Educación superior gratuita y equidad

Nº 98 José A. Delfino

Noviembre 2002
Documentos de Trabajo Delfino, José A.

Para citar este documento:

Delfino, José A. (2002). Educación Superior gratuita y equidad.
Documento de Trabajo N° 98, Universidad de Belgrano. Disponible en la red:
http://www.ub.edu.ar/investigaciones/dt_nuevos/98_delfino.pdf

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Documentos de Trabajo La gestión financiera de la educación superior

Educación superior gratuita y equidad

Introducción1
El incesante progreso técnico que tuvo lugar desde comienzos de la revolución industrial, asociado a un
creciente empleo de métodos científicos en el desarrollo de productos y en la organización de la producción
ha convertido al conocimiento en un determinante central de la productividad del trabajo. Por este motivo la
educación, y particularmente la superior, tiene hoy un papel protagónico en la determinación del nivel de vida
de un país y por consiguiente en las posibilidades de progreso económico y social de sus habitantes. Eso
significa, en otras palabras, que el bienestar económico de una nación depende de un modo esencial de la
forma en que difunde entre su población los conocimientos, las técnicas y los hábitos de trabajo (Becker,
1996).

La educación impulsa el crecimiento económico pues inculca en las personas una actitud más favorable
hacia el progreso, aumenta su capacidad de adaptación a las exigencias de los mercados laborales moder-
nos, y en general desarrolla los talentos necesarios para lograr un desempeño eficiente en actividades
productivas, tecnológicas y científicas2 . También se piensa que ayuda a lograr una sociedad mas igualitaria,
porque la relación positiva entre educación, productividad e ingresos contribuye a reducir la desigualdad en
la distribución de la riqueza3 . Pero los beneficios que proporciona no terminan allí, pues también mejora la
salud de la población, aumenta el capital humano de los países y eleva el nivel de vida de las familias
económicamente menos privilegiadas, por ejemplo4 .

Los gobiernos contribuyen a financiarla para reducir el costo de estudiar y aumentar su difusión por varias
razones. En primer lugar, porque entienden que no sólo favorece a los estudiantes sino que genera también
beneficios indirectos a toda la comunidad; como las personas no pueden apropiarse de esas externalidades
no las tienen en cuenta en sus decisiones económicas, y por ese motivo demandan una cantidad inferior a
la que sería socialmente óptima. En segundo lugar, porque consideran a la educación un bien meritorio, vale
decir un bien cuya demanda conviene estimular debido a que muchos individuos no alcanzan a valorar
adecuadamente sus beneficios potenciales, y por ese motivo invierten en él menos de lo que correspondería
a una correcta evaluación de sus preferencias. Finalmente, porque también creen que en esa forma facilitan
el acceso de los grupos económicamente menos privilegiados, les permiten mejorar sus ingresos futuros y
contribuyen así a la equidad.

Pero la sospecha de que una educación altamente subsidiada o aún totalmente gratuita podría ser
insuficiente para lograr esa igualdad de oportunidades por la importancia que tienen otros gastos que deben
soportar los estudiantes o por las limitaciones que impone el entorno socioeconómico del que algunos de
ellos provienen dio origen, particularmente en el caso de la educación superior, a numerosos estudios
orientados a determinar quienes son los verdaderos beneficiarios de los subsidios. Este trabajo se orienta
en esa misma dirección. Con esa finalidad examina la importancia de la educación superior y su financia-
miento, analiza las evidencias sobre el efecto redistributivo del aporte público recogidas por algunos trabajos
relevantes, describe los datos que emplea, los cálculos que realiza y los resultados que obtiene, y finalmen-
te presenta un resumen y sus conclusiones.

1. Gustavo A.Panighel tuvo a su cargo el procesamiento de la información básica empleada en el trabajo.

2. En un trabajo pionero Denison (1962) comprobó, por ejemplo, que casi un cuarto de la tasa de crecimiento anual del Producto
Interno Bruto (PIB) de Estados Unidos se debía al aumento en la educación de su fuerza laboral. Asimismo, el formidable progreso
económico de Japón no sólo se explicaría por la acumulación de capital físico, sino también por la importancia de su capital
humano, compuesto por una fuerza laboral bien educada, concienzuda y fuertemente capacitada (Becker, 1996). Un estudio muy
difundido realizado por Barro (1991) y que abarca casi un centener de países, comprobó también que la tasa de crecimiento anual
del PIB en general parece haber estado positivamente relacionada con el capital humano con que contaba cada uno de ellos.
3. Una investigación realizada con datos de Estados Unidos, Canadá y Holanda por Tinbergen (1975) mostró, por ejemplo, que
tanto el nivel de educación como su difusión tenían un considerable impacto redistributivo, pues un aumento en los años de
educación o una disminución en su dispersión reducían las medidas de desigualdad. Otro estudio más reciente, que emplea datos
correspondientes a medio centenar de países, encuentra también que la desigualdad se atenúa con el nivel de educación de la
fuerza laboral, y empeora con su dispersión (Park, 1996).
4. En el primer caso cuando se mide por los efectos nutricionales, tasas de mortalidad infantil y expectativas de vida; en el
segundo, porque generalmente amplía la participación de las mujeres en los mercados laborales, y en el último porque suele inducir
la planificación familiar, por ejemplo.

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La educación superior y su financiamiento

Aunque todos los niveles educativos son necesarios, el superior está adquiriendo un carácter estratégico
en todo el mundo porque tiene una importancia creciente en la formación de una fuerza laboral altamente
calificada (uno de los recursos productivos mas importantes en las economías modernas), debido a que
prepara a las personas para que sean capaces de evaluar, interpretar y adaptarse a las cambiantes exigen-
cias que impone el cada vez mas dinámico progreso técnico5 . Por este motivo, al fuerte aumento en la
demanda proveniente de una población estudiantil cada vez más heterogénea y con necesidades de diversi-
ficación mas variadas, el sistema ha respondido desarrollando una amplia gama de opciones académicas
que descansan en el diseño de nuevos programas universitarios y fundamentalmente en la creación de
variadas instituciones de nivel terciario no universitario (politécnicos, institutos de formación técnico – profe-
sional y colegios comunitarios)6 .

Cuadro 1
El financiamiento de la educación superior en Argentina
Año 1996 – Millones de $

Provincias
Detalle Buenos Aires Córdoba Mendoza Total del país %

Instituciones terciarias no universitarias

Aportes de provincias 213 64 15 528
Alumnos (miles)1 121,5 37,0 7,9 356,1

Universidades nacionales2
Aportes del tesoro nacional 290 112 69 1.476 89
Recursos propios 76 9 2 133 8
Otras fuentes 8 3 3 48 3
Presupuesto total ejecutado 366 124 73 1.667 100
Alumnos (miles) 185,3 90,0 20,8 812,3

Instituciones terciarias no universitarias

Gasto público total3 503 176 84 2.004

Fuente: Ministerio de Cultura y Educación (1996a) y (1996b), Secretaría de Programación Económica y Regional (1999) Notas: 1
Instituciones oficiales y privadas. 2 Universidades de Buenos Aires y Nacional de Córdoba y de Cuyo. 3 Ese año el PIB fue de 272,1
mil millones de pesos.

En Argentina el comportamiento de la educación superior fue parecido, porque los cambios que experi-
mentó en las tres últimas décadas estuvieron esencialmente caracterizados por un fuerte aumento en la
importancia relativa de las instituciones terciarias. En efecto, entre 1970 y 1996 los alumnos universitarios
se cuadruplicaron, mientras que los terciarios no universitarios aumentaron casi diez veces. Como conse-
cuencia de ello ese último año las universidades contaban con 947 mil alumnos y los institutos terciarios
con 356 mil (de los cuales 812 y 233 mil estaban matriculados en instituciones oficiales), un cambio cuali-
tativo en la composición de ese nivel que parece tener consecuencias importantes en el proceso de movili-
dad social que la educación superior suele inducir.

Lo cierto es que la importancia que los gobiernos le asignan los ha llevado a contribuír de modo significa-
tivo a su financiamiento. Los países de la OECD, por ejemplo, destinan a la educación superior el 1,5% del

5. Un mensaje del presidente de Estados Unidos en 1997 declarando que la reforma educativa era la máxima prioridad de su
gobierno, y el objetivo de que todos los norteamericanos cursen en el futuro por lo menos 2 años de estudios postsecundarios,
es un indicador elocuente de la orientación que tendrá la educación (Kane, 1997).
6. Una circunstancia que se explica porque sus planes de estudio son específicos, tienen orientación aplicada y responden mejor
a los requerimientos de los mercados laborales modernos; y porque son mas convenientes para estudiantes con limitaciones
económicas, pues son más cortos que los universitarios e implican menores costos.
7. Además son muy variables, porque son casi nulos en el Reino Unido y Holanda, fluctúan entre un décimo y un cuarto en
Alemania, Francia y España, y son superiores a la mitad en Estados Unidos, Japón y Corea.

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PIB. Pero ese gasto descansa en el aporte público porque los fondos privados, que fundamentalmente
provienen de aranceles y venta de bienes y servicios, son moderados (en promedio representan un quinto del
total)7 . Además, en la mayoría de esos países ese financiamiento público se orienta a la oferta, debido a que
las instituciones educativas reciben, en promedio, el 82% de los fondos totales; un 18% se destina a ayudar
a los estudiantes o sus familias mediante becas, beneficios relacionados con préstamos, incentivos fiscales
y subsidios para gastos de mantenimiento, por ejemplo, y el 1% restante a empresas, asociaciones de
trabajadores y otras entidades (OECD, 1997).

En Argentina la situación es parecida, aunque el gasto público es inferior, pues sólo representa el 0,74%
del PIB, y la proporción dirigida a la oferta casi excluyente, porque la ayuda a los estudiantes es insignifican-
te. Las universidades nacionales, que concentran mas de cuatro quintos de la matrícula de ese nivel,
dependen de los aportes del gobierno nacional. El Cuadro 1 muestra que en 1996 sus recursos propios sólo
representaron el 8% de un presupuesto ejecutado de 1.667 millones de pesos. La educación superior no
universitaria es responsabilidad de las provincias y descansa también en el financiamiento público, porque
las instituciones oficiales reciben aportes que cubren todos sus gastos y las privadas subsidios que les
ayudan a afrontar los de personal (que representan alrededor de nueve décimos del total). Aunque el gasto
global no se conoce por falta de datos sobre los recursos propios, el aporte que realizaron las provincias ese
mismo año ascendió a 528 millones de pesos.

Quiénes pagan y a quiénes beneficia la educación superior?

Aunque es probable que el gasto público orientado a financiar la educación superior gratuita contribuya al
crecimiento económico cualesquiera sean los beneficiarios de la matrícula, la gratuidad podría ser insufi-
ciente para mejorar efectivamente la igualdad de oportunidades y por consiguiente impulsar la movilidad
social. Por una parte, porque para realizar estudios pos – secundarios los alumnos tienen que afrontar
también otros gastos (de mantenimiento y compra de material de estudio, por ejemplo) que suelen ser tan
importantes como los de enseñanza. Por la otra, porque las evidencias también sugieren que la probabilidad
que tienen los jóvenes de los grupos socioeconómicos menos privilegiados de continuar con esos estudios
es muy baja (Delfino, 1998). Por lo tanto, si esos alumnos representan una baja proporción de la matrícula
gratuita, el gasto público en vez de ayudar a igualar oportunidades podría tener un efecto regresivo en la
distribución del ingreso.

El interés por el impacto redistributivo de ese gasto comenzó en Estados Unidos con el célebre trabajo
de Hansen y Weisbrod (1969), quienes comparando los impuestos pagados y los beneficios recibidos por
las familias mediante la educación superior gratuita llegaron a la conclusión de que en California el financia-
miento público tenía un claro efecto regresivo en la distribución de la riqueza, pues las evidencias les
indicaban que “los pobres subvencionaban la enseñanza superior de los ricos”. Explicaron ese resultado
indicando que eso ocurría porque los tributos con los que los que se financiaba eran regresivos, y porque las
familias de menores ingresos recibían subsidios mas bajos debido a que tenían una tasa de acceso a las
instituciones mas costosas relativamente menor (la Universidad de California, los colegios estatales de 4
años y los comunitarios de 2).

Pero al año siguiente Pechman (1970), con los mismos datos, llegó a una conclusión contraria. Un
resultado que se explica porque agregó impuestos progresivos (sobre los beneficios de sociedades y a la
transmisión gratuita de bienes) que en su opinión también se destinaban a financiar la educación superior, y
en lugar de emplear el promedio de impuestos pagados y beneficios recibidos los distribuyó por niveles de
ingresos. Con esas variantes comprobó que los grupos con ingresos inferiores a 12 mil dólares anuales
resultaban beneficiados, que los demás efectuaban contribuciones netas, y que los mayores aportantes
eran quienes tenían ingresos superiores a 25 mil dólares por año.

En otro trabajo posterior Machlis (1973) agrupó a las familias de la ciudad de Nueva York con hijos de 18
a 24 años de edad por niveles de ingreso, calculó el porcentaje que los de cada grupo representaban con
respecto al total y los comparó luego con las proporciones que correspondían a los alumnos matriculados
en la universidad de esa ciudad para la misma escala de ingresos, observando que esa relación era 1 para
el grupo de rentas comprendidas entre 4 y 6 mil dólares y 0,69 y 1,30 para los niveles mínimos y máximos.
Estimó luego los impuestos pagados por las familias de cada escala de ingresos y comprobó que los
subsidios eran positivos para todas, excepto para la superior, y que la mayor redistribución de riqueza se
producía en los colegios comunitarios.
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Con el propósito de analizar los resultados obtenidos por los numerosos trabajos que se sucedieron
desde entonces, una tarea complicada porque las escalas de ingresos seleccionadas difieren o porque en
algunos casos estiman los subsidios en dinero mientras que en otros sólo calculan porcentajes, Leslie y
Brinkman (1996) realizaron un estudio integrativo normalizando los ingresos primero, estimando los subsi-
dios como diferencia entre el valor de la educación gratuita y los impuestos pagados por cada grupo econó-
mico o entre sus participaciones relativas en la matrícula y el sistema tributario después, y comparando los
resultados que obtuvieron de ese modo al final.

Las conclusiones del trabajo, importantes por su generalidad, sugieren que esa forma de intervención del
gobierno “contribuye moderadamente a la progresividad”, pues en 13 de los 14 casos que analizaron tiene un
efecto redistributivo favorable (aunque en uno también podría ser neutro). Por esas razones el financiamiento
público de la educación superior gratuita, agregan, contribuye a mejorar la equidad en la distribución del
ingreso. También insinúan que la clase media es la principal ganadora, porque los sistemas son progresivos
desde las familias con rentas superiores a las de niveles intermedios por un lado, y porque predomina la
regresividad con respecto a los grupos de bajos ingresos por el otro, ya que éstos también ayudan con
pequeños aportes a los de nivel intermedio.

Esas evidencias sugieren además que ese efecto redistributivo está determinado tanto por las condicio-
nes de acceso a la educación superior, como por las características del sistema tributario que genera los
recursos para financiarla. Cuando la participación de los grupos económicamente menos privilegiados de la
población es alta (porque los costos directos son bajos, existen otros instrumentos de ayuda a los estudian-
tes pobres, o los ricos tienen opciones de asistir a instituciones privadas) y los sistemas tributarios progre-
sivos, el efecto redistributivo que buscan los gobiernos tiende a ser mayor. Lo contrario ocurre cuando el
acceso es difícil o los sistemas fiscales regresivos, por ejemplo.

Los subsidios de la educación superior en Argentina

El análisis del efecto redistributivo del gasto público destinado a financiar la educación superior tiene
gran importancia en Argentina, por varias razones. Primero, porque los gobiernos la subsidian a través de la
matriculación gratuita, ya que orientan casi todos sus aportes a las instituciones. Segundo, porque la
importancia de los costos que soportan los estudiantes, asociada a una virtual ausencia de ayuda en la
forma de becas para gastos de mantenimiento o préstamos subsidiados por ejemplo, parecen imponer
fuertes barreras al ingreso de alumnos pertenecientes a grupos socioeconómicos menos privilegiados (Del-
fino y Ponce, 1998). Finalmente, porque los fondos destinados a financiarla provienen de un sistema tributa-
rio con características regresivas.

Las estimaciones orientadas a examinar ese efecto redistributivo descansan básicamente en datos de la
Encuesta Permanente de Hogares (EPH) realizada por el Instituto Nacional de Estadística y Censos en
mayo de 1998 en las ciudades de Buenos Aires, Córdoba y Mendoza, porque en esa onda a los cuestiona-
rios Familiar e Individual, que contienen información sobre el grupo familiar y aspectos laborales, educacio-
nales y económicos de sus miembros, se agregó un módulo referido a Educación, que se ocupa del nivel de
escolaridad de cada persona, el carácter público o privado del establecimiento al que asiste o asistió y las
causas de repitencia o deserción, entre otros temas.

Un análisis preliminar de esos datos parece confirmar los comentarios anteriores, pues sugiere que los
ingresos de los individuos aumentan con su nivel de educación. En efecto, el Cuadro 2 muestra que quienes
tienen nivel universitario ganan, en promedio, mas que los que realizaron estudios secundarios, y éstos que
aquellos que sólo cursaron el primario. También se observa un amplio rango de variación, porque esos
ingresos fluctúan entre 1,9 mil pesos para los universitarios del Gran Buenos Aires y poco mas de doscien-
tos pesos para los que no tienen educación formal en Mendoza. Aumentan, además, con el tamaño de la
población pues los de los porteños con estudios secundarios son mayores que los de los cordobeses, y los
de éstos que los de los mendocinos, por ejemplo.

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Cuadro 2
Nivel de educación e ingresos1
Mayo de 1998 (promedios simples en $)

Nivel de educación Gran Buenos Aires Córdoba Mendoza

Sin educación formal 289 262 231

Primario 525 433 418
Secundario 848 642 667
Terciario 886 563 729
Universitario 1.928 1.078 1.237

Fuente: Elaboración propia con los datos de INDEC (1999). 1 El Primario y el Secundario incluyen a quienes tienen estudios
secundarios incompeltos, o terciarios y universitarios incompletos, respectivamente.

Pero los datos originales sufrieron dos ajustes antes de ser empleados en las estimaciones. El primero
estuvo destinado a corregir el Ingreso familiar per cápita (que se obtiene sumando los ingresos de todo el
grupo y dividiendo ese resultado por la cantidad de miembros) utilizando la metodología que aplica la OECD
con el fin de reflejar las economías de escala que parecen estar asociadas con el consumo de las familias
más numerosas, o que beneficiarían a las que tienen integrantes menores de edad. El ingreso familiar
corregido se obtuvo dividiendo el familiar total por el número de miembros corregidos, que se calcularon a su
vez sumando los integrantes ponderados por 1 cuando se trata del sustentador principal, 0,70 en el caso de
adultos o 0,50 si son no adultos8 .

Además, como muchos individuos no declaran sus ingresos o sólo lo hacen en forma parcial (el 10% en
Buenos Aires, el 17% en Córdoba y el 5% en Mendoza), las encuestas se ajustaron también a fin de asignar
un ingreso imputado a los que no lo consignan. Ese ingreso estimado no es otra cosa que el promedio que
corresponde a quienes trabajan en un establecimiento que pertenece a la misma rama de actividad y tienen
una ocupación similar a la de la persona considerada. Sin embargo, por razones de simplificación esos
ingresos medios se calcularon sólo para 15 grupos formados por 3 categorías ocupacionales denominadas
Dirección, Gestión y Producción y 5 ramas de actividad genéricas que se llamaron Primarias, Industriales,
Comerciales, Servicios y Administración Pública9 .

Luego de esos ajustes las familias se ordenaron conforme a los niveles de Ingreso familiar per cápita y se
agruparon en quintiles. El primero y el último de ellos concentran a las de ingresos bajos y altos, y los
restantes a las de ingresos medios, que aquí se categorizan como pobres, ricos y clase media respectiva-
mente (aunque en algunos estudios el segundo quintil suele también incluírse dentro de la primera de ellas).
En las tres primeras columnas del Cuadro 3 se aprecia que en Buenos Aires el ingreso familiar total ascen-
día a 4,3 mil millones de pesos, que de esa suma el 45% correspondía a las familias ricas, el 7% a las
pobres y el resto a las de clase media (que a su vez concentraban el 15, 27 y 58% de las personas). El
Anexo 1 contiene datos similares correspondientes a Córdoba y Mendoza.

8. Los adultos son los miembros de la familia con más de 14 años y los no adultos los que tienen esa edad o menos, pero en
ninguno de los casos son sustentadores principales (Calero, 1996).
9. Las categorías ocupaciones corresponden al Código 0, a los Códigos 1 y 2 y a los 3 a 9 del Clasificador Nacional de
Ocupaciones del INDEC (1998), mientras que las ramas de actividad abarcan las comprendidas en los Códigos 011 a 142, 151 a
455, 501 a 552, 601 a 749 y 751 a 990 de la Clasificación Industrial Uniforme de todas las Actividades Económicas de Naciones
Unidas (1990), en ambos casos empleadas por el INDEC para codificar las encuestas. Con este ajuste las familias que no
responden se redujeron a sólo 2, 3 y 1% del total.

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Cuadro 3
Alumnos de la educación superior por nivel de ingreso familiar
Gran Buenos Aires – Mayo de 1998 (miles)

Nivel Ingreso Familiar Jóvenes Alumnos Institutos Oficiales Alumnos Institutos Privados
de ingreso (mill. $) (%) 18 a 25 Terciarios Universitarios Total Terciarios Universitarios Total
años
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7=5+6) (8) (9) (10=8+9)

Bajo 291 7 360 10 11 21 2 1 3

Medio bajo 467 11 342 10 35 45 4 7 11
Medio 679 16 363 11 89 100 6 15 21
Medio alto 944 22 303 12 131 143 12 26 38
Alto 1.935 45 263 12 125 137 16 65 81

Totales 4.315 100 1.631 56 391 447 41 114 155

Fuente: Elaboración propia con los datos de INDEC (1998).

En la cuarta columna se presentan los jóvenes de 18 a 25 años, porque es el rango de edades en el que
generalmente cursan sus estudios superiores, y en las restantes los alumnos que declaran realizar estudios
universitarios o de nivel terciario no universitario, según concurran a instituciones oficiales o privadas. Un
ligero análisis de estos últimos datos muestra que en Buenos Aires el segmento universitario controlaba
prácticamente la oferta de educación superior (porque contaba con el 84% de los alumnos), y que las
instituciones oficiales tenían un papel dominante, esencialmente atribuíble al nivel universitario (pues su
población estudiantil representaba el 74% de la matrícula).

Participación relativa en la matrícula y el financiamiento

Para obtener una primera aproximación al impacto redistributivo del gasto público destinado a financiar la
educación superior, con la ayuda de esos datos se construyeron las cinco primeras columnas del Cuadro 4,
que muestran los candidatos potenciales y los beneficiarios efectivos por grupos de ingreso. Allí se aprecia
que los primeros, que se suponen representados por los jóvenes de 18 a 25 años, tienen una distribución
aproximadamente uniforme, porque un 22% de ellos proviene de las familias pobres, un 21% de las que
tienen ingreso medio bajo, y así sucesivamente.

La distribución de los alumnos es bastante diferente, en cambio, porque las familias de los dos quintiles
superiores concentran casi dos tercios de la matrícula (32 y 31%), las del tercero poco más de un quinto y
las de los dos inferiores menos de un sexto, como muestra la columna cinco. Esto indicaría que los princi-
pales beneficiarios de la educación superior gratuita son los ricos; además, aunque esa distribución regre-
siva de los beneficios es común a los niveles terciario y universitario, en las columnas tres y cuatro se
aprecia que en el último es más aguda. Esa evidencia reforzaría la impresión de que los costos que soportan
los alumnos constituyen una fuerte barrera al ingreso, porque los de las largas carreras universitarias son
claramente superiores a los que corresponden a las del nivel terciario.

En las tres columnas siguientes, que presentan las tasas de cobertura calculadas para cada grupo de
ingresos relacionando su partipación en la matrícula con la de quienes tienen la edad para acceder a ella, se
aprecia con más detalle la sobre o sub – representación de cada uno. El coeficiente de 0,22 obtenido para
toda la educación superior dividiendo el 5% que representan los estudiantes de familias pobres con el 22%
que mide la participación de éstas dentro del total de jóvenes indica que están sub – representadas, por
ejemplo, porque su participación relativa es sólo alrededor de una quinta parte de la que correspondería a un
acceso igualitario. La tasa de cobertura de 1,91 para el quintil superior insinuaría, por el contrario, que los
ricos tienen una participación que casi duplica a la equitativa (una regresividad que también proviene esen-
cialmente del segmento universitario).

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Cuadro 4
Los subsidios de la educación superior (%)
Gran Buenos Aires – Mayo de 1998

Nivel Jóvenes Alumnos1 Cobertura Impuestos Subsidio

de ingreso de 18 a 25 Terciarios Universitarios Total Terciarios Universitarios Total pagados implícito
años superior
(1) (2) (3) (4) (5) (6=3/2) (7=4/2) (8=5/2) (9) (10=5-9)

Bajo 22 13 3 5 0,57 0,13 0,22 9 -4

Medio bajo 21 15 9 10 0,70 0,43 0,48 11 -1
Medio 22 18 23 22 0,81 1,02 0,98 16 6
Medio alto 19 26 33 32 1,38 1,80 1,72 22 10
Alto 16 29 32 31 1,80 1,99 1,95 42 -11

Totales 100 100 100 100 1,00 1,00 1,00 100 0

Fuente: INDEC (1998). Las tasas de cobertura se calcularon dividiendo los alumnos (de 18 a 25 años) que asisten a cada rama por
la columna de Jóvenes. 1 Los Terciarios incluyen los alumnos de los establecimientos oficiales y privados.

Pero como ese análisis es parcial porque mide los beneficios de cada grupo económico a través de la
matriculación gratuita pero no tiene en cuenta su contribución al financiamiento, se agregan ahora los
impuestos que pagan con el propósito de conocer el verdadero subsidio implícito. En la penúltima columna
del Cuadro 4, que muestra las participaciones de las familias de la provincia de Buenos Aires agrupadas por
nivel de ingreso en el financiamiento de los estados nacional y provincial calculadas por el Centro de Estu-
dios Bonaerenses (1995) se aprecia, en líneas generales, que los pobres pagan el 9% de los impuestos, los
ricos el 42% y la clases medias el 49% restante.

Comparando luego las participaciones de cada uno de esos grupos en la matrícula y el financiamiento se
obtiene el subsidio que percibe o el aporte neto que realiza (según la diferencia sea positiva o negativa) y que
se registra en la última columna. Allí se aprecia que los resultados son distintos a los que sólo consideran
la distribución de beneficios, porque en este caso las familias del quintil superior efectúan un aporte del 11%
(pagan el 42% de los impuestos y cuentan con el 31% de la matrícula) y las de los dos quintiles inferiores
del 5%, mientras que las de las clases media y media alta reciben subsidios del 6 y 10% respectivamente.
Esto significa que el sistema de educación superior oficial parece tener un efecto redistributivo progresivo
desde los ricos y regresivo desde los pobres, si en esta categoría se incluye también a la clase media baja,
hacia la media, y media alta.

En los casos de Córdoba y Mendoza no es posible llegar hasta este punto, porque no se cuenta con
datos sobre la carga fiscal por grupos de ingreso. Sin embargo, la distribución de los beneficios en el primero
es menos regresiva que en Buenos Aires porque la participación de los pobres es la misma, pero la de la
clase media baja es bastante mayor y la de los ricos mucho menor, como puede comprobarse con ayuda de
los datos del Anexo 1; esa información también muestra que la de Mendoza es mas igualitaria aún. Los
coeficientes de Gini calculados con los mismos datos confirman esos comentarios, pues ascienden a
0,296, 0,212 y 0,139, respectivamente. También los índices de cobertura tienen un rango de variación menor,
debido a que fluctúan entre 0,33 y 1,47 en el primer caso y 0,35 y 1,77 en el segundo, como puede
verificarse con la información comentada.

Beneficios, aportes y subsidios monetarios

Pero como los beneficios medidos por la participación en la matrícula suponen que los costos de los
distintos niveles de la educación superior son los mismos, se trata ahora de mejorar las estimaciones
ponderando los estudiantes por el costo por alumno correspondiente al tipo de institución a la que asisten,
obtenido sumando a los gastos corrientes una estimación de los costos de capital. Los costos corrientes
del nivel terciario se calcularon dividiendo el monto del prespuesto provincial ejecutado por la cantidad de
estudiantes, estimados por la Secretaría de Programación Económica y Regional (1999) y el Ministerio de
Cultura y Educación (1996a). Los del universitario se aproximaron relacionado los gastos corrientes de la

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Universidad de Buenos Aires y de las Universidades Nacionales de Córdoba y de Cuyo con los alumnos
matriculados, en base a datos del Ministerio de Cultura y Educación (1996b)10 .

Los costos de capital, destinados a captar la pérdida de valor de los bienes de uso durable provocada por
el desgaste y la obsolescencia más el costo de oportunidad del capital, suelen estimarse haciendo c = v(d
+ r) donde v es el valor de mercado de esos bienes, d la tasa de depreciación y r la tasa social de interés.
Sin embargo, como esa información es difícil de conseguir, aquí se calcularon empleando la fórmula de una
anualidad del tipo c = v[r(1+r) / (1+r)n-1] en la que v y r tienen el mismo significado que en la anterior y n mide
la vida útil de los bienes (Psacharopuolos, 1985)11 . Los resultados obtenidos, que se presentan en el Cuadro
5, en líneas generales sugieren que los costos unitarios están dominados por los corrientes, y parecen
también disminuír con el nivel educativo.

Cuadro 5
Costos anuales de la educación superior
Año 1996 ($)

Costos por alumno Universidad Provincia

UBA Córdoba Cuyo Buenos Aires Córdoba Mendoza

Costos Corrientes 1.518 1.268 3.359 1.753 1.818 1.518

Costos de Capital 145 138 131 109 103 98
Costos totales 1.663 1.406 3.490 1.862 1.831 1.936

Fuente: Ministerio de Cultura y Educación (1996a) y (1996b) y Secretaría de Programación Económica y Regional (1999).

Con esos costos y la cantidad de alumnos que asisten a las universidades nacionales y a los institutos
terciarios se calcularon luego los beneficios que se muestran en la tercera, cuarta y quinta columnas del
Cuadro 6 para el Gran Buenos Aires. Allí se aprecia que los gastos totales ascienden a 830 millones de
pesos, de los cuales el 78% es distribuído por las universidades oficiales (650 millones) y el resto por las
instituciones terciarias. Los pobres sólo reciben el 5% de esa ayuda (41 millones), los ricos el 31% y las
familias de clase media el 64% restante. Lo mismo que en caso de los porcentajes, esa distribución des-
igual descansa en las características del nivel universitario, cuya participación dominante tanto en la matrí-
cula como en el gasto las proyecta hacia el conjunto. La contribución al financiamiento de la columna sexta
se calculó, a su vez, distribuyendo ese gasto total conforme a la participación de cada grupo económico en
el pago de impuestos.

Finalmente, restando los aportes con los que cada categoría de ingresos contribuye al financiamiento de
los beneficios que recibe medidos ahora por el gasto educativo, se obtiene el subsidio monetario total que se
registra en la séptima columna del Cuadro 5. Allí se aprecia que estos cálculos reproducen el comporta-
miento detectado en el análisis basado en los porcentajes, pues los resultados muestran que las familias
del quintil superior junto a las de los dos inferiores financian a las de clase media y media alta, porque en el
primer caso hacen aportes netos de 88, 30 y 10 millones de pesos anuales y en el segundo reciben
subsidios por 46 y 82 millones, respectivamente.

Pero también sugiere que esas transferencias, que en conjunto ascienden a 128 millones de pesos son
moderadas, porque sólo representan el 15% del gasto público total con ese destino. Sin embargo, los
pobres soportan una carga relativamente mas pesada que los ricos, pues sus aportes equivalen al 73% de
los beneficios que reciben contra el 34% de los últimos, o si se prefiere, representan el 0,9 y 0,4% de sus
ingresos totales. El subsidio anual por familia de la última columna muestra, a su vez, que las del quintil
superior y las de los dos inferiores aportan 123, 42 y 14 pesos por año, mientras que las de clase media y
media alta perciben 64 y 115 pesos, respectivamente.

10. Los gastos corrientes excluyen los destinados a “Equipamiento e infraestructura”.

11. En este trabajo v se consideró igual al valor de los inmuebles y se aproximó multiplicando la superficie por alumno obtenida de
estudios realizados por el Ministerio de Cultura y Educación y la Secretaría de Planeamiento Físico de la Universidad Nacional de
Córdoba (1,5 metros para instituciones terciarias y 2 para las universitarias) por su costo de reposición (600, 570 y 540 pesos por
metro cuadrado en Buenos Aires, Córdoba y Mendoza, respectivamente), la vida útil n se supuso de 50 años y la tasa social de
interés r se consideró igual al 10% anual. El valor de instalaciones, equipos y mobiliario se supuso equivalente a una quinta parte
del de inmuebles.

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Documentos de Trabajo La gestión financiera de la educación superior

Cuadro 6
Los subsidios de la educación superior ($)
Gran Buenos Aires – Mayo de 19981

Nivel Ingreso Beneficio Subsidio implícito

de ingreso familiar Terciarios Univer- Total Aporte S=B=A S/B S/IF Familia
(millones $) sitarios superior (millones $) (%) (%) año ($)
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7=5-6) (8=7/5) (9=7/2) (10)

Bajo 291 23 19 41 71 -30 -73 -0,9 -42

Medio bajo 467 27 58 85 94 -10 -12 -0,2 -14
Medio 679 32 147 180 134 46 26 0,6 64
Medio alto 944 46 217 264 182 82 31 0,7 115
Alto 1.935 52 209 261 349 -88 -34 -0,4 -123

Totales 4.315 180 650 830 830 128

Notas: 1 El Beneficio, el Aporte y el Subsidio implícito son anuales.

Lo mismo que los anteriores, estos resultados muestran que la educación superior gratuita argentina
tiene un efecto redistributivo progresivo desde los ricos, los pobres y la clase media baja hacia las clases
media y media alta, una circunstancia que parece explicarse porque el sistema tributario es progresivo y
porque las participaciones de los grupos económicos aumentan con el nivel de ingreso. Pero también
agregan elementos para el análisis, pues el moderado nivel de subsidios monetarios que detectan permite
pensar que no sería difícil corregir esos efectos redistributivos instrumentando un sistema de ayuda econó-
mica para los pobres y estimulando la expansión de la educación privada para que los ricos tengan mayores
oportunidades de elegir, por ejemplo.

Aunque la falta de datos sobre la carga fiscal por grupos de ingreso para Córdoba y Mendoza tampoco
permitió calcular el subsidio monetario implícito, la distribución de los beneficios medida por el gasto educa-
tivo muestra varias cuestiones interesantes. Por una parte, que los montos totales son bastante inferiores a
los del Gran Buenos Aires, pues ascienden a 143 y 107 millones de pesos respectivamente; por otra parte,
que en esos lugares las universidades nacionales tienen una importancia relativa mayor, porque distribuyen
el 85 y el 87% de esos gastos totales y finalmente, que como en todos los casos la participación de los
distintos grupos de ingreso es muy parecida a la que tienen en la matrícula, la distribución del gasto
educativo también resulta mas igualitaria.

Resumen y conclusiones
El protagonismo que tiene la tecnología en los procesos productivos modernos está confiriendo a la
educación, y particularmente a la superior, una importancia creciente en la determinación del nivel de vida de
un país y por consiguiente en las posibilidades de progreso económico y social de sus habitantes. Todos los
gobiernos contribuyen en distinta medida a financiarla para aumentar su difusión porque entienden que
proporciona beneficios externos a toda la comunidad, que se trata de un bien meritorio, y que de ese modo
ayudan a lograr una sociedad mas igualitaria.

La educación superior no sólo está adquiriendo un carácter estratégico por la importancia que tiene en la
formación de recursos humanos, sino que enfrenta una demanda creciente cada vez mas diversificada, y en
su respuesta está desarrollando una amplia gama de opciones académicas. Aunque los países avanzados
destinan una proporción significativa de sus recursos a financiarla, el gasto educativo descansa en aportes
públicos orientados a la oferta. Sin embargo, la sospecha de que éstos podrían ser insuficientes para lograr
la igualdad de oportunidades dio origen a numerosos estudios orientados a determinar quienes son los
verdaderos beneficiarios de esos subsidios, cuyos resultados sugieren que esa intervención del gobierno
contribuye moderadamente a la progresividad.

Con el propósito de obtener evidencias similares para Argentina este trabajo agrupa a las familias de
acuerdo a sus niveles de ingreso, calcula los beneficios implícitos que obtienen mediante la matriculación
gratuita y su contribución al financiamiento a través del pago de gravámenes, y estima por diferencia los

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Documentos de Trabajo Delfino, José A.

subsidios que recibe cada grupo (comparando las participaciones en beneficios y aportes primero, y los
valores monetarios asociados con esos conceptos después). Los resultados que obtiene considerando sólo
los porcentajes de matrícula sugieren que los ricos, junto a la clase media alta, son los que mas se benefi-
cian. Sin embargo, cuando también se incluye la contribución porcentual de cada grupo al financiamiento
del sistema los resultados son distintos, porque en este caso son los ricos, los pobres y la clase media baja
quienes subsidian a las clases media, y media alta.

Los subsidios calculados restando de los beneficios monetarios implícitos que recibe cada uno de los
grupos de ingreso los gravámenes que paga confirman esos resultados, pues los montos totales de las
transferencias sugieren que las familias del quintil superior y de los dos inferiores financian a las de clase
media, y clase media alta. Pero también muestran que el impacto redistributivo de esas transferencias
globales es moderado. Además, aunque el subsidio anual por familia es bajo, los pobres soportan una carga
relativamente mas pesada que los ricos porque sus contribuciones representan una proporción mayor, tanto
de los beneficios que reciben como de sus ingresos familiares.

En síntesis, entonces, la educación superior gratuita parece tener en Argentina un moderado efecto
redistributivo progresivo desde los ricos y regresivo desde los pobres (si en esta categoría se incluye tam-
bién a la clase media baja) hacia las clases media, y media alta. Además, ese impacto redistributivo se
explicaría porque el sistema tributario es progresivo, los pobres tienen dificultades para acceder a la educa-
ción superior, el sector privado ofrece buenas opciones a los ricos, y las clases media y media alta son
usuarios intensivos del sistema. Pero esas evidencias también sugieren que la contribución a la igualdad de
oportunidades podría mejorarse con un buen sistema de ayuda económica a los pobres, y mayores oportu-
nidades de educación privada para los ricos.

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Documentos de Trabajo La gestión financiera de la educación superior

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Notas

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