El Procedimiento Legislativo en Ecuador Salim Zaidan

Salim Zaidán EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO EN LA ASAMBLEA NACIONAL DEL ECUADOR
Fundación Hanns Seidel

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PUCE - Facultad de Jurisprudencia
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SALIM ZAIDÁN
Abogado por la PUCE y Magíster en Derecho

Constitucional por la UASB. Culminó sus estudios
en el Diplomado en Derechos Humanos de la UCE.
Docente Titular a tiempo completo de la PUCE.
Imparte "Análisis de proyectos legislativos" en la
Facultad de Jurisprudencia.
Fue Subprocurador de Normativa en el Municipio
de Quito y Asesor en la Asamblea Nacional.
Miembro del Instituto Iberoamericano de Derecho
Constitucional, sección Ecuador.
Otras publicaciones del autor

Neoconstitucionalismo: teoría y práctica en el
Ecuador.
Sistematización temática de la jurisprudencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos.
FUNDACIÓN HANNS SEIDEL
EL PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO
EN LA ASAMBLEA
NACIONAL DEL
ECUADOR
Salim Zaidán
PUCE - Facultad de Jurisprudencia

© 2017 Fundación Hanns Seidel-Pontificia Universidad Católica del
Ecuador
El procedimiento legislativo en la Asamblea Nacional del Ecuador
Salim Zaidán
Fundación Hanns Seidel (FHS)

Av. Amazonas N39-123 y José Arízaga.
Edificio Amazonas Plaza, Piso 10, Oficina 74.
Philipp Fleischhauer
Representante Regional para Perú, Ecuador y Bolivia
Ana Lucía Robles

Coordinadora de Proyectos
Facultad de Jurisprudencia de la Pontificia Universidad Católica

del Ecuador
Av. 12 de Octubre 1076 (Torre dos, quinto piso).
Dr. íñigo Salvador Crespo

Decano de la Facultad de Jurisprudencia
Dr. Efrén Guerrero

Subdecano de la Facultad de Jurisprudencia
Mtr. Santiago Vizcaíno Armijos

Director del Centro de Publicaciones de la PUCE
Dr. Rubén Méndez Reátegui

Coordinador de publicaciones de la Facultad
Colección: Textos Jurídicos de la Facultad de Jurisprudencia de la

Pontificia Universidad Católica del Ecuador.
Otras obras incluidas en esta Colección:
• JORNADAS INTERNACIONALES DE DERECHO

• APUNTES DE DERECHO DE LIBRE COMPETENCIA
• ESSAYS ON INSTITUTIONS, COORDINATION AND LEGAL
THEORY
• DERECHO, ENFOQUES Y MÉTODOS: UNA
RETROSPECTIVA
• DISOLUCIÓN, LIQUIDACIÓN Y CANCELACIÓN DE
COMPAÑÍAS DE COMERCIO EN ECUADOR
• DERECHO & ECONOMÍA: UNA REVISIÓN DE LA
LITERATURA HISPANOAMERICANA
Título: El procedimiento legislativo en la Asamblea

Nacional del Ecuador
Autor: Salim Zaidán
Prólogo: Juan Femando Brügge
F inanciamiento: Fundación Hanns Seidel
Supervisión técnica: Facultad de Jurisprudencia de la Pontificia

Universidad Católica del Ecuador.
Editor: Carlos Goitia.
Diseño y diagramación: Ana Belén Cruz
ISBN: 978-9978-77-300-0
Nota: Todos los derechos reservados. El contenido de esta obra se

encuentra protegido por la ley. El presente trabajo de investigación fue
sometido a la revisión y aprobación de pares académicos, mediante la
modalidad de “doble ciego.” Fue financiado por la Fundación Hanns
Seidel, durante el período marzo-abril de 2017, forma parte de un
proyecto de investigación que abarcó aspectos de procedimiento
legislativo en el Ecuador y se desarrolló bajo el auspicio académico de
la Facultad de Jurisprudencia de la PUCE. El texto es de exclusiva
responsabilidad del autor y no expresa necesariamente el pensamiento
de la Fundación Hanns Seidel.
Quito - Ecuador, 2017
IMPRESO EN ECUADOR - PRINTED IN ECUADOR

AGRADECIMIENTO
Mi especial agradecimiento a la Fundación Hanns Seidel (FHS),

particularmente a Philipp Fleischhauer, Representante Regional
para Perú, Ecuador y Bolivia y a Ana Lucía Robles,
Coordinadora de Proyectos de la Fundación, por su compromiso
con el fortalecimiento de las instituciones democráticas y
organizaciones ciudadanas en el Ecuador; por creer en este
proyecto y hacer posible que esta publicación llegue a los
representantes de los diversos sectores de nuestra población,
quienes tienen la delicada y compleja labor de legislar. También
agradezco a Juan Femando Brügge, reconocido Diputado de la
República Argentina y distinguido docente de la Universidad
Nacional de Córdoba, por sus valiosos comentarios y
observaciones al libro.
A Patricia Idrobo, mi mejor compañera y consejera, por

compartir buena parte de las jomadas de investigación y
preparación de este libro.
DEDICATORIA
A mi amada hija Isabella. Que la vida te devuelva toda la fuerza,

felicidad e inspiración que me has dado en estos cinco años.
EPÍGRAFE
“La expresión técnica legislativa adolece de una

ambigüedad muy común en todo el campo del derecho, pues con
una misma denominación se designa tanto el orden normativo
como el campo disciplinario que lo estudia. En nuestro caso, la
expresión designa tanto el conjunto de reglas que componen la
técnica legislativa como la disciplina que la estudia. En el
primer sentido, la expresión técnica legislativa designa un
conjunto de reglas que buscan mejorar la función legislativa o -
como suelen decir los autores - mejorar la calidad de la
legislación. Se trata de reglas técnicas, esto es, formas racionales
de optimizar la producción de algo; pueden estar consagradas
positivamente, pero en principio son reglas dictadas por la
lógica y el sentido común, es decir, la racionalidad. (...) En el
segundo sentido, como disciplina académica, la técnica
legislativa es un campo interdisciplinario, que se vale de los
resultados de diversas disciplinas: la teoría del derecho, el
derecho constitucional, la ciencia política, la sociología, la
lingüística, la economía, etcétera.”
Caetano G. y Sarlo O. (Coordinadores), Técnica legislativa:

Teoría, métodos y aspectos político-institucionales,
Montevideo, Parlamento de Uruguay y PNUD Uruguay, 2009,
(59).
PRÓLOGO
A modo de introducción de la seria, detallada y precisa obra

sobre técnicas legislativas, titulada “El procedimiento
legislativo en la Asamblea Nacional del Ecuador” que propone
el Ab. Salim Zaidán, podemos, brevemente, efectuar las
siguientes reflexiones.
Desde sus comienzos el Parlamento Inglés, considerado uno de

los más antiguos, tenía la necesidad de darse sus propias reglas
de juego para su funcionamiento, ello para poder encauzar, en
forma ordenada, la discusión política y la tarea de elaboración
de normas.
Así, los criterios para determinar y darle permanencia a las

reglas tendientes a regular los procedimientos para la discusión
y adopción de medidas del parlamento, surgieron ñuto de la
costumbre y de los antecedentes que se iban registrando en las
diferentes sesiones y deliberaciones tanto de los Lores como de
Los Comunes a lo largo de la historia institucional del
parlamento inglés.
Quien tuvo la iniciativa de tratar de plasmar en un texto las

prácticas parlamentarias así nacidas, lo fue el filósofo inglés
Jeremy Bentham cultor de la filosofía denominada “utilitarista ”
que en su tarea de asesorar a Lores, a principio del siglo XIX,
sintetiza las costumbres parlamentarias en su obra “Tácticas de
las Asambleas Legislativas ” escrita en el idioma inglés y luego
en francés, y que sirvió de base para la elaboración de los
reglamentos internos y de funcionamientos de varios
parlamentos de América, como es el caso del que rige con sus
modificaciones y actualizaciones en la Cámara de Diputados y
el Senado del Congreso de la Nación Argentina, por mencionar
un ejemplo.
De ahí, la importancia histórica, institucional, legal y política de
reflejar en un texto único, no solo las reglas de convivencia
política y de procedimiento de los parlamentos, sino también,
las costumbres e interpretaciones parlamentarias que se fueron
gestando en diferentes épocas.
Por ello, la importancia de la obra propuesta por el Ab. Salim

Zaidán, que tomando los antecedentes de la Asamblea
Legislativa del Ecuador, procede a compilar en una sola obra
aspectos que son de utilidad para el conocimiento y guía en la
tarea legislativa de asesores, empleados, funcionarios y
asambleístas del Parlamento ecuatoriano, con una dedicada
comparación con otros parlamentos latinoamericanos.
La labor del autor cobra mayor relevancia cuando se introduce

en el estudio y descripción de las reglas de la técnica legislativa
para resaltar la importancia de la labor de legislar y su
trascendencia jurídica institucional en Ecuador, recalcando las
ventajas de seguir los pasos técnicos propuestos para la
elaboración de una norma, como herramienta transformadora de
la realidad . Introduciéndonos en lo que podríamos denominar
“la cocina ” legislativa, en donde se produce la preparación de la
ley.
El acto legislativo se caracteriza por ser una potestad del Estado,

el es el único que tiene el monopolio para ejercerlo, es un acto
unilateral en donde los ciudadanos en particular, en principio, no
participan en forma directa, salvo en aquellos casos muy
excepcionales en que hace falta que el pueblo se pronuncie, para
que una ley entre en vigencia como son los casos de
“referéndum”. Por ello, la necesidad de que la legislación que
surja de la actividad parlamentaria tenga en cuenta los criterios
técnicos de coherencia, correspondencia, adecuación a la
realidad, constitucionalidad y operatividad, aspectos todos que,
se logran con la aplicación de la buena técnica legislativa que
propone en esta obra el Ab. Salim Zaidán.
El Estado de Derecho, se caracteriza por establecer límites al

ejercicio de las potestades estatales dado por la Constitución del
Estado, y por las leyes que en su consecuencia se dicten, para
evitar el avance sobre los derechos y garantías de los individuos.
En especial, la limitación esta impuesta a la actuación de los
magistrados que integran el Poder Judicial, por ello, la
necesidad de aceitar los mecanismos tendientes a lograr textos
normativos claros, preciso, inelásticos, coherentes, y en especial
irreductibles, que toma a la ley en integra para con el
ordenamiento jurídico que se introduce.
La irreductibilidad de la ley guarda una íntima relación con la

integridad, está dirigida, justamente, a lograr que el juez, vía
interpretación, no pueda reducir ni ampliar el alcance del texto
de una ley, revistiendo la importancia, por ende, de la aplicación
de una adecuada técnica legislativa, que busca como objetivo
principal dotar de seguridad jurídica al ordenamiento normativo
y constitucional del Estado.
En la obra propuesta por el académico luce como aporte

significativo, al estudio de la técnica legislativa, el capítulo
dedicado a la “Evaluación ex post implementación y
seguimiento luego de la aprobación y vigencia ”, poniendo en
evidencia la necesidad de contar con el conocimiento, a la hora
de evaluar el impacto de la norma previa a su sanción y luego
cuando se introduce en el mundo jurídico respectivo al ser
promulgada, sobre el Costo-Beneficio, y Costo-Efectividad de
la ley, efectuando una comparación sobre los regímenes
parlamentarios latinoamericanos sobre la temática especifica.
En definitiva, la obra propuesta, es un aporte teórico-práctico al
estudio de la técnica legislativa, que nos ofrece el autor como
una herramienta idónea de trabajo y consulta, que viene a
engrosar el universo bibliográfico sobre la materia Derecho
Parlamentario existente, que por su naturaleza y desarrollo en
Latinoamérica adquiere un gran dinamismo en los últimos
tiempos, y que esta obra, sin lugar a dudas, contribuye a su
actualización.
Argentina, Ciudad de Córdoba, 15 de junio de 2017
Profesor Juan Fernando Brügge

Constitucionalista
Docente de Derecho Parlamentario de la Universidad
Nacional de Córdoba
Diputado de la Nación Argentina por la Provincia de Córdoba
CONTENIDOS
PRESENTACIÓN.......................................................................17
I. CONCEPTOS, PRINCIPIOS, MÁXIMAS PARA LEGISLAR Y

NIVELES DE RACIONALIDAD DE LA LEY................................... 19
1. ¿QUÉ ES EL DERECHO PARLAMENTARIO?........................ 21
2. ¿QUÉ ES LA TÉCNICA LEGISLATIVA?..................................23
3. PRINCIPIOS DEL PROCESO DE FORMACIÓN DE LA LEY..........25
4. MÁXIMAS PREVIAS PARA LEGISLAR....................................... 26
5. NIVELES DE RACIONALIDAD DE LA LEY...................................28
II. TÉCNICAS DE REDACCIÓN Y DE RACIONALIDAD

LINGÜÍSTICA............................................................................ 29
1. TÉCNICAS DE REDACCIÓN....................................................... 31
2. RACIONALIDAD LINGÜÍSTICA.................................................35
III. TÉCNICA DE LA LISTA DE COMPROBACIÓN

(CHECKLIST)............................................................................. 37
1. LISTA DE COMPROBACIÓN..................................................... 39
2. LISTA DE COMPROBACIÓN (MÍNIMA) SUGERIDA A LA
UNIDAD DE TÉCNICA LEGISLATIVA DE LA ASAMBLEA NACIONAL
DEL ECUADOR...............................................................................46
IV. TRANSVERSALIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS EN LA

LABOR LEGISLATIVA.................................................................47
1. LOS DERECHOS HUMANOS COMO EJE TRANSVERSAL EN LA
LABOR LEGISLATIVA Y FISCALIZADORA......................................49
V. COMPETENCIAS DE LA ASAMBLEA NACIONAL

ATRIBUCIONES DE AUTORIDADES Y ÓRGANOS.....................51
1. FUNCIONES Y COMPETENCIAS DE LA ASAMBLEA
NACIONAL.................................................................................... 53
2. ATRIBUCIONES DE ASAMBLEISTAS......................................... 55
3. ATRIBUCIONES DEL PLENO DE LA ASAMBLEA
NACIONAL ..................................................................................57
4. ATRIBUCIONES DEL PRESIDENTE DE LA ASAMBLEA
NACIONAL.................................................................................... 59
5. ATRIBUCIONES DEL CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN
LEGISLATIVA (CAL) ...................................................................... 62
6. FUNCIONES DE LA SECRETARÍA GENERAL DE LA ASAMBLEA
NACIONAL.................................................................................... 63
7. FUNCIONES DE LAS COMISIONES ESPECIALIZADAS
PERMANENTES.............................................................................65
8. COMISIONES ESPECIALIZADAS PERMANENTES Y
OCASIONALES...............................................................................66
9. ATRIBUCIONES DE UNIDAD DE TÉCNICA LEGISLATIVA.........67
VI. RESERVA DE LEY. CLASES DE LEYES. ESTRUCTURA DE LOS

PROYECTOS DE LEY...................................................................... 69
1. RESERVA DE LEY ..................................................................... 71
2. CLASES DE LEYES...................................................................... 72
3. REQUISITOS PARA PRESENTACIÓN DE UN
PROYECTO DE LEY ...................................................................... 74
Vil. PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ......................................... 79

1. PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO...............................................81
2. PROYECTO DE URGENCIA EN MATERIA ECONÓMICA..........94
VIII. EVALUACIÓN EX-POST....................................................... 97

1. EVALUACIÓN EX - POST (IMPLEMENTACIÓN Y SEGUIMIENTO
LUEGO DE APROBACIÓN Y VIGENCIA)....................................... 99
IX. FISCALIZACIÓN Y CONTROL POLÍTICO............................. 103

1. TITULARES DE LA OBLIGACIÓN........................................... 105
2. PROCEDIMIENTO DOCUMENTAL......................................... 105
3. ENJUICIAMIENTO POLÍTICO DE FUNCIONARIOS
PÚBLICOS.................................................................................... 107
4. ENJUICIAMIENTO POLÍTICO DE PRESIDENTE Y
VICEPRESIDENTE DE LA REPÚBLICA......................................... 111
X. MANUALES Y GUÍAS SOBRE TÉCNICA LEGISLATIVA Y

PRÁCTICA PARLAMENTARIA.................................................... 117
1. MANUALES Y GUÍAS RECOMENDADAS SOBRE TÉCNICA
LEGISLATIVA Y PARLAMENTARIA...............................................119
BIBLIOGRAFÍA............................................................................121
BIOGRAFÍA................................................................................. 123
RESUMEN................................................................................... 125
PRESENTACIÓN
Esta publicación busca convertirse en una herramienta de

permanente y fácil consulta para legisladores y asesores que
conforman la nueva Asamblea Nacional del Ecuador. Enfocada
en la labor de legislar y fiscalizar, escrito en lenguaje sencillo,
este libro parte por conceptualizar el Derecho Parlamentario y la
Técnica Legislativa, para posteriormente describir el proceso de
formación de la ley, observando lo previsto en la Constitución
de la República, las leyes, los reglamentos y las reglas del
lenguaje.
Existen muchos actores públicos con potestades normativas,

resaltando la Asamblea Nacional por el mayor volumen y
relevancia sustancial de los productos normativos que genera.
La historia del Órgano Legislativo en el Ecuador registra

innumerables crisis por la pérdida de credibilidad y consecuente
desconfianza de la ciudadanía, entre otros temas y ámbitos,
sobre los productos normativos que genera, por ello es necesario
activar mecanismos de legitimación democrática y
perfeccionamiento técnico de sus competencias.
Y es que la Asamblea Nacional tiene un rol protagónico en la

ingeniería institucional y en el régimen democrático, al cumplir
con tres funciones: la función de representación, porque los
diversos sectores de la población están representados en el Pleno
de la Asamblea; la función legislativa, mediante la cual se
precisan debates y consensos en el proceso de construcción de
leyes; y, finalmente, la función fiscalizadora mediante la cual se
asegura un esquema institucional de pesos y contrapesos para
controlar la actuación de las otras funciones del Estado.
Estas importantes y complejas funciones hacen necesaria la

conformación de oficinas especializadas para el apoyo técnico a
los legisladores, a fin de fortalecer y actualizar el asesoramiento
a nuestros representantes en la tarea legislativa y fiscalizadora.
La legitimidad democrática de los asambleístas no cabe duda es
importante, pero la fortaleza del Órgano de representación por
excelencia no pasa solo por la validación popular de sus
credenciales democráticas, sino por una labor responsable y
tecnificada al legislar.
Para concluir, oportuno citar a Joan Prats Catalá, quien

considera que “No cabe una democracia sostenible, ni un
mercado eficiente, ni una sociedad solidaria, sin legislativos o
parlamentos fuertes. Fuertes quiere decir expresivos de la
voluntad popular, representativos, capaces de desarrollar
eficazmente sus funciones constitucionales, que constituyan
foros de debate y orientación del esfuerzo nacional, bien
comunicados y respetados.”1
Salim Zaidán.
i Joan Prats Catalá, Por unos legislativos al servicio de la consolidación

democrática, la eficiencia económica y la equidad social, en Gobernabilidad y
desarrollo democrático en América Latina y el Caribe, Nueva York: PNUD,
1997, p. 193.
I. CONCEPTOS,
PRINCIPIOS, MÁXIMAS
PARA LEGISLAR Y
NIVELES DE
RACIONALIDAD DE LA
LEY
1. ¿QUÉ ES EL DERECHO PARLAMENTARIO?
Gran interés ha generado, en los años recientes, el estudio,

configuración y aplicación del Derecho Parlamentario en el
Ecuador, como ámbito del Derecho que facilitó el
perfeccionamiento de la capacidad legislativa de nuestra
Asamblea Nacional.
Existen autores que identifican al Derecho Parlamentario

exclusivamente con la actividad de la Asamblea Nacional, otros
proponen conceptos más amplios en los que incluyen a otros
órganos con potestad normativa. Juan Femando Brügge, en una
entrevista concedida a estudiantes de “Análisis de proyectos
legislativos,” materia que imparto en la Facultad de
Jurisprudencia de la Pontificia Universidad Católica del
Ecuador, manifestó que el Derecho Parlamentario es “el
conjunto de reglas jurídicas, costumbres y prácticas que son
aplicables a los órganos legislativos, sean nacionales,
provinciales o municipales que establecen las reglas de juego
respecto a su constitución, funcionamiento y en especial a todo
el proceso de formación y sanción de las leyes.”
Francisco Berlín Valenzuela, en una visión más asociada con los

órganos titulares de la Función Legislativa, considera que el
Derecho Parlamentario “comprende el conjunto de normas que
regulan las actividades intemas de las asambleas legislativas
(parlamentos o congresos) de los estados, en lo referente a su
organización, funcionamiento, facultades, deberes, privilegios
de sus miembros y relaciones entre los gmpos políticos que las
integran.”2
Libia Rivas, Secretaria General de la Asamblea Nacional del

Ecuador, con formación y experiencia en la materia, define al
Derecho Parlamentario en su conceptualización restringida y
amplia:
“En un sentido restringido, el derecho parlamentario es el

conjunto de normas que regulan la actividad y el
21
funcionamiento de los Parlamentos, Congresos o
Asambleas legislativas y está vinculado a los períodos de
sesiones, al cuórum necesario para la instalación de las
sesiones, a los reglamentos internos, entre otros.”
En un sentido amplio, Libia Rivas cita a Berlín:
“El conjunto de normas que crean, establecen, impulsan,

garantizan y rigen las acciones de los parlamentos, las
interrelaciones sociopolíticas que mantienen con los
otros poderes del Estado, los partidos políticos, las
instancias de la sociedad civil y los individuos, así como
con los valores y principios que animan su existencia
institucional y lo motivan a procurar su realización, por
haber sido instituidos por el pueblo como expresión de su
querer ser político.”23
2 Francisco Berlín Valenzuela, Derecho parlamentario, México, Fondo de

cultura económica, 1993, p. 33
3 Libia Rivas Ordóñez, Funciones y actuaciones de las y los asambleístas en el
pleno de la Asamblea Nacional, en: Unidad de Técnica Legislativa de la
Asamblea Nacional del Ecuador, Manual de Práctica Parlamentaria, p. 87 y 88.
22
2. ¿QUÉ ES LA TÉCNICA LEGISLATIVA?
La técnica legislativa es el conjunto de instrumentos que, en el

proceso de formación de la ley, buscan mejorar su producción,
calidad y estructura para facilitar la labor de los intérpretes y
lograr una correcta aplicación del Derecho.
Piedad Escudero la define como “el arte de legislar clara y

eficazmente. Constituye una parte de la llamada ciencia de la
legislación.” 4 Componen la ciencia de la legislación, también: la
teoría general de la legislación, la analítica, la táctica y la
metódica de la legislación. Citando a Sáinz Moreno, Escudero
recuerda que el objeto de la técnica legislativa no es sólo la
buena redacción de las leyes, sino que afecta a cuestiones más
generales y trascendentes, como son la unidad y coherencia del
ordenamiento jurídico y la calidad, la publicidad y la viabilidad
de las normas.
Para Femando Sáinz, la técnica legislativa es “la actividad

encaminada a constmir un ordenamiento jurídico bien
estructurado en sus principios e integrado por normas
correctamente formuladas."5
Miguel López considera que la técnica legislativa "consiste en

un conjunto de medios y de procedimientos más o menos
artificiales destinados a hacer práctica y eficaz la norma jurídica
en el medio social a que se la destina, "e456
4 Piedad García-Escudero Márquez, Nociones de técnica legislativa para uso

parlamentario, Asamblea. Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid,
vol. 13, 2005, p. 122.
5 Femando Sáinz Moreno, Técnica normativa: una visión unitaria de una
materia plural, La técnica legislativa a debate, Madrid, Tecnos, 1994, p. 19.
6 Miguel Alejandro López Olvera, Técnica legislativa y proyectos de ley, en:
Miguel Carbonell y Susana Thalía Pedroza De la Llave (Coordinadores),
Elementos de técnica legislativa, Universidad Nacional Autónoma de México,
Instituto de Investigaciones Jurídicas, Serie Doctrina Jurídica, Núm. 44,2000, p.
120.
23
Gerardo Caetano y Óscar Sarlo advierten con acierto que:
“La expresión técnica legislativa adolece de una

ambigüedad muy común en todo el campo del derecho,
pues con una misma denominación se designa tanto el
orden normativo como el campo disciplinario que lo
estudia. En nuestro caso, la expresión designa tanto el
conjunto de reglas que componen la técnica legislativa
como la disciplina que la estudia. En el primer sentido, la
expresión técnica legislativa designa un conjunto de
reglas que buscan mejorar la función legislativa o lEcomo
suelen decir los autores^ mejorar la calidad de la
legislación. Se trata de reglas técnicas, esto es, formas
racionales de optimizar la producción de algo; pueden
estar consagradas positivamente, pero en principio son
reglas dictadas por la lógica y el sentido común, es decir,
la racionalidad. (...) En el segundo sentido, como
disciplina académica, la técnica legislativa es un campo
interdisciplinario, que se vale de los resultados de
diversas disciplinas: la teoría del derecho, el derecho
constitucional, la ciencia política, la sociología, la
lingüística, la economía, etcétera.’5?
Elia Sánchez Gómez considera que "Esta disciplina está

integrada por áreas o vertientes claramente identificadas: la
jurídica, que atiende de carácter lógico-formal y jurídicos; y la
lingüística que atiende a los gramaticales para lograr una
correcta redacción de los proyectos de ley.'fe78
7 Gerardo Caetano y Óscar Sarlo (Coordinadores), Técnica legislativa: Teoría,

métodos y aspectos político-institucionales, Montevideo, Parlamento de
Uruguay y PNUD Uruguay, 2009, p. 59.
8 Elia Sánchez Gómez, Técnica legislativa: algunas directrices para la
redacción de enunciados normativos, México D. F., Biblioteca Jurídica Virtual
del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 2012, p. 71. Enlace:
www.juridicas.unam.mx.
24
3. PRINCIPIOS DEL PROCESO DE FORMACIÓN DE
LA LEY
En el proceso de formación de las leyes hay varios principios

que informan la actividad de los parlamentos y la producción
legislativa:
25
Aunque la denominación de los principios resulta sugerente,
importante es recordar que la producción legislativa debe estar
orientada por ellos. Tanto la preparación del proyecto, como su
trámite, deben guiarse por las pautas mencionadas. Destaca que
el articulado se corresponda con su título y se refieran a una sola
materia, se evite la contradicción y la regulación de situaciones
ya reguladas, la exigencia de que los proyectos de ley sometidos
a debate y votación, sean conocidos por la ciudadanía, pero
principalmente por los asambleístas que participarán en los
debates, elaboración de informes, aprobación de los proyectos y
allanamiento o insistencia de los textos, de existir algún tipo de
objeción por parte del Presidente de la República.
4. MÁXIMAS PREVIAS PARA LEGISLAR
En Nociones de técnica legislativa para uso parlamentario la

constitucionalista española Piedad García-Escudero Márquez,
siguiendo a Kriele, enuncia como máximas para el arte de
legislar las siguientes 9 :
> Partir de la presunción favorable a la razonabilidad

del Derecho vigente.
> Determinar las ventajas esperadas del proyecto de ley.
> Determinar las consecuencias peijudiciales del

proyecto de ley.
> Ponderación imparcial de ventajas y costes, que no

debe limitarse a un cálculo utilitarista de su
adecuación porque en un cálculo de esa naturaleza
desaparecen los derechos y los intereses de las9
9 Piedad García-Escudero Márquez, Nociones de técnica legislativa para uso

parlamentario, en. Asamblea. Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid,
vol. 13, 2005, p. 122.
26
minorías y de los más débiles, sino que deben
prevalecer en la ponderación los intereses más
fundamentales y el respeto a la igualdad de derechos.
> Tanta limitación de la libertad como sea necesaria,

tan poca como sea posible. Ninguna sanción debe ser
más severa de lo necesario y han de evitarse las penas
donde sea suficiente una sanción administrativa. El
principio de subsidiariedad ha de regir también en las
relaciones entre la ley y las demás normas jurídicas,
evitándose las leyes donde sean suficientes normas
reglamentarias inferiores. El principio de
proporcionalidad ha de aplicarse a todas las
limitaciones de la libertad.
> Permanecer en armonía con el sentido común, es

decir, con las imágenes vivas que el pueblo tiene de la
justicia, la equidad y la proporción. Sólo de esta
forma consigue la ley, además de validez jurídica,
eficacia social.
> Asegurar que las leyes se transmitan al pueblo. No

basta con la publicidad formal, el pueblo ha de recibir
suficiente información sobre las leyes y sobre los
fines que con ellas se persiguen.
27
5. NIVELES DE RACIONALIDAD DE LA LEY
Manuel Atienza en su ponencia “Contribuyendo a una teoría de

la legislación” refiere cinco niveles de racionalidad de la ley:10
“Racionalidad comunicativa o
lingüística: consistente en la capacidad
del edictorpara transmitir al destinatario
un mensaje con claridad.
Racionalidad lógico formal: A través

de la cual se debe incorporar armoniosa
mente la nueva ley al sistema jurídico.
Racionalidad pragmática: Esto es, la

adaptación de la conducta del destina
tario a lo establecido por la nueva ley.
Racionalidad teleologica: Vinculada

con la obtención de los fines sociales que
persigue la ley.
Racionalidad ética: Tanto las

conductas como los fines que pretende
alcanzar la ley presuponen ciertos
valores, los cuales deberían ser objeto de
justificación ética.”
10 Manuel Atienza, Contribuyendo a una teoría de la legislación, texto de su

ponencia presentada en el marco del Tercer Congreso de la Federación de
Asociaciones de Sociología del Estado Español, San Sebastián, del 28 de
septiembre al 1 de octubre de 1989.
28
II. TECNICAS DE
REDACCIÓN Y DE
RACIONALIDAD
LINGÜÍSTICA
1. TÉCNICAS DE REDACCIÓN
Parte esencial del proceso de formación de la ley es redactarla de

tal modo que cumpla con las reglas del lenguaje y, de esa
manera, facilite la labor de quien interprete y aplique el
Derecho.
El académico finlandés Aulis Aamio, con acierto, ha señalado

que un proceso de comunicación siempre conlleva una
interacción social: del legislador al intérprete y, después, al
auditorio de la interpretación y viceversa. El flujo en las dos
direcciones del proceso de la comunicación se basa en que el
Derecho es un medio autorizado de poder social y los resultados
de la interpretación determinan así el ejercicio del poder social
en una sociedad, n Identifica varios tipos de lectores, de los
cuales destaca lo que él denomina como el "lector ideal” o el
“lector informado." Las conductas exigidas o prohibidas por los
políticos deben ser cumplidas por los ciudadanos y aplicadas por
las autoridades. Existen profesionales del Derecho, especialistas
en la materia, pero no todos los sectores de la población
comprenden el contenido y alcance de las disposiciones
jurídicas por lo que el reto radica en configurar un Derecho que
pueda ser interpretado, cumplido y aplicado correctamente y eso
solo se alcanza tecnificando la producción legislativa con apoyo
en el Derecho y el lenguaje.
En términos generales, Israel Campero considera que “El texto

de la ley debe redactarse de tal modo que guarde total fidelidad
a la decisión política (...). Es recomendable utilizar siempre un
lenguaje clásico, alejado de los modismos coyunturales.
Asimismo, debe evitarse el lenguaje rebuscado propio de los
textos científicos o académicos, salvo en aquellos supuestos en
los que resulta, estrictamente necesario . ” 12 Campero recuerda
11 Aamio, Aulis, Sobre la ambigüedad semántica en la interpretación jurídica

(trad. de José Pedro Úbeda), en Doxa. Cuadernos de Filosofía del Derecho,
Alicante, núm. 4, 1987, p. 114.
12 Israel Ramiro Campero Méndez, Manual de Técnica Legislativa, Fundación
Hans Seidel, La Paz, 2012, p. 67.
31
que “Es casi una regla universal que en la redacción de los
artículos se prefiera el orden canónico, es decir: sujeto, verbo,
objeto. Para tal efecto, deben utilizarse construcciones
sintácticas simples y directas, evitándose el uso de palabras
innecesarias. Por regla, los párrafos deben, en la medida de lo
posible, ser breves.”i3
En el marco del proceso de elaboración de una ley, el uso de

lenguaje tiene una importancia determinante para facilitar la
labor de interpretación y aplicación del Derecho. Pretender
configurar un catálogo completo de reglas en este ámbito resulta
harto complejo, sin embargo, se pueden formular algunas
recomendaciones.
En el lenguaje legislativo es recomendable guardar un equilibrio

entre el léxico común y el especializado y evitar:
El uso de térm inos extranje-
ros, salvo que tengan un
significado técnico, estén
aceptados por el uso
habitual y no puedan ser
traducidos o reem plazados
por una palabra en idiom a
La construcción de castellano.
oraciones con sujeto
tácito.
E l reem plazo de los

sustantivos por
pronom bres.
Las form as no
personales de lo s verbos
com o infinitivos, !,
gerundios o participios.
¿
L os adverbios con sufijo
"mente"
(v. gr.: básicam ente)
L ocuciones propositivas
(v. gr.: por otra parte, por esta I
razón) y adverbiales
(v. gr.: com o si, cuando no). Textos vagos y am biguos. La
vaguedad asociarla con el incierto
significado de las palabras y la
am bigüedad identificada con una
expresión a la que pueden
atribuirse varios significados.
13 Ibidem, p. 71.
32
En una ley se debe evitar el uso de expresiones, palabras o frases
ambiguas. Se han identificado tres tipos de ambigüedades:
S em á n tica s: u so de
ex p r e sio n e s c o n m á s d e
? u n sig n ific a d o .
S in tá ctica s: e x p resio n es “y ” ,
“o ”, “a m en o s q u e”, etc. Ó
U C o n tex tú a les: alg u n a s

in terp reta cio n es para te x to s
c o m p leto s q u e p u ed en
gen erar co n tra d iccio n es.
Israel Campero, al referirse al uso de los verbos cuando

redactamos los artículos de una ley, anota que:
“Toda norma y en especial la legal o jurídica debe

redactarse, como regla general, en presente indicativo. Es
erróneo pensar la redacción en futuro y trasladarla al
presente y, en esos casos, suele ser necesaria la
incorporación de un verbo imperativo. Sin embargo, es
admisible el uso del modo subjuntivo en tiempo futuro
para las normas de naturaleza penal redactadas como una
consecuencia jurídica de determinado hecho. Solo el
artículo de forma debe redactarse en modo imperativo,
evitándose la utilización del gerundio.” 14
14 Ibídem, p. 72.
33
María Bono, siguiendo a Jesús Prieto, propone:
> Encontrar un equilibrio entre la cantidad de palabras

pertenecientes al léxico común y al especializado;
> Elección de las palabras dependerá del grado de

concreción semántica que posean.
> Textos serán depurados de construcciones innecesarias

que dificulten la comprensión de las normas. 15
15 María Bono López, La racionalidad lingüística en la producción legislativa,

en: Miguel Carbonell y Susana Thalía Pedroza De la Llave (Coordinadores),
Elementos de técnica legislativa, Universidad Nacional Autónoma de México,
Instituto de Investigaciones Jurídicas, Serie Doctrina Jurídica, Núm. 44,2000, p.
176.
34
2. RACIONALIDAD LINGÜÍSTICA
Una propuesta muy completa que cubre algunos elementos para

alcanzar la racionalidad lingüística es la que Josep Aguiló Regla
resume en nueve recomendaciones:
"Primera recomendación: Debe evitarse el uso de palabras o

expresiones ambiguas.
Segunda recomendación: Debe evitarse el uso de palabras o

expresiones sinónimas.
Tercera recomendación: Los artículos deben ser la unidad básica

en que se dividen las leyes, deben ser preferentemente breves.
Tanto las remisiones intemas como extemas que sean expresas
deben seguir reglas de cita homogéneas y preestablecidas.
Cuarta recomendación: debe evitarse el recurso a la elipsis.

Citando a Ramón Cerdá Massó la describe como "una figura
estilística que consiste en la ‘omisión en un enunciado de uno o
más elementos oracionales con un contenido consabido por los
interlocutores porque dicho contenido se desprende bien de la
estructura lingüística del enunciado... o bien de los contextos en
que se produce la enunciación.’"
Quinta recomendación: Debe evitarse el uso de pronombres en

los casos en que ello suponga que los sustantivos a que aquéllos
se refieren no aparezcan explícitos en la unidad documento.
Sexta recomendación: Debe procurarse no omitir términos o

expresiones ampliamente asentadas o utilizados por la
jurisprudencia y la doctrina.
Séptima recomendación: Debe evitarse que la definición legal

de un término o expresión se contenga en más de un artículo.
35
Octava recomendación: Cuando se haya definido un término se
usará siempre éste y no un sinónimo o el propio definiens.
Novena recomendación: Debe evitarse, por regla general, que

un artículo (unidad documento) contenga más de una
definición." i6
16 Josep Aguiló Regla, Técnica legislativa y documentación automática de la

legislación, en: Miguel Carbonell y Susana Thalía Pedroza De la Llave
(Coordinadores), Elementos de técnica legislativa, Universidad Nacional
Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Serie Doctrina
Jurídica, Núm. 44, 2000, p. 251-258.
36
III. TECNICA DE LA
LISTA DE
COMPROBACIÓN
(CHECKLIST)
1. LISTA DE COMPROBACIÓN
Denominada en alemán “Prüffragen, Fragenkatalog, Chekliste

o Prüfliste” y en el medio anglosajón “checklist”. Una lista de
comprobación consiste:
"en un cuestionario destinado al encargado de elaborar

una norma cualquiera, con la finalidad de ayudarlo a
racionalizar su tarea. En última instancia, se trata de un
instrumento de control que pone el acento en contrastar
la necesidad o no de la normativa proyectada, o de
modificar la existente, motivando a la autoridad
normadora para que reflexione si es indispensable
hacerlo con vistas al fin perseguido o si hay otras
altemativas.”i7
Alemania diseñó el “cuestionario azul” para plantear algunas

interrogantes que deben ser absueltas por los proponentes antes
de presentar un proyecto de ley. En el nutrido cuestionario
encontramos desde preguntas simples como “¿de dónde vienen
las exigencias?, ¿qué se quiere lograr?” hasta preguntas más
complejas como “costos y gastos para el presupuesto público?,
¿cargas y gravámenes para los ciudadanos y la economía?,
¿dónde se encuentran las causas del problema?, ¿están ya
regulados de otro modo los mismos casos, incluso por normas
de rango superior?”i8
Si bien no existe una lista cerrada de comprobación, menos

taxativamente regulada, los parámetros de contenido para
formular una propuesta normativa pueden variar de un sistema
jurídico a otro, por lo que existen exigencias mínimas que deben
ser verificadas, tales como:

Uruguay y PNUD Uruguay, p. 120.
18 Comentarios y contenidos sobre el cuestionario azul:
https://estudioslegislativos.files.wordpress.com/2012/12/cuestionario-azul-pel-
gervan.pdf
39
> Que el legislador conozca la materia a regular: El
legislador debe revisar las diversas fuentes del
Derecho relacionadas con la materia a regular, tanto
en el ámbito nacional como en el internacional.
También es necesario revisar propuestas normativas
similares o relacionadas que se encuentren en trámite
o que hayan sido archivadas. Revisar estudios
especializados, publicaciones, entrevistas, estadísticas
de instituciones públicas y privadas.
> Que el proyecto de ley sea viable: El legislador debe

analizar la viabilidad social, jurídica, política y
económica de la propuesta. Para evaluar la viabilidad
social es necesario que nos preguntemos si los actores
interesados fueron consultados, si el proyecto fue
socializado, antes de ser debatido en el foro
legislativo. Debemos evaluar si la materia que se
pretende regular tiene la suficiente relevancia para ser
objeto de regulación mediante una ley o si puede ser
objeto de regulación mediante un acto normativo de
inferior jerarquía. Debemos preguntamos si el
intérprete y aplicador de la regulación a aprobarse
estará en capacidad de comprender el sentido y
alcance de la legislación y si será posible cumplir con
los períodos de implementación fijados. Finalmente es
importante verificar si fue evaluada su factibilidad
administrativa y presupuestaria.
> Que respete la supremacía constitucional, la

garantía normativa y el principio de legalidad: El
legislador debe revisar las disposiciones
constitucionales y legales que le habilitan a regular el
asunto al órgano con potestad legislativa, es decir si es
competente para hacerlo. Debe realizarse una
evaluación de la constitucionalidad y legalidad del
proyecto de ley, desde el punto de vista formal y
material, es decir que se cumplan los requisitos
preestablecidos y además el contenido del proyecto
40
guarde conformidad con la Constitución y leyes
relacionadas con la materia.
> Que sea coherente: El legislador debe asegurar la

coherencia entre el texto que se propone y el resto del
ordenamiento jurídico vigente. Debe tenerse en cuenta
que una ley tiene impacto directo o indirecto con otros
actos normativos, así como con disposiciones de
carácter reglamentario.
> Que el proyecto de ley sea claro: Se debe asegurar

que el texto permita una interpretación unívoca de su
contenido, tanto por parte de los ciudadanos que deben
cumplir la ley como de los intérpretes, autoridades que
deberán aplicarla.
Gerardo Caetano y Óscar Sarlo consideran que con la lista de

comprobación se busca evitar los principales defectos que
registra la práctica legislativa y se facilitan determinados
objetivos. 19
Defectos que se busca evitar:
> La inflación legislativa.- las disposiciones han perdido

efectividad, los especialistas han perdido la visión
global del sistema y ello ha abierto una mayor
discrecionalidad para la administración y los
particulares, que se ven habilitados a decidir entre
normas diversas y contradictorias. Este problema se
ataca al racionalizar la legislación desde el origen
mismo de la voluntad de legislar.
> El perfeccionamiento legislativo.- La idea que todo

debe estar detalladamente regulado favorece una
actitud burocrática, que crea normas innecesarias y
Uruguay y PNUD Uruguay, p. 121 y 122.
41
costosas tanto para la administración como para el
ciudadano.
> La ineficacia de las normas.- A pesar que la aplicación

de normas insume recursos crecientes a la
Administración y a los ciudadanos, cada vez se tiene
más la sensación de que la legislación resulta
ineficiente, esto es, que no se alcanzan los efectos
buscados. Las listas de comprobación procuran
recoger las exigencias de calidad fundamentales y los
criterios sobre eficacia de las normas jurídicas. Las
preguntas allí contenidas pueden ayudar a diagnosticar
insuficiencias, indicar posibles modos de actuación,
controlar efectos secundarios y facilitar el
cumplimiento de estándares de calidad exigidos por
las directivas legislativas vigentes.
Objetivos que se pretenden facilitar:
Estos autores sostienen que se busca de esta manera facilitar a

los redactores a que alcancen los objetivos siguientes:
> Ordenar metódicamente el proceso mental de

elaboración de un texto normativo.
> Identificar los aspectos y problemas más importantes

a tener en cuenta durante el proceso de elaboración del
texto, de manera especial aquellos que, según muestra
la práctica, suelen dejarse de lado; mostrar los
condicionamientos, los efectos y las interrelaciones
que es presenten en la normativa proyectada.
> Estandarizar el proceso de elaboración de

disposiciones normativas, suministrando criterios
uniformes a todos los órganos intervinientes.
> En nuestro ordenamiento jurídico la lista de

comprobación se encuentra legislada y reglamentada y
42
la responsabilidad de verificarla recae en la Unidad de
Técnica Legislativa.
A través de la Ley Orgánica de la Función Legislativa se creó la

Unidad de Técnica Legislativa, como un órgano asesor en el
proceso de formación de la ley. De conformidad con el artículo
6 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa y el artículo 1 del
Reglamento Orgánico Funcional es un órgano de la Asamblea
Nacional.2 0 El artículo 30 de la Ley Orgánica de la Función
Legislativa le confirió a la Unidad de Técnica Legislativa la
responsabilidad de emitir un informe no vinculante, previo a
que el Consejo de Administración Legislativa (CAL)2 i emita su
resolución de calificación o archivo de un proyecto de ley, sobre
los siguientes temas:
> Disposiciones legales vigentes que se verían afectadas

o deberían derogarse o reformarse con la aprobación
del proyecto de ley.
> Lenguaje utilizado en la norma y revisión de lenguaje

no discriminatorio.
> Impacto de género de la regulación.
> Estimación del costo que podría provocar la

implementación de la regulación.
20 En el proyecto de ley aprobado el 11 de mayo de 2017 por la Asamblea

Nacional y objetado totalmente por el Presidente de la República el 8 de junio de
2017, la Unidad de Técnica Legislativa era identificada, específicamente, como
un órgano técnico asesor del Pleno y comisiones especializadas de la Asamblea
Nacional. El Pleno de la Asamblea Nacional propuso conferirle más
responsabilidades, pero con una expresión que precedía a la descripción de sus
funciones: su intervención tiene lugar en caso “de ser requerida.”
21 De conformidad con el artículo 13 de la Ley Orgánica de la Función
Legislativa, es el máximo órgano de administración legislativa, al que, de
acuerdo al artículo 56 de la Ley, le corresponde calificar los proyectos de ley
remitidos por el Presidente de la Asamblea Nacional.
43
Las reformas aprobadas el 11 de mayo de 2017, en segundo
debate, por la Asamblea Nacional, objetadas totalmente por el
Presidente de la República, mediante Oficio No.
T.21-SGJ-17-0042, de 8 de junio de 2017, contemplaban un
examen más amplio por parte de la Unidad de Técnica
Legislativa, que incluía la elaboración, el análisis y la
verificación de concordancia, coherencia y pertinencia de los
contenidos del proyecto de ley, el desarrollo de investigación
académica, con el propósito de lograr alta calidad de las leyes y
de los actos legislativos; iba más allá de la verificación exigida
en la disposición vigente, en cuanto al lenguaje no
discriminatorio, precisaba además sea claro, preciso y
lingüísticamente correcto. Contemplaba además la obligación
de verificar la transversalización del enfoque de género en los
proyectos de ley y reglamentos que se dicten. Iba más allá del
impacto de género y establecía la exigencia de observar en los
proyectos de ley y actos legislativos un impacto
intergeneracional, intercultural y en grupos de atención
prioritaria. Se establecía que la Unidad de Técnica Legislativa
brinde asistencia técnica y un acompañamiento técnico a las
Comisiones Especializadas Permanentes para los procesos de
evaluación periódica de las leyes. Un aspecto negativo era que
se planteaba la supresión del parámetro de examen conferido a
la Unidad de Técnica Legislativa de estimar el costo que podría
provocar la implementación de la regulación.
Si revisamos el Reglamento Orgánico Funcional de la

Asamblea Nacional, en su artículo 18, reproduce buena parte de
estas funciones establecidas en aquel vetado proyecto de ley. Lo
que se pretendía era elevar a rango legal las funciones de la
Unidad de Técnica legislativa y con ellas se tendrían parámetros
más claros para darle contenido al informe no vinculante que
puede preparar la Unidad como insumo para el CAL, previo a
que resuelva la calificación de un proyecto de ley:
“A rt. 18.- Atribuciones.- Son atribuciones de la Unidad

de Técnica Legislativa las siguientes:
44
a) Elaborar informes no vinculantes para conocimiento de
los asambleístas, dentro de las comisiones especializadas
y el Pleno de la Asamblea Nacional, para cada uno de los
debates, dentro del proceso de aprobación de las leyes;
b) Proponer proyectos de codificación de diversas leyes
que serán puestas en conocimiento del CAL, previo al
envío a la comisión especializada competente en la
materia, y su posterior aprobación del Pleno;
c) Asesorar en la elaboración, análisis, verificación de

concordancia, coherencia y pertinencia de los proyectos
de ley;
d) Revisar que el lenguaje utilizado en la norma sea claro,

preciso y gramaticalmente correcto y que además no sea
discriminatorio;
e) Realizar análisis sobre el impacto de género de los

proyectos de ley; y,
f) Realizar estimaciones del costo de la implementación

de los proyectos de ley.”
45
2. LISTA DE COM PROBACION (MINIMA) SUGERIDA
A LA UNIDAD DE TÉCNICA LEGISLATIVA DE LA
ASAMBLEA NACIONAL DEL ECUADOR
Sin peijuicio de los parámetros legales y reglamentarios citados,

la siguiente es una lista de comprobación, lista de verificación,
lista de control o guía de elaboración de la ley que constituye
una guía referencial para la elaboración de la ley que va más allá
de los parámetros legales que toma en consideración la Unidad
de Técnica Legislativa de la Asamblea Nacional al expedir su
informe no vinculante, insumo utilizado por el CAL para
resolver si califica o archiva el proyecto de ley.
PROPÓSITO Y RELEVANCIA ESTRUCTURA APEGO A VIABILIDAD

COM PETENCIA Y NECESIDAD DEL TEXTO INSTRUM ENTOS INSTITUCIONAL,
NORM ATIVO INTERNACIONALES, SOCIAL Y
CONSTITUCIONALIDAD ECONÓM ICA
Y ARM O NÍA CON
LEYES CONEXAS
D escribir el V alorar si la V erificar que el R evisar que e l proyecto de Identificación y
propósito del m ateria regulada proyecto cum pla ley: contacto con las
proyecto de ley. tien e relevancia las reglas autoridades que
leg a l o si puede gram aticales del 1. N o sea contrario a algún deben asum ir la
V erificar que la ser regulada por castellano. instrum ento internacional ejecu ción de la ley .
A sam blea sea otro acto de derechos hum anos
com petente para norm ativo de R evisar si el ratificado por e l Estado E fectuar un
regular e l asunto inferior proyecto está ecuatoriano. an álisis del
y para expedir la jerarquía. redactado de im pacto
ley. m anera clara, 2 . N o sea incom patible regulatorio y un
precisa, con la C onstitución de la an álisis d el costo -
com prensible y R epública. b en eficio para la
concisa. ciudadanía.
3 . N o contradiga
Constatar si el instrum entos Evaluar si la
proyecto in tern acion ales y im plem entación de
contiene sup ran acion ales, que la le y generará
d isp osicion es tien en un rango co sto s que están
prelim inares, un in fracon stitu cion al pero respaldados con
objeto y ám bito supralegal. previsibilidad
de aplicación presupuestaria.
personal, 4 . N o genera contradicción
m aterial, con la norm ativa conexa,
territorial y para evitar antinom ias.
tem poral.
R evisar, de ser
pertinente, si
existen
d efin icion es
claras para
precisar el
sentido y alcance
de lo s térm inos
u tilizados.
46
IV. TRANSVERSALIDAD
DE LOS DERECHOS
HUMANOS EN LA LABOR
LEGISLATIVA
1. LOS DERECHOS HUMANOS COM O E JE
TRANSVERSAL EN LA LABOR LEGISLATIVA Y
FISCALIZADORA
Estas son algunas recomendaciones formuladas por la Unión

Interparlamentaria y Oficina del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos de lo que pueden
hacer los parlamentarios desde su ámbito de actuación
legislativo y fiscalizador:
“□ Velar por que las disposiciones internacionales de

derechos humanos se incorporen a la legislación
nacional y, si es posible, gocen de rango constitucional
para que tengan el máximo grado de protección en el
ordenamiento jurídico del país;
□ Velar por que los proyectos de ley que se presenten en

el parlamento y por qué las comisiones parlamentarias
de las que forman parte sean conformes con las
obligaciones del país en materia de derechos humanos
y revisar la legislación vigente para determinar si es
compatible con esas obligaciones;
□ Para ello, familiarizarse con la labor de los órganos

creados en virtud de tratados, las recomendaciones
formuladas por esos órganos y por otros mecanismos
de vigilancia internacionales o regionales y con la
labor de ONG nacionales o internacionales dedicadas
a los derechos humanos y la de instituciones
nacionales que trabajen en esa esfera.
Si se encuentra falta de conformidad, adoptar medidas

para corregir la situación velando por que se preparen
enmiendas o nuevos proyectos de ley o por que se
presente un recurso ante el tribunal constitucional u
otro órgano judicial análogo del país;
49
□ Velar por que los decretos del Gobierno publicados
con arreglo a la legislación vigente no sean contrarios
al espíritu de las leyes y las garantías de derechos
humanos que pretenden proporcionar;
□ Asegurarse de que los funcionarios públicos, en

particular los de los cuerpos encargados de hacer
cumplir la ley, conozcan las obligaciones que les
impone la legislación de derechos humanos y reciban
la capacitación apropiada;
□ Habida cuenta de la importancia de que el público

conozca los derechos humanos, velar por que la
educación en derechos humanos forme parte de los
planes de estudios de las escuelas del país;
□ Asegurarse de que las obligaciones de derechos

humanos emanadas del derecho constitucional e
internacional sean cumplidas de forma franca,
constructiva, innovadora y activa. ” 22
22 FUENTE: Unión Interparlamentaria y Oficina del Alto Comisionado de las

Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2005, Derechos Humanos:
Manual para Parlamentarios, recuadro 76, p. 71.
50
V. COMPETENCIAS DE LA
ASAMBLEA NACIONAL
ATRIBUCIONES DE
AUTORIDADES Y
ÓRGANOS
1. FUNCIONES Y COM PETENCIAS DE LA ASAMBLEA
NACIONAL
(Art. 120 de la Constitución y art. 9 de la Ley Orgánica de
la Función Legislativa)
Competencia legislativa:
> Participar en el proceso de enmienda y reforma parcial

de la Constitución.
> Expedir, codificar, reformar y derogar las leyes e

interpretarlas con carácter generalmente obligatorio.
> Crear, modificar o suprimir tributos mediante ley, sin

menoscabo de las atribuciones conferidas a los
gobiernos autónomos descentralizados.
> Aprobar o improbar aquellos tratados internacionales

que versen sobre las materias enumeradas en el
artículo 419 de la Constitución.
Competencia fiscalizadora:
Fiscalizar los actos de las funciones Ejecutiva, Electoral y de

Transparencia y Control Social y los otros órganos del poder
público, y requerir a las servidoras y servidores públicos las
informaciones que considere necesarias;
Competencia en elección, posesión y cese de funciones de

autoridades:
> Posesionar al Presidente y Vicepresidente de la

República proclamados electos por el Consejo
Nacional Electoral.
> Elegir a la Vicepresidenta o Vicepresidente, en caso de

su falta definitiva, de una terna propuesta por el
Presidente de la República.
53
> Elegir a: Presidenta o Presidente de la Asamblea
Nacional, a la primera Vicepresidenta o Vicepresidente
de la Asamblea Nacional, a la segunda Vicepresidenta
o Vicepresidente de la Asamblea Nacional y a los
vocales del CAL, de entre sus miembros, y elegir, de
fuera de su seno, en binomio, una Secretaria o
Secretario y Pro-Secretaria o Pro-Secretario de la
Asamblea Nacional, quienes serán abogadas o
abogados.
> Intervenir en la designación de uno de los vocales del

Consejo de la Judicatura, dos integrantes de la
Comisión Calificadora que selecciona a los jueces de
la Corte Constitucional y presenta candidatos a jueces
de la Corte Constitucional.
> Posesionar a la máxima autoridad de la Procuraduría

General del Estado, Contraloría General del Estado,
Fiscalía General del Estado, Defensoría del Pueblo,
Defensoría Pública, Superintendencias, y a las y los
miembros del Consejo Nacional Electoral, del Consejo
de la Judicatura y del Consejo de Participación
Ciudadana y Control Social.
> Declarar la incapacidad física o mental inhabilitante

para ejercer el cargo de Presidenta o Presidente de la
República y resolver el cese de sus funciones.
Competencia en el ámbito judicial:
> Conceder amnistías por delitos políticos e indultos por

motivos humanitarios, con el voto favorable de las dos
terceras partes de sus integrantes (no se concederán
por delitos cometidos contra la administración pública
ni por genocidio, tortura, desaparición forzada de
personas, secuestro y homicidio por razones políticas o
de conciencia).
54
> Autorizar con la votación de las dos terceras partes de
sus integrantes, el enjuiciamiento penal del Presidente
o del Vicepresidente de la República, cuando la
autoridad competente lo solicite fundadamente.
Competencia relacionada al presupuesto:
Aprobar el Presupuesto General del Estado, en el que constará el

límite del endeudamiento público, y vigilar su ejecución.
O tras competencias:23
> Conocer los informes anuales que debe presentar el

Presidente de la República, de la Función Electoral y
de Transparencia y Control Social y pronunciarse al
respecto.
> Crear comisiones especializadas ocasionales, por

sugerencia del CAL.
> Aprobar la integración de las comisiones

especializadas permanentes y ocasionales descritas en
esta ley.
2. ATRIBUCIONES DE ASAMBLEÍSTAS
(Art. 110 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa)
“Art. 110.- De los deberes y atribuciones.- Las y los

asambleístas tienen los siguientes deberes y atribuciones:
1. Elegir y ser elegido como autoridad en los órganos que

integran la Asamblea Nacional;
23 En el proyecto de ley aprobado en segundo debate por la Asamblea Nacional,

también se pretendía incorporar una nueva competencia: “Autorizar con la
mayoría absoluta la comparecencia de un ministro de Estado al Pleno de la
Asamblea Nacional con fines informativos.” (Numeral 21 en el texto propuesto,
numeral 21 del artículo 9 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa vigente
pretendía ser trasladado al numeral 22).
55
2. Participar con voz y voto en el Pleno de la Asamblea
Nacional, en el Consejo de Administración Legislativa, en las
comisiones especializadas, de los cuales formen parte;
3. Solicitar directamente información a las y los servidores

públicos, según el trámite previsto en esta ley;
4. Rendir cuentas e informar a la ciudadanía sobre su trabajo de

legislación y fiscalización;
5. Promover, canalizar y facilitar la participación social en la

Asamblea Nacional;
6. Asistir con puntualidad a las sesiones del Pleno, del Consejo

de Administración Legislativa, de las comisiones especializadas
a las que pertenezcan;
7. Para actuar en las sesiones del Pleno y ejercer el derecho al

voto electrónico, el asambleísta titular, deberá portar la tarjeta
entregada y utilizarla exclusivamente en su "base". En general,
responsabilizarse por el uso correcto de la tarjeta de registro y de
votación en los términos que se establecen en esta ley;
8. Presentar la declaración patrimonial juramentada al inicio,

dos años después de la primera declaración y al final de su
gestión. Esta declaración se realizará según el formato de la
Contraloría General del Estado;
9. Presentar copia de la declaración del impuesto a la renta de los

dos años inmediatos anteriores al de su posesión y el certificado
correspondiente del Servicio de Rentas Internas (SRI), que
demuestre el cumplimiento de sus obligaciones tributarias, salvo
el caso de las y los asambleístas representantes de los migrantes.
Esta información será publicada en el portal web oficial de la
Asamblea Nacional; y,
10. Las demás que establezca la Constitución de la República,

esta ley y los reglamentos internos que se expidan.”
56
3. ATRIBUCIONES DEL PLENO DE LA ASAMBLEA
(Art. 7 del Reglamento Orgánico Funcional de la Asamblea
Nacional)
“Art. 7.- Atribuciones.- El Pleno, tiene las atribuciones

siguientes:
a) Posesionar a la Presidenta o Presidente y a la Vicepresidenta

o Vicepresidente de la República proclamados electos por el
Consejo Nacional Electoral. La posesión tendrá lugar el
veinticuatro de mayo del año de su elección;
b) Declarar la incapacidad física o mental inhabilitante para

ejercer el cargo de Presidenta o Presidente de la República y
resolver el cese de sus funciones de acuerdo con lo previsto en la
Constitución de la República;
c) Elegir a la Vicepresidenta o Vicepresidente, en caso de su falta

definitiva, de una terna propuesta por la Presidenta o Presidente
de la República;
d) Conocer los informes anuales que debe presentar la

Presidenta o Presidente de la República, de la Función Electoral
y de Transparencia y Control Social y pronunciarse al respecto;
e) Participar en el proceso de reforma constitucional;
f) Expedir, codificar, reformar y derogar las leyes, e

interpretarlas con carácter generalmente obligatorio;
g) Crear, modificar o suprimir tributos mediante ley, sin

menoscabo de las atribuciones conferidas a los gobiernos
autónomos descentralizados;
h) Aprobar o improbar los tratados internacionales en los casos

que corresponda;
57
i) Fiscalizar los actos de las funciones Ejecutiva, Electoral y de
Transparencia y Control Social, y los otros órganos del poder
público, y requerir a las servidoras y servidores públicos las
informaciones que considere necesarias;
j) Autorizar con la votación de las dos terceras partes de sus

integrantes, el enjuiciamiento penal de la Presidenta o
Presidente, o de la Vicepresidenta o Vicepresidente de la
República, cuando la autoridad competente lo solicite
fundadamente;
k) Posesionar a la máxima autoridad de la Procuraduría General

del Estado, Contraloría General del Estado, Fiscalía General del
Estado, Defensoría del Pueblo, Defensoría Pública,
Superintendencias, y a las y los miembros del Consejo Nacional
Electoral, del Consejo de la Judicatura y del Consejo de
Participación Ciudadana y Control Social;
l) Aprobar el Presupuesto General del Estado, en el que constará

el límite del endeudamiento público, y vigilar su ejecución;
m) Conceder amnistías por delitos políticos e indultos por

motivos humanitarios, con el voto favorable de las dos terceras
partes de sus integrantes. No se concederán por delitos
cometidos contra la administración pública ni por genocidio,
tortura, desaparición forzada de personas, secuestro y homicidio
por razones políticas o de conciencia;
n) Elegir a la Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional,

de entre sus miembros;
o) Elegir a la primera Vicepresidenta o Vicepresidente de la

Asamblea Nacional, de entre sus miembros;
p) Elegir a la segunda Vicepresidenta o Vicepresidente de la

Asamblea Nacional, de entre sus miembros;
58
q) Elegir, de uno en uno, a cuatro vocales de la Asamblea
Nacional que integrarán el Consejo de Administración
Legislativa;
r) Elegir, de fuera de su seno, en binomio, una Secretaria o

Secretario y Prosecretaria o Prosecretario de la Asamblea
Nacional, quienes serán abogadas o abogados;
s) Crear comisiones especializadas ocasionales, por sugerencia

del Consejo de Administración Legislativa;
t) Aprobar la integración de las comisiones especializadas

permanentes y ocasionales descritas en esta ley; y,
u) Conocer y resolver sobre todos los temas que se ponga a su

consideración, a través de resoluciones o acuerdos.”
4. ATRIBUCIONES DE PRESIDENTE DE ASAMBLEA

NACIONAL
“Art. 12.- De la Presidenta o Presidente de la Asamblea

Nacional.- Son funciones y atribuciones de la Presidenta o
Presidente de la Asamblea Nacional:
1. Ejercer la representación legal, judicial y extrajudicial de la

Asamblea Nacional en todos los actos;
2. Asumir la Presidencia de la República en caso de falta

simultánea y definitiva de la Presidenta o Presidente y
Vicepresidenta o Vicepresidente de la República, tal como lo
dispone el inciso final del artículo 146 de la Constitución de la
República;
3. Convocar, instalar, presidir, dirigir, suspender y clausurar las

sesiones ordinarias y extraordinarias del Pleno y del CAL;
59
4. Abrir, dirigir, suspender y clausurar los debates de las sesiones
ordinarias y extraordinarias del Pleno y del CAL;
5. Proponer el orden del día para las sesiones ordinarias y

extraordinarias del Pleno y del CAL;
6. Precisar los asuntos que se discuten, ordenar la votación una

vez cerrado el debate y disponer que se proclamen los
resultados;
7. Cumplir y hacer cumplir las decisiones del Pleno y del CAL;
8. Suscribir, con la Secretaria o Secretario General de la

Asamblea Nacional, las actas de las sesiones del Pleno y del
CAL;
9. Requerir de las y los asambleístas y del público asistente a las

sesiones del Pleno el debido respeto, y en caso de alteración o
perturbación grave provocada o ejecutada por las o los
asambleístas, podrá suspender la sesión, y remitirá copias de las
actas y videos al CAL para que proceda con la sanción
correspondiente;
10. Posesionar a las autoridades y funcionarios designados por

la Asamblea Nacional;
11. Principalizar a los asambleístas alternos de las y los

asambleístas;
12. Delegar las funciones que considere pertinentes a otros

miembros del CAL, otros asambleístas y otros funcionarios
administrativos;
13. Nombrar y remover al Administrador General, directores y

titulares de las Direcciones y Unidades Administrativas de
similar jerarquía que son de libre nombramiento y remoción;
14. Nombrar y remover al personal de la Función Legislativa;
60
15. Nombrar y contratar a las y los secretarios relatores y
prosecretarios relatores de las comisiones especializadas a
pedido de la Presidenta o Presidente de la respectiva comisión,
quienes no serán asambleístas;
16. Designar al personal de apoyo y asesoría de la Presidencia,

de acuerdo a sus necesidades;
17. Ordenar la proclamación de resultados de las votaciones

sobre los asuntos sometidos a consideración del Pleno de la
Asamblea Nacional y del CAL;
18. Asumir la representación de la Asamblea Nacional ante los

organismos internacionales de los que forma parte y designar a
los asambleístas que deban representarla en dichos organismos;
19. Otorgar poderes especiales de procuración judicial;
20. Conceder la palabra a las y los asambleístas en el orden en

que soliciten, sin perjuicio de alternar las intervenciones de
quienes sostengan la tesis en discusión con las de aquellos que la
impugnen;
21. Llamar la atención al asambleísta que se aparte del tema en

discusión o usare términos descomedidos e impropios, pudiendo
suspender la intervención del mismo cuando no acatare tal
disposición;
22. Someter al trámite correspondiente los proyectos de ley,

acuerdos, resoluciones y más actos legislativos, así como los
informes y mociones que se presentaren;
23. Dar curso a los asuntos administrativos para que los resuelva
el órgano competente;
24. Requerir la asistencia de las y los asambleístas a las sesiones

de la Asamblea Nacional;
61
25. Conceder licencias a las y los asambleístas hasta por treinta
días consecutivos. Las licencias por un tiempo mayor las
concederá el Pleno de la Asamblea Nacional;
26. Propiciar mecanismos de corresponsabilidad y diálogo

permanente con el Ejecutivo y otros poderes del Estado; y,
27. Ejercer absoluto mando sobre la Escolta Legislativa de la

Policía Nacional.”
5. ATRIBUCIONES DEL CONSEJO DE

ADM INISTRACIÓN LEGISLATIVA (CAL)
“A r t 14.- Funciones y atribuciones.- El Consejo de

Administración Legislativa ejercerá las funciones y atribuciones
siguientes:
1. Planificar las actividades legislativas;
2. Establecer la prioridad para el tratamiento de los proyectos de

ley;
3. Sugerir al Pleno de la Asamblea Nacional, la creación de

comisiones especializadas ocasionales;
4. Elaborar y aprobar anualmente el presupuesto de la Asamblea

Nacional;
5. Elaborar y aprobar el orgánico funcional y todos los

reglamentos necesarios para el funcionamiento de la Asamblea
Nacional;
6. Conocer y adoptar las decisiones que correspondan a fin de

garantizar el idóneo, transparente y eficiente funcionamiento de
la Asamblea Nacional;
62
7. Aprobar o modificar, con el voto favorable de cuatro
miembros, el orden del día propuesto por la Presidenta o
Presidente para el CAL;
8. Imponer a las y los asambleístas las sanciones establecidas en

esta ley, con excepción de las reservadas al Pleno;
9. Verificar el cumplimiento de requisitos y pertinencia de las

solicitudes de indulto y amnistía;
10. Resolver sobre las fechas en que se fijen los períodos de

receso del Pleno de la Asamblea Nacional; y,
11. Las demás previstas en esta ley que se requieran para el

cumplimiento de los fines de la Asamblea Nacional.”
El proyecto de ley aprobado por la Asamblea Nacional, en el

anterior período legislativo, en su última sesión de mayo de
2017, proponía la incorporación de la competencia del CAL para
calificar proyectos de ley. La calificación había sido regulada
por el artículo 56 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa;
no obstante, no figuraba dentro de las competencias del CAL.
Esta disposición no entró en vigencia por la objeción total del
Presidente Lenín Moreno.
6. FUNCIONES DE LA SECRETARÍA GENERAL DE

ASAMBLEA NACIONAL
“Art. 20.- Funciones.- Son funciones de la Secretaria o

Secretario General de la Asamblea Nacional, o de la
Prosecretaria o Prosecretario cuando haga sus veces:
1. Asistir a las sesiones del Pleno y del CAL y levantar las actas
de las mismas;
2. Constatar el quórum, por orden de la Presidenta o Presidente

de la Asamblea Nacional;
63
3. Llevar un registro de los retrasos, ausencias, faltas de las y los
asambleístas en las sesiones del Pleno;
4. Constatar la votación y proclamar los resultados, por orden de

la Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional;
5. Certificar y notificar las decisiones de la Asamblea Nacional

y del CAL;
6. Responsabilizarse del manejo y archivo de los documentos de

la Asamblea Nacional y del CAL y de su publicación en el
Registro Oficial, cuando corresponda;
7. Responsabilizarse de las unidades de Gestión Documental,

Archivo y Biblioteca, y Actas;
8. Recibir las mociones que por escrito presenten las y los

asambleístas en el curso de las sesiones y leer los documentos
que ordene la Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional;
9. Poner en conocimiento de las y los asambleístas el orden del

día de la sesión del Pleno, previa aprobación de la Presidenta o
Presidente de la Asamblea Nacional, por lo menos con cuarenta
y ocho horas de anticipación y acompañando los documentos
respectivos;
10. Guardar reserva de los asuntos así calificados por el Pleno;
11. Coordinar el trabajo con las Secretarías de las comisiones

especializadas permanentes;
12. Distribuir el trabajo a las comisiones especializadas, de

conformidad con las resoluciones adoptadas por el CAL;
13. Responsabilizarse de los servicios de documentación y

archivo, así como de la transcripción de las actas;
14. Llevar la correspondencia de la Asamblea Nacional;
64
15. Coordinar con la Administración General la movilización y
traslado de las y los asambleístas para las sesiones del Pleno; y,
16. Cumplir las demás tareas que le asigne la Presidenta o

Presidente, el Consejo de Administración Legislativa o resuelva
el Pleno de la Asamblea Nacional.”
7. FUNCIONES DE LAS COMISIONES

ESPECIALIZADAS PERMANENTES
(Art. 26 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa y art.
12 del Reglamento Orgánico Funcional de la Asamblea
Nacional)
“Art. 26.- De las funciones de las comisiones especializadas

permanentes.- Son funciones de las comisiones especializadas
permanentes, de acuerdo con el ámbito de sus competencias, las
siguientes:
1. Designar a la Presidenta o Presidente y a la Vicepresidenta o

Vicepresidente de entre sus miembros;
2. Discutir, elaborar, y aprobar por mayoría absoluta los

informes a los proyectos de ley previo a ser sometidos a
conocimiento y aprobación del Pleno de la Asamblea Nacional,
pudiendo reformarlos, ampliarlos, simplificarlos o cambiar la
categoría de la ley;
3. Recibir, analizar, procesar y tramitar las peticiones de

fiscalización y control político a las funciones Ejecutiva,
Electoral y de Transparencia y Control Social, y los otros
órganos del poder público, y requerir a las servidoras y
servidores públicos la información que considere necesaria; y,
4. Otras que les asignen el Pleno de la Asamblea Nacional y el

Consejo de Administración Legislativa.”
Sobre la evaluación de aplicación de las leyes, en el proyecto de

ley aprobado por la Asamblea, en el anterior período legislativo
65
en su última sesión de mayo de 2017, se proponía la
incorporación de dos funciones adicionales importantes de las
comisiones especializadas permanentes: realizar seguimiento y
evaluación de las leyes aprobadas, de conformidad con su
temática y realizar los procesos periódicos de evaluación de
aplicación y actualización de las leyes. Esta propuesta, tal y
como lo señalé anteriormente, no entró en vigencia, porque fue
vetado totalmente por el Presidente Lenín Moreno.
8. COM ISIONES ESPECIALIZADAS PERMANENTES

Y OCASIONALES
1. De Justicia y Estructura del Estado.
2. De los Derechos de los Trabajadores y la Seguridad

Social.
3. Del Régimen Económico y Tributario y su Regulación

y Control.
4. Del Desarrollo Económico, Productivo y la

Microempresa.
5. De Soberanía, Integración, Relaciones Internacionales

y Seguridad Integral.
6. De la Biodiversidad y Recursos Naturales.
7. De la Soberanía Alimentaria y Desarrollo del Sector

Agropecuario y Pesquero.
8. De Gobiernos Autónomos, Descentralización,

Competencias y Organización del Territorio.
9. De Educación, Cultura y Ciencia y Tecnología.
10. Del Derecho a la Salud.
66
11. De Participación Ciudadana y Control Social.
12. De los Derechos Colectivos Comunitarios y la

Interculturalidad.
9. ATRIBUCIONES DE UNIDAD DE TÉCNICA

LEGISLATIVA
(Art. 18 del Reglamento Orgánico Funcional de la
Asamblea Nacional)
“Art. 18.- Atribuciones.- Son atribuciones de la Unidad de

Técnica Legislativa las siguientes:
a) Elaborar informes no vinculantes para conocimiento de los

asambleístas, dentro de las comisiones especializadas y el Pleno
de la Asamblea Nacional, para cada uno de los debates, dentro
del proceso de aprobación de las leyes;
b) Proponer proyectos de codificación de diversas leyes que

serán puestas en conocimiento del CAL, previo al envío a la
comisión especializada competente en la materia, y su posterior
aprobación del Pleno;
c) Asesorar en la elaboración, análisis, verificación de

concordancia, coherencia y pertinencia de los proyectos de ley;
d) Revisar que el lenguaje utilizado en la norma sea claro,

preciso y gramaticalmente correcto y que además no sea
discriminatorio;
e) Realizar análisis sobre el impacto de género de los proyectos

de ley; y,
f) Realizar estimaciones del costo de la implementación de los

proyectos de ley.”
67
VI. RESERVA DE LEY
CLASES DE LEYES
ESTRUCTURA DE LOS
PROYECTOS DE LEY
1. RESERVA DE LEY
Los principios de legalidad y de reserva de ley condicionan la

producción normativa, desde ámbitos diferentes. Casás señala
que "la legalidad es una vinculación positiva y la
Administración sólo se debe a ella; en cambio, la reserva de ley
es una relación entre la ley y su competencia privativa en
determinadas materias y las demás normas jurídicas que no
tienen rango de ley.”24
El principio de legalidad (art. 226 de la Constitución de la

República del Ecuador) supone que todos los poderes públicos
se encuentran sujetos a la ley. Por ejemplo, la sumisión de la
actividad administrativa a la ley implica qué la administración
pública, particularmente en los ámbitos de competencia, se
encuentra sujeta al marco regulador establecido por la
legislatura, mientras que la reserva de ley (art. 132 de la
Constitución) supone una exigencia establecida por la Asamblea
Constituyente para que el órgano o autoridad con potestad
legislativa regule determinadas materias de especial
importancia, mediante ley.
El artículo 132 de la Constitución de la República y el artículo

52 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa establecen
determinadas materias que deben ser reguladas mediante ley:
1. El ejercicio de los derechos y garantías

constitucionales.
2. La tipificación de infracciones y establecimiento de

sanciones correspondientes.
24 José Osvaldo Casás, Derechos y Garantías Constitucionales del

contribuyente a partir del Principio de Reserva de Ley Tributaria, Buenos Aires,
AR: Ad-Hoc, 2005, p. 233.
71
3. La creación, modificación o supresión de impuestos
(este proyecto de ley solo puede ser presentado por el
Presidente de la República).
4. Atribución de deberes, responsabilidades y

competencias a los gobiernos autónomos
descentralizados.
5. Modificación de la división político-administrativa del

país, excepto en lo relativo a las parroquias (para
creación de regiones y distritos metropolitanos se
requiere de ley orgánica de regionalización y de ley
orgánica de distritalización).
6. Otorgamiento a los organismos públicos de control y

regulación la facultad de expedir normas de carácter
general en las materias propias de su competencia, sin
que puedan alterar o innovar las disposiciones legales.
2. CLASES DE LEYES
El proceso de formación de la ley orgánica es el mismo que el de

la ley ordinaria, en cuanto a iniciativa, trámite y aprobación. Sin
embargo, la Asamblea Constituyente establece taxativamente
las materias que deben ser reguladas a través de una ley
orgánica, de conformidad con el artículo 133 de la Constitución
de la República:
1. Las que regulen la organización y funcionamiento de

las instituciones creadas por la Constitución de la
República;
2. Las que regulen el ejercicio de los derechos y garantías

constitucionales;
72
3. Las que regulen la organización, competencias,
facultades y funcionamiento de los gobiernos
autónomos descentralizados; y,
4. Las relativas al régimen de partidos políticos y al

sistema electoral.
Las demás serán leyes ordinarias, que no podrán modificar ni

prevalecer sobre una ley orgánica.
El artículo 133 de la Constitución de la República establece que

la expedición, reforma, derogación e interpretación con carácter
generalmente obligatorio de las leyes orgánicas requerirán
mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea Nacional,
pero no se establece el requisito de votación o modo de
aprobación de las leyes ordinarias.
Dicho vacío pretendió ser cubierto por el artículo 53 de la Ley

Orgánica de la Función Legislativa, sin embargo, no se logran
comprender los dos últimos incisos de dicho artículo:
“La expedición, reforma, derogación e interpretación con

carácter generalmente obligatorio de las leyes orgánicas
requerirán mayoría absoluta de las y los miembros de la
Asamblea Nacional.
Las demás serán leyes ordinarias, que no podrán modificar
ni prevalecer sobre una ley orgánica. Las leyes ordinarias
se aprobarán con la mayoría absoluta de las y los
miembros de la Asamblea Nacional.”
La Asamblea Nacional estableció idéntico modo de aprobación

para las leyes orgánicas y ordinarias, con lo que únicamente se
les otorga a las primeras una jerarquía superior en relación con
las segundas.
73
3. REQUISITOS PARA PRESENTACIÓN DE UN
PROYECTO DE LEY
El artículo 136 de la Constitución de la República exige los

siguientes requisitos para presentar un proyecto de ley:
1. Que se refiera a una sola materia.
2. Que contenga una exposición de motivos.
3. Que esté conformado por un articulado.
El artículo 56 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa

establece tres parámetros de calificación de los proyectos de ley
que el Consejo de Administración Legislativa deberá tener en
cuenta:
"Art. 56.- Calificación de los proyectos de Ley.- El

Consejo de Administración Legislativa calificará los
proyectos de ley remitidos por la Presidenta o Presidente
de la Asamblea Nacional y verificará que cumpla, con los
siguientes requisitos:
1. Que se refiera a una sola materia, sin perjuicio de los

cuerpos legales a los que afecte;
2. Que contenga exposición de motivos y articulado; y,
3. Que cumpla los requisitos que la Constitución de la
República y esta Ley establecen sobre la iniciativa
legislativa.”
El citado artículo de la Ley agrega:
"Si el proyecto de ley es calificado, el Consejo de

Administración Legislativa establecerá la prioridad para el
tratamiento del mismo y la comisión especializada que lo
tramitará. El Secretario General del Consejo de
Administración Legislativa inmediatamente remitirá a la
Presidenta o Presidente de la comisión especializada,
74
junto con el proyecto de ley, la resolución en la que conste
la fecha de inicio de tratamiento del mismo.
El Presidente del Consejo de Administración Legislativa,

ordenará a la Secretaría General de la Asamblea Nacional,
que distribuya a todas las y los asambleístas el contenido
de la resolución que califica o no el proyecto de ley, dentro
de las veinticuatro horas siguientes de adoptada, así como
que se difunda públicamente su contenido en el portal Web
oficial de la Asamblea Nacional.”
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
> Describir la situación que se quiere modificar.
> Mencionar los factores económicos y sociales que

motivaron la expedición, reforma o derogación de la
ley.
> Ofrecer razones sobre la necesidad de la ley, es decir

justificar que no es suficiente la regulación vigente.
> Referir los fines perseguidos por el proyecto de ley.
CONSIDERANDOS
> Razones que sirven de sustento al proyecto de ley tanto

en su contenido, materia a regular y origen de la
competencia de la Asamblea Nacional.
> Competencias constitucionales y legales para expedir

la ley.
> Fundamento constitucional y legal de la Asamblea

Nacional para intervenir en la regulación del asunto.
75
ARTICULADO
El articulado constituye la parte dispositiva de la ley. Contiene

disposiciones jurídicas que, una vez interpretadas y aplicadas, se
convierten en normas. Las disposiciones pueden estar
formuladas como principios o reglas.
En cuanto a las reglas, Gerardo Caetano y Óscar Sarlo, en su

Manual de Técnica Legislativa preparado para el Parlamento de
Uruguay, proponen una distinción entre reglas regulativas y
reglas constitutivas:
“Mientras que las reglas regulativas disponen algo acerca

de un comportamiento natural, las reglas constitutivas
refieren a comportamientos creados o dependientes de la
regla misma. Por ejemplo: matar, comer o caminar son
comportamientos que existen con independencia de la
regla que los prohíba, permita u obligue; mientras que
juzgar, hipotecar, adoptar, casarse o legislar son actos que
solo existen a partir de las reglas constitutivas que crean la
posibilidad de realizarlos y estipulan las condiciones de su
existencia.
Otra característica distintiva de estas reglas es que,

mientras las regulativas cumplen una función prescriptiva,
las constitutivas no prescriben sino que informan acerca de
las condiciones y los procedimientos para realizar
válidamente ciertos actos.”25
Para ser más específico, las disposiciones que pueden estar

contenidas en el articulado son las siguientes:

Uruguay y PNUD Uruguay, p. 43.
76
S Disposiciones iniciales: establecen el objeto y la
finalidad de la propuesta normativa, así como las
definiciones aplicables.
S Disposiciones organizativas: establecen la

organización y estructura de entidades y organismos
públicos.
S Disposiciones prescriptivas: establecen mandatos,

obligaciones, permisos y prohibiciones.
S Disposiciones planificadoras: establecen planes o

acciones a realizar.
S Disposiciones procedimentales: establecen

procedimientos.
S Disposiciones sancionadoras: establecen infracciones

y sanciones.
En cuanto a las remisiones, Miguel López destaca que:
“Las leyes establecerán todos los puntos de conexión

necesarios con el resto del ordenamiento mediante
remisiones expresas y precisas. Sólo se recurrirá a
remisiones de una a otra parte de un texto legal cuando no
puedan evitarse mediante una mejora de la sistemática de
la ley. En cambio, se harán remisiones a otros textos
legales o a otras disposiciones normativas para evitar la
repetición de normas contenidas sistemáticamente en otras
partes del ordenamiento jurídico. Las leyes nunca
reproducirán los preceptos de la Constitución ni tampoco
los de otras normas vigentes.”26
26 Miguel Alejandro López Olvera, en Carbonell, Manual de Técnica

legislativa, p. 142.
77
En la última parte de una ley constan las disposiciones
generales, transitorias, reformatorias, derogatorias y finales.
Las disposiciones generales están orientadas a la aplicación del

articulado y establecen mandatos de acción a las autoridades
responsables de su aplicación.
Las disposiciones transitorias establecen un régimen temporal

que delimita el inicio de vigencia de la ley, estableciendo
condiciones de retroactividad y ultra actividad de las
disposiciones jurídicas que regulan los hechos ocurridos antes
de su vigencia o durante el régimen temporal establecido.
Las disposiciones reformatorias y derogatorias precisan los

artículos de otros cuerpos normativos que serán modificados o
eliminados por la vigencia de la nueva ley.
Las disposiciones finales refieren el momento desde la cual la

ley entrará en vigencia.
78
VII. PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO
1. PROCEDIM IENTO LEGISLATIVO
El procedimiento legislativo supone una serie de trámites que se

siguen y actos jurídicos que se expiden para la formación de una
ley.
Beatriz Marina Grosso y María Alejandra Svetaz, al formular el

marco teórico de la técnica legislativa27 diferencian nueve etapas
en el proceso de elaboración del texto normativo: comprensión
general del tema, investigación de antecedentes, análisis de
fondo (competencia para legislar sobre el asunto, oportunidad
socialmente propicia, posibilidad de efectiva implementación y
grado de consenso en torno a la iniciativa), elección de la forma
de presentación y diseño de estructura, redacción del proyecto,
consulta con el decisor político, revisión final del proyecto,
presentación y seguimiento.
Otros autores identifican tres etapas en el proceso de formación

de la ley:
> Etapa pre-legislativa.
> Etapa legislativa.
> Etapa post-legislativa.
Piedad García-Escudero denomina a la etapa pre-legislativa

como iniciativa, a la etapa legislativa conformada por los
debates, trámites y procedimientos ante los diversos órganos de
la Asamblea la llama constitutiva y a la etapa final, a la
post-legislativa que tiene lugar fuera de la Asamblea y consiste
en la posibilidad de objeción o sanción del Presidente de la
República, la identifica como integrativa de eficacia 2 8 :
27 Disponible en: www.corteidh.or.cr/tablas/a13086.pdf.

28 Piedad García-Escudero Márquez, Procedimiento legislativo, en: Asamblea
Nacional del Ecuador, Manual de técnica legislativa, segunda edición, Quito,
2014, p. 59.
81
> Iniciativa: en la que los sujetos reconocidos por la
Constitución como titulares de la iniciativa legislativa
pueden presentar proyectos de ley.
> Constitutiva: fase propiamente parlamentaria y

central del procedimiento y se desarrolla en la
Asamblea Nacional cuyos órganos tramitan las
iniciativas hasta su aprobación.
> Integrativa de eficacia: aquellos trámites que se

desarrollan fuera de la Asamblea Nacional y que son
necesarios para la puesta en vigencia de la ley:
sanción, promulgación y publicación.
1 ETAPA PRE-LEGISLATIVA (INICIATIVA)
Iniciativa absoluta (art. 134 de la Constitución):
Presidente de la República: Puede proponer un proyecto de ley

sobre cualquier asunto. Iniciativa exclusiva para proponer
creación, modificación o supresión de impuestos; aumento del
gasto público y modificación de la división político
administrativa del país,
Asam bleístas: Un asambleísta con apoyo de una bancada

legislativa o del 5% de miembros de la Asamblea Nacional
puede presentar un proyecto de ley.
Ciudadanos: A través de la iniciativa popular normativa, un

número no inferior al cero punto veinte y cinco por ciento de las
personas inscritas en el registro utilizado en el último proceso
electoral, que estén en goce de los derechos de participación,
puede proponer la creación, reforma o derogatoria de leyes.
Iniciativa restringida (para presentar un proyecto de ley

sobre tem áticas relacionadas a un determ inado ám bito de
actuación):
82
Función Judicial: Corte Nacional de Justicia (art. 180.4 de la
Constitución), Fiscalía General del Estado y la Defensoría
Pública (art. 134.4 de la Constitución).
Función de Transparencia y Control Social: institución que

coordina la Función (artículo 206 (4) de la Constitución).
Función Electoral: Consejo Nacional Electoral (art. 219.5 de la

Constitución: Tribunal Contencioso Electoral puede formular
observaciones a iniciativas del CNE).
Otros órganos: Procuraduría General del Estado, Corte

Constitucional, Fiscalía General del Estado, Defensoría del
Pueblo (art. 134.4 de la Constitución).
2 ETAPA LEGISLATIVA (CONSTITUTIVA)
2.1 CALIFICACIÓ N
Antes de resolver si califica o archiva el proyecto, el Consejo de

Administración Legislativa de la Asamblea Nacional, analiza el
Informe de la Unidad de Técnica Legislativa (no vinculante) que
incluye el siguiente examen:
1. Disposiciones legales vigentes que se verían afectadas

o deberían derogarse o reformarse con la aprobación
de la norma propuesta.
2. Lenguaje utilizado en la ley y revisión de lenguaje no

discriminatorio;
3. Impacto de género de la ley.
4. Estimación del costo que podría provocar la

implementación de la ley.
83
5. El Consejo de Administración Legislativa de la
Asamblea Nacional, a través de una resolución,
califica o archiva el proyecto de ley.
2.2 D ISTR IBU C IÓ N ENTRE ASAM BLEÍSTAS
Dentro de las veinte y cuatro horas siguientes a la calificación

del proyecto de ley, la Presidencia de la Asamblea Nacional lo
distribuye entre los asambleístas y difunde un extracto.
2.3 R EM ISIÓ N A LA CO M ISIÓ N ESPECIALIZADA

PERM ANENTE
Una vez que el proyecto haya sido distribuido y difundido y que

el CAL haya determinado la prioridad de su tratamiento, la
Presidencia de la Asamblea Nacional envía el proyecto a la
comisión especializada permanente.
2.4 INICIO DE TRÁM ITE, D ISTR IBU C IÓ N DE

PROYECTO EN CO M ISIÓ N Y D IFU SIÓ N CIUDADANA
A partir de la fecha de inicio del tratamiento del proyecto de ley,

dispuesta por el CAL, la Presidenta o Presidente de la comisión
especializada ordenará se ponga inmediatamente en
conocimiento de todas las y los integrantes de la misma y de la
ciudadanía el inicio del trámite y el proyecto de ley, a través del
portal web oficial de la Asamblea Nacional.
2.5 INFORM ES
> La Ley Orgánica de la Función Legislativa no tiene

una disposición que regule el contenido del primer y
segundo informe.
84
> Las comisiones especializadas, dentro del plazo
máximo de cuarenta y cinco días, contados a partir de
la fecha de inicio del tratamiento del proyecto de ley,
presentarán al Presidente de la Asamblea Nacional
informes con sus observaciones (primer y segundo
informe).
> Dentro de este plazo, se deberá considerar un tiempo

no menor a los quince primeros días, para que
ciudadanos que tengan interés en la aprobación del
proyecto de ley o que consideren que sus derechos
puedan ser afectados por su expedición, puedan acudir
ante la comisión especializada y exponer sus
argumentos. En ningún caso, la comisión
especializada podrá emitir su informe en un plazo
menor a quince días.
> La comisión especializada podrá pedir

justificadamente al Presidente de la Asamblea
Nacional, una prórroga de máximo veinte días para
presentar el informe.
> Uno o varios asambleístas podrán presentar informes

de minoría.
2.6 INFORM ES Y DEBATES
Prim er inform e (inform e para prim er debate).-
La Comisión debe preparar el primer informe en un plazo

máximo de cuarenta y cinco días, considerando las
observaciones de los ciudadanos y asambleístas.
Oyarte cuestiona la regulación vigente. A su criterio, otorga un

amplio margen de discrecionalidad a la comisión para incluir
solamente las observaciones que juzgue necesarias introducir
sin estar obligada a justificar la exclusión de observaciones. En
la crítica que formula recuerda el contenido del artículo 92 del
85
Reglamento Interno de la Función Legislativa que requería un
examen de constitucionalidad, una valoración de la
conveniencia del proyecto de ley y la síntesis de los criterios y
las impugnaciones o enmiendas planteadas por los congresistas:
"La Ley Orgánica de la Función Legislativa ordena que el

proyecto sea puesto en conocimiento de los integrantes de
la comisión, con la finalidad de que se incluyan en el
informe "las observaciones que juzguen necesarias
introducir" (Arts. 57 y 58, inc. 1° LOFL). Me parece
lamentable que no se indique expresamente que el informe
de la comisión, obligatoriamente, deba referirse tanto a la
constitucionalidad como a la conveniencia del proyecto de
ley y la síntesis de los criterios y las impugnaciones o
enmiendas planteadas por los legisladores, y no solo
expresando las observaciones que se juzgan necesario
introducir, como antiguamente se exigía."29
La Comisión aprueba el primer informe con mayoría de sus

miembros (presidente o presidenta de comisión tienen voto
dirimente en caso de empate). La dificultad práctica se presenta
en caso que existan tres o más informes.
Prim er debate.
> Comisión especializada elevará informe a

conocimiento de la Presidencia de la Asamblea
Nacional.
> El Presidente de la Asamblea Nacional ordenará la

distribución del proyecto de ley a los asambleístas por
Secretaría General de la Asamblea Nacional.
> Previa convocatoria del Presidente de la Asamblea
29 Rafael Oyarte, Derecho Constitucional ecuatoriano y comparado, Quito,

Corporación de Estudios y Publicaciones, 2014, p. 603.
86
Nacional, el primer debate se desarrollará, en una sola
sesión y asambleístas presentarán sus observaciones
por escrito en el transcurso de la misma sesión o hasta
tres días después de concluida.
> El Pleno, con la mayoría absoluta de sus miembros,
podrá resolver el archivo del proyecto de ley.
Oyarte advierte que:
"Una novedad interesante es que en el primer debate se

puede resolver el archivo de un proyecto de ley (Art. 60,
inc. 4°, LOFL). Con esto no se obliga a un doble debate de
un proyecto que será rechazado desde la propia idea de
legislar, lo que implica economía legislativa. Si bien
estimo a esta norma como conveniente, por la razón
anotada, a mi juicio resulta inconstitucional, toda vez que
la Constitución ordena que los proyectos de ley se
sometan "a dos debates", lo que no se cumpliría en este
caso (Art. 137, inc. 1°, CE), por lo que dicho precepto
debería incluirse en la Constitución como excepción a la
regla de la doble discusión."30
Segundo inform e (inform e para segundo debate).-
La comisión analiza las observaciones formuladas al proyecto

de ley durante el primer debate. Para elaborar el segundo
informe, la comisión tiene cuarenta y cinco días, contados desde
la culminación de la sesión en que tuvo lugar el primer debate.
Oyarte, al referirse a la elaboración del segundo informe anota

que:
"La comisión debe analizar las observaciones efectuadas

al proyecto con oportunidad de su primer debate y, de
estimarlo conveniente, recoger esas reflexiones, teniendo
30 Ibídem, p. 605.
87
cuarenta y cinco días, contados desde el cierre de la
correspondiente sesión, para elaborar el segundo informe,
con la posibilidad de solicitar prórroga al Presidente de la
Legislatura, aunque en este caso la ley no indica el tiempo
por el que se la puede conceder, dejando esa decisión en
manos del titular de la Asamblea Nacional, sin que se
indique la consecuencia en caso de no entregar el informe
oportunamente, con las mismas consecuencias señaladas
respecto del primer informe (Art. 61, incs. 1°, 2° y 3°,
LOFL).M3i
Segundo debate.
> El Presidente, recibido el informe para segundo

debate, ordenará por Secretaría de la Asamblea
Nacional, la distribución del informe a asambleístas.
> El segundo debate se desarrollará, previa convocatoria

de Presidente de la Asamblea Nacional, en una sola
sesión.
> Durante el segundo debate, el ponente podrá

incorporar cambios al proyecto de ley que sean
sugeridos en el Pleno.
> En el caso de negarse el informe de mayoría, el Pleno

de la Asamblea, por decisión de la mayoría absoluta de
sus integrantes, podrá decidir el conocimiento y
votación del o los informes de minoría.
> Por decisión del Pleno de la Asamblea Nacional, se

podrá archivar un proyecto de ley.
La forma como está redactada la Ley Orgánica, parecería

facultar al ponente incorporar o no los cambios al proyecto de
31 Ibídem, p. 605.
88
ley que sean sugeridos en el Pleno mientras se desarrolla el
segundo debate, es decir se le autorizaría al ponente la
incorporación de artículos que no han sido sometidos a debate,
situación preocupante pues podría aprobarse el proyecto de ley
con cambios de último momento, que no han sido debatidos.
Oyarte, citando los artículos 7, inc. 2°, 12, N° 3, 61, inc. 5° y

129, inc. 1° de la Ley Orgánica de la Función Legislativa y
observando una omisión en la regulación constitucional de la
materia, anota que:
"Distribuido el informe, el Presidente de la Asamblea

Nacional debe convocar a los legisladores para el primer
debate, convocatoria que debe realizarse por lo menos con
cuarenta y ocho horas de anticipación, tanto a través del
portal web de la Asamblea como por correo electrónico
(...). La Constitución ya no señala el quórum de reunión
para efectuar el segundo debate, pero se establece en la ley
la exigencia de la mitad más uno del total de integrantes de
la Asamblea Nacional como regla general."32
De conformidad con el artículo 133 de la Ley Orgánica de la

Función Legislativa, el Presidente de la Asamblea Nacional
cuando, a su criterio, considere que el asunto ha sido "analizado
y discutido suficientemente" solicita a Secretaría General tome
la votación del proyecto de ley.
2.7 M O CIONES
Las clases de mociones que se pueden presentar son las

siguientes:
> Moción de cambio del orden del día (art. 129 de la Ley
Orgánica de la Función Legislativa).
32 Ibídem, p. 606.
89
> Punto de orden o moción de información (violación de
disposición procedimental).
> Moción para que el Pleno se instale en Comisión

General (art. 150 de la Ley Orgánica de la Función
Legislativa).
> Moción de modo de aprobación (texto íntegro o por

libros, títulos o artículos).
> Moción de forma de votación (votación ordinaria,

nominativa o nominal razonada).
> Moción de rectificación de la votación.
> Moción de apelación a la Presidencia (art. 140 de la

Ley Orgánica de la Función Legislativa).
2.8 VOTACIÓN
La votación ordinaria es la forma como comúnmente se vota, a

través de las curules electrónicas, ante la solicitud del Secretario
de consignar el voto y ratificarlo.
En la Ley existen tres formas de votación:
> Texto íntegro del proyecto.
> Artículo por artículo.
> Por títulos, capítulos y secciones.
El voto puede ser afirmativo, negativo, de abstención o en

blanco (el voto en blanco se suma a la mayoría).
El Secretario General, como señala el artículo 21 (2) del

Reglamento de Funcionamiento de la Curul Electrónica, por
90
disposición del Presiden-te de la Asamblea Nacional, solicitará
que los asambleístas expresen su voto en un lapso de veinte
segundos. Las y los asambleístas que se encuentren debidamente
autenticados en su curul electrónica, al momento de la votación,
podrán ejercer su derecho al voto, por tanto quienes se
incorporen de forma posterior a dicha autenticación, no podrán
participar de la votación correspondiente y serán considerados
como ausentes.
Asambleístas pueden votar: sí, no, abstención y blanco.
El artículo 21 del Reglamento de Funcionamiento de la Curul

Electrónica agrega los siguientes procedimientos de votación:
“En caso que, las y los asambleístas presionen en la

pantalla táctil de su curul electrónica la palabra BLANCO,
ese voto se sumará a la votación mayoritaria y se
computará para la conformación de la mayoría absoluta,
tal como lo dispone la Ley Orgánica de la Función
Legislativa.
Durante los veinte (20) segundos antes referidos, la o el

asambleísta, podrá cambiar por una sola vez su votación,
presionando en la pantalla táctil la palabra: MODIFICAR,
luego de lo cual podrá presionar en la pantalla táctil de su
curul electrónica: SI, NO, ABSTENCION o BLANCO,
expresión de voluntad ésta última que se considerará la
definitiva y se evidenciará en las pantallas del Pleno de la
Asamblea Nacional.
En el caso que las y los asambleístas autenticados, durante

los veinte (20) segundos, no expresen su voto en
cualquiera de las formas detalladas anteriormente, es decir
no presionen en la pantalla táctil de su curul electrónica:
SI, NO, ABSTENCION o BLANCO, o no presionen la
palabra MODIFICAR o la frase RATIFICAR SU VOTO,
dicha omisión se considerará como ABSTENCION.”
91
3 ETAPA POST-LEGISLATIVA (INTEGRATIVA DE
EFICACIA)
3.1 Rem isión del proyecto de ley al Presidente de la

República.-
Dentro de los dos días hábiles siguientes luego de la aprobación

del proyecto de ley, el Presidente de la Asamblea Nacional lo
enviará al Presidente de la República para que lo sancione u
objete de forma fundamentada.
3.2 Sanción del proyecto de ley y publicación.-
Sancionado el proyecto de ley o de no haber objeciones dentro

del plazo máximo de treinta días posteriores a su recepción por
parte del Presidente de la República, se promulgará la ley y se
publicará en el Registro Oficial.
3.3 O bjeción al proyecto de ley por inconveniencia.
> Objeción total: Si el Presidente de la República objeta

totalmente el proyecto de ley, la Asamblea Nacional
podrá volver a considerarlo solamente después de un
año contado a partir de la fecha de la objeción.
Transcurrido este plazo, la Asamblea Nacional podrá
ratificarlo en un solo debate, con el voto favorable de
las dos terceras partes de sus miembros y lo enviará
inmediatamente al Registro Oficial para su
publicación.
> Objeción parcial: Si la objeción fuera parcial, el

Presidente de la República presentará conjuntamente
con su objeción un texto alternativo, que no podrá
incluir materias no contempladas en el proyecto; igual
restricción observará la Asamblea Nacional en la
aprobación de las modificaciones sugeridas.
92
> La Asamblea Nacional examinará la objeción parcial
dentro del plazo máximo de treinta días contados a
partir de la fecha de su entrega, y podrá, en un solo
debate, allanarse a ella, en todo o en parte. Como
consecuencia del allanamiento enmendar el proyecto
con el voto favorable de la mayoría de asistentes a la
sesión. También podrá ratificar el proyecto
inicialmente aprobado, en todo o en parte, con el voto
favorable de las dos terceras partes de sus miembros.
En ambos casos, la Asamblea Nacional enviará la ley
al Registro Oficial para su publicación.
> Si la Asamblea Nacional no considera la objeción o no

se ratifica en su texto en el plazo señalado, se
entenderá que se allanó a ésta. El Presidente de la
República dispondrá la promulgación de la ley y su
publicación en el Registro Oficial.
> Si la objeción fuera también por inconstitucionalidad,

se resolverá primero la objeción por
inconstitucionalidad.
3.4 O bjeción al proyecto de ley por inconstitucionalidad.-
> Si la objeción del Presidente de la República se

fundamenta en la inconstitucionalidad total o parcial
del proyecto, requerirá dictamen de la Corte
Constitucional, que lo emitirá dentro del plazo de
treinta días.
> Si el dictamen confirmara la inconstitucionalidad total

del proyecto, éste será archivado, y si esta fuera
parcial, el proyecto será devuelto a la respectiva
comisión especializada de la Asamblea Nacional para
que realice los cambios necesarios.
> El Pleno de la Asamblea Nacional aprobará los

cambios en un solo debate y luego los enviará para la
93
sanción del Presidente de la República. Si la Corte
Constitucional dictamina que no hay
inconstitucionalidad, la Asamblea Nacional lo
promulgará y ordenará su publicación.
2. PRO YECTO S DE U R G EN C IA EN M ATERIA

ECO NÓ M ICA
Rafael Oyarte advierte la discrecionalidad que se le otorga al

Presidente de la República en la calificación de urgencia
económica de un proyecto de ley y refiere datos de la historia
sobre el retiro de estos proyectos:
"La calificación de urgencia debe ser realizada por parte

del Jefe de Estado al momento de presentarlo ante la
Asamblea Nacional. En nuestra historia constitucional se
ha dado la irregular práctica de retirar proyectos de ley
presentados a la Legislatura para, de forma posterior,
volverlos a formular con el carácter de urgente, asunto no
establecido e nuestro Derecho positivo, por lo que no
debería ser admisible, por el principio constitucional de
legalidad de las actuaciones de los órganos del poder
público (Art. 226 CE)."33
Prim er debate.
> Las comisiones especializadas dentro del plazo de diez

días, contado a partir de la fecha de inicio del
tratamiento del proyecto de ley, presentarán a la
Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional, sus
informes con las observaciones que juzguen necesarias
introducir.
> De esos diez días, se deberá considerar un plazo no

menor a los cinco primeros días, para que ciudadanos
33 Ibídem, p. 611.
94
que tengan interés en la aprobación del proyecto de ley
o que consideren que sus derechos puedan ser
afectados por su expedición, puedan acudir ante la
comisión especializada y exponer sus argumentos. En
ningún caso, la comisión especializada podrá emitir su
informe en un plazo menor a cinco días.
Segundo debate.
> La comisión especializada analizará y recogerá las

observaciones al proyecto de ley, efectuadas por los
asambleístas en el primer debate del Pleno.
> Transcurrido el plazo de cuatro días, contado a partir

del cierre de la sesión del Pleno, la comisión
especializada deberá presentar a la Presidencia de la
Asamblea Nacional el informe para segundo debate, al
que deberá adjuntarse la sistematización de todas las
observaciones presentadas.
> El Presidente de la Asamblea, recibido el informe para

segundo debate, ordenará por Secretaría de la
Asamblea, la distribución del informe a los
asambleístas.
> Concluido el plazo de 48 horas, contado desde la

distribución de los informes, la Presidencia de la
Asamblea, lo incluirá en el orden del día del Pleno para
segundo debate, en el que se aprobará, modificará o
negará el proyecto de ley.
> Segundo debate se desarrollará en una sola sesión. Se

podrá mocionar aprobación del texto íntegro de la ley,
o por títulos, capítulos, secciones o artículos. Por
decisión del Pleno de la Asamblea, se podrá archivar
un proyecto de ley.
> Cuando en el plazo de 30 días, la Asamblea no
95
apruebe, modifique o niegue el proyecto calificado de
urgente en materia económica, Presidente de la
República lo promulgará como decreto ley y ordenará
su publicación en el Registro Oficial. Asamblea podrá
en cualquier tiempo modificarla o derogarla, con
sujeción al trámite ordinario previsto en la
Constitución.
96
VIII. EVALUACION
EX-POST
(IMPLEMENTACIÓN Y
SEGUIMIENTO LUEGO
DE APROBACIÓN Y
VIGENCIA)
1. EVA LU A C IÓ N EX-POST
(IM PLEM ENTA CIÓ N Y SEGUIM IENTO LUEGO DE
A PR O BA C IÓ N Y VIG ENCIA)
El Análisis Costo-Beneficio de la Ley (ACBL) y el análisis

Costo-Efectividad (ACE) son instrumentos utilizados por
algunos órganos legislativos de Sudamérica, que permiten
identificar a los beneficiarios y perjudicados, de manera directa
e indirecta, por la vigencia de una ley y evaluar el grado de
eficiencia y eficacia con que se ha implementado una ley, desde
el ámbito de la aplicación de las autoridades y el cumplimiento
e impacto de los ciudadanos.
Como iniciativa privada, en Perú se encuentra en ejecución una

consultoría34 y en Venezuela se preparó un manual sobre la
materia,35 mientras en Chile hace ya siete años se desarrolla una
iniciativa institucional importante, digna de emular. La
iniciativa pone énfasis en una de las etapas más importantes del
ciclo político-regulatorio: la evaluación de la implementación.
Se ha conferido a un Departamento de Evaluación de la Ley,
organismo creado en diciembre de 2010 en el seno del Congreso
de Chile, como instancia técnica adscrita a una Comisión del
Congreso la competencia de evaluar la implementación de las
leyes vigentes.
El examen se realiza en consideración de algunos de los

siguientes criterios:
> Criterio de neutralidad política. Las leyes

seleccionadas deberán regular temas que no sean
debatibles desde una perspectiva ideológica, ni
34 Disponible en: http://www.cies.org.pe/sites/default/files/files/convocatorias/

convocatoria_experto_en_acb_y_ace_de_proyectos_de_ley.pdf.
35 Observatorio Económico-Legislativo Centro de Divulgación del
Conocimiento Económico, Manual sobre Manual Análisis costo beneficio de las
leyes.
Disponible en: http://cedice.org.ve/wp-content/uploads/2015/05/Manual-Costo-
Beneficio-OEL-CEDICE.pdf.
99
generar alineaciones políticas o de partidos, sino
referirse a temas de interés social, independientemente
de las sensibilidades políticas.
> Criterio de aplicabilidad general de la ley (carácter

masivo). Este criterio significa que el impacto de la ley
a evaluar se extiende o afecta a un gran porcentaje de
la población.
> Criterio de viabilidad metodológica. Debe tratar con

las regulaciones que permiten un diseño sencillo de
índices de cuantificación e integración, de manera que
sea posible medir el grado de cumplimiento de la
ciudadanía o el nivel de eficiencia del Estado en la
implementación de los mismos.
> Criterio de viabilidad temporal. Las disposiciones

legales deben permitir que su proceso de evaluación
no exceda los cuatro o cinco meses, a fin de generar
productos dentro de un plazo adecuado en términos de
la dinámica institucional parlamentaria.
> Criterio de viabilidad técnica. Las normas

seleccionadas deben ser susceptibles de evaluación
con los recursos técnicos, humanos y financieros
disponibles.
> Criterio de aplicación temporal. Las leyes que se

seleccionen para evaluación deben tener como mínimo
un año de vigencia
36 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), La

Evaluación de las Leyes en Chile, pp. 4 y 5, disponible en:
https://www.oecd.org/about/50194073.pdf. Resumen ejecutivo, colaboración
con el Departamento de Evaluación de la Ley de la Cámara de Diputados de
Chile que sintetiza los principales mensajes de un reporte más amplio de la
OCDE sobre la evaluación de las leyes en Chile.
100
Además de estos criterios, Chile ha considerado que el
Departamento de Evaluación de la Ley examine varios tipos de
impacto de la ley: económico, social, cultural, ambiental,
institucional y legal, con el fin de constatar el grado de
implementación de la nueva regulación, a través de la
determinación de los beneficios derivados de la vigencia de una
ley, cuantificación de los recursos que se han requerido y se
requerirán para la implementación de la ley, la creación de
nuevos organismos, la forma en la que la sociedad percibe y
concibe el objeto de la ley, el impacto que puede tener en el
entorno físico.
101
IX. FISCALIZACIÓN Y
CONTROL POLÍTICO
1. TITULARES DE LA O BLIG ACIÓ N
Les corresponde la fiscalización y control político a los

asambleístas, a las comisiones especializadas permanentes
(particularmente a la de Fiscalización) y al Pleno de la Asamblea
Nacional.
2. PROC ED IM IEN TO DO CUM ENTAL

(Art. 75 a 77 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa)
1 Facultad.
> De conformidad con el artículo 75 inciso primero de la

Ley Orgánica de la Función Legislativa, los
asambleístas tienen la facultad de requerir información
a los funcionarios públicos, detallados en los artículos
120 numeral 9, 225 y 131 de la Constitución de la
República. Sin embargo, el artículo 13 inciso tercero
del Reglamento de Fiscalización y Control Político
establece:
“(...) los asambleístas podrán requerir la

información que consideren necesaria a las
servidoras y servidores públicos, a través del
Presidente de la Comisión Legislativa y de
Fiscalización o a través de las comisiones
especializadas, contando para el efecto con la
aprobación de la mayoría de los asambleístas que
conforman dicha comisión.”
> El Reglamento fue expedido por el Consejo de

Administración Legislativa, en aplicación del
Mandato Constituyente No. 23 del Pleno de la
Asamblea Constituyente que conformó la Comisión
Legislativa y de Fiscalización y se publicó en el
Registro Oficial No. 492, de 19 de diciembre de 2008.
La Ley fue aprobada por la Asamblea Nacional y se
publicó en el Suplemento del Registro Oficial No. 642,
105
de 27 de julio de 2009. La antinomia debe ser resuelta
con la aplicación preferente de la Ley, por ser
jerárquicamente superior y posterior en el tiempo.
> En caso de que, en un plazo de quince días, dichos

funcionarios no entreguen la información o la
entreguen de forma incompleta, el asambleísta
requirente pondrá en conocimiento del Presidente de
la Asamblea Nacional dicho incumplimiento, a fin que
el Consejo de Administración Legislativa, remita la
documentación relacionada con el mismo, a una de las
comisiones especializadas.
2 Procedim iento.
> La comisión especializada conocerá el pedido y

requerirá por escrito al funcionario público que
conteste nuevamente o que complete la información.
Para ello, el funcionario público, en un plazo de quince
días, comparecerá en persona ante la comisión, previa
convocatoria. Si el funcionario público no comparece,
será causal de enjuiciamiento político.
> El funcionario público absolverá los cuestionamientos

previamente planteados por escrito, durante un tiempo
máximo de cuarenta minutos. Solo caben preguntas de
asambleístas de la comisión especializada y de la o el
asambleísta que perteneciendo a otra comisión inició
el trámite, relativas al cuestionario inicial y por un
tiempo no mayor de diez minutos cada uno, en un
máximo de dos intervenciones.
> La réplica del funcionario público no podrá durar más

de veinte minutos, luego de lo cual el Presidente de la
comisión especializada dará por terminada la
comparecencia e iniciará su análisis, sin la presencia
del funcionario público.
> Si la comisión especializada considera que la respuesta
106
del funcionario público es satisfactoria, podrá, con la
mayoría absoluta de sus miembros, archivar la
petición.
> Si la comisión especializada considera que la respuesta

del funcionario público no es satisfactoria, con la
mayoría de sus miembros, podrá solicitar al Presidente
de la Asamblea Nacional el inicio del juicio político
correspondiente.
3 R equerim iento de investigación.
> El Pleno de la Asamblea Nacional o el Consejo de

Administración Legislativa, podrá requerir a una de
las comisiones especializadas o a la Comisión de
Fiscalización y Control Político, la investigación sobre
la actuación de cualquier funcionario público o sobre
actos de interés ciudadano que hayan generado
conmoción social o crisis política.
> Si un asambleísta requiriere información de cualquier

funcionario público, la respuesta que se dé a la misma,
así como la documentación que se acompañe, se
entregará a la Secretaría General para que la registre y
mantenga un respaldo magnético.
3. ENJUICIAM IENTO PO LÍTICO DE FUNCIO NARIOS

PÚBLICO S
(Art. 78 y ss. de la Ley Orgánica de la Función Legislativa)
¿Quiénes pueden ser enjuiciados políticam ente?
La Asamblea Nacional podrá proceder al enjuiciamiento

político de los funcionarios mencionados en el artículo 131 de la
Constitución de la República, por el incumplimiento de las
funciones que les asignan la Asamblea Constituyente y la
Asamblea Nacional, durante el ejercicio de su cargo y hasta un
107
año después de terminado. La Constitución excluye la
posibilidad de someter a enjuiciamiento político a los jueces de
la Corte Nacional de Justicia y de la Corte Constitucional.
Solicitud.-
La solicitud será presentada ante el Presidente de la Asamblea en

un formulario, con las firmas de al menos una cuarta parte de los
miembros de la Asamblea Nacional (debe declararse que las
firmas son verídicas y que corresponden a sus titulares),
adjuntando la prueba documental con que se cuente en ese
momento y el anuncio de los demás medios de prueba que se
presentará.
Trámite.
> El Presidente de la Asamblea Nacional pondrá en

conocimiento del Consejo de Administración
Legislativa la solicitud de enjuiciamiento político.
> El Consejo de Administración Legislativa, en un plazo

máximo de tres días, debe verificar el cumplimiento de
requisitos y da inicio al trámite.
> El Presidente de la Asamblea Nacional remitirá, a

través de la Secretaría General de la Asamblea
Nacional, la solicitud de enjuiciamiento político y la
documentación de sustento, a la Presidenta de la
Comisión de Fiscalización y Control Político para que
avoque conocimiento y sustancie el trámite.
Califícación.-
> La Comisión de Fiscalización y Control Político,

dentro del plazo de cinco días avocará conocimiento
de la solicitud y verificará que cumpla con lo dispuesto
en el artículo 131 de la Constitución de la República,
caso contrario la archivará.
108
> Calificado el trámite, la Comisión notificará al
funcionario o funcionaría sobre el inicio del mismo,
acompañando la solicitud de enjuiciamiento y la
documentación de sustento, a fin que, en el plazo de
quince días, ejerza su derecho a la defensa en forma
oral o escrita y presente las pruebas de descargo que
considere pertinentes.
> La Comisión notificará a asambleístas solicitantes,

para que en similar plazo presenten las pruebas que
sustenten sus afirmaciones.
> La Comisión, por decisión de la mayoría de sus

integrantes, podrá solicitar pruebas de oficio.
> Calificado el trámite por la Comisión, el

enjuiciamiento político continuaría sin necesidad de
las firmas correspondientes.
> El CAL deberá brindar todas las facilidades y el apoyo

técnico especializado que la Comisión le requiera para
cada caso.
Inform e.
> Vencido el plazo de quince días otorgado al

funcionario para que ejerza su defensa, la Comisión de
Fiscalización y Control Político deberá remitir, en el
plazo de cinco días, al Presidente de la Asamblea
Nacional, un informe que detalle, motivadamente, las
razones por las cuales archivó el trámite o la
recomendación de juicio político. De considerarlo
necesario, la Comisión podrá solicitar al Presidente,
una prórroga de hasta cinco días adicionales.
> Con la recomendación de juicio político, el Presidente

de la Asamblea Nacional dispondrá, a través de
Secretaría General, la difusión del informe.
109
> Transcurridas cuarenta y ocho horas luego de la
difusión del informe, el Presidente de la Asamblea
Nacional, en el plazo de cinco días, deberá
incorporarlo en el orden del día para conocimiento del
Pleno de la Asamblea Nacional a fin de proceder al
juicio político que absolverá o censurará y destituirá al
funcionario, de ser el caso.
> El Presidente de la Asamblea Nacional requerirá a

asambleístas que iniciaron el proceso, la nómina de
dos asambleístas que realizarán la interpelación, que
será comunicada al funcionario interpelado.
D efensa del funcionario enjuiciado.
> El funcionario enjuiciado políticamente, en la fecha y

hora señaladas en el orden del día, ejercerá su derecho
a la defensa, alegando ante el Pleno de la Asamblea
Nacional sobre las acusaciones imputadas en su
contra, por el lapso máximo de tres horas.
> A continuación, asambleístas interpelantes llevarán

adelante la interpelación por el lapso de dos horas.
Luego, replicará la funcionaria o funcionario, por un
tiempo máximo de una hora.
> Finalizada la intervención del funcionario, éste se

retirará del Pleno y el Presidente de la Asamblea
Nacional declarará abierto el debate, en el cual podrá
intervenir cualquier asambleísta por el tiempo máximo
de diez minutos sin derecho a réplica.
> De no presentarse al término del debate una moción de

censura y destitución, se archivará la solicitud.
110
Censura y destitución.-
> Para proceder a la censura y destitución del

funcionario, se requerirá el voto favorable de la
mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea
Nacional, con excepción de ministros de Estado y
miembros de la Función Electoral y del Consejo de la
Judicatura, en cuyo caso se requerirán las dos terceras
partes.
> La censura producirá la inmediata destitución de la

autoridad. Si del proceso de enjuiciamiento se derivan
indicios de responsabilidad penal, se dispondrá que el
asunto pase a conocimiento de la Fiscalía.
4. ENJUICIAM IENTO PO LÍTICO DE PRESIDENTE Y

DE VICEPRESID EN TE DE LA REPÚ BLIC A
(Art. 86 y ss. de la Ley Orgánica de la Función Legislativa)
Procedencia.
> Por delitos contra la seguridad del Estado.
> Por delitos de concusión, cohecho, peculado o

enriquecimiento ilícito.
> Por delitos de genocidio, tortura, desaparición forzada

de personas, secuestro u homicidio por razones
políticas o de conciencia.
Solicitud.
> La solicitud para proceder al enjuiciamiento político

será presentada ante la Presidenta o Presidente de la
Asamblea Nacional, estará debidamente
fundamentada y contendrá la formulación por escrito
de los cargos atribuidos al Presidente o Vicepresidente
111
de la República, y el anuncio de la totalidad de la
prueba que se presentará, acompañándose la prueba
documental con que se cuente en ese momento.
> Se formalizará con las firmas de al menos una tercera

parte de los miembros de la Asamblea Nacional, en el
formulario correspondiente, declarando que las firmas
son verídicas y que corresponden a sus titulares.
A dm isibilidad.
> El Presidente de la Asamblea Nacional pondrá en

conocimiento del Consejo de Administración
Legislativa la solicitud de enjuiciamiento político a la
Presidente o Vicepresidente de la República. Una vez
conocida la solicitud y verificado el cumplimiento de
los requisitos, el Consejo de Administración remitirá
la misma a la Corte Constitucional, a fin que emita el
dictamen previo de admisibilidad.
> Si el Consejo de Administración Legislativa establece

que la solicitud de enjuiciamiento político no reúne
todos los requisitos de Ley, dispondrá a los solicitantes
que la completen dentro del plazo de tres días. De no
completarse dentro del mencionado plazo se ordenará,
sin más trámite, el archivo inmediato de la solicitud de
enjuiciamiento político.
> Si la Corte Constitucional emite un dictamen de

admisibilidad, la Presidenta o Presidente de la
Asamblea Nacional, lo pondrá en conocimiento del
Consejo de Administración Legislativa, para el inicio
del trámite que se detalla a continuación. En caso de
que el dictamen de admisibilidad sea negativo, el
Consejo de Administración Legislativa, archivará la
solicitud y notificará a los peticionarios y a la
Presidenta o Presidente, o Vicepresidenta o
Vicepresidente de la República.
112
> Con el informe de admisibilidad de la Corte
Constitucional, el Presidente de la Asamblea Nacional
remitirá, a través de la Secretaría General de la
Asamblea Nacional, al Presidente de la Comisión de
Fiscalización y Control Político, la solicitud de
enjuiciamiento, el dictamen de admisibilidad y la
documentación de sustento, a fin que avoque
conocimiento y sustancie el trámite.
Inicio de trám ite en Com isión de Fiscalización.
> La Comisión de Fiscalización y Control Político

avocará de inmediato conocimiento del inicio del
trámite y notificará al Presidente o Vicepresidente de
la República sobre el inicio del mismo, acompañando
a la solicitud de enjuiciamiento, la documentación de
sustento y la resolución de admisibilidad de la Corte
Constitucional, a fin que, en el plazo de cinco días,
ejerza su derecho a la defensa en forma oral o escrita,
por sí o por interpuesta persona de uno o más
delegados o procuradores y presente las pruebas de
descargo que considere pertinentes.
> De igual forma, notificará a las y los asambleístas

solicitantes, para que en similar plazo presenten las
pruebas de las que dispongan.
Inform e.-
La Comisión de Fiscalización y Control Político deberá remitir

en el plazo máximo de cinco días al Presidente de la Asamblea
Nacional, un informe para conocimiento del Pleno.
El Presidente de la Asamblea Nacional dispondrá a través de

Secretaría General de la Asamblea Nacional la difusión del
informe. Transcurridas cuarenta y ocho horas luego de la
difusión del informe, el Presidente de la Asamblea Nacional, en
el plazo de cinco días, deberá incorporarlo en el orden del día
113
para conocimiento del Pleno de la Asamblea Nacional a fin de
proceder a la censura y destitución, de ser el caso.
Interpelación y defensa del Presidente enjuiciado.
> El Presidente o Vicepresidente de la República

enjuiciados políticamente, en la fecha y hora señaladas
en el orden del día, ejercerá su derecho a la defensa,
alegando ante el Pleno de la Asamblea Nacional sobre
las acusaciones imputadas en su contra.
> A continuación, hasta dos asambleístas ponentes

designados de entre los asambleístas solicitantes,
llevarán adelante la interpelación. Luego, replicará la
Presidenta o Presidente, o la Vicepresidenta o
Vicepresidente de la República.
> Finalizada la intervención del Presidente o

Vicepresidente de la República, éste se retirará del
Pleno y el Presidente de la Asamblea Nacional
declarará abierto el debate, en el cual podrán intervenir
todas las y los asambleístas y exponer sus
razonamientos por un tiempo máximo de diez minutos
sin derecho a réplica.
R esolución del Pleno.-
En el plazo de cinco días de concluido el debate, el Presidente de

la Asamblea Nacional convocará a la sesión del Pleno a fin que
resuelva motivadamente sin debate, con base en las pruebas de
descargo presentadas por el Presidente o Vicepresidente de la
República. De no presentarse en dicha sesión una moción de
censura y destitución se archivará la solicitud.
Censura y destitución.-
Para la aprobación de la moción de censura al Presidente o

Vicepresidente de la República, se requerirán los votos
favorables de al menos las dos terceras partes de quienes
114
integran el Pleno de la Asamblea Nacional, en cuyo caso se
procederá a la destitución del Presidente o Vicepresidente de la
República. Si de la censura se derivan indicios de
responsabilidad penal, se dispondrá que el asunto pase a
conocimiento de la Fiscalía. Si no se aprueba la moción de
censura, se archivará la solicitud. En ningún caso podrá volverse
a proponer juicio político por los mismos hechos.
115
x . m a n u a l e s y g u ía s
SOBRE TÉCNICA
LEGISLATIVA Y
PRÁCTICA
PARLAMENTARIA
1. M ANUALES Y GUÍAS RECO M EN D AD O S SOBRE
TÉC NICA LEGISLATIVA Y PRÁC TICA
PARLAM ENTARIA
- Asamblea Nacional del Ecuador, Manual de Técnica

Legislativa:
http://www.asambleanacional.gob.ec/sites/default/file
s/private/asambleanacional/filesasambleanacionalna
meuid-20/publicaciones/manual-tecnica-legislativa.p
df
- Asamblea Nacional del Ecuador, Manual de Práctica

Parlamentaria:
meuid-28/Manual%20de%20práctica%20parlamentar
ia.pdf
- Asamblea Nacional del Ecuador, Guía de

procedimientos legislativos:
meuid-20/procedimientos-legislativos/04Cartillainst.p
df
- Asamblea Nacional del Ecuador, Guía de

procedimientos parlamentarios:
meuid-20/procedimientos-legislativos/01Guiaprocpar
lament.pdf
- Fundación Hanns Seidel, Israel Ramiro Campero

Méndez, Manual de Técnica Legislativa:
http://www2.hss.de/fileadmin/americalatina/Bolivia/d
ownloads/Libro_Tecnica_Legislativa.pdf
119
- Parlamento de Uruguay y PNUD-Uruguay, Gerardo
Caetano y Óscar Sarlo (Coordinadores), Técnica
legislativa. Teoría, métodos y aspecto
político-institucionales:
http://www.uy.undp.org/content/dam/uruguay/docs/G
D/undp-uy-tecnica-legislativa-2013.pdf
- Miguel Carbonell y Susana Thalía Pedroza De La

Llave (Coordinadores), Elementos de técnica
legislativa:
http://www.tecnichenormative.it/Elementos%20de%2
0tecnica%20legislativa.pdf
120
b ib l io g r a f ía
Aulis, Aarnio, S o b re la a m b ig ü e d a d se m á n tic a en la

in te rp re ta ció n ju r íd ic a (trad. de José Pedro Úbeda), en
D oxa. C u a d e rn o s d e F ilo so fía d e l D erecho, Alicante, núm.
4, 1987.
Berlín Valenzuela, Francisco, D ere ch o p a rla m e n ta rio , M éxico,

Fondo de cultura económica, 1993.
Caetano, Gerardo y Sarlo, Ó scar (Coordinadores), T écn ica

leg isla tiva : Teoría, m éto d o s y a sp e cto s
M ontevideo,
p o lític o -in stitu c io n a le s, Parlam ento de
U ruguay y PNUD Uruguay.
Campero M éndez, Israel Ram iro M a n u a l d e T écn ica

L eg isla tiva , Fundación Hans Seidel, La Paz, 2012.
Campos, Gonzalo Santiago, R a c io n a lid a d y a rg u m en ta ció n

ju r íd ic a legislativa, M éxico, Comité del Centro de Estudios
de Derecho e Investigaciones Parlam entarias, 2010.
Carbonell, M iguel y Pedroza De la Llave Susana Thalía

(Coordinadores), E le m e n to s de té c n ic a legislativa,
U niversidad N acional A utónom a de M éxico, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, Serie D octrina Jurídica, Núm. 44,
2000.
G arcía-Escudero M árquez, Piedad, N o c io n e s de té cn ic a

le g isla tiv a p a r a uso p a rla m e n ta rio , en Asamblea. Revista
Parlam entaria de la A sam blea de M adrid, vol. 13, 2005.
G arcía-Escudero M árquez, Piedad, P ro c e d im ie n to legislativo,

en: A sa m b le a N a c io n a l d e l E cuador, M a n u a l d e técn ica
legislativa, segunda edición, Quito, 2014.
121
O bservatorio Económ ico-Legislativo Centro de D ivulgación del
Conocim iento Económico, M a n u a l so b re M a n u a l A n á lisis
co sto b en e fic io de las leyes. D isponible en:
http://cedice.org.ve/w p-content/uploads/2015/05/M anual-C
osto-Beneficio-OEL-CEDICE.pdf.
O rganización para la Cooperación y el Desarrollo Económ icos

(OCDE), L a E v a lu a c ió n d e las L e y e s en C hile. Disponible
en: https://w w w .oecd.org/about/50194073.pdf. Resum en
ejecutivo, colaboración con el Departam ento de Evaluación
de la Ley de la Cám ara de Diputados de Chile.
Oyarte, Rafael, D ere ch o C o n stitu c io n a l e c u a to ria n o y

co m parado, Quito, Corporación de Estudios y
Publicaciones, 2014.
Prats Catalá, Joan, Por unos legislativos al servicio de la

consolidación democrática, la eficiencia económ ica y la
equidad social, en G o b e r n a b ilid a d y d esa rro llo d em o c rá tic o
en A m é ric a L a tin a y e l C aribe, N ueva York: PNUD, 1997.
Rivas Ordóñez, Libia, Funciones y actuaciones de las y los

asam bleístas en el pleno de la A sam blea N acional, en:
U nidad de Técnica Legislativa de la A sam blea N acional del
Ecuador, M a n u a l d e P rá c tic a P a rla m en ta ria , Quito, 2016.
Sáinz M oreno, Fernando, T écn ica n o rm a tiva : u n a visió n

u n ita ria d e u n a m a te ria p lu ra l, L a té cn ic a le g isla tiv a a
debate, M adrid, Tecnos, 1994.
Sánchez Gómez, Elia T écn ica leg isla tiva : a lg u n a s d irectrices

p a r a la re d a cció n de en u n c ia d o s n o rm a tivo s, M éxico D. F.,
Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones
Jurídicas de la UNAM , 2012.
U nión Interparlam entaria y O ficina del Alto Com isionado de las

N aciones U nidas para los Derechos Humanos, 2005,
DERECHOS HUM ANOS: M ANUAL PARA
PARLAMENTARIOS.
122
A utor
Salim Zaidán
Docente Titular de la PUCE a tiem po completo, en la Facultad

de Jurisprudencia. Imparte la m ateria "Análisis de proyectos
legislativos."
H a sido profesor de materias relacionadas con Derechos

H um anos y Derecho Constitucional en la Pontificia Universidad
Católica del Ecuador, U niversidad de los Hemisferios,
U niversidad Central del Ecuador, U niversidad Internacional
SEK, U niversidad Regional A utónom a de los A ndes y
U niversidad de las Américas.
A bogado por la Pontificia U niversidad Católica del Ecuador y

M agíster en Derecho Constitucional por la U niversidad A ndina
Simón Bolívar. Culminó sus estudios en el Diplom ado en
Derechos H um anos por la U niversidad Central del Ecuador.
M iembro del Instituto Iberoam ericano de Derecho

Constitucional, sección Ecuador.
Fue Subprocurador M etropolitano de N orm atividad del

M unicipio de Quito, fue asesor en la Com isión de Justicia de la
A sam blea N acional, fue agente alterno del Estado ante la Corte
Interam ericana de D erechos Humanos, donde tam bién realizó
prácticas, fue funcionario de la D irección de Derechos Humanos
del M inisterio de Relaciones Exteriores, fue D irector y
presidente de la Com isión académ ica del Colegio de A bogados
de Pichincha.
H a aprobado cursos del Instituto Interam ericano de Derechos

Humanos, A m erican Bar Association, Com isión A ndina de
Juristas y A m erican University.
Entre sus publicaciones destacan: "N eo co n stitu cio n a lism o :

te o ría y p r á c tic a en e l E c u a d o r " y “S iste m a tiza c ió n te m á tic a de
123
la ju r is p r u d e n c ia d e la C o rte In te ra m e ric a n a d e D e re ch o s
H u m a n o s. ” A dem ás fue coordinador de edición de la Revista
Ecuatoriana de D erecho Constitucional del Instituto
Iberoam ericano de D erecho Constitucional, sección Ecuador.
124
resum en
Este libro proporcionará a los asam bleístas y asesores que

conform an la A sam blea N acional del Ecuador varios elementos
de Técnica legislativa, técnicas de redacción, una lista de
com probación y recom endaciones de racionalidad lingüística
para la preparación de un proyecto de ley.
El libro explica el proceso de form ación de la ley, a partir de una

com pleta sistem atización norm ativa y doctrinal.
U na necesaria revisión conceptual se com plem enta con el

estudio del uso de lenguaje, el procedim iento legislativo y el
análisis costo beneficio cubriendo la etapa pre-legislativa,
legislativa y post-legislativa.
125
Harms
Seidel
Pontificia Universidad Stiftung
Católica del Ecuador
Ecuador
E ste libro se te rm in ó d e a p ro b a r y p r o d u c ir en e l m es de ju lio
d e 2017, b ajo e l siste m a d e ev a lu a c ió n d e p a r e s a c a d é m ic o s y
m ed ia n te la m o d a lid a d d e “d o b le c ie g o ,” q u e g a ra n tiza la
c o n fid e n c ia lid a d d e a u to res y revisores.
El procedimiento legislativo en la Asamblea
Nacional del Ecuador
El libro que tiene en sus m anos proporcionará a

asam bleístas, asesores legislativos y ciudadanos
con interés en conocer el procedim iento legislativo
en el país, herram ientas y contenidos de utilidad
práctica sobre el D erecho Parlam entario y Técnica
legislativa, así com o una lista de com probación,
técnicas de redacción y recom endaciones para
alcanzar la racionalidad lingüística en la
preparación de un proyecto de ley.
Para coadyuvar en el proceso de perfeccionam iento
de la actividad legislativa y explicar el proceso de
form ación de la ley, este libro pone a su
consideración una sistem atización conceptual,
norm ativa y doctrinal que se com plem enta con el
estudio del uso del lenguaje y el análisis costo
beneficio. El autor explica las etapas
pre-legislativa, legislativa y post-legislativa que
integran el procedim iento legislativo en la
A sam blea N acional del Ecuador.
A Hanns
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Pontificia Universidad
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Católica del Ecuador
Ecuador
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El Procedimiento Legislativo en Ecuador Salim Zaidan

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Fundación Hanns Seidel

Abogado por la PUCE y Magíster en Derecho

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Título: El procedimiento legislativo en la Asamblea

Autor: Salim Zaidán

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F inanciamiento: Fundación Hanns Seidel

Supervisión técnica: Facultad de Jurisprudencia de la Pontificia

Editor: Carlos Goitia.

Diseño y diagramación: Ana Belén Cruz

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Quito - Ecuador, 2017

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