DERECHO ADMINISTRATIVO

UNIDAD I
NOCIONES FUNDAMENTALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
 6. PRELACIÓN DE LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

La prelación es el orden de preferencia que se da a las distintas fuentes, atendiendo a

su jerarquía. Así el orden de prelación de las fuentes del derecho administrativo es el
siguiente:

1.- Constitución Política del Estado.

2.- Ley (interpretativa de la Constitución; orgánica constitucional, de quórum calificado; ley
común u ordinaria, decretos con fuerza de ley y decretos leyes).
3.- Los Decretos Supremos y Resoluciones (incluye las que emanan de los municipios).
Ahora bien, dentro de esta categoría existe también un orden de prelación.
4. La Costumbre
5.- La Jurisprudencia

En cuanto a los tratados internacionales, y en la medida que estos cumplan con las
formalidades establecidas en la Constitución e incidan en materia de ley, tendrán la misma
jerarquía y fuerza obligatoria que la Ley.

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Realice ejercicio n° 20

7. LA NOCIÓN DE SERVICIO PÚBLICO Y ALGUNOS ASPECTOS DE LA TEORÍA

GENERAL DEL SERVICIO PÚBLICO

El autor clásico León Duguit explica que el Estado no es sólo el titular abstracto del
poder, sino que es también “una cooperación de servicios públicos organizados y controlados
por los gobernantes” Pereira Anabalón, Hugo “La independencia y la imparcialidad del Poder
Judicial.” Anales de la Facultad de Derecho Tercera Época - Vol. IV - Enero a Diciembre
1957 - Nº 6.

Debemos entender entonces, que cada vez que el Estado, dentro de un régimen de
derecho, siente la necesidad de actuar e intervenir en la vida colectiva en pos del bien
común, está prestando un Servicio Público directamente o instando a actuar a los servicios
públicos respectivos.

7.1 Las distintas concepciones del Servicio Público

Doctrinariamente existen tres concepciones de servicio público, las cuales son:

a) La concepción orgánica o formal

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 De acuerdo con ella, para determinar si se está frente a un servicio público se atiende
al órgano que desarrolla la función, de manera que, si el órgano que actúa integra la
Administración, se trata de una actividad de servicio público, cualquiera que ella sea.

Debe observarse que esta concepción orgánica del servicio público le da a este último
un alcance amplísimo y variable. Lo primero, por cuanto toda actividad que desarrolle la
administración a través de sus órganos estará comprendida en él y, lo segundo, porque su
contenido específico dependerá de la época y lugar y, en especial, de la idea de rol del
Estado que impera (Estado de policía, estado de bienestar, etc.)

De acuerdo a esta concepción, constituyen servicio público las funciones de policía y

seguridad del Estado, la educación, la salud, la seguridad social, el transporte público, etc. en
la medida en que los órganos de la Administración presten tales servicios.

b) La concepción funcional o material

Esta concepción atiende al fin que persiga la actividad. Así, se entiende por servicio
público toda actividad que persiga un fin de interés general, sin atender al órgano o entidad
que la realiza.

Dentro de esta concepción del Estado, Diguit sostiene que “El servicio público implica
toda actividad indispensable para el desarrollo de la vida social, que toca a los gobernantes,
en virtud del poder que detentan, organizar y asegurar de modo continuó, en beneficio de los
gobernados.” (Pereira, artículo citado).

De este modo, el servicio público no sólo se realiza por órganos de la Administración,

sino también por personas naturales o jurídicas privadas.

c) Teoría de la prestación de servicios al público

Para determinar si se está o no en presencia de un servicio público, esta teoría parte

del criterio de constatar si, la entidad u órganos que desarrolla la actividad, presta o no un
servicio al público. Es decir, si el ente u órgano ha sido creado o su principal función es
servir directamente a la gente. Sólo se consideran servicios públicos aquellos frente a los
cuales hay un usuario o, en el lenguaje actual, un cliente ajeno a la administración.

Puede tratarse de prestaciones materiales, tales como la distribución de agua, de gas,

electricidad; financieras, como el otorgamiento de créditos; prestaciones de tipo intelectual o
cultural, como la educación, difusión artística, etc.

7.2. Clasificación de los servicios públicos

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 Los servicios públicos se pueden clasificar desde dos puntos de vista, los cuales serán
analizados a continuación.

a) Clasificación desde el punto de vista de la concepción orgánica

Desde el punto de vista de esta concepción, los servicios públicos se clasifican en

base a tres criterios: el territorio, la calidad de los agentes que se desempeñan en el servicio
y el patrimonio o naturaleza de los recursos con que el servicio se financia.

Desde el punto de vista territorial los servicios públicos se clasifican en nacionales,

regionales y locales.

- Servicios públicos nacionales, son aquellos que extienden su competencia a todo el

territorio de la República. Por ejemplo, en Chile, la Tesorería General de la República,
el Servicio de Impuestos Internos, la Contraloría General de la República, la Dirección
Nacional de Arquitectura.
- Servicios públicos regionales. Aquellos cuya competencia se encuentra limitada a una
Región o zona del país. Por ejemplo, los Gobiernos Regionales.
- Servicios Públicos Locales. Su competencia alcanza a una determinada comuna. Por
ejemplo, los municipios.

Atendiendo a la calidad de los agentes que se desempeñan en el servicio, se distingue

entre aquellos servicios en que los agentes que desarrollan la actividad propia del servicio
son agentes públicos. Pertenecen a esta categoría todos los servicios que integran la
Administración del Estado, y aquellos servicios en que los agentes que realizan su actividad
no son contratados por el Estado o sus órganos, en esta categoría se encuentran los
servicios públicos concesionados.

Finalmente, desde el punto de vista patrimonial, se distingue entre los servicios

públicos dependientes, cuyo funcionamiento y actividad se financia con cargo al patrimonio
del Fisco, por tanto, sus ingresos y egresos se contemplan en el Presupuesto General de la
Nación. Se trata, además, de servicios que no tienen personalidad jurídica propia y actuar
con bajo la personalidad jurídica del Fisco, y servicios públicos autónomos, que son los que
cuentan con patrimonio propio distinto del Fisco y también están dotados de personalidad
jurídica de derecho público. Estos servicios no quedan sujetos a la fiscalización del poder
central sino que éste solo ejerce facultades de supervigilancia respecto de ellos.

b) Clasificación de los servicios públicos desde el punto de vista de la concepción funcional

En base a esta concepción, los servicios públicos se clasifican en base a los

siguientes criterios:

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 Desde el punto de vista de la naturaleza de la función que cumplen, se distingue entre
los servicios esenciales y no esenciales. Los primeros son aquellos cuya actividad sólo
puede ser desarrollada por el Estado, en forma monopólica, en tanto que los servicios
secundarios no esenciales satisfacen necesidades que también pueden ser satisfechas por
personas naturales o jurídicas privadas regidas por el derecho común o privado. Pertenecen
a la primera categoría, por ejemplo, las policías; a la segunda, en cambio, la educación
superior estatal, el servicio de locomoción colectiva.

Se distingue también entre servicios públicos obligatorios y facultativos, según la

exigibilidad de la prestación por los particulares. Por ejemplo, en Chile, es obligatorio para
los municipios prestar (aún cuando a través de concesionarios) el servicio de aseo de la
comuna (art. 3º letra f) ley Nº 18.695). En cambio, los municipios pueden prestar (no están
obligados) asistencia social y jurídica a los habitantes de la comuna (art. 4º letra c) ley Nº
18.695).

Cabe tener presente que, los servicios que pertenezcan a una u otra categoría en
cada una de las clasificaciones anteriores, dependerá de la idea de rol del Estado vigente o
del tipo de Estado frente al cual se encuentre.

Por último, los autores denominan servicio público propio al que es prestado por
servicios dependientes o autónomos que integran la Administración, en tanto que denominan
servicio público impropio a aquellos en que la satisfacción de las necesidades a que da
respuesta, se realiza por particulares. Ejemplo de este último sería en Chile el caso de los
bomberos.

En Chile además los servicios públicos pueden ser centralizados o descentralizados;

este criterio obedece a tres elementos: personalidad jurídica, recursos y control a que están
sometidos.

a.- Servicios públicos centralizados: son aquellos que actúan con la personalidad jurídica del
Estado, con los recursos del Fisco y están sometidos a la dependencia del Presidente de la
República a través de un determinado Ministerio (control jerárquico: esto es, obedecen las
órdenes e instrucciones que emanan del poder central). Al estar sometidos a la personalidad
jurídica del Estado no pueden contratar por sí mismos, salvo que el Presidente de la
República delegue al jefe de servicio respectivo la representación del Fisco para celebrar
contratos que digan relación con los fines propios del servicio. Estos son: Ministerios con sus
respectivas Subsecretarías y Secretarías Regionales Ministeriales, Direcciones Regionales
de los Servicios Públicos centralizados, Dirección General de Crédito Prendario,
Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, Superintendencia de Valores y
Seguros, Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones

b.- Servicios públicos descentralizados: son aquellos que actúan con personalidad jurídica y
patrimonio propio en virtud de la ley que los crea. Están sometidos a la supervigilancia del
Presidente de la República a través del Ministerio respectivo. Por ejemplo: las empresas
públicas. Al contar con personalidad jurídica propia pueden contratar por sí mismos en los
casos que sea necesario para el cumplimiento de sus fines. Estos son: Universidad de Chile,

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Servicio Nacional de Aduanas, Servicio de Impuestos Internos, Dirección del Trabajo,
Superintendencia de Seguridad Social, Instituto de Normalización Previsional, Servicio de
Vivienda y Urbanismo, Banco del Estado, Servicios de Salud, Gobiernos regionales,
Municipalidades, Ferrocarriles del Estado, Empresa de Correos de Chile, Empresa Nacional
de Aeronáutica de Chile, Empresa Nacional de Minería.

c.- Servicios públicos desconcentrados: son aquellos a los que se les han transferido
competencias desde los órganos superiores disminuyendo la subordinación de éstos. Se
aumentan los poderes de los representantes locales, efectuándose esta transferencia de
atribuciones en virtud de una ley, ya sea para que ejerzan estas atribuciones en todo el
territorio nacional o en una circunscripción administrativa determinada. No cuentan con
patrimonio ni personalidad jurídica propia sino que actúan con la del órgano central.

7.3. Características generales del servicio público

La doctrina señala las siguientes como características del servicio público:

a) Continuidad

El servicio público, desde que satisface necesidades generales de la colectividad, no

puede paralizarse ni interrumpirse. Ésta es una característica esencial del servicio público.
Como consecuencia de ello, las constituciones o las leyes en los distintos ordenamientos
jurídicos consagran normas tendientes a asegurar la continuidad del servicio público. Un
claro ejemplo de esto en Chile, como en la mayoría de las legislaciones, lo encontramos en
el art. 19 nº 16 inciso 6º de la Constitución que no otorga derecho a declararse en huelga a:

- Los funcionarios del Estado, ni los de las municipalidades;

- Las personas que trabajen en corporaciones o empresas, cualquiera que sea su
naturaleza, finalidad o función, que atiendan servicios de utilidad pública o cuya
paralización cause grave daño a la salud, a la economía del país, al abastecimiento de
la población o a la seguridad nacional.

Corresponde a la ley regular esto último y el legislador ha determinado que se estará

en la situación prevista por la Constitución cuando:

- La empresa de que se trate comprenda parte significativa de la actividad respectiva

del país, o
- Su paralización implique la imposibilidad total de recibir un servicio para un sector de
la población.

La determinación de las corporaciones o empresas cuyos trabajadores no tienen

derecho a huelga se efectúa anualmente, dentro del mes de julio de cada año, mediante una
resolución conjunta de los ministros del Trabajo y Previsión Social, de Defensa y de
Economía, Fomento y Reconstrucción.

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b) Regularidad

Se refiere a que el servicio público debe ser brindado de conformidad a las reglas
preestablecidas por normas jurídicas positivas. En este sentido, los funcionarios que se
desempeñan en un servicio público deben observar con exactitud dichas leyes y
reglamentos, ya que ellos se traducen en una garantía para la comunidad en el sentido que
la satisfacción de necesidades que realiza el Estado se somete a preceptos preestablecidos
impidiendo de esta manera las arbitrariedades.

c) Uniformidad

Significa que habiéndose establecido la prestación de un servicio público en beneficio

de la comunidad, todos los habitantes que se encuentren en igualdad de condiciones para
solicitar sus beneficios deben de verse igualmente beneficiados por dicho servicio. Esta
característica es consecuencia de la garantía fundamental de igualdad ante la ley y tiene
especial importancia en aquellos servicios por los cuales el usuario debe cancelar un
derecho o tarifa, las que deben ser establecidas con criterios de igualdad. Por ejemplo, el
servicio de locomoción colectiva

d) Obligatoriedad

Desde que la ley regula un servicio público y determina los órganos o entidades que lo
prestarán, la prestación del servicio debe cumplirse. No puede el prestador otorgarlo a
algunos y negarlo a otros.

e) Permanencia

La permanencia dice relación con que el servicio existe mientras subsistan las
necesidades públicas para cuya satisfacción ha sido creado. Ello implica que, si la necesidad
desaparece, deja de existir la razón de ser, el fundamento racional y social del servicio, lo
que determina que éste debe ser suprimido.

7.4. Elementos del Servicio Público

Para que exista servicio público, deben concurrir los siguientes elementos:

1.- Función Pública: Debe existir una necesidad de los habitantes o de la generalidad de ellos
cuya satisfacción sea considerada obligatoria por el Estado, es decir, una necesidad pública;

2.- Funcionarios: Un cierto número de personal o agentes instituidos para realizar la función
tendiente a dar satisfacción a la necesidad.

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3.- Recursos: Una cantidad de recursos afectos al cumplimiento de la necesidad pública,

4.- Régimen jurídico especial: Un conjunto de normas positivas, legales y/o reglamentarias
emanadas de los órganos competentes del Estado, que determinan que esa necesidad debe
satisfacerse mediante el procedimiento del servicio público. Esto se denomina régimen
jurídico del servicio público.

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Realice ejercicio n° 21 al 23

7.5 Creación, organización, modificación y supresión de los servicios públicos

El derecho administrativo se ocupa de regular la forma en que se crea y se organiza

un servicio público, cómo se modifica su organización, su estructura o funcionamiento a
objeto de que pueda adaptarse a los tiempos y cambios en la sociedad en que opera y dar
respuesta a las necesidades sociales para las que ha sido creado y, finalmente de la
supresión de los servicios, cuando desaparece la necesidad social que determinó su
creación, materia que será estudiada a continuación.

a) Creación de un servicio público

Crear un servicio público implica adoptar la decisión de que una determinada

necesidad colectiva sea satisfecha por el Estado, en concurrencia o no con el sector privado.
Para tal efecto, se dará forma a una institución en que deberán concurrir los denominados
elementos del servicio público y cuyos procedimientos serán regulados por el Derecho
Público.

En Chile, no hay duda de que la creación de servicios públicos es materia de ley. Así
lo establece la Constitución en el artículo 65 inciso 4º numeral 2 cuando establece que es
facultad del Presidente de la República la creación de nuevos servicios públicos.

Desde el punto de vista doctrinario se señala como fundamento para que sólo por ley
puedan crearse servicios públicos, que ello constituye una limitación a la actividad privada,
pues el Estado supliría la iniciativa privada en la prestación del servicio, de manera tal que ya
el privado no podría actuar en dicho ámbito y, por ende, limitaría la libertad de los individuos
y todo acto que signifique una limitación a esta última sólo puede tener origen en la ley,
desde luego, en el marco que la constitución admite.

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 En el ordenamiento jurídico chileno, se suma al fundamento anterior, el que la propia
Constitución entrega al Presidente de la República el manejo de las finanzas públicas, de
manera que la iniciativa de todo gasto público debe tener origen en el Ejecutivo y ser
aprobada por el Congreso.

Al crear un servicio público, el ejecutivo puede optar por:

– Permitir que subsista la actividad privada para dar satisfacción a las necesidades que lo
originan. Por ejemplo, en materia de educación, o
– Reservar exclusivamente al Estado la satisfacción de determinadas necesidades
públicas. Esto da origen a los denominados servicios públicos de monopolio. Tal ocurre,
por ejemplo, la fiscalización, la defensa, la administración de justicia, etc.

Ahora bien, es necesario hacer una precisión respecto del alcance de la afirmación de
que los servicios públicos son creados exclusivamente por ley. En efecto, invariablemente
será la ley la que resuelva que una determinada necesidad general “podrá realizarse por el
Estado en forma preferente, mediante los procedimientos de Derecho Público”. Sin
embargo, en lo que se refiere a la creación material del servicio público, pueden darse dos
situaciones:

- La regla general es que la misma ley crea el servicio público en sentido material,
asignándole sus funciones y dotándolo de las atribuciones necesarias para su
cumplimiento,
- Excepcionalmente, la ley puede autorizar a un determinado órgano de la
administración, de una manera genérica, para crear ciertos servicios públicos. En este
caso será el órgano de la administración al que la ley ha mandado el que
materialmente creará el servicio. No obstante, que el acto de creación en este caso es
administrativo y no legislativo, el servicio público tiene igualmente su origen en la ley
que lo ha previsto. Así ocurre, por ejemplo con los servicios de alumbrado, de aseo y
ornato, etc. que la ley radica en las municipalidades.

Se señaló como característica del servicio público, su permanencia, por lo que la ley
que crea un servicio público es también una ley de efectos permanentes, que producirá
efectos en el tiempo mientras exista la necesidad que originó la creación del servicio público.

Por otro lado, el órgano ejecutivo del Estado, en ocasiones, requiere asesorarse por
órganos de carácter consultivo como apoyo a la realización de sus funciones administrativas
o incluso políticas. Para tales efectos crea comisiones o comités asesores. En Chile, por
ejemplo, el Comité de Defensa del Consumidor, la Comisión de Verdad y Reconciliación, la
Comisión Asesora para el Fortalecimiento de los Principios de Transparencia y Probidad
Pública , el Comité de Defensa de la Familia, etc.

Estos Comités y Comisiones no son órganos permanentes, ni su función tiene

caracteres de continuidad, son creados para un fin específico de asesoría puntual que
normalmente se traduce en la entrega al Primer Mandatario de un informe dentro de un
determinado plazo, que sirve de base o antecedente para adoptar decisiones. Por ende,

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estos organismos no son servicios públicos y carecen de potestades administrativas y
atribuciones especiales.

b) Organización del servicio público

“La organización del servicio consiste en la determinación de las reglas generales y

particulares a que él habrá de someterse.”

La organización del servicio público comprende el conjunto de reglas referidas a:

Naturaleza jurídica del servicio. Si se tratará de un servicio dependiente o autónomo, si

estará dotado de autonomía financiera, si será de nivel nacional, regional o local, etc.

La determinación de los recursos de que dispondrá, sea con cargo al presupuesto general de
la Nación, si se le dota de patrimonio de bienes fiscales afectados, si se le constituye un
patrimonio propio de bienes públicos, etc.

Naturaleza, atribuciones y deberes de su personal, esto es, si serán empleados públicos o

municipales, régimen a que habrán de sujetarse, etc.

La organización del servicio público es también materia de ley. Ahora bien, esto no significa
que la ley deba agotar el desarrollo de tales materias. La ley establecerá las normas
generales y principales en materia de naturaleza jurídica del servicio, organización,
funciones, atribuciones de sus autoridades, etc., dejando que tales normas fundamentales
sean complementadas por el propio poder administrador en ejercicio de su potestad
reglamentaria.

Como límite al ejercicio de la potestad reglamentaria en esta materia, no puede a

través de ella otorgar al servicio nuevas atribuciones al servicio, fuentes de recursos, ni otros
derechos al personal que la ley no haya determinado.

c) Modificación del servicio público

Se señala que el servicio público, como toda institución, debe adaptarse a los tiempos
y cambios en la sociedad en que opera. Ahora bien, en el ámbito del Derecho Público, bajo el
principio rector de éste de que sólo puede hacerse aquello que la ley permite y conforme al
principio de legalidad aplicado al ámbito administrativo, sólo es posible cumplir este
requerimiento a través de la modificación del servicio público, es decir, de la alteración o
sustitución de las normas referidas a su organización, estructura, atribuciones y/o
procedimientos del mismo.

La modificación del servicio público se relaciona con su reorganización para dar

respuesta en mejor forma a las necesidades para cuya satisfacción se ha creado.

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Comprende las modificaciones en cuanto a sus atribuciones, a su estructura funcionaria
(creación de nuevos cargos, supresión, fusión de éstos), etc.

En la legislación chilena para proceder a la modificación de un servicio se requiere de

una ley expresa, por cuanto se afecta no sólo el aspecto reglamentario del servicio, sino
también su estructura orgánica su régimen de bienes y/o su personal.

Como límite a las facultades de los órganos colegisladores para modificar un servicio
público están los derechos funcionarios, los que no pueden ser alternados bajo ningún
respecto.

d) Supresión del servicio

La supresión de un servicio público es materia de iniciativa exclusiva del Presidente de

la República y, por ende, materia de ley (arts. 65 inciso 4º número 2 en relación al 63 N° 14)
y se aplican a esta materia las mismas normas ya analizadas respecto de su creación.

La supresión implica que el Estado ha tomado la decisión de dejar de satisfacer, por

intermedio de sus órganos, una determinada necesidad de interés general. Corresponde
ordenar la supresión del servicio a la misma autoridad que creó el servicio, por norma de
rango igual o superior a la que lo creó.

Es válido lo señalado en materia de creación de un servicio público, en cuanto a que

si la ley crea directamente el servicio, éste solo podrá ser suprimido por ley. Si en cambio,
por mandato del legislador, la creación se verificó por acto administrativo, también la
autoridad que lo creó requerirá de ley expresa que lo faculte para su supresión.

La supresión del servicio público plantea los siguientes dos problemas:

a) Situación de los bienes. Por regla general, en caso de supresión de un servicio, sus
bienes pasan a formar parte del patrimonio general del Estado. Hacen excepción de esta
norma general los bienes donados por particulares para la satisfacción de una
determinada necesidad de interés general; estos bienes se estima que deben ser
destinados al servicio de la misma necesidad que satisfacía el servicio suprimido. Lo
anterior, sin perjuicio de que la ley pueda dar un determinado destino en cada caso
particular a los bienes del servicio que suprime.
b) Situación del personal. Si se suprime un servicio, sus funcionarios no pueden alegar
ningún tipo de derechos sobre el empleo u otras prestaciones, salvo el cumplimiento de
sus derechos provisionales y aquellos derechos que expresamente contemple para el
personal, la ley que suprime el servicio.

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Realice ejercicio n° 24 al 26

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 8. EVOLUCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CHILENA

A continuación, se realizará un breve análisis de la evolución histórica de la

Administración Pública chilena.

a) Los inicios de la Administración Pública Chilena. 1818 a 1830

En los albores de la República, correspondió al, entonces, Director Supremo don

Bernardo O’Higgins, la organización de la nueva Administración. Acorde con los
acontecimientos históricos que se vivían, O`Higgins sostiene: una República independiente
no puede “regirse por leyes, ordenanzas y oficinas montadas sobre un plan colonial. “

El problema más grave que enfrenta para organizar la nueva Administración es la falta
de idoneidad y de competencia de los funcionarios que carecían de conocimientos y de
experiencia en este ámbito. Los criollos, en el período anterior, a lo más, habían servido de
escribanos, mientras la generalidad de los cargos y funciones administrativas eran servidas
por los españoles. La falta de recursos para organizar la nueva república derivó en malas
remuneraciones, lo que hizo frecuentes los fraudes, malversaciones y malas prácticas.

La prioridad de la tarea de consolidar la emancipación y de organizar el Ejército

Libertador hace cobrar especial relevancia a las áreas de Aduanas y Ejército y es
precisamente en éstas en las que aparecen evidentes muestras de falta de moralidad e
idoneidad de los nuevos funcionarios.

No obstante, en este periodo surgen las primeras normas administrativas:

- Se redacta la Constitución de 1818, la cual establece un ejecutivo unipersonal en la

forma de Director Supremo, a quien se asignan amplias atribuciones, y dado que no se fija la
duración del mandato, éste cuenta con un plazo indefinido para ejercer sus funciones. Su
poder es limitado por la existencia de otros dos poderes del Estado, que son claramente
establecidos por la Constitución, el legislativo y el judicial. En materia legislativa, se nombra
un Senado de cinco miembros permanentes e igual número de suplentes, nombrados todos
por el Director Supremo. En materia judicial establece una autoridad judicial, creando un
Tribunal Superior. Otros aspectos importantes de esta Constitución, entre otros, es que
establece los derechos y deberes del hombre en la sociedad; determina las facultades y
límites del ejecutivo; establece una administración provincial de tres provincias (Coquimbo,
Santiago, y Concepción) y fija como religión del Estado la Religión Católica. Además, este
texto legal establece las primeras normas sobre nombramiento de personal idóneo en los
cargos y surgen los primeros indicios de la carrera funcionaria.

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- Se promulga una nueva Constitución el año 1822, esta Constitución tiene el
mérito de haber declarado expresamente la independencia de los tres poderes del
Estado, de fijar un plazo para la duración del mandato presidencial, de proponer un sistema
legislativo, y crear los ministerios de Relaciones Exteriores, Hacienda, y Guerra y Marina.

- Se establecen normas para dar a conocer las disposiciones administrativas, los que
deben ser publicados en la “Gaceta de Gobierno” (antecedente mas remoto del actual
Diario Oficial).

- Constitución de 1823, de 27 de diciembre, y elaborada por el jurista Juan Egaña, es

conocida como la constitución moralista, por su marcada tendencia conservadora y
autoritaria, en la que se mezclaban elementos políticos, religiosos y morales. En ella se
reconoce al Ejecutivo como el gran poder del Estado, cuyo mandato sería ejercido por un
Director Supremo por un período de cuatro años, reelegible por una sola vez. El Legislativo,
estaba constituido por un Senado y una Cámara Nacional. Se establecía el
requisito de religiosidad para ser ciudadano, y se fijaban controles y censura
para las relaciones entre las autoridades y los ciudadanos.

- El año 1828, bajo el gobierno interino de Francisco Antonio Pinto, se promulga

la Constitución de 1828, aprobada por el Congreso el 6 de agosto, confeccionada por el
diputado Melchor de Santiago Concha Cerda y el Ministro del Interior subrogante José
Joaquín de Mora. Se establece una clara independencia de los tres poderes del
Estado, determinando que la República sería gobernada por un Presidente elegido por
votación indirecta de electores, a razón de tres por cada miembro del legislativo; el gobierno
duraría cinco años, posibilitando la reelección después de un período de otros cinco años; el
Presidente podría, encaso de muerte o de imposibilidad física o moral, ser reemplazado por
un Vicepresidente, elegido de igual forma que éste. El Poder Legislativo reside en dos
cámaras: Senado y Cámara de Diputados, que como poder del Estado, tiene la
facultad de nombrar a los ministros de la Suprema Corte de Justicia; dictar el presupuesto;
suprimir y crear puestos de empleo; aprobar ascensos de jefes superiores del ejército y
ministros en el extranjero, etc. Se mantiene la división del país en ocho provincias, que se
manejarían con independencia del poder central; se establece la tolerancia religiosa y su
culto privado; se establece la libertad de imprenta sin censura previa; se refuerzan
los derechos individuales; se amplía el electorado a las milicias suprimiendo el
requisito de saber leer y escribir, entre otros.

Los años de la guerra emancipadora consumieron todos los recursos del país y
obligaron a los nuevos gobernantes a preocuparse de encontrar soluciones prontas a los
graves problemas económicos. Tras la guerra do la independencia los sucesivos gobiernos
siguen intentando organizar la Administración y logran cierto avance, pero sin superar
totalmente los problemas de desorganización, falta de idoneidad y de moralidad.

b) Las Figuras de Portales y Rengifo. 1831 y 1841

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 Algunos historiadores sostienen que con Portales cambian todos los usos políticos y
administrativos practicados hasta entonces. “No admitía el enriquecimiento a costa del
estado; pensaba que debía servirse al país sin ninguna remuneración. Personalmente no
cobró jamás un sueldo; los cedió al ejército. (…) Puso orden en la administración; la
organizó; fue inflexible en la sanción de los prevaricadores1, los flojos y los incapaces.”
(Campos Harriet, Fernando, “Historia Constitucional de Chile”, Sexta Edición, Editorial Jurídica de Chile,
Santiago de Chile, 1983, pág. 162). Por su parte, a don Manuel Rengifo, Ministro de Hacienda en
los gobiernos de Prieto y Bulnes, se le considera el organizador de la Hacienda pública.

Como medidas relevantes en este período, es preciso destacar:

- Se dicta la Constitución de 1833, del 25 de mayo, que recoge las ideas de Portales
y de Mariano Egaña, y que rige por cerca de 92 años. Entre los aspectos
fundamentales de ésta, están los siguientes:

a.- Determina un período presidencial por cinco años, permitiendo la reelección inmediata por
igual período, otorgando amplias facultades al Presidente de la República para el
mantenimiento de la seguridad pública, incluido el estado de sitio;

b.- El nombramiento y remoción de las autoridades gubernamentales, locales, y judiciales;

c.- Ejercer el patronato sobre la iglesia;

d.- La posibilidad de veto a los proyectos de ley tramitados por el legislativo.

e.- Se elimina la elección del cargo de Vicepresidente, cargo que será ejercido por el
Ministro del Interior sólo en los casos en que el presidente se encontrará
imposibilitado de ello

f.- Se establece por primera vez el principio de fijar los límites territoriales;

g.- Se otorga la facultad fiscalizadora a la Cámara de Diputados, a la que además se da la

atribución de aprobar el presupuesto de la Nación;

h.- En materia de libertades, se garantizaba la igualdad ante la ley, la

inviolabilidad de las propiedades, la libertad de imprenta y la seguridad personal.

- Se termina con la costumbre del favoritismo en la provisión de cargos, a la vez que se

establecieron requisitos de idoneidad para el ingreso a los distintos cargos de los
ministerios y departamentos.

- Se instauró un régimen de rigurosa economía, así como una celosa vigilancia a las
oficinas administrativas a través del Visitador de Oficinas Fiscales, se suprimieron
algunos cargos innecesarios, lo que permitió reducir el gasto en la Administración.
1
Prevaricador: que pervierte e incita a alguien a faltar a las obligaciones de su oficio o religión.

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- En mayo de 1839 se estableció el Tribunal Superior de Cuentas o Contaduría Mayor,
antecedente de la actual Contraloría General de la República.

- Don Manuel Rengifo, apodado “el mago de las finanzas” asume la organización de la
Hacienda Pública que entonces se encontraba en ruinas. Dichas medidas tendientes a
evitar el fraude y el contrabando, hace ver la necesidad e importancia de contar con
documentos estadísticos y se funda una Oficina de Estadísticas, antecedente del actual
Instituto Nacional de Estadísticas (INE).

- Un Reglamento Provisorio para Aduanas Marítimas, tiene por objeto evitar el

“escandaloso contrabando” que se hacía a vista y paciencia de Aduanas.

- Se dictó la primera ley orgánica de Ministerios, en la que las secretarías de Estado se

estructuraron orgánica y funcionalmente.

- Se dictaron normas relativas a la jubilación, a la que podía acogerse el funcionario por

imposibilidad física o moral para continuar desempeñando el cargo y la pensión se
otorgaba en base a una escala de acuerdo con la cantidad de años de servicios.

c) Los años siguientes de la Primera Etapa de Evolución de la Administración Pública

Chilena: 1841 a 1924

En el decenio de Bulnes (segunda administración pelucona 1841- 1851) se acentúa la

organización administrativa y social impulsada en el período anterior. Se da gran importancia
al desarrollo de la educación. El 17 de septiembre de 1843 se crea, por ley, el primer
organismo autónomo del Estado: la Universidad de Chile, siendo su primer rector don Andrés
Bello.
Se promulga la “ley de régimen interior” que otorga un considerable poder a
intendentes y gobernadores.

A partir de este decenio el Estado asume un carácter mas asistencial y comienza el

crecimiento de la burocracia administrativa orientada hacia el servicio.

Don Manuel Rengifo retira del Congreso dos proyectos de ley relativos a la
preparación de los presupuestos y la cuenta de la inversión de los caudales públicos
considerando que eran deficientes y elabora un decreto de diez artículos que contiene las
normas esenciales en materia de manejo de fondos públicos, normas que hasta hoy se han
seguido recogiendo en las leyes que regulan este ámbito, tales como, la fiscalización del
manejo de los fondos públicos, proscripción de gastos no autorizados por ley,
responsabilidad personal de los ministros en caso de exceder el presupuesto, presupuestos
de gastos mas detallados y prolijos.

Instituto Profesional Iplacex 15

 Después de la muerte de Portales se produce un aflojamiento de la autoridad
administrativa, introduciéndose nuevamente algunos vicios ya desterrados, como el
favoritismo en los cargos y el nepotismo (desmedida preferencia hacia los parientes para las
concesiones y cargos públicos). La familia Vial, desde la época de Prieto comenzó a ocupar
cargos públicos. A través de su influencia promovieron y lograron el cambio de los hombres
que se formaron con los principios de Portales. En el segundo período del Gobierno de
Bulnes don Manuel Camilo Vial como Ministro del Interior, entregó numerosos cargos y
contratos a miembros de la familia, aún cuando, los historiadores reconocen que se trataba
de funcionarios probos y competentes.

Durante el decenio de don Manuel Montt (1851-1861) se reinstalan los principios

portalianos, se forma un cuerpo administrativo mas estable integrado por funcionarios
idóneos y se termina nuevamente con el nepotismo. En esa época se dicta la primera ley
orgánica de municipalidades y se organiza el servicio diplomático.

Pero la Administración dotada de tales características no duraría mucho, ya que el

decenio siguiente, de don José Joaquín Pérez (1861 -1871), se caracteriza por el definitivo
inicio de la relajación en las prácticas administrativas impuestas por Portales y reimpuestas
por Montt. El acceso a los ministerios de representantes de la fusión liberal – conservadora
incide en que funcionarios idóneos y competentes sean reemplazados por gente sin los
conocimientos para los cargos pero, en cambio, comprometidos políticamente con los
fusionistas.

El período de los gobiernos liberales no destaca por grandes avances en el ámbito

administrativo. No obstante, se opera un cambio en cuanto al rol del Estado, que se retrae a
un rol secundario en la esfera de la actividad económica y productiva, dejando un amplio
margen a la iniciativa privada. Esta tendencia se modifica durante el gobierno de Balmaceda,
en que el Estado retoma un rol activo en esos ámbitos y asume nuevas tareas en el campo
social, con el consecuente crecimiento de la burocracia.

Durante el Gobierno de Balmaceda acceden a las esferas políticas representantes de

una nueva clase social, la burguesía formada en torno a la riqueza minera del norte, a las
actividades del comercio y de la banca. De ideas liberales, contribuyen a elevar el nivel
cultural del país y, en el ámbito de la administración, introducen la figura del funcionario
profesional y técnico.

El período parlamentario representa un quiebre en la tendencia que muestra la

Administración, durante el periodo de Balmaceda. Esto porque, con el parlamentarismo y
dentro de una concepción liberal e individualista, el Estado vuelve a tomar un rol secundario,
absteniéndose de intervenir en la vida económica y, aún social, limitándose a propulsar la
libre empresa.

Coincide el periodo parlamentario con importantes cambios en la sociedad chilena: el

aumento de los centros urbanos, el surgimiento de estratos sociales mas preparados y no
ligados a la aristocracia terrateniente que empiezan a tener cada vez mas influencia en el

Instituto Profesional Iplacex 16

ámbito social y político. Se empieza a gestar la clase media chilena y, en el plano político
surgen los movimientos radicales y demócratas.

Durante el parlamentarismo se administra sin planificación, los presupuestos se

recargan de gastos innecesarios, se relaja la moralidad funcionaria y se aumentan los
empleos en la administración para compensar, con cargos públicos, favores electorales, al
tiempo que se da una alta rotativa en los cargos. No son ajenos a este periodo los abusos y
la flojera de los empleados de confianza. En definitiva, la Administración hace crisis, se torna
incapaz de responder a las demandas de una sociedad más preparada y exigente, lo que,
junto con otros factores, desemboca en la crisis de 1924.

d) La Segunda Etapa en la Evolución de la Administración Pública Chilena. 1925-1938.

A partir de 1925, los autores fijan el inicio de lo que denominan la segunda etapa en la
evolución de la Administración Publica Chilena. En esa época modificó y alteró toda la
estructura legal de la administración, dando inicio a un nuevo período en la historia
institucional del país.

El comienzo de esta segunda etapa se produce durante el primer gobierno de don

Arturo Alessandri Palma (1920-1925). El Estado abandona la tendencia liberal que
caracteriza a la primera etapa y, de un rol secundario pasa a ocupar uno de mayor relevancia
en la vida social y económica del país. En materia administrativa, esta segunda etapa se
caracteriza por diversos intentos de reorganización de la Administración y por la creación de
nuevos servicios y funciones. Lo anterior va acompañado de una tendencia sostenida al
crecimiento de la burocracia administrativa, que empieza a preocupar a los sucesivos
gobiernos.

El Estado expande su actividad hacia el ámbito social, buscando dar respuesta a las
necesidades que el sector privado resulta incapaz de satisfacer, es menester recordar que en
esta época el movimiento social se encontraba en pleno debido al clima de agitación obrera
ocasionado por las crisis económicas. Entre las realizaciones mas destacables en materia
administrativa y económica está la creación del Banco Central (Decreto Ley Nº 486 de 21 de
agosto de 1925. Obra de don Arturo Alessandri Palma, tuvo el propósito de estabilizar la
moneda y regular el cambio, instituyendo una única entidad autorizada para emitir circulante
evitando de este modo las emisiones inorgánicas. También entre las leyes sociales se dictan
la del seguro obrero y las leyes que crean la Caja de Empleados Particulares y la Caja de
Empleados Públicos y Periodistas (organismos provisionales).

La Constitución de 1925 consagraba bases para desconcentrar e, incluso, para

descentralizar la administración.

En su artículo 107 establecía:

Instituto Profesional Iplacex 17

 “Las leyes confiarán paulatinamente a los organismos provinciales o comunales las
atribuciones y facultades administrativas que ejerzan en la actualidad otras autoridades, con
el fin de proceder a la descentralización del régimen administrativo interior.”

Los servicios generales de la Nación se descentralizarán mediante la formación de

zonas que fijen las leyes.

En todo caso, la fiscalización de los servicios de una provincia corresponderá al

intendente, y la vigilancia superior de ellos al Presidente de la República”

Por otra parte, en materia de Administración Provincial, la Constitución de 1925, en

sus artículos 95 y siguientes crea las ” Asambleas Provinciales”, como órganos asesores del
Intendente respectivo, las que señalaba la Carta fundamental “tendrán las atribuciones
administrativas y dispondrán de las rentas que determine la ley”.

Sin embargo, este impulso descentralizador sólo quedó en la intención del

constituyente, por cuanto, el legislador de la época no cumplió con el imperativo
Constitucional. Sin la ley que debía regular las Asambleas Provinciales, éstas nunca llegaron
a existir y, contrariamente a lo dispuesto en el artículo 107, lejos de ir traspasando
atribuciones a organismos provinciales y locales, el legislador siguió un criterio
marcadamente centralista, despojando a los Municipios de importantes atribuciones que
fueron entregados a servicios centralizados.

En 1927 asume la presidencia de la República don Carlos Ibáñez. Preocupado de

restaurar el orden perdido, permitió que el Ministerio de Hacienda ejerciera acciones en
materia de gasto público, adoptara algunas medidas de reorganización de la Administración y
fijación de sueldos. No obstante que fue dotado por el Congreso de amplias atribuciones
para “dictar todas las disposiciones legales de carácter administrativo y económico que
exigiera la buena marcha del Estado”, el Presidente no abordó la reorganización de la
Administración. Por el contrario, una vez más, debido a la crisis económica mundial de 1930,
se intensifica la actividad estatal en todos los ámbitos, el Estado asume nuevas tareas en el
campo social y económico y diversifica los servicios que entrega, manteniéndose, en las
administraciones siguientes, la tendencia hacia el crecimiento de la burocracia estatal.

A los gobiernos de don Pedro Aguirre Cerda y don Juan Antonio Ríos (1939-1973) les
han criticado los historiadores el favorecer el crecimiento de la burocracia pública. Chile
mostraba en esa época uno de los más altos porcentajes de habitantes ocupados en
funciones administrativas y en el ejército, a nivel mundial. En lo que se refiere a las
funciones administrativas ello se explicaba por el crecimiento y mayor complejidad de las
tareas públicas, la tendencia estatista y la creciente demanda por puestos públicos ante la
difícil situación por la que atravesaba la clase media de la época, producto de las
consecuencias económicas de la Segunda Guerra Mundial.

No obstante, la actividad económica del país se intensifica. El Estado interviene

crecientemente en este ámbito, buscando un aumento de la producción y la redistribución

Instituto Profesional Iplacex 18

del ingreso con fines de interés social. Además, empieza a perfilarse como gestor directo de
empresa.

La industrialización del país constituía una prioridad para mitigar el daño económico
derivado de la gran guerra. El gobierno crea la Corporación de Fomento de la Producción
(CORFO), organismo de fomento que hace posible la creación de empresas para modernizar
el país. En los siguientes años y sucesivos gobiernos, se crean empresas filiales de
CORFO, tales como ENAP (Empresa Nacional del Petróleo), IANSA (Industria Azucarera
Nacional); Se formula un plan de electrificación y se crea la ENDESA y, con la conjunción de
capitales fiscales y privados se crea la CAP (Compañía de Acero del Pacífico). También, en
los gobiernos siguientes la CORFO daría origen a la Línea Aérea Nacional.

Mediante sucesivas leyes, los Presidentes Carlos Ibáñez del Campo, Jorge Alessandri
Rodríguez son dotados por el Congreso de facultades extraordinarias para reorganizar la
Administración. Más que el propósito de hacer más eficiente y técnico el aparato
administrativo, el propósito de estas leyes es reducir el excesivo gasto fiscal que demanda.
Sin embargo, los gobiernos suprimen contados organismos, a la vez que crean mayor
cantidad de nuevos servicios o los reorganizan aumentando sus dotaciones. En suma, en
contra del propósito legislativo, la administración continúa creciendo de manera importante.

La misma preocupación por reorganizar la administración existe en la presidencia de

don Eduardo Frei Montalva (1965 - 1969), aún cuando en este periodo no se otorgaron al
ejecutivo facultades extraordinarias como en los periodos anteriores.

En 1967, la Ley Nº 16.635 creó la Oficina de Planificación Nacional: ODEPLAN. Con el

propósito de programar en forma coherente y coordinada la actividad y la inversión estatal se
le encomendó “la realización de estudios globales, más sistemáticos y de mayor nivel técnico,
tendientes a proyectar el desarrollo del país sobre la base de una organización regional.” Sin
embargo, ODEPLAN desarrolló este propósito en un plano netamente técnico, elaborando
estudios y propuestas que no pudieron llevarse a la práctica, fundamentalmente porque partían
de la base de una división político-administrativa distinta a la entonces vigente.

Tampoco en el gobierno siguiente, del Presidente Salvador Allende, se avanza en la

reorganización de la administración, la que sigue creciendo inorgánicamente.

Debe precisarse que, si bien el crecimiento de la administración presenta cierto

carácter inorgánico en la segunda etapa de su evolución, no deja de ser justificado por la
creciente demanda de actividad pública. La mayor intervención del Estado, primero en el
ámbito social y más adelante como regulador de la actividad económica e industrial y como
generador de empresas, determinó la adecuación de la estructura existente así como la
creación de nuevos organismos y, el consecuente, aumento en la dotación de funcionarios.

Hacia la década del 60, la Administración Pública chilena, producto de la evolución

analizada, presentaba las siguientes características:

Instituto Profesional Iplacex 19

– Debido a su crecimiento inorgánico y a que nunca se asumió una reorganización integral
y planificada, se evidencia duplicidad de funciones, tramitación lenta y exceso de
burocratización frente a los usuarios.

– La ausencia de plantas profesionales en muchos servicios constituye una traba para

atraer a los más capacitados con miras a mejorar la eficiencia.

– Sistema deficiente de remuneraciones. Ello produce como efecto que el elemento

profesional sufra una alta rotativa ya que continuamente los funcionarios profesionales
optan por otros puestos mejor remunerados. Por otra parte, no hay incentivo a la
movilidad en los escalafones ya que las diferencias de remuneraciones entre un grado
inferior y el inmediatamente superior son ínfimas.

– Condiciones desiguales y deficientes de retiro y jubilación. Incide en que permanezcan en

la administración personas que se encuentran en condiciones de jubilar, impidiendo la
movilidad de los escalafones.

– Falta de sistema de incentivos para el personal que se perfecciona. Como consecuencia

de ello no existe interés por el perfeccionamiento y, en cambio, se genera la convicción
de que, para hacer carrera, basta acumular años en el servicio.

z
Realice ejercicio n° 27 al 29

e) La Reforma Administrativa de la década del 70

Durante el Gobierno Militar se inicia un proceso de reforma del Estado. En diciembre

de 1973 se dicta el Decreto Ley 212, que creó la Comisión Nacional de la Reforma
Administrativa (CONARA), encargada de "efectuar los estudios necesarios para la
elaboración de los instrumentos destinados a lograr una adecuada regionalización". Esta
Comisión realizó su labor durante aproximadamente cuatro años, con el propósito de
“conseguir, en los plazos más breves que sean posibles, la racionalización, la
descentralización y la desburocratización de la Administración del Estado”

Como principios orientadores de la reforma administrativa emprendida por la

CONARA, se tuvieron los siguientes:

- El principio de subsidiariedad. En el sentido de que la Administración debía asumir

sólo aquellas funciones o actividades que no pudieran desarrollar en forma oportuna y
eficiente los grupos intermedios de la sociedad.

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 - En cuanto a la orgánica de la Administración debía privilegiarse una estructura simple,
directamente orientada a sus objetivos, sin funciones duplicadas o superpuestas, con
procedimientos expeditos y racional asignación de recursos;

- La apoliticidad. Supone la total prescindencia de política en la actuación de los

funcionarios públicos con el propósito de asegurar la objetividad e imparcialidad de la
gestión pública, sin otra orientación que el interés nacional.

- Disciplina y responsabilidad. Importan el acatamiento de la jerarquía, orden y respeto

mutuo y aseguran a cada funcionario autoridad e iniciativa en el ejercicio de sus
funciones, unida a una responsabilidad consciente y efectiva.

(Reforma Administrativa Integral y Regionalización).

De acuerdo al mismo documento de la CONARA, la reforma administrativa se bifurca

en dos líneas principales y convergentes: la primera es la reforma de las estructuras
administrativas y junto con ella la reforma funcional, es decir, los cambios en los sistemas
que operan en la administración y, la segunda, la regionalización del país. Se sostiene que,
por una parte, no es posible la racionalización y la desconcentración de las estructuras y
funciones sin regionalización y, por otra, no es eficiente la regionalización en el contexto
administrativo vigente, calificado como anacrónico e ineficiente.

El diagnóstico de la administración evidenció:

- Deficiencias estructurales, tales como superposición de estructuras y duplicidad de

funciones, dispersión de instituciones complementarias en distintos ministerios,
proliferación de organismos autónomos, sobredimensión del aparato administrativo,
falta de coordinación entre los organismos y excesiva politización de la Administración;
- Deficiencias de Planificación. Inexistencia de una organización integral del sistema de
planificación, desvinculación entre los organismos de planificación y los encargados
de asignar los recursos.
- Uso inadecuado de los recursos humanos, financieros y materiales;
- Complejidad de los sistemas y procedimientos de trabajo, derivados de la falta de
metodología y de normas que establezcan procedimientos expeditos y eficientes.
- Subutilización y falta de desarrollo de los recursos informáticos, y
- Sistemas de Control Inadecuados.

Sobre la base de este diagnóstico se definieron los principios que debían informar la
reforma administrativa (ver documento citado), que se dividió en dos grandes temas:
La reforma macroestructural, y
La reforma macrofuncional.

La primera suponía la reestructuración y reordenación de la estructura administrativa

sobre la base de la regionalización, para lo cual era necesario efectuar las reformas

Instituto Profesional Iplacex 21

constitucionales y legales pertinentes. Implicaba dotar a todos los ministerios de similar
estructura y asignar a cada uno de ellos un sector de actividad, reestructurar el conjunto de
entidades fiscales, semifiscales, autónomas, etc a un solo tipo de servicio público adscrito a
un determinado sector bajo la jurisdicción de un ministerio.

La reforma macrofuncional implicaba la definición de un Sistema de Planificación

Nacional; un sistema único de Información para la toma de decisiones conformado por un
conjunto de subsistemas (de administración financiera, contabilidad uniformada, computación
e informática y de estadísticas); un Sistema de Administración de Recursos Humanos que
comprendía los subsistemas de carrera funcionaria y capacitación; un Sistema de
Abastecimiento del Estado y un Sistema de Control, entre sus principales componentes.

Fruto del trabajo de la CONARA fue la proposición de un conjunto de cuerpos legales

que contenían los cambios necesarios para concretar el propósito y objetivo de la reforma
administrativa. Entre los más relevantes están:

Los Decretos Leyes Nº 573 y 575 que, respectivamente, se refieren al Estatuto del
Gobierno y Administración Interiores del Estado e implementan la regionalización, dando
forma a una estructura de gobierno jerarquizada y con algún grado de desconcentración y a
una estructura administrativa con órganos descentralizados funcional y/o territorialmente,
sobre la base de la unidad territorial constituida por la región, dividida en provincias y éstas
en comunas, estas últimas, espacios territoriales de administración (y no de gobierno).

Debido a la radical innovación que el proceso de regionalización involucraba, los DL.

Nº 573 y 575 contemplaron su implementación gradual. La regionalización se implementó a
partir del 1° de agosto de 1974 en 5 regiones (las regiones I, II, VIII, XI y XII, denominadas
"regiones piloto"). La experiencia adquirida con las regiones piloto, permitió extender el
sistema a las restantes regiones, que entraron a operar como tales el 1° de enero de 1976,
salvo la Región Metropolitana lo hizo el 1° de abril de 1980.

Cada región, se dividió en provincias y éstas a su vez en comunas para efectos de la

administración comunal, ahora autónoma. El Decreto Ley Nº 2.339, de 2 de octubre de 1978,
otorgó denominación a cada una de las trece regiones en que se dividía el territorio nacional,
nombre que, hasta hoy, mantienen.

Junto con la regionalización, a través de un conjunto de Decretos Leyes se concretan

políticas descentralizadoras y fijan las bases de la administración:

- El Decreto Ley N° 573, de 8 de julio de 1974, sobre Estatuto del Gobierno y

Administración Regional, por primera vez distingue entre las funciones y estructuras de
gobierno y las de Administración.
- El Decreto Ley N° 937, de 19 de marzo de 1975, sobre Desconcentración y Sistema de
Planificación Regional, crea las oficinas regionales de planificación, encargadas de definir
y coordinar políticas y estrategias de desarrollo para la respectiva región, que constituyen

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 el antecedente de las actuales Secretarías Regionales Ministeriales de Planificación y
Coordinación dependientes de MIDEPLAN (Ministerio de Planificación).
- El Decreto Ley N° 1.263, de 21 de noviembre de 1975, sobre Sistema de Administración
Financiera (aún vigente, con algunas modificaciones) viene a racionalizar y uniformar los
procedimientos financieros y presupuestarios del sector público, modernizando este
ámbito de la Administración.

Si bien, los cambios generados con la reforma administrativa contribuyen a

reorganizar, reducir, profesionalizar y hacer más eficiente el aparato estatal, el proceso no
estuvo exento de críticas. Parte de la doctrina sostiene que, a través de este proceso se
produce una rigidización de la administración, se instala la idea de que el Estado es un
administrador ineficiente y se deja de invertir en la creación de nuevas instituciones públicas.
Cabe señalar que, según un posterior informe del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo, la reducción de personal público fue de 241.000 empleados en 1976 a 131.000
en 1984; con una reducción del gasto corriente de un 30,1% en 1984, a un 22,9% en 1988
(nota nº 5, en Ramírez Aluja, artículo citado, pág. 6).

Junto con la reforma administrativa se redefinió la relación Estado- Sociedad,

modificando el rol del primero en materia financiera, económica, productiva y social. Los
principios inspiradores quedan plasmados en el Decreto Ley N° 1.551, de 13 de septiembre
de 1976, Acta Constitucional N° 2 sobre Bases Esenciales de la Institucionalidad
Chilena. Orientado por la ideología neoliberal que inspiraba al gobierno, se definen áreas de
actividad estatal que satisfacen necesidades susceptibles de ser atendidas por el sector
privado y sólo subsidiariamente por el Estado. Así, se verifica el traspaso de competencias y
funciones de educación y salud pública a los municipios; la privatización de los sistemas
provisionales y de salud y se empiezan a privatizar las empresas públicas, aspectos que le
han significado las mayores críticas al sistema administrativo instaurado por el régimen
militar.

e) El proceso de Modernización del Estado iniciado por los gobiernos de la Concertación

En el programa de gobierno de los partidos de la Concertación por la Democracia para

el gobierno de transición, se plantean como objetivos la democratización del aparato estatal
(elección de autoridades municipales, participación de las organizaciones sociales) y la
descentralización de la administración del Estado (mayor autonomía de decisión para las
autoridades regionales y locales). Por otra parte, un informe del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) recomendaba enfrentar como desafío al nuevo gobierno el
mejoramiento de la eficacia y eficiencia del aparato público y adoptar “un conjunto coherente
de líneas de acción en áreas estratégicas que permitan mejorar la situación actual sacando
el mejor partido de la realidad existente”. No obstante, se deja claro que no existe la
pretensión de volver al modelo de “Estado Benefactor” (Ramírez Alujas, Álvaro Vicente “Reforma
del Estado, Modernización de la Gestión Pública y Construcción de Capital Social. El Caso Chileno (1994-
2001), Santiago de Chile, agosto de 2001 (en línea) www.dii.uchile.cl/~ceges/publicaciones/ceges32.pdf, pág 6)

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 Las primeras medidas modernizadora son adoptadas durante el Gobierno de don
Patricio Aylwin. No obstante, no es hasta 1994, durante la administración del Presidente Frei
Ruiz-Tagle, que se da un verdadero impulso al ámbito específico de la gestión pública, con la
creación del Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública, integrado por los
Ministros del Interior, de Hacienda y Secretario General de la Presidencia (éste último en
calidad de presidente), dotado, además, de una Secretaría Ejecutiva y una Secretaría
Técnica integrada por especialistas en materias de gestión y desarrollo organizacional. El
propósito del Comité es “coordinar a los ministerios dotados de competencias en el ámbito
del perfeccionamiento, el desarrollo, la racionalización y la modernización de la función
pública, con el fin de proponer a S.E. el Presidente de la República las políticas generales
sobre la materia, y las acciones, proyectos e instrumentos necesarios para su
implementación, seguimiento y evaluación.” (Ramírez Alujas, artículo citado, pág. 10)

Inspirado en una gestión pública gerencial y no burocrática, el proceso de

modernización del Estado busca fundamentalmente satisfacción de los usuarios, calidad de
servicios, eficiencia y transparencia en la gestión pública, incorporando a la administración
pública principios y conceptos modernos y las nuevas tecnologías disponibles. “Se trata de
modernizar el Estado para revitalizar el servicio público en la hora de los desafíos de la
equidad y de la competitividad. Se requiere un Estado potente y renovado, ni más grande ni
más caro que el actual y, por cierto, con una relación mucho más amigable con los
ciudadanos.” (Tohá, Carolina; Solari, Ricardo “La Modernización del Estado y la Gerencia Pública”, 4 de marzo de 2003)

Debe precisarse en este punto que, lo que impulsan los gobiernos de la Concertación
es un proceso de modernización del Estado y no una reforma administrativa o reforma del
Estado como la que se implementó durante el gobierno militar. Es importante distinguir entre
una y otra para comprender las acciones que comprende y los objetivos que cada uno de
estos procesos persigue.

La reforma del Estado es la ejecución de profundos cambios que abarcan diversas

dimensiones, las que se relacionan con las instituciones públicas, el sistema político, las
organizaciones gubernamentales que ejecutan las políticas públicas y las relaciones del
Estado con el mercado y la sociedad civil (Doña Molina, Karina, “Síntesis del Proceso de Modernización del
Estado en Chile (1994 – 2003)”) Hay, en este proceso, una redefinición del rol del Estado y de su
relación con la sociedad civil.

En cambio, el proceso de modernización no implica cambios estructurales y

profundos, sino que busca la incorporación de nuevos enfoques de índole empresarial, de
modernos principios y conceptos de administración y el uso de la tecnología disponible en la
administración pública, con el objeto de hacerla más ágil, eficiente, participativa y amigable
para los usuarios.

El modelo de Modernización de la Gestión Pública se inspira en el aplicado en el

Reino Unido durante el gobierno de Margaret Thatcher (1979 –1990) y se desarrolla en torno
a las siguientes directrices:

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a) Un estilo de gestión orientado a los resultados y al servicio de los ciudadanos.
b) Mayor eficiencia en la gestión pública.
c) Aplicación de tecnologías y principios modernos de gestión en las instituciones públicas.
d) Premios al buen desempeño.
e) Evaluación del desempeño y control ciudadano.
f) Dignificación y capacitación de los funcionarios públicos.

El programa de Modernización del Estado se ha venido desarrollando

progresivamente. En el año 2000, el Presidente Ricardo Lagos Escobar, creó el Proyecto de
Reforma y Modernización del Estado (PRYME), división del Ministerio Secretaría General de
la Presidencia, orientado a la modernización y la incorporación de tecnologías de información
para el mejoramiento de la gestión pública.

En el año 2003, también durante la administración Lagos, gobierno y oposición

suscribieron un conjunto de “Acuerdos Político Legislativos para la Modernización del Estado,
la Transparencia y la Promoción del Crecimiento”. El documento contiene tres agendas
distintas sobre los temas contenidos en su denominación. Debido a que los temas que
involucra el acuerdo, tienen distintos niveles de complejidad, se establece una “agenda corta”
que incluía 21 proyectos de ley aprobados casi en su totalidad al 21 de mayo del 2003 y una
“agenda larga” en que se consideran los proyectos para concretar otras 37 medidas
modernizadoras.

En materia de modernización del Estado resulta difícil separar el derecho de la técnica

administrativa pues ambos se complementan en este proceso. Las medidas incluidas en él
se han traducido o se traducirán en leyes, reglamentos e instrucciones que se han integrado
y se integrarán al derecho administrativo nacional. Así, considerando la agenda corta de
modernización del Estado, se pueden señalar importantes leyes que han posibilitado la
concreción de medidas incluidas en ella.

Por ejemplo:

La simplificación de los procedimientos administrativos se concretó en la Ley Nº

19.880, de procedimientos administrativos.

Una nueva política de personal se materializa en la ley Nº 19.882, Ley del Nuevo Trato
que, entre sus aspectos más importantes, perfecciona la carrera funcionaria, reduce los
empleos de confianza, hace concursables los cargos directivos que siguen a los dos de más
alta jerarquía en aquellas instituciones que establece la ley (alta dirección pública) y crea la
Dirección Nacional del Servicio Civil, cuyo objeto será “la coordinación, supervisión y
perfeccionamiento de las funciones de personal en los servicios de la administración civil del
Estado”.

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 Un sistema único y transparente de adquisiciones, compras y contratación de servicios
de apoyo de los organismos del Estado. Se concreta en la ley Nº 19.886 y en su reglamento,
aprobado el año 2004.

Otras materias contenidas en la agenda corta y los temas de la agenda larga pueden
ser examinados en el sitio web www.modernizacion.cl, del Proyecto de Reforma y
Modernización del Estado.

El proceso modernización del Estado está aún en pleno desarrollo. En el ámbito que
interesa, existen aún temas pendientes de la mayor relevancia, como la modernización de la
Contraloría General de la República, la institución del Defensor del Ciudadano, entre las más
importantes.

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Realice ejercicio n° 30 al 32

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