TEMAS CENTRALES DE LA REFORMA EDUCATIVA

EN AMÉRICA LATINA: DESCENTRALIZACIÓN, AUTONOMÍA

ESCOLAR Y EL PROYECTO EDUCATIVO INSTITUCIONAL

Piedad Caballero Prieto*

INTRODUCCIÓN ción, cuyas reflexiones y análisis están

basados en resultados de investigaciones
En América Latina la descentralización que hemos adelantado en el Instituto
es una de las estrategias que han desper- SER de Investigación1, en las cuales se ha
tado gran interés para el cambio de los abordado el tema, observando su desa-
sistemas educativos frente a la crisis re- rrollo a nivel del departamento, del mu-
gistrada en la región. Crisis que, como nicipio y de la institución escolar, enfo-
comenta Viola Espínola (1994), se confi- cados hacia el propósito de conocer los
guró en la década de los noventa, como efectos de esta política educativa en di-
consecuencia de la reducción del gasto chos ámbitos.
público en educación, la caída de los
indicadores de calidad de los sistemas El análisis se enmarca en el contexto
educativos y la pérdida de la credibili- regional y se concluye señalando leccio-
dad en la educación como vehículo de nes aprendidas y algunas recomenda-
desarrollo. Lo anterior mostró en la des- ciones.
centralización educativa una opción
para mejorar los servicios y la calidad de
1. EL CONTEXTO REGIONAL
la educación, la posibilidad de compar-
tir el poder con los ciudadanos y de ace- La descentralización educativa en Amé-
lerar el ritmo del desarrollo nacional rica Latina significa un cambio de pa-
transfiriendo poder a los niveles de ad- radigma que busca responder a los re-
ministración local y regional a través de querimientos y demandas de finales de
la toma de decisiones educativas y la siglo, relacionados con el vínculo entre
responsabilidad por sus decisiones. desarrollo económico y la capacidad del
He ahí el interés en el presente ar- recurso humano. De igual manera, se
tículo por el tema de la descentraliza- relacionan con la necesidad de promo-

* Directora del Área de Educación Instituto SER de Investigación. Directora del Programa de Promoción
de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe, Preal, en Colombia.
1 a. "Los procesos de transformación de la gestión educativa en el marco de la descentralización".
Proyecto regional en el que participaron Argentina, Brasil, Chile y Colombia", 1994-1996. b. "La
autonomía escolar en el marco de la descentralización". Proyecto regional en el que participaron
Argentina, Brasil, El Salvador, Perú y Colombia, bajo la coordinación de CIDE, en Chile.
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ver nuevas formas de participación ciu- bles, propios de un contexto descentra-

dadana en el marco de la existencia de lizado.
mercados abiertos, que configuran, como
lo expresa Viola Espínola (1995:3), un Estos desafíos, infortunadamente,
nuevo patrón de demandas sociales, po- son enfrentados en condiciones poco fa-
líticas y económicas, que canalizan ha- vorables por las circunstancias econó-
cia la educación expectativas muy ambi- micas en que se encuentran los países de
ciosas. la región. La demanda por la educación
se da en un momento en que éstos tie-
La descentralización está intrínseca- nen grandes compromisos internos y
mente relacionada con la democracia, con la deuda externa, lo que genera una
dadas las expectativas de participación lucha entre los sectores por acceder a los
y control social que genera, dimensiones, recursos. Pelea frente a la cual la educa-
a su vez, percibidas como la fuente de ción se encuentra mal posicionada. De
mayor eficacia, mayor eficiencia, mejor otro lado, las medidas que se han esta-
calidad y mayores recursos para la edu- blecido delegan responsabilidades ha-
cación. cia las localidades y las familias, pero no
han sido acompañadas de instrumentos
necesarios para comprender y atender
Significa crear las condiciones edu-
las diferencias entre capital cultural y
cacionales, de capacitación, de gestión e
económico, que la descentralización
incorporación del progreso científico-
tiende a acrecentar. Finalmente, los con-
tecnológico que hagan posible la trans-
tenidos educativos, en varios de los paí-
formación de las estructuras productivas
ses, aún no han sido modificados para
de la región, en un marco de progresiva
dar una educación adecuada a la diver-
equidad social, como lo plantea la Ce-
sidad de la población, ni han incorpora-
pal-Unesco en 19922. Lo anterior, en tér-
do los avances tecnológicos que el nue-
minos educativos, significa asegurar la
vo modelo de desarrollo exige.
prestación de un servicio educativo de
calidad para que todos los estudiantes
reciban una formación que los prepare La lógica de la descentralización
para desempeñarse activa y eficiente-
Otro tema que a nivel regional ha gene-
mente; que haya una distribución más
rado interés frente al proceso ha sido el
homogénea de los saberes que circulan
detectar las lógicas existentes detrás de
en la escuela, a fin de acortar la brecha
los argumentos de la descentralización.
que esto genera entre ricos y pobres, y
Según J. Casassus (1995),
para que desde el sector se promueva
y oriente el cambio, ambiciosamente Los sectores ligados a medios internacio-
planteado en el documento de la Cepal- nales y agendas de crédito tienden a en-
Unesco. Lo anterior supone la existencia fatizar la racionalidad económica detrás
de sistemas educativos abiertos y flexi- de las medidas de descentralización, los

2 Educación y conocimiento: eje de la transformación productiva con equidad. Cepal-Unesco, 1992.

62 • Colombia Internacional 46

expertos latinoamericanos tienden a so- política se encuentra dentro de una lógi-

breinterpretar el interés de los gobiernos ca de la participación que, a diferencia
por los procesos de democratización y de la lógica de la calidad educativa, apa-
por facilitar la participación e integración rece en forma explícita en las políticas de
de las bases sociales a los procesos educa- descentralización en la mayoría de los
tivos3. países de la región. Este enfoque signifi-
V. Espínola, señala cuatro raciona- ca, para algunos, un fuerte impulso para
lidades que vale la pena examinar en mejorar los niveles de calidad de vida,
cada una de las experiencias nacionales. las expectativas de movilidad social y
Estas son: la económica, la instrumental, para diferenciar las identidades locales.
la educativa y la política. La descentralización y la democratiza-
ción de las sociedades se observan muy
La económica está regida por la ne- relacionadas en estos países, e inspiran
cesidad de reducir el gasto público. En muchas de las reformas de los Estados
este contexto resultaban muy atractivas que incluyen la del sistema educativo.
las alternativas de transferir parte de las
responsabilidades financieras a los go- Creación de Preal
biernos locales, a las familias, al sector
privado e incluso a agencias donantes Este ámbito de reflexión dio inicio al
internacionales. Por su parte, el argu- Programa de Promoción de la Reforma
mento de la instrumental se centra en Educativa en América Latina, Preal, bajo
mejorar la eficiencia en el uso de los re- la coordinación del "Diálogo Interame-
cursos disponibles en la provisión de un ricano", en Washington, y la "Corpora-
servicio educativo, para tratar de resol- ción de Investigaciones para el Desarro-
ver el problema relacionado con el dete- llo", Cinde, cuyo propósito central es
rioro de los indicadores de calidad y de promover el diálogo público y abierto
efectividad. La educativa tiene el objetivo entre diferentes actores (partidos políti-
de mejorar la calidad de la educación, cos, la Iglesia, los medios de comunica-
vinculada fuertemente a los procesos ción, los sindicatos y los empresarios)
pedagógicos internos, como preocupa- que tradicionalmente no han participa-
ción no sólo frente a la caída de los indi- do en el debate sobre los temas educati-
cadores de calidad, sino a la creciente vos y menos en los relacionados con la
diferencia entre regiones, localidades, política educacional y la reforma del
escuelas y la diversidad cultural en to- sector. El diálogo busca contribuir a me-
das estas instancias; aspectos que no es- jorar la calidad y equidad de la edu-
taban siendo contemplados en los pro- cación a través de varias alternativas4, y
cesos y metodologías pedagógicos. La poner especial atención a los temas es-

3 En Viola Espínola, La construcción de lo local en los sistemas educativos descentralizados. Santiago de Chile,
1995.
4 A nivel de calidad, estas alternativas giran alrededor de cómo mejorar los estándares sobre rendi-
miento académico, propender porque la población logre más años de escolaridad, más tiempo de
 Reforma educativa en América Latina • 63

tratégicos para avanzar exitosamente en procesos de gestión más participativos,

la reforma, entre ellos la descentrali- se encontró que este proceso ha promo-
zación y la autonomía escolar, recomen- vido una mayor inequidad debida a la
dados en el informe "El futuro está en forma como se focalizan y asignan los
juego", de la "Comisión Internacional recursos. La anterior conclusión se con-
sobre Educación, Equidad, Competitivi- virtió en hipótesis de trabajo en estudios
dad" (1998). posteriores, tal como el "Programa de
Investigación sobre Reformas Sociales
Estudios regionales en Educación y Salud en América Latina
y el Caribe", en el cual el tema de la ine-
quidad continúa siendo una gran preo-
En el estudio regional "La transforma- cupación en la región, pese a los avances
ción de los procesos de gestión en el observados en los campos pedagógico,
marco de la descentralización", realiza- administrativo y financiero, pues no se
do en Argentina, Brasil, Chile y Colom- observa una propuesta real que resuel-
bia, se observó que existen distintos gra- va este problema, asociado íntimamente
dos de descentralización que obedecen con la pobreza.
a períodos históricos diferentes, refleja-
dos en procesos de transferencia y dele-
gación de funciones desde los niveles 2. LA DESCENTRALIZACIÓN Y LA GESTIÓN
centrales hacia instancias del nivel local EDUCATIVA EN COLOMBIA
y de sectores de la sociedad, tales como
centros académicos, ONG, grupos reli- Hacia 1995 se adelantaron en el país dos
giosos, empresas y familias. Las caracte- estudios sobre el tema, uno del Banco
rísticas de los países federales, como Ar- mundial y el Departamento Nacional de
gentina y Brasil, y los unitarios, como Planeación sobre "La capacidad de los
Chile y Colombia, marcan la diferencia gobiernos locales: más allá de la asis-
en las modalidades de implementación tencia técnica", cuyos objetivos fueron
de las políticas y en las formas a través determinar el nivel de desarrollo de la
de las cuales los gobiernos locales y la capacidad requerida para el buen de-
sociedad civil asumen las nuevas res- sempeño de las nuevas competencias
ponsabilidades delegadas. Pero, inde- asignadas a los municipios desde 1988, e
pendientemente de las diferencias, que identificar la manera mediante la cual
radican básicamente en las capacidades los municipios han desarrollado su ca-
previas para asumir las nuevas funcio- pacidad de desempeño. El segundo es-
nes, en la estructura específica de los sis- tudio del Instituto SER de Investigación,
temas, en las condiciones normativas "Transformación de los procesos de ges-
propias y en la apropiación cultural de tión en el marco de la descentralización",

permanencia en la institución escolar, mejores procesos de formación inicial y de capacitación de los

docentes y relaciones más cercanas entre la escuela y la comunidad. En términos de equidad, más
disponibilidad de recursos para el sector, mejor distribución de estos recursos entre los niveles y
asignación de más recursos por alumno, especialmente los del nivel de básica primaria.
64 • Colombia Internacional 46

fue realizado como parte del proyecto La descentralización, como todo

regional ya mencionado, cuyo propósi- proceso de cambio, tiene sus propios
to fue identificar modelos de gestión tiempos, dinámica y complejidad. Se
descentralizada en educación y analizar construye paso a paso y el papel de las
las articulaciones existentes entre el Es- normas es abrir camino e inducir el pro-
tado y la sociedad civil, como alternati- ceso. Una vez en marcha, lo que entra
vas para la solución solidaria de los pro- en juego son las iniciativas y potenciali-
blemas de la educación y como opción dades locales que enriquecen el proceso
para diseñar nuevas formas de gestión y le imprimen su propio carácter. Es na-
educativa. tural que se presenten dificultades, las
cuales, en lugar de perjudicar, enrique-
De los hallazgos del estudio realiza- cen. Lo que no pueden es convertirse en
do en el Instituto SER de Investigación obstáculos, sino que deben verse como
vale la pena resaltar la idea de que la una oportunidad para estimular el desa-
descentralización, más que un marco rrollo de iniciativas innovadoras y crea-
normativo, es un proceso cultural, so- tivas que muestren los talentos y las ha-
cial, político y económico, y que sus re- bilidades locales.
sultados deben verse de manera inte-
gral en una perspectiva más de mediano
y largo plazo. Ventajas y desventajas de
la descentralización
Esta perspectiva demanda, en su im- Ventajas
plementación, poner atención, además
de los aspectos técnicos y operativos A la descentralización, en general, se le
propios del desarrollo de la norma, a la reconocen más ventajas que desventa-
promoción y estímulo de procesos de jas. Entre las primeras, desde el nivel te-
orden cultural que contribuyan a modi- rritorial, se destacan algunos aspectos
ficar las actitudes, a superar la renuencia relacionados con lo financiero, lo admi-
al cambio, la indiferencia a participar ac- nistrativo y lo político; a nivel de la ins-
tivamente en la toma de decisiones y la titución escolar, la autonomía, la cali-
burocratización de la administración; a dad, la cobertura, la participación y el
tener una mayor precisión en las nor- liderazgo.
mas y superar las contradicciones jurídi-
A nivel de las entidades territoriales,
cas; a aceptar que las nuevas reglas de
en lo financiero, se mencionan la mayor
juego modifican las relaciones de poder,
disponibilidad de recursos a través de la
lo que implica acciones y decisiones en
utilización de los mecanismos de la cofi-
beneficio del bien común en las cuales
nanciación, la posibilidad de realizar
se reconozcan los intereses de las comu-
convenios con el sector privado y la obli-
nidades, en donde primen la coopera-
gatoriedad de utilizar un mayor porcen-
ción y una ética civil que permitan am-
taje de los recursos transferidos a inver-
pliar la solidaridad y desarrollar una
sión.
mayor capacidad técnica y de gestión
por parte de las entidades territoriales y En lo administrativo, el mejoramien-
del nivel central. to, más a nivel del municipio que del de-
 Reforma educativa en América Latina • 65

partamento, de la capacidad de gestión, Institucional, reorientar el currículo

el incremento en los mecanismos de y, por ende, las metodologías en tor-
control, la disminución de los trámites y no de prácticas docentes que permi-
la agilización en los procesos de contra- ten una participación más activa de
tación; consecuencia del uso de criterios los alumnos en su proceso de apren-
más técnicos y menos políticos, los cua- dizaje, en su experiencia escolar, en
les permiten el desarrollo de acciones la toma de decisiones y en la resolu-
orientadas a mejorar la calidad de la edu- ción de los conflictos.
cación, mayor cobertura, mejor presta- Mejoramiento de la calidad, en la
ción del servicio educativo y promoción medida en que hay una mayor con-
de las actividades de planeación. ciencia sobre la necesidad de dar res-
puesta a las necesidades de los alum-
En lo político, se reconoce que per-
nos y de la comunidad, al tener en
mite un acercamiento del Estado a la co-
cuenta el entorno socioeconómico y
munidad, lo que posibilita un mayor co-
cultural para mejorar la calidad de
nocimiento de la problemática local,
vida de las personas, al promover la
aumenta el nivel de compromiso de las
innovación para el logro de mejores
autoridades locales y genera conciencia
procesos de aprendizaje y al orientar
sobre el papel protagónico que deben
nuevas formas de capacitación de los
desempeñar en conjunto autoridades y
docentes.
comunidad en la solución de los proble-
mas que los afectan. Otras ventajas son Ampliación de la cobertura, vía me-
el fomento de la participación, el desa- joramiento de la calidad y de la capa-
rrollo de la autonomía y el incremento cidad de ampliar la oferta a quienes
del bienestar personal (por ejemplo, la por una u otra razón no acceden o
garantía de una estabilidad laboral y el están fuera del sistema, como respues-
desarrollo de actividades permanentes ta a la necesidad de organizar la
de capacitación). educación básica obligatoria de nue-
ve años, lo que genera nuevas de-
Las ventajas que los actores consul- mandas.
tados perciben del proceso podrían in- Mayor participación de los diferen-
dicar la legitimidad, la aceptación y el tes estamentos en la vida institucio-
conocimiento que se tiene sobre las po- nal, no sólo en el ámbito de los meca-
sibilidades que brinda el promover el nismos creados para ella como el
cambio y la transformación del nivel lo- Gobierno Escolar, el personero estu-
cal a través de la descentralización. diantil y las diferentes asociaciones,
En las instituciones, como aspectos sino en la construcción del PEÍ y en
positivos se destacan: las acciones para su desarrollo, tales
como la articulación con otras insti-
• Mayor autonomía de la institución tuciones u organizaciones, sin afec-
en la medida en que se delega la tar su autonomía institucional.
competencia para definir políticas Liderazgo en muchas ocasiones del
internas, orientar y desarrollar accio- director, en la perspectiva de mejorar
nes a partir del Proyecto Educativo los procesos de gestión escolar. Éste
66 • Colombia Internacional 46

se refleja en la capacidad de resolver parte de la nación; el hecho de que

problemas y promover los mecanis- sólo los municipios mayores de
mos de participación orientados a la 100.000 habitantes puedan gestionar
toma de decisiones y es ejercido den- directamente los recursos del situa-
tro y fuera de la institución educati- do fiscal y que los municipios no
va. Internamente, ayuda a mejorar el puedan utilizar los recursos de trans-
clima organizacional a través de la ferencia de los ingresos corrientes de
forma como se toman las decisiones la nación para el cubrimiento de gas-
y se desarrollan procedimientos para tos de funcionamiento5, ya que un
implementar los programas, para so- alto porcentaje de municipios histó-
lucionar conflictos y superar obstá- ricamente ha dependido del nivel
culos en el proceso. Externamente, central para ello.
se establecen contactos con otras or- Se señalan otros obstáculos relaciona-
ganizaciones o autoridades muni- dos con nombramientos clientelistas;
cipales para conseguir apoyo finan- la falta de asesoría, de asistencia técni-
ciero, pedagógico y técnico y para ca y de capacitación para entender las
recibir asesoría y orientación, a fin de lógicas de la descentralización educa-
mejorar los procesos institucionales. tiva; el hecho de que se entreguen res-
• Se destaca el hecho de que se ha faci ponsabilidades sin que existan las con-
litado la adquisición de recursos físi diciones requeridas para asumirlas,
cos, se ha permitido la ampliación de pues reconocen la falta de capacidad
la planta de personal cuando se re técnica para responder adecuada-
quiere, y se ha mejorado la planta fí
mente a las nuevas demandas. Falta
sica. Se valora la posibilidad de bus
de precisión en las responsabi-
car solución a los problemas en una
lidades asignadas a la nación, al de-
instancia más cercana, como lo es el
municipio. partamento y al municipio, lo cual
genera confusión en las relaciones
entre los niveles; interferencia del
Desventajas departamento en el manejo de asun-
En el ámbito territorial, como desventa- tos propios del municipio y la pro-
jas, se señalan: blemática creada frente a la adminis-
tración del personal docente, por la
• El desfase entre el monto de los re existencia de criterios y regímenes
cursos asignados y las responsabili distintos entre docentes nacionales,
dades cedidas; el incumplimiento en nacionalizados y municipales; ca-
el envío de las transferencias por rencia de procesos evaluativos, en

5 Una sentencia de la Corte Constitucional prohibió que los recursos de transferencia a los municipios
provenientes de los ingresos corrientes de la nación se pudieran utilizar para pago de gastos de
funcionamiento. Inicialmente, de acuerdo con lo planteado por la Ley 60 de 1993, en los primeros
años de la descentralización los municipios podían utilizar un porcentaje de dichos recursos para
cubrir tales gastos.
 Reforma educativa en América Latina • 67

parte por la ausencia de planes de to, mejorar la planeación, racionalizar el

desarrollo y por la costumbre de no gasto, capacitar a los funcionarios muni-
rendir cuentas ante nadie. cipales e introducir prácticas de geren-
En los establecimientos educativos, cia moderna, a fin de lograr un manejo
como desventajas, se expresan: más eficiente de los recursos. Dentro de
las opciones para incrementar los ingre-
• El no beneficiarse de manera directa sos contemplan el adoptar medidas ad-
con la asignación de los recursos pre ministrativas y financieras, tales como
vistos para el sector a nivel local, pro mejorar el recaudo de impuestos, crear
ducto final de las transferencias de conciencia en la población sobre la im-
recursos del nivel central al departa portancia de pagarlos, sistematizar el
mental, de éste al municipal, y del área de las finanzas, ordenar y progra-
municipio a la institución escolar. Se mar los ingresos, reajustar tarifas de ser-
cuestiona la asignación de responsa vicios públicos, actualizar el catastro,
bilidades, sin recursos y sin apoyos disminuir la transferencia de los recur-
técnicos y pedagógicos, lo que lleva sos al Concejo Municipal, crear sistemas
a que el proceso se perciba como una de fiducia, hacer uso de los mecanismos
estrategia financiera frente a la inca de cofinanciación, pensar en estrategias,
pacidad del Estado para resolver es como reubicación de docentes y promo-
tos problemas. ción de la veeduría ciudadana.
• La falta de infraestructura para aten
der la demanda y ampliar la cobertura
3. LOGROS EN EL PROCESO DE
de la educación básica; la escasa ca
DESCENTRALIZACIÓN
pacitación y asesoría frente a las im
plicaciones de la ley. Los diferentes actores consultados per-
• Los docentes consideran que es una ciben logros tanto en aspectos adminis-
mayor exigencia laboral con la mis trativos como pedagógicos.
ma retribución salarial y poco estí
mulo a la investigación. Se destaca la
resistencia a los procesos evaluativos Logros administrativos
en general y la escasa participación
de la comunidad educativa en ellos. En lo administrativo, destacan aspectos
• Sin embargo, ven la descentralización relacionados con la planeación y la parti-
como un proceso que va en camino y cipación de la comunidad en la elabora-
opinan que hay mucho por recorrer, ción de los planes de desarrollo educati-
sobre todo desde el punto de vista fi vo. Los planes se basan en diagnósticos
nanciero y presupuestal. que buscan dar respuesta y solución a
los problemas, lo que apunta a la toma
Los alcaldes, por su parte, plantean de decisiones por iniciativa de la comu-
estrategias orientadas a beneficiar la nidad. Casi todos los municipios repor-
gestión, tales como la reducción del gas- taron haber formulado planes de desa-
to y el incremento de los ingresos muni- rrollo para el sector educativo. A través
cipales a través de acciones, como reducir de la planeación se ha reconocido la
la nómina y los gastos de funcionamien- problemática local, pero para la imple-
68 • Colombia Internacional 46

mentación de los proyectos consideran Según los rectores, la apertura a la

que aún existe exceso de trabas y de bu- democratización de las instituciones
rocracia en los organismos que definen educativas por la participación de la
la asignación de los recursos. Según los comunidad en la toma de decisiones
directores de los núcleos educativos, se y la vinculación de los padres de fa-
organizan actividades a través de los milia en diversas actividades escola-
planes y se establecen cronogramas de res. Asimismo, la búsqueda del mejo-
trabajo elaborados por diferentes comi- ramiento de la calidad del servicio y
tés. En los establecimientos educativos, de la educación, gracias a la posibili-
según los rectores, se realizan labores de dad de ampliar la intensidad horaria,
planeación, diseño de políticas internas una mayor permanencia de los estu-
y planeación de los aspectos pedagógi- diantes en el plantel, la profesionali-
cos, con participación de la comunidad zación docente, el aumento de co-
en algunos casos. bertura en preescolar y en básica
Se podría decir que a nivel local se secundaria, la humanización de la
está construyendo una nueva cultura de educación a través del cambio de re-
la planeación y de la participación. Esto laciones entre los maestros, los alum-
podría indicar que con el proceso de nos y los padres de familia y la preo-
descentralización se ha iniciado el desa- cupación de la institución por dar
rrollo de la autonomía local, se ha incen- respuesta a las necesidades de la co-
tivado la creatividad y la iniciativa de los munidad; el impacto positivo en la
municipios y se está superando el mo- gestión administrativa, reflejado en la
delo de planeación rígida y orientada búsqueda de recursos para el mejo-
por el nivel central, la cual no respondía ramiento de las instalaciones educa-
a las necesidades locales. Sin embargo, tivas, la adquisición de textos, ma-
el proceso es afectado por la carencia de teriales y equipos. La Ley General de
información; la poca que existe presenta Educación es considerada como una
vacíos e inconsistencias que impiden el invitación al cambio y un reto para
análisis confiable y la toma de decisio- las autoridades municipales y para la
nes acertadas. comunidad, en general. Para los
El aspecto más positivo en relación docentes, significa un cambio de
con la administración de la educación es actitud y una mayor comprensión
el hecho de que los mandatarios muni- frente a las situaciones educativas y
cipales están dando mayor relevancia a de aprendizaje de los alumnos, el de-
la educación. Para muchos de ellos, ésta sarrollo de iniciativas pedagógicas,
se ha constituido como una prioridad algunas de las cuales se venían ade-
dentro de su plan de gobierno. lantando con anterioridad a la Ley
General, entre las que se destacan la
orientación de los procesos de apren-
Logros pedagógicos
dizaje, la organización del tiempo en
En lo pedagógico, los logros destacados el aula, la aplicación de enfoques
por los diferentes actores son: constructivistas, los cambios en las
 Reforma educativa en América Latina • 69

prácticas pedagógicas, el desarrollo lidad de la reorganización interna y, fi-

de metodologías participativas, el fo- nalmente, en el ámbito de lo pedagógi-
mento a la investigación, el trabajo co, la que invita a modificar la cultura
por proyectos, el desarrollo de pro- institucional en aras de mejorar y cuali-
yectos comunitarios y de aula, las ficar los procesos escolares y formativos
salidas pedagógicas, la integración para transformar la educación, la escue-
de materias y la semestralización de la, la enseñanza y el aprendizaje, pers-
áreas como matemáticas y español, y pectiva en la que se ubica Colombia. De
el apoyo a las iniciativas de orden na- ahí que el foco de atención en el estudio
cional como la educación ambiental, "Autonomía escolar en el marco de la
la educación sexual, la implementa- descentralización"6 se centrara en la ins-
ción de la informática, la enseñanza titución escolar y produjera las reflexio-
de una lengua extranjera y los cam- nes que se describen para el caso colom-
bios en la evaluación del alumno. biano.

4. LA AUTONOMÍA ESCOLAR Y EL El caso colombiano

PROYECTO EDUCATIVO
INSTITUCIONAL EN EL MARCO En el caso colombiano, pensar en los
DE LA DESCENTRALIZACIÓN Proyectos Educativos Institucionales,
PEÍ, es pensar la autonomía escolar, en la
La autonomía escolar es eje de la des- medida en que está relacionada con
centralización y de la reforma educati- procesos de autorregulación y autoor-
va, abordada de diferentes formas y sus ganización para construir el PEÍ. Por esta
avances han dependido de los desarro- razón, la preocupación consistió en in-
llos de cada una de las instituciones. dagar sobre lo relacionado con la cons-
trucción del PEI, ejercicio a través del
Frente al concepto y práctica de la cual se repiensa la institución escolar y
autonomía existe una gran diversidad el sentido de la escuela para redefinir su
de percepciones. En algunos casos, el razón de ser, su campo de acción y ejer-
énfasis recae en una autonomía finan- cer la autonomía.
ciera interpretada en el hecho de que las
instituciones asuman la responsabilidad Los hallazgos del estudio permiten
de su subsistencia. Otra más es de orden señalar que cuando en una institución
político, representada en la búsqueda se dan las condiciones como las encon-
de la redistribución del poder, a fin de tradas en las experiencias estudiadas,
generar ambientes más democráticos los procesos y los resultados pueden ser
para superar la verticalidad y burocrati- similares. De éstos vale la pena destacar
zación del sistema; una administrativa, algunos aspectos específicos que ilus-
visión desde la cual sólo se ve la posibi- tran el proceso adelantado en el país y el

6 Piedad Caballero R, et al. "La autonomía escolar y el Proyecto Educativo Institucional en el marco de
la descentralización". Instituto SER de Investigación. Santafé de Bogotá, D. C, 1998.
70 • Colombia Internacional 46

avance de la comunidad educativa en es un proceso, que los efectos más rele-

esta línea, en particular. vantes son: la participación, el cambio
de actitud y el mejoramiento en el clima
El PEI según los diferentes actores organizacional, en la calidad de la edu-
cación y en el rendimiento académico.
El PEI es considerado, según la concep- (Gráfica).
tualización hecha por los diferentes ac-
tores, como la oportunidad para mejo-
rar la educación, la institución y los Factores asociados con el rendimiento
procesos pedagógicos y organizaciona- académico
les; como promotor del cambio, de la Los diferentes actores relacionan con el
participación, la reflexión y la acción, a mejoramiento del rendimiento acadé-
partir de la definición de necesidades mico los aspectos que se mencionan a
concretas detectadas en el análisis sobre continuación, aunque no son coinciden-
los problemas existentes en la institución; tes con los que técnicamente se denomi-
como un proceso abierto a la comuni- nan "factores asociados al logro". En al-
dad que mejora las relaciones entre sus gunos aspectos, existen concordancias
miembros, promueve la convivencia, entre directivos, maestros, alumnos y
los valores y proyecta la institución con padres; en otros, sólo se presentan en al-
visión de futuro. En síntesis: como la gunos de los actores y hay otros que úni-
carta de navegación de la institución. camente son mencionados por cada uno
de los estamentos, que al parecer indi-
Efectos del PEI can su preocupación central y específica
y podrían reflejar lo que cada uno espe-
Hay una coincidencia en el reconoci- raría de manera especial.
miento entre directivos, docentes, alum-
nos y padres de familia, especialmente Para directivos, maestros, alumnos y
los de aquellas instituciones donde el PEI padres de familia, entre los factores se
 Reforma educativa en América Latina • 71

destacan: participación, nivel académi- do; implica cambios orientados al mejo-

co y actualización de los docentes. Para ramiento de la calidad de la educación,
directivos, alumnos y padres: cambio de busca la integración de la comunidad al-
actitud y métodos de enseñanza más acti- rededor de unos propósitos comunes, es
vos e innovadores. Para maestros, alum- un proceso investigativo que forma y
nos y padres: ambientes propicios para promueve la participación y organiza el
quehacer educativo. De acuerdo con el
el aprendizaje. Para alumnos y padres: desarrollo, se realizan ajustes, modifica-
motivación, valores, confianza, discipli- ciones y adaptaciones que terminan
na, buen trato, respeto, comprensión. siendo más relevantes que las metas pre-
Para maestros y alumnos: responsabili- vistas. Dinamiza las acciones internas, es
dad. Para los directivos: nivel educativo una construcción permanente de senti-
de los padres, procesos de planeación, dos alrededor de las necesidades de la
discusiones pedagógicas entre docentes, comunidad. Se desarrolla paso a paso.
consejos y órganos de poder. Para los No es una fórmula, ni un planeamiento
maestros: desarrollo del pensamiento, que desconoce las necesidades y realida-
actitud positiva frente al estudio. Alum- des de la institución. Es un proceso de re-
nos: esfuerzo personal, maestros espe- flexión, debate, análisis e investigación.
cializados en las áreas, maestros con
mentalidad abierta y flexible, conciencia 5. LECCIONES APRENDIDAS
de los efectos de un buen rendimiento, En relación con la descentralización
tener visión de futuro y promover la in- educativa, quizás las más significativas
vestigación. Padres: buenas relaciones, son las asociadas con el hecho de que
comunicación fluida, explorar y valorar deben cambiarse las prácticas tradicio-
las ideas de los alumnos, compromiso y nales frente a la dirección, organización
colaboración de la comunidad educati- y gestión en la educación y aceptar las
va, exigencia frente al estudio, concien- nuevas reglas de juego que modifican
cia sobre la importancia de la vida. las relaciones de poder. Entender que,
más que un marco normativo, la des-
El PEI proceso centralización es un proceso cultural
que debe desarrollarse de manera inte-
El PEÍ proceso es descrito por los diferen- gral para apreciar resultados.
tes actores
En el proceso de descentralización,
como algo no concluido, desbordado por lo más importante no es el modelo, sino
una realidad cambiante. Permanente- el conocimiento de la realidad y el apro-
mente actualizado de acuerdo con las vechamiento de las condiciones y capa-
necesidades del entorno. Con objetivos, cidades existentes como el deseo de
propósitos y metas a largo plazo que se cambio para que el proceso sea valorado
van evaluando e implican retroalimenta- y avance eficiente y eficazmente.
ción. Da cuenta de las problemáticas
planteadas en el diagnóstico y atiende Los instrumentos y mecanismos di-
los problemas según prioridades. En su señados para llevar a cabo la descentra-
desarrollo se produce un saber que trans- lización deben reconocer la diversidad y
forma la realidad. Es dinámico e inacaba- los varios niveles de desarrollo de las
72 • Colombia Internacional 46

entidades territoriales. Es necesario co- jorar las condiciones personales e

nocer la realidad del sector y hacer que institucionales. Se supera la forma
el país tome conciencia sobre la respon- tradicional de ver la escuela como un
sabilidad del Estado, de la sociedad y de establecimiento que cumple unas
la familia frente a la educación. funciones y sigue las normas de ma-
nera aerifica, sin sentido social ni
Entre las lecciones relacionadas con productivo en lo personal y colecti-
el PEÍ y la autonomía escolar se destacan: vo, supeditado a órdenes externas,
• La importancia de la participación en ocasiones contradictorias con su
considerada motor para modificar la naturaleza.
cultura escolar hacia la democratiza • Existe conciencia sobre la importan
ción, como un dispositivo para mejo cia de la planeación para poder iden
rar los procesos de organización, tificar los problemas, detectar las ne
gestión, planificación y construcción cesidades, priorizar las acciones y
del sentido de identidad y pertenen proyectar programas a corto, media
cia frente a la institución y a la comu no y largo plazo para obtener resul
nidad. Es una fuente de concientiza- tados no coyunturales, sino en la
ción sobre la realidad, que promueve perspectiva de cambios y transfor
un cambio en la forma de pensar y maciones.
de actuar de los diferentes actores, y • Las instituciones han generado pro
fomenta una actitud abierta y un de cesos internos muy valiosos, produc
seo manifiesto de intervenir en los to más del aprovechamiento de la
asuntos del plantel y el proceso for- apertura ofrecida por las nuevas nor
mativo. mas que por la existencia de procesos
• El PEÍ proceso es una opción pedagó de capacitación. Se hace evidente el
gica para transformar las prácticas riesgo de un desgaste institucional
culturales, pedagógicas e institucio ocasionado por la falta de horizontes
nales y para construir un saber peda conceptuales y metodológicos más
gógico sobre la escuela. Es evidente, claros, y/o por el desánimo que oca
en la experiencia colombiana, que el siona la falta de respuesta estatal a
aspecto económico no ha sido el los compromisos adquiridos.
punto de partida en la propuesta del • La única diferencia entre institucio
PEÍ. SÍ es, en cambio, una consecuen nes que presentan un alto grado de
cia frente a la necesidad de realizar avance en los logros del PEÍ e institu
una mejor gestión y materializar los ciones que muestran un estado muy
sueños y propuestas. El PEÍ proceso incipiente de realización de esos lo
genera una dinámica de observación gros estriba en la capacidad de ges
interna, externa y en relación con el tión para materializar los objetivos.
contexto; promueve la creatividad, • Se reclama mayor autonomía por
la curiosidad y la innovación, y entu parte de los municipios y de las insti
siasma a los actores a representar su tuciones y mayor articulación y coor
papel a cabalidad. Despierta un de dinación entre los diferentes niveles
seo de búsqueda colectiva por me- y subniveles del sistema. Las institu-
 Reforma educativa en América Latina • 73

ciones se sienten progresivamente CONSIDERACIONES FINALES

con mayor capacidad y competencia
para administrar y optimizar el ma- La participación de los padres de familia
es un elemento nuevo en la cultura es-
nejo y uso de los recursos económi-
colar. Se consideran actores clave en el
cos. No parece que exista una rela- proceso formativo y en el desarrollo de
ción directa entre la calidad del PEÍ y la educación, pero aún participan poco,
el contexto socioeconómico de la ins- pues no se les tiene en cuenta y no exis-
titución educativa, de acuerdo con ten mecanismos de convocatoria
los casos estudiados. Parecen impor- motivantes o estimulantes. Carecen de
tar más las características propias de información sobre el proceso de la
cada establecimiento y la forma como reforma, lo que se convierte en un
el PEÍ es asumido por los diferentes problema crítico, dado el papel
actores. protagónico y central que representan
Dado que el PEÍ es un instrumento de en la perspectiva de generar nuevas
cambio, su impacto ha llegado no so- demandas en la educación y la
lamente a la institución, sino que co- enseñanza.
mienza a desbordarla para afectar y Es evidente que las normas no son
comprometer a la comunidad frente suficientes para transformar la realidad,
a la educación. pero son instrumentos orientadores del
Se considera que la autonomía es dé- cambio; de ahí la importancia de que
bil, porque persiste el choque entre sean coherentes y clarificadoras, lo que
los intereses institucionales y las nor- implica una comprensión clara por par-
mas. Las instituciones están afecta- te de los agentes educativos, para que
das no sólo por la carencia de recur- sus interpretaciones y supervisión no se
sos económicos y humanos, sino por conviertan en obstáculos en la com-
la falta de apropiación crítica de nor- prensión, apropiación y aplicación por
mas y políticas por parte de las auto- parte de la comunidad educativa.
ridades responsables de la educa- El éxito del proceso, a nivel de la ins-
ción, de la asesoría a las instituciones titución escolar, obedece a que muchas
escolares y, de igual manera, por la de las situaciones planteadas en la Ley
falta de herramientas para ejercer un General se venían generando desde an-
control más directo sobre los docentes tes en la institución, pero que con la ela-
y la calidad de la educación. Además, boración del PEÍ se convirtieron en obje-
porque el gobierno limita la ejecu- to de reflexión y se hicieron explícitas.
ción de los proyectos, al no atender Se ha mejorado la calidad de la edu-
sus necesidades, al no apoyar las de- cación, aumentado la cobertura, dismi-
cisiones tomadas en la institución y nuido las tasas de repitencia y deserción
al seleccionar personal de acuerdo e incrementado la inversión en educa-
con sus propios criterios y no con los ción. Estos cambios podrían ser atribui-
de la institución. dos a la existencia de otras variables so-
cioeconómicas y organizacionales. Pero
74 • Colombia Internacional 46

las instituciones aún no perciben un be- dad. Pero la búsqueda de la igualdad de

neficio directo, dado que estas acciones oportunidades tiene que ver con el co-
aún están mediadas por vicios clientelis- nocimiento real sobre las condiciones y
tas y decisiones que no consultan las ne- capacidades instaladas y posibles. Las
cesidades reales de éstas ni responden a exigencias frente a los resultados tienen
criterios de equidad. que contemplar las condiciones de en-
trada al proceso y no solamente los resul-
El PEÍ ha llevado a centrar la atención
tados. Se podría continuar avanzando,
en lo organizativo, gerencial y operativo
sin resolver el problema de la inequi-
en la institución escolar, pero se ha des-
dad, con el consecuente incremento en
cuidado lo académico y pedagógico, as-
la pobreza y la desigualdad entre las re-
pectos a los que se debe poner especial
giones.
atención, si se pretende mejorar la edu-
cación, la enseñanza y el aprendizaje. No se puede olvidar que el éxito de
la reforma educativa depende más de
El PEÍ ha contribuido a valorar la im- consideraciones políticas que técnicas;
portancia de la planeación y gestión que los acuerdos de poder compartido
entre los actores institucionales. No ha entre los niveles son más eficaces cuando
sucedido lo mismo en las administracio- las condiciones de la transferencia se ne-
nes territorial ni local, hecho que se gocian en lugar de ser impuestas; y que
constituye en un obstáculo y frustra los la descentralización requiere líderes fuer-
esfuerzos de las instituciones. tes y capacitados con estabilidad laboral
El proceso de la descentralización para llevar a cabo el plan diseñado.
educativa podría verse afectado si la
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