Soberania Indigena Claroscuros en La Con

Ferran Cabrero
Soberanía indígena
Claroscuros en la construcción
del Estado plurinacional
e intercultural en el Ecuador
Soberanía indígena Revisores pares académicos:
Claroscuros en la construcción Dra. Ruth Arias
del Estado plurinacional (Vice rectora académica de la
e intercultural en el Ecuador Universidad Estatal Amazónica-UEA, 2019)
Ferran Cabrero Dr. Andrés Abad
(Decano del Centro de Gobierno y
Administración Pública del Instituto de
Altos Estudios Nacionales-IAEN, 2019)
Primera edición: 2019

© Universidad Estatal Amazónica
© ICONES: Cooperació cultural
per a la transformació social
Diseño y diagramación:
graphus® 290 2769
Impresión:
[email protected]
Portada: Antonio Mena
ISBN: 978-9942-932-30-3
Hecho en Ecuador
Per a l’Inti Marc, el nou home intercultural
del segle XXI
Este Congreso constituyente nombra a los venerables

curas párrocos por tutores y padres naturales de los
indígenas, excitando su ministerio de caridad en favor
de esta clase inocente, abyecta y miserable.
Artículo 68 del texto fundacional
del “Estado-nación” ecuatoriano (1830)
A los pueblos indios nos han dado diferentes

nombres. Nos llaman aborígenes, otros nos dicen
primitivos, algunos nos dicen etnias, para otros somos
campesinos. Somos pueblos, somos nacionalidades,
tenemos procesos nacionales propios.
Ampam Karakras (1984)
“Las nacionalidades indias y el Estado ecuatoriano”
Índice
1. Introducción 7
2. Pueblos indígenas en el Ecuador 17
3. Visión formal de las CTI 40
4. Debate sobre las CTI y limitaciones 62
5. Un proceso fallido 79
6. Discusión 96
7. Conclusiones 127
8. Desafíos 131
Bibliografía 135
Entrevistas y Grupos Focales 148
Acrónimos 150
1. Introducción
Ecuador no es una nación, ni es probable ni deseable

que lo sea en un futuro, en el sentido imaginado
por la oligarquía terrateniente en 1830 teniendo en
mente Europa. Ecuador es sobretodo un Estado, un
ente administrativo con cuatro símbolos nacionales
especialmente remarcables: la bandera, el escudo, el
himno, y la selección de fútbol. Desde la constitución del
Estado a partir de las provincias de Quito, Guayas, y Azuay
las élites en competencia, de marcado tinte regionalista,
han sido más bien débiles, y el país ha tenido, y continúa
teniendo, tal diversidad de pueblos y naciones en su
interior que ha sido imposible completar el proyecto
ilustrado de construir una sola nación, un solo espacio
cultural unitario fuerte.
Aquellas personas y grupos que han llegado primero

al poder del Estado por vía de la violencia tuvieron la
debilidad de construirlo de acuerdo con sus valores,
prácticas, e instituciones; independientemente de las de
todos sus supuestos “ciudadanos”, o incluso en contra de
las de la mayoría. Cuando la independencia del Imperio
español, la minoría poderosa de América Latina, los criollos
patriotas, tuvo a Francia como espejo, donde pocos años
7
Soberanía indígena - Cabrero 2019
antes, en 1789, se había elaborado una carta de derechos

humanos contra los abusos de la monarquía absolutista.
Sin embargo, esta “universalidad” de derechos también
comportó un incremento de la centralización política y
la homogeneización cultural. Así, los sistemas políticos
latinoamericanos no sólo aparecen como jacobinos en el
sentido de centralistas, sino que, ante territorios extensos
y fragmentados, concentran el poder en una sola persona,
el presidente, curiosamente a imagen y semejanza de la
entonces restablecida monarquía española absolutista.
Esta dinámica centralista-presidencialista ha sido común
y causa, en parte, de la pobreza y las inequidades que se
vienen arrastrando desde la Colonia a lo largo del territorio,
del deterioro ecológico de zonas o regiones alejadas del
poder central, y de prácticas discriminatorias por razón
étnica, cuando no intentos directos de homogeneización
cultural a través de las leyes y la educación.
Para los indígenas, el “Proyecto nacional mestizo”, que

empieza a las puertas del siglo XX con la Revolución
liberal, no puede solucionar los problemas fundacionales
del “Proyecto nacional criollo”. Las luchas liberales y luego
obreras no son la solución a la cuestión indígena¸ porque
ésta, en raíz, no es una cuestión ni de derechos individuales
ni de “asaltar los cielos” por parte de una clase social. En
el tercer período de la época republicana en la que nos
encontramos, a veces llamado el “Proyecto nacional de la
diversidad”; que empieza hace apenas unos sesenta años
cuando las luchas por la reforma agraria con organizaciones
como la FEI o la FENOC; la movilización política se va
culturizando en el sentido de añadir demandas étnicas, de
8
Introducción
reconocimiento de la diferencia, como lo ejemplifica la “IN”

al final de FENOCIN, la FEINE, y el hito de la conformación
en 1986 de la CONAIE, que une en una sola organización
las demandas de clase con las de reconocimiento
identitario desde los pueblos y nacionalidades. Es así como
el proyecto mestizo hegemónico da paso al proyecto de la
diversidad, y con la decimonovena Constitución en 1998
(hoy la penúltima) el país aparece como ejemplo regional
del “Constitucionalismo multicultural”.
Con las transiciones políticas de los Estados

latinoamericanos en las décadas de los ochenta y
noventa del siglo XX, el accionar socio-político de los
pueblos indígenas y otros movimientos sociales pusieron
y siguen poniendo en primer plano los debates sobre
Estado y discurso democrático; nación, plurinacionalidad,
e interculturalidad; tierra, territorio, y territorialidad;
sociedad (civil) y comunidad; Desarrollo y Buen vivir;
derechos individuales y derechos colectivos; identidad
e identificación. En resumen, desde los pueblos y
nacionalidades indígenas no sólo se cuestiona la falta
de derechos civiles y políticos, o la falta de derechos
económicos y sociales individuales; sino también la falta
de derechos colectivos culturales ante un Estado cuya
constitución tiene su origen precisamente en la negación
de estos derechos, a través de campañas de guerra
coloniales y del supuesto derecho de conquista.
Nacida gracias a las luchas populares, la Constitución

de 2008 es un parteaguas en la concepción del Estado
ecuatoriano, cuando aparece como derecho el discurso
9
(y en parte práctica) del Buen vivir que las organizaciones

indígenas empiezan a posicionar a fines de los noventa,
además de los derechos de la naturaleza. El paradigma y
derecho constitucional del Buen vivir apunta claramente
a que estamos en un “Mal vivir” y que la vía para alcanzar
el equilibrio no es tanto el crecimiento económico, sino
la relación armónica con los demás, con la Madre tierra,
y con la dimensión espiritual. En esta relación armónica,
junto con la lucha por la no-discriminación e inclusión
social, históricamente y de forma complementaria, la gran
demanda diferenciada de las organizaciones indígenas
en América Latina y el Caribe ha sido la autonomía,
como espacio de defensa contra las injusticias y como
espacio de libertad de decisión sobre los asuntos propios.
Además de su fundamento ético, desde hace varios
años esta demanda no está exenta de marco jurídico
consensuado por los Estados, pues se basa en el derecho
a la libre determinación de todos los pueblos, establecido
internacionalmente en el Pacto de 1968 y, de forma
específica para el caso indígena, en el Convenio N.° 169 y
en la Declaración de las Naciones Unidas de 2007. Es decir,
es un reclamo histórico, así como un derecho internacional
reconocido.
Con la nueva Constitución, pero especialmente con

la ley del COOTAD (2010), se da un nuevo paso en la
posibilidad real de conformar autonomías indígenas,
llamadas Circunscripciones Territoriales Indígenas (CTI),
que ya habían sido incluidas en la anterior Constitución
de 1998, pero que jamás llegaron a ser implementadas
en su forma legalista. Esta posibilidad permite seguir
10
Introducción
avanzando en la llamada “ciudadanía intercultural”, basada

en derechos colectivos. En la perspectiva histórica de
asunción de derechos por parte de los pueblos indígenas,
la descentralización (salud, educación, patrimonio…)
no es “delegación”, sino más bien “devolución” de
competencias, en un proceso a la vez de reterritorialización
y de reconstrucción cultural. Cabe subrayar que en
esta reconstrucción no hay tendencias separatistas o
secesionistas. Ya sea porque los pueblos indígenas, en
territorio hoy ecuatoriano, jamás estuvieron organizados
como Estado moderno, ya sea por su distinta concepción
de la política y las relaciones sociales, no existe tal interés;
crear un Estado independiente no está en su agenda.
Sin territorio autónomo y sin una situación de mínima

igualdad social no puede existir una relación intercultural
equitativa entre pueblos, naciones, o nacionalidades, pues
esta relación pasa necesariamente por la negociación
política. Los vaivenes de las instituciones estatales
indígenas (CODENPE, direcciones de educación y salud
interculturales), siendo un logro político del movimiento
indígena y un primer paso hacia una igualdad social
respetando la diferencia, no han sido suficientes para la
construcción de un verdadero Estado plurinacional e
intercultural. Se precisa algo más. La conformación de
autonomías con gobierno propio y jurisdicción territorial,
ya sean parroquias, cantones o regiones, a veces desde
el espíritu de las comunas, es un paso en esa dirección.
Las autonomías indígenas serían baluartes, espacios
privilegiados tanto para promover la equidad social
como para proteger la diversidad biocultural del país.
11
Es así como el Ecuador tiene la oportunidad histórica de

constituirse en ejemplo de construcción de ciudadanía no
sólo individual, sino colectiva, no sólo monocultural, sino
intercultural; es decir, de construcción de nuevos espacios
convivenciales para el siglo XXI.
Sin embargo, más allá de posicionamientos partidistas,

un análisis en perspectiva del proceso de incremento
paulatino de autonomía política de los pueblos indígenas
en el Ecuador en los últimos años evidencia limitaciones
y desafíos, claroscuros que vale la pena discutir. Más si ha
habido un vacío en la discusión.
Con todo y la importancia del tema es de extrañar,

entonces, que no haya textos actualizados que lo aborden.
Pablo Ospina y Pablo Ortiz-T. tienen sendos capítulos en
un libro de compilación sobre autonomía regional que
data del 2010. Éste último autor tiene también un artículo
extenso de 2015 sobre las Circunscripciones Territoriales
Indígenas (CTI) amazónicas. Igualmente hay un artículo
de mi autoría, en conjunto con Tito Merino, sobre este
tema (2015). En referencia a la temática más amplia sobre
autonomía y Estado plurinacional e intercultural en el
Ecuador, cabe subrayar el libro de Ileana Almeida, Nidia
Arrobo Rodas y Lautaro Ojeda Segovia de 2005, como
resultado del proyecto regional Latautonomy dirigido
por Leo Gabriel en el contexto neoliberal del cambio
de siglo; así como la compilación de Alberto Acosta y
Esperanza Martínez (2009), y el ensayo de Boaventura de
Sousa Santos de 2010, en este caso desde una perspectiva
regional (Ecuador y Bolivia), más interpretativo y como
12
Introducción
inspiración desde sus conceptos de ciencia social crítica en

la etapa floreciente de la nueva izquierda latinoamericana
y su constitucionalismo innovador. Luego de esta escasez
bibliográfica viene mayormente el silencio, no parece
haber discusión, como si la construcción del Estado
plurinacionalidad e intercultural vía CTI hubiera dejado de
tener interés.1
Entonces, con la problemática apuntada más arriba y

teniendo presente la escasa producción bibliográfica
hasta hoy, cabe preguntarse: ¿Por qué en los últimos años
en el Ecuador no se ha avanzado en el Estado intercultural
y plurinacional vía CTI cuando tanto aquél como éstas
están consideradas en la Constitución de 2008 y en la Ley
del COOTAD (2010)?
El objetivo general de la presente investigación es

reflexionar sobre el proceso fallido de constitución de las
CTI durante el período de la llamada “Revolución ciudadana”
(2007-2017). Hay dos objetivos específicos: Identificar las
principales causas de este proceso fallido; y exponer los
principales desafíos para una posible conformación de CTI
a futuro. Hay varias hipótesis de partida que a lo largo del
texto van clarificándose, dos de análisis político, y otras
dos de análisis sociológico y antropológico.
1 Una excepción en 2016 es las tesis de postgrado en FLACSO-Sede Ecuador

de Giannnina Elizabeth Zamora Acosta: “La gestión del territorio en un
Estado plurinacional: Retos de la implementación de las Circunscripciones
Territoriales Indígenas, como Regímenes Especiales en el Ecuador”.
13
Una primera sería que las CTI no se han concretado

porque en la década 2007-2017 (de “Revolución
ciudadana”) se prefirió consolidar un nacionalismo
cívico, republicano, frente al nacionalismo sui géneris
de las demandas indianistas; un contexto donde ha
primado la construcción vía estatal de una ciudadanía
económica, de aparente igualdad social, en detrimento
de aspectos importantes de ciudadanía cívica, política,
e intercultural. Una segunda hipótesis, interna al
movimiento indígena y relacionada con la anterior, es
que la división y debilidad del movimiento social indígena
imposibilitó la conformación de CTI. Una tercera, menos
coyuntural, es que los cambios poblacionales ya sea por
migración o por cambio generacional, incluyendo nuevas
identidades internas, dificultan el avance del proyecto
plurinacional e intercultural desde una perspectiva de
autonomía territorial. Una cuarta es que la idiosincrasia
de los pueblos indígenas, más, si cabe, los amazónicos
citados especialmente aquí, su particular amor a la
libertad y su desconfianza hacia el poder y hacia el Estado,
hacen dificultoso conseguir conformar CTI siguiendo la
legislación estatal.
Esta obra que surge como una inquietud desde por lo

menos el año 2009, se fundamenta en trabajo de escritorio
y de campo a lo largo de los últimos años (incluyendo
un proyecto de investigación en FLACSO-Sede Ecuador
entre 2011 y 2013), que aquí se procura sistematizar.
Como posicionamiento intelectual se parte de la “Ciencia
social crítica” (Fals Borda, 1986 [1979]), aquella que está
comprometida con la acción para transformar estructuras
14
Introducción
sociales injustas. Así, se da valor a la Historia, al sujeto

en su contexto social, situado, entendiendo que, en la
práctica investigativa, la diferencia clásica entre sujeto y
“objeto” se reduce.2 Siguiendo a Santos (2010: 57-71) en
su concepto bidimensional de “Epistemología del Sur”,
hay: (i) la asunción que la producción de conocimiento no
es privilegio exclusivo de la academia (Santos, Meneses,
Nunes, 2004), por lo que urge una “ecología de saberes”;
a la par de (ii) un intento de “traducción intercultural”.
Junto con esta forma de entender la ciencia social (la
que proviene de Fals Borda y más tarde de Santos y
colegas), aquí hay un empeño en poner en discusión
autores de los estudios culturales y postcoloniales, pero
especialmente autores del giro decolonial e intercultural,
quienes se alejan de los análisis meramente simbólicos,
están focalizados y hablan desde Latinoamérica, y tienen
en cuenta la economía política.
Esta intención holística se da a lo largo del texto.

Cuando dada la necesidad de la discusión se citan
autores posestructuralistas y centrados en identidades
individuales, por ejemplo, aquella se complementa con
autores que tienen más en cuenta las estructuras sociales
y ponen el acento en la acción colectiva. Con todo se
intenta huir del eclecticismo y se procura una síntesis.
La discusión teórica se combina de forma crítica con
2 Teniendo en cuenta que la “objetivización” del colonizado está en la raíz

de una serie de dicotomías centrales en el pensamiento de la modernidad
(Césaire, 1978; cf. Santos, Meneses, Nunes, 2004).
15
resultados de algunos estudios de Naciones Unidas, datos

estadísticos del Estado ecuatoriano, y narración de hechos
reales, concluyendo con el ánimo de seguir reflexionando
y discutiendo alrededor del ejercicio de los derechos
individuales y colectivos en el país, para así ayudar en la
construcción de escenarios cada día más prósperos.
Hay que añadir que la investigación se publica luego de

las elecciones seccionales del 24 de marzo de 2019 para
poner sobre la mesa de discusión de los distintos actores
sociales temas políticos cruciales aún no resueltos en el
país: la plurinacionalidad y la interculturalidad.
16
2. Pueblos indígenas en el Ecuador
De acuerdo con el último censo de población y vivienda

(2010), la población del Ecuador asciende a 14.483.499
personas. De éstas, el 7,1% se considera indígena; es decir,
alrededor de un millón de personas (1.018.176); que se
distribuyen de forma no homogénea: se concentran sobre
todo en ciertas zonas de la Sierra y en la mayor parte de la
Amazonia. Este porcentaje es similar al de los montubios,
los afroecuatoriano, y los blancos, pero muy inferior al de
los mestizos, que alcanzan casi el 80% de la población del
país. Para comprender mejor los datos cabe desagregarlos
geográficamente con más detalle. La concentración
de la población indígena se da en pocas provincias: la
mayor, en una provincia de la Sierra (Chimborazo) y en
tres amazónicas (Napo, Pastaza, y Morona Santiago).
En concentración siguen tres provincias de la Sierra
(Imbabura, Cotopaxi, y Bolívar), y una de la Amazonia
(Orellana). Ver Gráfico 1, pág. 73.
La CONAIE disputa estas cifras y usualmente ha elevado el

porcentaje de indígenas en el Ecuador al 40%, porcentaje
que compartían algunos organismos internacionales
de cooperación en el marco de la implementación de
proyectos de desarrollo durante los noventa. Desde
17
esta perspectiva, las cifras oficiales estarían erradas

básicamente por las limitaciones del alcance del censo en
áreas rurales; por las preguntas limitadas en cuanto a auto
identificación; y la renuencia de muchos indígenas, ya sea
por miedo, por rechazo o desconocimiento, a identificarse
como tales. En todo caso, la cifra de 1.018.176 de personas
en el país es ligeramente superior a la de 830.418 (6,83%)
del censo de año 2000, lo que vendría a refutar las hipótesis
populares más apocalípticas de que los indígenas van
a desaparecer en un futuro próximo. Respecto a su
diversidad, siguiendo a las organizaciones indígenas se
acepta que en el país conviven 15 nacionalidades y 18
pueblos indígenas ubicados en la Sierra, Costa y Oriente.
Sin embargo, cabe remitirse a su número y porcentaje
concretos para comprender la realidad indígena: los
kichwas (tanto de la Sierra como de la Amazonia), con
un número absoluto de 730.104 personas, alcanzan el
85,9% del total de población indígena. Los shuars, con
79.709 personas, son la segunda nacionalidad con mayor
población del país y la primera exclusiva de la Amazonia,
pero sólo representan ya el 9,4% del total de población
indígena del país.
Un punto y aparte para referirnos a términos de definición:

Los indígenas ecuatorianos se autodefinen como
“nacionalidades” y “pueblos” en un proceso constructivo
no poco importante de dignificación y reafirmación
identitaria. A mediados de los años ochenta del siglo
XX, algunos intelectuales y organizaciones empezaron a
utilizar el término “nacionalidades” a partir de la tradición
estalinista del comunismo ecuatoriano (Ayala Mora,
2011: 52); aunque bien conviene apuntar que hubo un
18
Pueblos indígenas en el Ecuador
punto de partida con la visita al Ecuador del etnólogo

ruso Yuri Zubritski, profesor en los años setenta de la
filóloga ecuatoriana Ileana Almeida en la Universidad de
la Amistad de los Pueblos “Patricio Lumumba”, y que en
el país había publicado un artículo en el primer número
de la Revista Sarance en 1977. De acuerdo con Almeida
(Altmann, 2016):
[…] él fue invitado por el Instituto Ecuatoriano de

Antropología de Otavalo para dictar conferencias
sobre el Estado y la Cultura. En Otavalo conoció a
un grupo de jóvenes que habían organizado un
taller para estudiar expresiones culturales de la
región, se llamaba Kausanakunchik, que quiere
decir en quichua “Viviremos”. El taller tenía entre
sus integrantes a jóvenes que luego se destacaron
en diferentes áreas: Luis Maldonado Ruiz, Ariruma
Kowi, Nina Pakari, Marcelo Lema, Auki Tituaña entre
otros. Algunos optaron por cambiarse los nombres
hispanos por nombres quichuas. Yuri les invitó a
sus conferencias y les habló de la posibilidad de
un Estado que incluyera a los pueblos indígenas
con sus características de nacionalidades y sin
ignorar sus derechos históricos, sociales, culturales y
económicos. Aquellos jóvenes quichuas pertenecen
a una clase social que destaca en la zona de Otavalo,
se pueda decir que se trata de una burguesía
comercial emergente.
Desde un eco amazónico, Karakras (1988: 636) apunta:
[…] en la medida en que queremos englobar a los

diferentes pueblos indios, sea cual sea su desarrollo
19
histórico, frente a este dilema, hemos optado por el

término de nacionalidades indias. Esta resolución
ha sido meditada y no obedece a una sugerencia
ajena, sino porque comprendemos que la categoría
“nacionalidad” expresa los aspectos económicos,
políticos, culturales, lingüísticos de nuestros pueblos.
Nos sitúa en la vida nacional e internacional.
En Ecuador el concepto pueblo, importante en el

caso internacional para el ejercicio del derecho a la
libre determinación, quedaría asumido como aquellas
“colectividades originarias” que tienden a conformar una
nacionalidad; siendo el caso ejemplar los 14 pueblos que
conforman la nacionalidad kichwa de la Sierra. Pero en
términos sociológicos (que no del derecho internacional)
hay una diferencia notable entre pueblo y nacionalidad:
El término nacionalidad, y muy especialmente nación,
tiende a referirse a un pueblo o cultura que, tomando
conciencia de ella misma en contraposición a otras, se ha
organizado y movilizado para la acción política (cf. Barth,
1976 [1969]).3
3 A partir de esta distinción clásica de Barth, podemos añadir otras, como la

de Oommen (1994: 107-109), que asocia nacionalidad a reivindicación de un
territorio, o Hastings (1997: 14) cuando dice: “Una nación es una comunidad
mucho más consciente de sí misma que una etnia. Formada a partir de una o
más etnias, y normalmente identificada por un corpus propio de textos escritos,
posee o reclama el derecho a la identidad y a la autonomía política como pueblo,
junto con el control de un territorio específico, comparable al del Israel bíblico y
de otras entidades independientes, en lo que se considera un mundo de naciones
Estado”. Aunque Hastings habla sobre todo de Europa occidental puede
utilizarse con ajustes en el caso de América.
20
Cabe subrayar aquí procesos de re etnitización, como los

quijos en la ceja de selva ecuatoriana, y el fenómeno de la
revitalización étnica en las ciudades, los llamados indígenas
urbanos, incluyendo a los jóvenes, con una intersección
entre lo étnico tradicional y las tribus urbanas como los
emos o los heavy metal. De momento es una incógnita
cómo los jóvenes indígenas van a actuar en movimientos
sociales indígenas ya clásicos, creados y alimentados por
sus abuelos y sus padres desde los años sesenta y setenta,
si continuarán en la misma línea de acción colectiva, y
qué tipo de voto ejercen, “étnico” (decisión colectiva) o
“ciudadano” (decisión individual). Retomo este tema más
adelante.
A pesar de la diversidad y riqueza cultural que representan,

los pueblos y personas indígenas tienen en común altos
índices de pobreza económica (del todo desproporcionado
respecto a la media nacional) que son reflejo de la
discriminación histórica que sufren por razón “étnica”. Aun
con la deficiencia y limitación de los datos desagregados
disponibles, todas las estadísticas nacionales muestran
estas disparidades. En general se puede constatar que
el origen cultural (“racial” o “étnico”), la residencia (rural
/ urbana) y el sexo determinan las oportunidades de las
personas para acceder a bienes y servicios de la sociedad
y la incidencia de las políticas públicas.
Una de las cifras más concluyentes para comprender la

discriminación “étnica” es el porcentaje de pobreza por
necesidades básicas insatisfechas (NBI), donde la población
indígena alcanzaría un porcentaje de pobreza del 89,9%
21
en las cifras disponibles en el 2001 (hace casi veinte años)

pero, en contraste, la blanca tendría un 45%. Ponce y
Acosta (2010) aportan datos más actualizados: la pobreza
indígena por NBI de 2009 baja hasta los 70,3% siguiendo
la recuperación económica de las mayorías populares
luego de un período que se podría llamar neoliberal, pero
sigue teniendo una diferencia de más de treinta puntos
con otros grupos poblaciones (31,3% para el caso de los
blancos; 37,9% en los mestizos). Además, se subraya el
incremento en los últimos años de la indigencia dentro
de la pobreza por ingreso en el caso de los indígenas (de
36,8% en 2006 a 45,8% en 2009), siendo el único grupo
poblacional que sube en esta franja.
La llamada Revolución ciudadana (2007-2017) parece no

haber incidido, de forma considerable, en las marcadas
diferencias por pertenencia cultural en estos índices
socioeconómicos (con todo y políticas como el incremento
del Bono de Desarrollo Humano), aunque usualmente se
requiere de mayor tiempo para evidenciar un impacto
más estructural de la política pública en la realidad y en
las estadísticas.
Una primera hipótesis podría ser que la pobreza por NBI

baja por la inversión estatal en los servicios, y/o por la
migración interna campo-ciudad, sin obviar el impacto de
las remesas de los migrantes; y sube la pobreza por ingreso
porque para los indígenas no hay una política sostenida
que cubra sus derechos laborales en el campo, donde se
encuentra su principal fuente de trabajo. Además, está el
tema de la distribución geográfica campo-ciudad y Costa-
Sierra-Amazonia. El siguiente mapa muestra la incidencia
22
de la pobreza por NBI por parroquias a 2010, donde, en los

extremos, el color verde oscuro represente el 11-25% de
pobreza y el rojo oscuro el 94-100%, con toda una gama
de colores y porcentajes intermedios. Si se lo compara
con otros mapas de diez años atrás hay una mejoría en
la Sierra y la Costa, pero apenas en la Amazonia, donde se
concentra el mayor porcentaje (que no número absoluto)
de población indígena. Ver Gráfico 2, pág. 74.
En resumen, las parroquias con mayor concentración

indígena suelen ser las parroquias con mayor pobreza,
lo que evidencia el proceso histórico de racismo y
marginación. En la Amazonia, precisamente en estas
parroquias y cantones de alta incidencia de la pobreza y
alto porcentaje de población indígena es donde se pide
mayor autonomía político-administrativa, como se verá
más adelante.
Contexto político
Con el regreso del Estado y el incremento exponencial
del gasto público gracias a la presión del movimiento
social y a una coyuntura internacional de altos precios
del petróleo, la llamada “Revolución ciudadana” significó
un parte aguas en la política ecuatoriana. El cambio
político más importante fue la aprobación de la nueva
Constitución de 2008, basada en derechos tanto de los
ciudadanos como, de forma innovadora, de la naturaleza;
así como en sus respectivos mecanismos para procurar
asegurarlos. Esto se debe a que la Carta Magna fue fruto
del diálogo entre los distintos actores sociales y políticos
23
del país, lo que significa que ésta, a menudo, fue por

delante de las políticas públicas del gobierno.
Sobre el accionar del gobierno de Correa cabe apuntar

una contradicción creciente conforme avanzó su
proyecto político. Por una parte, están los avances.
En primer lugar, hay una mejora y ampliación de las
infraestructuras públicas, especialmente de la red vial,
pero también de centrales hidroeléctricas (ocho nuevas,
incluida la histórica Coca Codo Sinclair) en el marco de
un supuesto cambio de matriz productiva, o proyectos
estratégicos como la terminal marítima Monteverde
(Santa Elena). En segundo, hay que subrayar el incremento
del presupuesto en salud y en educación (con una nueva
ley que reorganiza al sector desde 2010), y la subida del
sueldo del funcionariado, dándole mayor peso al Estado
y eficiencia a sus servicios, y del Bono de Desarrollo
Humano (BDH), un subsidio monetario a las familias
con menos ingresos. El BDH fue introducido durante la
presidencia de Jamil Mahuad (1998-2000) para paliar la
eliminación de los subsidios en gas y electricidad cuando
la implementación del programa político neoliberal a la
vuelta del siglo. El presidente Correa duplicó el monto
al principio de su mandato (2007), hasta los 30 US$. En
agosto de 2009 aumentó a 35 US$ beneficiando a 1.5
millones de personas. En enero de 2013 se elevó el monto
a 50 US$ cubriendo a casi el 10% de la población total.4
4 Hay una discusión opacada en tiempos de elecciones de si realmente el BDH

es positivo para el desarrollo del país o bien es básicamente una herramienta
electoralista para mantener un voto cautivo.
24
Pero, por otra parte, están los graves casos de

corrupción (se podría decir incluso “institucionalizada”),5
y los retrocesos percibidos por los pueblos indígenas y las
organizaciones populares, con la sensación de cooptación
y “quema” de varios dirigentes dentro del Estado. La
entrada de profesionales indígenas en la función pública,
en principio positiva, se complejiza con los cargos políticos
de ex dirigentes indígenas reconocidos. El caso más
mediático es el de Ricardo Ulcuango, designado Embajador
en Bolivia en 2011, al que siguió el nombramiento de
Segundo Andrango como Embajador en El Salvador. Para
el caso institucional, véase especialmente la creación y
el rol de la Secretaría de Pueblos (luego Subsecretaría de
Pueblos e Interculturalidad), eliminación de la Dirección
Nacional de Educación Intercultural Bilingüe (DINEIB) y la
Dirección de Salud Intercultural, del mismo CODENPE, y
un aplazamiento del ejercicio del derecho a la consulta
previa (que consta de forma especial en la nueva
Constitución, Art. 57) hasta el Decreto Ejecutivo N.° 1247
de 2012. Además, se dan casos de judicialización de la
protesta popular.
De acuerdo con el movimiento social las contradicciones

de un modelo de “desarrollo” neodesarrollista o
5 El caso más mediático es la encarcelación del vicepresidente Jorge Glas

(2013-2017), en diciembre de 2017 por delito de asociación ilícita en el caso
de sobornos de la constructora brasileña Odebrecht, siendo condenado a seis
años de prisión. Una auditoría de Naciones Unidas hecha pública en enero de
2019 apunta a que, en cinco proyectos estratégicos, que empezaron en el
gobierno del ex presidente Correa, se pagaron 4.900 millones de US$, cuando
debieron costar la mitad.
25
neoextractivista de cuño progresista (Gudynas, 2009: 194)

se hacen si acaso más evidentes con la aprobación de la Ley
de Minería (2009) a gran escala y cielo abierto, demandada
por inconstitucional por la mayor organización indígena
del país, la CONAIE, tanto en la forma (no hubo consulta
previa) como en el fondo (afectan directamente a sus
derechos); así como en la XI Ronda Petrolera (Suroriente)
de noviembre de 2012, que lanza a licitación 13 bloques
petroleros de la Amazonia ecuatoriana (provincias de
Pastaza y Morona Santiago).6
Esta licitación se da en el contexto de fallo de julio de

2011 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
(CIDH) sobre el caso Sarayaku (que obliga al Estado a
indemnizar a la comunidad por no haber sido consultada
en prospecciones petroleras en sus territorios entre 2002
y 2003, antes de la Revolución ciudadana), y la creciente
tensión alrededor del derecho a la consulta previa por
parte de los pueblos indígenas, no sólo en las acciones
y megaproyectos que les afectan, sino también en los
proyectos de ley. Ante el intento fallido de 2012, en
julio-agosto de 2016 se lanza la XII Ronda Petrolera. De
momento, en el marco de ambas Rondas se han firmado
contratos para los Bloques 79, 83 (Andes Petroleum,
de capital chino), y 28 (consorcio entre Ecuador, Chile,
y Bielorrusia), todos ellos en la provincia amazónica de
Pastaza.
6 Para un resumen de los probables impactos de la XI Ronda véase Melo (2013).
26
Un punto y aparte merece la ampliación de la explotación

del Yasuní (Amazonia ecuatoriana), una de las zonas de
mayor biodiversidad del planeta, uno de los últimos
refugios que se mantienen, en parte, intocados por la
civilización occidental desde la época de los cambios
climáticos del pleistoceno; una verdadera Arca de Noé.
Hoy la zona queda supuestamente bajo la protección del
Parque Nacional Yasuní (1979; reserva de la biosfera de la
UNESCO desde 1989), puesto que parte de este ya está
intervenido desde hace años por la explotación petrolera.
Quedan menos intervenidas algunas áreas, especialmente
las colindantes con Perú. Además, la zona es el territorio
ancestral de varios pueblos indígenas, como los huaoranis,
pero incluso de pueblos en aislamiento (PIA), como los
tagaeri-taromenane sin contacto o en contacto inicial con
el resto de la población del país.7 Por ello el gobierno del
presidente Rafael Correa abanderó desde el año 2007 la
llamada Iniciativa Yasuní-ITT, un proyecto innovador de
dejar el crudo bajo tierra de dos bloques (31 y 43-ITT)
delimitados en el área. Sin embargo, el 15 de agosto de
2013 el presidente emite el Decreto Ejecutivo N.° 74 que
da por terminada la Iniciativa Yasuní-ITT debido a las pocas
aportaciones internacionales, lo que abre la puerta a que
el 3 de octubre del mismo año la Asamblea Nacional
declare de interés nacional la extracción petrolera de los
bloques 31 y 43-ITT.
7 En 1998 el presidente Jamil Mahuad declaró una parte del Parque como
Zona Intangible con la intención de proteger a estos pueblos; lo que no ha
sucedido del todo, como lo prueba la matanza de PIA de marzo de 2013 que
pudo ascender a 30 personas, incluyendo mujeres y niños.
27
El trámite de la Ley de Recursos Hídricos Usos y

Aprovechamiento del Agua (2014) generó un conflicto
social entre octubre de 2009 y abril de 2010, con varias
movilizaciones y el paro de la CONAIE, donde murió, en
circunstancias no esclarecidas, el ciudadano indígena
Bosco Wisum. En marzo de 2012 vendría la “Marcha por
el agua, la vida y la dignidad de los pueblos”, desde el Sur
del país (zona minera) hasta la capital en la Sierra norte,
que contó con más de dos mil participantes. Lejos quedan
los tiempos neoliberales en que el movimiento y partido
indígenas, alimentados por el naufragio de la izquierda
tradicional, apoyados muchas veces por la cooperación
internacional, tenían un claro enemigo común. En
noviembre y diciembre de 2016 los enfrentamientos
por la explotación minera a gran escala en San Carlos de
Panantza (Explorcobres), al sur de la provincia de Morona
Santiago, se salda con un policía muerto, varios detenidos,
y cientos de desplazados.
El nuevo gobierno, del presidente Lenin Moreno (desde

el 24 de mayo de 2017), parece ir en la dirección del
consenso inter partidista y la distensión con los actores
sociales y dirigentes (no judicialización),8 además de
perseguir los actos de corrupción del decenio anterior y
ajustar el presupuesto del Estado ante la nueva coyuntura
económica internacional, especialmente de los precios
8 El 23 de octubre de 2017, el presidente Moreno deroga los Decretos

N.° 16 (2013) y N.° 739 (2015), cuyo fin era ejercer control sobre la sociedad
civil y mediante los cuales se disolvieron organizaciones como Pachamama
(2013) y la Unión Nacional de Educadores (2016).
28
relativamente bajos del petróleo. Un ejemplo importante

de distensión hacia el movimiento indígena es el retorno
de la autonomía al sistema de educación intercultural
bilingüe mediante el Decreto Ejecutivo N.° 445 (6 de
julio de 2018), con el establecimiento de una Secretaría.
La otrora Dirección de Educación Intercultural Bilingüe
(DINEIB), creada en 1992, fue eliminada en 2009 por el
ex presidente Correa. El Ministro de Educación del 3 de
diciembre de 2018 al 26 de junio del 2019, Milton Luna,
fue cercano a postulados indianistas.9 Véase el anuncio
de reapertura de 2.000 escuelas rurales entre 2019 y 2020.
Cabe subrayar que el nuevo Consejo Nacional Electoral
(CNE), posesionado el 20 de noviembre de 2018, cuenta
con dos mujeres indígenas (de cinco integrantes), una
de ellas como presidente (la amazónica Diana Atamaint).
También la muy estratégica Secretaría de Aguas-SENAGUA
está dirigida por un indígena, Humberto Cholango.
Este escenario con Pachakutik, en cargos clave, muestra

la fragilidad actual de Alianza País, y podría favorecer al
actual gobierno para fortalecer su posición y asegurar la
gobernabilidad y la gobernanza, siempre y cuando siga
buscando consensos.
9 Como columnista, a fines de 2018 había escrito en El Comercio el

artículo de opinión “Escuelas del Infierno”, donde criticaba la política del ex
presidente Correa de cerrar planteles educativos rurales para concentrar la
educación en las llamadas “Unidades Educativas del Milenio”, de acuerdo con
Luna con sobrecostos y mal construidas.
29
Participación política indígena

A fines del siglo XX el movimiento indígena ecuatoriano
(cuyo origen cercano está en la década de los 20 de la
mano del partido comunista) era el mayor y más exitoso
de Latinoamérica y del mundo. Durante la llamada época
neoliberal fue el principal movimiento social que catalizó
la protesta en Ecuador, liderando varios levantamientos
donde no sólo se pedía reconocimiento cultural y no
discriminación, sino demandas de justicia económica y
social para toda la población.
Luego del levantamiento de 1990 “del Inti Raymi” (cuando

durante nueve días miles de indígenas paralizaron al país,
con varias peticiones, por parte de la OPIP la legalización
de tierras y territorios en la Amazonia), se han producido
diez más: 1992, contra la celebración del “descubrimiento”
de América, entre otros puntos, incluyendo en abril la
histórica marcha “Por los territorios y la vida” desde Puyo
a Quito; 1994, “La movilización por la vida” contra la Ley
de Desarrollo Agrario, que suprimía la reforma agraria
y paralizaba el reparto de la tierra; 1997, petición de
Asamblea Constituyente para reconocer al Estado como
plurinacional y caída de Bucaram; 1999, por la vida y contra
el hambre, contra las políticas de ajuste macroeconómico;
2000, derrocamiento de Mahuad y 20 días en el poder en
la llamada Junta de Salvación Cívico Militar; 2001, contra la
política continuista de Noboa se pide revisión de los precios
del gas, y de los pasajes del transporte…; 2006, contra el
Tratado de Libre Comercio. En el marco de la Revolución
ciudadana el poder de movilización va perdiendo más y
más fuerza, evidenciando su debilidad creciente desde la
30
época de Lucio Gutiérrez. Véase el levantamiento de pocas

horas de 2009, contra la ley de aguas y la explotación de
la minería a gran escala y el petróleo en sus territorios; y el
de 2012, contra la minería a gran escala y por las leyes de
aguas y de tierras.
A estos levantamientos, en el sentido de movilizaciones

más masivas y en todo el país, hay que añadir innumerables
marchas de impacto más limitado, como las recientes de
2010, por una verdadera reforma agraria, la derogación de
la ley de aguas, y una educación intercultural bilingüe; o la
de 2015, contra enmiendas constitucionales, entre otras
demandas.
¿Pero de qué forma está organizado el llamado

“movimiento indígena”? Primero hay que entender a
las comunidades (en plural dada su diversidad) como
el principal espacio geográfico de organización social
indígena, llacta o ayllu en la región andina, una comunidad
familiar extensa en un territorio. A menudo esta comunidad
queda bajo el paraguas administrativo del Estado como
“comuna” de acuerdo con la Ley de 1937, hecha en un
primer momento para controlar al incipiente movimiento
indígena campesino, pero de la que luego se apropian
los indígenas y es base de su proyección organizativa. De
acuerdo con Macas (2010; véase también Simbaña, 2012:
225), en el espacio comunitario se recrean los siguientes
principios: reciprocidad, sistema de propiedad colectiva,
relación y convivencia con la naturaleza, responsabilidad
social, y consensos. La discusión sobre la importancia de la
comunidad y luego comuna, con el riesgo de confundirlas
31
a partir de la Ley, no es menor. En los últimos años es

Sánchez-Parga (2010) quien la ha retomado en sus análisis
ante la evidente “descomunalización” del mundo indígena.
Si el fortalecimiento colectivo se hacía desde el espacio
de la comunidad/comuna, hoy la disgregación de este
espacio por la integración al Estado/mercado acelera una
“individualización” de consecuencias desconocidas.10
Los indígenas se coordinan en una estructura piramidal

geográfica no jerárquica. Las organizaciones de primer
grado o locales (comunas, recintos, cooperativas,
asociaciones, centros -en la Amazonia-) se organizan a
nivel provincial en organizaciones de segundo grado, que
luego se agrupan a nivel regional en organizaciones de
tercer grado para terminar en organizaciones nacionales.
Las organizaciones nacionales son la Federación
Ecuatoriana de Indios, FEI (fundada en 1944 por tendencias
socialistas y comunistas, hoy debilitada); la Confederación
Nacional de Organizaciones Campesinas, Indígenas y
Negras, FENOCIN (campesina, con antecedentes en los
años sesenta, asociada al Partido Socialista, cercana a
Alianza País cuando el gobierno de Correa); el Consejo
Ecuatoriano de Pueblos y Organizaciones Indígenas
Evangélicos, FEINE (fundado en 1980 como una
organización de iglesias evangélicas; se le critica sus apoyos
al gobierno de turno); y finalmente la CONAIE, la mayor y
10 Independientemente de la debilitación de la comunidad/comuna, o de la

organización indígena, hay que tener claro que el sujeto titular del derecho
a la libre determinación es el pueblo indígena (cosa que a veces no obvia la
complejidad para identificarlo).
32
más influyente organización indígena del país, fundada

en 1986 con varios antecedentes, aúna creativamente las
dos vertientes del movimiento indígena, la clasista, más
serrana, y la étnica, más amazónica, y está compuesta por
tres organizaciones regionales: la ECUARUNARI en la Sierra,
la CONFENIAE en la Amazonia, y la CONAICE en la Costa.
De acuerdo con Luis Maldonado Ruiz (2014):
A inicios de la década de 1990 la CONAIE formalizó

un proyecto político que se expuso a debate a nivel
nacional, que incorporó tanto las tesis marxistas de
lucha de clases como las tesis denominadas por
varios intelectuales como etnicistas, sintetizadas
en lo que conocemos ahora como el proyecto
de Estado Plurinacional, una forma particular de
articular en un proyecto dos visiones que por varias
décadas estuvieron confrontadas y que impulsó
diversos estudios y tratados en el continente.
Para entender la demanda de autonomía hay que

hacer un paréntesis con una organización histórica en
la Amazonia, la Organización de Pueblos Indígenas de
Pastaza (OPIP), parte de la CONFENIAE (y la CONAIE).
Nacida en 1981 con antecedentes a fines de los setenta
(Federación de Organizaciones Indígenas de Pastaza),
en sus primeros congresos exige al Instituto Ecuatoriano
de Reforma Agraria y de Colonización (IERAC) y al
gobierno en general: “que se respete la autolinderación
de las comunidades y que sobre esta base se extiendan
los títulos de propiedad comunal para cada centro”.
33
Además: “El Estado debe estar consciente que la decisión

de defender nuestro territorio es de todas las comunidades
y que estamos siempre listos a rechazar y a impedir la
entrada de colonos, empresas agro-industriales y mineras
que pretendan despojarnos de nuestras tierras” (VV.AA.
1989: 81). De tierras se pasa a un discurso de territorios
y finalmente de autonomía política y circunscripciones
territoriales indígenas.
La OPIP se autodisuelve en 2010 luego de reconocer

que una organización que congrega a los pueblos
del Pastaza se hace innecesaria luego de que éstos ya
están organizados en sus propias organizaciones como
nacionalidades. Pero deja un legado; el principal, sin duda,
la marcha Allpamanda, causaimanda, jatarishum de 1992
desde la Amazonia a Quito, cuando ante la llegada de
10.000 indígenas (a los 2.000 iniciales, se fueron integrando
más y más indígenas de la Sierra), el gobierno de Rodrigo
Borja accedió al acuerdo de titulación de más de un millón
de hectáreas (alrededor del 65% de lo demandado), la
base actual de su demanda de autogobierno y autonomía
política. No se consiguió derechos sobre el subsuelo ni
la reforma constitucional que reflejara al Estado como
plurinacional y multicultural (en ese momento), pero la
marcha fue y sigue siendo un hito para el movimiento
indígena.
Para entender la complejidad del movimiento, incluso en

su vertiente más “étnica” de la Amazonia, cabe citar a otra
organización histórica: la Federación de Centros Shuar
(FCSH, hoy FICSH), creada con el apoyo de los salesianos en
34
1961 con la finalidad de “una vida individual, familiar y social

en condiciones dignas de la persona humana” (VV.AA. 1989:
90). A diferencia de la OPIP, desde su nacimiento la actual
FICSH opta más bien por estrategias de “fortalecimiento
étnico” y de “autogestión progresiva” (Santana, 1995:
344-347) para obtener ciertos tratamientos diferenciales:
educación intercultural bilingüe, lengua co oficial, etc.
Aunque hay que tener en cuenta que la FICSH se establece
20 años antes que la OPIP, en un contexto donde aún no
se manejaba el concepto de “plurinacionalidad”, estas
distintas estrategias se vuelven a evidenciar recientemente
en el grado de interés por conformar CTI.
La movilización en la calle se combina con la entrada en la

política institucional desde 1996 con el partido Pachakutik,
en parte brazo de la CONAIE, y con el Amauta Yuyai (antes
Amauta Jatari) desde 1998, de la FEINE, de influencia
local. Aparte de las autoridades locales, de los prefectos,
de los asambleístas, y de los directores y miembros
de las instituciones indígenas o regionales (CODENPE,
DINEIB, Salud Intercultural, FODEPI, ECORAE), entre los
máximos cargos estatales (por parte del Pachakutik) están
la designación de Ministros indígenas, incluyendo la de
Relaciones Exteriores (Nina Pacari) y el de Agricultura
y Ganadería (Luis Macas) cuando el gobierno de Lucio
Gutiérrez (2003-2005), y los embajadores indígenas
(asociados a la FENOCIN) en el período de la Revolución
ciudadana.
Igualmente en perspectiva y con los retrocesos apuntados

más arriba, se puede citar los principales logros en la
35
política institucional (Porras Velasco, 2005: 116; Ospina,

2009: 132) con crecientes demandas culturales: Reforma
Agraria (1964, 1973-74); expulsión del Instituto Lingüístico
de Verano (1982); creación de Educación Intercultural
Bilingüe (1988); ratificación del Convenio N.° 169 de la
OIT (14 de abril de 1998); el articulado de la Constitución
de 1998 donde se define al Ecuador en el Art. 1 como un
Estado pluricultural y multiétnico; el Ministerio de Asuntos
étnicos (1996), luego el CONPLADEIN (1997) y finalmente
el CODENPE (1998, reestructurado en 2005); la Dirección
Nacional de Salud de las Nacionalidades y Pueblos
Indígenas (1999); el FODEPI (2000); la Ley Orgánica de las
Instituciones Públicas de Pueblos Indígenas del Ecuador
que se autodefinen como Nacionalidades de Raíces
Ancestrales (2007, que unifica las entidades públicas
autónomas de pueblos indígenas); la Constitución de
2008 donde se define al Ecuador en el Art. 1 como un
Estado intercultural y plurinacional.
A partir de mediados de los ochenta las reivindicaciones

campesinistas o agraristas alrededor de la tierra fueron
dando paso a posiciones más étnicas alrededor del
territorio o la territorialidad, concepto que une lo físico
con lo cultural. En 1990, luego del primer levantamiento
indígena de la historia reciente del Ecuador, se da el I
Encuentro Continental de Pueblos Indígenas de Abya-Yala,
con una declaración histórica donde por primera vez se
plantea a escala continental la autonomía de los pueblos
indígenas, incluyendo terminología de movimiento de
“liberación nacional” al uso:
36
La auto determinación es un derecho inalienable

e imprescriptible de los pueblos indígenas. Los
pueblos indígenas luchamos por el logro de nuestra
plena autonomía de los marcos nacionales. La
autonomía implica el derecho que tenemos los
pueblos indios al control de nuestros respectivos
territorios, incluyendo el control y manejo de todos
los recursos naturales del suelo y subsuelo y espacio
aéreo. Asimismo, la autonomía (o soberanía para el
caso de los pueblos indios de Norteamérica) implica
la defensa y la conservación de la naturaleza, la
Pachamama, de la Abya-Yala, del equilibrio del
ecosistema y la conservación de la vida.
Por otra parte, autonomía significa que los pueblos

indios manejaremos nuestros propios asuntos para
lo cual constituiremos democráticamente nuestros
propios gobiernos (autogobiernos).
Exigimos en forma urgente y lucharemos por

conquistar las modificaciones de las constituciones
de los distintos países de América, a fin de que
se establezca en ellas el derecho de los pueblos
indios, especificando muy claramente las facultades
del autogobierno en materia jurídica, política,
económica, cultural y social.
Los pueblos indígenas estamos convencidos de que

la auto determinación y el régimen de autonomía
plena solo podremos lograrlo previa destrucción
del actual sistema capitalista y la anulación de
toda forma de opresión sociocultural y explotación
37
económica. Nuestra lucha está orientada a lograr

ese objetivo que es la construcción de una nueva
sociedad plural, democrática, basada en el poder
popular.11
El levantamiento de 1990 es clave para la declaración de

un Estado pluricultural y multiétnico en la Constitución de
1998, pero se quería más. De acuerdo con Marlon Santi
(Garcés, 2011: 43), presidente de la CONAIE 2008-2011 y
coordinador del Pachakutik desde junio 2016:
En 1998 se hace esta asamblea [Asamblea

Constituyente] y ahí nos dan los derechos colectivos,
pero no se reconoce a las nacionalidades porque
todavía hay la teoría del separatismo. […] no se
acepta la plurinacionalidad por parte de la derecha
y el neoliberalismo.
La definición del Estado ecuatoriano como plurinacional

se conseguirá diez años más tarde, en la Constitución de
2008; aunque la propuesta sobre gobiernos autónomos
de la CONAIE frente a la Asamblea Constituyente
había sido más bien concisa (“gobiernos territoriales
comunitarios”).12 En el camino quedan las distintas
propuestas de la CONAIE, incluyendo el proyecto de
Ley de 2001 con la demanda de autonomía en que
11 Declaración accesible en: http://www.cumbrecontinentalindigena.

org/quito_es.php [último acceso agosto 2016].
12 CONAIE (2007). Propuesta de la CONAIE frente a la Asamblea
Constituyente. Quito: CONAIE.
38
cada pueblo y nacionalidad debe tener una autoridad

indígena nombrada según usos y costumbres. En
resumen, el proceso organizativo desde la comunidad
y la comuna a la organización asociativa (local, regional,
y nacional) continúa en la propuesta de gobiernos
territoriales. Lejos queda la polémica que se dio en
Latinoamérica en los noventa de si la autonomía
indígena debía ser comunitaria o regional, siendo sus
defensores Luis Hernández Navarro y Héctor Díaz Polanco,
respectivamente (López Bárcenas, 2007: 33-40; Cabrero,
2007: 55-56). Las dos vías de autonomía se combinan de
forma creativa.
39
3. Visión formal de las CTI
Desde la colonia, a pesar de la implantación de relaciones

socio-económicas muy desiguales como la “encomienda”,
la “mita”, o el “obraje”, y la instauración de la “República
de Indios” (reducciones de control poblacional para
igualmente poder recaudar impuestos con mayor
facilidad),13 los pueblos indígenas han intentado mantener
su autonomía política, un espacio jurisdiccional propio en
un territorio. De hecho, en zonas periféricas de los mayores
centros urbanos coloniales, alejados de toda influencia
político-administrativa, algunos indígenas pudieron
mantener su autonomía hasta hoy, como sucede en la
Amazonia ecuatoriana. Especialmente en los últimos años
y gracias al poder de influencia del movimiento indígena,
los indígenas ecuatorianos han probado distintas vías
para asegurar esta autonomía ante la amenaza de la
globalización (colonización, ampliación de la frontera
13 El tributo se suprime en período republicano, en 1857. La prisión

por deudas no se suprimirá hasta 1912, cuando de forma progresiva va
desapareciendo el “concertaje” (trabajo servil principalmente en la Sierra
ecuatoriana), aunque en realidad no cesó (y no del todo) hasta la Reforma
Agraria de 1964 (abolición del huasipungo), lo que entre otros factores implica
una segunda Reforma Agraria (1973-74). Entre los causales de expropiación
de ésta estaba la existencia de relaciones no salariales.
40
Visión formal de las CTI
extractiva, impacto de las TIC, e intromisión del Estado en

competencias que consideran exclusivas).
Dejando aparte la vía de autonomía de facto, el

autogobierno por lejanía de la influencia del Estado-nación,
hoy hay principalmente dos vías hacia la conformación de
espacios territoriales con gobierno indígena. La primera
vía sería la “alegalista” o “legal creativa”, sui géneris, no
prevista en la legalidad ecuatoriana más formal sino
ejecutada directamente por el movimiento indígena de
forma muy creativa. Hoy las expresiones más evidentes de
esta vía son el pueblo kichwa amazónico de Sarayaku y el
Pueblo Shuar Arutam de la Cordillera del Cóndor.
Sarayaku es un pueblo kichwa amazónico de 1.200

habitantes (integrado por siete comunidades), ubicado en
la cuenca media del río Bobonaza (provincia de Pastaza),
cuya organización “Tayjasaruta” fue reconocida por el
gobierno ecuatoriano en 1979 a través del Ministerio de
Bienestar Social (acuerdo ministerial N.° 0206), y reformada
y aprobada en 2004 por el CODENPE (acuerdo N.° 024). Su
Consejo de Gobierno incluye “autoridades ancestrales” y el
órgano principal de decisión es “Sarayaku runa tantanakui”
(Asamblea del Pueblo Kichwa de Sarayaku).
Aunque Sarayaku ha sido protagonista de varios proyectos

de uso sustentable del territorio, e iniciativas muy creativas
en cuanto a defensa de los derechos colectivos, como
citado anteriormente hoy es conocido especialmente
por el caso judicial contra el Estado ecuatoriano sobre las
actividades en el Bloque 23 desde su concesión en 1996
41
y elevado a la Corte Interamericana. En 2012, la Corte falló

a favor del pueblo indígena, determinando la violación
de sus derechos a la identidad cultural, a la propiedad
comunal, y a la consulta previa; y en 2014 el Estado
ecuatoriano, siguiendo el fallo de la Corte, pidió disculpas
públicas. Entre los puntos pendientes más delicados para
el cumplimiento de toda la sentencia está la retirada de
los explosivos del territorio de Sarayaku. Otra iniciativa de
este pueblo, extendida a los pueblos sur amazónicos, es
la “Declaratoria del Kawsak Sacha-Selva Viviente” (2013)
como una nueva categoría de patrimonio biocultural a
preservar y salvaguardar, en este caso las 135.000 hectáreas
de territorio propio.
La otra expresión remarcable de la vía sui géneris a la

autonomía política es el “Pueblo Shuar Arutam”, en la
cordillera del Cóndor, entre los ríos Kuankus y Cenepa,
limitando al sur con Perú. Integrado por seis asociaciones
y 47 centros, donde viven unas 2.000 familias (10.000
personas), este territorio de alrededor de 200.000
hectáreas cuenta desde 2003 con un gobierno propio
(Consejo de Gobierno Shuar Arutam-CGPSHA), entre
dirigentes y sabios tradicionales, en base a un “Plan de Vida
de los Shuar Arutam”.
En un territorio asediado por la explotación minera y la

colonización descontrolada, un aspecto a subrayar es la
decisión de conservar el 75% del territorio, haciendo un uso
sostenible del 25% restante (CGPSHA, 2009: 23). En 2006
esta experiencia es inscrita por el CODENPE como “Pueblo
Shuar Arutam”, y dos años más tarde se firma un convenio
con el gobierno a través del Programa Socio Bosque para
42
conservar la selva durante los próximos 20 años. Esta

experiencia surge ante la inviabilidad del desarrollo de
la Constitución de 1998 en el aspecto de la autonomía
indígena reivindicada por el movimiento indígena, pero
queda aislada y debilitada especialmente en 2008 con
la nueva Constitución, y luego con el COOTAD (2010), a
través del cual se plantea una vía legal (o legalista, si se
quiere) para la conformación de CTI.14 Algo similar sucede
con Sarayaku, dividida además internamente y mermada
de recursos exteriores por la caída de la cooperación
internacional.
Hay que hacer una pequeña revisión histórica del Estado

para entender la situación actual y ver la ventana de
oportunidades que puede significar la vía legalista de las CTI.
La debilidad fundacional del Estado ecuatoriano (1830) es

muy visible en su ordenamiento territorial, con grandes
desequilibrios donde existen “regiones perdedoras y
regiones ganadoras”.15 De acuerdo con Santiago Ortiz
(2008: 217, 218), históricamente el Estado ecuatoriano ha
tenido ciertas características que lo elevan a la categoría
de “Frankenstein criollo” y que bien vale la pena enumerar:
14 Sin obviar el avance imparable de los proyectos mineros (San

Carlos-Panantza, Mirador, y Fruta del Norte).
15 Véase al respecto los motivos que los legisladores argumentan en
el informe del COOTAD para el segundo debate (2010: 1): “La persistencia a
través de los años de una profunda desigualdad en el desarrollo territorial del país
ha conducido a provincias, cantones, parroquias, movimientos sociales y cívicos,
a desarrollar una lucha histórica por erradicar el centralismo que ha dejado en el
abandono y atraso a la mayor parte de territorios y poblaciones del Ecuador, y por
superar el regionalismo que ocasiona la fragmentación e impide la construcción
de un proyecto nacional de desarrollo”.
43
(i) debilidad de la rectoría estatal; (ii) descentralización

frustrada; (iii) fragmentación institucional y superposición;
(iv) vacío del gobierno intermedio; (v) sistema clientelar
y fragmentado de representación política; (vi) no
reconocimiento de la participación ciudadana; (vii)
inexistencia de un sistema de competencias, y (viii) sistema
fiscal obsoleto e inequitativo.
En el contexto neoliberal, la Constitución de 1998

promovió un modelo “a la carta”, donde salían ganando los
gobiernos locales que tenían mayor poder de negociación,
lo que no disminuyó las inequidades territoriales. No
obstante, la inclusión de las CTI en el texto constitucional
dio pie a toda una serie de documentos a través de un
proceso de socialización y profundización de la temática
por parte de la cooperación internacional y las principales
organizaciones indígenas: OPIP, FICSH, ONHAE, FIPSE
en la Amazonia; especialmente la FICI en la Sierra Norte
(Imbabura), y los awás en la Costa de Esmeraldas. Desde
finales de 2002 a principios de 2003 la propia CONAIE
llevó a cabo una serie de talleres donde afloraron las
diferencias entre regiones para conformar CTI. Mientras en
la Amazonia se veía como una amenaza la colonización
espontánea y las industrias extractivas, en la Sierra el
principal problema era la fragmentación en archipiélagos
de los territorios indígenas por venta de tierras comunales,
en la Costa el crecimiento urbano. Cabe añadir el conflicto
colombiano en la zona norte fronteriza. En este contexto,
se hacía evidente que había más posibilidad e interés en
conformar CTI por parte de las organizaciones indígenas
amazónicas. Uno de los documentos más ambiciosos
44
será el “Anteproyecto de Ley para la Creación de

Circunscripciones Territoriales Indígenas”.
Si bien la concreción de las CTI muestra cuando menos un

interés variable por parte de las organizaciones indígenas,
no sucede lo mismo con el reclamo de tierras, por su
delimitación y titulación, igualmente un reclamo histórico
del movimiento indígena y campesino. Desde principios
del siglo XX, con la desaparición progresiva de las
modalidades de producción agrícola como el concertaje
y el huasipungo, los indígenas empiezan a recibir de
forma muy tímida lotes de tierra cuya propiedad familiar,
privada, acaba produciendo fragmentación (la propiedad
comunitaria en la Sierra se encuentra circunscrita
básicamente en páramos). En la Amazonia fue distinto: la
colonización en olas migratorias de campesinos serranos
y costeños llega hasta nuestros días, arrinconando a los
indígenas a zonas cada vez más alejadas de centros
poblados. Bajo la política pública de Reforma Agraria, la
titulación de tierras indígenas se implementa a partir
de la Ley de Tierras Baldías y Colonización (1936), y la
Ley de Régimen de Comunas (1937), que provocaron
dos efectos no deseados y preocupantes: (i) Se obligó a
obtener una “personería jurídica” a través de la creación de
organizaciones ajenas a las tradiciones indígenas; (ii) Se
aceleró la destrucción de masa forestal y la consecuente
degradación ambiental al tener que acreditar estar
trabajando las tierras mediante el desbroce de al menos el
50% de la superficie reclamada (Melo, 2008: 13).
Así, en el caso indígena tanto el reclamo autonómico

como el de tierras van unidos de forma inextricable. La
45
legalización de tierras y territorios suele ser un sine qua

non de la reconstitución de los territorios ancestrales o
territorialidad desde la autonomía.
Nuevos tiempos, nueva ley

En la Constitución de la República del Ecuador (2008),
en su primer artículo, luego de calificar al Ecuador como
Estado intercultural y plurinacional, se apunta que éste
“se organiza en forma de república y se gobierno de manera
descentralizada”. A diferencia de la anterior Constitución
(1998), en la nueva se especifica que es el Estado (y no
sólo el gobierno entendido como el poder ejecutivo) el
que opera de forma descentralizada. Además, de forma
inédita se establecen deberes en cuanto al ordenamiento
territorial, como es el de “promover el desarrollo equitativo y
solidario de todo el territorio, mediante el fortalecimiento del
proceso de autonomías y descentralización” (Art. 3, numeral
6). Para el tema indígena es especialmente relevante el
artículo 257.
Art. 257.- En el marco de la organización político

administrativa podrán conformarse circunscripciones
territoriales indígenas o afroecuatorianas, que ejercerán
las competencias del gobierno territorial autónomo
correspondiente, y se regirán por principios de
interculturalidad, plurinacionalidad y de acuerdo con los
derechos colectivos.
Las parroquias, cantones o provincias conformados
mayoritariamente por comunidades, pueblos o
46
nacionalidades indígenas, afroecuatorianos, montubios

o ancestrales podrán adoptar este régimen de
administración especial, luego de una consulta aprobada
por al menos las dos terceras partes de los votos
válidos. Dos o más circunscripciones administradas por
gobiernos territoriales indígenas o pluriculturales podrán
integrarse y conformar una nueva circunscripción. La ley
establecerá las normas de conformación, funcionamiento
y competencias de estas circunscripciones.
Constitución de la República del Ecuador (2008)
El gobierno y la Asamblea Legislativa (antiguo Congreso)

avanzaron en la legislación secundaria hasta el punto de
aprobar el llamado “Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización” (COOTAD),16
la ley secundaria que refuerza la intención de los
16 El trámite y discusión de esta ley empieza el 10 de julio de 2009,

cuando el presidente Correa envía el proyecto de ley a la Comisión Legislativa
y de Fiscalización. La Ley, que consta de 598 artículos, 31 disposiciones
transitorias, y 2 disposiciones reformatorias y derogatorias fue finalmente
aprobada en agosto de 2010 en su segundo debate prescriptivo por 80 votos
a favor, 10 en contra, y 30 abstenciones. Con todo y las 98 observaciones
del presidente Rafael Correa, este sobrado respaldo se explicaba por la
inclusión de la mayoría de observaciones en el segundo debate, de acuerdo
con Virgilio Hernández, presidente entonces de la Comisión Especializada
de Gobiernos Autónomos, Descentralización, Competencias y Organización
del Territorio de la Asamblea, responsable de elaboración final de la ley. Con
todo, la ley supuso una nueva división del movimiento indígena y dentro del
mismo partido Pachatkutik: Diana Atamaint y Gerónimo Yantalema votaron
a favor; Marlene Castro (alterna de Lourdes Tibán), Cléver Jiménez y Magaly
Orellana en contra (en principio porque la CONAIE no tomó una resolución
respecto a la ley hasta el momento de la votación).
47
asambleístas y de los ciudadanos y ciudadanas de los

movimientos sociales que los apoyaron y monitorearon
para definir y hacer realidad otra organización territorial del
Estado, incluyendo la afirmación del carácter intercultural
y plurinacional del Estado ecuatoriano. De acuerdo con su
artículo 1 (ámbito):
[…] el Código establece la organización político-

administrativa del Estado ecuatoriano en el
territorio; el régimen de los diferentes niveles
de gobiernos autónomos descentralizados y los
regímenes especiales, con el fin de garantizar su
autonomía política, administrativa y financiera.
Además, desarrolla un modelo de descentralización
obligatoria y progresiva a través del sistema nacional
de competencias, la institucionalidad responsable
de su administración, las fuentes de financiamiento
y la definición de políticas y mecanismos para
compensar los desequilibrios en el desarrollo
territorial.
Los objetivos (diez en total) son los siguientes: (i) la

autonomía política, administrativa y financiera de los
gobiernos autónomos descentralizados, en el marco de
la unidad del Estado ecuatoriano; (ii) la profundización
del proceso de autonomías y descentralización del
Estado, con el fin de promover el desarrollo equitativo,
solidario y sustentable del territorio, la integración y
participación ciudadana, así como el desarrollo social y
económico de la población; (iii) el fortalecimiento del
rol del Estado mediante la consolidación de cada uno
de sus niveles de gobierno, en la administración de sus
48
circunscripciones territoriales, con el fin de impulsar

el desarrollo nacional y garantizar el pleno ejercicio
de los derechos sin discriminación alguna, así como la
prestación adecuada de los servicios públicos; (iv) la
organización territorial del Estado ecuatoriano equitativa
y solidaria, que compense las situaciones de injusticia
y exclusión existentes entre las circunscripciones
territoriales; (v) la afirmación del carácter intercultural y
plurinacional del Estado ecuatoriano.17
De acuerdo con la Constitución, la organización

territorial del Estado se fundamenta en los llamados
“Gobiernos Autónomos Descentralizados” (GAD):
juntas parroquiales, consejos municipales, consejos
metropolitanos, y consejos regionales. Los GAD se
regirán por los siguientes principios: Unidad (siendo una
de sus esferas la territorial, que “en ningún caso, el ejercicio
de la autonomía permitirá el fomento de la separación
y la secesión del territorio nacional”); Solidaridad (en el
sentido que “todos los niveles de gobierno tienen como
obligación compartida la construcción del desarrollo justo,
17 Continúan los objetivos de la siguiente forma: (vi) la democratización

de la gestión del gobierno central y de los gobiernos autónomos
descentralizados, mediante el impulso de la participación ciudadana; (vii)
la delimitación del rol y ámbito de acción de cada nivel de gobierno, para
evitar la duplicación de funciones y optimizar la administración estatal; (viii) la
definición de mecanismos de articulación, coordinación y corresponsabilidad
entre los distintos niveles de gobierno para una adecuada planificación y
gestión pública; (ix) la distribución de los recursos en los distintos niveles
de gobierno, conforme con los criterios establecidos en la Constitución de
la República para garantizar su uso eficiente, y (x) la consolidación de las
capacidades rectoras del gobierno central en el ámbito de sus competencias;
coordinadora y articuladora de los gobiernos intermedios; y, de gestión de
los diferentes niveles de gobierno.
49
equilibrado y equitativo de las distintas circunscripciones

territoriales, en el marco del respeto de la diversidad y el
ejercicio pleno de los derechos individuales y colectivos”);
Coordinación y corresponsabilidad; Subsidiariedad (que
“supone privilegiar la gestión de los servicios, competencias
y políticas públicas por parte de los niveles de gobierno más
cercanos a la población, con el fin de mejorar su calidad y
eficacia y alcanzar una mayor democratización y control
social de los mismos”);18 Complementariedad (en el
sentido de articular los planes de desarrollo territorial
autónomos al Plan Nacional de Desarrollo); Equidad
interterritorial (tanto la organización territorial como
“la asignación de competencias y recursos garantizarán el
desarrollo equilibrado de todos los territorios, la igualdad
de oportunidades y el acceso a los servicios públicos”);
Participación ciudadana (incluyendo la transparencia y
la rendición de cuentas); y finalmente: Sustentabilidad
del desarrollo.
Después del resto de principios generales viene el Título

II (“Organización del Territorio”), definiendo los niveles de
organización territorial en “regiones, provincias, cantones y
parroquias rurales”. Además, “en el marco de esta organización
territorial, por razones de conservación ambiental, étnico
culturales o de población, podrán constituirse regímenes
18 “En virtud de este principio, el gobierno central no ejercerá competencias

que pueden ser cumplidas eficientemente por los niveles de gobierno más
cercanos a la población y solo se ocupará de aquellas que le corresponda, o
que por su naturaleza sean de interés o implicación nacional o del conjunto de
un territorio. Se admitirá el ejercicio supletorio y temporal de competencias por
otro nivel de gobierno en caso de deficiencias, de omisión, de desastres naturales
o de paralizaciones comprobadas en la gestión, conforme el procedimiento
establecido en este Código”.
50
especiales de gobierno”. Estos regímenes especiales

son los siguientes: (i) distritos metropolitanos, (ii)
circunscripciones territoriales de pueblos y nacionalidades
indígenas, afroecuatorianas y montubias, y (iii) el consejo
de gobierno de la provincia de Galápagos. Igualmente,
el territorio de las provincias amazónicas “constituirá una
circunscripción territorial especial regida por una ley especial
conforme con una planificación integral participativa
que incluirá aspectos sociales, educativos, económicos,
ambientales y culturales, con un ordenamiento territorial que
garantice la conservación y protección de sus ecosistemas y
el principio del sumak kawsay”. 19 Finalmente, hay que tener
en cuenta que, de acuerdo con la Constitución y la ley,
dos o más regiones, provincias, cantones o parroquias
contiguas podrán agruparse y formar “mancomunidades”
con el fin de mejorar la gestión de sus competencias y
favorecer sus procesos de integración.
Competencias, conformación y recursos

financieros
Por medio del COOTAD se establece “un sistema nacional
de competencias de carácter obligatorio y progresivo”
que define “políticas y mecanismos para compensar los
desequilibrios territoriales”. 20 Es decir, es “progresivo” en el
sentido de asunción de competencias con fases según
19 La llamada “Ley Orgánica para la Planificación Integral de la

Circunscripción Territorial Especial Amazónica” se aprobó finalmente en 2018.
20 Competencia: La capacidad de acción de un nivel de gobierno en
un determinado sector.
51
las capacidades de cada GAD y, a la vez, “obligatorio”,

con competencias establecidas de la siguiente forma:
(i) Exclusivas constitucionales (inmediatamente las
que los GAD ya tenían por ley y todas las demás en un
plazo de cuatro años); (ii) Competencias adicionales,
en un plazo máximo de ocho años; y (iii) Competencias
residuales, costeadas y transferidas en los plazos que el
llamado “Consejo Nacional de Competencias” (CNC) lo
determine. Creado por el artículo 269 de la Constitución,
e instalado el 31 de enero de 2011 para dar así inicio al
proceso de descentralización en el Ecuador al amparo
del nuevo modelo constitucional,21 el CNC es clave en el
proceso de asunción de competencias, pues tiene como
misión promover de manera organizada la transferencia
obligatoria, progresiva y definitiva de las competencias
desde el gobierno central hacia a los GAD con los
respectivos talentos humanos y recursos financieros,
materiales y tecnológicos.
Además, el CNC tiene las facultades de monitorear y

evaluar la gestión adecuada de las competencias, dirimir
conflictos de competencias, disponer la intervención
temporal de un nivel de gobierno en la gestión
de la competencia de otro, así como el registro de
mancomunidades, entre otras. En los primeros meses
21 El CNC está integrado por el delegado permanente del Gobierno

Central que actúa como Presidente; un representante de los Gobiernos
Provinciales; un representante de los Gobiernos Municipales; y un
representante de los Gobiernos Parroquiales Rurales. Los representantes de
los GAD al CNC y sus respectivos suplentes son electos mediante colegios
electorales convocados por el Consejo Nacional Electoral.
52
de gestión, el CNC estableció un plan de trabajo que

le permitió transferir la competencia de planificar,
construir, operar y mantener sistemas de riego y drenaje
a todos los gobiernos provinciales; así como la gestión
de la cooperación internacional a todos los niveles
de gobierno. Seguidamente, se prevé transferir las
competencias de tránsito y transporte a los gobiernos
autónomos municipales.22
En el artículo 93 del COOTAD, se explica la naturaleza de

las CTI apuntando que éstas ejercerán las competencias
del nivel de gobierno autónomo correspondiente (es
decir, Junta parroquial, Consejo municipal, y el más que
improbable Consejo Provincial, por no citar ya el Consejo
Regional, imposibles por temas de relación poblacional).
Luego se añade que se aplicarán de manera particular
los derechos colectivos de los pueblos indígenas, sin
más detalle, por lo tanto, está por ver el funcionamiento
del CNC al respecto. Lo que sí se hace visible es que ni
salud ni educación (salvo planificar, construir, y mantener
la infraestructura física), como los dos pilares mínimos
para la reproducción de cualquier sociedad, están dentro
de las competencias de los GAD; mucho menos el tema
del control de la migración que, si bien no se apunta en
ningún documento de las organizaciones indígenas,
es importante en cuanto a evitar colonizaciones como
22 Otra de las responsabilidades del Consejo Nacional de

Competencias es la construcción del Plan Nacional de Descentralización
(PND), instrumento mediante el cual se regirá el proceso de descentralización
a implementarse en los próximos años en el Ecuador.
53
las que han padecido reiteradamente y sin control los

territorios indígenas.
De acuerdo con el Art. 171 sobre justicia indígena en la

Constitución (2008), queda pendiente el ejercicio de la
propia justicia dentro (y fuera) de la CTI correspondiente
con presupuesto asignado (el Proyecto de Ley Orgánica
de Coordinación y Cooperación de Justicia Indígena y
Ordinaria se paralizó luego del primer debate en 2012). Y
si bien puede haber una coordinación e implementación
más efectiva de los planes de vida de las nacionalidades
(elaborados con ayuda de ECORAE y ONG como
Fundación Futuro Latinoamericano), también faltaría
concretar qué rol tienen las CTI en la gestión de los
Parques Nacionales que abarquen partes de su territorio.
Finalmente, tener una CTI tampoco da poder de veto
sobre megaproyectos o explotación de recursos naturales
por parte del Estado,23 con lo que hay un núcleo duro de
difícil resolución en cuanto a Buen vivir, derechos de la
naturaleza, y financiamiento de competencias adicionales
(salud, educación, migración…).24
23 Véase el Art. 313 de la Constitución de 2008, de acuerdo con el cual

el Estado se reserva el derecho de administrar, regular, controlar y gestionar
los sectores estratégicos.
24 La Constitución del Ecuador de 2008, con un enfoque de derechos,
ha sido pionera en tratar temas como el Buen vivir (véase el capítulo segundo
del título II Derechos) o los derechos de la naturaleza (Art. 71).
54
Artículo 93.- Naturaleza de las Circunscripciones

Territoriales de Comunidades, Pueblos y Nacionalidades
Indígenas, Afroecuatorianas y Montubias.
Son regímenes especiales de gobierno autónomo
descentralizado establecidos por libre determinación de
los pueblos, nacionalidades y comunidades indígenas,
afroecuatorianas y montubias, en el marco de sus territorios
ancestrales, sin perjuicio de la organización político
administrativa del Estado, que ejercerán las competencias
del nivel de gobierno autónomo correspondiente. Se
regirán por la Constitución, los instrumentos internacionales
y por sus estatutos constitutivos, para el pleno ejercicio
de los derechos colectivos. Contarán con los recursos
provenientes del presupuesto general del Estado que les
correspondan.
En estos regímenes especiales, en el marco del respeto
a los derechos colectivos e individuales, se aplicarán de
manera particular los principios de interculturalidad y
plurinacionalidad, los usos y costumbres, así como los
derechos colectivos de los pueblos, nacionalidades y
comunidades indígenas, afroecuatorianas y montubias
que los habitan mayoritariamente, de conformidad con
la Constitución, los instrumentos internacionales y este
Código.
COOTAD, Capítulo II. Circunscripciones Territoriales
de Comunas, Comunidades, Pueblos y Nacionalidades Indígenas,
Afroecuatorianas y Montubias
55
De acuerdo con el artículo 94 (“Conformación”) del

COOTAD:
[…] las parroquias, cantones o provincias

conformadas mayoritariamente por comunas,
comunidades, pueblos o nacionalidades indígenas,
afroecuatorianos y montubios podrán adoptar este
régimen especial de gobierno, luego de una consulta
aprobada por al menos las dos terceras partes de
los votos válidos emitidos, correspondientes al
registro electoral de la respectiva circunscripción,
en la que se incluirá el estatuto de constitución y
funcionamiento.
Además, “se podrán conformar circunscripciones

territoriales indígenas plurinacionales e interculturales
respetando la diversidad étnico cultural existente en dicho
territorio”. La iniciativa o vía para dicha conformación (Art.
95) puede ser doble: i) Por iniciativa popular (10% de los
habitantes de la respectiva circunscripción o la mayoría
absoluta de los gobiernos comunitarios solicitan al
Consejo Nacional Electoral la convocatoria a consulta);
o ii) A través del órgano legislativo del GAD que tenga
la iniciativa (contando con el voto favorable de las tres
cuartas partes de sus integrantes). Dentro de un período
de cuarenta y cinco días contando a partir de la fecha
de petición, el Consejo Nacional Electoral debe realizar
la convocatoria para la consulta. Si el resultado de la
consulta es positivo, la CTI entrará en vigencia una vez se
proclamen los resultados, sin perjuicio de su publicación
en el registro oficial. Si el resultado de la consulta fuere
56
negativo, la iniciativa puede ser retomada sólo después

de un mínimo de dos años.
Un aspecto a subrayar para mejorar la gestión de las

competencias de los GAD y favorecer sus procesos de
integración es la posibilidad de formar mancomunidades.
Además, de acuerdo con el artículo 285, “cuando el
mancomunamiento se realice entre dos o más gobiernos
autónomos descentralizados del mismo nivel de gobierno
que no fueran contiguos o entre gobiernos autónomos
descentralizados de distintos niveles se denominarán
consorcios”. Como aspecto relevante, más adelante se
concreta que tanto las mancomunidades como los
consorcios podrán crear empresas públicas, y en el artículo
29 sobre “hermanamientos”, se estipula que “los gobiernos
autónomos descentralizados fronterizos podrán emprender
programas de cooperación e integración para fomentar el
desarrollo, la prestación de servicios públicos y preservación
del ambiente”; lo que puede abrir la puerta a restituir
los territorios ancestrales divididos por las fronteras del
Estado-nación, especialmente en la Amazonia.
Los recursos financieros y la distribución del presupuesto

fue otro aspecto determinante en la nueva organización
territorial del Estado. De acuerdo con el artículo 19, donde
se especifica el “monto total a transferir”:
[…] los gobiernos autónomos descentralizados

participarán del veintiuno por ciento (21%) de
ingresos permanentes [tributarios] y del diez por
ciento (10%) de los no permanentes [petroleros]
57
del presupuesto general del Estado. En virtud

de las competencias constitucionales, el monto
total a transferir se distribuirá entre los gobiernos
autónomos descentralizados en la siguiente
proporción: veintisiete por ciento (27%) para los
consejos provinciales; sesenta y siete por ciento
(67%) para los municipios y distritos metropolitanos;
y, seis por ciento (6%) para las juntas parroquiales.
El total de estos recursos se distribuirá conforme a
tamaño y densidad de la población; necesidades
básicas insatisfechas jerarquizadas y consideradas
en relación con la población residente en el
territorio de cada uno de los gobiernos autónomos
descentralizados; logros en el mejoramiento de
los niveles de vida; esfuerzo fiscal y administrativo;
y, cumplimiento de metas del Plan Nacional de
Desarrollo y del plan de desarrollo del gobierno
autónomo descentralizado.
Una fórmula de cálculo y una ponderación del peso

que tiene cada uno de los mismos en el monto general
a distribuirse, diferenciada por nivel de gobierno, es
establecida para la aplicación de cada uno de estos
criterios. Se especifica, además, que “cuando un gobierno
autónomo descentralizado reciba una competencia por
delegación, recibirá también los recursos correspondientes
que deberán ser por lo menos equivalentes, a lo que se venía
utilizando para el ejercicio de dicha competencia por parte
del respectivo nivel de gobierno”.
58
Tabla 1.
Ingresos para los GAD por parte del presupuesto
general del Estado
Porcentaje de ingresos Distribución por niveles
de autogobierno
21% permanentes 27% para los consejos
[tributarios] provinciales
10% no permanentes 67% para los municipios y
[petroleros] distritos metropolitanos
6% para las juntas parroquiales
Nota. El total de estos recursos se distribuirá conforme a tamaño y densidad de

la población; necesidades básicas insatisfechas jerarquizadas y consideradas en
relación con la población residente en el territorio de cada uno de los gobiernos
autónomos descentralizados; logros en el mejoramiento de los niveles de vida;
esfuerzo fiscal y administrativo; y, cumplimiento de metas del Plan Nacional de
Desarrollo y del plan de desarrollo del gobierno autónomo descentralizado.
Recibirán igualmente los recursos de las competencias por delegación.
Fuente: COOTAD (2010).
Participación ciudadana
Otro principio importante y novedoso del COOTAD es
la aplicación del concepto de participación ciudadana
desde el Estado (con sus críticas), que ya consta en la
Constitución (capítulo I del título IV, más artículo 279)
como instrumento que intenta de alguna forma incidir
en las decisiones y políticas públicas y el control social
en todos los niveles de gobierno. De acuerdo con el Art.
304 de la Ley (“Sistema de participación ciudadana”), “los
gobiernos autónomos descentralizados conformarán un
sistema de participación ciudadana, que se regulará por
acto normativo del correspondiente nivel de gobierno, tendrá
59
una estructura y denominación propias”.25 Respecto a los

pueblos indígenas, les compete especialmente el Art. 308
(comunas, comunidades y recintos), cuando se dice que:
[…] constituirán una forma de organización

territorial ancestral las comunas, comunidades y
recintos en donde exista propiedad colectiva sobre
la tierra. Éstas serán consideradas como unidades
básicas para la participación ciudadana al interior
de los gobiernos autónomos descentralizados
y en el sistema nacional descentralizado de
planificación en el nivel de gobierno respectivo”.
Además: “Se reconocen las formas de organización
comunitarias en el marco del presente Código y
la Ley de Comunas, sin perjuicio de los derechos
colectivos de la Constitución, y los instrumentos
internacionales en el caso de las nacionalidades y
pueblos indígenas, afroecuatorianos y montubios.
25 Siguiendo con el mismo artículo: “El sistema de participación

ciudadana se constituye para: (a) Deliberar sobre las prioridades de desarrollo
en sus respectivas circunscripciones; así como, conocer y definir los objetivos
de desarrollo territorial, líneas de acción y metas; (b) Participar en la
formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo
y de ordenamiento territorial; y, en general, en la definición de propuestas de
inversión pública; (c) Elaborar presupuestos participativos de los gobiernos; (d)
Participar en la definición de políticas públicas; (e) Generar las condiciones y
mecanismos de coordinación para el tratamiento de temas específicos que se
relacionen con los objetivos de desarrollo territorial, a través de grupos de interés
sectoriales o sociales que fueren necesarios para la formulación y gestión del
plan, quienes se reunirán tantas veces como sea necesario. Los grupos de interés
conformados prepararán insumos debidamente documentados que servirán
para la formulación del plan; (f ) Fortalecer la democracia local con mecanismos
permanentes de transparencia, rendición de cuentas y control social; (g)
Promover la participación e involucramiento de la ciudadanía en las decisiones
que tienen que ver con el desarrollo de los niveles territoriales; y, (h) Impulsar
mecanismos de formación ciudadana para la ciudadanía activa”.
60
Aspectos importantes de esta “participación ciudadana”

como posible expresión de democracia directa
(participativa y comunitaria) son la “iniciativa normativa”
para proponer la creación, reforma o derogatoria de
normas jurídicas ante la Función Legislativa o cualquier
otro órgano con competencia normativa (como los GAD);
la llamada “revocatoria de mandato” (sólo a partir de haber
cumplido el primer año del período para el cual fue electa
la autoridad cuestionada); y la “silla vacía” con voz y voto,
que será ocupada por un representante o varios en función
de los temas a tratarse, con el propósito de participar en
el debate y en la toma de decisiones. Este principio del
COOTAD tiene relación con el Art. 58 de la Ley Orgánica de
Participación ciudadana, donde se definen los “Consejos
locales del Buen vivir”.
Estos son parte de los artículos de la ley más significativos

especialmente en cuanto a las CTI, pero ¿qué aspectos
importantes no se pudieron incorporar en la Ley? Por
parte de las organizaciones indígenas había puntos clave
que no se establecieron, por lo que es pertinente centrarse
en los principales ejes de discusión planteados por las
organizaciones y partidos indígenas en los dos debates
de la Asamblea Nacional requeridos para la aprobación
de cualquier ley en el Ecuador. Es decir, la aprobación del
COOTAD tiene una historia que vale la pena ahondar para
tener una visión en perspectiva del resultado y situación
actual.26
26 Además, cabe señalar que hubo dos reformas al COOTAD

publicadas en el Registro Oficial N.° 166 del 21 de enero de 2014, y en el
Registro Oficial N.° 249, del 20 de mayo de 2014.
61
4. Debate sobre las CTI
y limitaciones
Una de las principales críticas al concepto de CTI tal y como

consta en el COOTAD es el hecho que se define desde
la organización colonial del Estado. El, en ese entonces,
asambleísta provincial por Chimborazo del Movimiento
Pachakutik, Gerónimo Yantalema, fue uno de los legisladores
que subrayó más este aspecto. Respecto al título II
(Organización del Territorio) de la entonces propuesta de
COOTAD mencionó que la organización territorial debe dar
cuenta del carácter plurinacional e intercultural del Estado
y no estar sometida únicamente a las formas coloniales de
organización territorial. En sus palabras:
Hay que repensar en función de las potencialidades

y capacidades y el uso histórico de las tierras y
territorios, herencia milenaria de nuestros ancestros.
La organización del Tawantinsuyu (cuatro estados-
nación), constituida por los cuatro Suyus (estado-
nación), es una muestra (de) cómo se pueden
generar interconexiones y relaciones profundas,
complementarias y recíprocas, temporales y
espaciales.27
27 “Asambleísta Yantalema presentó sus observaciones y aportes al

COOTAD”, 16 de marzo de 2012.
62
Debate sobre las CTI y limitaciones
Según Yantalema, las CTI debían superar la delimitación

colonial y modificar hasta las nomenclaturas neocoloniales
(parroquia, cantón, provincia, región). En este sentido,
debían haber partido desde los “gobiernos comunitarios”,
desde los pueblos, hasta las “nacionalidades”; añadido al
hecho de que también debían desarrollarse en las grandes
urbes (Quito y Guayaquil), donde cada vez hay más
migración indígena.
Respecto a la estructura colonial, Lourdes Tibán,

asambleísta también de Pachakutik (entonces por
la provincia Cotopaxi), incidía que el carácter y la
conformación de CTI, de acuerdo con la legislación
nacional e internacional, es un derecho de las comunas,
comunidades, pueblos, y nacionalidades indígenas,
más no de las parroquias, cantones, o provincias. Es
decir, son los colectivos los sujetos de regímenes
especiales, independientemente de su pertenencia o
no a una parroquia, cantón, o provincia.28 Además, otro
aspecto crucial de las observaciones de Tibán fue el
de la consulta previa: “¿Cómo cada uno de los pueblos o
sus representantes legítimos expresaron su acuerdo sobre
las formas de cómo deben constituirse los regímenes
especiales en el Ecuador?”, se preguntaba en 2010.29 Otro
28 En el taller internacional “Retos y desafíos en la construcción de

Estados Plurinacionales” (La Paz, Bolivia, 14-18 de febrero de 2011), Diana
Atamaint, asambleísta amazónica (Morona Santiago) igual por parte de
Pachakutik, iba en la misma dirección: “[…] las CTIs tienen un candado […]. La
conformación territorial política del Ecuador se constituye por parroquias, como
el nivel más bajo de gobierno; luego vienen los cantones, las provincias y, por
constituirse, las regiones” (Garcés V., 2011: 94).
29 Observaciones de Lourdes Tibán Guala al COOTAD, 11 de marzo de
2010 (AN-LTG-0092-10).
63
de los puntos críticos apuntados por la asambleísta

fue el del número de población requerida para la
conformación de parroquias rurales, que en el caso de
los indígenas, por densidad de población, debía bajarse
hasta 6.000 habitantes (quedó en 10.000).30
Por otra parte, Pedro de la Cruz, quien encabezaba en el

Congreso a una de las corrientes más plurales al interior del
oficialista Movimiento País, la FENOCIN, haciéndose eco
de demandas indígenas, reclamaba también la inclusión
de las comunas y comunidades para poder establecer
una CTI; esto es, que el nivel mínimo para establecerla
no fuera la parroquia, sino la auténtica célula de la
organización indígena tradicional y moderna a la vez, la
comuna. En este sentido, iba la demanda de respetar los
sistemas comunitarios de manejo del agua (no sólo que
el municipio pueda delegar esta función); demanda que
vendría especialmente de las organizaciones indígenas
de la Sierra. En esto sigue habiendo una defensa de las
comunas como la mínima organización y quizás la más
auténtica (tradicional) de las comunidades indígenas. Se
ha de recordar que el cabildo se encarga de la llamada
“casa comunal”, del arreglo de caminos, del manejo del
agua (en gran parte a través de las minkas). Al respecto,
30 En las reformas del COOTAD de 2014 hay un paso positivo al respecto

cuando en el Art. 26 se dispone: “En cantones amazónicos y en cantones
ubicados en la franja fronteriza, por razones, entre otras, de interés nacional como
la creación de fronteras vivas, las necesidades del desarrollo territorial, la densidad
poblacional, debidamente justificadas el requisito de población para la creación
de parroquias rurales será de dos mil habitantes en el territorio de la futura
parroquia rural. En los cantones conformados mayoritariamente por población
indígena afroecuatoriana y/o montubia, se podrán crear parroquias rurales con
un mínimo de cinco mil habitantes”.
64
por aquel entonces quedaba pendiente una supuesta

nueva “Ley de Comunas” (la actual data de 1937), que
podía llegar a llamarse “Ley de gobierno comunitario”
(según De la Cruz), y que se debería interrelacionar
con las CTI establecidas en el COOTAD. Junto con las
comunas y el manejo del agua, FENOCIN también pedía
la denominación de “Circunscripciones Territoriales
Interculturales” (de alguna forma similar a la petición del
Pachakutik de que el Estado sea realmente plurinacional
e intercultural);31 petición que fue rechazada en el primer
debate aduciendo que dicha relación ya la cumplían los
municipios.
En resumen, ni el partido Pachakutik ni esa corriente

indígena que era la FENOCIN dentro del Movimiento
País en el gobierno, pudieron cambiar la delimitación
colonial de las CTI. De hecho, la Constitución no daba pie
a otro tipo de organización territorial que no sea la que
viene desde la Colonia o desde el período republicano;
si acaso sólo añadiendo de forma innovadora la posible
creación de regiones, lo que, por aspectos poblacionales
y como en el caso de las provincias, estaría fuera del
control de los pueblos indígenas. Aunque finalmente se
pudo incluir el mínimo que se pedía para conformar una
parroquia, se mantuvo el porcentaje de votos para poder
conformar una CTI.
31 Yantalema pedía que el Consejo Nacional de Competencias

se nombrara como “Consejo Plurinacional”, y que todos los niveles de
Gobierno debían interculturalizar su gestión, puesto que los espacios de
decisión y ejecución deben dar cuenta de la diversidad cultural, de género y
generacional.
65
Este es un punto que se tocó de forma especial en un

taller de líderes indígenas en mayo de 2010 en Quito.32
Entre los aspectos preocupantes se encontraba de forma
principal el de la proporción de votos válidos requeridos
para la conformación de una CTI (dos terceras partes),
en cualquiera de sus niveles, entendiendo que es una
votación para ejercer derechos, en ningún caso para
restarlos o limitarlos, con lo que la mayoría calificada
que se pide en el COOTAD estaría privilegiando la
situación de partida, el statu quo, la permanencia de un
Estado centralista y mono cultural. En este sentido, la
regla de mayoría simple es la única que coloca a todos
los ciudadanos y ciudadanas en la misma situación,
la única que respeta la igual dignidad de criterios en
vistas a hacer avanzar derechos. No obstante, esta
preocupación se mantuvo al encontrarse con el candado
de la Constitución al respecto, que ya avanza en su Art.
257 que la conformación de una CTI deberá hacerse
mediante dos terceras partes de la población implicada.
Finalmente, como hecho crucial, para evaluar la

naturaleza del COOTAD debemos remitirnos al
procedimiento de consulta previa, libre, e informada,
establecida en la legislación internacional ratificada por
el Estado ecuatoriano. Como toda ley, para la discusión y
elaboración del COOTAD se estableció una comisión; en
este caso la llamada “Comisión de Gobiernos Autónomos,
Autonomías, Descentralización y Organización del
32 “La autonomía indígena y el desafío del COOTAD: Discusión sobre su efectiva

implementación a la luz de la experiencia de Catalunya” (Quito, 26 de mayo
de 2010).
66
Territorio” (2009), la cual socializó las distintas versiones

del texto a una serie de especialistas y dirigentes
sociales, incluyendo los de las organizaciones indígenas.
Entre el primer y segundo debate (prescriptivos para la
aprobación de cualquier ley) hubo más socializaciones
antes de la sentencia de la Corte Constitucional,33
ateniéndose al “Informe para el Segundo Debate” que
recoge las observaciones realizadas en los procesos
de consulta pre legislativa.34 Tal y como consta
expresamente en el Informe, conforme el presidente
de la Comisión Virgilio Hernández, la consulta
prelegislativa fue realizada como parte de los procesos
de sociabilización del referido proyecto.35 Siguiendo con
Hernández:
La Comisión de Gobiernos Autónomos,

Autonomías, Descentralización y Organización
del Territorio tenía que realizar la consulta
prelegislativa desde mucho antes de la Sentencia
de la Corte Constitucional, y no pudiendo alegar
falta de norma para su inaplicación, en ejercicio
legítimo de sus facultades, la Comisión aplicó
directamente la norma constitucional y decidió
realizar un proceso de consulta prelegislativa por
33 Suplemento del Registro Oficial no.176 del 26 de abril de 2010.

34 Presentado aquél mediante Oficio No. CEGADCOT-49-10 de fecha 5
de febrero de 2010.
35 Continúa: “De conformidad con el Art. 11 N.° 3 de la Constitución de la
República, no se puede alegar falta de ley para el cumplimiento de los derechos
consagrados en la Constitución, por lo que la obligación de realizar la consulta
prelegislativa es anterior a la Sentencia de la Corte Constitucional y es anterior a la
resolución del CAL. La obligación de la consulta prelegislativa no se origina en la
Sentencia de la Corte Constitucional”.
67
el cual se les consultó a las organizaciones indígenas

acerca de los textos del proyecto que se refieren a las
Circunscripciones Territoriales Indígenas, llegándose
a un altísimo nivel de consenso.
Igualmente, aducía:
A la época de discusión del proyecto para segundo

debate del COOTAD, no existía sentencia ni regulación
alguna sobre consulta prelegislativa, por lo que lo
actuado por la Comisión, toda vez que cumplió de
manera estricta con el mandato constitucional, debe
considerarse como válido. De conformidad con el
primer inciso del artículo 95 y numeral 4 del artículo
96 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales
y de Control Constitucional, las sentencias de
la Corte Constitucional sobre demandas de
inconstitucionalidad producirán efectos generales
hacia el futuro, es decir no tienen efectos retroactivos,
salvo que la propia sentencia lo establezca por
razones excepcionales, que no es el caso. Mal podría
exigirse que un proceso de consulta prelegislativa
anterior a la Sentencia, se adapte o adecue a ésta.
En resumen, para la aprobación del COOTAD hubo talleres

de socialización y consulta sui géneris propiciados desde la
Comisión,36 hubo debate en la Asamblea Legislativa, pero
de acuerdo con las organizaciones indígenas no parece
haberse realizado una consulta del todo adecuada y, por
36 Incluyendo un taller nacional los días 17 y 18 de septiembre de

2009, y un Foro Internacional los días 15 y 16 de octubre del mismo año; los
dos en Quito.
68
ende, no se pudo conseguir un consenso para establecer

las CTI. Esto pesará luego en el proceso de elaboración
de estatutos, cuando la CONAIE se distancia más de la
conformación de un Estado plurinacional de mínimos, y
más en el marco de la XI Ronda Petrolera (noviembre 2012).
Con la perspectiva de los principales ejes de discusión en la

Asamblea arriba apuntados, el COOTAD tiene como mínimo
ocho limitaciones respecto a este posible primer proceso
de conformación de las CTI:
(i) No contar con una verdadera democracia y Estado
interculturales. Desde la Constitución emblemática
de 2008 se ha avanzado poco en hacer del Estado
una estructura política burocrático-administrativa
intercultural en base a la plurinacionalidad del país,
y esto porque tampoco se ha avanzado en una
democracia intercultural respetando procesos internos
de las comunidades indígenas en base a sus derechos
colectivos y a la ciudadanía intercultural.
(ii) El propio procedimiento para aprobar de forma
general el COOTAD; en el sentido que para gran parte
del movimiento indígena se contravino la legislación
internacional que el Estado ecuatoriano ha ratificado
o votado (Convenio N.° 169 de la OIT y Declaración de
2007) por cuanto se realizó sin una consulta previa, libre
e informada adecuada.
(iii) Las fronteras geográficas coloniales (parroquias,
cantones, etc.) a las que deben ajustarse cual “camisa
de fuerza” los pueblos indígenas. A pesar de peticiones
alternativas, en Ecuador no es posible conformar CTI
69
desde la comuna/comunidad, la unidad socio-cultural

más pequeña y a la vez importante del mundo indígena.
(iv) El porcentaje establecido de votos para la
conformación de las mismas CTI (dos terceras partes),
lo que significa premiar la injusta situación de entrada,
el statu quo. Aquí también se hace evidente que
regiones como la Amazonia tienen más posibilidades
de conformar CTI (aunque no puedan llegar al nivel de
provincia), a diferencia de regiones más fragmentadas
étnicamente como la Sierra o la Costa.
(v) No tener derecho a veto sobre megaproyectos
de infraestructura o de explotación de sus recursos
naturales, y legislación que afecte la autonomía del
territorio indígena conformado como CTI, reservándose
el Estado este punto como competencia exclusiva (Art.
313 de la Constitución). Hay que subrayar que en la
demanda indígena el manejo propio de los recursos
naturales es primordial para la subsistencia de las
comunidades, vinculadas directamente al medio.
(vi) No estar representados en el Consejo Nacional de
Competencias (CNC). En el debate del COOTAD desde
el movimiento indígena se pedía que el CNC, como
ente descentralizador, fuera un “Consejo Plurinacional”,
con representación de las nacionalidades indígenas.
Hoy, en él, sólo está representado el gobierno central
y los distintos niveles de los GAD (provincial, municipal,
parroquial), sin representación de nacionalidades, por lo
que no se lo considera un verdadero espacio de diálogo
intercultural.
70
(vii) Las pobres competencias de entrada, enmarcadas

en las usuales de los gobiernos locales como
administradores del rol del Estado, obviando tres
competencias clave para la reproducción cultural
(salud, educación, migración), y dejando su cesión a
un Consejo Nacional de Competencias en el cual los
pueblos indígenas no tienen control.
(viii) No haber continuado con la legalización de tierras
y territorios indígenas, lo que no sólo significaría tocar
los factores estructurales de la pobreza de muchas
comunidades rurales, sino que permitiría poder
asegurar futuras CTI viables culturalmente y prósperas
económicamente.
Con todo, desde una parte del movimiento indígena
(FENOCIN, FEINE, ex OPIP, organizaciones de la CONFENIAE;
además de sectores locales de Pachakutik) hubo una
lectura positiva del COOTAD y las CTI en algunos puntos.
El establecimiento de CTI, como parte de una democracia
intercultural, se entendió que hacía avanzar el Estado
plurinacional e intercultural que cita la Constitución de
2008. La “camisa de fuerza” de los límites coloniales se
entendía que podía conjugarse creativamente con inéditas
estructuras territoriales (mancomunidades) a partir de
parroquias y cantones. El porcentaje de dos terceras partes
de votos para conformar una CTI no acabó viéndose como
un impedimento absoluto cuando hay bastantes parroquias
y cantones con más del 50% de población indígena, más si
se ganaba a la población blanco-mestiza con un proyecto
común ilusionante.
71
Continuando con la lectura positiva: el nulo poder de

veto sobre la explotación de los recursos naturales podía
contrarrestarse de alguna forma con una posición más
fortalecida, como CTI, en la negociación de megaproyectos
de infraestructura o de explotación y el uso de los recursos
y reparto de beneficios que se deriven de los mismos. Con
la creación de las CTI, con más razón el CNC puede y debe
ser ampliado con una representación de las nacionalidades
y pueblos. Las limitadas o pobres competencias se acaban
complementando con el respeto y especial aplicación de
los derechos colectivos (Art. 93), aunque no haya CTI (Art.
97), como sucederá en el caso de los záparas, por ejemplo
(con menos de 1.000 habitantes y distribuidos en dos
parroquias).
Además, entonces estaba por ver cómo influenciarían otras

leyes previstas relacionadas con el COOTAD; especialmente
la Ley Orgánica para la Planificación Integral de la
Circunscripción Territorial Especial Amazónica, donde se
esperaba un mayor financiamiento especialmente a los
municipios (finalmente se aprobó en 2018), y una posible
futura nueva Ley de Comunas.37
37 Por cierto: Si bien a principios de siglo XX las comunas fueron

límites administrativos establecidos para aumentar el control del Estado en
territorios indígenas, finalmente fueron reapropiadas por los indígenas y hoy
poder conformar CTI a partir de comunas, comunidades, y recintos (tierras
comunitarias), si se pudiera dar, sería un paso más hacia la descolonización
de los límites administrativos más ajenos a la realidad plurinacional del país.
72
Gráfico 1.
Mapa de concentración de la población indígena
por provincias (2010)
Fuente: INEC (2010) adaptado por USIG / UEA (2017).
73
Gráfico 2.
Incidencia de la pobreza por parroquias (2010)
Fuente: INEC, Censo de población y vivienda (2010). Elaboración: UASB y

CEPLAES (2010).
74
Gráfico 3.
Nacionalidades indígenas de acuerdo con tierras
comunitarias legalizadas y actividad petrolera
(Bloques y pozos) en la Amazonia ecuatoriana
Fuente: CODENPE (2012), EcoCiencia (2012), IGM (2013), Ministerio de Energía

y Recursos Naturales no Renovables (2019). Elaboración: Olmedo / Cabrero
(2019).
75
Gráfico 4.
comunitarias legalizadas y áreas protegidas en
la Amazonia ecuatoriana
Fuente: CODENPE (2012), EcoCiencia (2012), IGM (2013), MAE (2019).

Elaboración: Olmedo / Cabrero (2019).
76
Gráfico 5.
comunitarias legalizadas, división administrativa,
y propuesta de CTI en la Amazonia ecuatoriana
Fuente: CODENPE (2012), EcoCiencia (2012), IGM (2013). Elaboración: Olmedo

/ Cabrero (2019).
77
Gráfico 6.
Las cinco CTI propuestas de acuerdo con su tamaño
poblacional
Fuente: © Cabrero / USIG a partir de datos del Censo de población y vivienda

(2010).
78
5. Un proceso fallido
Con todo y sus limitaciones, las CTI abren la “vía

legalista” de la autonomía indígena, es decir, por medio
de leyes en el marco del Estado nación moderno.
Durante la llamada “Revolución ciudadana” (2007-
2017), el gobierno consiguió incorporar una parte del
movimiento indígena (con ofrecimiento de espacios
en la Asamblea Legislativa y el Parlamento Andino,
puestos administrativos de confianza, y Embajadas),
como es el caso de la FENOCIN, o parte de ella (con
división añadida), además de algunos líderes y familias
kichwas políticamente influyentes.
Hay que ir a la Amazonia que, en el caso de Ecuador,

abarca el 45% del territorio nacional, y apenas un 5% (739
814 hab.) de su población, teniendo un porcentaje muy
elevado de población indígena (INEC 2010). Por tanto,
es la región donde sería más factible la conformación
de CTI. Sin embargo, la Amazonia ecuatoriana es el
principal origen del petróleo, la actividad económica
79
que proporciona mayores ingresos al Estado y que, 38

además, ha suscitado resistencia en la población
indígena y conflictos sociales derivados de la
contaminación y consiguientes enfermedades (caso
Texaco-Chevron con demanda judicial desde 2003;
caso resistencia al Bloque 28; caso Bloque 23 en
Sarayaku, con sentencia de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos a favor de la comunidad en 2012;
caso Bloques 31 y 43 desde 2013 con el movimiento
Yasunidos, por ejemplo; caso Bloque 22 con fallo de
la Corte Provincial de Pastaza en 2019 a favor de los
huaoranis, etc.). Ver Gráfico 3, pág. 75.
En este contexto y en referencia a las CTI amazónicas,

entre 2009 y 2010 hubo un proceso de diálogo entre
el Estado y la mayoría de organizaciones indígenas
que desembocó en un convenio firmado con 26 de
estas organizaciones y que estableció una hoja de ruta
para conformar CTI (para el detalle de la hoja de ruta
véase Ortiz-T, 2014: 19). En el proceso de diálogo, de
acuerdo con la memoria de 2010 de uno de los talleres
para la constitución de CTI, se establece que de 34
parroquias con posibilidad de conformar CTI, hay 8
de alta viabilidad y 4 de mediana viabilidad, siendo las
38 En 1985, siendo el año con mayores ingresos petroleros del

presupuesto general del Estado (1970-2010), éstos llegaron al 50,88 %; y en
2010, al 27,85 % (Acosta, 2012: 507). Ahora bien, si en 1985 (por seguir con
el ejemplo anterior) la relación petróleo/PIB era del 15,35%, en 2010 era del
35,83%. Si durante la presidencia de León Febres-Cordero (1984-1988) se
ingresaron 4.465, 6 millones de US$, en el gobierno de Rafael Correa, hasta los
mismos datos de 2010, se ingresaron 29.669,9 (íbid.519, 520).
80
Un proceso fallido
restantes de baja y muy baja viabilidad. Siguiendo con

Ortiz-T (íbid. 20):
Se podría decir que hay una correlación directa

entre comunidades que controlan sus territorios
y una alta predisposición a conformar una CTI.
Y a la inversa: si las variables se caracterizan
por fraccionamiento territorial y debilidad
organizativa, existe un menor interés en constituir
CTIs y menos viabilidad de acuerdo a los criterios
estatales.
Especialmente los kichwas del Curaray y del Bobonaza

manifestaron desde el principio interés en conformar
CTI, así como pequeños grupos kichwa y shuar donde
hay más presencia de colonización mestiza e incidencia
de la política de las juntas parroquiales (Tarqui y
Simón Bolívar del cantón y provincia de Pastaza). Por
el contrario, los záparas, achuars, shiwiars, andoas, y
huaoranis no mostraron interés. En el proceso, entre
los ocho resultados de los planes de trabajo de las
organizaciones indígenas estaba: la elaboración de los
Estatutos de gobierno del Régimen Especial de CTI;
un Plan de Vida aprobado por las autoridades de las
comunidades; un Plan de Ordenamiento del territorio
y zonificación aprobado por las comunidades, y el
ordenamiento de las relación y administración entre
territorios indígenas y áreas protegidas. Ver Gráfico 4,
pág. 76.
81
Aquí cabe subrayar que uno de los orígenes más

determinantes de este proceso es la familia indígena
Viteri, de Sarayaku (río Bobonaza), familia con larga
experiencia en la demanda de derechos colectivos en
Pastaza desde la plataforma de la OPIP, principalmente
(pero entonces con Carlos Viteri ya como asambleísta por
Alianza País).39 El financiamiento para la conformación
de CTI se canalizó vía ECORAE,40 siendo Leonardo Viteri,
como intelectual y dirigente indígena, el responsable
de llevar adelante el proyecto sobre el terreno, a través
de delegaciones y con el apoyo de las organizaciones
indígenas. Luego de más consultas, como en el caso
de los huaoranis, algunas nacionalidades decidieron
realizar únicamente Planes de Vida (documento que
las comunidades utilizan para orientar las estrategias
de desarrollo de la nacionalidad a la que pertenecen).
El concepto de “Buen vivir” era clave, al igual que para
alcanzarlo debía haber una planificación coordinada
entre los distintos documentos jurídicos y planes
aprobados a diferentes niveles.
39 Esta familia tuvo un rol clave, por ejemplo, en el proceso de consultas

a las comunidades de las provincias de Orellana, Napo, y Pastaza sobre
modelos de desarrollo alternativos, propios (el Buen vivir), para gestionar sus
territorios recién reconocidos por el Estado a partir de las marchas de 1990 y
especialmente de 1992 (véase Viteri, Tapia, Vargas, Flores, y González, 1992).
40 Aquí cabe recordar que esta institución se creó a partir de la Ley 010 (1992)
y de la Ley Reformatoria a la Ley 010 (2002), con la cuales, a partir de 2008,
las provincias de la Amazonia recibían 1 US$ por cada barril de petróleo
explotado en su territorio. Esta Ley se derogó con la aprobación en 2018 de
la Ley Orgánica para la Planificación Integral de la Circunscripción Territorial
Especial Amazónica.
82
Un proceso fallido
De acuerdo con Leonardo Viteri (entrevista 2013):

“Los planes de ordenamiento territorial y de desarrollo
de los GAD no toman en cuenta los planes de vida y de
gestión de las comunidades”. Por tanto, en la gestión
de una CTI primero estaría el Estatuto de autonomía
y su Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial
(PDOT, documento oficial). Pero este estatuto y plan
debía estar asociado al Plan Nacional de Desarrollo
rector de entonces (2013-2017; ahora 2017-2021)
del gobierno central, e igualmente a los planes de
vida de las distintas nacionalidades, así como a los
planes de gestión territorial (a menudo de cuencas,
como la cuenca baja del Curaray), más detallado y
desde una base de “conocimiento ancestral”. Además,
tanto los planes de vida como de gestión territorial
se deberían renovar con el autogobierno. Es decir, las
CTI producirían a su vez una renovación de todo este
entramado de planificación.
Como citado, en ese momento (2009) se facilitó vía

ECORAE el financiamiento para la definición de planes
de vida de las nacionalidades y de proyectos de CTI
a los pueblos interesados. Fue un aporte importante
que, sin embargo, no sirvió para lo que se esperaba,
por lo menos para el objetivo último de conformar CTI.
De las consultas acaban surgiendo cuatro propuestas
concretas de CTI, todas ellas en la Amazonia y de la
nacionalidad kichwa: Arajuno (cantón de la provincia
de Pastaza), Ahuano (parroquia rural del cantón Tena),
Chunda Punda (actual parroquia rural Chonta Punta,
83
también del cantón Tena en la provincia de Napo),

y Wami Loreto (actual cantón Loreto, provincia de
Orellana). 41
Más tarde (2016-2017) y por vía del apoyo del Consejo

Nacional de Gobiernos Parroquiales Rurales del
Ecuador (más conocido como CONAJUPARE) y asesoría
de la cooperación internacional, se intentó establecer
en dos cantones de la provincia de Morona Santiago la
única CTI entendida como mancomunidad de cuatro
parroquias rurales: Sevilla Don Bosco (en al cantón
Morona), y Tuutinentza, Pumpuentsa, y Huasaga (en
el cantón Taisha). Esta mancomunidad sería la CTI con
mayor población (shuar y achuar); un proceso que tuvo
un antecedente en el taller organizado por el Centro
Cultural Yawi con la participación de la CONAIE y del
alcalde de Taisha y concejales del GADM (Taisha, 14 de
abril de 2013).
41 “Wami” en honor al supuesto familiar de Jumandi, líderes ambos de

la resistencia indígena en la Amazonia ecuatoriana.
84
Un proceso fallido
Tabla 2.
Población indígena en las CTI propuestas (2012)
Provincia Cantón, Superficie Población Población Porcentaje
(norte/sur) parroquia o (en km2) total indígena
manco-
munidad
Loreto
Orellana 2.217 21.163 14.265 67,4%
(cantón)
Napo Ahuano 417,76 5.579 4.545 81,5%
Chonta 975,03 6.687 5.100 76,3%
Punta
Arajuno
Pastaza 8.767 6.491 6.147 94,7%
(cantón)
Manco-
Morona
munidad 2.208 22.016 19.903 95,7%
Santiago
sdb-t-p-h
Dos
cantones, dos
Total parroquias, y 14.585 61.936 49.960 83,12%
una manco-
munidad
© Cabrero / Censo de población y vivienda (2010).
Un detalle a tener en cuenta es que no se debe confundir

CTI con territorio indígena ni con población indígena. En
el país existen comunidades indígenas migrantes muy
importantes (como el caso de los shuars en la costa),
indígenas en territorios históricos de su nacionalidad
sin título de tierras comunitarias, indígenas en tierras
comunitarias de acuerdo con la Ley de Comunas
(caso Comuna San Jacinto en Pastaza, por ejemplo), e
indígenas en extensos territorios legalizados como tierras
85
comunitarias. Las CTI están en territorios con mayoría

indígena, pero no todo ese territorio está constituido
por tierras comunitarias y, además, la extensión de
tierras comunitarias entendiendo el territorio legalizado
de las nacionalidades es mayor que las CTI propuestas
(por cierto, el territorio histórico de las nacionalidades
usualmente es aún más extenso). ¿Pero qué sucedió con
el proceso de elaboración de estatutos para futuras CTI?
Hay que detallar el proceso. Ver Gráfico 5, pág. 77.
En el cantón Loreto (provincia de Orellana), la

Organización de Comunidades Kichwas de Loreto
(OCKIL), como promotora del proceso, mediante la
primera asamblea cantonal celebrada el 8 de octubre de
2011, convocó y conformó una Asamblea Constituyente
pluricultural de 73 asambleístas representantes de las
comunas, comunidades y de los diferentes sectores del
cantón, con el fin de elaborar su Estatuto constitutivo.
Los asambleístas fueron elegidos de la siguiente manera
por parroquias: 6 por la Parroquia San José de Payamino;
8 por San Vicente de Huaticocha; 10 por Puerto Murialdo;
13 por Ávila Huiruno; 16 por San José de Dahuano; 20 por
parroquia Loreto. Esta Asamblea Constituyente aprobó
el Estatuto constitutivo de la llamada “Circunscripción
Territorial Indígena y Pluricultural Wami Loreto” el 14 de
abril de 2012.
El Estatuto define al Gobierno, en este caso del

Régimen Especial Wami Loreto (GREWAL), “construido
por personas, hombre y mujeres que integran la comuna,
comunidad, pueblo y nacionalidad y organizaciones sociales;
86
Un proceso fallido
se identifican como kichwas y mestizos, caracterizados por

su identidad, historia, idioma, usos, costumbres, símbolos
y emblemas” (primera página del Estatuto). El GREWAL,
que tendría las competencias establecidas para los GAD
en la Constitución de la República, el COOTAD, el mismo
Estatuto y los mandatos que se dictaran para tal efecto
estaría conformado por seis estructuras de gobierno:
1. La Asamblea General de la CTI y Zonal (integrada por
todos los habitantes que tengan capacidad de elegir y
ser elegidos, con domicilio dentro de la circunscripción
territorial); 2. Comisión Legislativa de la CTI y Comisiones
Zonales Permanentes; 3. Comisión Legislativa Ampliada
de la CTI y Comisiones Ampliadas Zonales; 4. Gobierno
Autónomo de la CTI y Autónomos Zonales; 5. Ejecutivo de
la CTI y zonales, y 6. Comisión de Control.
Un punto que resaltan los dirigentes indígenas es que la

soberanía de las CTI y máximo organismo de las mismas es
la Asamblea General, es decir las comunidades, la gente. Y
que la Comisión Legislativa Ampliada (en algunos estatutos
“Congreso”) se prevé muy participativa. De acuerdo con la
propuesta de estatutos, la lengua co oficial será el kichwa
(como ya consta en la Constitución), además de que “otros
idiomas son de relación intercultural”, a utilizarse también
en todos los actos oficiales en el territorio. Ciertamente, los
símbolos son importantes: el nuevo himno y la bandera
(Wipala) darían a las CTI una pátina más étnica.
Pero lo que salta a la vista en una revisión de esta propuesta

estandarizada de estatutos de autonomía, no solamente
el de Wami Loreto, es que los capítulos referentes a
87
identidad cultural son cuanto menos débiles, sin cita

alguna a la gestión propia, por ejemplo, del patrimonio
cultural material e inmaterial.42 Y se hace visible que ni
salud ni educación (salvo planificar, construir, y mantener
la infraestructura física), como los dos pilares mínimos
para la reproducción de cualquier sociedad, están dentro
de las competencias de los GAD; mucho menos el tema
del control de la migración que, si bien no se apunta en
ningún documento de las organizaciones indígenas, es
importante en cuanto a evitar colonizaciones como las
que han padecido los territorios indígenas reiteradamente
y sin control.
Estos temas pueden entrar en una futura negociación

en el marco del Consejo Nacional de Competencias. De
hecho, la visión de las organizaciones indígenas es que
la constitución de las CTI es sólo un primer paso para
poner estos territorios en el mapa, tanto para conseguir
recursos del Estado como de las ONG. Pero se entra más
y más en el terreno de la voluntad política y el interés de
la cooperación. Finalmente, cabe recordar que contar
con una CTI no da poder de veto sobre megaproyectos
o explotación de recursos naturales por parte del Estado,
puesto que éste tiene derechos inalienables sobre los
42 Aquí habría que tener presente que hay que esperar a 2015 (tres años
después de la propuesta de estatutos), para tener la resolución del Consejo
Nacional de Competencias (N.° 0004-CNC-2015) de transferir la competencia
para preservar, mantener y difundir el patrimonio arquitectónico y cultural,
y construir los espacios públicos para estos fines, a favor de los gobiernos
autónomos descentralizados metropolitanos y municipales.
88
Un proceso fallido
recursos naturales no renovables del subsuelo (Art. 313 de

la Constitución).
El proceso de organización política en el cantón Loreto

no fue fácil, y fue paradigmático porque desató todos los
demonios y evidenció los miedos de la población blanco
mestiza ante la posibilidad que los indígenas tuvieran el
control político del cantón. En 2011, las tensiones llegaron
al punto de movilizaciones y marchas desde Loreto a la
sede de la OCKIL, por parte de ciudadanos contrarios
a la conformación de la CTI. En 2012 se creó un “Comité
Cantonal Pro Defensa de la Institucionalidad y Vida Jurídica
del Cantón Loreto”, por iniciativa del vicealcalde del
cantón del opositor Partido Sociedad Patriótica (PSP). Este
Comité presentó una demanda de inconstitucionalidad e
ilegalidad del proceso de creación de la CTI.
En la provincia de Napo, igualmente en un contexto de

alto fraccionamiento de las organizaciones indígenas,
tanto la Federación Evangélica de Nacionalidad Kichwa
de Napo FENAKIN, como FAOICIN, FOASSCAN, FICEN, y
FOCIN apostaron por la conformación de CTI, quedando
descolgada, entre otras, FOIN, parte de la CONFENIAE (es
decir, CONAIE) por cuanto quería una autonomía directa
sin pasar por mediación con el Estado (entrevista con
Lenin Grefa…). Así las cosas, la FENAKIN (que agrupa
a 25 comunidades y que es parte de la FEINE), acabó
liderando el proceso por tener al día todos los requisitos
legales. Con el tiempo ajustado del proyecto de ECORAE,
se convocaron 12 asambleas (6 en Ahuano y 6 en Chonta
Punta, para un total de 64 comunidades), desde donde
89
se elaboraron los estatutos. También participaron los

mestizos, especialmente en Chonta Punta: los lojanos, los
bolivarienses, y los cotopaxenses.
Entonces empezó la oposición de los GAD parroquiales,

cuyos políticos se sintieron amenazados por la
organización política creciente del sector kichwa, llegando
a enviar una carta de protesta a la Asamblea Nacional
(entrevista con Lenin Grefa…). “Discriminación”, “proyecto
segregacionista”… son conceptos que movilizaron al
sector blanco mestizo, que a su vez se preguntaba sobre
el presupuesto del proyecto para conformar las CTI: “¿Qué
auditoría se ha hecho del proyecto en base a resultados?
¿A dónde fueron los recursos de ECORAE y de la Secretaría
Nacional de Gestión de la Política?” (entrevista con César
Puma…). Por el contrario, de acuerdo con Lucila Vargas,
dirigente indígena y presidenta de la CTI-Chunda Punda:
“Decían que íbamos a dividir, pero eso no era nuestra idea,
nuestra idea era para organizar y fortalecer las comunidades;
todos, kichwas y colonos” (entrevista…).
Pero no sólo hubo oposición de los políticos locales.

Siguiendo con Vargas: “Hay conflictos por linderos entre
kichwas, huaoranis, y colonos, y esto también afectó a la
conformación de la CTI porque pensaban que con CTI van
a hacer otro tipo de escritura […]. Otros en provincia de
Napo no apoyaban. Decían: No te vayas a la Asamblea,
están haciendo mal […]. En ese tiempo los jóvenes kichwas
no querían saber. Faltaba económico para capacitar”
(entrevista…). Ver Gráfico 6, pág. 78.
90
Un proceso fallido
En el cantón Arajuno (provincia de Pastaza), con un

porcentaje más alto de población indígena (94,7%),
no hubo conflictos de la magnitud de Loreto, pero sí
oposición de algunos políticos locales, y divisiones entre
los propios indígenas. En referencia a los políticos en
contra, de acuerdo con el dirigente indígena kichwa
Tito Merino (entrevista…), quien participó activamente
en el proceso de propuesta de CTI: “Decían que íbamos
a formar otro Estado”. El estatuto de la CTI Kichwa de
Arajuno se elaboró por medio de una asamblea de
45 días con 150 representantes de las comunidades
(indígenas y colonos), asesores jurídicos, políticos
(como el futuro alcalde por Pachakutik Elario Tanquila),
y antropólogos en el coliseo de la cabecera cantonal.
En Arajuno, la propuesta de estatuto fue sólo una parte

del proyecto más amplio de ECORAE de apoyo a las
nacionalidades y redefinición de fronteras en la Amazonia.
Desde la llamada Mesa Técnica Interinstitucional (las
siete nacionalidades de la provincia, ECORAE, GAD,
Subsecretaría de Tierras, SENPLADES, y Secretaría de
Pueblos) se trabajó en la creación de dos parroquias:
Shuar Tsurakú, y Achuar Kanus, que no se concretaron;
en el caso de Shuar Tsurakú por la disensión sobre
cuál debía ser la cabecera parroquial. Desde la Mesa
también se avanzó en la redefinición de los límites
de cuatro parroquias: Sarayaku (kichwas), Montalvo
(andoas), Río Corrientes (shiwiars), y Río Tigre (záparas).
Igualmente fue un proceso que dejó aflorar conflictos
latentes, especialmente a partir de desacuerdos sobre
los linderos.
91
Entre agosto y septiembre de 2012, las organizaciones

encargadas de la elaboración de los respectivos Estatutos
solicitaron mediante oficio al Consejo Nacional Electoral
(CNE) que se proveyera los formularios con formato
oficial para la consulta popular por iniciativa ciudadana
sobre el proceso de constitución de las CTI;43 para que
los ciudadanos se pudieran pronunciar a la pregunta
de si estaban de acuerdo en la conformación de la CTI
respectiva. En octubre del mismo año el CNE resolvió
que no procedía la entrega del formato de formulario
para la recolección de firmas de respaldo para la consulta
popular debido a que no se contaba con el dictamen de
constitucionalidad emitido por la Corte Constitucional
sobre la pregunta en la consulta popular para establecer
las CTI. Como ejemplo, véase la comunicación N.° 00858
del CNE para el caso de la CTIP Ahuano. La pregunta era:
¿Está de acuerdo que la Parroquia Ahuano se

constituya en la circunscripción territorial indígena
y pluricultural Ahuano, con un gobierno de
Régimen Especial y aprobar su Estatuto constitutivo
y funcionamiento?
Las organizaciones indígenas llamaron a la puerta de la

Corte a la par del CNE, con oficios donde se pide dictamen
de constitucionalidad tanto de los respectivos Estatutos
43 Como ejemplo, véase el oficio del 6 de agosto de 2010 dirigido

al presidente del CNE Domingo Paredes por parte de Ángel César Aguinda
Yumbo, entonces designado presidente de la mesa Ad-Hoc de la Asamblea
General de la Nacionalidad Kichwa y Pluricultural del proceso de elaboración
del estatuto constitutivo de la CTIP Ahuano.
92
Un proceso fallido
como de la pregunta de consulta popular. Dos años

más tarde, en octubre de 2014, la Corte Constitucional
del Ecuador emite dictamen (N.° 002-14-DCP-CC para
el caso de la CTIP Chunda Punda, por ejemplo) a través
del cual decide, de hecho, no emitir dictamen de
constitucionalidad de la convocatoria a consulta popular
por no contar con la documentación debida. Al respecto,
dispone al CNE la verificación del cumplimiento del
requisito de “legitimidad democrática”; es decir, incorporar
a su informe la justificación de respaldo de al menos el
10% de las personas inscritas en el registro electoral que
sustente la consulta popular de iniciativa ciudadana.
Para entonces, el proyecto de ECORAE que daba oxígeno

al proceso ya había sido cerrado, y la misma ECORAE se
había visto erosionada en sus competencias, que pasaron
a la Secretaría Nacional de Gestión de la Política.44 Punto
y final del proceso fallido de constitución de CTI en el
Ecuador hasta hoy (2019).
A futuro, el éxito en la conformación de CTI se dará allí

donde haya mayor organización y control del territorio,
por ejemplo, en las parroquias de Ahuano y Chonta Punta;
o en el cantón Arajuno de Pastaza, con cerca del 95% de
44 En mayo de 2013, mediante Decreto Ejecutivo N.° 1522, el

presidente Correa crea la Secretaría Nacional de Gestión de la Política. Con
ese mismo decreto se nombra a la ingeniera Betty Tola como la primera
autoridad en dicha institución. En abril de 2019, por medio del Decreto
Ejecutivo N.° 718, el presidente Moreno suprime la Secretaría Nacional de
Gestión de la Política y traspasa parte de sus competencias al Ministerio del
Interior y a la Secretaría de Derechos Humanos.
93
población indígena, pero tampoco se puede obviar Loreto,

especialmente alguna de sus parroquias (por ejemplo,
Avila-Huiruno). Si una de estas experiencias resultara
exitosa probablemente se continuaría con más facilidad
el proceso en otros GAD colindantes geográficamente.
En este caso, tal y como permite el COOTAD, no se debe
excluir la conformación de una macro CTI indígena en la
Amazonia centro que concretaría el proyecto indígena
local de un territorio pan kichwa. En este sentido, podría
darse un proceso de “kichwanización” del espacio. Esta
posible CTI de 40 mil personas y 12.377 km2 estaría en
uno de los lugares con menos densidad humana y más
biodiversidad del planeta Tierra.
Cabe subrayar que, con la aprobación en 2018 de la

llamada “Ley Orgánica para la Planificación Integral de
la Circunscripción Territorial Especial Amazónica”, la
región debe contar con los recursos del Fondo para
el Ecodesarrollo Regional Amazónico (FERA) que se
financiará con una asignación equivalente al 2% del precio
de venta por cada barril de petróleo que se extraiga en la
Circunscripción Especial Amazónica, y que se comercialice
en el mercado interno y externo, y el 60% de las regalías
mineras de la zona. Es probable que el financiamiento
para continuar el proceso fallido salga de la Secretaría de
esta circunscripción especial.
Dado el camino abierto por la Constitución (2008) y

el COOTAD (2010), estas cinco experiencias inéditas
(incluyendo la mancomunidad de Morona Santiago) no
excluyen nuevos proyectos a partir de las 130 parroquias
94
Un proceso fallido
del país con más del 50% de población indígena,

especialmente en la Amazonia, pero siguiendo su
ejemplo, tampoco puede descartarse en la Sierra, como
en el caso de la provincia de Imbabura, aunque hasta hoy
haya primado en la discusión de autonomía el ejercicio de
la justicia indígena o pluralismo jurídico.
95
6. Discusión
Los “naturales” o “indios”, luego indígenas (adjetivo

sustantivado), son los habitantes originarios de los
territorios que hoy conforman lo que llamamos América.
Su diferencia por razón de lengua y costumbres, y su
continuidad histórica luego de la colonización europea
son hechos poco discutibles, objetivos. Los instrumentos
internacionales de derechos humanos que hoy les
amparan (Convenio N.°169, 1989; Declaración de las
Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas, 2007) son producto de un consenso de
reconocimiento a partir de años de lucha. Por tanto, nos
encontramos ante entidades culturales, culturas, pueblos,
naciones, “etnias” si se quiere (aunque fuera del ámbito
anglosajón el término puede ser peyorativo), diferentes y
anteriores a la conformación del Estado-nación moderno,
con derechos diferenciados.
Desde el siglo XVII y sobretodo XVIII, el Estado moderno

se ha ido conformado por unos hechos históricos
concretos (paz de Westfalia, Revoluciones americana
y francesa…), incluyendo la eclosión de los Estado-
nación latinoamericanos cuando la independencia de los
96
Discusión
territorios colonizados de ultramar del Imperio español

durante las primeras décadas del siglo XIX, hace apenas
200 años. Estos Estado-nación, no obstante, han sido
reactivos a cualquier diversidad interna, pues las élites
o clase comprador que los han controlado buscaron
la homogeneización cultural, entiéndase por intereses
propios (básicamente el control territorial y la creación
de un mercado interno que posibilitara la acumulación
de capital, o apenas una economía de enclave, y la
justificación de las desigualdades).
En este contexto, los indígenas continuaron siendo

explotados económicamente con relaciones de
producción que sobrevivieron a la encomienda, como
el concertaje o el huasipungo en la Sierra, a la vez que
marginados del ejercicio de derechos básicos (al sufragio, a
la educación, a la salud, a una vida digna, etc.). Esta situación
puede verse como una “superexplotación” del trabajo en el
marco de un “subimperialismo” (Marini, 1973); y vista como
el mecanismo estructural de acumulación del capital en
las economías dependientes dentro del moderno “sistema
mundo” (Wallerstein, 1974-89). Economías que se generan
a partir de un “colonialismo interno” (González Casanova,
1963; Stavenhagen, 1963), con “frontera interna”, o “étnica”
(Guerrero, 1997).
Desde los años sesenta del siglo XX, apoyado por

el movimiento comunista y socialista y por sectores
progresistas de la Iglesia católica, el movimiento indígena
consigue revertir parcialmente su situación colonial y,
en Ecuador, tras una serie de levantamientos y marchas
97
históricas en los ochenta y sobretodo noventa, alcanza

cierta hegemonía (sociedad mayoritaria) y así influye
en la Constitución de 1998 (véase el concepto de
“Constitucionalismo multicultural” de Van Cott, 2000),
cuando se reconoce por primera vez al Estado
ecuatoriano como “pluricultural y multiétnico”, y se
especifica que “el quichua, el shuar y los demás idiomas
ancestrales son de uso oficial para los pueblos indígenas”
(Art. 1). Pero no es hasta la Constitución de 2008,
cuando el movimiento indígena consigue consensuar
la definición del Estado como “plurinacional” e
“intercultural”, que la demanda de autonomía indígena
y la posibilidad de conformación de circunscripciones
territoriales con gobierno propio se concretizan a partir
de una ley: el COOTAD (2010).
Nacionalismo cívico versus

plurinacionalismo indianista
Se debe a Sieyès, uno de los más conocidos
integrantes del estamento “Tercer estado” del Antiguo
régimen durante la Revolución francesa (1789), la
conceptualización de “nación” unida al Estado moderno
(surgido en parte del tratado de Westfalia en 1648). Sieyès
sí considera una nación previa al Estado, en el sentido
de un conjunto de individuos que trabajan, vinculados
como productores; pero llega a ser soberana sólo cuando
se constituye en Estado, con una Constitución y unas
leyes comunes (que ha de dirigir la burguesía como clase
más importante del Tercer estado). Y a su vez, como fase
posterior, el Estado acaba moldeando la nación mediante
98
Discusión
la centralización territorial y las leyes, produciendo una

nación más homogénea. Siguiendo con Máiz (2007):
“para el abate todo proceso de construcción de un
Estado lo es también de construcción nacional, esto es,
de un Estado-nación”. Finalmente, Sieyès prefiere hablar
de “pueblo” en este segundo momento de nación como
individuos unidos por leyes comunes. De todas formas,
Sieyès monopoliza el término de “nación” para el “Estado”,
con lo que agudiza una tendencia, la del Estado-nación,
que imposibilita la convivencia de varias naciones en un
mismo Estado.
La otra definición clásica de “nación”, en parte antagónica

a la “republicana” francesa, es la que proviene del
Romanticismo alemán. En primer lugar, cabe citar a
Herder en una perspectiva que se condensa en lo que
sus discípulos llamaron Volkgeist, el espíritu del pueblo.
Más allá de leyes comunes y la voluntad del pueblo (o
“Tercer Estado”), en cambio, la nación (o cultura) son los
integrantes de una comunidad unida por lazos de sangre
que tienen una lengua, unas costumbres, y una misión
encomendada por Dios. Posteriormente, cabe citar a
Schlegel y, siguiendo directamente a Herder, Fichte,
quien apunta que los rasgos culturales como la lengua
forman a la persona, por lo que el todo sería más que las
partes. Esa cultura común es lo que genera un destino
común (Andrés-Gallego, 2006: 144). A diferencia del
voluntarismo de un grupo de personas que decide unirse
con unas leyes característico de la versión “republicana”
o “cívica”, la versión “étnica” de nación subraya la
99
adscripción automática de los aspectos culturales por

medio del vínculo sanguíneo (Máiz, 2004). Y finalmente,
se puede citar el aporte de un autor controversial,
francés, racionalista, pero con influencias del idealismo
alemán, Ernest Renan. En una conferencia de 1882 con
el título “¿Qué es una nación?” añade otros componentes
importantes a los arriba citados. Lo que definiría una
nación es el haber vivido una historia común y el querer
seguir haciéndolo en una especie de plebiscito diario.
De “nación” viene “nacionalismo”, a la vez una ideología

y un movimiento político que van eclosionando
poco a poco desde la segunda mitad del siglo XVIII.
El nacionalismo como hecho social ha sido objeto de
estudio de no pocos investigadores, los más conocidos:
Ernest Gellner (1983), Eric Hobsbawm (1983), Benedict
Anderson (1983), y Anthony D. Smith (1986). Los tres
primeros se podrían agrupar en una línea “modernista/
historicista” cuando plantean que el nacionalismo e
incluso las naciones son productos de la Modernidad
(Revoluciones americana y francesa, más capitalismo),
habiendo sido creados básicamente desde la burguesía,
de forma instrumental, como medios para fines políticos
y económicos. No obstante, en este grupo Anderson
(“una comunidad política imaginada”) no sería tan
crítico con el nacionalismo, del cual valora su elemento
utópico y de defensa frente a un mundo crecientemente
globalizado.
Por el contrario, Smith (1986; y Gayo Cal, 2001) subraya

que incluso cuando las naciones son el producto
100
Discusión
de la Modernidad, se construyen sobre la base de

elementos étnicos previos que sobreviven en las
naciones modernas (véase igualmente la obra de la
catalana Montserrat Guibernau, discípula de aquél). Por
tanto, desde esta posición llamada “etnosimbolista”, a
medio camino entre la “modernista”, y la “primordialista”
(Mommsen, Leo Strauss) y “perenialista” (Hastings, 1997;
Llobera, 1996), la nación no es tan artificial ni imaginada
de acuerdo con los postulados de los “modernistas”, ni
debe asociarse automáticamente a etnia o identidad
cultural pre moderna, como apuntan los “primordialistas”
y “perenialistas”.
Siguiendo críticamente a los “modernistas” (véase a Gellner:

“el nacionalismo inventa naciones allí donde no existen”)
se podría llegar a decir que la construcción de naciones
como las latinoamericanas, por ejemplo, estaría vinculada
a esa necesidad de homogeneizar las distintas culturas de
que provienen los trabajadores para poderles enseñar y ser
más eficientes en los procesos productivos del capitalismo
con la creación de un mercado “nacional” sin fronteras
internas. Aunque estas naciones noveles entendidas como
Estados-nación puedan tener cierta correspondencia con
las divisiones político-administrativas coloniales previas
(Virreinato del Perú, Audiencia de Quito, etc.), y aunque la
independencia se da sobre la conciencia de una identidad
común, el criollo versus el chapetón/español, de acuerdo
con esta tendencia las nuevas naciones acaban siendo un
constructo social preferentemente de las élites: guerras
caudillistas y próceres, fronteras, moneda, bandera, himno.
101
Sin embargo, siguiendo a Anderson y especialmente

a Smith se podría subrayar que el Ecuador como
Estado-nación se construyó sobre una base identitaria
político cultural y socio-económica preexistente no
del todo inventada (Audiencia de Quito), y que se ha
ido construyendo con el aporte de todos los sectores,
no sólo de las élites. Y si se tomara una aproximación
pre moderna de nación y de nacionalismo siguiendo
a Hastings y Llobera (“perenialistas”), para el caso de los
pueblos o nacionalidades indígenas, a falta de evidencias
escritas, deberíamos entonces remitirnos a la arqueología
(cacicazgos del área intermedia…).
En todo caso, desde la Modernidad la discusión sobre el

Estado-nación y el nacionalismo debe complementarse
con la discusión sobre la “ciudadanía” entendida
desde la teoría liberal como ejercicio de derechos del
individuo en el marco de una comunidad política,
entiéndase del Estado-nación. Esta ciudadanía no es en
principio igualitaria, sino restringida. En Ecuador, hasta
casi mediados del siglo XX sólo un pequeño grupo se
reconocía a sí mismo como ciudadanos (propiedad,
sufragio, oficialidad lengua materna). La ampliación del
ejercicio de derechos y la construcción del Ecuador en
marcos de aspiración democrática continúa y, como
se verá más adelante, en los últimos años el indianismo
como movimiento social subalterno ha sido determinante
para ampliar la base de la ciudadanía y redefinir al Estado
como plurinacional. Este tipo de nacionalismo que aquí
llamo “indianismo” (para diferenciarlo del indigenismo, un
102
Discusión
movimiento especialmente artístico y folklorista) se da

como defensa y a la vez reclamo de derechos colectivos
en base a los elementos culturales que quedan en el
mundo indígena (idioma unido a una cosmovisión,
autoridades, justicia comunitaria, medicina tradicional,
vestimenta…) vinculados al territorio y a la continuidad
histórica (comunidad, territorio, territorialidad).
No es revolucionario en el sentido marxista estricto

de lucha de clases, sino que se da en el contexto de
la democracia de baja intensidad, en el marco de un
Estado-nación controlado por élites económicas poco
dadas a la ampliación de derechos de la ciudadanía. Es
un tipo de movimiento social en tensión con las leyes
estructurantes del Estado (véase una nueva “ciudadanía
intercultural”) e incluyente, por cuanto ve compatible el
rescate y defensa culturales por medio de autonomías
con la asunción de derechos individuales para todos
los ciudadanos que hoy restan bajo el paraguas del
Estado-nación ecuatoriano (véase su fundamento anti-
neoliberal y anti-imperialista). Por eso resulta extraño
asumirlo como un nacionalismo más, por lo menos
en la visión “modernista” menos amable, que connota
intolerancia hacia la diferencia, exclusividad, aislamiento,
e incluso expansión territorial e imperialismo.
Vale apuntar que, como máxima expresión del

movimiento indígena ecuatoriano, la CONAIE ha
presentado proyectos constitucionales y de ley que
evidencian cómo los indígenas consideran no sólo a
sus pueblos y nacionalidades sino al Estado ecuatoriano
103
como entidad burocrático-administrativa pero también

como algo más. El partido Pachakutik, en parte brazo
político de aquella, estuvo con representantes en las dos
Asambleas Constituyentes (1998 y 2008). Sus postulados
seguirían a Sieyès en tanto la nación ecuatoriana es el
Estado, el pueblo unido por una ley común, pero también
seguirían a Herder, Schlegel, y Fichte en el sentido que
quieren un Estado plurinacional e intercultural: a cada
nación su gobierno.
Si se quisiera emplear el término, el indianismo, a partir

de 1990 se convierte en un nacionalismo sui géneris
(¿híbrido?) donde se aúna la comunidad y la asociación
(por ponerlo en los términos clásicos de Tönnies), el
comunero y el ciudadano. En este sentido, el indianismo
va más allá de la distinción entre nacionalismo “civil”
(liberal) y “étnico” (cultural). De ahí su complejidad si
se quiere analizarlo desde postulados exógenos. En el I
Congreso de la CONAIE de 1986 se plantea por primera
vez en un documento oficial la plurinacionalidad.
Por tanto, a partir de entonces se podría hablar de la
ideología “plurinacionalista”, desde donde se propugna
la construcción de un Estado plurinacional. Así, se quiere
superar el Estado-nación republicano cambiándolo por
un Estado de naciones, incluyendo equidad social. Este
nuevo Estado como modelo de coexistencia y tolerancia
no cabría en la clasificación de Walzer (2014 [1997]): Ni
imperio multinacional, ni Estado-nación, ni modelo
consociacional (véase la obra de Lijphart de fines de los
sesenta), ni sociedad inmigrante. Es algo distinto.
104
Discusión
En resumen, sería un nacionalismo de risorgimiento

(Alter, 1989),45 emancipatorio, defensivo (en oposición
al nacionalismo integral o supremacista de Maurras,
por ejemplo), que se inspira en los movimientos de
liberación nacional de las décadas del ’50, ’60 y ’70 y,
por tanto, de izquierdas, pero que no busca una libre
determinación por vía externa (secesión), sino interna
(autonomía) y con una nueva concepción e ideología
contraria a la del desarrollo-modernización en base a
una cosmovisión que podríamos llamar de origen pre
moderno: el Buen vivir.
Este nacionalismo que aquí se cita como

“plurinacionalismo indianista” choca con la realidad
del país que vota mayoritariamente el proyecto de
“Revolución ciudadana” abanderado por Rafael Correa
(2007-2017). Luego de la aprobación de la Constitución de
2008, el gobierno de Correa fue cerrándose a decisiones
más monoculturales con un discurso nacionalista cívico
exitoso de poner al Ecuador como patria unívoca de
todos los ecuatorianos sin diferencia de pueblos o
nacionalidades. Por cierto, gran parte de los indígenas
también votaron ese proyecto (véase un análisis
pormenorizado del voto indígena en Cabrero, 2010).
Si hubiera confusión de aquél proyecto ciudadanista
clásico debido al discurso político o a concesiones
puntuales (traducción al kichwa de las “sabatinas”, puestos
45 Siguiendo el concepto de Carlton Hayes en su obra de 1928 The

Historical Evolution of Modern Nationalism.
105
testimoniales en varias instituciones…) se puede ir a

las decisiones políticas: eliminación de la autonomía
de la Dirección Nacional Intercultural Bilingüe (DINEIB)
mediante Decreto N.° 1585 de 2009, el cual permitió
al Ministerio de Educación ejercer la rectoría sobre la
DINEIB; aplazamiento de la codificación del derecho a
la consulta previa (que consta de forma especial en la
nueva Constitución, Art. 57) hasta el Decreto Ejecutivo
N.° 1247 de 2012; la Dirección de Salud Intercultural pasó
a ser un subproceso bajo el Proceso de Normatización del
Ministerio de Salud, perdiendo autonomía y capacidad
de influencia en la política pública.
Respecto a un tema tan importante para la reproducción

cultural como la educación, cabe citar uno de los
proyectos emblemáticos del gobierno de la Revolución
ciudadana: Las Unidades Educativas del Milenio, a veces
dentro de las llamadas Ciudades del Milenio que, con
la idea de concentrar a los alumnos para mejorar la
calidad de la educación, significó el cierre de centenares
de escuelas comunitarias, tener que recorrer largas
distancias, y eliminar un espacio de autonomía, discusión
y de hacer comunidad como era la escuela de pueblo
o de comunidad. Las nuevas Unidades Educativas
fueron calificadas como “elefantes blancos”. Desde 2008
a 2016 se invirtieron más de 800 millones de US$ en
65 Unidades. De acuerdo con una evaluación reciente,
las infraestructuras no mejoraron la calidad educativa.
Acorde con Ponce y Drouet (2017, 24): “En este caso no se
encuentra impactos significativos ni en logros (2015, 2016) ni
en matrícula escolar”.
106
Discusión
Para el tema más específico de las CTI, cabe resaltar

el entramado administrativo de competencias en el
territorio. El Sistema Nacional de Áreas Protegidas
(SNAP), que opera en casi el 20% del territorio nacional,
incluyendo las posibles CTI, se conformó de forma vertical
con perspectiva citadina, poco que ver con concepciones
indígenas de gestión del territorio. Y el caso paradigmático
del Yasuní: En 2013, la decisión de Alianza País de explotar
los bloques petroleros 31 y 43-ITT dentro de los límites
del Parque Nacional Yasuní fue el parteaguas definitivo
para mucha gente de izquierda y ecologista de que la
Revolución ciudadana no daba para más.
Además, la extinta Secretaría Nacional de Planificación

y Desarrollo (Senplades) exigía que toda la planificación
desde las parroquias hasta las regiones, pasando por las
provincias y los cantones, se alineara al plan estratégico
del momento, los famosos planes nacionales del Buen
vivir. Y la Comisión Especial de Límites Internos de la
República (CELIR, actualmente CONALI), adscrita al
Ministerio del Interior, manifestó temores en cuanto a
la integridad del Ecuador como Estado-nación (Schulte
2013, 6; citado en Ortiz-T. 2014, 30). Adicionalmente, que
en el COOTAD, antes de las reformas de 2014, se fijase en
10.000 el requisito para crear parroquias rurales iba en
contra del interés indígena de conformar dichas fronteras
administrativas (y posibles futuras CTI) para tener un
control más efectivo del territorio.
Hasta aquí la discusión sobre la hipótesis que el

nacionalismo cívico imperante en la Revolución
107
ciudadana significó en la práctica un impedimento de

construir un Estado plurinacional, donde las CTI eran
una pieza clave. Pero falta adentrarnos también en la
debilidad del movimiento indígena entonces, lo que se
trata a continuación.
Debilidad del movimiento

social indígena
Se puede poner la fecha simbólica de 2007, con la
aprobación de la Declaración de las Naciones Unidas
sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, como
el principio del fin de un primer ciclo virtuoso del
movimiento indígena moderno latinoamericano que
empezó a principios de la década de 1990 con las
movilizaciones contra la celebración del V Centenario de
la llegada de los europeos a América, y que consiguió
cambiar las Constituciones y leyes de muchos países
para que se reconocieran como Estados multiculturales
e incluso plurinacionales. En el caso de Ecuador véase
la Constitución de 1998 y más recientemente la de
2008. El fin del ciclo virtuoso se inicia al evidenciar la
brecha entre la proclamación de principios y los hechos
(Stavenhagen, 2006), producida por múltiples causas y
dependiendo de los países, siendo una importante el
debilitamiento del movimiento indígena.
Hay varias investigaciones que abordan este

debilitamiento, ya sea desde las bases del movimiento
como desde el partido Pachakutik (Ramírez, 2009;
Ospina, 2009; García, s.f.). De entre los factores
108
Discusión
estructurales están: Iglesias evangélicas poco dadas

a propiciar cambios sociales colectivos, proyectismo,
migración y diversificación social, crisis de la comuna
y fortalecimiento de los consejos parroquiales. A esto
se añade los riesgos de entrar en la lid electoral con
un partido propio, básicamente tres a recordar aquí:
desunión y faccionalismo (sobre todo por la atracción de
los cargos pagados); posible “contaminación” por otros
valores y prácticas (clientelismo, corrupción, populismo,
personalismo), y pérdida de fondos externos de la
cooperación internacional por considerar que los cargos
públicos ya pueden aportar financiación al movimiento
social (resumen en Cabrero, 2013).
Para el caso específico de la Revolución ciudadana

(2007-2017), en el debilitamiento del movimiento
indígena cabe añadir la apropiación del discurso de
los actores sociales reivindicativos: “Revolución”, “Buen
vivir”, “interculturalidad” …añadido a la cooptación de
dirigentes para cargos públicos, dejando desierta de
líderes, en general, a la sociedad civil; el incremento del
monto del Bono de Desarrollo Humano, la criminalización
de la protesta social…
En el caso de la Amazonia, para el proceso de

conformación de CTI y en un principio casi se podría
hablar de un empeño personal desde el asambleísta
de Alianza País (Revolución ciudadana) Carlos Viteri,
vía ECORAE, con el subsiguiente apoyo de la OPIP, que
languidece, la FEINE, y algunas organizaciones de la
109
CONFENIAE (CONAIE), no todas.46 Cabe recordar que

el COOTAD había sido aprobado en mayoría y por los
asambleístas indígenas de Alianza País (incluyendo a
Pedro de la Cruz, de la FENOCIN), pero dividiendo el voto
de Pachakutik: Dos a favor, dos en contra aduciendo
que CONAIE no se había pronunciado. Esa división
dentro del partido vinculado a la CONAIE, la mayor
organización indígena del país, pesará más adelante en
la poca fuerza que muestra el movimiento indígena a la
hora de conformar las CTI en la Amazonia entre 2009 y
2011, visto por parte de la población indígena como un
proyecto muy politizado.
Se puede incluso ir al discurso de los intelectuales o

académicos ecuatorianos sobre “plurinacionalidad” y
“interculturalidad” para comprender que aquí tampoco
encontramos unidad de discurso, sino más diversidad.
En la discusión de un proyecto de Estado intercultural
y plurinacional hay por lo menos dos niveles,
uno transversal y otro territorial. Desde la primera
perspectiva se tendría la visión de un Estado donde
todas las instituciones serían interculturales en clave
plurinacional: Desde la función ejecutiva (con Ministros
indígenas y con carteras consensuadas), a la función
legislativa (con asambleístas indígenas de acuerdo
con circunscripciones especiales, sin obviar los canales
46 Un dato esclarecedor sobre el gatopardismo de la política

partidista: El propio Viteri, dirigente indígena amazónico, defensor de las
CTI, asambleísta por Alianza País, es quien presenta el informe para que la
Asamblea Nacional apruebe el 3 de octubre de 2013 la ampliación de la
explotación petrolera en el Parque Nacional Yasuní (Bloques 31 y 43-ITT).
110
Discusión
usuales por circunscripciones provincial y nacional), y

la función judicial (Corte Nacional de Justicia, Consejo
de la Judicatura, etc.); pasando por la nueva función
de transparencia y control social, la función electoral
(Consejo Nacional Electoral…), y finalmente el control
constitucional (Corte Constitucional). Este nivel de
interculturalidad y plurinacionalidad en la estructura
nuclear del Estado no aparece en la Constitución de 2008
(fuera del artículo 1 que puede ser interpretado como
retórico). A veces se puede dar de forma coyuntural por
pactos partidistas (un ministro indígena, un embajador
indígena…), mas no es una obligación. Además, con
un movimiento indígena en horas bajas no habría
posibilidad de reforma constitucional alguna en esta
dirección.
En segundo lugar, estaría el nivel territorial entendido

como redefinición del Estado en su parte de
administración local, cuando a los pueblos indígenas
se les amplían derechos diferenciados ya esbozados
desde la Constitución de 1998. Aquí nos encontramos
con el capítulo cuarto de la actual Constitución
de 2008 (Derechos de las comunidades, pueblos y
nacionalidades), el Art. 171 sobre Justicia Indígena, y el
Art. 257 sobre CTI, especialmente. No es que la estructura
político-administrativa del Estado sea intercultural desde
una perspectiva plurinacional, sino que se reconoce a los
pueblos indígenas el derecho a ser ellos mismos dentro
de sus propios territorios. Evidentemente es un sentido
de estructura intercultural y plurinacional más limitada
que la anterior, de mínimos, pero no deja de tener su
111
importancia en el proceso de descolonización de las

estructuras del Estado. Así, por medio del concepto de
Estado plurinacional, el plurinacionalismo consiguió
en la Constitución un estatuto colectivo distinto con
base territorial dentro del Estado-nación clásico: poder
conformar CTI de acuerdo con las identidades indígenas
diferenciadas.
Estos dos niveles de Estado, intercultural y plurinacional,

tienen defensores y detractores cuyo diálogo enriquece
el proceso de visualización de marcos convivenciales
futuros. Por ejemplo, el historiador Galo Ramón, en
el seminario de hace unos años “Pueblos Indígenas,
Estado y Derecho” (18-20 abril 1991), apuntaba
que más que crear pequeños Estados o regiones
autónomas “inviables”, “la propuesta india debería
crear un pensamiento pluricultural” (Ramón, 1992: 24;
véase una explicación más detallada en Ramón, 2009).
Igualmente, Enrique Ayala Mora (2011), ex asambleísta
y ex rector de la Universidad Andina Simón Bolívar, está
convencido que la construcción del país mediante la
unidad en la diversidad sólo se puede hacer desde
una perspectiva intercultural, que contrapone a una
perspectiva plurinacional, vista como etnocentrismo
indígena y, por ello, como un racismo a la inversa.
Según Ayala Mora (íbid. 57), la creación de “mini Estados”
indígenas segregados territorialmente dentro del país
es un intento de resurrección de la “República de Indios”
colonial, donde los indígenas tenían unas autoridades
y legislación diferenciadas. Aunque muy interesante,
puede ser un argumento que tiene el riesgo de llegar
112
Discusión
a limitar derechos, especialmente cuando se habla de

“privilegios corporativos”.
Aquí se podría argumentar, desde una aproximación

plurinacionalista, aunque sea en su nivel de mínimos,
que los pueblos indígenas no tienen “privilegios”. Tienen
unos derechos diferenciados por su marginación
histórica por parte de las élites criollas más blancas que
mestizas, evidenciada en unos índices socioeconómicos
mucho más bajos que la población blanco-mestiza.
Las estadísticas y la realidad más objetiva muestran
esta relación. En este contexto, una aproximación
plurinacional no excluye una aproximación intercultural.
De hecho, en un país como Ecuador con pueblos
preexistentes al Estado, para que haya una se precisa la
otra; son interdependientes. Porque la interculturalidad,
si la vemos como relación y diálogo y finalmente
como política pública, para que sea justa, precisa de
un contexto y una nivelación de los distintos actores.
No puede haber diálogo entre actores marcadamente
desiguales. La propuesta de las CTI en el Ecuador a partir
del Art. 257 de la Constitución es una de las respuestas
posibles, hoy la más importante, un hito, para ese
empoderamiento y nivelación. No significa ni privilegios
corporativos, ni balcanización del Estado, ni incremento
del racismo a la inversa, ni propiedad exclusiva de los
recursos naturales. Significaría un horizonte creativo
más para ese país pequeño y megadiverso que es el
Ecuador.
113
Este reclamo histórico de autonomía indígena se basa en

la condición de los sujetos que la componen, los “pueblos”,
los cuales tienen derecho a la libre determinación de
acuerdo con la legislación internacional. Pero no encajan
en ninguna de las dos vías clásicas de libre determinación,
ni en la externa (donde se asume la soberanía vía Estado
independiente), ni en la interna (donde se asume
“autonomía” político-administrativa dentro del Estado ya
constituido, pasando de unas leyes a otras leyes). Esto
tiene que ver con su configuración cultural, y con la
identidad propia indígena más allá de identificaciones
coyunturales. Una identidad con raíces históricas que es
asumida en comportamientos soberanos individuales
y colectivos más allá del Estado-nación. El ser indígena
tiene que ver con ese comportamiento soberano en el
manejo de sus asuntos propios (justicia propia, economía
familiar y comunitaria…), independientemente del
marco jurídico del Estado y de las lógicas del capitalismo
globalizado. Sobre este tema identitario se volverá más
adelante.
Un estatuto adicional por medio de CTI como extensión

de las leyes del Estado se añadiría a modos de vida
muchas veces soberanos de facto, especialmente en
los extensos territorios amazónicos. Desde la cara más
amable del multiculturalismo, el llamado pluralista (con
serias limitaciones en el contexto latinoamericano), es lo
que Kymlicka (1996) llama “protecciones externas”. Desde
la antropología de nuestras latitudes comprometida con
los más desprotegidos, hace unos años, en el marco de
su teoría del control cultural Guillermo Bonfil Batalla
114
Discusión
(1987) hablaba de “cultura autónoma” en el sentido

de aquella que toma sus propias decisiones en base
a recursos culturales propios. Una CTI actuaría como
una barrera político-administrativa de protección ante
amenazas externas en contra de esa soberanía real del
día a día. Y vendrían a fortalecer esta “cultura autónoma”,
una plurinacionalidad fortalecida como base para un
diálogo intercultural con el Estado.
Hasta aquí la comprensión de cómo la debilidad del

movimiento indígena, incluyendo la multiplicidad de
discursos sobre interculturalidad y plurinacionalidad,
jugó a la contra de la conformación de CTI durante la
llamada “Revolución ciudadana”. Pero falta abordar la
discusión alrededor de la última hipótesis.
Cambios poblacional y generacional

El cambio poblacional en territorios indígenas no
es ningún misterio para el cientista social ni para la
población que vive en ellos. Se puede poner el caso
del cantón Taisha, donde estarían dos parroquias de las
tres que conformarían la mancomunidad en Morona
Santiago. De acuerdo con la estimación del INEC, entre
2010 (último censo) y 2019, ha doblado su población
registrada, de casi 10.000 habitantes y 95% indígenas,
con un porcentaje indígena menguante. Lo que tiene
que ver, entre otras variables, con una migración y
colonización desordenada a partir de la apertura de la
vía a su capital cantonal. En junio de 2016, Taisha fue
el último cantón del área continental del Ecuador en
115
conectarse con la red vial del país (para los impactos

ambientales y socio-culturales de la vía terrestre véase
Cabrero, Lozano, y Heredia 2017). Sin embargo, los
cambios o difusiones poblacionales no son los únicos
que amenazan la conformación de CTI. También están
los cambios generacionales, con la adopción de nuevas
visiones y estilos de vida foráneos, nuevas identidades.
Aunque bien conviene aquí afinar la discusión con una
diferencia entre identidad e identificación.
Si identidad es la respuesta a la pregunta de quién es

uno, las principales fuentes de identidad son cuatro:
el género, la edad, la clase, y la cultura de pertenencia.
Brubaker y Cooper (2002) hacen una crítica valiosa
al concepto de “identidad” diferenciándolo en:
concepciones “fuertes” y concepciones “débiles”, y a la
vez entre “categorías de la práctica social y política” y
“categorías del análisis social y político”. Proponen el
concepto de “identificación”, que no es tan fuerte como
“identidad” y subraya el proceso y los actores; habiendo
identificaciones “relacionales” y “categoriales”, siendo
ésta última la de mayor importancia hoy.47
Teniendo presente la crítica de Brubaker y Cooper,

y siguiendo con la propuesta aquí retocada de
Grimson (2011), apuesto por conjugar “identidad” e
47 Otro término que proponen en vez de identidad es

“autocomprensión”, que designa la “subjetividad situada”, y que tampoco
tiene las connotaciones “reificantes” de “identidad”. Sin embargo, tiene sus
limitaciones… y proponen conceptos más acotados como comunidad,
conexionismo, y grupalidad.
116
Discusión
“identificación”. En cuanto a la primera, se puede utilizar

en su concepción fuerte cuando remite a aquellas
cualidades que la persona (no confundir con individuo)
no tiene mucha libertad en cambiar a lo largo de su vida
(pues remiten sobre todo a su socialización primaria). En
cuando a “identificación” se usa en su concepción “débil”
y más móvil, siendo más común que cambie a lo largo
de la vida de una persona porque remite a un nivel de
interacción social más superficial.
El caso de los jóvenes es paradigmático, pues en su

búsqueda de caminos inexplorados, intentan moldear
su identidad de forma acelerada con identificaciones
(desde las ciencias sociales se ha intentado comprender
esa dinámica con un término hoy poco atractivo:
subcultura juvenil). Las “identificaciones” o, mejor, los
“procesos de identificación”, están al centro del análisis
de Grimson desde Latinoamérica (comunicación con el
autor, agosto 2016), pero también de otros autores de los
estudios culturales como Yúdice (2002), cuando habla
de los “estilos de vida” entendiendo la cultura como
“recurso” del individuo en la fase actual del capitalismo
(anteriormente ya se habían aproximado al tema Toffler,
Rifkin, Bourdieu…). Si acaso para una perspectiva más
crítica hay que remitirse a Díaz-Polanco (2007 [2006]) y
su concepto de “etnofagia”. Hay que ir al caso concreto.
A partir de su conformación como movimiento social;

primero en las comunidades o centros, luego en las
asociaciones o en las federaciones de cada nacionalidad
(como la FICSH), luego al nivel regional (CONFENAIE,
117
por ejemplo), y luego al nivel nacional (CONAIE); los

indígenas van estructurando un discurso potente,
vinculado, que es sensible de ser escuchado por las
élites político-económicas del Estado; un discurso que
gira entorno a la ancestralidad, el Buen vivir, el territorio,
la territorialidad, y a los pueblos y nacionalidades.
De alguna forma dejan de ser subalternos para ser
sujetos de atención y de interlocución. Más allá de la
“ventriloquía” citada por Andrés Guerrero (2010) véase
desde otro contexto Spivak (2003 [1993]). Este discurso
es construido en conjunto con los misioneros, quienes en
un principio se encargan de su educación formal desde
la perspectiva occidental moderna, de la constitución de
organizaciones, del establecimiento de radios indígenas,
y apoyan la titulación de tierras comunitarias; y con
intelectuales locales, con significados que pueden ser
comprendidos en Quito y hasta aceptados, lo que lleva
en los años noventa, por ejemplo, a la aceptación de
titulación de territorios indígenas en la Amazonia.
La estructuración del discurso identitario como “pueblo

indígena” o incluso como “nacionalidad” y “nación” no
es baladí, puesto que hasta hoy a los kichwas y a los
shuars, las dos mayores nacionalidades del Ecuador,
les es difícil verse como un todo orgánico para la
acción política. Hay organizaciones divididas por razón
de religión (FICSH y FIPSE, por ejemplo); hay grandes
diferencias de pertenencia geográfica (kichwas serranos,
kichwas amazónicos…); y sobretodo hay desconfianza
y conflictos entre personas y familias (especialmente
en algunos grupos amazónicos) en el marco de un
118
Discusión
territorio menguante (conflictos de linderos, entre otros)

y que remiten a menudo a acusaciones de hechos de
brujería, disputas que pueden acabar en asesinato o en
envenenamiento. Si a esta complejidad se le añade los
procesos de división de las organizaciones (por intereses
políticos y económicos), de cooptación, de migración
a las urbes, de fragmentación e individualización, la
oportunidad para una acción colectiva fuerte disminuye.
De acuerdo con Santiago Ortiz (2009: 302): “[…] la

identidad étnica y territorial se combina con nuevos
equipajes culturales que se adoptan en la relación con
el mercado y la urbe”. Esta modernización determina
cambios en la sociedad indígena, diferenciándola en más
divisiones por razón de clase (artesanos, comerciantes,
profesores, servicio doméstico, jornaleros rurales y
urbanos, obreros), u homogeneizándola por medio de
la escuela hispana y los medios de comunicación. El
proceso se ha acelerado con los años, así que el escenario
desde donde la CONAIE enarboló las demandas de
territorio y autonomía en los noventa es otro. El “lugar
antropológico” (Augé, 1993) para la acción colectiva
parece más frágil que nunca. Sin embargo, aún puede,
quizás, quedar espacio para la autonomía colectiva
cultural si se ve la situación desde la diferencia entre
“identidad” e “identificación”.
Un joven shuar se puede identificar como “emo”, una

identificación con una “tribu urbana” (Maffesoli, 2004).
Pero como parte del pueblo shuar, desde una identidad
con elementos tanto subjetivos como objetivos, sigue
119
teniendo el derecho de libre determinación, que no

tiene un blanco-mestizo “emo”. Y el joven shuar “emo”
tendrá su modo de ser “emo”, condicionado por su propio
“mito” cultural (aquello que se cree y se piensa sin saber
que se piensa en ello, citando libremente al filósofo
Raimon Panikkar), que comparte con los ancianos shuar.
Si las identidades culturales se vinculan con una historia
y un territorio determinado, en definitiva, con una
comunidad (en el sentido de lazos fuertes, perdurables),
las identificaciones se pueden asociar hoy a lo que se
podría llegar a llamar cultura banal globalizada, vinculada
a patrones de consumo masivos (aunque ciertamente
reelaborados por los jóvenes con cierto margen de
creatividad y rebeldía).
A mi entender, la identificación (con marcas, equipos de

fútbol, grupos de música, videojuegos...) no es sino un
simulacro de la comunidad, pues no va más allá de un acto
individual, fragmentado, intermitente. Si acaso pueden
construirse pseudo comunidades extraterritoriales, las
llamadas “comunidades de guardarropa” o “comunidades
de carnaval” (Bauman, 2002), cuya expresión máxima es el
espectáculo de masas global. Este tipo de comunidades
pueden relacionarse con los “no lugares” de Augé (1993),
como sería el caso de un estadio de fútbol (conversación
con Héctor Díaz-Polanco, 2010).
Estas configuraciones culturales con una incidencia cada

vez mayor de las identificaciones no debería obviar,
a mi entender, la existencia de una identidad fuerte
(valga la redundancia), y que la línea identitaria que
120
Discusión
separa indígenas y blanco-mestizos, por ejemplo, se

visibilice en sus mayores expresiones en los conflictos
políticos, los más importantes de los cuales (para los
shuars) se han dado hasta hoy con las petroleras Arco
Oriente y Burlington a fines de los noventa (Bloque
24 de acuerdo con el Estado), contra la aprobación de
la Ley de Recursos Hídricos en el año 2009, cuando
acaba siendo asesinado un activista shuar, y contra la
minería a gran escala en San Carlos de Panantza (Morona
Santiago) en noviembre-diciembre de 2016, que se
salda con un policía muerto y varios detenidos. Pero, a la
vez, y vale subrayarlo, no deja de ser evidente que esta
identidad fuerte está siendo interpelada (¿amenazada?)
por los flancos antes apuntados (individualización,
incremento de la movilidad y migración, bombardeo
mediático, escolarización hispana o supuestamente
intercultural bilingüe, pero en castellano…). Y los
jóvenes son especialmente sensibles a cambios que
quizás serán tradición a futuro. De acuerdo con Juan
Carlos, joven shuar del Transkutukú (entrevista…): “Los
jóvenes no tienen interés en las CTI, de hecho, hay mucho
desconocimiento”. De acuerdo con Juan, joven kichwa de
Arajuno (entrevista…): “Ahora estamos en más temas que
el cultural”.
Comunidad contra Estado

Las CTI han sido un reclamo histórico del movimiento
indígena ecuatoriano, vinculado al derecho a la libre
determinación, pero luego de que el mismo gobierno
de Correa (2007-2017) enarbolara las CTI y el COOTAD
121
como parte del avance de los artículos ya incluidos

en la Constitución de 2008, el movimiento indígena,
incluyendo la mayoría de nacionalidades de la
Amazonia, parece haber perdido interés en la demanda.
Hay recelo ante una posible pérdida de autonomía real
y una creciente dependencia a las estructuras estatales,
se podría decir “clientelares”. Es una perspectiva desde
donde se quiere evidenciar que el gobierno de Correa
incorporó estratégicamente, sin creérsela de verdad, la
bandera de las CTI (quizás “ideologizándola”, en términos
ellacurianos, es decir mal utilizándola de acuerdo a sus
intereses). Ciertamente hay otros factores, por ejemplo,
como ya apuntado, debido al debilitamiento del
movimiento: En algunos casos (cantones, provincias) el
Pachakutik no querrá perder votos de sectores blanco-
mestizos con una supuesta política de “cierre étnico”. Pero
en este subapartado hay que centrarse en un elemento
profundo de la identidad indígena: su desconfianza y
hasta aversión a la estructura del Estado, por lo menos
desde la identidad comunitaria.
Ciertamente, pueden sorprender hechos de “fricción

inter étnica” (Cardoso de Oliveira, 1963) como ver a un
indígena cantar el himno “nacional” ecuatoriano con
seriedad y a la vez pasión, o ponerse la camiseta de
la selección. Algunas personas podrían preguntarse:
¿Acaso no es este Estado-nación del que cantan su
himno el que los ha situado en una posición “subalterna”
(racismo, pobreza)? ¿Acaso no es esta posición la que
los ha llevado a conformar un movimiento social que
desafía la discriminación y esa misma concepción
122
Discusión
unitaria del Estado, por vía de discursos como el de

“autonomía indígena”, y que ha llevado a repensarlo
como Estado plurinacional e incluso intercultural?
Pero su identidad indígena no se contradice con su
identificación con el Estado-nación ecuatoriano o con
la camiseta de la selección en el espectáculo global del
Mundial de fútbol. O incluso a veces al revés de forma
creciente: Su identidad fuerte ecuatoriana no entra en
conflicto con su identidad débil indígena. Más allá de la
“transculturación” (Ortiz, 1978 [1940]), véase el concepto
de “transfiguración étnica” de Ribeiro (1976 [1968]). Hay
indígenas peruanos que se ponen otra “camiseta” pero
siguen siendo indígenas, y entre ellos (shuars, záparas,
secoyas de banda y banda de la frontera) se entienden y
tienen un vínculo mayor, a menudo, porque comparten
los mismos significados (quizás más profundos, diría, que
los del frame del Estado-nación).48
Históricamente los indígenas del Ecuador no se han

conformado como Estado (salvo la experiencia frustrada
de muchos pueblos de la Sierra de incorporación forzada
al Tawantinsuyu). Tampoco parece interesarles en lo más
mínimo. No hay ni una cultura política que lo propicie,
ni esa necesidad que se percibe en los nacionalismos
48 Aquí vendría la discusión añadida de por qué en la guerra del

Cenepa de principios de 1995, que enfrentó a Ecuador y Perú, los shuars
de los dos lados de la frontera se mataron por banderas distintas, lo que
requeriría un estudio específico sobre la influencia de la propaganda en
las pugnas ideológicas para alcanzar hegemonía de forma acelerada en
momentos críticos. Para una buena introducción a la propaganda véase la
obra clásica de Jacques Ellul de 1965: Propaganda. The formation of men’s
attitudes.
123
periféricos de Europa (Escocia, País Vasco, Catalunya) …ni

intelectuales persistentes, ni (creo) recursos económicos
suficientes para conformarse así. Pero sobre todo, la
plenitud de su identidad no pasa por alcanzar el poder
de control de un Estado moderno cuyas líneas sean
también las de su nación, de acuerdo con los postulados
europeos del siglo XVIII que inaugura de forma coherente
Sieyès (aunque el concepto precise alrededor de un
siglo para hacerse realidad).49 Los procesos recientes
de conformación como naciones kichwa y shuar son
débiles. La asunción misma del concepto “nación” o
“nacionalidad” puede ser su forma de hacerse entender
más allá de la comunidad. Pero también puede tener
que ver con ciertas concepciones profundas de dualidad
complementaria, como uno de los fundamentos de la
cosmovisión amerindia, y donde parece que todo cabe
a partir de una especie de canibalismo o antropofagia
cultural; por otra parte, hoy bastante útil e imprescindible
para sobrevivir ante situaciones de “etnocidio”.
Para un indígena parece no existir contradicción

monolítica, entre ningún elemento de la realidad,
pues todo no sólo se relaciona entre sí, sino que se
complementa, incluso si hay lucha violenta. En este
sentido, no tiene por qué existir contradicción entre
el Estado-nación y las comunidades indígenas (o de
forma más vaga la cultura kichwa o shuar, o de forma
49 Desde la izquierda, la obra de referencia de Otto Bauer, La socialdemocracia

y la cuestión de las nacionalidades, data de 1907. En 1920 Marcel Mauss aún
habla de “nación” como un concepto relativamente reciente (Ortiz, 2004: 382).
124
Discusión
aún más forzada la supuesta “nación kichwa” o “nación

shuar”). Puede haber puntos en conflicto (las petroleras
y mineras que buscan entrar en territorio “ancestral”,
la Ley de Recursos Hídricos… la colonización blanco-
mestiza que no es funcional al modo de vida indígena
tradicional, la disciplina de las escuelas misioneras) pero
no hay oposición permanente o irreconciliable, sino
más bien tensión puntual, reacomodo, antropofagia
cultural. Así, se puede ser indígena y ecuatoriano a la
vez, sin mayor conflicto de identidad: cantar con pasión
el himno nacional, lucir la camiseta de forma orgullosa
cuando la selección juega, y hablar castellano; a la vez
que bailar la música tradicional, hablar la propia lengua,
y beber chicha en la comunidad. No hay exclusividad
identitaria, sino flexibilidad y complementariedad. Pero
cabe añadir otro elemento ya menos negociable y
de no poco calado: la oposición a la estructura estatal
entendida como poder.
A diferencia de los procesos del Occidente moderno, en

la sociedad indígena, en la comunidad como espacio
convivencial primordial, hay una gran desconfianza
hacia el poder ejercido por unos pocos. En la comunidad
indígena, la sociedad es el poder, el jefe manda poco si
es que lo hace (en su vertiente más mediática véase el
“mandar obedeciendo” de los neo zapatistas). Si no sirve
a la sociedad de forma concreta y a corto plazo el jefe
es reemplazado o directamente eliminado. Ceder esa
soberanía de la sociedad, que pasa por la persona (como
nodo de relaciones), a otra persona, con características
más individualizadas, ejerciendo poderes que escapan del
125
control de la comunidad, sería algo inexplicable (¿quizás

sólo se dé a regañadientes ante un aumento demográfico
de la comunidad?). Desde una antropología que se ha
visto a menudo como “anarquista” se llega a hablar de
algunas sociedades indígenas como sociedades “contra
el Estado” (Clastres, 2014 [1974]). No sólo están lejos,
en los márgenes del control estatal, sino que están en
contra de su conformación. ¿Una CTI significaría ceder
demasiado poder al presidente de turno de la misma?
¿Sería un paso más en la aproximación del indígena al
aparato estatal? ¿Sería ceder en su soberanía?
Las identificaciones múltiples a partir de una identidad

indígena basada en la soberanía, la complementariedad,
y el movimiento (y por tanto en su desconfianza al
poder político sin control directo ejercido durante
largo tiempo por una persona o un grupo), más que en
la contraposición permanente y la búsqueda de jefes
fuertes, hacen que el proyecto de autonomía desde las
CTI pueda ser una empresa frágil si desde el movimiento
indígena no hay un trabajo de pedagogía en su interior,
y de unidad y claridad en el planteamiento para verlas
como una posible barricada a amenazas externas
crecientes.
126
7. Conclusiones
Luego de las independencias políticas de principios

del siglo XIX, América Latina continúa ligada a
un colonialismo económico en las relaciones
internacionales, y a un colonialismo interno por
cuanto los presumiblemente vencidos desde 1492,
los indígenas, son a menudo empobrecidos tanto por
medio de su mano de obra precariamente remunerada
como sobretodo aprovechando los recursos naturales
de sus territorios, forzando su desmembramiento
comunitario con la migración hacia las ciudades blanco-
mestizas. Pero más allá de las independencias políticas
coloniales, independientemente de las situaciones
coloniales que aún nos encontremos prevalece la
colonialidad, entendida como un patrón de poder (y del
ser, y del saber), como la otra cara de la Modernidad, su
cara menos amable; asentándose principalmente en las
ideologías del racismo y del universalismo/desarrollismo.
Es decir, más allá de metrópolis, colonias, colonialismo

interno, economías de enclave (petróleo, minería, café,
cacao, azúcar, banano…), de una clase “comprador” o
burguesía vendida al capital transnacional, hoy continúa
127
habiendo un damné, un colonizado, un subalterno, un

violentado, que parece indisociable de la Modernidad
europea y del Norte global. En América el subalterno por
excelencia continúa siendo el indígena como categoría
y realidad de un discurso racista dentro del patrón de
poder de la colonialidad.
En Ecuador, en el marco ambivalente de la llamada

“Revolución ciudadana” (2007-2017), y con la voluntad del
actual gobierno (desde mayo 2017) se está avanzando
poco a poco en intentar superar discursos y prácticas
coloniales como patrones de poder. Sin embargo,
luego de siglos de dominación, la realidad parece más
tozuda de lo imaginado. En poco más de diez años de
“Revolución ciudadana” los pueblos indígenas continúan
teniendo los índices de pobreza más críticos del país. Se
requeriría entonces seguir en la vía de la descolonización
(incluyendo un proceso decolonial) a todos los niveles
para alcanzar ese Buen vivir ya hecho texto constitucional
y eje de la política pública desde los planes de
desarrollo. Uno de los niveles es la descolonización de
la organización político-administrativa de un país de
apenas 200 años, que hasta hace 20 se veía a sí mismo
como monocultural y uninacional.
A pesar de este panorama, hoy aún se tiene una

oportunidad histórica única en el Ecuador: redefinir el
Estado teniendo en cuenta sus diversidades geográficas
y culturales naturales. En esta redefinición, los pueblos
indígenas, por medio de un movimiento indianista
plurinacionalista, tienen un papel crucial, pues cabe
128
Conclusiones
resaltar que la diversidad cultural del Ecuador no

proviene sólo de la múltiple migración externa. Hay un
antecedente en los pueblos indígenas que habitaban
estas tierras antes de la construcción del Estado como
supuesta autoridad suprema y legítima en el ejercicio de
la violencia y la administración de poblaciones. Y gracias
a la lucha persistente de estos pueblos, en la actualidad
el Ecuador es uno de los pocos países del mundo que
se define constitucionalmente como “plurinacional”,
no sólo “intercultural”, o “pluricultural” como decía la
Constitución de 1998. Este reconocimiento plurinacional
tiene implicaciones legales importantes: Luego de
la Constitución de 2008, el COOTAD (2010) con todo
y sus limitaciones, es la ley secundaria que abre la vía
legal concreta para la conformación de las llamadas
Circunscripciones Territoriales Indígenas (CTI).
Sin embargo, luego de casi diez años de esa Ley, se

puede hablar de un intento fallido de conformación de
CTI. ¿Por qué? En base a las hipótesis de este estudio, se
puede ver, en primer lugar, que las CTI no se concretaron
en un primer proceso porque en la década 2007-2017
de “Revolución ciudadana” se prefirió consolidar un
nacionalismo cívico, republicano, frente al nacionalismo
sui géneris de las demandas indianistas; un contexto
donde primó la construcción vía estatal de una ciudadanía
económica, parecería de igualdad social, en detrimento
de aspectos importantes de ciudadanía cívica, política, e
intercultural. En segundo lugar, la división y debilidad del
movimiento social indígena imposibilitó la conformación
de CTI. En tercer lugar, de forma menos coyuntural, hay
129
que tener en cuenta que los cambios poblacionales

ya sea por migración o por cambio generacional,
incluyendo nuevas identidades internas, dificultan el
avance del proyecto plurinacional e intercultural desde
una perspectiva de autonomía territorial. Y finalmente,
la idiosincrasia de los pueblos indígenas, más si cabe
los amazónicos citados especialmente en este volumen,
su amor a la libertad y su desconfianza hacia el poder y
hacia el Estado, hacen dificultoso conseguir conformar
CTI siguiendo la legislación estatal.
Posiblemente, lo más valioso que queda del proceso

fallido de las CTI hasta finales de 2012 es que hoy
(2019), con todas las dificultades que puedan existir,
continúa habiendo la opción de que los indígenas,
como parte importante de la sociedad ecuatoriana,
con su idiosincrasia y derechos diferenciados, ejerzan la
libertad de decidir sobre su estatuto político territorial,
con el patrimonio heredado de las luchas que llevaron a
concretar la Constitución de 2008 y leyes y experiencia
subsiguientes.
130
8. Desafíos
Incluyendo las hipótesis y conclusiones, pero a la vez

ampliando temas como caminos a explorar, para avizorar
cambios a la hora de intentar conformar CTI se pueden
definir como mínimo ocho desafíos:
(i) El avance de la colonización blanco-mestiza. La

apertura o mejora de carreteras, la profundización
de la frontera extractiva (Rondas Petroleras XI y
XII, minería…), y la presión demográfica por el
incremento poblacional en el país son una amenaza
para mantener territorios autónomos en base a una
identidad cultural mayoritaria indígena.
(ii) Las identificaciones múltiples a partir del

avance de los procesos de globalización pueden
dificultar mantener un voto colectivo indígena
útil a la autonomía. De manera especial, en cuanto
a la capacidad de movilización y voto de los jóvenes
indígenas, habrá que ver qué tanto influyen las
identificaciones banales en la identidad indígena.
¿Las identificaciones banales por medio de los flujos
simbólicos transnacionales son una etapa pasajera
131
de los jóvenes indígenas o empiezan a determinar su

identidad de adultos, más si no hay control por parte
del movimiento indígena de los principales medios
de comunicación? ¿No hablar la lengua indígena los
diluye en el paradigma blanco-mestizo? ¿Tener parte
de la familia en la gran ciudad los desmoviliza de
identidades y demandas vinculadas al territorio?
(iii) Desconfianza hacia las estructuras de poder

ejercidas por unos pocos. Las CTI se añadirían al
entramado burocrático-administrativo del Estado,
por lo que muchos indígenas desconfían de un
vínculo (dependencia) más fuerte con el Estado
central. Esto se relaciona con la desconfianza
milenaria del indígena a la autoridad y concentración
de poder político, y a su amor por la soberanía y
libertad personales. Estaría por ver si las CTI fomentan
una verdadera participación comunitaria (no sólo
ciudadana y como considerada por el Estado) y así
fundamentan, con su complejidad, la democracia
intercultural.
(iv) Puede aumentar la fragmentación, división y

el debilitamiento del movimiento indígena.
Las propias CTI pueden añadir fragmentación y
división dentro del movimiento indígena (habrá
quienes tendrán CTI y quienes no). Igualmente, las
CTI pueden debilitar más las demandas colectivas al
aumentar la sangría de dirigentes del movimiento al
partido indígena y la gestión pública (pagada), entre
otros aspectos.
132
Desafíos
(v) La ideologización del discurso del Estado

plurinacional e intercultural (incluyendo el
Buen vivir) en beneficio de algunas élites
gubernamentales. Hay pocos intelectuales
que puedan generar un discurso hegemónico,
ilusionante y aglutinador a favor de las CTI, con
lo que parece difícil la hegemonía en la batalla
autonomista indígena. Por el contrario, el discurso
de algunas élites gubernamentales puede acabar
siendo una ideologización, un double speak que
vacía el concepto de su contenido original, que
provoca confusión, desorientación, y finalmente
desmovilización social.
(vi) No existe una base económica sólida fuera del

propio Estado que sustente el largo proceso político
de conformación y gestión de una CTI; ni propia
del mundo indígena (a menudo con economías no
monetarias centradas en la subsistencia y el auto
consumo familiar), ni proveniente de fundaciones
y ONG (hoy en franca retirada). Así las cosas, se
mantendría cierta dependencia de los recursos
asignados desde el gobierno central y, por tanto,
también de los recursos de la actividad extractiva,
tanto en el proceso como en la gestión de la CTI.
Una deficiente financiación o financiación extractiva
dependiente repercutiría en el mantenimiento
y ampliación de una base cultural autónoma
sustentable (incluyendo la gestión patrimonial), y
alejaría la posibilidad de explorar caminos más allá
del capitalismo.
133
(vii) Evidenciar que, mediante mayor control territorial

y de recursos, realmente se asegura el Buen vivir,
entendido a la vez como una ideología y como una
práctica concreta en algunas comunidades. Está por
ver, especialmente, si por medio de las CTI se protege
mejor el medio ambiente o todo lo contrario. Es
decir, ¿las CTI harán avanzar ciertamente los artículos
más innovadores de la Constitución de 2008, en el
sentido que la Naturaleza tiene derechos (algo que
está en parte inspirado en el mundo y la cosmovisión
indígenas)?
(viii) Ir más allá de la coyuntura o momento político.

Para que las CTI sean viables, se debería ir más
allá del manejo táctico de negociación partidista
para pasar a un nivel superior de estrategia
política del movimiento indígena y popular para la
implementación efectiva del Estado plurinacional e
intercultural que, como se ha visto, hace avanzar a
la vez la ciudadanía y la democracia interculturales.
Además, junto con la conformación de las CTI se
debe crear o reformar instituciones estatales que
garanticen a todos los niveles los derechos colectivos.
134
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147
Entrevistas y Grupos Focales
Por orden alfabético del nombre.
- Alfredo Viteri, dirigente kichwa amazónico, co

fundador de la OPIP, responsable de coordinar el
trabajo sobre las CTI en ECORAE (Puyo, 19 de abril de
2013).
- Ampam Karakras, dirigente shuar de la CONAIE

(Taisha, 14 de mayo de 2013).
- Celestino Wisum, dirigente indígena shuar y alcalde

del cantón Taisha 2009-2014 (Taisha, 14 de mayo de
2013).
- César Puma, presidente GADM parroquial Ahuano

2014-2019 (Ahuano, 10 de octubre de 2018).
- Efrén Calapucha, técnico de ECORAE (Arajuno, 2 de

septiembre de 2016).
- Grupo Focal de Loreto (Loreto, 10 de octubre de

2018).
- José Wilson Shimpiakat, presidente indígena

parroquial de Tuutinentsa, líder de la propuesta
mancomunada Sevilla Don Bosco, Tuutinentsa,
Pumpuentsa, Huasaga (Tuutinentsa, 7 de enero de
2017).
148
Entrevistas y Grupos Focales
- Juan Aguinda, joven kichwa de Arajuno (17 de enero

de 2019).
- Juan Carlos Mashu, joven shuar del Transkutukú (23

de enero de 2019).
- Lenin Grefa, coordinador por parte de ECORAE del

proyecto de conformación de las CTI de Ahuano y
Chonta Punta, y presidente de la FENAKIN 2017-2010
(Tena, 26 de junio de 2019).
- Lucila Vargas, presidenta de la Asamblea de CTI-

Chunda Punda (Chonta Punta, 2 de julio de 2019).
- Manuel Tukup, procurador del proceso de CTI-

Arajuno (Arajuno, 2 de septiembre de 2016).
- María Yumbo, presidenta de la OCKIL 2018-2019

(Loreto, 10 de octubre de 2018).
- Tito Merino, dirigente kichwa amazónico, co

fundador de la OPIP e impulsor de la CTI Kichwa de
Arajuno (Puyo, 5 de enero de 2017).
- Víctor Hugo Ajila, asesor de la Secretaría General del

Consejo Nacional Electoral (comunicación telefónica,
25 de junio de 2019).
- Wilber Grefa, secretario ad-hoc de la Asamblea

Constituyente de la CTI Indígena y Pluricultural Wami
Loreto a lo largo de 2011 (Loreto, 10 de octubre de
2018).
149
Acrónimos
ACIA Asociación de Comunidades

Indígenas de Arajuno.
CELIR Comisión Especial de Límites
Internos de la República.
CNC Consejo Nacional de Competencias.
CNE Consejo Nacional Electoral.
CODENPE Consejo de Desarrollo de las
Nacionalidades y Pueblos del Ecuador.
CONAIE Confederación de Nacionalidades
Indígenas del Ecuador.
CONAJUPARE Consejo Nacional de Gobiernos
Parroquiales Rurales del Ecuador.
CONALI Comité Nacional de Límites Internos.
CONFENIAE Confederación de Nacionalidades
Indígenas de la Amazonia Ecuatoriana.
COOTAD Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y
Descentralización.
CTI Circunscripción Territorial Indígena.
DINEIB Dirección Nacional de Educación
Indígena Intercultural Bilingüe.
150
Acrónimos
ECORAE Instituto para el Ecodesarrollo Regional

Amazónico.
ECUARUNARI Ecuador Runakunapak Rikcharimuy
(“Movimiento de los Indígenas
del Ecuador”).
FAOICIN Federación Amazónica de
Organizaciones Indígenas, Colonos
e Independientes de Napo.
FEI Federación Ecuatoriana de Indios.
FEINE Consejo de Pueblos y Organizaciones
Indígenas Evangélicos del Ecuador.
FENAKIN Federación Evangélica de Nacionalidad
Kichwa de Napo.
FENOCIN Confederación Nacional de
Organizaciones Campesinas Indígenas
y Negras.
FICEN Federación Indígena del Centro Napo.
FICI Federación Indígena y Campesina
de Imbabura.
FICSH Federación Interprovincial de
Centros Shuar.
FIPSE Federación Independiente
del Pueblo Shuar.
FOASSCAN Federación de Organizaciones Afiliados
al Seguro Social Campesino de Napo.
151
FOCIN Federación de Organizaciones

Campesinas e Indígenas
Independientes de Napo.
FODEPI Fondo de Desarrollo Indígena.
FOIN Federación de Organizaciones
Indígenas del Napo.
GADM Gobierno Autónomo Descentralizado
Municipal.
INEC Instituto Nacional de Estadística
y Censos.
OCKIL Organización de Comunidades
Kichwas de Loreto.
OIT Organización Internacional del Trabajo.
ONG Organización No Gubernamental.
ONHAE Organización de la Nacionalidad
Huaorani del Ecuador.
OPIP Organización de los Pueblos
Indígenas del Pastaza.
OSHE Organización Shuar del Ecuador.
PDOT Plan de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial.
UNESCO Organización de las Naciones Unidas
para la Educación, la Ciencia y
la Cultura.
152

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Ferran Cabrero

Primera edición: 2019

Este Congreso constituyente nombra a los venerables

A los pueblos indios nos han dado diferentes

2. Pueblos indígenas en el Ecuador 17

3. Visión formal de las CTI 40

4. Debate sobre las CTI y limitaciones 62

Entrevistas y Grupos Focales 148

Ecuador no es una nación, ni es probable ni deseable

Aquellas personas y grupos que han llegado primero

antes, en 1789, se había elaborado una carta de derechos

Para los indígenas, el “Proyecto nacional mestizo”, que

reconocimiento de la diferencia, como lo ejemplifica la “IN”

Con las transiciones políticas de los Estados

Nacida gracias a las luchas populares, la Constitución

(y en parte práctica) del Buen vivir que las organizaciones

Con la nueva Constitución, pero especialmente con

avanzando en la llamada “ciudadanía intercultural”, basada

Sin territorio autónomo y sin una situación de mínima

Es así como el Ecuador tiene la oportunidad histórica de

Sin embargo, más allá de posicionamientos partidistas,

Con todo y la importancia del tema es de extrañar,

inspiración desde sus conceptos de ciencia social crítica en

Entonces, con la problemática apuntada más arriba y

El objetivo general de la presente investigación es

1 Una excepción en 2016 es las tesis de postgrado en FLACSO-Sede Ecuador

Una primera sería que las CTI no se han concretado

Esta obra que surge como una inquietud desde por lo

sociales injustas. Así, se da valor a la Historia, al sujeto

Esta intención holística se da a lo largo del texto.

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punto de partida con la visita al Ecuador del etnólogo

[…] él fue invitado por el Instituto Ecuatoriano de

Desde un eco amazónico, Karakras (1988: 636) apunta:

[…] en la medida en que queremos englobar a los

histórico, frente a este dilema, hemos optado por el

En Ecuador el concepto pueblo, importante en el

3 A partir de esta distinción clásica de Barth, podemos añadir otras, como la

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4 Hay una discusión opacada en tiempos de elecciones de si realmente el BDH

Pero, por otra parte, están los graves casos de

De acuerdo con el movimiento social las contradicciones

5 El caso más mediático es la encarcelación del vicepresidente Jorge Glas

neoextractivista de cuño progresista (Gudynas, 2009: 194)