IN TR O DU C CI ON A LA T E O R I A GENE RAL

DE LA A D M I N I S T R A C I Ó N
S é p tim a edición

Idalberto Chiavenato

Traducción
Carmen Leonor de la Fuente Chávez
Eiizabeth Lidia IVlontaño Serrano

Revisión t é c n ic a
Maestro Andrés Moreno Acuña
Profesor de ia división de posgrado
Facultad de Contaduría y Administración
Universidad Nacional Autónoma de México

MÉXICO • BOGOTÁ • BUENOS AIRES - CARACAS * GUATEMALA

LISBOA - MADRID • NUEVA YORK • SAN JUAN ■ SANTIAGO
AUCKLAND « LONDRES * MILÁN * MONTREAL • NUEVA DELHI
SAN FRANCISCO • S1NGAPUR • ST. LOUIS • SIDNEY • TORONTO
 CAPÍTULO 11

. MODELO BUROCRATICO
| DE ORGANIZACIÓN
En busca de la organización ideal

:'^-6 6 |étívó s 'déjaprendlzaje- : y 1 V'

# Mostrar los orígenes de la Teoría de la burocracia en la teoría administrativa,
# Identificar las características del modelo burocrático propuesto por Weber.
© Definir la racionalidad burocrática y los dilemas de ia burocracia.
identificar y definir las disfunciones de la burocracia.
0 Analizar cómo la burocracia interactúa con el ambiente externo.
# Describir los diferentes grados de burocratización.
® Proporcionar una apreciación crítica sobre la Teoría de la burocracia.

--Lo-.qué se. ve rá más adelante ■; y ; ..■ y ."

# Los orígenes de la Teoría de la burocracia.
0 Los tipos de autoridad.
# Las características de la burocracia según Weber.
@ Las ventajas de ia burocracia.
«i? Las disfunciones de la burocracia.
# El modelo burocrático de Merton.
© La interacción de la burocracia con el ambiente.
© Los grados de burocratización.
0 Las dimensiones de la burocracia.
# La apreciación crítica de la Teoría de ia burocracia.

APERTURA DE LA DIVISION DE PEDRO

Pedro Almeída es un empleado publico federal hace 22 1. Cómo integrar los cuatro departam entos que fun-
años. En su larga experiencia en oficinas del gobierno, cionan con total ignorancia en relación con los
Pedro consiguió cuatro prom ociones sucesivas y hoy es * demás.
jefe de gabinete en un m inisterio conectado al poder 2. Cómo m ejorar gradualm ente el desempeño de los
ejecutivo. En su cargo de confianza, Pedro es jefe de una empleados.
división compuesta de cuatro departam entos hermética- 3. Cómo cambiar e innovar.
mente cerrados entre si. Son cuatro feudos inaccesibles
a cualquier intento externo de acceso. Pedro tiene tres ¿Qué sugerencias ie daría usted a Pedro? ©
dificultades que enfrentar:
 PARTE VI • Enfoque estructuralista d e la adm inistración
222 :

Á partir dé la década de 1940, las críticas hedías tan­ lustradores en lo alto de la pirám ide y los obreros
to a la Teoría clásica (por su mecanicismo) como a la en la base) deben ejecutar tareas específicas y de­
Teoría de las relaciones humanas (por su romanticismo ben ser dirigidos y controlados.1 Tanto la Teoría!
ingenuo) revelaron la falta de una teoría de la organi­ Clásica como la Teoría de las Relaciones Huma­
zación sólida y abarcadora y que sirviera de orienta­ nas fueron insuficientes para responder a la nue­
ción para el trabajo del adm inistrador. A lgunos va situación.
estudiosos buscaron en la obra de un economista y so­ d. El resurgimiento de la Sociología de la burocracia, á
ciólogo ya fallecido, M ax Weber,* la inspiración para partir del descubrimiento de los trabajos de Max
esa nueva teoría de la organización. Surgió así la Teo­ Weber,2 su creador. La Sociología de la burocracia
ría de la burocracia en la administración. propone un modelo de organización y las organi­
zaciones no tardaron en intentar aplicarlo en la;
práctica, proporcionando las bases de la Teoría;
Orígenes de ia Teoría de de la burocracia.**
la burocracia Orígenes de ia burocracia
La Teoría de la burocracia se desarrolló en la adm inis­ La burocracia es una forma de organización humana
tración alrededor de la década de 1940, en función de que se basa en la racionalidad, es decir, en ía adecua­
los siguientes aspectos: ción de los medios a los objetivos (fines) pretendidos,
con la finalidad de garantizar la máxima eficiencia po­
a. La fragilidad y la parcialidad de la Teoría Clásica y de sible en el alcance de esos objetivos. Los orígenes de la
la Teoría de las Relaciones Humanas, ambas opo­ burocracia se remontan a la época de la antigüedad.***
nentes y contradictorias, pero sin la posibilidad
de un enfoque global e integrado de los proble­ Tipos de sociedad
mas organizacionales. Ambas revelan puntos de
Weber distingue tres tipos de sociedad:
vista extremistas e incom pletos sobre la organi­
zación, generando la necesidad de un enfoque
a. Sociedad tradicional: en donde predom inan carac­
más amplio y completo.
terísticas patriarcales y patrim onialistas, como la
b. La necesidad de im modelo de organización racional,
familia, el clan, la sociedad m edieval, etcétera.
capaz de caracterizar todas las variables involu­
b. Sociedad carismática: en donde predom inan carac­
cradas, así como el comportamiento de ios m iem ­
terísticas místicas, arbitrarias y de personalidad,
bros que en ella participan, y aplicable no
solamente a la fábrica, sino a todas las formas de
organización humana y principalm ente a las em­
presas.
c. El creciente tamaño y complejidad de las empresas **Entre las principales figuras que se destacaron dentro de la
exigieron modelos organizacionales mucho más Teoría de la burocracia se encuentran: Max Weber, el creador
definidos. Miles de hombres y mujeres puestos e inspirador de los demás; Robert K. Merton; Philip Selznick;
en diferentes sectores de producción y en dife­ Alvin Goudner; Meter M. Blau; Richard Scott; Reiñhard Ben-
rentes niveles jerárquicos (los ingenieros y admi- dix; Robert Michels; Terence Hopkins, etcétera.
*** Karl Marx estudia el surgimiento de la burocracia como
forma de dominación estatal en la antigua Mesopotamia,
China, India, el Imperio inca, el antiguo Egipto y Rusia. La
*Max Weber (1864-1920), sociólogo alemán, fue el creador de burocracia emerge como mediación entre los intereses parti­
la Sociología de ía Burocracia. Fue profesor de las Universida­ culares y generales en función del modo de producción asiá­
des de Friburgo y de Heidelberg y se hizo famoso por la teo­ tico para explorar a las obras hidráulicas de irrigación deí
ría de las estructuras de autoridad. Con las traducciones de suelo, coordinando los esfuerzos de la sociedad de entonces'
algunos de sus libros para ei inglés, por Talcott Parson, la Teo­ y posteriormente,explotando las comunidades subordinadas
ría de la Burocracia en Administración tomó cuerpo en Esta­ por medio de la apropiación de la tierra por el Estado y de la
dos Unidos. Su obra es realmente muy vasta. Sus principales posesión del excedente económico. El modo de producción
libros son: The Protestant Ethic end the Spiril of Cnpiialiysm asiático se caracterizó por la intervención del Estado en la
(Trad. de Talcott Parsons), Nueva York, Scribner 1958, Tra­ economía, teniendo como base la burocracia. Sea en el nivel
ducción brasileña: A Ética Protestante e o Espirito do Capitalis­ estatal o en el de corporación privada, la burocracia mante­
mo, Sao Paulo, Livrarla Pioneira Editora, 1967; The Theary of nía bajo su tutela la clase comerciante, la campesina y la aris­
Social en Economic Organization (traducción de A, M. Hender- tocracia territorial, que dependían de ella para mantener las
son y Talcott Parsons), Nueva York, Oxford Universiiy Press, obras hidráulicas y él nombramiento para la administración
1947. pública. - -
 Capítulo 1 1 * M odelo burocrático de organización 223

poder no siempre significa tener autoridad. La autori­

P dad (y el poder que de ella se origina) depende de la
legitimidad, que es la capacidad de justificar su ejerci­
I La burocracia como forma de organización cio. La legitim idad es el m otivo que explica por qué un
i La burocracia (tai como existe hoy, como la base del determinado número de personas obedece las órdenes
i. -moderno sistema de producción) se originó en ios de alguien, confiriéndole poder. Esa aceptación, esa
iipcambios religiosos ^verificados después dei Renací-.
justificación del poder se llama legitimación. La auto­
miento. Weber indica que el sistema moderno de pro-
: ducción, racional y capitalista, no se originó de los ..
ridad es legítima cuando es aceptada. Si la autoridad
. cambios tecnológicos ni de las relaciones de propie- proporciona poder, el poder conduce a la dominación.
dad, como afirmaba Karl Marx, si no de un nuevo con- : Dominación significa que la voluntad manifiesta (or­
i . junto de normas sociales morales, a ras que denominó ' den) del dominador influencia la conducta de los otros
"ética protestante":3 el trabajo duro y arduo como dá- . (dominados) de tal forma que el contenido de la orden,
diva de Dios, ei ahorro y el ascetismo que proporcio­ por sí misma, se transforma en norma de conducta
naron ia reaplicación de los ingresos excedentes,, en. (obediencia) para los subordinados. La dominación es
lugar de su dispendio y consumo en símbolos materia­ una relación de poder en la cual el gobernante (o do­
les e improductivos de vanidad y prestigio. Verificó 1 minador), o la persona que impone su arbitrio sobre
que el capitalismo, la burocracia (como forma de orga- ! las demás, cree tener el derecho de ejercer el poder, y
nización) y la ciencia moderna constituyen tres formas los gobernados (dominados) consideran su obligación
de racionalidad que surgieron a partir de esos cam­
obedecer las órdenes. Las creencias que legitiman el
bios religiosos que ocurrieran en ios países protestan .
ejercicio del poder existen tanto en la mente del líder
¡ tes y no en los países católicos. La similitud entre el
protestante (el calvinista, principalmente) y el compor­ como en ia de los subordinados y determinan la relati­
tamiento capitalista son impresionantes. Esas tres for­ va estabilidad de la dominación. Weber establece una
mas de racionalidad se apoyaron mutuamente en ios tipología de autoridad, basándose no en los tipos de
cambios religiosos.4 Para comprender la burocracia, poder utilizados, sino en las fuentes y tipos de legiti­
Weber estudió ios tipos de sociedad y ios tipas de au- midad aplicados.7
1 toridad. ' La dominación requiere de un aparato adm inistrati­
vo,8 es decir, cuando se ejerce principalm ente sobre
una gran cantidad de personas y un vasto territorio,
necesita personal administrativo para ejecutar las ór­
como en los grupos revolucionarios, en los parti­ denes y servir como punto de conexión entre el gobier­
dos políticos, en las naciones en revolución, etcé­ no y los gobernados. Para Mouzelis,9 la legitim ación y
tera. el aparato administrativo constituyen los dos criterios
c. Sociedad legal, racional o burocrática: en donde pre­ principales de la tipología weberiana que discutire­
dominan normas impersonales y racionalidad en mos.
la selección de los medios y de los fines, como Weber presenta tres tipos de autoridad legítima, a
en las grandes empresas, en los estados modernos, saber:10 autoridad tradicional, carismática y racional,
en los ejércitos, etcétera. legal o burocrática.

a. Autoridad tradicional
Tipos de autoridad Cuando los subordinados aceptan las órdenes de los
superiores como justificadas porque esa siempre fue la
Para Weber, a cada tipo de sociedad corresponde uno forma en que se hicieron las cosas. EL dominio patriar­
de autoridad. "Autoridad significa la probabilidad de cal del padre de familia, del jefe del clan y el despotis­
que un comando u orden específica sea obedecido."3 mo real representan únicamente el tipo más puro de
La autoridad representa el poder institucionalizado y autoridad tradicional. El poder tradicional no es racio­
oficializado. Poder implica potencial para ejercer in­ nal, puede transmitirse por herencia y es extremada­
fluencia sobre las otras personas. Poder significa, para m ente conservador. Todos ios cam bios sociales
Weber, la probabilidad de im poner la propia voluntad implican un rompim iento más o menos violento de las
dentro de una relación social, incluso contra cualquier tradiciones. También ocurre en ciertos tipos de empre­
forma deresisíencia y cualquiera que sea el fundamen­ sas familiares más cerradas.11
to de esa probabilidad.6 El poder, por lo tanto, es la po­ La legitim ación del poder en ia dominación tradi­
sibilidad de imposición de arbitrio por parte de una cional proviene de la creencia en el pasado eterno, en
persona sobre la conducta de las otras. La autoridad la justicia y en la forma tradicional de actuar. El líder
proporciona el poder: tener autoridad es tener poder. tradicional es el señor que comanda en virtud de su
La reciprocidad no siempre es verdadera, pues tener estatus de heredero o sucesor. Sus órdenes son perso­
 iPARTEA/h'íEnfaque estructuratísta d e la adm inistración

nales y arbitrarias, sus límites son fijados por las cos- ahí la inconstancia e inestabilidad del aparato admi­
tumbres y hábitos, y sus súbditos lo obedecen por res­ nistrativo en la dominación carismática.
peto a su estatus tradicional.
La dominación tradicional (típica de la sociedad pa­ c. Autoridad legal, racional o b u ro crá tica
triarcal) cuando involucra una gran cantidad dé perso­
, Cuando los subordinados aceptan las órdenes de Ios-
nas y un vasto territorio, puede asumir dos formas de
superiores como justificadas, porque están de acuerdó:
aparato administrativo para garantizar su superviven­
cia:12 con ciertos preceptos o normas que consideran legíti­
mos y de los cuales se deriva el com ando. Es el tipo de
autoridad técnica, meritocráüca y adm inistrada. Se ba­
1. Forma patrimonial, en la cual los empleados que
sa en la promulgación. La idea básica se fundamenta:
preservan la dominación tradicional son los ser­
en el hecho de que las leyes pueden prom ulgarse y re­
vidores personales del señor (parientes, favori­
glamentarse a través de procedimientos form ales y co­
tos, empleados, etcétera), y p or lo general son
rrectos. El conjunto gobernante es electo y ejerce el
dependientes de él económ icamente.
co m a ia o de autoridad sobre sus com andados, siguien­
2. Forma feudal, en la cual el aparato adm inistrativo
do ciertas normas y leyes. La obediencia no se debe a
presenta m ayor grado de autonomía en relación
alguna persona, sino a un conjunto de regías y regla­
con el señor. Los empleados (vasallos o señores
mentos legales previamente establecidos.13 La legitimi­
feudales) son aliados del señor y le hacen un ju ­ dad deí poder racional y legal se basa en normas
ramento de fidelidad. En virtud de ese contrato,
legales definidas racionalmente.
los vasallos ejercen una jurisdicción indepen­ En la dominación legal, la creencia en la justicia de
diente, disponen de sus propios dominios admi­ la ley es el sustento de la legitim ación. El pueblo obe­
nistrativos y no dependen del señor en lo que se dece las leyes porque cree que’ se decretah por un pro­
refiere a la remuneración y subsistencia. cedimiento elegido por los gobernados y por los
gobernantes.
b. Autoridad carism á tica El aparato administrativo en la dom inación legal es
Cuando los subordinados aceptan las órdenes del su­ la burocracia. Tiene su fundamento en las leyes y en el
perior como justificadas, por causa de la influencia de orden legal. La posición de los em pleados (burócratas)
la personalidad y del liderazgo del superior con el cual y sus relaciones con el gobernante, los gobernadores y
se identifican. Carisma es un término utilizado ante­ los colegas burócratas se definen por reglas imperso­
nales y escritas, que delinean de forma racional la je­
riormente con un sentido religioso, y que significa el
rarquía del aparato administrativo, derechos y deberes
don gratuito de Dios, estado de gracia, etcétera. Weber
inherentes a cada posición, métodos de reclutamiento
y otros usaron el término en el sentido de calidad ex­
y selección, etcétera. La burocracia es la organización
traordinaria e indefinible de una persona. Se aplica a
típica de la sociedad moderna dem ocrática y de las
líderes políticos como Hítler, Kennedy y otros; capita­
nes de industria corno M atarazzo (gran empresario
brasileño), Ford, etcétera. El poder carism ático es un
poder sin base racional, es inestable y adquiere fácil­
m ente características revolucionarias. No puede dele­
garse ni recibirse en herencia, como el tradicional. La burocracia como producto del Estado moderno i
La legitimación de la autoridad carism ática provie­ A pesar de haber existido organizaciones burocráticas j
ne de las caracterís ticas personales carism áticas del lí­ en ia anfigüedád, fue con el surgimiento del Estado \
der de la devoción y arrebatam iento que im pone a sus moderno (el ejemplo del tipo legal de dominación) que
la burocracia prevaleció a larga escala. La burocratiza- ,
seguidores.
:ción no se limita a ia organización estatal. A pesar de !
El aparato adm inistrativo en la dom inación caris­ que Weber elaboró eí concepto de burocracia a partir f
m ática involucra una gran cantidad de seguidores, de: la sociología política, utilizó el concepto de modo
discípulos y subordinados leales y devotos, para de­ comprehensivo e incluyó todas las instituciones socia- ;
sem peñar el papel de interm ediarios entre el líder ca­ les: además de la administración publica. Weber ob- ]
rism ático y la masa. El personal adm inistrativo se servó la proliferación de grandes organizaciones en el i
escoge y selecciona según la confianza que el líder de­ dominio religioso (la Iglesia), educativo (ia Universi-. j
posita en sus subordinados. La selección no se basa en. ■dad) y en ei económico (iasgrandes empresas), que d
la calificación personal, ni siquiera en ia capacidad téc­ adoptaron el tipo burocrático de organización, concen- ;
nica, sino en la devoción y confiabilidad en el subordi­ trando la administración en ia cima de la jerarquía y
■utilizando:regias racionales e impersonales con la fina­
nado.. Si el subordinado deja de m erecer la confianza,
lidad: de obtener ia: máxima eficiencia.
se substituye por otro subordinado más confiable; de
 Capítulo 11 • M odela burocrático d e organización 225

TABLA 11.1, Tipología de sociedad y tipología de autoridad y sus características según Weber
CAKACTEHÍSTICAÍ im sosiOE ¡CARACTERÍSTICAS LEGITIMACIOtl
IpUTOHIDfiQ wmimBMmMÉ. ¡(ADMiNlSTRlmVO
Tradicional ■ ' Patriarcal y Clan, tribu, ■ Tradicional No es racional. .Tradición, hábitos, Porrrta patrimonial
. patrimonia’ista. familia, Poder horadado usos y costumbres y forma feudal
Conservatismo sociedad o rJeleariCD. ■
madieval Basada en el
"señor"
S-Ui ¡fíii *(‘Út'
r Carismálica Parsonalista, Grupos ¿Carismáticá No es racional, Características . - Inconstante e
. mística y revolucionarios, ni heredada . personales {heroísmo,, inestable,
arbitraria. partidos políticos, ni delegabic. magia, poder mental) . Elegido por la lealtad
Revolucionaria naciones en Basada en ei carismáticas del líder - : y .devoción al jftíer y ..
■revolución '‘carism.T .no por cualidades
técnicas ■
í y 'S™“y í 'Zy/V.-f•’ 'v/síJÍS'■-7w' 'XI:v>*::•.vi« « ? !£ ff••••>•/;.

¿Legal,-racional Racionalidad dé- - Estados'7 ■’=■. I f ‘Legal/ racional Legal, raciona!, Justicia de ia ley. Burocracia
Lo burocrática ¡¡ los,medios y •modernos, ' ¡ - o burocrática ■impersonal formal. Promulgación y
i -
t de los objetivos grandes Merltocratica reglamentación de
empresas, normas legales '
ejércitos previamente
definidas

grandes empresas y existe en la estructura moderna

¡ EJERCICIO La Proteus . ' . .
del Estado, en las organizaciones no estatales y en las
grandes empresas. Por medio del contrato o instru­ Alexandre es el propietario de Proteus, una-conocida
mento representativo de la relación de autoridad den­ empresa de la industria inmobiliaria. Después de déca­
tro de la empresa capitalista, las relaciones de jerarquía das de actividad, Proteus necesita impulsarse para abrir
nuevos mercados. Durante todo ese tiempo, Alexandre
constituyen esquemas de autoridad legal.
había asumido una autoridad típicamente carismática y
Weber identifica tres factores en el desarrollo de la
que ahora necesita modificarla para que permita el cre­
burocracia: cimiento de ia empresa. ¿Cuáles son sus alternativas? #

1. Desarrollo de la economía monetaria: la moneda no

sólo facilita, sino que racionaliza las transaccio­
nes económicas. En la burocracia, la moneda asu­
Características de ía burocracia
me el lugar de la rem uneración en especie para según Weber
los empleados, y perm ite la centralización de la
autoridad y el fortalecimiento de la administra­ Según el concepto popular actual, la burocracia se en­
ción burocrática. tiende como una organización en donde el papeleo se
2. Crecimiento cuantitativo y cualitativo de las tareas multiplica y se incrementa, impidiendo soluciones rá­
administrativas del Estado moderno: únicamente un pidas o eficientes. El término también se emplea con el
tipo burocrático de organización podría soportar sentido de apego de los empleados a los reglamentos y
la enorme complejidad y tamaño de dichas ta­ rutinas, causando ineficiencia a la organización. El me­
reas. nos informado o ignorante en el asunto dio el nombre
3. La superioridad técnica del modelo burocrático (en de burocracia a los defectos del sistema (disfunciones)
términos de eficiencia). Sirvió como la fuerza autó­ y no al sistema en sí mismo. El concepto de burocracia
noma interna para im poner su prevalencia. "La para Max Weber es exactamente lo contrario. Para él la
razón decisiva de la superioridad de la organiza­ burocracia es la organización eficiente por excelencia.
ción burocrática fue su superioridad técnica so­ Para lograr eficiencia, la burocracia explica en los m í­
bre cualquier otra forma de organización."14 nimos detalles cómo se deben hacer las cosas. Según
Max Weber, la burocracia tiene las siguientes caracte­
El modelo concebido con anticipación por Max We­ rísticas:15
ber se utilizó en grandes organizaciones modernas co­
mo General Motors, Philips, Sears Roebuck, Ford, 1. Carácter legal de las normas y reglamentos.
etcétera. 2. Carácter formal de las comúnicaciones.
'a*'- '
226 < PARTE.VI * Enfoque estructuralista d e la adm inistración
— ” '

3. Carácter racional y división del trabajo. participante tiene un cargo específico, funciones espe­
4 . Im personalidad en las relaciones. cíficas y una esfera de competencia y responsabilidad.
5. Jerarquía de la autoridad. Cada participante debe saber cuál es su tarea, cuál es
6. Rutinas y procedimientos estandarizados. su capacidad de mando sobre los otros, y sobre todo,
7. Competencia técnica y meritocracia. cuáles son los límites de su tarea, derecho y poder, pa­
8. Especialización de la administración. ra no rebasar esos límites, no interferir en la competen­
9. Profesionalización de los participantes cia ajena y ni perjudicar la estructura existente. Así, la-
10. Completa previsión del •funcionamiento. burocracia es una estructura social racionalm ente or­
ganizada.
Veamos cada una de esas características de la buro­
cracia. 4. Im personalidad en las relaciones
La distribución de las actividades se hace impersonal­
1. Carácter legal de las normas y reglamentos
mente, o sea, en términos de cargos y funciones y no
La burocracia es una organización unida por normas y de personas involucradas. Es allí en donde se origina
reglamentos previamente establecidos por escrito. En el carácter impersonal de la burocracia. La administra­
otros términos, es una organización basada en una le­ ción de la burocracia se realiza sin considerar las per­
gislación propia (como la Constitución del Estado o los sonas como personas, sino como ocupantes de cargos
estatutos de ia empresa privada) que define anticipa­ y de funciones. El poder de cada persona es imperso­
dam ente cómo deberá funcionar la organización buro­ nal y deriva del cargo que ocupa. La obediencia pres­
crática. Esas normas y reglamentos son escritos y tada por el subordinado al su perior es también
también exhaustivos porque abarcan todas las áreas de impersonal. Él obedece al superior, no en considera­
la organización, prevén todas las ocurrencias y las en­ ción a su persona, sino al cargo que el superior ocupa:;
cuadran dentro de un esquema definido capaz de re­ La burocracia necesita garantizar su continuidad a lo
gular todo lo que ocurre dentro de la organización. Las largo del tiempo: las personas vienen y van, los cargos
norm as y reglamentos son legales porque confieren a y funciones perm anecen a lo largo del tiempo. Así, la
las personas investidura de autoridad, un poder de burocracia es una estructura social impersonalmente
coacción sobre los subordinados y los medios coerciti­ organizada.
vos capaces de imponer la disciplina. Así, la burocra­
cia es una estructura social legalmente organizada. 5. Jerarquía d e la autoridad
La burocracia es una organización que establece los
2. C arácter formal de las com unicaciones
cargos según el principio de la jerarquía. Cada cargo
La burocracia es una organización urüda por comuni­ inferior debe estar bajo el control y supervisión de un
caciones escritas. Las reglas, decisiones y acciones ad­ puesto superior. Ningún cargo se queda sin control o
ministrativas son formuladas y registradas por escrito. supervisión. De allí la necesidad de jerarquía de la au­
D e allí se origina ei carácter formal de la burocracia: to­ toridad para definir las jefaturas en los diversos esca­
das las acciones y procedimientos se hacen para pro­ lones de autoridad. Todos los cargos están dispuestos
porcionar comprobación y documentación adecuadas, en una estructura jerárquica que encierra privilegios y
así como asegurar la interpretación unívoca de las co­ obligaciones, definidos por reglas específicas. La auto­
municaciones. Como las comunicaciones se hacen re­ ridad (el poder de control resultante de una posición)
petitiva y constantemente, la burocracia se vale de es inherente al cargo y no al individuo que desempeña
rutinas y formularios para facilitar las comunicaciones el papel oficial. La distribución de autoridad sirve pa­
y transform ar en rutina el llenado de su formalización. ra reducir al m ínimo las fricciones, por vía del contac­
De esa forma, la burocracia es una estructura social to (oficial) restrictivo, en relación con las formas
form alm ente organizada. definidas por las reglas de la organización. D e esa for­
ma, el subordinado está protegido de la acción arbitra­
3. C arácter racional y división del trabajo ria de su superior, pues las acciones de am bos se
procesan dentro de un conjunto mutuamente reconoci­
La burocracia es una organización que -se caracteriza
do de reglas.16 Así, la burocracia es una estructura so­
por una división sistemática del trabajo. La división del
cial jerárquicam ente organizada.
trabajo atiende a una racionalidad, es decir, se adecúa a
los objetivos que se alcanzarán: la eficiencia de la orga­
6. Rutinas y procedim ientos estandarizados
nización. De ahí el aspecto racional de la burocracia.
H ay una división sistemática del.trabajo y del poder, es­ La burocracia es una organización que establece las re­
tableciendo las atribuciones de cada participante. Cada glas y normas técnicas para el desem peño de cada car­
 Capítulo 1 1 * M odelo burocrático d e organización

go. El ocupante de un cargo (el empleado) no hace lo de los tipos patrim onial y feudal de adm inistración.10
que quiere, sino lo que la burocracia impone que él ha­ "Existe un principio de completa separación entre la
ga. Las reglas y normas técnicas regulan la conducta propiedad que pertenece a la organización y la propie­
del ocupante de cada cargo, cuyas actividades se eje­ dad personal del em p le a d o ..."19
cutan de acuerdo con las rutinas y procedimientos,
i: La disciplina en el trabajo y el desempeño en el car­ 9. Profesionalización de los participantes
go se aseguran a través del conjunto de regias y nor­
mas que ajustan al empleado a las exigencias del cargo La burocracia es una organización que se caracteriza
y a las exigencias de la organización: la máxima pro- por la profesionalización de los partidpantes. Cada
ductividad. Esa racionalización del trabajo encontró su empleado dé la burocracia es un profesional, pues:
forma más extrema en la Administración científica,
con el condicionamiento y la capacitación racionales a. Es un especialista. Cada empleado está especializa­
del desempeño en el trabajo.17 Las actividades de cada do en las actividades a su cargo. Su especiali-
cargo se desempeñan según los estándares definidos zadón varía según el nivel jerárquico. Mientras
relacionados con los objetivos de la organización. Los los que ocupan posídones en la cima de la orga­
estándares facilitan la evaluación del desempeño de nización tienen habilidades generales, en la medi­
cada participante, da que se desdende por los escalones jerárquicos,
los que ocupan las posiciones más bajas son gra­
7. C om petencia técnica y m eritocracia dualmente más especializados.
b. Es asalariado. Los empleados de la burocrada par­
La burocracia es una organización en la cual la elec­ ticipan de la organización y, por lo tanto, reciben
ción de las personas se basa en el mérito y en la com­ sueldos correspondientes al cargo que ocupan.
petencia técnica y no en preferencias personales. La Cuanto más alto es el cargo en la escala jerárqui­
selección, la admisión, la transferencia y la promoción ca, mayor el sueldo y, obviamente, el poder. Los
de los empleados son basadas en criterios de evalua­ empleados son recompensados exclusivamente
ción y clasificación válidas para toda la organización y por sueldos y no deben recibir pagos de clientes,
no en criterios particulares y arbitrarios. Esos criterios con la finalidad de preservar su orientadón para
universales son racionales y toman en cuenta la com­ la organización. El trabajo en la burocracia repre­
petencia, el mérito y la capacidad del empleado en re­ senta la principal o única fuente de ingresos del
lación con el cargo. De donde se origina la necesidad
empleado.
de exámenes, concursos, pruebas y títulos para admi­
c. Ocupa un cargo. El empleado de la burocracia
sión y promoción de los empleados.
ocupa un cargo, y su cargo es su prindpal activi­
dad dentro de la organización, tomando todo su
8. Especiaíización de la-adm inistración' tiempo de permanencia en ella. El empleado no
La burocracia es una organización que se basa en la se­ ocupa un cargo por vanidad u honor, sino por­
paración entre ía propiedad y la administración. Los que es su medio de vida, su pan de cada día.
miembros del cuerpo administrativo están separados d. Su superior jerárquico lo nombra. Se selecciona y
de la propiedad de los medios de producción. En otros escoge al empleado por su competencia y capaci­
términos, los administradores de la burocracia no son dad; su superior jerárquico lo nom bra (admite),
sus dueños, accionistas o propietarios. El dirigente no le paga, lo promueve o dimite de la organización.
es necesariamente el dueño del negocio o grande ac­ El superior jerárquico tiene plena autoridad
cionista de la organización; es más un profesional es­ (autoridad de línea) sobre sus subordinados. En
pecializado en su administración. Con la burocracia otros términos, es el superior quien toma las de­
surge el profesional que se especializa en administrar cisiones sobre sus subordinados.
la organización, y de allí surge el alejamiento del capi­ e. Su mandato es por tiempo indeterminado. Cuando
talista de la gestión de los negocios, diversificando sus un empleado ocupa un cargo dentro de la buro­
aplicaciones financieras de capital. Los medios de pro­ cracia, el tiempo de permanencia de éste es inde­
ducción, es decir, los recursos necesarios para desem­ finido e indeterminado. Lo que no quiere decir
peñar las tareas de la organización, no son propiedad que el cargo sea vitalicio, sino que no existe una
de los burócratas. El empleado no puede vender, com­ norma o regla que determine previamente el
prar o heredar su posición o cargo, y su posición y car­ tiempo de perm anencia dé un empleado, sea en
go no pueden ser apropiados e integrados a su el cargo, sea en la organización.
patrimonio privado. La estricta separación entre los f. Hace carrera dentro de la organización. En la medida
rendimientos y bienes privados y públicos es la carac­ que un empleado demuestre mérito, capacidad y
terística específica de la burocracia y que la distingue - competencia, el puede ser promovido para otros
228 PARTE VI ■ Enfoque estructuralista d e la adm inistración

cargos superiores. En otros términos, al em plea­ © A través de sus carreras en la organización, lós
do en la burocracia también se le recom pensa por administradores profesionales llegan a posicio­
una sistemática promoción, a través de una ca­ nes de mando sin poseer la propiedad de lo q u e;
rrera dentro de la organización. El em pleado es se dirige y controla. El adm inistrador puede te­
un profesional que hace del trabajo su carrera a lo ner más poder sobre ia organización de lo que un
largo de su vida. gran accionista.
g. No posee la propiedad de los medios de producción y
administración. El adm inistrador adm inistra la or­
ganización en nombre de los propietarios, m ien­
tras que el empleado, para trabajar, necesita de
m
las máquinas y equipos provistos por la organi­ ¿Y dónde queda Ea organización informal?
zación. Como la maquinaria y los equipos se van
Weber no prevé ninguna variación en ei comporta- ;
haciendo cada vez más sofisticados debido al de­ miento humano dentro de la organización. Antes, por
sarrollo de la tecnología y, por lo tanto, más ca­ el contrario, la burocracia se basa en una visión estan­
ros, únicam ente las organizaciones tienen darizada del comportamiento humano. W eber no con­
condiciones financieras para adquirirlos. Punto sidera la organización informal. Parece ignorarla. En
de donde las organizaciones asumen el m onopo­ verdad, ia organización informal no está considerada '
lio de los medios de producción. El adm inistra­ en las consecuencias deseadas de las organizacio- •
dor administra la organización, pero no es el nes. La organización informal aparece como factor de
propietario de los medios de producción. El em­ imprevisibilidad de las burocracias, pues el sistema
pleado utiliza la maquinaria y equipos, pero no sociai raciona! puro de Weber presupone que las reac-
es dueño de ellos. ciones y el comportamiento humano sean perfecta- ■:->
h. Es fiel al cargo y se identifica con las objetivos de la mente previsibles, una vez que todo estará bajo el
control de normas racionales y legales, escritas y ago- :
etnpresa. El empleado defiende los intereses del
tadoras. La organización informal surge como una ;
cargo y de la organización en detrim ento de los
consecuencia imprevista de la imposibilidad práctica !
demás intereses involucrados. de limitar y estandarizar el comportamiento humano de J
i. El administrador profesional tiende a controlar cada las organizaciones.^0
vez más ¡as burocracias, Las burocracias se dirigen
y se controlan por administradores profesiona­
les, por las siguientes razones:
10. C om pleta previsión de) funcionam iento ■
• Aumento de la cantidad de accionistas de las or­
ganizaciones, ocasionando la dispersión y frag­ La consecuencia deseada de la burocracia es la previsión d el
mentación de la propiedad de sus acciones. comportamiento de sus miembros. El modelo burocrático;
© En función de su riqueza, los propietarios pasa­ de Weber presupone que el com portam iento de los:
rán a dispersar el riesgo de su inversión en varias miembros de la organización es perfectam ente previsi­
organizaciones. A consecuencia de eso, hoy en ble: todos los empleados deberán com portarse de
día el control accionario se encuentra subdividi- acuerdo con las normas y reglamentos de la organiza­
do y reducido con el crecimiento de la cantidad ción, con ía finalidad de que ésta alcance la máxima-
de accionistas. eficiencia posible. Todo en la burocracia se establece

La burocracia se basa en: Consecuencias- Objetivo:

previstas:
1 . Carácter lega) tía las normas..
2. Carácter formal de las comunicaciones. Prevlsibllidad del
3. División del trabajo. • ; : compórfamlentG Máxima eficiencia;
4 . Impersonalidad en ias relaciones.
humano.- .da ia organización.
5. Jerarquizadon de ja autoridad. Estandarización
6. Rutinas y procedimientos; '■ de! desempeño
7. Competencia .técnica y mérito. cie los partidpantes.
0. Especialización de ia administración.
9. Profesionalizad ón,
10. Pfavislb ilidad del fundo nam lenta;

Figura 11.1. Características de ¡a burocracia según Weber.

 Capítulo 11 * Modelo burocrático de organización 229

para prever anticipadamente todas las ocurrencias y sistemática. Las decisiones son previsibles y el
tr a n s fo r m a r en rutina su ejecución, para que se alean­ proceso de decisión, por ser despersonalizado
te la máxima eficiencia del sistem a. para excluir sentim ientos irracionales, como
amor, rabia y preferencias personales, elimina ía
discrim inación personal.
^ ÍR C IC !0 La organización de Mavibrás* 10. Beneficios para las personas en la organización,
D es p u és de un riguroso y agotador proceso de selec­
pues se formaliza la jerarquía, se divide el traba­
ción, Jorge consiguió un empleo en la Movibrás, una jo entre las personas de forma ordenada, se entre­
gran empresa productora de artículos de consumo, co­ nan las personas para que se transformen en
mo supervisor de la tesorería. En sus prim eros días en la especialistas, para que de esta forma puedan se­
empresa, Jorge pasó por un programa de integración pa-. guir el camino en la organización en función de
ra conocer m ejor las características de la organización. su m érito personal y competencia técnica.
R ecib ió varios manuales con las reglas, reglamentos, ru­
tinas, descripción de su cargo, deberes y responsabili­
dades como empleado, etcétera. Jorge se im presionó
con ei alto grado de organización y de estandarización
de le empresa. Pero, ¿eso sería realm ente una caracte­
rística positiva de ia organización? ¿No sería demasiado Otras ventajas de la burocracia según Weber
organizada y poco espontánea? © Con la burocracia, el trabajo se profesionaliza, el nepo­
tismo: se evita y las condiciones de trabajo favorecen la
moralidad económica y dificultan ía corrupción.21 Existe’
equidad de las normas burocráticas, siempre basadas
íVentaJas de la burocracia en estándares universales de justicia y tratamiento1
igualitario.22 La burocracia tiene la virtud de asegurar
Weber vio innumerables razones pera explicar el avan­ cooperación entre gran número de personas, sin que
cé de la burocracia sobre las otras form as de asocia­ ellas so sientan necesariamente cooperadoras.22 Las
ción. Las ventajas de la burocracia, para Weber, son: personas cumplen reglas porque los finés estableci­
dos por la organización son valorados y cada cual de­
1. Racionalidad en relación con el alcance de los ob­ be hacer su parte para que el objetivo global sea
alcanzado.
jetivos de la organización.
2. Precisión en la definición del cargo y en la operación,
■ por el conocimiento exacto de los deberes.
3. Rapidez en las decisiones, pues cada uno conoce lo
que debe hacerse y quién debe hacerlo, y las ór­ Racionalidad burocrática
denes y papeles se tramitan a través de canales
preestablecidos. Un concepto muy ligado al de burocracia es el de ra­
4. Univocidad de interpretación garantizada por la re­ cionalidad. En el sentido weberiano, la racionalidad
glamentación específica y escrita. Por otro lado, implica adecuación de los medios a los fines. En el con­
la información es discreta, pues se provee única­ texto burocrático, eso significa eficiencia.24 Una organi­
mente a quien debe recibirla, zación es racional si se seleccionan los m edios más
5. Uniformidad de rutinas y procedimientos que favo­ eficientes para la implantación de las metas. Mientras
rece la estandarización, la reducción de costos y tanto, son las metas colectivas de la organización y no
errores, pues las rutinas se definen por escrito. las de sus m iembros individuales las que se toman en
6. Continuidad de la organización por medio de la sus­ cuenta. De esa forma, el hecho de que una organiza­
titución del personal que se retira. Además, los cri­ ción sea racional no im plica necesariam ente que sus
terios para escoger y seleccionar el personal se miembros actúen racionalm ente en lo que concierne a
basan en la capacidad y en la competencia técnica. sus propias metas y aspiraciones. Todo lo contrario,
7. Reducción de la fricción entre las personas, pues ca­ cuanto más racional y burocrática se hace la organiza­
da empleado conoce lo que se exige de él y cuá­ ción, tanto más las personas se transform an en engra­
les son los límites entre sus responsabilidades y najes de una máquina, ignorando el propósito y el
las de los otros. significado de su comportamiento;25
8. Constancia, pues los mismos tipos de decisión de­ Esa es la clase de racionalidad que Marmheim26 de­
ben tomarse en las mismas circunstancias. nomina racionalidad funcional. Para Weber, ía racio­
3* Confiabtlidad, pues el negocio se conduce a través nalidad funcional se alcanza por la elaboración
de las reglas conocidas, y los casos sim ilares se (basada en el conocimiento científico) de reglas que
tratan metódicamente dentro de la m ism a forma sirven para dirigir, partiendo de arriba, iodo compor-
 PARTE VI * E n foque estructuralista d e la adm inistración

tamiento de encuentro a la eficiencia. Es esa concep­ sirven a los objetivos de la organizadón. Weber indica
ción de.racionalidad que la Administración Científica también ia existencia de jefes no burocráticos, que !ini
se basa en la búsqueda de la m ejor forma de desempe­ dican y nom bran los subordinados, establecen regías,
ño y de trabajo industrial.27 resuelven los objetivos que deberán alcanzarse y son
electos o heredan su posidón, como por ejemplo, los
presidentes, directores y los reyes. Esos jefes (no buro­
cráticos) de la organización desem peñan el papel dé
estim ular la conexión emocional e incluso irracional
de los participantes con la racionalidad, pues la identi
Racionalización
. .í ■ ■ 5 ficación con una persona o líder de la organización m
Weber utiliza el término burocratfzacion en un sentido. fluye psicológicam ente, reforzando el compromiso
más amplio, se refiere también a las formas de actuar abstracto con las reglas de la organizadón. iS:
y dé pensar que existen fuera del contexto organiza-
cioriat que existen en toda la vida sacia!, Ef término bu-
rocratización que usó Weber coincide con el concepto
de racionalización.23 El racionalismo puede.referirse á ' EJERCICIO ¿Como imprimir racionalidad •;
los medios racionales y su adecuación para llegar a un 1 a @lert? . .i
fin (actividad raciona! de la organización burocrática), _ Feliciano Alpert fundó @ lert hace unos años y ha impre^
como también puede referirse a la visión racional del i so en ella todo su carisma personal. Ahora que terminó
mundo por medio de conceptos precisos y abstractos el impulso Inicial y la empresa ha crecido lo suficiente,;
de la ciencia, rechazando la reflgión y valores metafí­ Feliciano pretende organizar y burocratizar su empresa
isicas fdesmifificacrón del propio mundo).. para imprimir racionalidad y así evitar pérdidas y des­
A pesar de considerar a la burocracia como la for- ; perdicios a causa de la improvisación y de la falta de
ma más eficiente de organización creada por el hom­ planeación. Pero, ¿cómo transformar su empresa en un
bre, Weber ie temía a esa eficiencia, cuyos resultados, verdadero modelo burocrático? ©
originados de la creciente burocratizacíón del mundo
.moderno serían una amenaza a ia libertad individual y
a las instituciones democráticas de las sociedades oc­
cidentales.2®

Crisis de sucesión
En la organización burocrática, las identificaciones ser . 1
refieren a la posición y no al ocupante. Si los Individuos
Dilemas de la burocracia se ausentan, mueren o se jubilan, se les sustituye por '
otros a través del criterio de calificación técnica y :ia efig¡«i
ciencia de ía organización no'se perjudica. Sin embarspf
Weber observó la fragilidad de la estructura burocráti­ go, ia ausencia o muerte de un jefe no burocráticosdepí
ca, que enfrenta un dilema típico: de un lado, existen la organización (único individuo delante el cual" las . ;!
presiones de fuerzas exteriores para motivar al buró­ identificaciones son personales y no burocráticas) pro­
crata a seguir otras norm as diferentes de las de la or­ voca una crisis de sucesión, que se acompaña con un ;
ganización y, de otro lado, el compromiso de los periodo de Inestabilidad. Weber afirma que ¡a crisis de i
subordinados con las reglas burocráticas tiende a debi­ sucesión es más evidente en los estados totalitarios, a .
litarse gradualmente. La organización, para ser efi­ pesar de existir también en las empresas, Iglesias, j
ciente, exige un tipo especial de legitim idad, ejércitos u otras organizaciones.32 Las burocracias és- ¡
racionalidad, disciplina y lim itaciones de alcance. tablecen normas y necesitan Imponerlas. Tienen regla­
mentos y reglas. Dan órdenes que deben obedecerse *
La capacidad para aceptar órdenes y reglas como le­
con la finalidad de que la organización funcione con.: ;
gítimas exige un nivel de renuncia que es difícil man­
eficiencia. |
tener.30 Las organizaciones burocráticas presentan una
tendencia a deshacerse, en la dirección carismática o
en la tradicional, donde las relaciones disciplinarias ... ............
son más "naturales" y "afectuosas". Entonces, la racio­
nalidad de la estructura racional es frágil y necesita Dísfunciones
s> _ ■
1 J
de la burocracia
* ■ ^
;
protegerse contra presiones externas, con la finalidad
de poder dirigirla hacia sus objetivos y no hada Para W eber,'la burocracia es una organización cuyas
otros.31 consecuencias deseadas se resum en en la previsibili-
Los burócratas son personas que forman el cuerpo dad de su funcionamiento para obtener la m ayor efh
adm inistrativo de la estructura de la organizadón, de­ ciencia de la organización. Todavía, al estudiar las
bidam ente indicada, que siguen las reglas im puestas y consecuencias previstas (o deseadas) de la burocracia
 Capítulo 1 1 * M odelo burocrático de organización 231

, Características ds la burocracia-' - . pisfunciones de ía Burocracias

. - - 1
. . . -1t -y ■■
1. Carácteriegal da las norrias ; 1. Intc.'neiización de ias normas ’
2. Carácter formal de las'cOmünlcadaries- 2. Exceso da formalismo- y papalona
а..DMsion del trabajo / >" . i. 3. Resistencia a ios cambios
4,1mpersonall cfatjen las relación es L 1 4. Despersoriajizaiadn dalasraíacrbnes |
5.-Jerarquizaclónde la-autoridad 5.Categaiizadón de ias-relaciones”'-*:
б. Rutinas y procedimientos. ^ t 6.. SúpBr conformidad
7. Competencia técnica y mérito 7. Exhibición de señales de autoridad
EL Espacial badán, da íaadmfnístración . . G. □iiicuJtatf&a con los clientes .
£}, Profesidriaiizacfóri- .j
f
* ' ■ ■ -i
' Preyisibiiidad del funcionamiento - jmprevisíbilídad deí funcionamiento :

Figura 11.2. Las características y ias disfunciones de la burocracia.

que la llevan hacia la máxima eficiencia, M erton33 ob­ los reglamentos se transforman en objetivos, se vuel­
servó también las consecuencias imprevistas, y usó el ven absolutos y prioritarios: el empleado - adquiere
nombre de disfunciones de la burocracia para designar "anteojeras" y se olvida que la flexibilidad es una de
las anomalías de funcionamiento responsables por el las principales características de cualquier actividad
sentido peyorativo que el término burocracia adquirió racional. Con eso, el empleado burócrata se transfor­
junto a los menos informados o ignorantes sobre el te­ ma en un especialista, no porque posee conocimientos
lina. Merton enfatiza que los científicos dieron mucho de sus tareas, sino porque conoce perfectamente las
énfasis a los resultados positivos de la organización normas y los reglamentos respecto a su cargo o fun­
burocrática y descuidaron las tensiones internas, ción. Los reglamentos pasan de ser medios a ser los
mientras, al contrario, el menos informado o ignoran­ principales objetivos del burócrata.
te sobre el tema ha exagerado las im perfecciones de la
burocracia. 2. Exceso de form alism o y de papeleo
Para Merton, no existe una organización totalmente La necesidad de documentar y formalizar todas las co­
racional y el formalismo no tiene la profundidad des­ municaciones dentro de la burocracia con la finalidad
crita por Weber. El concepto popular de burocracia nos de que todo se registre debidamente por escrito puede
lleva a pensar que el grado de eficiencia administrati­ conducir a la tendencia hacia el exceso de formalidad,
va de ese sistema social racional es m uy bajo. Es por de documentación y, por tanto, de papeleo. Además, el
eso que el tipo ideal de burocracia sufre transformacio­ papeleo constituye una de las disfunciones más llama­
nes cuando es operado por hombres. Según Merton, el tivas de la burocracia, lo que muchas veces lleva al me­
hombre (excluido de los estudios de M ax Weber, que nos informado o ignorante sobre el tema a imaginar
describió un sistema social inhumano y mecanicista), que toda burocracia tiene necesariamente un volumen
cuando participa de la burocracia, hace que toda la inusitado de papeleo, de vías adicionales de formatos
previsibilidad dei comportamiento, que debería ser y de comunicaciones.
la consecuencia más grande de la organización, escape
ál modelo preestablecido. Se verifica, entonces, lo que 3. Resistencia a los cam bios
Merton llamó disfunciones de la burocracia.3*1 Cada Como todo dentro de la burocracia se encuentra en
disfunción es una consecuencia no prevista por el m o­ forma de rutina, estandarizada, previsto con anticipa­
delo weberiano, una desviación o exageración. ción, el empleado generalmente se acostumbra a una
Las disfunciones de la burocracia son las siguientes: completa estabilidad y repetición de aquello que hace,
lo que le proporciona una completa seguridad respecto
1. Internalización de las reglas y apego a su futuro en la burocracia. Atendiendo a las normas
á los reglamentos y reglamentos im puestos por la burocracia, el emplea­
do se transforma sim ple y sencillam ente en un ejecutor
Las directrices de la burocracia, emanadas de las nor­ de las rutinas y procedimientos, los cuales llega a
mas y reglamentos para alcanzar los objetivos de la or­ dominar con plena seguridad y tranquilidad con el
ganización, tienden a adquirir un valor positivo, transcurso del tiempo. Cuando surge alguna posibili­
propio e importante, independientem ente de aquellos dad de cambio dentro de la organización, el empleado
objetivos, y los sustituye gradualmente. Las normas y tiende a interpretar ese cambio como algo que desconoce
232 PARTE VI • Enfoque estructural isía d e la adm inistración

y, por tanto, algo que puede traer peligro a su seguri­ pleado. El impacto de esas exigencias burocráticas so¿
dad y tranquilidad. Con eso, el cambio se vuelve inde­ bre la persona provoca profunda limitación en su liberí
seable para el empleado. Y, en la medida de lo posible, tad y espontaneidad personal, además de la creciente
él se resiste a cualquier tipo de cambio- que se quiera incapacidad de comprender el significado de sus pro-:
im plantar en la burocracia. Esa resistencia al cambio pias tareas y actividades dentro de la organización co­
puede ser pasiva y quieta, como puede ser activa y mo un todo. El efecto de la estructura burocrática sobre
agresiva a través de comportamientos de reclamación, la personalidad de los individuos es tan fuerte que con­
tumultos y huelgas. lleva a la "incapacidad entrenada" (en el concepto de
Verblen),35 o a la "deform ación profesional" (en el con­
4. Des personalización de ia relación cepto de Wamotte), o todavía más, a la "psicosis ocupa-
La burocracia tiene como una de sus características la cional" (según Dewey): el empleado burócrata trabaja
impersonalidad en la relación entre los empleados. De en función de los reglamentos y rutinas y no en función
donde se origina su carácter impersonal, pues enfatiza de los objetivos organizacionales que fueron estableci­
los cargos y no las personas que los ocupan. Eso lleva dos.30 Esa "superconform idad" a las regías, reglamen­
a una disminución de las relaciones personalizadas entre tos, rutinas y procedimientos conduce a una rigidez e'ri
los miembros de la organización: frente a los demás el comportamiento del burócrata: el empleado hace es­
empleados, el burócrata no los toma como perso­ trictamente lo contenido en ias normas, reglas, regla­
nas más o menos individualizadas, sino como ocupan­ mentaciones, rutinas y procedimientos impuestos por
tes de cargos, con derechos y deberes previamente es­ la organización. Ésa pierde toda su flexibilidad, pues eí
pecificados. De donde se origina la despersonalización empleado se restringe al desempeño mínimo. Pierde lá
gradual de la relación entre los empleados de la buro­ iniciativa, la creatividad y la innovación.
cracia. Los empleados conocen a sus colegas no por
sus nombres personales, sino por los títulos de los car­ 7. Exhibición de señales de autoridad
gos que ocupan. Algunas veces el conocimiento se ha­ Como la burocracia enfatiza la jerarquía de autoridad,
ce por el número de registro del colega o por cualquier se hace necesario un sistema capaz de indicar, a los
otra forma de identificación de las personas, identifica­ ojos de todos, aquellos que detentan el poder. Es dé
ción impuesta por la organización. donde se origina ía tendencia de la utilización intensi­
va de símbolos o de señales de estatus para demostrar
5. C ategorización com o base dei proceso la posición jerárquica de los empleados, como el uni­
decisorio forme, la ubicación de la sala, del baño, del estaciona­
La burocracia se apoya en una rígida jerarquización de miento, del comedor, el tipo de mesa, etcétera, como;
la autoridad. Por lo tanto, quien toma las decisiones en medios de identificar cuáles son los principales jefes-
cualquier situación será aquel que posee la categoría je ­ de la organización. En algunas organizaciones (como
rárquica más elevada, independientemente de su cono­ e! ejército, la Iglesia, etcétera), el uniform e constituye
cimiento sobre el tema. Quien decide es siempre aquel una de las principales señales de autoridad.
que ocupa el puesto jerárquico más alto, incluso aunque
nada sepa al respecto del problema que está por ser re­ 8. Dificultad en ia atención a clientes y
suelto, Por otro lado, cntcgorizar significa una forma de conflictos con el público
clasificar las cosas, según estereotipos, con la finalidad El empleado se enfoca hacia adentro de la organiza­
de usarlas con más facilidad. Cuanto más se utiliza la ción para sus norm as y reglamentos internos, para sus
categorización en el proceso decisorio, menor será rutinas y procedimientos, para su superior jerárquico;
la búsqueda de alternativas diferentes de solución. que evalúa su desempeño. Esa actuación interiorizada
para ía organización lo lleva a crear conflictos con los
6. Superconform idad a las rutinas y a ios clientes de la organización. Todos los clientes son aten­
procedim ientos didos de forma estandarizada, de acuerdo con regla-;
La burocracia se basa en rutinas y procedimientos, co­ mentos y rutinas internas, lo que hace que el público sé-
mo medio para garantizar que las personas hagan irrite con la poca atención y desconsideración en rela­
exactamente aquello que se espera de ellas. Dado que ción con sus problemas particulares y personales. Las
una burocracia eficaz exige devoción estricta a las nor­ presiones del público, que requiere de soluciones per­
mas y reglamentos, esto conduce a que se transforma sonalizadas que la burocracia estandariza, hacen que
en cosas absolutas: no se considera entonces, que las re­ el empleado observe esas presiones com o amenazas a
glas y rutinas sean relativas a un conjunta" de objetivos, su propia seguridad. Es entonces cuando se origina la
sino que se vuelven absolutas. Con el tiempo, las reglas- tendencia a la defensa en contra de las presiones exter­
y las rutinas se transforman en sagradas para el em­ nas a la burocracia.
 Capítulo 11 * M odelo burocrático d e organización

Ü
I*

Figura 11.3. El m odelo burocrático d e Weber.

Modelo burocrático de Merton

; ¿Por qué existen las disfunciones
M erton representa la burocracia a través de un mode­
; de la burocracia? lo que se basa en las consecuencias no previstas {es de­
f Con esas disfunciones la burocracia se endurece, se cir, en las disfunciones de la burocracia) de organizar
cierra al cítente, qué es su propio objetivo, e'impide:el dentro de los principios de la máquina (sistema cerra­
■- cambio, la innovación y la creatividad. Las causas de
do), como sigue:37
fas disfunciones de la burocracia residen en el hecho
¡ de que la burocracia no toma en cuenta ia llamada or- 1. El modelo empieza con la exigencia de control
1 ganización informal que existe en todo tipo de organi-
por parte de la organización, con ía finalidad de
¡, zactón humana, ni se preocupa con la variabilidad
reducir la variabilidad del comportamiento hu­
humana {diferencias individuales entre las personas):
. que introducen variaciones en ei desempeño de las mano a estándares previsibles, indispensables al
’ actividades organizacionales. En vista de ia exigencia buen funcionamiento de la organización.
' de control que ie define el sentido a: toda ia actividad: 2. Esa exigencia de control enfatiza ía previsibilidad
organizacionai es que surgen las consecuencias ¡m- del comportamiento, que se garantiza a través de
. previstas de ia burocracia. la imposición de normas y reglamentos. Así, la or­
ganizador establece los estándares de procedimien­
tos para las personas, instituye las penalidades
por el no cumplimiento, así como la supervisión
jerárquica para asegurar la obediencia. El énfasis
sobre el cargo y la posición de los individuos dis­
IJdEHCIGIO Las disfunciones de Excelsa minuye las relaciones personalizadas.
Excelsa es una empresa que tiene todo para que funcio­ 3. Pero el énfasis en las reglas y su fuerte imposi­
ne bien y alcance sus resultados; sin embargo, todo le ción lleva a las personas a justificar su acdón in­
sale mal. Ella adoptó un carácter legal y formal, definió dividual.
cargos y posiciones jerárquicas, elaboró rutinas y pro­ 4. Y conduce a consecuencias im previstas (disfun­
cedimientos y profesionalizó ia dirección y a los partici­ dones), tales como la rigidez en el comporta­
pantes. Nada más correcto. Mientras tanto, el resultado miento y la defensa mutua en la organización.
está decepcionando: las personas apenas siguen las
5. Lo que no atiende a las expectativas y anhelos de
normas y los procedimientos, el formalismo es total y el
la clientela, provocando dificultades en la aten­
papeleo una locura, las personas resisten a ios cam ­
bios, las relaciones entre los empleados son precarias y ción al público.
superficiales, los jefes abusan de sus ventajas, aleján­ 6. Lo que conlleva a un sentimiento de defensa de
dose de ios subordinados, y ios clientes siempre están la acdón individual, pues el burócrata no aclara
reclamando la falta de atención a sus problemas. Si fue­ la situación ai diente, sino a las reglas de la orga­
ra usted el director de Excelsa, ¿qué haría? & nización y a su superior jerárquico.
 PARTE VI • Enfoque estructuraiista d e la adm inistración

La rigidez del sistema reduce la eficacia organiza­ b. La adaptación de la burocracia a las exigencias
cional y pone en riesgo el apoyo de la clientela.30 A pe­ internas de los participantes.
sar de la presión externa, el empleado atiende las
reglas internas de la organización y no se preocupa por Philip Selznick* llevó a cabo una investigación som­
el problema del cliente, sino por la defensa y la justifi­ bre la TVA (Tennesse Valley Authority)40 para mostrar
cación de su propio comportamiento en la organiza­ la flexibilidad y el ajuste de la burocracia a las dos de­
ción (punto 3), pues a ella a quien le debe aclarar las mandas referidas anteriormente y proponer un nuevo
situaciones. En esencia, para M erton la burocracia no enfoque de la Sociología de la burocracia y un modelo
es tan eficiente como destacaba Weber, sino que pre­ burocrático diferente al weberiano. Selznick presenta
senta en la práctica una serie de distorsiones (disfun­ algunos principios para el estudio de la organización
ciones) que perjudican su funcionamiento y la llevan a formal, es decir, de la burocracia.41
la inefíciencia.34
1. La organización burocrática es una estructura social
adaptativa sujeta a las presiones del ambiente y
Interacción de Sa burocracia necesita modificar sus objetivos continuamente,;
La organización formal se moldea por fuerzas ex­
con el ambiente ternas a las de su estructura racional y a las de
sus objetivos.
Al formular el modelo burocrático de organización, 2. Dentro de la organización form al se desarrolla una es­
Weber no previo la posibilidad de flexibilidad de la tructura informal que genera actitudes espontá-
burocracia para atender a dos circunstancias:

a. La adaptación de la burocracia a las exigencias ‘Sociólogo, profesor de la Universidad de California en Ber-

externas de los clientes. keley.

Exíg encía de 1
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Figura 11.4. El m odelo burocrático de Merton.

A P E R T U R A D E LA D IV IS IO N D E P E D R O
Pedro Aímeida pretende crear grupos de trabajo ínterde- qué ocurre dentro de cada uno de ellos. ¿Cuál es su opK
pendientes compuestos de empleados que provengan ,nión sobre esta idea? ¿Cuáles son sus ventajas? ©
de cuatro departamentos para que conozcan mejor lo
 Capítulo 11 ■ M odelo burocrático de organización

neas de las personas y grupos para controlar las 1. Ei modelo em pieza con la exigencia de control
condiciones de su existencia. por parte de la administración.
3. Esn estructura informal se hace indispensable y parale­ 2. Como resultado de esa exigencia, se instituye
la al propio sistema formal de delegar y controlar. una delegación de autoridad.
4. Así, la burocracia debe ser estudiada bajo el punto de 3. Cada unidad procura adaptar su política a la
vista estructural y funcional (análisis estructural y doctrina oficial de la organizadón, produciendo
funcional de la organización) y no bajo el punto subobjetivos.
de vista de un sistem a cerrado y estable, como en 4. Al mismo tiempo, se refuerza la intem alizadón
el modelo weberiano. de subobjetivos en los partidpantes debido a la
5. Ese análisis debe reflejar los aspectos del comporta­ influencia de la rutina diaria.
miento organizacional interno, así como el sistema 5. Las decisiones se toman con base en los criterios
de m antenim iento de la organización formal. operacionales establead os por la organizadón y
6. Las tensiones y los dilemas de la organización se acla­ que actúan como refuerzo adicional.
ran a través de las restricciones ambientales y de 6. Las decisiones se refuerzan todavía más por la
. la lim itación de las alternativas de comporta­ capacitadón del personal en temas especializa­
miento. dos en cada unidad. "
7. La intem alizadón de subobjetivos depende de la
El modelo de Selznick presenta que la burocracia operacionalidad de los objetivos de la organiza­
genera consecuencias no previstas que se derivan de ción. Cualquier variación en los objetivos de la
problemas relacionados a la organización informal. El organizadón afecta el contenido de las decisio­
modelo de Selznick se explica de la siguiente manera: nes diarias, m odificándolas gradualmente.

1
Exigencia...
d et control

'i r...............
.2 -
. _r.. Dalegacíón-
- ■ y . d a autoridad

G ra d o d a . . . . s, JEstablecim iento " 3"

cap a c ita c ió n en. J d e sübJéUvDSide^
a su n to s e s p e c ia lizad o s fas aubunidatiiis
,-----------------------

3E__L^
in te m a ííz a d o n dé" ; 4
I sub ajeíivo s por. las;
t participantes
[ ~
I \
I
I JL
I
I - , Tenor d a las
decisiones

In te m a liza d ó n d e los O p e ra cio n a lid ad 7

o bje tives d e fa; p rganlzación d e los objetivos d e
p o r ¡os participantes la o rg anización

= C ó ris e c u e n c ía s p revistas
= C S n se c u e n c ia s no previstas

Figura 1 1 ,5 . El modelo burocrático de Selznick,

235 PARTE VI ■ E n foqu e estructuralista d e la adm inistración

El modelo de Selznick puede representarse de la si­

guiente manera:
En resumen, para Selznick la burocracia no es rígi­ ' ~- ñ

La necesidad de adaptación y de cambios

da ni estática, como afirmaba Weber, sino adaptable y
dinámica, interactúa con el ambiente externo y . se AsíHa organización absorbe cambios superficiales sin
modificar su estructura, pero pierde eficiencia inter­
adapta a él.42 Selznick muestra el efecto que surge
na:43 “la burocracia es útil mientras traiga eficiencia,
cuando los resultados de la organización no son acep­
pero no siempre esa eficiencia compensa la rigidez ’
tados por el ambiente. La TVA tuvo que alterar su ac­ con que se asocia1’.44 Toda organización enfrenta el
tividad y estructura para alcanzar la aceptación local. problema de adaptación a los cambios: los eventos 4
Cuando el ambiente no acepta el producto o servicio pueden planearse y transformarse en rutina. Es io que
de una organización, ésta perece, a menos que reciba Selznick cuenta al respecto de la crisis de ia Ford ¡
subsidios de otra organización o cam bie el producto o americana entre 1926 y 1927, cuando se abandonó el. ¡
servicio. modelo T por nuevos modelos de automóviles.45 -Jj

Grados de burocratización 3. Esto proporciona a los participantes una visibili­

en las organizaciones dad de las relaciones de poder, pues las normas
generales e impersonales regulan las relaciones
Alvín W. Gouldner* llevó a cabo una investigación y de trabajo.
concluyó que no existe un újrüco modelo de burocracia, 4. Sin embargo, esas normas provocan aumento del
pero sí una variedad de grados de burocratización.46 nivel de tensión en las relaciones interpersonales/;
Weber analizó la burocracia bajo un punto de vista debido a la adopción de directrices generales er¡
puramente mecánico y no político, y no consideró los impersonales, lo que reduce la m otivación de;
aspectos subjetivos e informales de la aceptación de las producir.
norm as y de la legitim ación de la autoridad, ni la reac­ 5. La adopción de directrices generales e imperso­
ción formal de la organización frente a la falta de con­ nales induce al conocimiento de los estándares
sentimiento de los subordinados. La burocracia lleva a mínimos aceptables, de donde se origina ei co m -;
consecuencias no previstas por Weber. El modelo de portamiento estándar definido por la organiza­
Gouldner puede explicarse así:47 ción informal como defensa de sus intereses.
6. Al verificar la diferencia entre los objetivos orga­
1. La exigencia de control por la organización con­ nizacionales y su efectiva realización en la prácti­
duce a la im posición de regías burocráticas. ca debido al com portam iento estándar, la
Cuanto más grande la exigencia de control, ma­ dirección reacciona.
yores serán las reglas burocráticas. 7. La organización impone m ayor rigor en la super­
2. Las reglas tienen como objetivo la adopción de visión para forzar a las personas a que trabajen
directrices generales e im personales que definen más. En otros términos, la dirección intensifica la
lo que se perm ite y lo que no se permite y esta­ burocracia punitiva, lo que aumenta más la visi­
blecen un estándar de comportamiento mínimo bilidad de las relaciones de poder.
aceptable, que se considera el nivel de comporta­ 8. Se rem ida el ciclo, es decir, el círculo vicioso de la
miento que la organización espera de cada em­ supervisión cerrada.
pleado (punto 5).
Se puede representar el modelo de Gouldner de la
siguiente manera gráficamente:
^Sociólogo americano, profesor en la Universidad de Illinois,
uno de los grandes exponentes de la Teoría de la burocracia.

A P E R T U R A D E L A DIVISIÓN D E P E D R O
Pedro Almeida pretende evaluar el desempeño de los sobre ios resultados, programar acciones de mejora y
empleados con la finalidad de crear medios para que se crear condiciones para cambiar e innovar ia división.
hagan más eficientes. Una idea seria evaluar cada seis '¿Cree usted que Pedro está eñ ei camino correcto? ¿Có­
meses e! desempeño de cada empleado y platicar con éi mo podría ayudarlo? ;
 Capítulo 11 • Modelo burocrático de organización

■Exigencia 1,
V- de control

t
P
Adopción de directivas
I generales a impersonales
I i
I i i
I i
JL y.. .. . ..
.i
Conocimiento ' Visibilidad da 3 Nivel de íansián r4 .
de los estándares las relaciones ínterpersonai
mínimos aceptables . del poder
1----------- i

3C ; . y.... _
Dirección entre los 7
Rigor en la
objetivas de .la organiza^ supervisión
dón y su realización ::

_ t» Resultados Intencionales
= Resultados na Intencionales;:

Figura 11.6. El m odelo burocrático de Gouldner.

í Excesivamente; Muy poca

: burocratlzada::: burocratízada:

Exceso de normas:: í Escásez de normas

y reglamentas y reglamentos

Figura 11.7. El continuum de los grados de burocratización.

En el modelo de Gouldner, el proceso burocrático es burocracia. El concepto actual de burocracia se deriva

un ciclo inestable que busca estabilidad y equilibrio, de dimensiones, cada una de la que varía en ía forma
pero provoca tensiones y conflictos interpersonales. de un continuum. Se trata de un enfoque empíricamen­
Para Gouldner, no existe un tipo único de burocracia, sino te más adecuado que tratar la organización como total­
una infinidad, variando dentro de un continuum , que m ente burocrática o no burocrática.51 A partir del
va desde el exceso de burocratización (en un extre­ estudio de varios autores,52 Hall seleccionó seis dimen­
mo) hasta la ausencia de burocracia (en el extrem o siones de la burocracia, que son:53
opuesto).48 La constatación de Gouldner de que no
existe una burocracia, sino grados de burocratiza­ 1. División del trabajo basado en la especialización
ción, llevó al estudio de las dim ensiones de la buro­ funcional.
cracia. 2. Jerarquía de autoridad.
3. Sistem a de reglas y reglamentos.
4. Formalización de las comunicaciones-.
5. Impersonalidad en la relación entre las personas.
; Las dimensiones de la burocracia 6. Selección y prom oción basadas en la competen­
cia técnica.
No existe un tipo único de burocracia, sino variados
grados de burocratización. Actualmente, la burocracia Hall midió cada dimensión de la burocracia a través
se entiende como un continuum y no como una forma de cuestionarios y observó que esas dimensiones exis­
absoluta de presencia o ausencia.49 El grado variable ten en alto grado en el tipo ideal de burocracia y en gra­
de burocratización50 depende de las dim ensiones de la dos más bajos en organizaciones menos burocráticas.
238 PARTE VI * Enfoque estructuraiisfa d e la adm inistración

El conjunto de dimensiones se trata com o una variable ra es que los errores atribuidos a la burocracia no son
continua y multidimensional. Las organizaciones son errores de concepto, sino consecuencias del fracaso en
portadoras de características del modelo burocrático burocratízar adecuadamente. Yo defiendo la burocracia
en diversos grados según las dim ensiones de la buro­ como el principio dom inante de organización en las
cracia que varían independientemente. Una organiza­ organizaciones grandes y complejas. La segunda con­
ción puede ser muy burocratizada en relación con el clusión es que la preocupación con reforma, humaniza­
conjunto de reglas y reglamentos al m ism o tiempo que ción y descentralización de las burocracias, mientras
está escasamente burocratizada en cuanto, a su divi­ sean saludables, únicamente oscurecen la verdadera
sión de trabajo.54 naturaleza de la burocracia y nos desvían de su impac-,
to sobre la sociedad. El impacto sobre la sociedades
más importante que el impacto sobre los miembros de
EJERCICIO Las alternativas de Excelsa una organización."55

Mario Aguilar, gerente de departamento de Excelsa, tie­ 1. El racionalismo excesivo de la burocracia

ne sus opiniones respecto a ia estructura organizacionai
de la empresa. Éi sabe que el rígido modelo burocrático Katz y Kahn enfatizan que la organización burocráti­
que adoptó ia empresa tiene varias dimensiones, que ca es'superracionalizada y no considera la naturaleza
cada cual presenta posibilidades para aumentar y dismi­ organizacionai ni las condiciones subyacentes del am­
nuir según ias necesidades. A Mario le gustaría platicar biente. Las ventajas de la burocracia han sido exageradas;
con la dirección de ia empresa para expresar sus opinio­ Para ambos el sistema burocrático logra sobrevivir y
nes respecto a una mejor estructura organizacionai. Si ser eficiente sólo cuando:
estuviera usted en ei lugar de Mario, ¿qué haría? ®
1. Las tareas individuales son m ínim as en requisi­
tos creativos, de modo que basta con que se some­
Apreciación crítica de ta a la autoridad legítima y no existe ía necesidad:
de identificación con las metas de la organiza­
la Teoría de la burocracia ción.
2. Las exigencias del am biente sobre la organiza­
La burocracia proporciona una forma racional de or­ ción son obvias, de modo que la información es
ganizar personas y actividades para alcanzar objetivos redundante y puede existir en exceso, y la orga­
específicos. La burocracia tiene defensores y adversa­ nización no necesita utilizar todos los procesado­
rios. Parrow se presenta como abogado de la burocracia: res de información entre sus miembros.
"Después de años de estudios de las organizaciones 3. La rapidez en la toma de decisiones es importan-:
complejas, llegué a dos conclusiones que chocan con te, y cada persona involucrada en el proceso sig­
muchas cosas de la literatura organizad on a 1. La prime­ nifica costos y riesgos organizacionales.

E s c a s e z d e b u ro cra tiz a ció n E x ce s o d e b u ro crn tiz a ció n

Faita de especialización Superespecializacíón ;

. desorden y confusión División de! trabajo responsabilidad
"i
Falla da . ^ ' Autoridad,
:;í
Jerarquía
autoridad " autocracia e imposición!
-Vi
Libertad ’ Orden y
excesiva "* Heglas y regíamantos disciplina
Ausencia de
Exceso de papelería
; documentos Formaiización de las comunicaciones
Formalismo
Informalidad
Énfasis en ^ Énfasis en
Impersonalidad los puestos
fas personas

, Apadrinamtentos Selección y promoción del personal Exceso de .

exigencias

Desorden Eficiancía Rigidez

Figura 11.8. Los grados de burocratización:

 Capitulo 1 1 » M odelo burocrático d e organización

4. La organización se aproxima al sistema cerrado construida para cumplir una tarea. Katz y Kahn expli­
con requisitos m ínim os de cam bio del m edio.50 can que algunos de los conceptos explícitos o im plíci­
tos de la teoría de la máquina son:60
Perrow39 llama a la teoría burocrática de visión "in s­
trumentar' de las organizaciones: éstas son vistas co­
1. Especialización de las tareas, para obtener eficiencia
mo arreglos conscientes y racionales de los medios
con la subdivisión de las operaciones en sus ele­
para alcanzar fines particulares. Para Perrow la buro-
mentos básicos.
cratizació n involucra:
2. Estandarización del desempeño de la función para ga­
1. Especialización. rantizar ausencia de errores.
2. Necesidad de controlar las influencias de los fac­ 3. Unidad de comando y centralización de la toma de
tores externos sobre los com ponentes internos de decisiones. La organización no es necesariamente
la organización. auiodirigida, a pesar de ser concebida como una
r3. Un ambiente externo inm utable y estable. máquina. Para m antener la coordinación del to­
do, las decisiones deben ser centralizadas en un
único comando y debe existir unidad de coman­
do a través de la responsabilidad de hombre pa­
ra hombre dentro de la cadena escalar. Además,
la amplitud de control es limitada como refuerzo
: ¿Cómo evaluar la burocracia? de la unidad de comando.
1 \ Perrow acrecienta que las burocracias no son adecua- 4. Uniformidad de prácticas institucionalizadas, ade­
C
’ \ dómente evaluadas, pues ellas representan una op- más de la estandarización de las tareas. Las for­
- ción superior a todas las otras alternativas de mas de tratar con el personal son uniformes.
* organización. "La burocracia es una forma de organi-
| zación superior a todas las demás que conocemos o 5. No duplicación de fu nción, con la finalidad de ga­
f- -. que esperamos alcanzar en un futuro próximo'. Las rantizar la centralización.
■ oportunidades de cambiarla son inexistentes en el si-
f glo xx.,,5G Perrow insiste: “No estoy de acuerdo con
Katz y Kahn61 enfatizan las debilidades de la teoría
: tener como origen de ía burocracia em pleadas
iwnerviosos, inseguros, mezquinos, ocupados únicamen- de la máquina, que son:
te en mantener el statu quo a toda costa o aumentar su
. fuerza e influencia personal. Tampoco encontramos ss- 1. Poca im portancia del intercambio del sistema
| tuaciones en que las organizaciones menos burocráti­
con su ambiente y las influencias del medio, en
cas {o no burocráticas) puedan encarnar e! espíritu
constante cam bio y exigiendo modificación cons­
democrático, autonomía de las personas, relaciones
:jwt]umanasí y;coexistencia sin temores. Al contrario, la tante de la organización.
. manera burocrática resulta de un intento exitoso de 2. Limitación en el intercambio con el ambiente. Las
r alcanzar lo que todas las organizaciones buscan: entradas se restringen a materias primas y mano de
i disminuir el impacto de influencias externas sobre sus obra, om itiéndose los valores y necesidades
i .. miembros, proporcionar especialización para garanti- de las personas y el apoyo social de la comunidad
: zar eficiencia y competencia y controlar las insegurida- y del público. Las salidas se restringen al produc­
l des y ia- variabilidad del ambiente."57 El problema es
to físico que la organización coloca en el ambien­
í ..que rio todos piensan así.
te.
3. Poca atención a los subsistemas de la organiza­
ción, con su dinámica e intercambio dentro de la
organización.
2. Los m ecanism os y las lim itaciones d e la “Teo­
ría de ía m áquina" 4. Negligencia en cuanto a la organización infor­
mal.
La Teoría tradicional, cuyos tres modelos clásicos son
5. Concepción de la organización como un arreglo
los de Taylor (Administración científica), Fayol (Teoría
rígido y estático de órganos.
clásica) y, de Weber (M odelo burocrático), se enfocó en
las estructuras internas, trató los problem as organiza-
cionales en términos de sistem as cerrados. El término En suma, el modelo weberiano es mecanicistá y tie­
"teoría de la m áq u in a". (propuesto por Worthy en ne más en común con los teóricos de la gerencia admi­
1950) se aplica a los tres modelos que abordan la orga­ nistrativa (como Fayol) que con los autores posteriores
nización constituida por personas, como una máquina a partir del modelo burocrático.63
240 :í; PARTE Vl • E n foque estructuralista d e la adm inistración

3. Conservadurism o de la burocracia 2. Aumento de tamaño orgarúzacional, en donde eí

simple incremento de las actividades tradición®
Berrnis indica las siguientes criticas a la burocracia:
les no es suficiente para sustentar su crecimiento.
Punto de donde se origina la reingeniería.
1. La burocracia no considera el crecimiento perso­
3. Creciente complejidad de la tecnología moderna
nal y el desarrollo de la personalidad de las per­
que exige la integración entre las actividades y
sonas.
personas especializadas y de com petencias dife­
2. Ella lleva a la conformidad y al conformismo de
rentes.
las personas.
4. Cambios radicales en el com portam iento admi­
3. Ella no considera la organización informal.
nistrativo y en la filosofía de los negocios, impo­
4. Su sistema rígido de control y de autoridad está
niendo la necesidad de m ayor flexibilidad de la
ultrapasado.
organización. í;,!ii
5. Ella nd posee medios para solucionar conflictos
internos,
6. Las comunicaciones (e ideas creativas) son blo­ Kast y Rosenzweig66 enfatizan que el camino mo­
queadas o distorsionadas debido a las divisiones derno consiste en utilizar el modelo burocrático de.
jerárquicas. Weber como punto de partida, pero reconociendo sus
7. Los recursos humanos no son plenam ente utili­ limitaciones y consecuencias disfundonales. El punto
zados debido a la desconfianza, el miedo a repre­ de vista que prevalece indica que:
salias, etcétera.
8. Ella no asimila las nuevas tecnologías adoptadas 1. La forma burocrática es más apropiada para acti­
por la organización. vidades rutinarias y repetitivas de la organiza­
9. Ella modifica la personalidad de las personas que ción en que la eficiencia y la productividad;
se hacen torpes, lim itadas y oscuras: el "hom bre constituyen el objetivo m ás im portante;
organizacíonal"63 condicionado. 2. La forma burocrática no se adecúa a las orgarüzaf
ciones flexibles que se ven al frente de activida­
Las organizaciones burocráticas (desde los leviatán des no rutinarias, en que la creatividad y la
de producción en masa hasta las industrias de servi­ innovación son m ás importantes.
cios, como las universidades y hospitales) son unida­
des complejas destinadas a alcanzar objetivos. Para
sobrevivir, ia organización burocrática debe cumplir 4. Enfoque de sistem a cerrado
también tareas secundarias, como:64 Gouldner distinguió dos modelos fundamentales de
organizaciones complejas:67
1. M antener el sistema interno e integrar el "lado
humano de la em presa" (organización informal),
un proceso de concordancia mutua denominado 1. El modelo "racional" de organización que adopta la
"reciprocidad." lógica de sistema cerrado, en busca de la certeza
2. A daptarse y m oldearse al am biente externo y previsión exacta, como en la Administración;
("adaptabilidad"). Científica de Taylor, Teoría Clásica de Fayol y
Teoría de la Burocracia de Weber.
Esos dos dilemas organizacionales muestran los 2. El modelo "natural" de. organización que adopta
medios por los cuales se puede alterar la burocracia. una lógica de sistem a abierto, en la expectativa
La burocracia es un proceso esencialmente conser­ de la incertidumbre, una vez que el sistema con­
vador y contrario a la innovación (según M ichels y tiene más variables de lo que somos capaces de
Von Mises): el burócrata se comporta como un indivi­ comprender, estando algunas de ellas sujetas á
duo ritualista, apegado a reglas y enfocado a la "dislo­ influencias que no podemos prever o controlar.
cación de objetivos" (según Merton). A pesar de que la
burocracia haya representado una respuesta adecuada La lógica del sistema cerrado busca la certeza, incor­
a las condiciones del siglo XIX, ella está siendo llevada porando únicamente las variables directamente aso­
a la desaparición por las nuevas y diferentes condicio­ ciadas al emp rendimiento y sujetándolas a una red de
nes del moderno mundo industrializado. Bennis sinte­ control monolítica. La lógica del sistem a abierto alter­
tiza esas condiciones en cuatro amenazas impuestas a na su atención entre el emprendimiento e incorpora la
la burocracia.65 incertidumbre, reconociendo la interdependencia en-v
tre la organización y su ambiente. Ella concibe la orga- ,
1. Transformaciones rápidas e inesperadas del am- nización como un sistema abierto y que se confronta;
. biente. con la incertidumbre.08
 Capitulo 11 • M odelo bu rocrático d e organización 241

1. Weber no incluye la organización informal en su

OTA INTERESANTE tipo ideal de burocracia. Las personas son vistas
como seguidores de regías y procedimientos en
p L a organización coma un sistema cerrada un sentido m ecanístico y no como criaturas so­
l.a Teoría de la burocracia visualiza las organizaciones ciales interactuando dentro de relaciones socia­
como entidades absolutas que existen en el vacío como
les.69 La organización burocrática es influenciada
sistemas cerrados. Esa teoría no considera el contexto
por factores relacionados al comportamiento hu­
externo en el cual la organización está insertada, ios
cambios ambientales y sus repercusiones en el compor­ mano que no fueron considerados por Weber.
tamiento de la organización. La burocracia define su Tanto que M erton busca mostrar cómo la forma
propio modo de reclutar los empleados, las relaciones burocrática ejerce influencia sobre la personali­
internas entre ellos, los esquemas de producción, etcé­ dad de sus m iembros y estim ula la adherencia to­
tera, no dependiendo para eso de la colectividad que la tal a las norm as y a los reglamentos por un rígido
sustenta o del ambiente que la rodea. En ese aspecto, respeto a esas norm as y reglamentos, que de me­
la burocracia es totalmente libre de cualquier interven­ dios se transform an en fines en sí mismos, dislo­
ción externa. Sin embargo, eso no significa que elia no cando los objetivos de la organización.' Selznick
mantenga ninguna interacción con elementos u organi­
sugiere modificaciones en el modelo burocrático,
zaciones del ambiente que la circunda.
enfatizando la delegación de autoridad y mante­
nimiento de la organización como un sistema
adaptable y cooperativo. Gouldner mostró que
5. Enfoque descriptivo y explicativo los m ecanism os burocráticos originan formas de
Hasta el momento, las teorías adm inistrativas estudia­ liderazgo y control autocráticos que llevan a con­
das (Administración científica, Teoría clásica y Teoría secuencias disfuncionales para la organización.
de las relaciones humanas) fueron prescriptivas y nor­ 2. Las distinciones de Weber entre tipos de autori­
mativas: todas ellas estaban enfocadas a las prescrip­ dad son exageradas, a pesar de haber discutido
ciones y recetarios por los cuales el administrador ia "com binación de diferentes tipos de autori­
debe tratar con las organizaciones. dad." Como recuerda Etzioni, existen tipos mix­
La Teoría de la burocracia no tiene esa preocupa­ tos de autoridad, como en organizaciones semi-
r o n . En lugar de establecer cómo el administrador debe­ tradicionales y semíburocrá ticas en el antiguo
rá tratar con las organizaciones, el m odelo burocrático Egipto, China imperial y Bizancío medieval/”
•se preocupa por describir, analizar y explicar las orga­ 3. El conflicto interno en la organización es conside­
nizaciones, con ía finalidad de que el administrador rado indeseable. Dentro de una estructura inte­
■seleccione la forma apropiada de tratar con ellas, to­ grada racionalm ente, en que personas siguen
mando en cuenta su naturaleza, tareas, participantes, comportamientos prescritos, se asume que el
problemas, situación, restricciones, etcétera, aspectos conflicto no debe existir.
que varían intensamente. La Teoría de la burocracia se
caracteriza por un enfoque descriptivo y explicativo. 7. Posición de la Teoría de ia burocracia dentro
Ese enfoque tiene la ventaja de proporcionar un cono-, de la Teoría de las organizaciones
cimiento profundo sobre el objeto de estudio y una
El modelo burocrático constituye un tercer pilar de la
amplia flexibilidad y versatilidad en la solución de los
Teoría tradicional de la organización, ai lado del "Tay­
problemas, sin la preocupación de confinarla a pres­
lorism o" (Escuela de Adm inistración científica) y de la
cripciones o norm as prefabricadas con el objeto de ob­
obra de Fayol y Guick (Teoría clásica).71 Ese modelo
tener una aplicación universal.
fue el punto de partida para los sociólogos y científicos
y A pesar de las críticas a su mecanismo, el enfoque
políticos en el estudio de las organizaciones.
metodológico de la Teoría de la burocracia enfocada
Weber es el precursor del estructuralismo72 en la
para la descripción y para la explicación de los hechos
teoría de la organización. "A ctualm ente en Estados
(y no a la intervención basada en norm as y prescrip­
Unidos, M ax Weber es el sociólogo europeo más men­
ciones) trajo una nueva colocación a la teoría adm inis­
cionado."73 Weber se identifica más con la organiza­
trativa, que empezó a libertarse de las cadenas hasta
dón formal que con la fusión de la organización
entonces im puestas por los estándares establecidos co­
formal con la inform al,74'75 síntesis que es la base del
mo dogmas de conducta del administrador.
estructuralismo,76 como veremos en el próximo capítu­
lo. Weber propone un m odelo mecanicista consistente
6. Críticas diversas a i a burocracia
con las líneas generales de la teoría de la organización
Existen otras críticas a la perspectiva burocrática de formal desarrollada por Taylor y Mooney.77 En ese sen­
Weber; éstas son: tido, existe más sim ilitud entre Weber y Urwick, Fayol,
 PARTE VI ■ Enfoque estructuraiista d e la adm inistración

Gulick y otros que con aquellos que se consideran sus

sucesores, como Seiznick, Gouldner y Etzioni.70
En suma, la teoría weberiana se asemeja a la Teoría
Las demandas por el modelo burocrático
clásica de la organización en cuanto al énfasis en la efi­
ciencia técnica y en la estructura jerárquica de la orga­ Bennís afirma que la burocracia surgió de la necesi­
dad de orden y de precisión en ia organización en fun7
nización.
; ción de fa demanda de los trabajadores que exigian un
Sin embargo, ambas teorías son diferentes entre sí,
tratamiento imparciai y justo.81 Ella surgió como una
como se presenta a continuación:79 respuesta creativa a una era radicalmente nueva-y
constituyó durante mucho tiempo ta organización ide-.
1. La Teoría clásica se preocupó con detalles, como
ai para ios valores y necesidades de la era victoriana.
amplitud de control, distribución de autoridad y que se caracterizaba por ia permanencia, estabiiidad.y
' responsabilidad, número de niveles jerárquicos, casi ausencia de cambio. A pesar de que se inspiraron
agrupaciones de funciones, etcétera, mientras que en ei mundo del siglo xix, las burocracias crecieron y
Weber se preocupó más con los grandes esque­ se desarrollaron en el siglo xx, dominando ei panora-
mas de organización y su explicación. ma empresarial. Fue ei modelo conservador que pre-
2. En cuanto al método, los autores clásicos utiliza­ dominó durante todo el periodo de la Era Industrial..
ron un enfoque deductivo, mientras que Weber Solamente a partir del final de la década de 1980 es.
es esencialmente inductivo. que los programas de disminución de personal y re­
3. La Teoría clásica se refiere a la organización i n r ducción de niveles jerárquicos (downsizing) para com­
pactar ¡a dimensión vertical de las organizaciones y de
dustrial, mientras que la teoría de Weber integra
reíngenieria (rediseño organizacional) orientados para
la teoría general de la organización social y eco­
procesos horizontales y sustitución de la jerarquía ver­
nómica. tical y departamentalización lograron desmantelar y
4. La Teoría clásica presenta una orientación nor­ 'desmontar los colosos burocráticos. La mayor parte
mativa y prescriptiva, mientras que la orienta­ de las grandes organizaciones burocráticas de la épo­
ción de Weber es descriptiva y explicativa. ca (GM, IBM, GE, DuPont, Ford) pasaron por progra­
m as intensos de reducción de peso y de tamaño para
Comparando la teoría de Weber con la de Taylor y hacerse más flexibles y adaptables al dinámico mun­
Fayol, se concluye que:00 do dé: los negocios. Ahora, ia burocracia es una es­
pecie jurásica en extinción. A pesar de estar;
1. Taylor buscaba medios y m étodos científicos pa­ condenado por anacrónico e ineficaz en los tiempos
ra realizar el trabajo rutinario de las organizacio­ de la era de la información, el modelo burocrático to­
nes. Su m ayor contribución fue para la gerencia. davía sirve
2. Fayol estudiaba las funciones de dirección. Su de base para muchas organizaciones cuyas activida­
contribución fue para la dirección. des :son rutinarias y de elevada prevísíbiiídad en su
3. Weber se preocupaba con las características de la funcionamiento. Inclusive de esta forma, el increíble
burocracia. Su contribución fue para la organiza­ desarrollo tecnológico y la intensa: aplicación de la tec-
ción, considerada como un todo. nologia de ia Información están rápidamente transfor­
mando el; modelo burocrático en un ;ejemplo vetusto
Estos tres autores analizaron los componentes es­ del antepasado jurásico, un dinosaurio que está desa-
tructurales de la organización.

E L D E P A R T A M E N T O D E C U E N T A S P O R P A G A R D E F O R D 82
Presionada por la fuerte competencia japonesa, ia gigan­ trar ia información correcta, retrasos en los pagos y pro­
tesca Ford Motor Company tenía un serio problema: te­ veedores molestos. El proceso era convencional. El de­
nía mucha grasa que cortar. En su departamento de partamento de compras (DC) enviaba un pedido dé
cuentas por pagar (DCP), cerca de quinientos emplea­ compra (PC) al proveedor, con copia para el DCP. Cuan­
dos se involucraban con un mar de papeles para solucio­ do el material que enviaba el proveedor Regaba a la re­
nar problemas y pagar a los proveedores. Un total de 14 cepción de Ford, un empleado llenaba el formularia
puntos dé una variedad de fuentes (registros de recep­ describiendo el material recibido y lo enviaba al DCP.
ción, órdenes dé compra, facturas, etcétera) deberían Mientras tanto, ei proveedor enviaba ai DCP la factura co­
conferirse y coincidir entre sí. Un simple retraso de cual­ rrespondiente. A partir de entonces, el DCP tenía qué
quier documento significaba horas y horas para encon- conciliar tres documentos: ei PC, el formulario de recep-
 Capítulo 11 * M odelo bu rocrático de organización

c¡ón y la factura dei proveedor En 80% de los casos, ia cumentos se eliminaron. El papeleo se sustituyó por un
conciliación era posible y el DCP emitía el pago ai pro­ proceso ágil, sim ple y rápido en que la verificación y
veedor. Pero en 20% de los casos proporcionaban verda­ el control se hacen directamente en ia computadora. La
dera confusión que tomaba el tiempo de todos. La Ford computadora de DC emite un pedido ai proveedor e in­
decidió implantar un sofisticado y caro sistema compu- forma en un banco de datos o n lin e . Al recibir el material,
tarizado para agilizar el proceso y obtuvo una reducción ia recepción verifica ia compra pendiente en el banco de
de 20% en el personal. La euforia duró Hasta que los ad­ datos. Si corresponde, se presiona una tecla para infor­
ministradores de Ford visitaron Mazda japonesa, de ia mar ía llegada del material y la computadora emitirá au­
cual la Ford estaba adquiriendo parte dei capital. Impre­ tomáticamente el cheque ai proveedor en ei plazo
sionante: Mazda tenía únicamente 5 empleados en el de­ previsto. Si no corresponde, la recepción devuelve ei
partamento de cuentas por pagar. Todo en ese Jugar fiuía material al proveedor. En verdad, el rediseño del proce­
tranquilamente. Ford decidió entonces hacer una reinge- so casi eliminó ia necesidad dei DCP. Ese departamento
niería de todo el proceso de pagos a ios proveedores. conservó únicamente 5% del personal que tenía anterior­
Con ia reingeniería todo cambió. La factura y ios tres do- mente. ©

de las reladones, categorización en el proceso deciso­

| Preguntas______________________________ rio, superconformismo, exhibídón de señales de auto­
ridad, dificultad en la atención ai cliente y conflictos
1. ¿Cómo era ei departamento de cuentas por pagar an­ con el público.
tes de la reingeniería? 5. El modelo iveberiano ofrece ventajas, ya que el éxito
2. ¿Cómo se quedó después, bajo el punto de vista del de las burocracias en nuestra sociedad se debe a innu­
modelo burocrático? merables causas. Sin embargo, ía racionalidad buro­
3. En su opinión, ¿qué es reingeniería? crática, la omisión de las personas que partidpan de la
4. ¿Cuál es su opinión sobre la necesidad de papeles y organización y los propios dilemas de la burocracia,
documentos? indicados por Weber, constituyen problemas que la
5. ¿Cuáles serían otras alternativas para agilizar una em­ burocracia no logra solucionar adecuadamente.
presa burocratizada? 6. Merton diagnosticó y caracterizó las disfunciones del
modelo burocrático weberiano y observó que, en lugar
de máxima eficiencia, tales disfunciones llevaban a la
I Resumen_______________________________ ineficiencia de la organización por organizarse de
1. La Teoría de la burocracia surgió en la Teoría general acuerdo con la teoría de la máquina.
de la administración, alrededor de la década de 1940, 7. Selznick presenta la interacción entre la burocracia y
cuando la Teoría clásica y la Teoría de las relaciones su ambiente, funcionando como un sistema también
humanas disputaban entre sí el espacio en la teoría ad­ enfocado a las transacciones ambientales.
ministrativa y presentaban señales de obsolescencia y 8. Para Gouldner existen grados de burocratización en
agotamiento para su época. las organizaciones formales. El modelo propuesto por
2. Los orígenes de la burocracia se remontan a la antigüe­ Weber constituyó el modelo ideal de burocracia y no el
dad histórica. La burocracia, el capitalismo y la ciencia único modelo absoluto. -
moderna constituyen las tres formas de racionalidad 9. Una cuidadosa apreciación crítica de la burocrada nos
que surgieron a partir de los cambios religiosos lleva a la condusión de que, a pesar de todas las limi­
(protestantismo). Existen tres formas de sociedad y de taciones y restricciones, la burocracia es tal vez una de
autoridad (tradicional, carismática y burocrática). las mejores alternativas de organización, superior a va­
La denominación burocrática tiene un aparato admi­ rias otras alternativas intentadas en ei transcurso del
nistrativo que corresponde a la burocracia. siglo xx. Lo más importante es que la Teoría de la bu­
3. El modelo burocrático de Max Weber sirvió de inspira­ rocracia puso de lado el enfoque normativo y prescrip­
ción para una nueva teoría administrativa. Las carac­ tivo para dedicarse a un enfoque descriptivo y
terísticas de la burocracia son: carácter legal, formal y explicativo.
racional, impersonalidad, jerarquía, rutinas y procedi­
mientos estandarizados, competencia técnica y merito- Referencias bibliográficas______________
cracia, especialización, profes tonalizadón y completa
previsibilidad del funcionamiento. Las ventajas de la 1. Charles A. Brand, Public Polio/ and the General Welfare,
radonalidad burocrática son evidentes, a pesar de los Nueva York, Holt, Rinehart & Winston, 1941, p, 148.
dilemas de ía burocrada. 2. Si desea hacer más consultas sobre Weber, sugerimos:
4. Todavía, la burocracia presenta consecuendas impre­ Julien Freud, Sociología de Max Weber, Río de Janeiro,
vistas, llamadas de disfunciones como intemalizadón Editora Forense, 1969; E. A. Shills &: H. A. Finch, The
de las reglas y apego a los reglamentos, formalismo y Methodology o f the Social Sciences, Glencoe, 111., The Free
papeleo, resistenda a los cambios, despersonalización Press, 1949; Reinhard -Bendix, Max Weber: An Intelkc-
244 ] PARTE V! • Enfoque esfructuralisfa de !a administración

taal Portrait, Garden City, Nueva York, Doubleday, 33. Robert K, Merton, A. P. Gray, B. Hockeye H. Selvin,
1962; Raymond Aron, Sociología Alternando Contempé­ Readers in Bureaucrücy, Glencoe, 111., The Free Press,
rame, París, Press Universítaire de France, 1962; Hans 1952; Social Theory and Social Structure, Glencoe, 111.,
Gerth & C. Wright Mills (Editores), From Max Weber: The Free Press, 1957.
Essays in Sociology, Nueva York, Oxford University 34. Robert K. Merton, "Estrutura Burocrática e Personali-
Press, 1946. dade", en Organizagdes Complexas, op. cit., pp, 57-58.
3. Max Weber, A Ética Protestante e o Espirito do Capitalis­ 35- Thorstein Vebíen, The ¡nstinct o f Worktnanship, The
mo, op. cit. Macmiiian Co., Nueva York, 1914.
4. Amitai Etzioni, Organizagdes Modernas, op. cit. 36. Daniel Kartz y Robert L. Kahn, Psicología Social das Or­
5. Max Weber, "Os Tres Aspectos da Autoridade Legiti­ ganizagdes, op. cit., p. 227.
ma", en Organizares Complexas, apud Amitai Etzioni, 37. James G. March y Herbert A. Simón, Teoría das Organi­
Sao Paulo, Ed. Atlas, 1965, p. 17. zagdes, op. cit., p. 53.
6. Gustavo F. Bayer, op. cit. 38. Daniel Katz y Robert L. Kahn, Psicología Social das Or­
7. Ibidem. ganizagdes, op. cit., p. 94.
8. Nicos P. Mouzelis, "Weber's Polítical Sociology", en 39. Robert K, Merton, "Estrutura Burocrática e Personalida­
Organizaban and Bureaucracy, Chicago, Aldine Publis- de'’, op. cit., p. 53.
hlng Co., 1968, Cap. 1. 40. Philip Selznick, T. V.A. and the Grass Roots, Berkeley,
9- Ibidem. The University of California Press, 1947.
10- Max Weber, "Os Trés Aspectos da Autoridade Legíti­ 41. Philip Selznick apud Amitai Etzioni, "Fundamentos
ma", op. cit. da Teoría de Organizacao", en Organizagdes Complexas,
1 1 - Ibid, p p . 20-23. op. cit., pp. 30-13.
12. Nicos P. Mouzelis, op. cit., pp. 23-26. 42. Peter M. Blau apud Amitai Etzioni, "A Dinámica da
13. Ibid, p. 18-20. Burocracia", en Organizagdes Complexas, op. cit., pp, 334-
14. Max Weber, Os Tres Aspectos da Autoridade Legítima, cit. 345.
15. Max Weber, "The Theory of Social and Economic Or- 43. Charles Perrow, Anaííse Organizacionai: Llm Enfoque So­
ganizatíon", Talcott Parsons, org„ Nueva York, Oxford ciológico, op. cit., pp. 88 y 99.
University Press, 1947, p. 320-329, citado en Amitai Et­ 44. Ibid, p. 74.
zioni, Organizagdes Complexas, op. cit., pp. 85-87. 45. Philip Selznick, Leadership in Administration, Evanston,
16. Robert K. Merton apud Amitai Etzioni, "Estrutura Bu­ 111., Row, Peterson & Co„ 1957, pp. 109-110,
rocrática e Personalidade", en Organizagdes Complexas, 46. Alvín W. Gouldner, Pattems of Industrial Bureaucracy,
op. cit., pp. 57-58. Glencoe, 111., The Free Press, 1954.
17. H. H. Gerth y C. Wright Mills (editores), From Max We­ 47. Ibid, op, cit.
ber: Essays in Sociology, Nueva York, Oxford University 48. V.S.N. Eisenstadt apud Amitai Etzioni, "Burocracia, Bu-
Press, 1961, pp. 70-74. rocratiza^áo e Desburocratizagáo. Condiíjoes de De-
18. Ibid, p. 214. senvolvimento de O rganizares Burocráticas" en
19. Amitai Etzioni, Organizagdes Modernas, op. cit., p. 86. Organizagdes Complexas, op. cit., pp. 263-270.
20. H. H. Gerth y C. Wright Mills, op. cit., p. 293. 49. Beatriz Marques de S. Wahrlich, Urna Análise das Teo­
21. H. Laski, "Bureaucracy", en Encyclopaedia o f the Social rías de Organizagao, op. cit,, p. 56.
Sciences, London, apud E. R. A. Seligman, The Macml- 50. Richard H. Hall, "The Concept of Bureaucracy: An
llan Company, 1931. Empirical Assessment", American Journal o f Sociology,
22. R. Blauner, Alienation and Freedom, The Factory Wor- julio de 1962, no. 60, pp. 32-40.
ker and His Inditsiry, Chicago, University of Chicago 51. Ibid, p. 32.
Press, 1964, pp. 181-182. 52. R. K. Merton, A. P. Gray, B. Hockey y I-I. Selvin, Readers
23. W. E. Moore, The Conduct of the Corporation, Nueva in Bureaucracy, cit., Stanley H. Udy, Jr., "Bureaucracy
York, Random, 1962. and Rationality in Weber's Organizations Theory: an
24. H. H. Gerth y C. Wright Mills, op. cit., pp. 214-216. Empirical Study", American Sociological Revicw, vol.
25. Nicos P. Mouzelis, ap. cit., Cap. II. XXIV, p. 792, diciembre de 1959; Ferrel Heady, "Bu-
26. KarI Mannheim, Homem e Sociedade na Idade da Recons­ reaucratic Theory and Comparative Administration",
truido, 1948, p. 51. Administrative Science Quarterly, vol. III, núm, 4, p. 516/
27. Nicos P. Mouzelis, op. cit., Cap. II. marzo de 1959; Talcott Parsons, The Structure o f Social
28. Nicos P. Mouzelis, op. cit., Cap. I, Action, Nueva York, McGraw-Hill Book Co., 1937, p.
29. Reinhard Bendix, Max Weber: Ají Intelectual Portrait, 506; Morroe Berger, Bureaucracy and Society in Modern
Garden City, Nueva York, Doubleday, 1962, p. 493. Égypt, Princeton, N. J. Princeton University Press,
30. Amitai Etzioni, Organizagdes Modernas, op. cit., p. 85. 1957, p. 48; Robert Micheís, Political Parties, Glencoe,
31. Amitai Etzioni, Organizagdes Modernas, op. cit., pp. 85- 111., The Free Press, 1949, pp. 33-34; Marshall E. Di-
87. mock, Administrative VitalHty, Nueva York, Harper &
32. Bemad Levenson, apud Amitai Etzioni, "Sucessao Bu- Bros., 1959, p7 5.
- rocrática", en Organizagdes Complexas, op. cit., pp.352- 53. Richard H. Hall, "The Concept of Bureaucracy...",
365. American Journal o f Saciolo.yy, op. cit., p. 33.
 Capítulo 11 * M odelo b u rocrático d e organización

54. Richard H. Hall, Organizaciones: Estructura y Proceso,

Madri, Editorial Prentice-Hall Internacional, 1973, pp. G losario básico
61-64.
55. Charles Perrow, Complex Organiza tions: A Critical Es- ENFOQUE DESCRIPTIVO Y EXPLICATIVO es el enfoque que
say, Glenview, 111., Scott, Foresman and Company, se preocupa en describir y explicar los fenómenos organi-
1972, p. 6. zadonales, sin la preocupación de establecer reglas o
56. Ibid., p. 7. principios generales de aplicación.
ENFOQUE PRESCRIPTIVO Y NORMATIVO es el enfoque
57. Ibid., p. 217.
que se preocupa por establecer reglas o principios genera­
58. Daniel Katz y Robert L. Kahn, op. cit., p. 247.
les de aplicación como recetarios para el administrador.
59. Charles Perrow, op. cit., pp. 73-74. APARATO ADMINISTRATIVO es la cantidad de personas u
60. Daniel Katz y Robert L. Kahn, op. cit., pp. 90-91. órganos administrativos necesario para ejecutar ias órde­
6 1 . Ibid., p p . 9 2 -9 3 . nes y servir como punto de conexión entre el gobierno y
62. James G. March y Herbert A. Simón, Teoría das Organi­ los gobernados.
zares, op. cit. AUTORIDAD significa el poder institucionalizado y oficiali­
63. Warren G. Bennis, "The Decline of Bureaucracy and zado que depende de legitimidad.
Organiza tions of the Fu ture", en Readings on Behnvior AUTORIDAD BUROCRÁTICA o autoridad legal o racional
in Organizations, Edgar F. Huse, James L. Bowditch y ocurre cuando los subordinados aceptan las órdenes de
Dalmar Fisher (eds.), Readings, Mass., Addíson-Wes- los superiores como justificadas, porque están de acuerdo
ley Publishing Company, 1975, p. 27. con un conjunto de preceptos o normas que consideran
64. Warren G. Bennis, op. cit., p. 28. legítimos y de ios cuales se deriva el comando. Es el tipo
65. Warren G. Bennis, Desenvolvimento Orgnnizacional: Sií/i de autoridad técnica, meritocrática y administrada.
Nataraza, Origens e Perspectivas, Sao Paulo, Editora Ed­ AUTORIDAD CARISMÁTICA* ocurre cuando los subordina­
gar Blücher, 1972, p. 23. dos aceptan las órdenes del superior como justificadas,
66. Fremont E. Kast y James E. Rosenzweig, Organizaban debido a la influencia de la personalidad y del liderazgo
and Management. A Systems Apprmch, Nueva York, Mc- del superior con el cual se identifican. Es un poder sin ba­
Graw-Hill Book Co„ 1970. se racional, inestable, y que adquiere características revo­
67. Alvin W. Gouldner, "Organiza tío nal Analysis" in So- lucionarias.
ciology Today, Robert K. Merton, Leonard Broom y Leo- AUTORIDAD TRADICIONAL ocurre cuando los subordina­
nard S. Conrell Jr. (eds.), Nueva York, Basic Books, Inc. dos aceptan las órdenes de los superiores como justifica­
Publ., 1959. das, porque esa siempre ha sido la manera por la cual las
68. James D. Thompson, Dinámica Orgnnizacional, Sao Pau­ cosas se hicieron. Es el tipo de autoridad conservadora
lo, McGraw-Hill do Brasil, 1976, p. 27. transmitida por herencia.
69. J. Eugene Haas y Thomas E. Drabek, Complex Organi­ BUROCRACIA es la organización legal, formal y racional
zations: A Sodobgical Perspective, Nueva York, The por excelencia.
Macmillan Company, 1973, pp. 29-31. CARÁCTER FORMAL se deriva de las comunicaciones he­
70. Amitai Etzioni, Organizagoes Modernas, op. cit., p. 91. chas por escrito con la finalidad de asegurar su documen­
71 . Fremont E. Kast y James E. Rosenzweig, op. cit, tación y comprobación, de donde se origina la
72. Amitai Etzioni, Organizagoes Modernas, op. cit., p. 81. formaliza ción.
CARÁCTER LEGAL se deriva de las normas y reglamentos
73. Ralf Dahrendorf, Sociedad y Sociología, Madri, Edicio­
previamente establecidos por escrito. Toda organización
nes Tecnos, 1966, p. 229.
se basa en una "legislación" propia.
74. James G. March y Herbert A. Simón, Teoría das Organi­
CAR1SMA significa que una persona con características per­
zares, op. cit.
sonales extraordinarias y que influencia a las demás.
75. Fremont E. Kast e James E. Rosenzweig, op. cit., p. 73. DIMENSIONES DE LA BUROCRACIA son características bá­
7 6 . Amitai Etzioni, Organizagoes Modernas, op. cit., p. 81. sicas de la burocracia y que existen dentro de un conti-
77. Fremont E. Kast y James E. Rosenzweig, op. cit., p. 73. nttum.
78. James. G. March y Herbert. A, Simón, Teoría das Orga­ DISFUNCIONES DE LA BUROCRACIA son anomalías e im­
nizagoes, op. cít., pp. 47-48. perfecciones de funcionamiento de la burocracia, o conse­
79. George B, Strother, "The Social Science of Organiza- cuencias no previstas (por Weber), que se derivan de la
tion", en The Social Science of Organization, op. cit. desviación o de la exageración de cada una de ias carac­
80. Keith M. Henderson, "In tro d u jo ao Conceito Ameri­ terísticas del modelo burocrático, principalmente debido
cano de Administrado Pública", Rev. do Serv. Público, a la organización informal.
vol. 97, pp. 82-120, abril/mayo/junio 1965. DOMINACIÓN es una relación de poder en la cual el gober­
81 . Warren G. Bermis, "The Corning Death of Bureau­ nante (dominador) impone su arbitrio sobre los demás,
cracy", Think Magazine, 1966 creyendo tener el derecho de ejercer el poder mientras los
82. Michael Hammer y James Champy, Reengenttaria: Re­ gobernados (dominados) consideran su obligación obe­
volucionando a Empresa em Ftlngao das Clientes, da Conco- _ decerle las órdenes.
rréncia e das Grandes Mudangas da Gerencia, Río de DOMINIO CAR1SMÁTICO es el dominio de grandes líderes
Janeiro, Editora Campus, 1994, pp. 27-31. ' -políticos o religiosos.
246 PARTE V) * Enfoque estructuralista d e la adm inistración

DOMINIO PATRIARCAL es el dominio del padre de familia, sible de acuerdo con normas y reglamentos de la organi-
del jefe del clan o despotismo del poder real. zadón, con la finalidad de que se alcance la máxima efi-
LEGITIMIDAD es la capacidad de justificar legalmente o ex­ cienda posible.
plicar racionalmente el ejercicio del poder. RACIONALIDAD es la adecuadón de los medios a los fines
MECANICISMO significa la visión determinística de la orga- * esperados y que garantiza la efidencía de la organizadón.
nizadón, como si fuera una máquina compuesta de un SOCIEDAD CAR1SMÁTICA es la sociedad en donde predo­
conjunto de piezas. Lo mismo que ía Teoría de ía máquina. minan características místicas, arbitrarias y personalístí-
MERITOCRACIA es el énfasis dado al mérito y a la compe­ cas, como en los grupos revolucionarios, partidos
tencia técnica de las personas. Es de donde se origina la políticos, nadones en revolución, etcétera.
exigenda de títulos, de concursos y exámenes de evalúa- SOCIEDAD LEGAL es la sodedad en donde predominan
rión para comprobadón del mérito personal. normas impersonales y racionalidad en la selección de los
MODELO BUROCRÁTICO es el nombre dado a las organi­ medios y de los fines, como en las grandes empresas, es­
zaciones dotadas de las características enunciadas por tados modernos, ejércitos, etcétera.
Weber. SOCIEDAD TRADICIONAL es la sodedad en donde predo­
PREVI SI BILI DAD DEL COMPORTAMIENTO significa que la' minan características patriarcales y patrímonialistas, co­
radonalídad dei modelo burocrático presupone que el mo la familia, clan, sociedad medieval, etcétera.
comportamiento de las personas sea perfectamente previ­ TEORÍA DE LA MÁQUINA véase mecanismos.