuso admitir la demanda en referencia al constatar que reunía los requisitos
exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991; correr traslado al
Procurador General de la Nación, a fin de que emitiera su concepto en los
términos de los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución; fijar en lista el
proceso con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la
norma; y comunicar la iniciación del mismo al Presidente del Congreso, para
los fines previstos en el artículo 244 de la Carta, así como al Presidente de la
República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, y al Ministerio del Interior,
para que si lo consideraran conveniente, intervinieran en el presente proceso.

3. Así mismo, se invitó a participar en el presente proceso a la Facultad de

Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, al Programa de Derecho de la
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas, y a las
Facultades de Derecho de las universidades Sergio Arboleda, Externado de
Colombia, Javeriana, del Norte, La Sabana, Libre; a la Academia Colombiana
de Jurisprudencia; al Instituto Colombiano de Derecho Procesal; a la
Federación Colombiana de Municipios; y a las Alcaldías de Bogotá, Medellín,
Santiago de Cali, Bucaramanga, Pasto, Manizales y Pereira. Y se solicitó al
Consejo Superior de la Judicatura que indicara a la Corte de manera detallada
el impacto que, a su juicio y de acuerdo con la información disponible, puede
tener la medida demandada en la efectividad de las decisiones adoptada por
las autoridades judiciales.

4. Finalmente, en la misma providencia se ordenó la suspensión de términos

del asunto bajo estudio.

5. Mediante auto del 10 de abril de 2018 el Magistrado Ponente decidió

requerir al Consejo Superior de la Judicatura para que presentara un informe
consolidado en el que indicara el impacto de la medida en, al menos, los
siguientes circuitos judiciales: Medellín, Cali, Barranquilla, Pasto, Tunja,
Pereira, Manizales, Villavicencio, Montería, Bucaramanga, Mocoa y Quibdó.

6. Posteriormente, con base en el plan de trabajo y en el orden cronológico de

las decisiones de admisión proferidas por el magistrado sustanciador, se

2
dispuso mediante Auto 388 del treinta (30) de mayo de 2018, levantar la
suspensión de términos, y se ordenó a la Secretaría General de esta
corporación notificar dicha decisión.

7. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución

Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver la
demanda de la referencia.

A. NORMA DEMANDADA

8. A continuación, se transcribe la norma demandada, subrayando y resaltando

en negrilla el texto que se solicita sea declarado inexequible:

“LEY 1801 DE 2016

(Julio 29)
Diario Oficial No. 49.949 de 29 de julio de 2016
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia.
ARTÍCULO 206. ATRIBUCIONES DE LOS INSPECTORES DE
POLICÍA RURALES, URBANOS Y CORREGIDORES. Les
corresponde la aplicación de las siguientes medidas:

1. Conciliar para la solución de conflictos de convivencia, cuando

sea procedente.
2. Conocer de los comportamientos contrarios a la convivencia en
materia de seguridad, tranquilidad, ambiente y recursos naturales,
derecho de reunión, protección a los bienes y privacidad, actividad
económica, urbanismo, espacio público y libertad de circulación.
3. Ejecutar la orden de restitución, en casos de tierras comunales.
4. Las demás que le señalen la Constitución, la ley, las ordenanzas
y los acuerdos.
5. Conocer, en única instancia, de la aplicación de las siguientes
medidas correctivas:
a) Reparación de daños materiales de muebles o inmuebles;
b) Expulsión de domicilio;
c) Prohibición de ingreso a actividad que involucra
aglomeraciones de público complejas o no complejas;
d) Decomiso.
6. Conocer en primera instancia de la aplicación de las siguientes
medidas correctivas:
a) Suspensión de construcción o demolición;
b) Demolición de obra;
c) Construcción, cerramiento, reparación o mantenimiento de
inmueble;
d) Reparación de daños materiales por perturbación a la posesión
y tenencia de inmuebles;
e) Restitución y protección de bienes inmuebles, diferentes a los
descritos en el numeral 17 del artículo 205;

3
 f) Restablecimiento del derecho de servidumbre y reparación de
daños materiales;
g) Remoción de bienes, en las infracciones urbanísticas;
h) Multas;
i) Suspensión definitiva de actividad.

PARÁGRAFO 1o. Los inspectores de Policía no ejercerán

funciones ni realizarán diligencias jurisdiccionales por comisión
de los jueces, de acuerdo con las normas especiales sobre la
materia.

PARÁGRAFO 2o. Cada alcaldía tendrá el número de inspectores

de Policía que el Alcalde considere necesario, para una rápida y
cumplida prestación de la función de Policía en el municipio.
Habrá inspecciones de Policía permanentes durante veinticuatro
(24) horas en las ciudades capitales de departamento, en los
distritos, y en los municipios que tengan una población superior a
los cien mil habitantes.
PARÁGRAFO 3o. Para los efectos previstos en los
artículos 18 y 19 del Decreto 785 de 2005, la formación
profesional para el desempeño de los cargos de Inspector de
Policía Urbano Categoría Especial, 1ª Categoría y 2ª Categoría,
será únicamente la de abogado, y la formación técnica para el
desempeño de los cargos de Inspector de Policía 3ª a 6ª Categoría
e Inspector de Policía Rural requerirá la terminación y aprobación
de los estudios de la carrera de derecho”.

B. LA DEMANDA

9. El ciudadano Mario Felipe Daza Pérez solicita a la Corte Constitucional

declarar la inexequibilidad1 del parágrafo 1° del artículo 206 de la Ley 1801
de 2016, al considerar que vulnera el principio de colaboración amónica entre
las ramas del poder público y el derecho al acceso a la administración de
justicia, según lo dispuesto en los artículos 95.7 y 229 de la Constitución
Política.

10. Según la demanda y las precisiones efectuadas en la corrección del libelo,

el actor considera que para garantizar el acceso a la administración de justicia
no basta que en los procesos se emitan providencias mediante las cuales se
resuelvan las controversias planteadas por los ciudadanos, sino que es
necesario que se materialice lo dispuesto en ellas; de tal forma que este
derecho comporta el cumplimiento efectivo de las providencias, en relación
con la eficacia de los derechos (art. 4 CP). Al respecto, cita la sentencia T-186
de 2017 de esta Corte.

1
En el escrito inicial de la demanda, solicita de manera subsidiaria la declaratoria de “una EXEQUIBILIDAD
CONDICIONADA, en el entendido que la restricción que existe en la comisión judicial enviadas (sic) a los
Inspectores son las entendidas en lo que tengas (sic) que ver con las funciones jurisdiccionales y no
administrativas”. (Resaltado original)

4
11. Afirma que, para lograr este cometido, los artículos 10.8 y 206 del Código
Nacional de Policía y Convivencia (CNPC) establecen el deber que tienen las
autoridades de policía de colaborar con las judiciales en la prestación del
servicio de justicia. Indica que, en el mismo sentido, el artículo 38 del Código
General de Proceso (CGP) habilita a los jueces de la República a comisionar a
las autoridades de policía.

12. Alega que, no obstante, la disposición acusada no permite que los

inspectores de policía realicen diligencias jurisdiccionales en comisión, como
por ejemplo las de secuestro y entrega de bienes, con lo cual impide que se
materialicen las providencias judiciales.

13. El actor afirma que “el debate constitucional estriba en que esas
actuaciones que son propias de jurisdiccionales (sic), hace (sic) caer en error
al operador jurídico, ya que bien una orden dada por un juez para
comisionar en un inspector de policía sea el que fuera (sic) va entendida
como prohibición a su práctica”. Cita un “fallo” (sic) del 6 de septiembre de
2017 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el que
se plantea una “interpretación [que] no permitirá que se comisionara (sic) a
los inspectores ni siquiera para las diligencias de entrega de bienes y
secuestro, es allí (sic) el quid del asunto”.

14. Sin embargo, considera que “el parágrafo del artículo 206 de la Ley 1801
de 2016 cuando aclara que los Inspectores de Policía no ejercerán funciones
ni realizarán diligencias jurisdiccionales por comisión de los jueces, de
acuerdo con las normas especiales sobre la materia, se refiere por ejemplo a
la práctica de pruebas que es un acto propio de los jueces y no de las
instancias policivas”. Al respecto, cita la sentencia C-733 de 2000 de esta
Corte.

15. En este sentido, considera que “[e]n la Circular PCSJC1710 de marzo 9

de 2017, lo mismo que del (sic) 12 de junio de 2017, CSJCUC17-118 ha
permitido aclarar la situación, como en reciente Sentencia del Consejo
Superior de la Judicatura del 2 de marzo de 2017, con número de radicación
201700097- C. M.P. Carreño Hernández, la Inspección Segunda Municipal
de Policía Urbana Tránsito y Espacio Público de Tunja y el Juzgado de
Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de la misma ciudad tuvieron un
conflicto de competencia negativo que fue resuelto a favor de ejecutar por el
primero el despacho comisorio, pero no ha permitido abarcar el problema
constitucional, porque sigue estancado el problema de funcionar la justicia
correctamente, al quedarse inerme los despachos comisorios en la Alcaldía o
en su defecto devolverlos a su lugar de origen”.

16. De esta manera, señala que entre el Código General del Proceso y el
Código Nacional de Policía y Convivencia se presenta una “aparente
antinomia legal (…) [porque] una ley ordena y la otra restringe y que su
interpretación en abstracto termina siendo vacua, vacía y no contradictoria”.
Así mismo, asevera que, “ya que no se trata de suplantar funciones

5
jurisdiccionales sino de cumplir órdenes judiciales que bien no se están
realizando, debido a que la norma de referencia lo impide”.

17. Sostiene que “existe un conflicto normativo que debe ser resuelto a partir
de una interpretación constitucional integral, teleológica de la norma, ya que
resulta que la norma demandada afecta un funcionamiento constitucional
como se ha dicho y es el acceso y funcionamiento de la administración de
justicia. No es mero capricho, sino una realidad que se está presentando
debido a la no materialización de las providencias judiciales (como orden) en
razón de que este parágrafo de la norma comentada no permite realizar
diligencias jurisdiccionales en comisión en los entes territoriales a través de
los inspectores de policía”.

18. “En síntesis, las actividades que ejecutan los Inspectores de Policía en
desarrollo de un despacho comisorio no corresponden a actuaciones
jurisdiccionales sino a actuaciones meramente administrativas y a estos les
corresponde la colaboración armónica en la prestación del servicio de
justicia no solo en lo predicho en la ley, sino también la Constitución,
artículos 95.7 y 229, no hacerlo estaría violando el derecho fundamental al
acceso a la administración de justicia, desde el punto de vista de su
materialización. Entonces, está claro que el Inspector de Policía no ejerce
funciones jurisdiccionales, ya que la potestad solo se la puede otorgar la Ley,
artículo 116 Constitución Nacional (sic) pero no pasa lo mismo con su
ejecución que es administrativa su función. El juez al comisionar a un
Inspector no le delega función jurisdiccional, se reitera, porque, ello es del
resorte exclusivo del legislador, porque iría en contravía del artículo 116
constitucional, pero las diligencias de carácter administrativo no están
prohibidas. Son de carácter judicial indiscutiblemente, las que, practicando
pruebas y resuelven oposiciones y no está permitido en la citada norma por
revisar”.

C. INTERVENCIONES

(1) Intervenciones oficiales

a. Consejo Superior de la Judicatura2

19. El Presidente de dicha corporación afirma que la norma demandada ha

tenido un impacto negativo para el funcionamiento de la oferta judicial,
además de resultar regresiva para el derecho fundamental de acceso a la
administración de justicia, pues ante la imposibilidad de los jueces de
comisionar a los inspectores de policía para ejecutar las decisiones judiciales,
estos han tenido que asumir directamente la práctica de las diligencias;
circunstancia que ha generado la fijación de fechas de práctica para dentro de
varios años3, o han comisionado “a los alcaldes y demás funcionarios de
policía”, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 3° del artículo 38 de la
2
Intervención presentada por el presidente del Consejo Superior de la Judicatura, Dr. Edgar Carlos Sanabria
Melo.
3
Frente a tal afirmación, anexó las declaraciones de varios jueces a lo largo del territorio nacional.

6
Ley 1564 de 2012 –Código General del Proceso-. Anota que el propio
Consejo Superior de la Judicatura había hecho alusión a esa posibilidad en una
Circular del 9 de marzo de 20174.

20. Explica que algunas alcaldías manifestaron que no se encontraban

preparadas para asumir tales labores, por lo que fijaron fechas para dentro de
dos y tres años, y que este alto represamiento en el trámite de los despachos
comisorios ha obligado a los usuarios a acudir a la acción de tutela. Por
ejemplo, en el circuito de Bogotá la situación de los despachos comisorios en
algunas localidades, en octubre de 2017, era la siguiente:

Diligencias en las alcaldías locales de Bogotá D.C.

N° Localidades Agenda Agendad Agenda Por Total de
dos 2017 os 2018 dos agendar diligenci
2019-2022 as
1 Usaquén 35 88 123 1.143 1.266
2 Chapinero 90 1 91 413 504
3 Santa Fe 49 0 49 284 333
4 San 0 0 0 294 294
Cristóbal
5 Usme 9 2 11 169 180
6 Tunjuelito 60 52 112 18 130
7 Bosa 39 187 226 173 399
8 Kennedy 112 312 424 763 1.187
9 Fontibón 25 235 260 346 606
10 Engativá 112 191 303 616 919
11 Suba 229 291 520 1.163 1.683
12 Barrios 56 9 65 240 3.5
Unidos
13 Teusaquillo 60 122 182 104 286
14 Los Mártires 14 90 104 166 270
15 Antonio 29 55 84 1 85
Nariño
16 Puente 84 155 239 87 326
Aranda
17 Candelaria 53 14 67 0 67
18 Rafael Uribe 57 26 83 216 299
Uribe
19 Ciudad 63 19 82 117 199
Bolívar
Totales 1.176 1.849 3.025 6.313 9.338

21. Informa que, frente a lo anterior, el Consejo Superior de la Judicatura

mediante el Acuerdo PCSJA17-10832 del 30 de octubre de 2017, dispuso que
cuatro juzgados de pequeñas causas y competencia múltiple de Bogotá
asumieran de manera exclusiva y transitoria, hasta el 30 de junio de 2018, el
diligenciamiento mensual de mínimo 140 despachos comisorios. Sin embargo,
4
PCSJC17 -10.

7
las medidas no han sido suficientes; estos cuatro juzgados recibieron 2.400
provenientes de las Alcaldías Locales de Suba, Kennedy, Chapinero y
Fontibón.

22. En suma, señala dicho órgano que el parágrafo 1° del artículo 206 de la
Ley 1801 de 2016 ha afectado gravemente el acceso a la administración de
justicia, no solo en lo concerniente a la materialización de las providencias,
sino que también se ha convertido en un instrumento dilatorio de las
decisiones judiciales, ya que los jueces han tenido que dedicarse a ejecutar sus
propias decisiones.

23. Posteriormente, dando cumplimiento a lo dispuesto en el auto del 10 de

abril de 2018, el 26 de abril del mismo año, el Presidente del Consejo Superior
de la Judicatura presentó un informe sobre el impacto de la medida en varios
circuitos judiciales del país (Medellín, Cali, Barranquilla, Pasto, Tunja,
Pereira, Manizales, Villavicencio, Montería, Bucaramanga, Mocoa, Quibdó,
Ibagué y Cartagena). Al respecto, sobre la base de lo señalado por los
respectivos Consejos Seccionales de la Judicatura, se indicó lo que estaba
sucediendo en varios lugares del país:

24. Medellín: al 16 de abril de 2018 en el Distrito Judicial de Antioquia se

libraron 7.703 despachos comisorios a la Alcaldía o a inspectores de policía, y
1.167 se recibieron en juzgados civiles municipales. El Consejo Seccional
promovió una reunión con la administración municipal para sensibilizarla
frente al impacto de la Ley 1801 de 2016. La alcaldía ha sostenido que los
inspectores no pueden continuar asumiendo funciones o realizando diligencias
jurisdiccionales por comisión de los jueces, y creó dos cargos de rango
directivo, con el perfil necesario y con funciones exclusivas para atender las
comisiones.

25. Cali: desde la vigencia del nuevo Código de Policía, se han ordenado
3.500 despachos comisorios, y están pendientes de tramitar 3.000. En Cartago
se han ordenado 124 comisiones, y de esas están pendientes 118; en Sevilla de
25, se han tramitado 21; en Buga, de 184, 75 están pendientes de realización;
y en Buenaventura de 12, se han cumplido 10.

26. Barranquilla: El Consejo Seccional informó que se ha reunido con la

administración distrital, y que los despachos comisorios los están asumiendo
los alcaldes locales. Manifiesta que a raíz de la circular PCSJC18-6 de 2018
del Consejo Superior de la Judicatura se están comisionando a las alcaldías e
inspecciones de policía para la realización de las diligencias, pero según dicho
Consejo, no existen datos precisos sobre el estado actual.

27. Pasto: existe un retraso en la evacuación de las diligencias judiciales, y

aunque en se concretó un acuerdo con el municipio, este no se cumplió, “en
atención al concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado”.

8
28. Tunja: se presentan retrasos en las diligencias, pues los inspectores
devolvieron los despachos comisorios a los jueces, lo que ha ocasionado un
retraso aproximado de ocho meses. Luego de la expedición de la citada
circular PCSJC18-6 de 2018, se concertó que los inspectores realizarían las
diligencias sin resolver lo concerniente a oposiciones y solicitudes de
allanamiento, y que los despachos comisorios represados en la alcaldía serían
remitidos a los inspectores. “Lo anterior, para dar cumplimiento a los
lineamientos de la sentencia de tutela proferida por la Corte Suprema de
Justicia”.

29. Pereira: con base en la directriz del Consejo Superior de la Judicatura, el

Consejo Seccional llegó a un acuerdo con las autoridades locales, que se
materializó en el Decreto 28 del 16 de enero de 2018, el cual dispuso
“subcomisionar el conocimiento y ejecución de despachos comisorios a
algunos inspectores”.

30. Manizales: se han presentado conflictos de competencia entre los jueces e

inspectores de policía, y “se resolvieron devolviendo los comisorios a la
alcaldía”. Finalmente se estableció entre el Consejo Seccional y la
administración municipal que “las funciones de los inspectores de policía,
tratándose de despachos comisorios, son netamente administrativas”.

31. Villavicencio: hay congestión y retraso en los procesos porque los jueces
han debido asumir directamente las diligencias.

32. Montería: no se ha presentado impacto negativo a raíz de la entrada en

vigencia de la norma en cuestión, pues el Consejo Seccional acordó con la
administración municipal que los inspectores seguirían atendiendo despachos
comisorios, y mediante circular 001 de 2017 el municipio dispuso que los
inspectores urbanos de Montería realizarían las comisiones, salvo que se
presenten oposiciones, caso en el cual se remitiría el asunto al juzgado de
origen.

33. Bucaramanga: no ha habido un acuerdo entre el Consejo Seccional y la

Alcaldía municipal respecto de los despachos comisorios. El alcalde, mediante
circular, ordenó la devolución de aquellos a los juzgados de origen, lo que ha
causado desgastes administrativos, inseguridad jurídica y afectación al
usuario.

34. Mocoa: el Consejo Seccional de Nariño informa que no se han presentado

dificultades para realizar diligencias.

35. Quibdó: los inspectores se han negado a desarrollar despachos comisorios,

lo que ha generado congestión judicial. Y el Consejo Seccional no ha logrado
ningún acuerdo con la Alcaldía.

36. Ibagué: inicialmente se atendió el criterio trazado por la Sala de Consulta y

Servicio Civil del Consejo de Estado en el citado concepto; sin embargo, a
raíz de que la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia profirió la sentencia

9
STC22050-2017, la alcaldía expidió un decreto en el que se hace “una
delegación de funciones a los inspectores urbanos municipales de policía y
corregidores de Ibagué, para atender y practicar diligencias de carácter
administrativo que se comisionen por parte de los Jueces de la República”.

37. Cartagena: se han librado 773 despachos comisorios, que se han enviado a
alcaldías y juzgados de pequeñas causas y competencia múltiple. Se señala
que no se ha presentado ninguna dificultad y que han seguido los lineamientos
de lo dispuesto en la referida sentencia de la Corte Suprema de Justicia.

38. El presidente del Consejo Superior de la Judicatura consigna las siguientes

conclusiones de los anteriores datos:

 “Se advierte la falta de unanimidad en la interpretación del

parágrafo primero del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016, por
cuanto cada autoridad administrativa adopta criterios diferentes con
fundamento en los conceptos emanados por el Consejo de Estado y
la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, aunado a lo resuelto en
los conflictos de competencia que se han generado.
 Las autoridades administrativas de Ibagué, Tunja, Pereira y
Cartagena siguen los lineamientos expuestos en la sentencia de
tutela por la Corte Suprema de Justicia; los alcaldes de Pasto,
Quibdó y Bucaramanga tomaron como directriz el concepto del
Consejo de Estado; las autoridades de Montería decidieron
continuar realizando las diligencias sin tener en cuenta ninguna
interpretación jurisprudencial posterior a la vigencia de la ley, y las
autoridades administrativas de Manizales siguen los lineamientos
indicados en decisiones judiciales que resolvieron conflictos de
competencia.
 La aplicación del parágrafo primero del artículo 206 de la Ley 1801
está quedando exclusivamente en manos de las autoridades locales,
quienes en últimas determinan cómo cumplir el principio
constitucional de colaboración armónica que debe existir entre las
Ramas del Poder Público.
 El problema radica en que la aplicación de la norma demandada
supera la capacidad instalada de los despachos judiciales, para
adelantar directamente la ejecución de sus órdenes jurisdiccionales.
Con la entrada en vigencia del parágrafo primero del artículo 206
de la Ley 1801 de 2016, los funcionarios judiciales no cuentan con
instrumentos eficaces para materializar las órdenes que imparten, lo
cual impide un real y material acceso a la justicia y sólo se ha
podido superar dicha dificultad cuando los alcaldes delegan a los
inspectores la labor de realizar las diligencias, como sucede en la
ciudad de Manizales, Pereira y Cartagena.
 El impacto negativo y regresivo que ha tenido el parágrafo primero
del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016, en el acceso a la
administración de justicia (…), se presenta en todo el ámbito
nacional, siendo el lugar más crítico la capital del país, donde ha

10
 sido mayor la afectación generada por la imposibilidad de
comisionar a los inspectores de Policía.
 La norma demandada afecta agresiva y profundamente el derecho
fundamental de acceso a la administración de justicia, no sólo por la
demora en el cumplimiento y ejecución de las órdenes judiciales que
buscan garantizar los derechos de las personas en esos municipios
que brindan una interpretación a la norma con alcance judicial y no
administrativo, sino en la falta de certeza respecto de la aplicación
de la norma de manera unánime y sin equívocos”.

b. Ministerio de Defensa Nacional5 - Policía Nacional6

39. El Ministerio de Defensa presenta dos intervenciones similares, una de

manera autónoma, y otra a través de la Secretaría General de la Policía
Nacional.

40. Como solicitud principal propone que la Corte se declare inhibida para
emitir un pronunciamiento de fondo por falta de certeza, claridad y pertinencia
de los cargos de la demanda.

41. En efecto, considera que hace falta un hilo conductor en la argumentación;

que el accionante se limita a expresar sus opiniones y narrar asuntos fácticos;
que no coteja la norma demandada con la Constitución, sino con
disposiciones del Código General del Proceso y conceptos emitidos por el
Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura; que “ponen en
función de la Corte Constitucional, un tema que desborda su misionalidad, al
buscar que se dirima un tema de interpretación legislativa”; que ignora que
“la administración municipal o distrital tiene en su organización otras
dependencias que pueden cumplir ciertas funciones o despachos comisorios
de la rama judicial, es decir, el problema es administrativo y no jurídico”; y
que “la norma no establece desde ningún punto de vista, el incumplimiento de
las decisiones judiciales, lo que vislumbra una interpretación subjetiva del
accionante”.

42. Subsidiariamente solicita la declaratoria de exequibilidad de la norma

demandada. Expresa que, al expedir la Ley 1801 de 2016, el Legislador
pretendió “cumplir con los valores constitucionales de la dignidad humana y
la convivencia”. Al respecto, expone lo siguiente:

“[E]n el Decreto 1355 de 1970, los comportamientos de las personas en

sociedad, hacían referencia a contravenciones, lo que penaliza cualquier
evento en el que incurriera el infractor de normas de convivencia,
habida cuenta que (sic) el artículo 19 de la Ley 599 de 2000, así lo
enunciaba (…). La esencia por lo tanto del nuevo Código Nacional de
Policía y Convivencia, es la corrección de comportamientos contrarios a
la convivencia, no conductas penales o contravenciones”.
5
Interviene Sandra Marcela Parada Acero, en representación del Ministerio de Defensa Nacional.
6
Interviene el coronel Pablo Antonio Criollo Rey, Secretario General de la Policía Nacional, en representación
de la Policía Nacional - Ministerio de Defensa Nacional.

11
43. Precisa que “la [e]stadística sobre la aplicación de la Ley 1801 de 2016, a
cargo de los Inspectores de Policía de acuerdo con la categoría del municipio
puede promediar en 200 casos al mes en una jurisdicción de sexta categoría y
de 1.200 a 1.500 para el caso de las capitales, con tendencia al incremento de
acuerdo a la materialización de la ley y los Decretos Reglamentarios que el
legislativo (sic) siga expidiendo para su reglamentación”. Así mismo, resalta
las funciones asignadas a los inspectores en los artículos 206, 209 y 210 del
Código de Policía.

44. A partir de lo expuesto, concluye que “al señalar el legislador la

prohibición para los inspectores de policía de realizar diligencias
jurisdiccionales por comisión de los jueces, no descartó la posibilidad que
otros funcionarios de la administración pudiera (sic) conocer de los mismos,
(sic) evento que desvirtúa lo considerado por el actor, al invocar una
violación al derecho de acceso a la justicia, simplemente, suprimió una
función, a fin que destinaran su actividad a la misionalidad con la cual fueron
creados, y es fungir como competentes dentro del derecho de policía para
resolver comportamientos contrarios a la convivencia”.

45. De esta manera, solicita que se declare la exequibilidad de la norma

demandada, teniendo en cuenta que se trata de “un tema decantado por el
órgano de cierre de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa y el Consejo
Superior de la Judicatura”, en el concepto 2332 del 6 de septiembre de 2017 y
la circular PCSJC1710 del 9 de marzo de 2017, respectivamente.

c. Ministerio de Justicia y del Derecho7

46. Solicita que la norma demandada se declare exequible por las siguientes
razones:

(i) “[L]os inspectores de policía no son las únicas autoridades que

pueden adelantar las diligencias tendientes a lograr el
cumplimiento de las providencias judiciales (…). El principio de
colaboración no se materializa exclusivamente con la comisión
realizada a Inspectores de Policía, es posible que, los jueces
comisiones (sic) a otras autoridades para el cumplimiento de sus
providencias”.
(ii) “Resulta importante definir qué comprende la expresión
‘diligencias jurisdiccionales’, a efectos de conocer el alcance de
la restricción señalada en el parágrafo primero del artículo 206
de la Ley 1801 de 2016, toda vez que, tenemos dos (2)
pronunciamientos por parte de las Altas Cortes, los cuales
resultan contrapuestos”.

7
Intervención presentada por Néstor Santiago Arévalo Barrero, en representación del Ministerio de Justicia y del
Derecho, según el Decreto 1427 de 2017, la Resolución 0641 del 4 de octubre de 2012, la Resolución 1010 del
11 de diciembre de 2017 y el Acta de posesión 017 del 11 de diciembre de 2017 (folios 253-257).

12
 Indica que mientras el Consejo de Estado8 considera que
“[c]uando el inspector de policía actúa como comisionado del
juez dentro de un proceso judicial, lo hace en ejercicio de una
función jurisdiccional adelantada dentro de los límites y
restricciones definidos en la ley”; la Corte Suprema de Justicia9
expone que “ello meramente es el ejercitamiento (sic) de una
función de carácter administrativo, que propende a realizar lo
que un juez de la República al efecto dispuso mediante
providencia ejecutoriada”.
(iii) “[E]l parágrafo primero del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016
restringe cualquier comisión a los Inspectores de Policía para
adelantar ‘diligencias jurisdiccionales’, entre tanto que, como
principio general ‘donde la ley no distingue no le es dado al
intérprete hacerlo’”.

d. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio10

47. Interviene para argumentar que el parágrafo 1° del artículo 206 del CNPC
es inexequible, porque resulta ser contrario a los derechos fundamentales al
debido proceso (art. 29 CP) y al acceso a la administración de justicia (art. 229
CP), así como al principio de colaboración armónica entre las ramas del poder
público (arts. 113 CP y 8° CNPC), pues “en muchos casos no es posible llevar
a cabo el restablecimiento de un derecho a la persona que inicia las acciones
judiciales debido a que son funciones por principio que efectúa la inspección
de policía y no el alcalde”.

e. Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.11

48. Solicita la declaratoria de exequibilidad del parágrafo 1° del artículo 206

de la Ley 1801 de 2016.

49. La Alcaldía se refiere al marco jurídico aplicable en materia de comisiones

(que a su juicio está integrado por la norma acusada, y los artículos 37, 38 y
39 del CGP), la jurisprudencia de tutela que se ha pronunciado sobre las
falencias y retos de la política pública en esta materia (sentencias T-1171 de
2003 y T-84 de 2004 de la Corte Constitucional), y la forma en que el Distrito
desde 2007 ha asignado a ciertas inspecciones de policía la asunción
permanente de comisiones judiciales.

50. En cuanto al estado actual de la situación, señala que con la expedición del
CNPC, en tanto dicho estatuto estableció un nuevo marco de competencias
8
Consejo de Estado, Sala de Consulta Servicio Civil, concepto del 6 de septiembre de 2017, C.P. Óscar Darío
Amaya Navas, Rad. 11001-03-06-000-2017-00051-00(2332).
9
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, M.P. Margarita Cabello Blanco, 19 de diciembre de 2017,
Rad. 76111-22-13-000-2017-00310-01.
10
Interviene Rodrigo Andrés Bernal Montero, en nombre del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, según
Resolución 0054 del 4 de noviembre de 2011, Resolución 0654 del 3 de septiembre de 2018, Acta de Posesión
052 del 3 de septiembre de 2018 y poder otorgado por el jefe de la Oficina Asesora Jurídica (folios 346-349).
11
Intervención presentada por Luz Elena Rodríguez Quimbaya, Directora Distrital de Defensa Judicial y
Prevención del Daño Antijurídico de la Alcaldía de Bogotá D.C., de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 212
del 5 de abril de 2018, la Resolución 005 del 3 de agosto de 2016 y el Acta de Posesión 004 del 3 de agosto de
2016

13
para los inspectores de policía, las cargas laborales de estos se
incrementaron12, y que en caso de declararse inexequible la norma, “no se
permitiría una aplicación pronta y cumplida de la justicia local”. Arguye que,
si se tratase de diligencias administrativas y no judiciales, ello en todo caso
entrabaría los procesos, pues los inspectores no tendrían competencia para
hacer allanamientos ni para resolver oposiciones, y sería necesario
reprogramar las diligencias o devolver el asunto a los juzgados de origen.
Dicho ente territorial sostuvo que aun cuando el CGP y el CNPC tienen igual
rango normativo, este último es norma especial y por tanto debe primar.

51. Asevera que el cargo de inconstitucionalidad planteado “no cumple con

los criterios de claridad, especificidad y suficiencia”, a los que se refiere la
sentencia C-1052 de 2011, puesto que el accionante no explica el contenido de
la norma constitucional que sirve como parámetro de control, sino que se
limita a exponer sus opiniones y a citar la sentencia T-283 de 2013 para hacer
referencia al contenido normativo del derecho fundamental a la administración
de justicia, “sin demostrar que ese fallo cumple la función de sentencia hito
determinante, es decir, que es el precedente constitucional vinculante”.

52. Además, destaca que el demandante no cumple con la carga argumentativa

de probar que los despachos comisorios realizados por los inspectores de
policía son el único mecanismo eficaz para lograr el cumplimiento de las
providencias judiciales, con lo cual “soslaya los otros mecanismos estipulados
por la Ley y el Distrito para conjurar la demanda masiva de despachos
comisorios”. Aunado a lo anterior, afirma que el actor tampoco “evidenció
que la autoridad de policía idónea para efectuar los despachos comisorios
sean los inspectores de policía”.

f. Alcaldía de Manizales13

53. Estima que la norma impugnada es exequible porque no restringe el

acceso a la administración de justicia, pues aquella no impide que las
diligencias puedan adelantarse por los jueces, quienes gozan de autoridad para
materializar el cumplimiento de sus providencias. Además, el ordenamiento
(CGP) prevé la posibilidad de que los jueces comisionen a otros jueces de
igual o inferior jerarquía.

g. Alcaldía de Pasto14

54. Solicita que se declare la exequibilidad condicionada del parágrafo

acusado, “en el entendido que los tribunales y jueces no podrán comisionar a
los Alcaldes e Inspectores de Policía para ejercer diligencias jurisdiccionales
y administrativas”. Pide a la Corte hacer un test de proporcionalidad respecto
de los derechos e intereses en conflicto, y valorar especialmente que “la
voluntad del Legislador fue derogar tácitamente los incisos segundo y tercero
del artículo 38 del Código General del Proceso por considerar que la figura
12
Artículos 206 y 222 del referido Código.
13
Interviene María del Socorro Zuluaga Restrepo, como representante judicial del municipio.
14
Interviene Carlos David Narváez Bacca, representante judicial de la entidad territorial.

14
de la comisión es incompatible con el catálogo de deberes asignados a los
Alcaldes e Inspectores de Policía, puesto que la norma especial -Ley 1801 de
2016- es una norma que responde a una nueva realidad social que requiere
del concurso de los Inspectores de Policía como actores principales de la
imposición de medidas correctivas a quienes atenten contra el bien jurídico
de la convivencia”.

55. Sostiene que la interpretación adecuada de la norma demandada, a la luz

de los postulados superiores, supone tener en consideración que los
inspectores de policía salvaguardan la convivencia (seguridad, tranquilidad,
ambiente y salud pública), en los términos del artículo 6 de la Ley 1801 de
2016, y con las finalidades señaladas en el artículo 7 ibídem.

56. Pide convocar al Consejo Superior de la Judicatura con el propósito de que

disponga de lo necesario para que los jueces y tribunales cuenten con
funcionarios judiciales que realicen despachos comisorios, ante la derogación
tácita de los incisos segundo y tercero del artículo 38 del CGP; lo anterior,
para garantizar los derechos de los usuarios a que se cumplan las decisiones
judiciales.

57. Asevera que de acuerdo con la exposición de motivos de la Ley 1801 de

2016, la iniciativa legislativa tuvo como propósito la actualización de las
normas de policía conforme a la nueva realidad social, las cuales están
dirigidas a la convivencia, la efectividad de los derechos y el empoderamiento
de las autoridades de policía “mediante mecanismos e instrumentos legales
que fortalecieran sus competencias, como el cumplimiento de la actividad de
policía a través de medios materiales e inmateriales, y la imposición de
medidas correctivas previo trámite de procedimientos que observen el debido
proceso y el derecho de defensa”. Recuerda que el referido código encomendó
a los inspectores de policía la imposición de medidas correctivas (artículo 173
ibídem). Además, se asignó a las autoridades de policía el conocimiento y la
solución de los conflictos de convivencia ciudadana.

58. Afirma que a partir de la entrada en vigencia del CNPC, los inspectores de
policía ya no atienden despachos comisorios, pues este estatuto, que es
especial, derogó tácitamente las normas del CGP que así lo preveían.

59. Sostiene que los inspectores ahora asumen funciones similares a las
judiciales, pues deben atender público, realizar audiencias, garantizar el
debido proceso, practicar y valorar pruebas, dirigir conciliaciones e imponer
medidas correctivas. Y llama la atención sobre que, así como en la rama
judicial existe congestión, así también, dependiendo del ente territorial, se
presenta ese mismo fenómeno por causas relacionadas con falta de recursos,
de personal, instalaciones, equipos, etc.

60. Al respecto estima que “la ciudadanía en general, los tribunales y jueces,
y particularmente el ciudadano demandante, no dimensionan el nivel de
carga laboral” que asumen los inspectores a raíz de la entrada en vigencia del
nuevo CNPC, “más aún, cuando la naturaleza del proceso requiere de

15
acciones o de decisiones adoptadas con prontitud”, y se ven expuestos a
asumir la responsabilidad disciplinaria por incumplimiento de sus funciones.
Por ello dicho código ordenó a los alcaldes tener en la planta de personal de la
administración los cargos de inspectores de policía necesarios para la
aplicación del Código (artículo 205.13). Además, sostiene que las 40 horas de
jornada laboral (artículo 7, Ley 1437 de 2011) son insuficientes para cumplir
las actividades propias del empleo, por lo que sería desproporcionado y
atentatorio de los derechos de estos servidores públicos que se les exija
realizar los despachos comisorios.

61. Reitera que el inciso segundo y tercero del artículo 38 del CGP fue
derogado por la norma acusada, dado que la comisión es incompatible con las
nuevas tareas a cargo de los inspectores de policía, “independientemente si
(sic) los despachos comisorios tradicionales de secuestro, embargo y entrega
de bienes se denominan diligencias de naturaleza jurisdiccional o diligencias
de naturaleza administrativa”. Pero reconoce que al respecto se han planteado
diversas interpretaciones. Cita, entre otras, la sentencia del 19 de febrero de
1996, expediente T-2834, de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de
Justicia, en la cual se afirma que “se trata (…) de una actuación judicial que
se está ejecutando por la rama ejecutiva”; y la sentencia del 21 de abril de
1995, expediente 2153, mediante la cual esa misma corporación judicial
señaló que los funcionarios de policía comisionados para la práctica de
diligencias civiles, como las de embargo, secuestro y lanzamiento, ejercen
funciones jurisdiccionales. Y resaltó que frente a las interpretaciones del
artículo en cuestión, la Corte Suprema también ha señalado que la labor que
cumplen los inspectores, al asumir la comisión, es meramente administrativa y
no judicial, “por lo que no es plausible predicar que a la luz del canon 206 de
la Ley 1801 de 2016 (…) se hallen impedidos para asumir el diligenciamiento
de las comisiones que en ese sentido les impongan los jueces de la
República”.

62. A su vez, cita el concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil
del Consejo de Estado del 6 de junio de 2017, en el que se consideró que el
CNPC, en cuanto norma especial y posterior, derogó las normas del CGP que
regulaban la comisiones en los inspectores de policía.

63. Por último, sostiene que las diversas interpretaciones que se ha dado sobre
la norma en cuestión, ha puesto en vilo los derechos de quienes acuden a la
justicia, motivo por el cual –a su juicio- la Corte, como intérprete supremo de
la Carta, debe determinar cuál es el entendimiento que debe darse a la norma
acusada, es decir, que aquella debe señalar “cuál es la interpretación que se
armoniza de mejor forma con los postulados constitucionales; en razón a que
el escenario genera tensión entre los derechos de los inspectores de policía
atendiendo su carga laboral versus la colaboración armónica con las
autoridades judiciales para la debida prestación del servicio de justicia y el
acceso a la administración de justicia de quienes ven paralizados sus
procesos por causa de estas disímiles interpretaciones”.

16
h. Alcaldía de Bucaramanga15

64. Llama la atención sobre la necesidad de interpretar la norma demandada

de manera sistemática e integral con otras disposiciones del ordenamiento
jurídico, como el artículo 6° de la Ley 489 de 1998 y el artículo 38 del CGP; y
a la luz del artículo 113 de la Constitución Política.

65. Afirma que lo anterior llevaría a establecer que “en pro del principio de
coordinación y colaboración, las inspecciones de policía deben prestar su
colaboración para la realización de las diligencias requeridas por los jueces;
dejando claro que ello no implica resolver oposiciones o recursos que se
presenten durante la práctica de las mismas, por cuanto estas deben ser de
conocimiento del juez que las ordenó”.

i. Alcaldía de Pereira16

66. Solicita la declaratoria de constitucionalidad del parágrafo 1° del artículo

206 del CNPC, con fundamento en la cláusula general de competencia
asignada al Legislador para expedir codificaciones (art. 150.2 C.P.), en
concordancia con los principios de dignidad humana (art. 1 CP), separación de
las ramas del poder público (art. 113 CP) y reconocimiento de los derechos
inalienables de la persona (art. 5 CP).

67. Expone que existen distintas interpretaciones de la norma efectuadas por

varias autoridades: la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia 17, la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura 18 y la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado19, siendo la de esta última corporación la
que, a su juicio, debe prevalecer.

68. Indica que la Corte Suprema de Justicia ordenó al alcalde municipal de

Palmira (Valle) colaborar armónicamente con la rama judicial cumpliendo los
despachos comisorios librados por los jueves civiles municipales, al estimar
que la realización material de las diligencias de entrega o secuestro de bienes
por parte de los inspectores de policía no está prohibida por el CNPC, por
tratarse de actuaciones administrativas desprovistas de cualquier injerencia en
la actividad judicial. Dicha corporación –anota- infiere eso de los artículos
596-2 y 309-7 del Código General del Proceso, sobre las diligencias de
secuestro y entrega, que disponen que el comisionado no puede definir
aspectos del debate judicial, y que en caso de que estos se presenten, está en la
obligación de remitir al comitente para que se defina la situación según
corresponda.
15
Intervención presentada por Francisco José Plata Jiménez, en representación de la Alcaldía de Bucaramanga,
en virtud de poder otorgado el 6 de junio de 2018, según lo dispuesto en el Decreto 0001 de 2016 del alcalde de
Bucaramanga. Resolución 0004 del 4 de enero de 2016 y Acta de Posesión 0003 del 4 de enero de 2016 (Folios
238-245).
16
Intervención presentada por Adrián Vallejo de la Pava, en representación de la Alcaldía de Pereira, según
Decreto 985 del 5 de junio de 2016 Acta de Posesión 704 de junio de 2016 (folios 230 y 234).
17
Corte Suprema de Justicia, M.P. Margarita Cabello Blanco, radicación número 76111-22-13-000 (sic).
18
Circular PCAJC17-10 del 9 de marzo de 2017.
19
Consejo de Estado, Sala de Consulta Servicio Civil, concepto del 6 de septiembre de 2017, C.P. Óscar Darío
Amaya Navas, Rad. 11001-03-06-000-2017-00051-00(2332).

17
69. Por su parte, el Consejo Superior de la Judicatura señaló que “al
encontrarse vigente la primera parte del inciso 3 del artículo 38 del Código
General del Proceso, las autoridades judiciales pueden comisionar a los
alcaldes, con el fin de materializar la colaboración armónica entre las ramas
del poder público”.

70. Finalmente, alude al concepto del Consejo de Estado en el cual se sostuvo

que el parágrafo 1° del artículo 206 del CNPC derogó tácitamente el artículo
38 del CGP, de tal manera que “solo los despachos comisorios en los cuales
se haya dado inicio a la diligencia judicial antes de la entrada en vigencia de
la Ley 1801 de 2016, pueden continuar siendo ejecutados por los inspectores
de policía”.

(2) Intervenciones académicas

a. Instituto Colombiano de Derecho Procesal20

71. Solicita que se declare la exequibilidad del parágrafo 1° del artículo 206
del CNPC, argumentando que devolver las funciones jurisdiccionales a
quienes originalmente les corresponde, no riñe con los objetivos
constitucionales, ni con la administración de justicia.

72. Expone que el fundamento de la norma demandada es que los inspectores

de policía cumplan con la función de policía que habían descuidado por
cumplir funciones jurisdiccionales, en aras de darle una mayor importancia a
la convivencia ciudadana.

73. Considera que no le asiste razón al demandante cuando afirma que esta
modificación legislativa impide el cumplimiento de las decisiones judiciales,
puesto que “la práctica de diligencias de entrega y secuestro de bienes son
funciones propias de los jueces (…) [que] ha vuelto a quedar en cabeza de los
jueces”.

74. Sostiene que el hecho de “[q]ue en la práctica sean insuficientes los

despachos judiciales, para realizar inmediatamente las diligencias de
secuestro y entrega de bienes, no equivale a decir que sea imposible su
realización o que eso sea consecuencia del precepto legal que inhibe a los
inspectores de policía para practicarlas”.

75. Indica que, por el contrario, la disposición estudiada implica dar

cumplimiento a la Ley estatutaria 1285 de 2009 sobre administración de
justicia, la reorganización de los despachos judiciales “y la adopción de
medidas administrativas por parte del Consejo Superior de la Judicatura,
para la adecuada prestación del servicio de justicia”.

20
Intervención presentada por Miguel Enrique Rojas Gómez, en representación del Instituto Colombiano de
Derecho Procesal.

18
b. Academia Colombiana de Jurisprudencia21

76. Dicha institución afirma que la norma en cuestión, aun cuando es

constitucional por los cargos planteados, contiene un enunciado legal
insuficiente, por su indeterminación, lo que a su vez genera confusión en
cuanto a su alcance y aplicabilidad. En consecuencia, solicita que se profiera
una decisión integradora o aditiva -no condicionada como lo plantea el
demandante-, mediante la cual se proyecte en la norma el deber de los
inspectores de policía de colaborar para el buen funcionamiento de la
administración de justicia, en lo atinente al cumplimiento de comisiones
judiciales que no tengan carácter jurisdiccional, empleando la siguiente
fórmula:

“Parágrafo 1ª. Sin perjuicio de la estricta observancia del deber

constitucional y legal de colaborar con las autoridades judiciales
para el buen funcionamiento de la administración de justicia, los
inspectores de Policía no ejercerán funciones ni realizarán
diligencias jurisdiccionales por comisión de los jueces, de acuerdo
con las normas especiales sobre la materia”. (Lo subrayado es el
texto que se sugiere añadir)

77. Respecto del cargo por violación del derecho de acceso a la administración
de justicia, expresó que cuando la Rama jurisdiccional no cuenta con los
medios para hacer cumplir las providencias, se aplica el principio
constitucional de la colaboración armónica entre las ramas del poder público.

78. Así mismo, indicó que el parágrafo demandado condiciona la prohibición

a los inspectores de policía de realizar diligencias jurisdiccionales por
comisión de los jueces, a la aplicación de las normas especiales sobre la
materia, que en este caso son aquellas establecidas en el CGP (art. 6, 37, 38 y
171), de lo cual se desprende que “las comisiones judiciales susceptibles de
ser confiadas a las autoridades de policía, son exclusivamente aquellas que
no tengan carácter jurisdiccional, tales como el secuestro y la entrega de
bienes (…) y las necesarias para facilitar la recepción y práctica de pruebas
por medios idóneos de comunicación simultánea, en el entendido de que tales
diligencias deban sustituirse fuera de dicha sede”.

79. En lo relativo al artículo 95.7 Superior, señaló que el deber de colaborar

para el buen funcionamiento de la administración de justicia, en él establecido,
fue consignado expresamente en el artículo 10.8 del CNPC 22 respecto de los
inspectores de policía, cuya observancia es imperativa en virtud del principio
de colaboración armónica entre las ramas del poder público y el carácter
obligatorio de los deberes del servidor público, de tal manera que “las
comisiones judiciales de carácter no jurisdiccional confiadas a los
Inspectores de Policía (…) deben surtirse oportunamente al impulso del
21
Intervención presentada por Carlos Adolfo Arenas Campos en calidad de Miembro Correspondiente de la
Academia Colombiana de Jurisprudencia.
22
“ARTÍCULO 10. DEBERES DE LAS AUTORIDADES DE POLICÍA. Son deberes generales de las
autoridades de Policía: (…)
8. Colaborar con las autoridades judiciales para la debida prestación del servicio de justicia. (…)”.

19
deber que les asiste de colaboración con las autoridades judiciales para la
debida prestación del servicio de justicia”.

c. Universidad Sergio Arboleda23

80. Defiende la constitucionalidad de la norma impugnada, y afirma que esta

es una manifestación legal del principio constitucional de la división de
poderes.

81. Sostiene que la disposición cuestionada no dificulta el acceso a la

administración de justicia, porque ella únicamente prohíbe a los inspectores de
policía la realización de funciones jurisdiccionales, por lo que subsiste la
posibilidad de comisionarlos para adelantar actividades administrativas, como
por ejemplo la ejecución de medidas cautelares o las diligencias de entrega de
bienes, las cuales son actuaciones que “tienen como propósito ejecutar las
decisiones ya adoptadas por una actividad jurisdiccional. Es decir, en estos
casos, los inspectores de policía no están declarando derechos o dirimiendo
conflictos como sería si realizaran una función jurisdiccional, son haciendo
cumplir o ejecutar lo ya decidido por un juez”. Sobre los criterios para
catalogar una función como jurisdiccional, cita la Sentencia C-263 de 2012.

d. Pontifica Universidad Javeriana24

82. Solicita acceder a las pretensiones de la demanda y declarar inexequible la

norma impugnada, porque esta “se constituye como limitante del acceso a la
administración de justicia, la tutela judicial efectiva y el principio de
colaboración entre los órganos públicos”.

83. Considera que es necesaria la intervención de la Corte Constitucional para

aclarar el alcance de la norma impugnada, puesto que existen
pronunciamientos judiciales encontrados al respecto.

84. Señala que, por una parte, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema
de Justicia, actuando como juez de tutela manifestó, en la Sentencia
STC22050 del 19 de diciembre de 2017, que cuando los inspectores de policía
son comisionados para la práctica de un secuestro o una diligencia de entrega,
actúan en ejercicio de función administrativa y no judicial, porque sirven de
instrumentos para materializar las órdenes previamente impartidas por
funcionarios judiciales, de tal manera que el artículo 206 de la Ley 1801 no les
prohíbe realizar estas actividades.

85. De otro lado, afirma que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo
de Estado, en concepto emitido el 6 de septiembre de 2016, a petición del
Ministerio del Interior, Radicado 1100103060002017005100, señaló que la
23
Intervención presentada por Rodrigo González Quintero, director del Departamento de Derecho Público; Luis
Javier Moreno, director del Grupo de Investigación Crear; Andrés Sarmiento Lamus, investigador del
Departamento de Derecho Público; y Marcela Palacio Puerta, investigadora del Departamento de Derecho
Público, en representación de la Universidad Sergio Arboleda.
24
Intervención presentada por Lorena Cecilia Vega Dueñas, Profesora Asistente del Departamento de Derecho
Procesal, en representación de la Pontificia Universidad Javeriana.

20
norma impugnada “suprimió la competencia de los inspectores de policía
para adelantar diligencias jurisdiccionales por comisión de los jueces, luego
de dilucidar el conflicto normativo existente entre el (…) artículo 38 de la Ley
1564 de 2012 y la norma demandada, en aplicación de los criterios de
cronología y especialidad normativa”.

86. Sobre lo anterior, concluye que es necesario mantener la colaboración

institucional entre los inspectores de policía y la rama judicial para que el
acceso a la administración de justicia sea eficiente como presupuesto del
Estado social de derecho, y según lo dispone el artículo 7 de la Ley 270 de
1996, dado que los recursos de la rama judicial son limitados. Al respecto cita
la sentencia C-733 de 2000, en relación con la aplicación de los artículos 113
y 201 de la Constitución Política.

e. Universidad de La Sabana25

87. Solicita que se declare la exequibilidad del precepto demandado.

Considera que la norma objeto de cuestionamiento no impide el acceso a la
administración de justicia, y señala que los inspectores solo pueden realizar
diligencias jurisdiccionales en los casos expresamente previstos en el
ordenamiento. Aclara que algunas actuaciones deben estar reservadas al juez,
quien cumple la función de administrar justicia y es garante del proceso.

(3) Intervenciones ciudadanas

a. Federación Colombiana de Municipios26

88. Solicita a la Corte Constitucional declarar exequible la norma acusada,

pues de ninguna manera atenta contra el derecho fundamental de acceso a la
administración de justicia, sino que complementa la autonomía de la rama
judicial, en tanto hace que no dependa de autoridades extrañas a ella para la
ejecución de sus decisiones.

89. Señala que el hecho de que los inspectores de policía y los funcionarios
municipales ejerzan funciones, como el secuestro de bienes, implica una falta
de claridad en las competencias de las distintas ramas del Estado,
desconociendo el “principio de responsabilidad” definido por la Corte
Constitucional en sentencias C-617 de 2002 y la C-958 de 2006, que impone a
cada ámbito territorial aplicar los recursos sólo para ejercer las competencias
propias y no destinarlos a competencias ajenas.

90. Indica que de permanecer la costumbre de que los funcionarios

municipales ejecuten tareas propias de los jueces por comisión bajo su
dirección, en cada caso tendría que existir un previo convenio entre el Consejo

25
Intervención presentada por Valentina Segura Vásquez, quien anuncia que actúa a nombre propio y como
miembro activo de la Clínica Jurídica de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la referida institución
educativa.
26
Intervención presentada por Julio Freyre Sánchez, en calidad de Director Jurídico de la Federación
Colombiana de Municipios.

21
Superior de la Judicatura o la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial y el
respectivo municipio para que puedan remitirse los despachos comisorios.

b. Asociación Nacional de Inspectores y Corregidores de Policía27

91. Pide la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada, con

fundamento en conceptos emitidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado sobre la materia, y en la finalidad de la prohibición en
aquella consignada.

92. En cuanto a lo primero, expone que el concepto 2363 de la Sala de

Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado28, que reiteró el concepto
233229, sostuvo que “el parágrafo 1° del Código Nacional de Policía y
Convivencia, derogó tácita y parcialmente el artículo 38 de la Ley 1564 de
2012, en el entendido de que eliminó la competencia de los inspectores de
policía para ejercer funciones o realizar diligencias jurisdiccionales por
comisión de los jueces”.

93. En el segundo de los citados conceptos, el Consejo de Estado enfatizó en

“[l]a naturaleza jurisdiccional de la actuación de los inspectores de policía
cuando actúan por comisión de los jueces”. Para reforzar lo anterior, cita las
consideraciones de las Sentencias C-1038 de 200230 y la proferida por la Sala
de Casación Civil dentro del Expediente No. 215331, que entienden como
“judiciales las funciones que cumplían los inspectores de policía cuando
actuaban como comisionados de los jueces”.

94. Reitera que, en estos casos, “no está ejerciendo funciones administrativas
sino las mismas facultades del comitente con las limitaciones que les imponía
la ley, tanto es así que el control sobre las decisiones que tomara y
actuaciones desplegadas en ejercicio de esa comisión no se controlaban en
sede administrativa sino en sede judicial por ser esas actuaciones parte del
proceso judicial del cual se desprende la comisión”.

95. Así mismo, el concepto expone que, se aparta del criterio de las
autoridades judiciales que han señalado que se trata de una función
administrativa, en particular, de la Sentencia de tutela de la Sala de Casación
Civil32, y asevera que esa interpretación es equivocada por las siguientes
razones:

27
Interviene Carlos Mario Medellín Cáceres, Director Ejecuto Nacional, en nombre de la Asociación Nacional
de Inspectores y Corregidores de Policía (ANINCOP).
28
Consejo de Estado, Sala de Consulta Servicio Civil, Concepto del 13 de febrero de 2018, C.P. Édgar González
López, Rad. 11001-03-06-000-2017-00197-00 (2363).
29
Consejo de Estado, Sala de Consulta Servicio Civil, concepto del 6 de septiembre de 2017, C.P. Óscar Darío
Amaya Navas, Rad. 11001-03-06-000-2017-00051-00(2332).
30
Ver sentencia C-1038 de 202.
31
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia del 21 de abril de 1995, Exp. 2153.
32
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, M.P. Margarita Cabello Blanco, 19 de diciembre de 2017,
Rad. 76111-22-13-000-2017-00310-01.

22
 (i) El artículo 40 del CGP asigna al comisionado las mismas facultades
del delegatario “pudiendo inclusive resolver reposiciones y conceder
apelaciones (procedentes) contra las providencias que dicte”.
(ii) La ejecución material de las providencias es de carácter
jurisdiccional, porque “se da en virtud de un proceso judicial de
acuerdo con las normas propias de este, no las de la función
administrativa”.
(iii) “La circunstancia de que el comisionado no sea quien resuelva las
oposiciones a la diligencia de secuestro o entrega de un bien, sino
que tal función le corresponda al juez comitente, no les resta a tales
diligencias su carácter de jurisdiccionales”.
(iv) El Código de Policía se refiere tanto a la prohibición de ejercer
funciones jurisdiccionales, como a la de adelantar diligencias
judiciales.
(v) “[R]ecientemente la Sala de Casación Civil33 (…) reconoció
implícitamente la derogación del inciso tercero del artículo 38 del
Código General del Proceso”.
(vi) El Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo PCSJA17-
10832 del 30 de octubre de 2017, asignando en la ciudad de Bogotá
a cuatro juzgados para el diligenciamiento de los despachos
comisorios.
(vii) Es improcedente que los alcaldes deleguen en los inspectores de
policía las funciones o diligencias comisionadas por los jueces
porque el CNPC prohíbe tanto la delegación directa como la
indirecta, el artículo 11.2 de la Ley 489 de 1998 proscribe la
subdelegación, el supuesto no encaja en lo dispuesto en el artículo 9°
de la misma ley, y el artículo 38 del CGP “otorgó una competencia
precisa a los alcaldes para recibir comisiones de los jueces”.

96. Bajo las anteriores consideraciones, el Consejo de Estado estimó

“necesario que el señor Ministro de Justicia y del Derecho y el Consejo
Superior de la Judicatura se sirvan tomar las medidas pertinentes para
prevenir la eventual situación de congestión de los alcaldes en la tramitación
de las comisiones, principalmente en las ciudades capitales de
departamento”.

97. Respecto de la razón de ser de la prohibición establecida en la norma

demandada, manifiesta que corresponde a los inspectores de policía la labor de
restablecer la convivencia para garantizar la paz. Bajo este marco, se han
asignado nuevas funciones a su cargo: resolver en segunda instancia los
procesos verbales inmediatos (parágrafo 1° del artículo 22 Ley 1801),
facultades en el control urbano de los municipios (Decreto 1203 de 2017), el
conocimiento de los comparendos; el registro de los procedimientos de
registro en el Sistema Nacional de Medidas Correctivas (artículo 2.2.8.3.1 del
Decreto 1284 de 2017).

33
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de tutela No. STC15868-2017 del 3 de octubre de
2017, Rad. 76001-22-03-222-2017-00457-01.

23
98. Entonces “la carga laboral de los señores inspectores y corregidores de
policía es bastante ardua, siendo por demás, la menos favorecida
económicamente y la más desprotegida funcionalmente, en especial en los
municipios de tercera a sexta categoría”, de tal manera que, “la norma
demandada (…) lo único que hizo fue ajustar las competencias de los
inspectores de policía y corregidores”.

c. Federación de Lonjas de Propiedad Raíz (FEDELONJAS)34

99. Interviene para solicitar la declaratoria de inexequibilidad del parágrafo

1° del artículo 206 de la Ley 1801, alegando que el cambio que esta norma
efectúa sobre la figura jurídica de la comisión judicial imposibilita obtener
justicia material e instrumental, esto es, hacer cumplir las decisiones del juez y
respetar la justicia, en contravía de lo dispuesto en el artículo 38 del CGP y del
derecho fundamental al acceso a la administración de justicia.

100. Indica que, en la práctica, los jueces han comisionado a los alcaldes,
quienes consideran que “carecen de capacidad operativa y financiera,
jurisdicción, disponibilidad de tiempo, entre otros”, devolviendo los encargos,
o fijándolos en fechas muy alejadas.

101. Argumenta que esta norma no tiene en cuenta que, en el ámbito de la

resolución de los conflictos surgidos de las relaciones contractuales, la
diligencia de restitución de inmuebles requiere la participación de una
autoridad con funciones de policía, pues “el Estado es quien posee el poder
coercitivo para dar cabal cumplimiento a las decisiones judiciales”. Y si esto
no sucede, se dilatan los procesos de recuperación efectiva de los inmuebles
arrendados, generando un detrimento económico para los propietarios y las
empresas garantes de los arrendamientos, en contra de los intereses legítimos
de los particulares, en los términos de la sentencia T-283 de 2013.

102. Añade que “esta situación (…) no sólo está afectando al sector
inmobiliario, sino al afianzados, al asegurador, al financiero, al constructor y
a muchos otros grupos y personas”.

103. Analiza el impacto económico, y advierte que existe una enorme cartera
como consecuencia del número de contratos en mora existentes, generando
“una cultura del no-pago de las obligaciones civiles y comerciales, la cual
llevaría al sector a una crisis, que inclusive podría llegar a ser sistemática,
afectando gravemente a la economía del país”.

d. Asociación Nacional de Afianzadoras (ASOFIANZAS)35

104. Pide la declaratoria de inexequibilidad de la norma impugnada, “dado

que [su] implementación (…) generó una flagrante vulneración al derecho
fundamental de acceso a la administración de justicia”.
34
Interviene Ramón Eduardo Madriñán Rivera, en representación de FEDELONJAS, según poder otorgado por
el representante legal (folios 311-316).
35
Interviene Clemencia Parra de Villamizar en calidad de representante legal de la Asociación Nacional de
Afianzadoras (ASOFIANZAS) (folios 259-361).

24
105. Lo anterior, porque existe una imposibilidad material de ejercer los
derechos reconocidos judicialmente por la demora o la falta de realización de
las diligencias administrativas que los garantice. “[D]e nada sirve reconocer
un derecho o protegerlo mediante una medida cautelar si no se puede realizar
la respectiva diligencia de secuestro o restitución que garantiza que el titular
del derecho puede ejercerlo gracias a la efectiva intervención del Estado”.

106. Así mismo, señala que se desconoce el “principio procesal que faculta a
las autoridades judiciales para comisionar a las autoridades administrativas
para la instrumentalización de los derechos base de un Estado social”,
plasmado en el artículo 38 del CGP. De esta manera, el equivocado
entendimiento de una diligencia de restitución como una actividad
jurisdiccional vulnera el derecho al debido proceso.

107. Adicionalmente, argumenta que se viola el “principio de justicia rápida y

eficaz que garantiza el acceso a la misma”, siendo la colaboración armónica
uno de sus presupuestos. “Los procesos judiciales de restitución (…) de un
momento a otro se quedaron sin órgano competente para la realización de las
diligencias que históricamente realizaban los inspectores de policía y que
dentro de la rama administrativa eran los únicos capacitados para
realizarla”.

108. Finalmente hace alusión al impacto socioeconómico de la norma,

expresando que, por ejemplo, las afianzadoras del sector inmobiliario que
garantizan los contratos de arrendamiento han evidenciado que los “casos
judiciales con sentencia del 2016 (…) todavía no tienen fecha de diligencia
de restitución judicial”.

D. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA

NACIÓN

109. El Procurador General de la Nación solicita la declaratoria de

inexequibilidad de la norma demandada con fundamento en los efectos
negativos causados sobre el derecho al acceso a la administración de justicia,
según se desprende de las pruebas obrantes en el expediente, a pesar de que la
disposición resulte constitucional desde la perspectiva de un juicio meramente
abstracto de constitucionalidad.

110. Considera que cuando los inspectores de policía realizan despachos

comisorios, ejercen función jurisdiccional desde el punto de vista material,
según los criterios establecidos en la sentencia C-1038 de 2002.

111. Afirma que “la comisión a los inspectores de policía no es el único

mecanismo para hacer cumplir las decisiones judiciales como elemento
integrante del derecho fundamental al acceso a la administración de
justicia”, según lo dispuesto en el artículo 38 CGP, y cita al respecto el

25
concepto del Consejo de Estado36. Por lo tanto, la prohibición de que los
inspectores realicen esta actividad no vulnera el derecho al acceso a la
administración de justicia en su componente del cumplimiento de las
decisiones judiciales, y, en consecuencia, el Legislador no rebasó su potestad
de configuración legislativa en la materia.

112. Sostiene que, aun cuando este derecho se realiza a través del principio de
la colaboración armónica entre las ramas del poder público (art. 113 CP), y
que “el artículo 116 de la Constitución establece (…) la facultad del
legislador para ‘radicar excepcionalmente la función de administrar justicia
en cabeza de autoridades del orden administrativo (…), de ninguna manera
estableció específicamente el tipo de autoridad administrativa a la que se le
pueden asignar estas funciones”.

113. Entonces, concluye que “el legislador cuenta con amplias facultades
para determinar la regulación de las competencias dentro de los
procedimientos judiciales y administrativos, razón por la cual la asignación
de competencias materialmente jurisdiccionales a autoridades
administrativas no se agota en los Inspectores de Policía y es claro que el
juez puede comisionar a otras autoridades, razón por la cual la conclusión
en principio es que no se estaría violando el derecho al acceso a la
administración de justicia”.

114. No obstante, solicita a este Tribunal la declaratoria de inexequibilidad de

la norma demandada, con fundamento en el reporte sobre el impacto de la
medida legislativa a partir de las pruebas practicadas por el Magistrado
Sustanciador, toda vez que “el juez constitucional no puede ser indiferente
ante una realidad que afecta el núcleo esencial de un derecho fundamental,
pues en la práctica el diseño legislativo ha resultado regresivo de cara a su
garantía”, lo cual “no resulta acorde con los fines del Estado (art. 2 CP)”.

115. En efecto, advierte que los informes sobre la situación de circuitos

judiciales de Medellín, Cali, Barranquilla, Pasto, Tunja, Pereira, Manizales,
Villavicencio, Montería, Bucaramanga, Mocoa, Quibdó, Ibagué, Cartagena y
Bogotá, arrojan las siguientes conclusiones: “(i) los despachos judiciales no
tienen la capacidad institucional para hacer cumplir las sentencias
directamente, y en caso de que lo hagan, la programación de las diligencias
se prolonga por años; (ii) los jueces han comisionado a otras autoridades de
Policía, como los alcaldes y han manifestado que las diligencias se pueden
realizar en un término de 2 a 3 años, y en algunos casos los alcaldes han
delegado esta facultad en servidores del nivel asesor y en otros el grado de
incumplimiento de las comisiones es realmente alto; (iii) en algunos eventos
se comisionó a los Inspectores de Policía en aplicación del artículo 38 del
CGP, lo que evidencia una antinomia entre esta disposición y el parágrafo
acusado; (iv) en otros casos los Inspectores devolvieron las comisiones de los
jueces y se negaron a tramitarlos; (v) en ocasiones los inspectores siguen
conociendo los despachos comisorios con el riesgo de que sus actos estén
36
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 6 de septiembre de 2016, Rad- 2332, C.P.
Óscar Darío Amaya Navas.

26
viciados por cuenta de la prohibición establecida en el Código de Policía; y
(vi) en otros eventos se han enviado las comisiones a los juzgados de
pequeñas causas”.

II. CONSIDERACIONES

A. COMPETENCIA

116. En virtud de lo dispuesto por el artículo 241.4 de la Constitución Política,

este Tribunal es competente para conocer de la presente demanda, por
dirigirse contra preceptos contenidos en normas con fuerza y rango de ley:
Ley 1801 de 2016, Código Nacional de Policía y Convivencia.

B. CUESTIONES PREVIAS

(1) Aptitud sustancial de la demanda

117. El Ministerio de Defensa Nacional y la Alcaldía del Distrito Capital de

Bogotá consideran que la demanda no es apta para producir un
pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional, porque
incumple con el requisito de explicar las razones por las cuales se violan las
normas constitucionales invocadas, establecido en el artículo 2 del Decreto
2067 de 1991.

118. La solicitud de proferir un fallo inhibitorio por parte del Ministerio de

Defensa se fundamenta en que las razones de la violación no son claras,
ciertas, ni específicas, en la medida en que, el accionante, en lugar de cotejar
la norma demandada con la Constitución Política, la confronta con el Código
General del Proceso y con conceptos emitidos por el Consejo de Estado y el
Consejo Superior de la Judicatura, señala asuntos fácticos relativos a su
aplicación, y pide una interpretación armónica de la disposición acusada;
asunto que desborda las competencias de la Corte Constitucional, pues “busca
(…) que se dirima un tema de interpretación legislativa”.

119. Ese Ministerio indica que el problema planteado “es administrativo y no

jurídico”, pues el actor “desconoce que la administración municipal o
distrital tiene en su organización otras dependencias que pueden cumplir
ciertas funciones o despachos comisorios de la rama judicial”.

120. Añade que los argumentos tampoco son pertinentes ni suficientes porque
“la norma no establece desde ningún punto de vista, el incumplimiento de las
decisiones judiciales, lo que vislumbra una interpretación subjetiva del
accionante”, de tal manera que no se comprende la aludida vulneración del
derecho a la administración de justicia.

121. Por su parte, la Alcaldía Mayor del Distrito Capital, sostiene que el cargo
de inconstitucionalidad no satisface los requisitos de claridad, especificidad y
suficiencia, porque el accionante no logra explicar cuál es el parámetro
constitucional a partir del cual se juzga la norma impugnada, y además, no

27
explica por qué comisionar a los inspectores de policía, es el único mecanismo
eficaz para dar cumplimiento a las providencias judiciales, sin tomar en
consideración que existen otras herramientas disponibles en la legislación.

122. Adicionalmente, en el auto admisorio de la demanda, proferido por el

Magistrado Sustanciador el cinco (5) de marzo de 2018, se precisó que uno de
los propósitos para continuar con el estudio del presente caso es “que la Sala
Plena aborde el alcance del principio pro actione en materia de acción
pública de inconstitucionalidad”.

123. En esa oportunidad, se señaló que, “revisado el escrito de corrección y

no obstante que varios de los fragmentos que lo componen pueden dificultar
su comprensión, es posible identificar, al menos prima facie, un cargo de
inconstitucionalidad en contra del parágrafo 1° del artículo 206 de la Ley
1801. En efecto, la acusación supone (i) que dado que los inspectores de
policía no pueden ejercer funciones ni realizar diligencias jurisdiccionales
por comisión de los jueces, (ii) se afecta el derecho de acceder a la
administración de justicia reconocido en el artículo 229 de la Carta, puesto
que (iii) se obstaculiza el cumplimiento efectivo de las decisiones judiciales al
eliminar un instrumento idóneo para el efecto, en relación, por ejemplo, con
la práctica de medidas cautelares o la realización de diligencias para la
entrega de bienes”.

124. Bajo las consideraciones anteriores, es necesario determinar si la

demanda bajo estudio cumple con los requisitos mínimos de aptitud, según los
siguientes presupuestos jurídicos.

125. El artículo 40.6 de la Constitución Política prescribe que interponer

acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley es uno de los
mecanismos para hacer efectivo el derecho de todo ciudadano a participar en
la conformación, ejercicio y control del poder político.

126. El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 establece que las demandas de
inconstitucionalidad deben señalar las normas de rango legal acusadas, así
como las disposiciones constitucionales que se consideran infringidas,
exponer las razones por las cuales se desconocen dichos preceptos, indicar el
trámite constitucional que debe surtir la norma demandada en algunos casos, y
fundamentar la competencia de la Corte Constitucional para conocer de la
demanda.

127. La jurisprudencia constitucional ha precisado que la exigencia de

explicar el concepto de la violación se traduce en el cumplimiento de “unos
criterios mínimos de racionalidad argumentativa”37, que se reflejan en los
denominados requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia, como criterios de evaluación de los cargos de
inconstitucionalidad, empleados por la Corte a partir de la sentencia C-1052
de 2001.

37
Ver sentencia C-036 de 2019.

28
Como se ha expuesto en oportunidades anteriores38:

a. La claridad se refiere a la existencia de un hilo conductor en la

argumentación que permita al lector comprender el contenido de la
demanda y las justificaciones en las que se basa.

b. El requisito de certeza exige al actor formular cargos contra una

proposición jurídica real y existente, y no simplemente contra una
deducida por él sin conexión con el texto de la disposición acusada.

c. La especificidad demanda la formulación de por lo menos un cargo

constitucional concreto. Argumentos vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos o globales que no se relacionan concreta y
directamente con las disposiciones que se acusan, impiden a la Corte
llevar a cabo un juicio de constitucionalidad. 

d. La pertinencia se relaciona con la existencia de reproches de

naturaleza constitucional, es decir, fundados en la confrontación del
contenido de una norma superior con el del precepto demandado. Un
juicio de constitucionalidad no puede basarse en argumentos de
orden puramente legal o doctrinario, ni en puntos de vista subjetivos
del actor o consideraciones sobre la conveniencia de las
disposiciones demandadas.

e. Finalmente, la suficiencia guarda relación, de un lado, con la

exposición de todos los elementos de juicio -argumentativos y
probatorios- necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad;
y de otro, con el alcance persuasivo de la demanda, esto es, el
empleo de argumentos que despierten una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada.

128. Así mismo, se ha establecido que las demandas de inconstitucionalidad

deben ser estudiadas a la luz del principio pro actione, “en virtud del cual[,]
cuando exista duda acerca del cumplimiento de los requisitos legales y
jurisprudenciales de la demanda, esta se resuelva a favor del accionante,
admitiéndola como apta y resolviendo el fondo del asunto (…), [sin] llevar al
absurdo de que la Corte resuelva sobre la exequibilidad de una norma
construyendo el cargo ante la insuficiente argumentación de quien la
interpuso”39. Además, la jurisprudencia ha señalado que, en aplicación de este
principio, “corresponde a la Corte indagar en qué consiste la pretensión del
accionante para así evitar en lo posible un fallo inhibitorio”40.

129. Con base en estas reglas, se pretende conjugar la informalidad propia de

una acción pública y la efectividad del derecho a la participación ciudadana
(art. 40 CP); el carácter rogado del control constitucional ordinario (art. 241
numerales. 1, 4 y 5 CP); la garantía del acceso al recurso judicial efectivo (art.
38
Ver sentencias C-206 de 2016 y C-636 de 2016.
39
Ver sentencia C-112 de 2018.
40
Ver sentencias C-206 de 2016 y C-636 de 2016.

29
229 CP); el debido proceso (art. 29 CP); y la supremacía de la Constitución en
relación con las decisiones del Legislador (art. 4 CP), de tal manera que la
corporación ejerza sus competencias en los estrictos y precisos términos de la
Carta Política, como señala el artículo 241 del texto superior, en el marco de
una democracia participativa41.

130. La aplicación de los parámetros expuestos al caso concreto da lugar a dar

aplicación del principio pro actione, por lo cual, es posible desentrañar el
sentido de la demanda sin desbordar el alcance del control ejercido por la
Corte, suscitando una controversia constitucional que amerita un
pronunciamiento de fondo por parte de esta corporación.

131. En efecto, la demanda incoada por el ciudadano Mario Felipe Daza Pérez
no es clara en determinados apartados. Adicionalmente, en su escrito, el
accionante presenta afirmaciones que parecen inciertas, al otorgarle a la
norma un contenido subjetivo, como aquellas según las cuales esta prescribe el
incumplimiento de las decisiones judiciales. Aunado a lo anterior, algunos de
los argumentos de la acción podrían considerarse impertinentes, pues en lugar
de expresar reproches de inconstitucionalidad, manifiestan opiniones, aluden a
exámenes de conveniencia de las medidas legislativas, o se trata de aspectos
que no constituyen parámetro de constitucionalidad. Es el caso de las
consideraciones sobre cuáles autoridades de policía deberían ser comisionadas
judicialmente, las críticas al cambio de legislación efectuado por el nuevo
Código Nacional de Policía y Convivencia, y los problemas prácticos
ocasionados por la norma.

132. Sobre este último punto, es preciso aclarar que el Magistrado

Sustanciador practicó pruebas con miras a evidenciar los efectos de la norma
demandada, no con el propósito de ampliar el alcance del control abstracto de
constitucionalidad, sino con el objeto de ilustrarse mejor sobre si los
inconvenientes de hecho mentados por la parte actora surgen del texto mismo
de la norma cuestionada, o se originan en otras causas; tema sobre el cual este
tribunal se pronunciará más adelante.

133. No obstante las identificadas falencias, no vacían de contenido a la

demanda y su corrección, toda vez que se advierte que el accionante plantea la
existencia de dos interpretaciones posibles del parágrafo 1° del artículo 206 de
la Ley 1801, y solicita a la Corte que expulse del ordenamiento jurídico una de
estas por ser contraria al derecho al acceso a la administración de justicia y al
principio de colaboración armónica entre las ramas del poder público.
Entonces, la Corte entiende que el accionante busca que ella realice una
interpretación conforme de la norma cuestionada.

134. En efecto, el demandante señala que una de las interpretaciones

existentes es la del Consejo de Estado 42, el cual considera que en virtud “[d]el
principio de especialidad de la norma, [en relación con el artículo 38 del
41
Ver sentencias C-480 de 2003, C-978 de 2010, C-372 de 2011, C-835 de 2013, C-909 de 2012, C-743 de
2012, C-641 de 2012, C-533 de 2012, C-055 de 2013, C-033 de 2014, C-283 de 2014 y C-435 de 2017.
42
“[A]cto emitido de la (sic) Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado de la Consulta formulada
por el Ministerio del Interior Rad° 2332, fallo (sic) del 6 de septiembre de 2017, C.P. Amaya Navas”.

30
CGP], los inspectores de Policía no podrán ejercer funciones ni desarrollar
diligencias jurisdiccionales por comisión de los jueces”. Afirma que, “[e]sta
interpretación no permitirá que se comisionara (sic) a los inspectores ni
siquiera para las diligencias de entrega de bienes, secuestro…, es allí el quid
del asunto”. En cuanto a la segunda interpretación, expone que el Consejo de
la Judicatura43 ha sido partidario de que los inspectores de policía realicen los
despachos comisorios librados por los jueces.

135. El accionante defiende la segunda postura, porque entiende que cuando

“el parágrafo 1° del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016 (…) aclara que los
inspectores de Policía no ejercerán funciones ni realizarán diligencias
jurisdiccionales por comisión de los jueces (…), se refiere por ejemplo a la
práctica de pruebas, que es un acto propio de los jueces y no de las instancias
policivas (…). Las actividades que ejecutan los Inspectores de Policía en
desarrollo de un despacho comisorio no corresponden a actuaciones
jurisdiccionales sino a actuaciones meramente administrativas”.

136. Entonces, el actor advierte que, “[e]sto no se trata de un antinomia (sic)

total-parcial, tal como lo predicaba Alf Ross, sino de una aparente antinomia
o de un conflicto de leyes inexistente, pero sí de interpretación in abstracto o
jurídica” entre los artículos 38 del CGP, referente a la colaboración armónica
entre las ramas ejecutiva y judicial del poder público, y 10.8 y 206 del CNPC.

137. A partir de lo anterior, el actor considera que, comprender que los

inspectores de policía no podrán ser comisionados por los jueces para la
realización de ninguna diligencia es inconstitucional, porque “a estos les
corresponde la colaboración armónica en la prestación del servicio de
justicia no solo en lo predicho en la ley, sino también en la Constitución,
artículos 95.7 y 229, no hacerlo estaría violando el derecho fundamental al
acceso a la administración de justicia, desde el punto de vista de su
materialización”.

138. Con fundamento en lo expuesto, el demandante solicita en el escrito

inicial “DECLARAR INEXEQUIBLE el parágrafo 1 del artículo 206 de la
norma citada, contenida en la Ley 1801 de 2016; o en su defecto una
EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA, en el entendido que la restricción que
existe en la comisión judicial enviadas (sic) a los Inspectores son las
entendidas en lo que tengas (sic) que ver con las funciones jurisdiccionales y
no administrativas” (mayúsculas en el texto original). Al corregir la demanda,
únicamente solicita la declaratoria de inexequibilidad simple.

139. En definitiva, el cargo de inconstitucionalidad planteado por el ciudadano

Mario Felipe Daza Pérez contra el parágrafo 1° del artículo 206 de la Ley
1801 de 2016 consiste en que, si se interpreta que esta norma prohíbe que se
libre cualquier clase de despacho comisorio por parte de los jueces a los
inspectores de policía, como lo entiende la Sala de Consulta y Servicio Civil
43
“En la Circular PCSJC1710 de marzo 9 de 2017, lo mismo que del 12 de junio de 2017, CSJCUC17-118 ha
permitido aclarar la situación, como en reciente Sentencia del Consejo Superior de la Judicatura del 2 de
marzo de 2017, con número radicado 201700097- C. M.P. Carreño Hernández”.

31
del Consejo de Estado, entonces la disposición es inexequible porque afecta el
derecho al acceso a la administración de justicia -en su faceta de
materialización de las providencias-, y desconoce el principio de colaboración
armónica entre las ramas del poder público. Lo anterior, puesto que, en su
criterio, la interpretación de la norma que se adapta a la Carta Política es
aquella según la cual la prohibición allí consignada no cobija la realización de
ciertas diligencias que considera de naturaleza administrativas, como, por
ejemplo, la entrega y el secuestro de bienes, postura sostenida por el Consejo
de la Judicatura.

140. Por consiguiente, este tribunal considera que, no obstante las falencias
presentes en la demanda, en aplicación del principio pro actione es posible
determinar cuál es su pretensión, evitando un fallo inhibitorio, sin que ello
implique que el juez construya el cargo de inconstitucionalidad de manera
oficiosa o caprichosa, sino con base en el conflicto objetivamente planteado
por la parte actora, puesto que, “[e]s claro que la Corte tiene vedado suplir la
demanda del accionante, bien sea en el perfeccionamiento de una
argumentación deficiente o en la formulación de nuevos cargos de
inconstitucionalidad, ausentes en el libelo”44.

141. Al respecto, es relevante mencionar que varios de los intervinientes

fomularon el debate constitucional en los mismos términos, como son el
Ministerio de Justicia y del Derecho; las alcaldías de Pasto, Bucaramanga y
Pereira; la Academia Colombiana de Jurisprudencia; la Pontificia Universidad
Javeriana; y la Asociación Nacional de Inspectores y Corregidores de Policía.

142. Así, el Ministerio de Justicia y del Derecho manifiesta que “[r]esulta

importante definir qué comprende la expresión ‘diligencias jurisdiccionales’,
a efectos de conocer el alcance de la restricción señalada en el parágrafo
primero del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016, toda vez que, tenemos dos
(2) pronunciamientos por parte de las Altas Cortes, los cuales resultan
contrapuestos”, después de lo cual reseña las consideraciones del Consejo de
Estado y de la Corte Suprema de Justicia.

143. En el mismo sentido, la Alcaldía de Pasto solicita la declaratoria de

exequibilidad condicionada de la norma atacada, bajo el entendido de que ella
prohíbe comisionar a los alcaldes e inspectores de policía tanto para ejecutar
diligencias jurisdiccionales como administrativas, a partir de una
interpretación constitucional adecuada. Al respecto, cita la sentencia de la
Corte Suprema de Justicia y el concepto del Consejo de Estado que interpretan
el parágrafo 1° del artículo 206 del CNPC en concordancia con el CGP.
Expresa que las variadas interpretaciones de la norma afectan los derechos de
las personas que acuden a la justicia, y, por lo tanto, corresponde a la Corte
determinar cuál es el entendimiento que debería primar.

144. Así mismo, la Alcaldía de Pereira y la Pontificia Universidad Javeriana

exponen el significado que autoridades como la Corte Suprema de Justicia, el
Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo de Estado le han dado a la
44
Corte Constitucional, Sentencia C-112 de 2018.

32
norma; y solicitan que la Corte aclare el alcance de esta. La referida alcaldía
anuncia estar de acuerdo con el Consejo de Estado; y la universidad en contra
de dicha postura, pues considera que se debe mantener la colaboración
institucional entre los inspectores y la rama judicial.

145. Igualmente, la Alcaldía de Bucaramanga plantea que es necesario realizar

una interpretación sistemática e integral de la norma demandada a favor del
principio de coordinación y colaboración entre las autoridades.

146. Por su parte, la Academia Colombiana de Jurisprudencia estima que la

norma cuestionada es indeterminada, lo que genera confusión en su alcance y
aplicación, motivo por el cual solicita que se profiera una sentencia aditiva,
mediante la cual se agregue al parágrafo 1° del artículo 206 de la Ley 1801, el
deber de los inspectores de policía de colaborar con las autoridades judiciales
para el buen funcionamiento de la administración de justicia.

147. Finalmente, la Asociación Nacional de Inspectores y Corregidores de

Policía se centra en defender los conceptos del Consejo de Estado en los que
se interpreta la norma demandada, y explica las razones por las cuales la Corte
Suprema de Justicia sostiene una postura equivocada sobre el asunto.

148. Bajo esta óptica, se estudiarán los dos cargos de inconstitucionalidad

propuestos, por violación al derecho al acceso a la administración de justicia
(art. 229 CP) y al principio de colaboración armónica entre las ramas del
poder público, aun cuando respecto de este último el accionante haya citado el
artículo 95.7 de la Carta -relacionado con el deber de las personas y de los
ciudadanos de colaborar con el buen funcionamiento de la administración de
justicia-, en lugar del artículo 113 Superior, norma esta en la que
efectivamente está consignado el principio que él invoca.

149. Según lo explicado, la Corte se enfocará en el estudio de una solicitud de

interpretación conforme del parágrafo 1° del artículo 206 del CNPC,
entendiendo que las posturas jurisprudenciales de las altas cortes, que
sostienen una u otra interpretación, son insumos para dar por sentada la
objetividad de dichos entendimientos a la hora de señalar el alcance de la
norma acusada por parte del accionante, y en consecuencia, estos
pronunciamientos judiciales no son el objeto del control de constitucionalidad
bajo la óptica de la doctrina del derecho viviente.

150. Así mismo, este tribunal no se pronunciará sobre la exequibilidad de

normas distintas a la acusada, contenidas en la Ley 1801 o en otras
codificaciones, traídas al debate por el accionante y algunos de los
intervinientes. Por consiguiente, no se empleará la figura de la integración
normativa45, puesto que, al tratarse de una solicitud de interpretación
conforme, dichas disposiciones normativas servirán únicamente para exponer
los significados que se han planteado del parágrafo impugnado.

45
Ver sentencia C-180 de 2014.

33
 C. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO,
MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN

151. El parágrafo 1° del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016 prevé que “Los
inspectores de Policía no ejercerán funciones ni realizarán diligencias
jurisdiccionales por comisión de los jueces, de acuerdo con las normas
especiales sobre la materia”. Para el demandante, esta disposición, en cuanto
se entienda en el sentido de que la prohibición a los inspectores de policía
comprende cualquier delegación de autoridad judicial, sin reparar en la
naturaleza del acto que deba desplegarse por parte de aquellos, afecta el
acceso a la administración de justicia y el principio de colaboración armónica
entre las ramas del poder. Estima que la interpretación adecuada a los
postulados constitucionales es aquella según la cual se admite que los
inspectores de policía puedan realizar despachos comisorios que supongan
desarrollar actividades simplemente ejecutivas (o administrativas), como el
secuestro y entrega de bienes.

152. En estos términos, el problema jurídico que debe resolver la Corte

Constitucional en el presente caso es el siguiente: ¿el Legislador, en el parágrafo
demandado, al prohibir que los inspectores de policía puedan ejercer funciones
o realizar diligencias jurisdiccionales por comisión de los jueces, de acuerdo
con las normas especiales sobre la materia, en cuanto dicho enunciado
normativo se entienda que ello veda toda posibilidad de que los inspectores de
policía puedan atender despachos comisorios de los jueces relacionados con
secuestro y entrega de bienes, desconoce el derecho de acceder a la
administración de justicia y el principio de colaboración armónica entre las
ramas del poder público?

153. Para responder el referido problema jurídico, esta Corte hará alusión a los
siguientes aspectos (i) las amplias potestades de configuración del Legislador
para expedir normas procesales; (ii) el principio de colaboración armónica entre
los órganos del poder público y el derecho de acceder a la administración de
justicia; (iii) las interpretaciones que se plantean de la norma en cuestión; (iv) la
conformidad de la norma impugnada con el ordenamiento constitucional; y (v)
el alcance del control de constitucionalidad.

D. LAS AMPLIAS POTESTADES DE CONFIGURACIÓN DEL

LEGISLADOR PARA ESTABLECER REGLAS
PROCESALES

154. La norma cuestionada señala a qué funcionarios les compete realizar

despachos comisorios por encargo de los jueces. Al respecto es importante tener
presente que se parte de una amplia potestad del Legislador en la definición de
los procedimientos y mecanismos previstos para la garantía del respectivo
derecho sustancial46 y hacer efectivo el acceso a la administración de justicia.

46
Ver, entre otras, las sentencias C-005 de 1996; C-346 de 1997; C-680 de 1998; C-323 de 1999; C-384, C-803,
C-596, C-927, C-1512 y C-1717 de 2000; C-1104 de 2001, C-426 de 2002; C-204, C-318 de 2003, C-798 de
2003 y C-899 de 2003; y C-091 de 2018.

34
155. El soporte de la señalada atribución se halla en el artículo 150.2 CP; norma
que prescribe que corresponde al Congreso de la República “Expedir códigos en
todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones”. Al respecto, la
jurisprudencia ha afirmado que “todo cuanto concierne a los procedimientos
judiciales, a menos que lo haya establecido directamente la Constitución,
corresponde al legislador, como surge con claridad de los artículos 29, 228, 229
y 230 de aquélla, entre otros”47, de manera que “mientras el legislador, no
ignore, obstruya o contraríe las garantías básicas previstas por la Constitución,
goza de discreción para establecer las formas propias de cada juicio”48.

156. En ese sentido, el legislador ordinario puede regular los distintos procesos
judiciales, señalando la manera en que estos habrán de surtirse, qué funcionarios
son competentes para definir y participar en el asunto, cuáles serán las etapas,
términos procesales, recursos y demás mecanismos para hacer efectivo el
derecho de defensa y contradicción; es decir, cómo habrá de desarrollarse esa
serie de actos sucesivos y organizados que están encaminados a garantizar los
derechos y, en últimas, a impartir justicia49.

157. Ahora bien, esa potestad de regulación para determinar las formas propias
de cada juicio, comprende las medidas que el Legislador adopte tendientes a
desarrollar el principio de colaboración armónica entre los diferentes órganos y
ramas del poder público, y que buscan prestar apoyo o hacer efectiva la
concreción de lo decidido por las autoridades judiciales.

E. ALCANCE DEL PRINCIPIO DE COLABORACIÓN

ARMÓNICA ENTRE LAS RAMAS Y LOS ÓRGANOS DEL
PODER PÚBLICO, Y EL DERECHO DE ACCEDER A LA
ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

158. El principio de separación de poderes es un esquema que permite la

distinción de funciones y la asignación de estas a diferentes órganos. Así,
como la existencia de controles intra e inter orgánicos que conlleven a impedir
la concentración de poder y tener controles cruzados en el ejercicio de cada
una de estas funciones. La Constitución de 1991 recoge este principio en el
artículo 113 CP, señalando que en el caso colombiano no existe una
separación absoluta de órganos, puesto que, todos deben colaborar
armónicamente en el cumplimiento de las funciones que les han sido
otorgadas.

159. En la parte orgánica de la Constitución de 1991 se materializa el diseño

institucional que hace posible la aplicación del principio de separación de
poderes. En este sentido, una de las funciones del Legislador es la de definir lo
diseños concretos sobre como los órganos del Estado se interrelacionan en el
cumplimiento de sus funciones, siempre y cuando, ello no contraría aquellas
que han sido específicamente otorgadas en el texto constitucional.

47
Ver sentencia C-217 de 1996, así como la sentencia C-742 de 1999.
48
Ver sentencia C-227 de 2009.
49
Al respecto, ver sentencia C-252 de 2001.

35
160. En cuanto atañe a la rama judicial, el artículo 228 de la Constitución
establece que la administración de justicia es una función pública, y que sus
decisiones son independientes. Por su parte, el artículo 201 CP, y sin perjuicio
de la autonomía que se reconoce a dicha rama, prevé el deber que en particular
tiene el Gobierno en relación con ella de prestar a los funcionarios judiciales,
con arreglo a las leyes, los auxilios necesarios para hacer efectivas sus
providencias. Y aunque la citada norma se refiere expresamente al Gobierno,
ha dicho la Corte que dicha prescripción “se extiende a toda la
administración pública”50. Pero la forma en que se ha de cumplir este
precepto, esto es, qué funcionarios deben colaborar con la rama judicial para
efectos del desarrollo de ciertas diligencias, no fue señalada directamente por
la Carta Política. En ese sentido, existe un amplio margen de configuración del
Legislador, como órgano de representación popular (artículos 3 y 150 CP),
para determinar cuáles son los servidores públicos de la administración que
cumplirán esa tarea de auxilio (artículo 201 CP) o de colaboración (artículo
113 ibídem).

161. En lo que corresponde al derecho de acceder a la administración de justicia

(artículo 229 CP), se tiene que este no se garantiza simplemente con el
enunciado formal de unos mecanismos judiciales para dirimir los conflictos.

162. En virtud del principio de separación de poderes, así como del principio de
colaboración armónica, el juez cuenta con independencia y autonomía para
conducir los procesos judiciales. Sin embargo, el cumplimiento de sus
decisiones en la mayoría de los casos, requiere la intervención de la rama
ejecutiva del poder público, según lo dispuesto en el artículo 201 CP. En todo
caso, las medidas adoptadas por el Legislador para dicho efecto deben tener
cuidado de no interferir con la autonomía judicial (artículo 228 CP) 51, y ser
razonables y proporcionadas para lograr ese cometido52.

F. LA NORMA CUESTIONADA Y SUS INTERPRETACIONES

163. Como se anunció, el parágrafo 1° del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016
ha sido interpretado por altas corporaciones judiciales y diversas autoridades de
dos formas diferentes: (i) se prohíbe que los inspectores de policía cumplan
cualquier despacho comisorio; y (ii) se prohíbe que los inspectores de policía
ejecuten algunos despachos comisorios, pues está permitido que realicen los que
impliquen el desarrollo de actuación administrativa, como la entrega y secuestro

50
Ver sentencia C-733 de 2000.
51
Al respecto, en sentencia C-288 de 2012 de este tribunal, se dijo que “si bien el principio de colaboración
armónica permite que en el ejercicio de las funciones de una autoridad, se cuente con la concurrencia de otra,
para lograr el desarrollo cabal de los fines del Estado. Dicha alternativa tiene límites dirigidos precisamente a
preservar la autonomía e independencia de cada poder. En este sentido, en criterio de este Tribunal, las
atribuciones que tienen su origen a partir de la articulación del citado mandato de colaboración, se sujetan a la
imposibilidad de (i) reemplazar el poder concernido en el ejercicio de sus competencias, o (ii) de incidir con un
grado de intensidad tal que anule su independencia y autonomía”. Y, en relación con la administración de
justicia, se dijo en la citada providencia que “la garantía de la separación de poderes se ve reforzada por la
importancia que asume en el ámbito constitucional: la independencia y autonomía del poder judicial (CP arts.
116, 228 y 230). Su consagración es de vital importancia, pues los jueces cumplen un papel trascendental en el
Estado, dirigido a garantizar los derechos de los ciudadanos y a servir como instrumento para la solución
pacífica de las controversias”.
52
Ver, entre otras, las sentencia C-925 de 1999 y C-555 de 2001.

36
de bienes53. La primera interpretación ha sido postulada por la Sala de Consulta
y Servicio Civil del Consejo de Estado; y la segunda, por la Sala de Casación
Civil de la Corte Suprema de Justicia y por el Consejo de la Judicatura.

164. De la lectura de la demanda y de las intervenciones se deduce que las

reseñadas interpretaciones parten de una divergencia sobre los siguientes cuatro
aspectos: (i) la derogatoria o vigencia del artículo 38 del Código General del
Proceso; (ii) el carácter judicial o administrativo de las actividades que se
desarrollan a través de los despachos comisorios; (iii) la conveniencia o no de
que los jueces se desprendan de sus funciones, la posibilidad de comisionar a
otras autoridades, y la insuficiencia de estas; y (iv) la tensión entre la congestión
judicial y la materialización de las providencias de los jueces, frente a la nueva
carga de trabajo de los inspectores de policía relacionada con los objetivos
preventivos del Código Nacional de Policía y Convivencia.

165. A continuación, se hará referencia a las posturas que han adoptado las
referidas corporaciones judiciales, y para el efecto, se expondrán según el orden
cronológico en que se han pronunciado al respecto.

(1) Interpretación del Consejo de la Judicatura

166. A continuación se desarrollará el contenido de los pronunciamientos del

Consejo de la Judicatura mencionados en el escrito de demanda.

167. El Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá 54 “resolv[ió] el conflicto

negativo de competencia suscrito entre l4nspección (sic) Segunda Municipal
de Policía Urbana Tránsito y Espacio Público de Tunja y el Juzgado de
pequeñas Causas y Competencia Múltiple de la misma ciudad”.

168. Sostuvo que “con la entrada en vigencia del Código Nacional de Policía
y Convivencia (…) no se derogaron tácitamente los artículos 6, 37 y 171 del
Código General del Proceso (…), ya que dichos artículos facultan a los
jueces para comisionar, cuando no se trate de recepción o práctica de
pruebas que tengan el carácter jurisdiccional, a los alcaldes y demás
funcionarios de policía, quienes son llamados a colaborar con las
autoridades judiciales para la debida prestación del servicio de justicia”.

169. Manifestó que “los Inspectores de Policía, no pueden administrar

justicia, en el sentido que carece de funciones jurisdiccionales, en
consecuencia, tampoco puede llevar a cabo diligencias de idéntica
naturaleza, sin embargo de conformidad con el principio de colaboración
armónica (…), no impide que cumpla con la función de colaboración en la
práctica de diligencias encargadas a través de despachos comisorios, (…) en
la práctica de aquellas que no tengan el carácter de jurisdiccionales, tales

53
La Corte entiende que la alusión a estas diligencias en particular por parte del accionante y demás
intervinientes, así como en las providencias y conceptos citados, se deriva de la concordancia de la regla
demandada con lo dispuesto en el artículo 37 del CGP.
54
Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Rad. 20100097-C, 2 de marzo
de 2017.

37
como diligencias de entrega de bienes, secuestro y medidas cautelares que
son diligencias administrativas”.

170. En Circular PCSJC17-10, el Consejo Superior de la Judicatura 55 expresó

que la interpretación sistemática de los artículos 38 de la Ley 1564 de 2012 y
206 de la Ley 1801 de 2016, “permite concluir, que al encontrarse vigente la
primera parte del inciso 3° del artículo 38 (…), las autoridades judiciales
pueden comisionar a los alcaldes, con el fin de materializar la colaboración
armónica entre las ramas del poder público”.

(2) Interpretación de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de

Estado, vertida en el concepto 2332 del 6 de septiembre de 2017

171. En primer lugar, se sintetizará el concepto 2332 del 6 de septiembre de

201756, emitido con ocasión de una consulta elevada por el Ministerio del
Interior, el cual fue citado dentro del presente proceso por el demandante; el
Ministerio de Justicia y del Derecho; el Ministerio de Defensa Nacional -
Policía Nacional; las Alcaldías de Pasto y Pereira; la Pontificia Universidad
Javeriana; la Asociación Nacional de Inspectores y Corregidores de Policía; y
la Procuraduría General de la Nación.

172. La Sala de Consulta y Servicio Civil, como supremo cuerpo consultivo

del gobierno (art 237 CP) conceptuó que, “con la entrada en vigencia del
parágrafo 1° del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016, los inspectores de
policía perdieron la competencia para realizar diligencias jurisdiccionales
por comisión de los jueces”, principalmente por dos razones: (i) la aplicación
de dicho artículo en lugar del 38 de la Ley 1564 de 2012; y (ii) “el carácter
jurisdiccional que tiene la actuación de los inspectores de policía cuando son
comisionados por los jueces”.

173. En cuanto a lo primero, advirtió la existencia de una contradicción “de

tipo total-parcial” entre las dos disposiciones normativas, puesto que mientras
la última autoriza comisionar a los inspectores, la primera lo prohíbe, entonces
sostuvo que el parágrafo 1° del artículo 206 del Código de Policía derogó
parcial y tácitamente el artículo 38 del Código General del Proceso, “en el
entendido de que eliminó la competencia de los inspectores de policía para
ejercer funciones o realizar diligencias jurisdiccionales por comisión de los
jueces”.

174. Expuso que esta disparidad debe ser superada “acudi[endo] a los
criterios de jerarquía, cronológico y de especialidad”, así como al principio
de que “no puede desatenderse al tenor literal de la Ley cuando su sentido
sea claro”, establecidos en el artículo 5° de la Ley 57 de 1887, el artículo 2°
de la Ley 153 de 1887 y el artículo 27 del Código Civil.

55
Consejo Superior de la judicatura, presidencia, Circular PCSJC17-10, del 9 de marzo de 2017, dirigida a los
funcionarios de la Rama Judicial, asunto despachos comisorios de jueces de la República,
56
Radicación 11001-03-06-000-2017-00051-00.

38
175. Resaltó que, empleando estos criterios, se concluye que únicamente el
artículo 206 del Código de Policía regula las competencias de los inspectores
para adelantar despachos comisorios, puesto que “a la luz del criterio
jerárquico ninguna de las dos normas estudiadas prevalece (…); [ pero b]ajo
el criterio cronológico prevalece el parágrafo 1° del artículo 206 de la Ley
1801 de 2016, pues esta norma es posterior (…) [y s]egún el criterio de
especialidad, también prevalece el parágrafo 1° del artículo 206 (…), en
razón a que esta disposición es norma especial, pues se encuentra contenida
dentro de una norma que regula concretamente la competencia de los
inspectores de Policía y hace parte de un Código que tuvo justamente como
uno de sus propósitos normar lo relativo a este aspecto”.

176. Respecto al segundo tema, afirmó que “[c]uando el inspector de policía

actúa como comisionado del juez dentro de un proceso judicial, lo hace en
ejercicio de una función jurisdiccional adelantada dentro de los límites y
restricciones definidos en la ley”.

177. Lo anterior con fundamento en “los criterios establecidos por la Corte

Constitucional para diferenciar la función administrativa de la judicial”, en
las sentencias C-1038 de 2002 y C-863 de 2012; y la jurisprudencia de “la
Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia [que] ha señalado
que los funcionarios de policía que actúan en comisión de un juez cumplen
una función jurisdiccional57”.

178. De esas providencias concluyó que eran judiciales las funciones que el
inspector de policía ejercía en desarrollo de una comisión conferida por un
juez, cuando esto era permitido, porque “si bien la diligencia del despacho
comisorio se radicada en una persona diferente al juez de conocimiento, no
perteneciente a la rama judicial, se trataba de una actuación desarrollada
dentro del marco de un proceso judicial”; “[e]l hecho de que la diligencia se
realizara por una persona ajena a la rama jurisdiccional no implicaba per se
que dicha actuación se convirtiera en administrativa”; contaba con las
mismas facultades del comitente; y “el control sobre las decisiones que
tomara y actuaciones desplegadas en ejercicio de esa comisión no se
controlaban en sede administrativa sino en sede judicial por ser esas
actuaciones parte del proceso judicial”.

179. Señala que, “[f]inalmente, si en gracia y discusión se aceptara que los

inspectores de policía ejercen exclusivamente una función administrativa
cuando actúan como comisionados de los jueces, esta actividad difícilmente
podría ejercerse por dichos funcionarios, pues lo cierto es que por expreso
mandato del parágrafo 1º del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016, los
inspectores de policía no pueden ser comisionados por los jueces para la
realización de diligencias judiciales, las cuales generalmente se determinan
por los códigos de procedimiento que rigen la función de administrar
justicia; como serían entre otras las diligencias relacionadas con: i) la
entrega de bienes (artículo 308), el embargo y secuestro de bienes (artículos
593 y 595) y iii) la guarda y aposición de sellos (artículo 476), actividades
57
“Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Sentencia del 21 de abril de 1995. Expediente No. 2153”.

39
estas que se desprenden de un procedimiento judicial y por tanto son
verdaderas actuaciones judiciales (…). [L]a voluntad del legislador (…) fue
descargar a los inspectores de policía de las comisiones provenientes de los
jueces de la República”.

180. Aunado a lo anterior, el Consejo de Estado sostuvo que “solamente

aquellos despachos comisorios en los cuales se haya dado inicio a la
diligencia antes de la entrada en vigencia de la Ley 1801 de 2016, pueden
continuar siendo ejecutados o cumplidos por los inspectores de policía”,
según lo dispuesto en los artículos 107 y 624 de la Ley 1564 de 2012, puesto
que, a pesar de que “las normas procesales son por regla general de
aplicación inmediata (…), existen una serie de situaciones en las cuales debe
continuar aplicándose la ley anterior” a las “diligencias iniciadas”.

181. Como preludio a las consideraciones antes expuestas, en el concepto se

indicó que, según la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia 58, la
comisión judicial es una forma de delegación de competencia con el fin de que
se agoten ciertos actos de carácter instrumental dentro de un proceso judicial,
sin desprenderse de la potestad decisoria o de la dirección del juicio, que
“materializa el principio de colaboración armónica entre las autoridades (…)
[y] contribuye a que el ejercicio de la función judicial se delante de forma
eficaz y eficiente”.

182. Agregó que la comisión judicial se caracteriza porque “[p]uede

conferirse para la práctica de pruebas y de diligencias que deban adelantarse
por fuera de la sede del juez de conocimiento (…); [e]s posible comisionar: a)
a otras autoridades judiciales, b) autoridades administrativas que ejerzan
funciones jurisdiccionales y c) a los alcaldes y demás funcionarios de policía,
salvo los inspectores de policía (…); [l]a autoridad que haya sido
comisionada debe tener competencia en el lugar en donde se va a desarrollar
la actividad delegada (…); [y d]e acuerdo con el artículo 40 del Código
General del Proceso, el comisionado tiene las mismas potestades del
comitente en relación a la diligencia que se le ha encargado”.

(3) Interpretación de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de

Justicia, en la sentencia de tutela STC22050-2017, del 19 de diciembre de
2017

183. A continuación se expondrá la interpretación del parágrafo 1° del artículo

206 del CNPC, sostenida por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema
de Justicia, como juez de tutela59, citada en las intervenciones del Ministerio
de Justicia y del Derecho, las Alcaldías de Pereira y Pasto, y la Pontificia
Universidad Javeriana.

58
“Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 12 de agosto de 2010. Radicación número
11001-02-03-000-2009-01281-00 (…). Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 12 de
agosto de 2010. Radicación número 11001-02-03-000-2009-01281-00”.
59
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia STC22050-2017, del 19 de diciembre de 2017,
RAD. 76111-22-12-000-2017-00310-01, M.P. Margarita Cabello Blanco.

40
184. En dicha providencia, la Corte Suprema confirmó la decisión adoptada
por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga,
que tuteló los derechos al debido proceso y el acceso a la administración de
justicia de un grupo de litigantes de Cali (Valle del Cauca), por “la renuencia
desplegada por la Alcaldía Municipal de Palmira en torno a recibir los
despachos comisorios que remiten los juzgados allí asentados para llevar a
cabo las «diligencias de secuestro y entrega de inmuebles que se encuentran
represadas», postura que afinca en lo positivado por el parágrafo 1° del
artículo 206 de la Ley 1801”. Lo anterior, en contraposición a lo “expuesto
por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, por cuanto
este, mediante Circular PCSJC17-10 del 9 de marzo de 2017, expresó que
«[d]e conformidad con lo dispuesto en el inciso 3° del artículo 38 de la Ley
1564 de 2012, cuando no se trate de recepción o práctica de pruebas o de la
realización de diligencias de carácter jurisdiccional podrá comisionarse a los
alcaldes y demás funcionarios de policía»”.

185. En primer lugar, la Corte Suprema afirmó que “la potestad de decidir el
derecho, constitucionalmente está atribuida –y reservada- prevalentemente a
los jueces, salvo concretas excepciones puntualmente regladas (artículo 116
Superior)”. En este sentido, otros servidores pueden contribuir a materializar
las resoluciones judiciales bajo la óptica de la colaboración armónica entre los
órganos y las ramas del poder público, sin estar habilitados para administrar
justicia, como en el caso de los inspectores de policía. Entonces, arguye que la
materialización de diligencias judiciales, como la entrega o el secuestro de
bienes bajo la figura del despacho comisorio, no traslada la facultad de
administrar justicia y “su gestión se halla desprovista de cualesquiera
injerencia resolutoria desde el punto de vista judicial”.

186. En segundo término, con base en lo dispuesto en los artículos 596 y

309.7 del CGP, sostuvo que “los «inspectores de policía» cuando son
«comisionados» para la práctica de un «secuestro» o una «diligencia de
entrega» no emprenden un laborío distinto al de sencillamente servir de
instrumentos de la justicia para materializar las órdenes previamente
impartidas por los funcionarios judiciales que así disponen, por lo propio
deviene que bajo ninguna óptica puede predicarse que están desarrollando
función o diligenciamiento de tenor judicial, sino que simplemente, (…) lo
que allí cumplimentan es el ejercicio de una eminente «función
administrativa», por lo que no es posible predicar que a la luz del canon 206
de la Ley 1801 de 2016 (…) se hallen impedidos para asumir el
diligenciamiento de las comisiones que en ese sentido se les impongan (sic)
los jueces de la República”.

(4) Concepto 2363 del 13 de febrero de 2018, de la Sala de Consulta y

Servicio Civil del Consejo de Estado

41
187. En concepto 236360, citado por la Asociación Nacional de Inspectores y
Corregidores, el Consejo de Estado insistió en su postura sobre el contenido e
implicaciones del parágrafo 1° del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016.

188. Al resolver una consulta formulada por el Ministerio de Justicia y del

Derecho sobre el alcance de esta norma, esa corporación reiteró el concepto
2332 del 6 de septiembre de 2017, a través del cual la sala “hizo el
correspondiente análisis normativo y jurisprudencial en relación con la
eliminación de la competencia de los inspectores de policía para realizar
funciones y diligencias jurisdiccionales por comisión de los jueces”.

189. Recuerda que, en esa oportunidad, concluyó que “las funciones o las
diligencias que los jueces comisionan a los inspectores de policía son de
naturaleza jurisdiccional, y en tal virtud, se presenta una derogación tácita
del inciso tercero del artículo 38 de la Ley 1564 de 2012, Código General del
Proceso, en lo referente a los inspectores de policía dentro de la
denominación genérica de ‘funcionarios de policía’ que trae esta norma, por
el parágrafo 1° del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016, Código Nacional de
Policía y Convivencia”.

190. Adicionalmente, expuso su desacuerdo con la sentencia de tutela

STC22050-2017 del 19 de diciembre de 2017 de la Sala de Casación Civil de
la Corte Suprema de Justicia, mediante la cual esta sostuvo que “cuando los
inspectores de policía desempeñan funciones o diligencias comisionadas por
los jueces de la República, están ejerciendo funciones de carácter
administrativo, no jurisdiccional, criterio que respetuosamente no comparte
la Sala de Consulta y Servicio Civil porque considera que sí son funciones o
diligencias jurisdiccionales, por las razones expuestas en el citado concepto
No. 2332 del 6 de septiembre de 2017 y los siguientes argumentos”.

200. Para refutar el referido fallo de la Corte Suprema, Sala de Consulta y

Servicio Civil del Consejo de Estado argumentó que: (i) aun cuando la función
judicial está radicada en los jueces de la República, los funcionarios
comisionados ejercen una atribución judicial y no administrativa, porque
según el artículo 40 CGP, el comisionado ostenta “las mismas facultades de
aquel [alude al que emite el despacho comisorio] respecto de la diligencia
delegada, pudiendo inclusive resolver reposiciones y conceder apelaciones”;
(ii) el desarrollo de la ejecución material de las providencias “es de carácter
jurisdiccional, no administrativo, pues se da en virtud de un proceso judicial
de acuerdo con las normas propias de este, no las de la función
administrativa”. (iii) Cuando la norma estudiada se refiere a funciones y
diligencias las califica como judiciales porque “parte de la base de que
efectivamente provienen de la comisión otorgada por un juez de la República
en ejercicio de una función judicial”; (iv) “La Corte Constitucional en
Sentencia C-798 del 16 de septiembre de 2003 (…), expresó que las
diligencias de secuestro y entrega de bienes dentro de un proceso judicial,
son de naturaleza jurisdiccional”; (v) “La misma Sala de Casación Civil (…)
60
Consejo de Estado, Sala de Consulta Servicio Civil, concepto del 13 de febrero de 2018, C.P. Édgar González
López, Rad. 11001-03-06-000-2017-00197-00 (2363).

42
en Sentencias del 21 de abril y 12 de agosto de 2010. (…) reconoció el
carácter jurisdiccional de las actuaciones de las autoridades de policía,
desarrolladas en virtud de comisiones conferidas por los jueces, en razón de
que los comisionados obran con las mismas facultades jurisdiccionales del
comitente con las limitaciones legales”; (vi) “Más recientemente, la Sala de
Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en Sentencia de Tutela No.
CTC15868-2017 del 3 de octubre de 2017, dictada dentro del proceso
radicado con el No. 76001-22-03-000-2017-00457-01, reconoció
implícitamente la derogación del inciso tercero del artículo 38 del Código
General del Proceso, respecto de las funciones o diligencias jurisdiccionales
comisionadas por los jueces a los inspectores de policía”; (vii) “Consciente
de esta problemática, el Consejo Superior de la Judicatura expidió el
Acuerdo PCSJA17-10832 del 30 de octubre de 2017 (…), mediante el cual
dispuso como una solución temporal, que cuatro (4) de los juzgados creados
como de pequeñas causas y competencia múltiple de Bogotá, asumieran de
manera exclusiva y transitoria, el diligenciamiento de los despachos
comisorios dirigidos a las autoridades policivas”; (viii) “Resulta necesario
anotar que si en gracia de discusión, se admitiera que las funciones y
diligencias comisionadas por los jueces a los alcaldes fueran de carácter
administrativo, estos no podrán delegar tales funciones y diligencias en los
inspectores de policía, por cuanto ello significaría una subdelegación, que se
encuentra prohibida por el numeral 2° del artículo 11 de la Ley 489 de 1998,
Estatuto de la Administración Pública”.

201. Aunado a lo anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil conceptuó que

es improcedente la delegación de las funciones o diligencias jurisdiccionales
comisionadas por los jueces a los inspectores de policía y otros funcionarios,
dado que la prohibición establecida en la norma no distingue entre la comisión
directa o por vía de delegación; “no se advierte la existencia de una norma
habilitante para el alcalde de delegar estas funciones o diligencias
jurisdiccionales (…) en otros funcionarios de la administración (…) [y
a]demás no podrá sustentar esta facultad en lo dispuesto por el artículo 9° de
la Ley 489 de 1998, (…) pues esta norma se refiere a la delegación de
funciones administrativas, no jurisdiccionales”

202. Finalmente, “la Sala advierte que ante la circunstancia de que los
inspectores de policía dejan de ejercer funciones y diligencias
jurisdiccionales por comisión de los jueces, en virtud de lo dispuesto por el
parágrafo 1º del artículo 206 del Código Nacional de Policía y Convivencia,
se puede generar una congestión de la realización de tales funciones y
diligencias en los alcaldes distritales y municipales del país (…). De la
misma manera, la Sala considera necesario que el señor Ministro de Justicia
y del Derecho y el Consejo Superior de la Judicatura se sirvan tomar las
medidas pertinentes para prevenir la eventual situación de congestión de los
alcaldes en la tramitación de las comisiones, principalmente en las ciudades
capitales de departamento, como podría ser mediante la creación de jueces
especializados para atender los despachos comisorios”.

43
 G. CONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA DEMANDADA

203. En el presente asunto se tiene que la pretensión del actor va dirigida a que
se haga una interpretación de la norma demandada que esté conforme con la
Carta Política, pues a su juicio, de las dos interpretaciones que se han planteado
hasta ahora, la que debe imperar es aquella que parte del hecho de que la
prohibición a los inspectores de policía para ejercer funciones y realizar
diligencias jurisdiccionales, no cobija la asunción de despachos comisorios
cuando ello implique la realización únicamente de actos de mera ejecución de
las providencias, como es la entrega y embargo de bienes. Dicha petición lleva
aparejada la pretensión de que el juez constitucional descarte la interpretación de
la norma acusada que comporta la imposibilidad absoluta para inspectores de
atender despachos comisorios de jueces de la República. Lo anterior, porque a
juicio del actor, ese entendimiento resulta contrario al derecho de acceder a la
administración de justicia y al principio de colaboración armónica entre los
órganos del poder público, en tanto que, a partir de la referida interpretación, no
se podrá contar con los inspectores para el cabal cumplimiento de las
providencias.

204. Debe tenerse presente que para que la Corte haga el cotejo entre la
Constitución y la disposición sometida a juicio, ello implica que la
interpretación del texto legal planteada por el demandante sea plausible 61, y no
debe provenir de meras elucubraciones subjetivas que no corresponden al texto,
contenido y alcance de la norma. En este caso, como se indicó anteriormente, la
norma impugnada, en cuanto ha sido interpretada de la forma en que es objeto
de crítica en la demanda, y dicho entendimiento ha sido postulado no solo por
varios intervinientes, sino que también ha sido acogido por el máximo cuerpo
consultivo del Gobierno en asuntos de administración -y, aun cuando su
concepto no es obligatorio, sí sirve de pauta interpretativa para la administración
pública-. De otro lado, la norma, entendida en la forma en que el demandante
estima ajustada al orden superior, ha sido de esta manera interpretada por varios
intervinientes y así aplicada por la Corte Suprema de Justicia -en este caso,
actuando como juez de tutela y no como órgano de cierre de la jurisdicción
ordinaria- y por el Consejo Superior de la Judicatura, en ejercicio de las
funciones atribuidas en el artículo 257 CP.

204. Lo anterior ilustra a la Corte Constitucional acerca de que en efecto se trata

de interpretaciones posibles de la norma en cuestión, sin que ello comporte,
como ya se ha dicho, la necesidad de abordar el asunto desde la perspectiva del
llamado derecho viviente62. Esto, porque en el presente caso, además, no se
estaría ante una orientación jurisprudencial dominante u obligatoria, sino que,
precisamente lo que pone en evidencia el demandante es un debate entre
corporaciones judiciales, y en general entre operadores jurídicos, sobre cuál es el

61
Sentencia C-666 de 2016.
62
En relación con el llamado derecho viviente, el control abstracto “se lleva a cabo sobre uno de los contenidos
de la norma sometida a examen: el que surge de la interpretación que en sentido general hace la autoridad
judicial competente, y al cual se le han reconocido todos los efectos jurídicos como consecuencia de constituir
la orientación jurisprudencial dominante o el criterio judicial obligatorio para quienes son destinatarios de la
ley”. Cfr. sentencia C-426 de 2002.

44
alcance de la norma en cuestión, respecto de lo cual en este proceso se han
identificado dos interpretaciones posibles.

205. La norma acusada, interpretada en el sentido de que los inspectores de

policía no podrán asumir despachos comisorios de los jueces, y que parte de
entender que el parágrafo 1° del artículo 206 del CNPC derogó la regla
establecida en el artículo 38 del CGP, en cuanto atañe a la competencia de los
inspectores de policía, no obedece a un entendimiento caprichoso del texto legal.
Al respecto, cabe anotar que la referida disposición del CGP señaló que
“cuando no se trate de recepción práctica de pruebas, podrá comisionarse a los
alcaldes y demás funcionarios de policía, sin perjuicio del auxilio que deban
prestar, en la forma señalada en el artículo anterior”, y que el parágrafo en
cuestión trae la prohibición acerca de que los inspectores puedan realizar
funciones y diligencias jurisdiccionales.

206. La interpretación objeto de ataque está sustentada en los criterios

cronológico63 y de especialidad64, que han sido estipulados en las antiguas leyes
5765 y 153 de 188766; así como en la literalidad de la disposición (artículo 27 del
Código Civil67), que da a entender que la prohibición no solo cobija el ejercicio
de la función jurisdiccional, sino también la realización de diligencias
jurisdiccionales, esto es, las ordenadas por un juez.

207. Aplicando los enunciados criterios de interpretación, es posible considerar

que esta última norma prima sobre el CGP, por ser regla posterior, y porque
también puede estimarse que el CNPC es norma especial, en tanto este regula
particularmente la competencia de las autoridades de policía, y el artículo 206
alude específicamente a las funciones de los inspectores. Así las cosas, bajo esos
postulados, razonablemente se puede concluir que el parágrafo 1° del artículo
206 del CNPC pudo haber derogado el artículo 38 del CGP, en cuanto se refiere
a la competencia de los inspectores de policía para ejercer funciones o realizar
diligencias por comisión de los jueces de la República.

208. En lo que concierne a la calificación de ser jurisdiccional la actuación de

los inspectores de policía, cuando estos actúan por comisión de los jueces, en
principio resultaría atinada esa postura, en tanto que se trata de actuaciones
que se desarrollan en el marco de procesos judiciales68. Lo anterior, sin
perjuicio de tener en cuenta que no todas las actuaciones que desarrollan los
jueces son necesariamente jurisdiccionales, pues ellos también realizan

63
El artículo 2 de la Ley 153 de 1887, “Por la cual se adiciona y reforma los códigos nacionales, la ley 61 de
1886 y la 57 de 1887”, señala: “Artículo 2. La ley posterior prevalece sobre la ley anterior. En caso de que una
ley posterior sea contraria á otra anterior, y ambas preexistentes al hecho que se juzga, se aplicará la ley
posterior.
64
Ley 153 de 1887, “Artículo 3. Estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del
legislador, ó por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, ó por existir una ley nueva que
regula íntegramente la materia á que la anterior disposición se refería”.
65
Artículo 5.
66
Artículo 2.
67
“Artículo 27. Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar
su espíritu (…)”.
68
Al respecto, el Consejo de Estado en el aludido concepto cita la sentencia C-1038 de 2002 de la Corte
Constitucional.

45
algunas de carácter administrativo69. Además, porque la Sala de Casación
Civil de la Corte Suprema de Justicia, como lo señaló el Consejo de Estado y
algunos intervinientes, en anteriores ocasiones había también aseverado que
las leyes de procedimiento (CPC70) reconocían a las autoridades de policía
competencias jurisdiccionales en desarrollo de una comisión71, por cuanto,
para efectos de su encargo, conservan las mismas atribuciones del juez que
comisiona.

209. Ahora bien, es importante tener en consideración que en sentencia C-733

de 2000 la Corte analizó la constitucionalidad de los artículos 31 y 32 del
Código de Procedimiento Civil, normas en las que se preveía la posibilidad de
comisionar a los alcaldes y demás funcionarios de policía para realizar
diligencias de secuestro y entrega de bienes. El cuestionamiento analizado en
esa oportunidad consistía en que esas actividades objeto de encargo debían ser
de competencia privativa de los jueces, “dada su trascendencia y los efectos
directos que se derivan de ella para los titulares de derechos sobre los bienes
afectados”. Al respecto, este tribunal consideró que el concurso de los
referidos servidores en la entrega y secuestro de bienes “se contrae a ejecutar
la decisión judicial previamente adoptada”, sin que por ello se haya
desvirtuado el principio de colaboración entre los diferentes órganos del poder
público, dado que se preserva “una clara distinción y separación entre las
funciones estatales”. Se afirmó en el citado fallo que “[e]n modo alguno,
prever y regular legalmente el apoyo de la administración a la ejecución
material de una decisión judicial, significa usurpar las funciones asignadas a
los jueces”, y que la medida -que se estima razonable y proporcionada-, se
explica por “diversas circunstancias vinculadas con la economía procesal, la
eficacia de la justicia y la propia organización judicial de las
circunscripciones territoriales”.
 
Por último, la Corte explicó que “es consciente de que la intervención de esta
categoría de comisionados no se reduce a la realización de actos materiales,
puesto que ésta se extiende a la adopción de decisiones en el curso de la
práctica de la diligencia. Sin embargo, las normas pertinentes expedidas por
el legislador, no atribuyen al comisionado poderes discrecionales, sino
estrictamente reglados y sobre una materia precisa. Además, las
disposiciones referidas a la ejecución del secuestro restringen en el tiempo y
en el espacio la función encomendada a los comisionados, la cual por no
referirse a la instrucción de sumarios ni al juzgamiento de delitos, puede
excepcionalmente, en los términos del artículo 116 de la C.P., atribuirse a
determinadas autoridades administrativas. En todo caso, la decisión del
comisionado que resuelva la oposición será apelable en el efecto devolutivo
si fuere desfavorable al opositor, y en el diferido en el caso contrario. Sobra
destacar que la apelación la decide la autoridad judicial”.

210. Por otra parte, la interpretación según la cual, como el parágrafo 1° del
artículo 206 CNPC prohíbe no solo la función, sino también la realización de
69
Ver, por ejemplo, algunas de las descritas en el Título III del Libro I del Código General del Proceso.
70
Código de Procedimiento Civil. Reglas estas que, en lo que atañe al objeto de análisis, no son muy diferentes a
lo dispuesto por el CGP.
71
El Consejo de Estado cita la sentencia de la Sala de Casación Civil del 21 de abril de 1995, Exp 2153.

46
diligencias jurisdiccionales, es posible incluir en dicha proscripción, la
colaboración que los inspectores prestan en diligencias que han sido ordenadas
por un juez, y que, por tanto pueden ser catalogadas como jurisdiccionales,
independientemente de que se entienda o no que el contenido de la actuación
sea de naturaleza ejecutiva.

211. A lo anterior se agrega que -aun cuando no lo mencionó el Consejo de

Estado- el objeto del CGP, según su artículo 1, es el de “regula[r] la
actividad procesal en los asuntos civiles, comerciales, de familia y agrarios.
Se aplica, además, a todos los asuntos de cualquier jurisdicción o
especialidad y a las actuaciones de particulares y autoridades
administrativas, cuando ejerzan funciones jurisdiccionales, en cuanto no
estén regulados expresamente en otras leyes”.

212. Además, para desentrañar la intención del legislador en relación con el

parágrafo en cuestión, más allá de lo que pudiera derivarse de su tenor literal
sobre la prohibición expresa y separada de la posibilidad de que los inspectores
puedan ejercer, tanto funciones, como la de adelantar diligencias
jurisdiccionales por comisión de los jueces, también puede tomarse en
consideración el hecho de que el CNPC se hubieran asignado nuevas funciones a
dichos servidores -muchas de ellas relacionadas además en el mismo artículo
206 ibídem-, como lo señalaron algunos de los intervinientes, de lo cual se
puede también deducir que la voluntad del Legislador fue fortalecer la
convivencia ciudadana72.

213. Así las cosas, es posible concluir que la interpretación objeto de

cuestionamiento, esto es, la que postula que los inspectores de policía no pueden
cumplir funciones ni realizar diligencias jurisdiccionales -independientemente
de cómo se catalogue la naturaleza de los actos de secuestro y entrega de
bienes-, es ciertamente razonable a la luz de las reglas de la hermenéutica
jurídica.

H. CONSTITUCIONALIDAD DE LA INTERPRETACIÓN
LEGAL CUESTIONADA

214. Teniendo claro que la interpretación objeto de demanda es plausible, debe

ahora determinarse si ella en efecto contraría los preceptos superiores, como lo
alega el demandante. La Corte estima que dicho entendimiento de la norma no
viola el acceso a la administración de justicia, ni el principio de colaboración
armónica entre los órganos del poder para el cumplimiento de los fines estatales.

215. La norma legal y específicamente la interpretación objeto de reproche, no

elimina la posibilidad de que la rama ejecutiva cumpla esa importante función
de apoyo a la administración de justicia, en desarrollo del principio de
colaboración armónica de las ramas del poder (artículo 113 CP), ni el artículo
201 superior; norma esta que señala el deber que en particular tiene el Gobierno
en relación la Rama Judicial de prestar a los funcionarios judiciales, con

72
Ver exposición de motivos de la Ley 1801 de 2016. Gaceta del Congreso 554 de 2014.

47
arreglo a las leyes, los auxilios necesarios para hacer efectivas sus
providencias.

216. La Carta Política no establece una determinada manera de hacer realidad

esos mandatos, ni prevé que sean específicamente los inspectores de policía las
autoridades que deban cumplir la labor de prestar colaboración o auxilio a los
jueces a través de la figura de la comisión. El referido artículo 201 contempla
que ese precepto superior se cumplirá “conforme a las leyes”, lo que supone que
es el Legislador quien tiene la atribución de razonablemente disponer qué
servidores públicos de la rama ejecutiva cumplirán dicho encargo. En este
sentido, el Congreso de la República, como se anunció en acápite anterior, goza
de amplias potestades de configuración para ese efecto, así como para señalar
las reglas que hacen efectivo el acceso a la administración de justicia (artículo
229 C.P.) y el debido proceso (artículo 29 ibídem). Para ese efecto, el CGP
(artículos 37, 38, 39 y 40) previó que los jueces podían comisionar en otros
jueces de igual o inferior jerarquía o en los alcaldes y demás funcionarios de
policía la realización de diligencias de entrega y secuestro de bienes.

217. Ahora bien, en cuanto concierne a los inspectores de policía, el nuevo

CNPC ha podido derogar o no dicha regla, según se acoja una u otra
interpretación del texto en cuestión. Para este tribunal, la derogación del 38 del
CGP, por parte del parágrafo 1° del artículo 206 CNPC -de acuerdo con la
interpretación que es objeto de demanda-, no conformaría una medida
irrazonable ni desproporcionada como opción legislativa, pues la comisión no es
la única medida posible de colaboración entre las dos ramas del poder -la
ejecutiva y la judicial-, y además porque existen otras autoridades de policía que
pueden cumplir la referidas labores de embargo y secuestro de bienes -como
excepción al principio de inmediación judicial73-.

218. Sobre la viabilidad de que los jueces deleguen en autoridades de policía las
diligencias de secuestro y entrega de bienes, la Corte en la sentencia C-733 de
200074, en la que analizó la constitucionalidad de los artículos 31 y 32 del
Código de Procedimiento Civil, normas que como ya se mencionó preveían la
posibilidad de comisionar a los alcaldes y demás funcionarios de policía para
realizar diligencias de secuestro y entrega de bienes. Al respecto este tribunal en
el referido fallo consideró que, dado que la Constitución “no se ocupa
específicamente de esta precisa materia”, el Legislador goza de un amplio
margen de configuración en el diseño de los medios y de los procedimientos
para lograr ese cometido. Afirmó que los medios a los que “debe recurrirse
para obtener la tutela de los derechos”, “deben ser razonables y
proporcionados”. Estimó que “La facultad que concede la ley, en este caso, a
los jueces,  para que éstos confíen la práctica del secuestro y la entrega de
bienes a los alcaldes y demás funcionarios de policía, no viola la Constitución
73
Código General del Proceso. “Artículo 6. INMEDIACIÓN. El juez deberá practicar personalmente todas las
pruebas y las demás actuaciones judiciales que le correspondan. Solo podrá comisionar para la realización de
actos procesales cuando expresamente este código se lo autorice.
Lo anterior, sin perjuicio de lo establecido respecto de las pruebas extraprocesales, las pruebas trasladadas y
demás excepciones previstas en la ley”.
74
El cuestionamiento analizado en esa oportunidad por la Corte consistía en que esas actividades objeto de
encargo, debían ser de competencia privativa de los jueces, “dada su trascendencia y los efectos directos que se
derivan de ella para los titulares de derechos sobre los bienes afectados”.

48
Política”; que la ley había instituido “un mecanismo concreto de colaboración
entre las ramas del poder público”, y que en virtud de los artículos 113 y 201
CP, “no es extraño a la dinámica del Estado que para la realización de ciertas
tareas, se contemplen adecuados sistemas de cooperación”. Y agregó que “en
realidad, diversas circunstancias vinculadas con la economía procesal, la
eficacia de la justicia y la propia organización judicial de las circunscripciones
territoriales, obligan a contemplar la figura de la comisión, con las
restricciones y cautelas que por lo demás el Código de Procedimiento Civil
introduce en su articulado”.

219. Como se ve, la jurisprudencia constitucional parte de la amplia potestad de

configuración del Legislador. Y no resulta irrazonable y desproporcionado que
este haya buscado eliminar o restringir la posibilidad de que los inspectores de
policía pudieran atender los despachos comisorios, pues como lo anotan la
Procuraduría y otros intervinientes, es importante recordar que las autoridades
judiciales pueden comisionar también en otros jueces de igual o inferior
jerarquía, y que los inspectores son autoridades de policía, pero no son las
únicas. En efecto, el nuevo Código de Policía y Convivencia en su artículo 198
señala cuáles son las autoridades de policía:

“ARTÍCULO 198. AUTORIDADES DE POLICÍA. Corresponde

a las autoridades de Policía el conocimiento y la solución de los
conflictos de convivencia ciudadana.
Son autoridades de Policía:
1. El Presidente de la República.
2. Los gobernadores.
3. Los Alcaldes Distritales o Municipales.
4. Los inspectores de Policía y los corregidores.
5. Las autoridades especiales de Policía en salud, seguridad,
ambiente, minería, ordenamiento territorial, protección al
patrimonio cultural, planeación, vivienda y espacio público y las
demás que determinen la ley, las ordenanzas y los acuerdos.
6. Los comandantes de estación, subestación y de centro de
atención inmediata de Policía y demás personal uniformado de la
Policía Nacional.
PARÁGRAFO 1o. El Ministerio de Cultura, el Instituto
Colombiano de Antropología e Historia, el Archivo General de la
Nación y las entidades territoriales en lo de su competencia, están
investidos de funciones policivas especiales para la imposición y
ejecución de las medidas correctivas establecidas en esta la ley.
Cuando se presenten casos de afectación de Bienes de Interés
Cultural se regirán exclusivamente en lo de su competencia para la
imposición y ejecución de medidas correctivas por las
disposiciones establecidas en la Ley 397 de 1997 modificada por
la Ley 1185 de 2008.
PARÁGRAFO 2o. Cuando las autoridades de Policía conozcan de
un caso de afectación a Bienes de Interés Cultural impondrán las
medidas correctivas respectivas encaminadas a detener la
afectación al Bien de Interés Cultural y remitirán el caso a la

49
 autoridad cultural competente para que tome las acciones
necesarias. En caso de encontrarse involucrado un bien
arqueológico la remisión se deberá realizar al Instituto
Colombiano de Antropología e Historia (ICANH), quien será el
encargado de imponer las medidas correspondientes”.

220. De manera que de todas las autoridades de policía a las que el CGP asigna
la función de atender despachos comisorios, solo los inspectores de policía han
sido liberados de cumplir dicha tarea. Las autoridades de policía conservan en
todo caso la función de colaborar con la administración de justicia, y solo se
excluye a los inspectores del deber de actuar en la realización de las indicadas
diligencias de secuestro y entrega de bienes.

221. Al respecto es importante anotar que así como el Legislador en ejercicio de

su amplia potestad de configuración para definir los procedimientos judiciales
creó la regla del artículo 38 del CGP, y antes una similar contenida en el CPC,
así también podía modificar dicha regla, dado que no es un asunto directamente
previsto por la Carta Política, y una previsión de tal naturaleza tampoco puede
percibirse per se como una desconocimiento del principio de colaboración
armónica ni una traba al acceso a la administración de justicia.

222. Ahora bien, sobre la interpretación que el accionante pide que se declare
como la única conforme a la Carta, la Corte no entrará a hacer una valoración
acerca de su mayor o menor rigurosidad desde la perspectiva de la hermenéutica
jurídica, en relación con la interpretación que se pide excluir del ordenamiento.
Este tribunal parte -a priori, en tanto no es objeto de demanda en este proceso-
de que el significado normativo derivado del entendimiento que postula la Corte
Suprema de Justicia y el Consejo Superior de la Judicatura, no pugnaría con la
Carta Política, y ello sobre la base de las mismas razones que apoyan la
constitucionalidad de la norma con el alcance que se critica, esto es, que no
violaría el acceso a la administración de justicia ni el principio de colaboración
armónica entre las ramas y órganos del poder.

I. ALCANCE DEL JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD

223. De lo dicho se desprende que la norma, interpretada en la forma que es

objeto de reproche por el demandante, no contradice la Carta Política. Y
partiendo, como se dijo anteriormente, de dos significados normativos
conformes al ordenamiento superior, la Corte Constitucional no está llamada a
elegir uno de ellos. Al respecto esta corporación ha sostenido que “si una
disposición legal está sujeta a diversas interpretaciones por los operadores
jurídicos pero todas ellas se adecúan a la Carta, debe la Corte limitarse a
establecer la exequibilidad de la disposición controlada sin que pueda
establecer, con fuerza de cosa juzgada constitucional, el sentido de la norma
legal, ya que tal tarea corresponde a los jueces ordinarios” 75. En efecto, no
compete al juez constitucional señalar, entre varias interpretaciones ajustadas al
ordenamiento superior, cuál sería la “más conforme”. Lo anterior porque entrar
a definir ese asunto supone restringir la opción política definida por el
75
Cfr. sentencia C-496 de 1994.

50
Legislador en su función de desarrollo de la Constitución, o invadir la órbita de
los jueces para interpretar razonablemente el derecho.

224. Lo anterior no comporta que el juez constitucional decline en su función de

defender los postulados superiores, pero ello no puede implicar que en aquellos
casos en que no se comprometa la supremacía de la Constitución, el juez
constitucional invada la órbita de los demás jueces fijando una única
interpretación.

225. La labor de la Corte es la de salvaguardar la supremacía e integridad de la

Carta Política, de manera que en ejercicio del control abstracto de
constitucionalidad, y en aplicación del principio de conservación del derecho,
este tribunal puede declarar la constitucionalidad de una norma, en el sentido
que se interprete de una determinada manera, si cualquier otro entendimiento
fuere contrario al orden superior; o puede declarar la exequibilidad de la
disposición objeto de análisis, en tanto que no se interprete de una cierta manera
que atenta contra la Constitución.

226. Ahora bien, es cierto que la aplicación de la norma ha generado efectos

adversos en materia de acceso a la administración de justicia, como se evidencia
de las pruebas decretadas, pero los efectos que produce una norma por sí solos
no son objeto del juicio de constitucionalidad. La acción pública de
inconstitucionalidad permite a este tribunal realizar un control abstracto de
validez de normas con fuerza y rango de ley, que excluye la resolución de
problemas o circunstancias particulares, generadas en o por la aplicación de la
norma. Igualmente, la conveniencia y la eficacia de la norma son asuntos que,
aunque socialmente relevantes, escapan a la competencia del juez
constitucional76. La resolución de este tipo de problemas compete, en esencia, al
órgano encargado de valorar la oportunidad, el mérito o la conveniencia de
realizar derogatorias o reformas legislativas: el Congreso de la República.

227. Lo anterior no implica que la Corte Constitucional sea completamente

indiferente a las consecuencias generadas por la norma demandada. Los efectos
de la norma objeto de control de constitucionalidad pueden ser considerados o
tenidos en cuenta por el juez constitucional, en su calidad de elementos de
juicio; argumentos que apunten a demostrar una inconstitucionalidad, a
condición de que surja de la norma misma, conformada por su tenor literal o por
la interpretación que, de la misma, realice la jurisprudencia, de manera
consistente, consolidada y relevante77. Es decir que los efectos de la norma
76
“(…) la sola inconformidad de un ciudadano con la disposición que se ha puesto en vigencia, o las razones de
inconveniencia que esgrima -que pueden ser válidas y, en todo caso, son respetables desde el punto de vista de
la libertad de expresión-, no son suficientes para hacer que operen los mecanismos de control de
constitucionalidad”: Corte Constitucional, sentencia C-955 de 2000.
77
“Si bien el control de constitucionalidad de las normas es un control abstracto porque no surge de su
aplicación en un proceso particular, ello no significa que el juicio de exequibilidad deba efectuarse sin tener en
cuenta el contexto dentro del cual la norma fue creada (i.e. su nacimiento), y dentro del cual ha sido
interpretada (i.e. ha vivido).  En fin: en buena medida, el sentido de toda norma jurídica depende del contexto
dentro del cual es aplicada. ǁ Observar el derecho viviente en las providencias judiciales es necesario para
evaluar si el sentido de una norma que el juez constitucional considera el más plausible, es realmente el que se
acoge o patrocina en las instancias judiciales.  Por ello, atender el derecho vivo es una garantía de que la
norma sometida a su control realmente tiene el sentido, los alcances, los efectos o la función que el juez
constitucional le atribuye. ǁ El juicio de constitucionalidad no debe recaer sobre el sentido normativo de una

51
demandada pueden obrar como pruebas soporte del juicio de validez 78, mas no
permiten, por sí solos, afectar la validez de las normas, generar
inconstitucionalidad abstracta de la norma con fuerza y rango legal, cuando del
contenido de la misma no se predica la eventual contradicción con la
Constitución Política.

228. Así las cosas, los efectos pueden evidenciar la inexequibilidad de la norma,
pero esta condición debe desprenderse directamente de la disposición objeto de
análisis y, como se señaló, el parágrafo en cuestión, y particularmente la
interpretación acusada, no viola ningún precepto constitucional. De lo dicho por
varios intervinientes, se deduce que las dificultades que se han presentado no se
desprenden per se de la disposición acusada; dichas dificultades aluden más a un
asunto de gestión pública relacionada con las responsabilidades a cargo del
Consejo Superior de la Judicatura, del Gobierno Nacional y de las
administraciones locales, para dar aplicación a la norma, referente a la carencia
de personal suficiente, de distribución del trabajo, o de formación o capacitación
para realizar las funciones delegadas.

229. Al respecto, como anotaron varios intervinientes, entre ellos el Instituto

Colombiano de Derecho Procesal, de la insuficiencia actual de los despachos
judiciales, para realizar las diligencias de secuestro y entrega de bienes, no
significa que “sea imposible su realización o que eso sea consecuencia del
precepto legal que inhibe a los inspectores de policía para practicarlas”, y que
por ello sería pertinente dar cumplimiento a la Ley Estatutaria 1285 de 2009
sobre administración de justicia, en cuanto atañe a la reorganización de los
despachos judiciales “y la adopción de medidas administrativas por parte del
Consejo Superior de la Judicatura, para la adecuada prestación del servicio de
justicia”.

230. En todo caso es necesario anotar que, aun cuando en el expediente hay
datos en lo atinente a la afectación del acceso a la administración de justicia, es
importante tener en cuenta que optar por la interpretación que pide el
demandante también puede a su vez generar efectos en materia de convivencia
ciudadana, pues el CNPC asignó nuevas funciones a los inspectores de policía, y
el papel que ahora cumplen estos servidores públicos, en tanto está relacionado
con una función preventiva, encaminada a evitar o disminuir la conflictividad
disposición cuando éste es diferente al que realmente le confiere la jurisdicción responsable de aplicarla. El
cumplimiento efectivo de la misión institucional que le ha sido confiada a la Corte Constitucional como
guardián de la integridad y supremacía de la Constitución, requiere que ésta se pronuncie sobre el sentido real
de las normas controladas, no sobre su significado hipotético”: Corte Constitucional, sentencia C-557 de 2001.
78
Por ejemplo, la sentencia C-955 de 2000 juzgó la constitucionalidad de varias normas de la Ley 546 de 1999,
en la que se reguló un sistema de financiación de compra de vivienda (UVR). Para examinar la
constitucionalidad de las normas demandadas, el Magistrado sustanciador decretó la práctica de pruebas
“encaminadas a establecer, desde el punto de vista fáctico, los elementos de juicio a los que se refieren los
demandantes y los intervinientes, con miras a fundamentar la decisión”. Luego de considerar la información
recaudada, consideró la sentencia que “Para la Corte, la total falta de restricción en la fijación de las tasas de
interés en materia de vivienda vulnera el principio de orden justo que contempla como valor primordial el
Preámbulo de la Constitución, y lesiona el patrimonio de los deudores, pues en niveles excesivos, como los que
se vienen cobrando, tales intereses se convierten en confiscatorios, en total contradicción con los artículos 34 y
58 de la Constitución Política ǁ La Corte coincide con el Defensor del Pueblo, quien, en su intervención dentro
de este proceso, expresó que, si bien la Ley 546 de 1999 estableció límites y parámetros para la UVR, no señaló
los límites a la tasa de interés remuneratoria, con lo cual se puede presentar un desbordamiento de la misma, de
tal forma que en el futuro la financiación resultará inadecuada e injusta, violando principios constitucionales ”
(negrillas no originales).

52
social, en últimas también influye en la mayor o menor congestión del aparato
judicial. Efectos que por lo pronto no han sido medidos, lo cual no significa que
no existan o no pudieren existir.

231. Por otra parte, el fenómeno de congestión en el trámite de diligencias

judiciales por comisión no es un fenómeno reciente que aparece con la
expedición de parágrafo en referencia. Como lo señaló uno de los intervinientes,
mucho antes de la vigencia de la norma demandada, la Corte Constitucional
actuando como juez de tutela en sede de revisión, en 2003, señaló:

“3.4. De las pruebas ordenadas por esta Corporación, se observa

con nitidez que la comisión por parte de los juzgados en las
inspecciones de policía para la práctica de diligencias tales como
el embargo y secuestro de inmuebles o, como en el caso que nos
ocupa, la entrega de bien inmueble arrendado, está generando una
seria congestión en esas entidades, circunstancia que impide la
realización de una pronta y efectiva justicia. En efecto, según
informa la Alcaldía Mayor de Bogotá el total de despachos
comisorios recibidos en las secretarias generales de inspección,
que son las encargadas de efectuar el reparto de todos los asuntos
de competencia de las inspecciones de policía, fueron: para el año
2002: 39.775, y para el primer semestre de 2003, 28.489. Así
mismo se informa que en la localidad de Usaquén, se recibieron en
el año 2002, un total de despachos comisorios de 3.983 y en el año
que cursa, un total de 3.395, que fueron repartidas a las
inspecciones de policía de esa localidad. Ante esta situación de
congestión que afecta no sólo a las inspecciones de policía sino a
los juzgados, según informó la Unidad de Desarrollo y Análisis
Estadístico del Consejo Superior de la Judicatura, la Sala
Administrativa de esa entidad expidió los Acuerdos 2118, 2050 y
2029 de 2003, por medio de los cuales transformaron en forma
transitoria 9 juzgados penales municipales de Bogotá, en juzgados
civiles municipales de descongestión para que “atendieran
exclusivamente diligencias de embargo y secuestro y prácticas de
pruebas solicitadas por los Juzgados Civiles Municipales de
Bogotá”79.

232. En consecuencia, la Corte Constitucional declarará la exequibilidad del

significado acusado del parágrafo 1° del artículo 206 del CNPC, esto es, el que
entiende que la referida norma prohíbe que los inspectores de policía cumplan
funciones o realicen inspecciones jurisdiccionales -independientemente de la
calificación que pueda darse a los actos que deben asumir esos funcionarios
concernientes al embargo y secuestro de bienes-.

J. SÍNTESIS DE LA DECISIÓN

233. Correspondió a la Corte Constitucional resolver el siguiente problema

jurídico: ¿al prohibir que los inspectores de policía puedan ejercer funciones o
79
Cfr. sentencia T-1171 de 2003.

53
realizar diligencias jurisdiccionales por comisión de los jueces, de acuerdo con
las normas especiales sobre la materia, en cuanto dicho enunciado normativo se
entienda que ello veda toda posibilidad de que los inspectores de policía puedan
atender despachos comisorios de los jueces concernientes a secuestro y entrega
de bienes, el parágrafo demandado desconoce el derecho de acceder a la
administración de justicia y el principio de colaboración armónica entre las
ramas del poder público?

234. Para responder a este problema jurídico esta Corte precisó, (i) el amplio
margen de configuración del Legislador para expedir normas procesales; (ii) el
principio de colaboración armónica entre los órganos del poder público y el
derecho de acceder a la administración de justicia; (iii) las interpretaciones que
se plantean de la norma en cuestión; (iv) la conformidad de la norma impugnada
con el ordenamiento constitucional; y (v) el alcance del control de
constitucionalidad.

235. La Corte estimó que el parágrafo acusado no viola el principio de

colaboración armónica entre los órganos del poder público ni el derecho de
acceder a la administración de justicia, puesto que el Legislador goza de un
amplio margen de configuración para definir las reglas procesales, y en este caso
razonablemente se previó que otras autoridades, tanto judiciales como de policía
-en este último caso, diferentes a los inspectores- estarían encargadas de esa
labor de apoyo a los jueces. Además, porque no existe norma constitucional
alguna que defina expresamente que, dentro de la rama ejecutiva del poder
público, sean los inspectores de policía quienes necesariamente deban colaborar
con la rama judicial en la realización de dichas funciones y diligencias
jurisdiccionales.

236. Por otra parte, al juez constitucional, ante interpretaciones razonables y

acordes con la Carta Política, no compete señalar cuál es la de su preferencia,
pues se adentraría inapropiadamente en el campo de la opción política o
invadiría las atribuciones de los jueces para vivificar el derecho. Y en el juicio
de control abstracto no se pueden enjuiciar los efectos de una norma, puesto que
la inexequibilidad debe inferirse del texto normativo y no de aquellos.

III. DECISIÓN

En mérito de las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional,

administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados en la presente sentencia, el

parágrafo 1° del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el
Código Nacional de Policía y Convivencia”.

Notifíquese, comuníquese, y cúmplase.

54
 GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado
Con salvamento de voto

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada
Con aclaración de voto

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Con impedimento aceptado

CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

55
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General

56
 SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA C-223/19

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA

INTERPRETACIONES JUDICIALES Y ADMINISTRATIVAS-Se
debió proferir fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demanda
(Salvamento de voto)

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA

INTERPRETACIONES JUDICIALES Y ADMINISTRATIVAS-
Incumplimiento del requisito de suficiencia (Salvamento de voto)

Referencia: Expediente D-12552

Magistrado Ponente: Alejandro Linares Cantillo

En atención a la decisión adoptada por la Sala Plena en el expediente de la

referencia, presento Salvamento de Voto, porque se debió proferir un fallo
inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demanda.

En efecto, el cargo formulado carece del requisito mínimo de suficiencia

exigido en las demandas de inconstitucionalidad contra interpretaciones
judiciales y administrativas80, por lo que no era posible advertir una oposición
objetiva y verificable entre la interpretación judicial acusada y los artículos
95-7 y 229 de la Constitución.

Al respecto, debía tenerse en cuenta que la Sentencia C-802 de 2008, reiterada

por la Sentencia C-136 de 2017, precisó los requisitos que debe cumplir toda
demanda de inconstitucionalidad en contra de interpretaciones de tales
naturalezas, entre los cuales, se destaca el de suficiencia, que exige demostrar
que se está ante una posición consistente y reiterada del operador jurídico y no
producto de un caso particular, toda vez que “una sola decisión judicial en la
que se interprete una norma no constituye per se una doctrina del derecho
viviente y en caso de serlo debe demostrarse”. Estos pronunciamientos
advirtieron que el criterio de suficiencia exige aportar elementos fácticos y
argumentativos para demostrar que la interpretación no solo existe, sino que
plantea una verdadera problemática constitucional.

En este caso, el actor no cumplió con esta carga argumentativa porque

únicamente se limitó a citar el pronunciamiento de la Sala Consulta y Servicio
Civil del Consejo de Estado, de 6 de septiembre de 2017, sin siquiera explicar
80
Corte Constitucional. Sentencias C-802 de 2008 y C-136 de 2017.

57
por qué, a su juicio, la postura contenida en ese concepto era consistente y
reiterada por esa Sala, más aun cuando, se trataba de un concepto que, como
bien lo ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado en innumerables
oportunidades, no tiene fuerza vinculante y, en esa medida, no representa la
postura de esa corporación judicial.

Por último, es necesario señalar que la interpretación jurisprudencial que fue

objeto de control constitucional supuestamente se encontraba en tensión con
una sentencia de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, de
19 de diciembre de 2017, la cual fue adoptada en sede de tutela y, no en
ejercicio de su función como órgano de cierre de la jurisdicción ordinaria, por
lo que, a todas luces, tampoco se trata de un precedente de la justicia
ordinaria.

Fecha ut supra,

Carlos Bernal Pulido

Magistrado

58
 ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-223/1981

1. Con el debido respeto por las decisiones de la mayoría de la Sala Plena,

presentó a continuación las razones por las cuales aclaré el voto en la
Sentencia C-223 de 2019.

En principio, consideré que la demanda carecía de aptitud sustantiva, pues el

actor no mostraba en qué sentido la disposición acusada, según su
interpretación, impedía el acceso a la justicia o desconocía el principio de
colaboración armónica entre las ramas del poder público. En este sentido,
estimé que la impugnación carecía de especificidad y suficiencia, en la medida
en que no lograba evidenciar mínimamente una contradicción abstracta entre
la norma demandada y los principios constitucionales invocados. Sin
embargo, admití que en aplicación del principio pro actione podía emitirse
una decisión de fondo, pero expresé que al menos debía fijarse el sentido y
alcance de la norma cuestionada, en relación con la cual recaería el
pronunciamiento de exequibilidad, lo cual no se llevó a cabo.

2. En el Fallo se estudió la constitucionalidad del artículo 206 de la Ley 1801

de 201682, que establece las funciones de los inspectores de policía rurales,
urbanos y corregidores, y dispone en el parágrafo 1º: “los inspectores de
Policía no ejercerán funciones ni realizarán diligencias jurisdiccionales por
comisión de los jueces, de acuerdo con las normas especiales sobre la
materia”. El demandante indicó que, según la interpretación de la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el precepto no permite que
los inspectores de policía realicen diligencias jurisdiccionales, en comisión,
como por ejemplo, las de secuestro y entrega de bienes. Pues bien, en su
criterio, en cuanto se entendiera que el precepto acusado implica una
prohibición a tales servidores de cualquier delegación de autoridad judicial,
sin reparar en la naturaleza del acto comisionado, la norma afectaba (i) el
acceso a la administración de justicia y (ii) el principio de colaboración
armónica entre las ramas del poder público.

Sin embargo, al mismo tiempo, el demandante advirtió que los consejos, tanto
Superior como algunos seccionales, así como la Sala de Casación Civil de la
Corte Suprema de Justicia, en sede de tutela, han considerado que la
prohibición establecida en el parágrafo impugnado no impide que los
inspectores realicen comisiones, siempre que se trate de actividades
simplemente ejecutivas (administrativas), como el secuestro y entrega de
bienes.

Al resolver el cargo, la Sala Plena declaró exequible el parágrafo

controvertido. Consideró que, en efecto, la disposición es susceptible de dos
interpretaciones: (i) se prohíbe que los inspectores de policía cumplan
81
M.P. Alejandro Linares Cantillo.
82
“Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.

59
cualquier despacho comisorio; (ii) se prohíbe que los inspectores de policía
ejecuten algunos despachos comisorios, pues está permitido que realicen los
que impliquen el desarrollo de actuaciones administrativas, como la entrega y
secuestro de bienes. La mayoría de la Sala sostuvo que la interpretación (i)
contiene un significado razonable de la disposición acusada y que la misma no
viola el derecho de acceso a la justicia ni el principio de colaboración
armónica entre las ramas y los órganos del poder público, en el marco de la
potestad de configuración normativa con la que cuenta el Legislador. Esto, por
cuanto la Constitución no establece una determinada manera de hacer eficaces
tales mandatos, ni prevé que sean específicamente los inspectores de policía
las autoridades que deben cumplir la labor de prestar colaboración o auxilio a
los jueces, a través de la figura de la comisión.

Con base esencialmente en el argumento anterior, la Sala adoptó la decisión

de exequibilidad. La mayoría, sin embargo, afirmó abstenerse de señalar,
“entre varias interpretaciones ajustadas al ordenamiento superior, cuál sería
la «más conforme». Lo anterior porque entrar a definir ese asunto supone
restringir la opción política definida por el Legislador en su función de
desarrollo de la Constitución, o invadir la órbita de los jueces para
interpretar razonablemente el derecho”. Así mismo, en uno de los
fundamentos de la argumentación, plantea que la norma acusada puede tener
los efectos que señala el demandante, según se acoja una u otra interpretación
del texto en cuestión, y da entender que, en el caso de que tenga tales alcances,
entonces la norma es ajustada a la Carta, por las razones precisadas en el
párrafo anterior. Sin embargo, en mi opinión, el anterior argumento parece
implicar que la Corte decidió sobre la constitucionalidad de una interpretación
del texto normativo meramente hipotética, eventual o posible, no una que, en
efecto, tiene la disposición.

En respaldo de su planteamiento, la decisión citó la Sentencia C-496 de 1994,

en la cual se indica que cuando hay dos significados de un precepto legal,
conformes a la Constitución, la Corte no está llamada a elegir uno de ellos,
pues tal cosa implicaría restringir la facultad de los jueces para interpretar y
“vivificar” el derecho. No obstante, me parece que con esta afirmación, la Sala
parece hacer referencia, en esa oportunidad, a los casos en los que el debate de
constitucionalidad no tiene que ver o no requiere previamente señalar una
específica interpretación de un enunciado normativo completo, pues a renglón
seguido, la misma decisión indica: “No puede entonces la Corte
Constitucional, como regla general, establecer cuál es el sentido autorizado
de las normas legales. Sin embargo, el anterior principio se ve matizado por
los siguientes dos elementos que provocan una constante interpenetración de
los asuntos legales y constitucionales. De un lado, es obvio que un proceso de
control de constitucionalidad implica siempre un juicio relacional que busca
determinar si una norma legal es o no conforme con las normas
constitucionales. Este juicio no es entonces posible si no se establece
previamente el significado de la norma legal. Ningún tribunal constitucional
puede entonces eludir la interpretación de las normas legales”.
De esta forma, si bien es acertado considerar que una disposición tiene varias
interpretaciones y que una de ellas es constitucional, sin definir que ese es el

60
único significado del precepto, me parece que la Sentencia debió indicar
explícitamente que el alcance que el demandante otorgó a la disposición,
efectivamente, se sigue de esta, máxime que en este caso ello comportaba
definir si había, o no, operado la derogatoria de una norma del Código General
del Proceso. Omitir lo anterior, implica a mi juicio, que no se sabe en realidad
si la decisión recae sobre una norma perteneciente al sistema jurídico y si ha
tenido lugar la cosa juzgada, pues todo dependerá de las diversas
interpretaciones que realicen los jueces ordinarios, de tal forma que si el
“derecho viviente” nunca asume la interpretación posible o hipotética que aquí
se tuvo por meramente supuesta, no es claro el objeto sobre el cual recayó el
pronunciamiento de exequibilidad.

La Sentencia toma distancia frente al riesgo de que la argumentación

empleada sea interpretada en el sentido de que se respalda un único
significado del precepto demandado. No obstante, en el ejercicio ordinario del
control de constitucionalidad, la Corte no afirma que la interpretación de la
cual parte sea la correcta o la única posible ni tampoco la más conforme a la
Constitución. Sin embargo, por razones lógicas, debe establecer cuál es el
sentido del enunciado normativo impugnado para poder juzgar si es, o no,
contrario a la Carta, lo cual de ninguna manera ata el denominado “derecho
viviente” ni trae la consecuencia que buscó neutralizar la decisión. Por el
contrario, hace claridad sobre los alcances del respectivo pronunciamiento.

Fecha ut supra,

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

61