ENRIQUE FENTANES

Comisario General de la Policía Federal Argentina

Abogado – Ex Profesor de la Escuela Superior de Policía

COMPENDIO DE
CIENCIA
DE LA POLICÍA

BUENOS AIRES
1979
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EDITORIAL POLICIAL

La EDITORIAL POLICIAL (antes Biblioteca Policial), creada el 4 de setiembre de 1934,

costea sus publicaciones mediante el aporte de sus suscriptores.

CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN DE LA EDITORIAL POLICIAL

Presidente: Subjefe de la Policía Federal, comisario general Martín Emilio Blottner.

Vicepresidente: Jefe de la Superintendencia de Bomberos, comisario general Natalio Andrés
Tassara.
Vocal Tesorero: Jefe de la Superintendencia de Finanzas (a/c.), comisario mayor Antonio
Gettor.
Vocales:
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Castellano.
Jefe de la Superintendencia de Investigaciones, comisario general Carlos Horacio
Barreiro.
Jefe de la Superintendencia Metropolitana, comisario general Carmelo Rosario
Ferrari.
Jefe de la Superintendencia de Personal, comisario general Juan Carlos Perone.
Secretario General, comisario mayor Valentín Alberto Espinosa.
Secretario: Director de la Editorial Policial, comisario inspector (R.), auxiliar superior de 1ª
José Rivas
Asesor contable: Auxiliar 4ª (técnico), María Cristina Estruc.

PROEMIO

No puedo refrenar los impulsos de la emoción cuando escribo estas palabras introducidas
al Compendio de Ciencia de la Policía del Comisario General D. ENIRIQUE FENTANES.
Este sentimiento indominable se acrecienta cuando discurrimos que desde las palabras
liminares que pusimos en su Tratado a estas sencillas que ahora redactamos, su autor ha
desaparecido y esta obra adquiere el trágico carácter de póstuma. En este pequeño libro
esta condensado el profundo saber del maestro que, con otras miras, iba a desarrrollar
meticulosamente en su Tratado. Fue redactado para servir de enseñanza a los alumnos del
Curso de Subcomisarios de la Escuela Superior de Policía. Sin embargo, trasciende en
mucho a los comunes “apuntes de clase” para constituir una síntesis de su podero
pensamiento en las ciencias policiales.

EL MAESTRO

No es esta precisa coyuntura para referirnos a la personalidad del Comisario General

FENTANES, de su serenidad, su fidelidad al cumplimiento del deber, su muy recio carácter
que ocultaba tras invariable bondad. Tampoco de su humanismo de libre pensamiento tan
alejado del mero enciclopedismo. Ostentaba un yo compuesto y sólido. De emplear los
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adjetivos qué acumulan nuestros sentidos, no faltaría quien pensara en una sustitución del
elogio merecido, por palabras preñadas de amistad y admirantes sentimientos.
En cambio, es deber señalar, aunque más no sea en pocos conceptos, lo que significó
para nuestra didáctica y para la doctrina de la Policía Federal. En relación con la primera,
puede decirse que por su obra tomó jerarquía universitaria, junto a un nuevo sesgo. Partió
del principio de que la didáctica policial tiene, sobre todo un carácter institucional. Por ello,
en sus lecciones fue trasmitiendo preocupada y tesoneramente una doctrina de la que hoy
nos enorgullecemos.
Cuando era un oficial subalterno en 1935, se encargó de plasmar la idea del Jefe de
Policía, Coronel LUIS J. GARCIA y organiza la Escuela Superior. Luego comienza a
profesar en ellas y sus clases causan admiración. Tomaba la palabra definitivamente. No
eran simples exposiciones pedagógicas, sino doctrina policial pura. Su norte es la formación
más que la información. Demostró que debe instituirse, pero que de las distintas disciplinas
que se dictan deben fluir paralelamente con concepto finalista, principios de ética y de
conducción. Lo dijo en una ocasión: “En nuestra ilustración el oficial debe elevarse al plano
integral de los intereses institucionales; debe olvidar, incluso su predilección por aquellos
servicios donde se ha formado”. Blasonaba ser discípulo de antiguos y prestigiosos
funcionarios policiales como el Comisario de Ordenes D. CÉSAR ETCHEVERRY o el
Comisario General D. AMLETO DONADÍO.
No cabe duda que nuestra didáctica tiene dos vertientes: la primera nacida en el siglo
pasado, más que nada por el pensamiento del Comisario D. ANTONIO BALLVÉ, con
algunos textos de instrucción y, la segunda, creada por el magisterio del Comisario general
D. ENRIQUE FENTANES, alrededor de 1935. Es entonces cuando toma vuelo. Es que éste
era un incansable buscador de claves de interpretación. Hizo crecer la aptitud para conocer
en los alumnos, quienes se afanaron en profundizar sus conocimientos y aplicar los
principios a la función.
Proyecta la Biblioteca Policial, idea también aprobada por el Coronel GARCÍA, quien lo
designa su Director. El primer tomo publicado llevaba la firma del gran criminalista francés
EDMUNDO LOCARD. A su vez, es designado Director de la Revista de Policía y
Criminalística de Buenos Aires, donde encuentra el adecuado medio para desarrollar su
doctrina. Sus editoriales y los artículos que llevan su firma, escritos en un castellano castizo,
con cuidadas y bellas expresiones, merecían por su actualidad el homenaje de la reedición.
Se perciben en ellas un compromiso con sus tiempos y la sociedad ha de reflejar la realidad
auténtica y libremente.
En 1944 crea la cátedra de Derecho Policial Federal que él mismo se encarga de
desarrollar en magistrales lecciones, donde se enseñan principios dogmáticos a los oficiales
destinados a las delegaciones. Lamentablemente, una equivocada política sobre pases al
interior frustra el dictado de esa disciplina.
Con obsesiva perseverancia y ante la incredulidad de muchos, logra dar un carácter
científico a los estudios policiales. Lo anuncia en la década del 30 y logra pasmarlo en 1952
con la creación de la cátedra de Ciencia y Técnica de la Administración Policial, orientada al
estudio de la Policía como Institución y como estructura. Hoy en varios países existe la
preocupación de dar a las disciplinas policiales condición de ciencia, con propio objeto,
método y sistema. Basta leer al respecto los últimos informes de la F.I.F.S.P.
Administrador del eminente filósofo alemán Spranger, en el que halló un programa de
investigación didáctica conceptualmente sintético, pero de profundos desarrollos, aplica los
principios al magisterio policial y a esas teorías agrega las propias decantadas a través de
un largo menester en la cátedra para arribar a un metódico itinerario que públicamente
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expone en 1954. Y entre otras de las creaciones que propone, menciona la Academia
Federal de Policía, “la primera en su género en el mundo”. “Nuestra vieja Policía –dice-
creadora de un sistema policial y de métodos criminalísticos de universal prestigio culmina
así un proceso de superación, tiene títulos y jerarquía para hacerlo.” Al tiempo que proyecta
la total revisión de los métodos didácticos de todos los cursos, propone la organización de
un Instituto de Altos Estudios Policiales para la ilustración del oficial superior con la finalidad
programática de desarrollar la capacidad de conducción.
En 1969 participa en la comisión que proyectara la Academia Nacional de Ciencias y
Técnicas Policiales, con una escuela dedicada a la Ciencia de la Policía, otra a la
Criminalística y un Centro de Altos Estudios. El proyecto, que ya tenía la conformidad del
respectivo Ministerio, sirvió de base para la actual Academia Superior de Estudios Policiales,
cuyo Consejo pasa a integrar.
Pero el magisterio del Comisario General FENTANES no se limitaba al restricto ámbito
del aula. En las comisiones que integraba, en sus asesoramientos, en sus conferencias e
incluso en su conversación amigable volcaba sus opiniones grávidas de enseñanzas. Basta
leer, a guisa de ejemplo, las exposiciones de motivos por él redactadas del Estatuto
Orgánico de la Policía Federal, de 1943, o del proyecto de Ley Orgánica de 1969, para
percatarnos que estamos en presencia de textos de hondos contenidos conceptuales.
Pudo haber ejercido la abogacía con el brillo y eficacia que ponía en cada una de sus
actividades. Pero la docencia ilusionó su vida y a ella se dio por entero. Quienes profesamos
con él en la Escuela Superior de Policía nunca lo vimos como un colega, lo que nos hubiera
parecido una irreverencia, sino como un maestro. Nuestras pretensiones, como la de tantos
otros policías, era que no se considerara como un discípulo.
Sé que en nuestras aulas la profundidad de su pensamiento gozará del privilegio de la
perduración. ¡Cuántas de sus ideas, sin que tal vez se percate quien las exprese, se
transmitirán a los alumnos, se incorporarán a las mentes de las futuras generaciones!
El año pasado, en un día destemplado del mes de julio llegó enfermo a la Escuela
Superior a dictar sus clases; de allí lo condujeron al Hospital Policial donde ya, en serio
estado, quedó internado. Pretendió en momentos de reacción corregir las pruebas que días
antes había tomado a los alumnos. Los pensamientos de su mente brillante y despierta
hasta el final, fueron, dedicados a su Curso de Subcomisarios. Esa fue la última lección de
quién era catedrático en su integridad, Días después, sus alumnos, acongojados, colocaban
en bronce estas palabras “Al insigne maestro, su último curso”.-

EL DOCTINARIO

Por lo expuesto no sorprende que la doctrina de la Policía Federal Argentina de estos

últimos 40 años lleve su sello; los funcionarios que actuaron y actúan en la Institución
siguieron tal camino como el único valedero para arribar a un destino peraltado. ¿quién
podría agregar nuevos argumentos a su teoría sobre la policía judicial, la penal económica,
el delito interjurisdiccional, la policía municipal, la jurisdicción policial federal y tantas otras
materias?
Sin hesitación podemos afirmar que ningún aspecto institucional le fu ajeno.
Como Oficial Principal integra en 1934 una comisión para la formación de una Caja de
Ayuda Financiera para el otorgamiento de retiros al personal policial, cuando aún faltaban
más de 10 años para que este beneficio previsional apareciera en nuestra legislación.
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En 1939 redacta la “Exposición de Motivos” para el proyecto de la Ley Orgánica de la

Policía de la Capital. Se prueba allí la decantación de sus conocimientos, pese a su
juventud. Es el primer proyecto sistematizado de legislación interna policial. Sus principios
dogmáticos sobre la unidad funcional, institucional y jurisdiccional, que vemos desarrollar en
el Compendio y encuentran cabida en esas páginas. Las doctrinas sobre las
contravenciones, el orden público, la policía municipal y la judicial, podrían ser suscritas hoy,
pues se mantienen frescas y vigentes, prueba de la congruencia de sus pensamiento a
través de las épocas.
El trabajo más importante elaborado en nuestro país en materia de delito
interjurisdiccional y derecho policial federal, lo constituye la “Exposición de Motivos” y las
notas de lo que fue luego el Estatuto de la Policía Federal (decreto ley 17.550/43), por el que
nuestra Institución extiende dentro de la jurisdicción del Gobierno de la Nación, su accionar
al territorio de las provincias, indudablemente el paso más trascendente en la evolución
policial desde 1821.
En 1961 se le encargó, junto con otros funcionarios, el proyecto de una Policía en lo
Penal Económico. Basta leer la Exposición introductoria para percatarnos que estamos en
presencia de un trabajo trascendente. No dudamos que en días cercanos se creará la
respectiva Superintendencia en la Policía Federal Argentina y aquel trabajo poco tendrá que
ser rectificado pese al tiempo trascurrido.
En 1963, 1967 y 1969, se proyectan en la Institución sendas leyes orgánicas,
indudablemente, las mejores que se confeccionaron hasta el presente. Intervinieron en su
redacción funcionarios policiales de bien ganado prestigio. Las “Exposiciones de Motivos” y
los textos anotados, se deben a la pluma del Comisario General FENTANES. Tenemos la
esperanza que un día se publiquen, pues constituyen la más acabada doctrina sobre las
funciones en la áreas metropolitana y federal, seguridad del Estado, policía judicial,
coordinación interna e internacional, etcétera.
Ante el proyecto de crear una Policía Judicial y el anuncio de una autoridad nacional al
respecto, reacciona; dicta conferencias sobre lo que denomina hipostática criatura acunada
por las tesis judicialistas. Demuestra los equívocos en que se incurre al confundir aspectos
funcionales con los institucionales. Y para que no haya duda sobre su opinión, publica su
“Policía Judicial. Teoría y Realidad”, donde con argumentos definitorios destruye las
pretensiones de crear un organismo de tal naturaleza.
Sabido es que la Municipalidad de la Capital Federal cíclicamente y en contra de
principios doctrinarios elementales, pretende arrogarse la dirección del tráfico público.
También en esta materia el Comisario General FENTANES laboró durante años hasta crear
una doctrina que es la que hoy sostiene la Policía Federal Argentina. Ya en lejanos días, en
artículos publicados en la revista de “Policía y Criminalística de Buenos Aires” hizo una serie
de aportes, entonces inéditos en nuestro medio; más tarde integró la Comisión Redactora de
la ley número 16.579, y cuando la Comuna hace poco tiempo atrás volvió a insistir sobre el
tema, por encargo de la Jefatura preparó sus conocidos trabajos sobre “Cuestiones de
competencia”, que hoy releemos con admiración. NO creemos que hasta el presente
puedan buscarse otros argumentos para la defensa de nuestra función.
Dejó escritas páginas memorables sobre lo que denominó “federalismo policial”
refiriéndose al concepto de territorialidad que han abrazado otras policías nacionales, en
perjuicio de la jurisdicción de la Policía Federal.
Y así podríamos seguir mencionando otros puntos de su adoctrinamiento, lo que no
hacemos por razones de brevedad. Siempre sus argumentos fueron densos, apoyados en
antecedentes institucionales. Partió del principio de que el tiempo de la Policía Federal
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Argentina es un tiempo existencial, donde en su presente conviven un pasado que se

demora y un futuro que se adelanta. Por eso creyó tanto en las enseñanzas de los antiguos
funcionarios y, al tiempo, depositó todos sus afanes en los jóvenes que conservarían y
harían realidad esa doctrina.
En la obra que prolongamos veremos el nacimiento de la Policía en los albores de la
civilización, para luego adentrarnos en los problemas de dogmática general, especial e
interna, con la mención de una abundante bibliografía dentro de las limitaciones de un
compendio.
No dudamos que quienes sientan vocación por el estudio hallarán en el libro un venero
de sugerencias para adentrase en los arduos problemas de la Ciencia de la Policía.
Recordemos que toda la vida del autor estuvo dedicada a la juventud destinataria de estas
lecciones. Fue, sin pregonarlo, un preparador de futuro. Ambicionando a una Policía Federal
que debe ser, sin dejar de ver la real, lo que es. Nos dejó por herencia la henchida aljaba de
su doctrina para lograrlo.
Como fue el Comisario General FENTANES hombre que apoyó el esplendor de su vida
en carácter, pasiones e ilusiones, sus juicios –lo vemos en este Compendio- son rotundos
cuando no, verdades en punto. Ellos seguirán llenando el ámbito de las aulas y la vida
cultural de la Policía Federal Argentina.

Agosto de 1978.
ALBERTO J. GONZÁLEZ
Comisario General (R.)
Ex. Subjefe de la Policía Federal Argentina

TÍTULO ÚNICO

CAPÍTULO I

1. Ciencia de la Policía. Principios generales

La Ciencia de la Policía tiene por objeto el estudio sistemático y metódico de la policía

como institución y como estructura.
En término programáticos se propone el conocimiento de la esencia institucional y
estructural de la policía, su origen, evolución, componentes funcionales y orgánicos,
relaciones y fines.
La policía es un objeto que existe en el mundo de la cultura. Cultura es todo lo creado o
cultivado por el hombre según fines valorados (Rickert). La disciplina destinada a estudiar la
policía es, por ende, una ciencia de la cultura. Por tanto, es una ciencia de hechos y normas
de cultura, histórica, finalista y valorativa. Es una ciencia unitaria, en el sentido de que su
objetivo universal, la policía, es enfocado en una totalidad. De tal modo concurren a
integrarla contribuciones de disciplinas jurídicas, políticas, históricas, psicológicas sociales,
filosóficas, sociológicas, en todo cuanto sea necesario para investigar y exponer los distintos
componentes y elementos estructurales de un objeto tan complejo.
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El contenido de nuestra ciencia comprende los desarrollos de teoría general (principios,

leyes y doctrinas) y los análisis culturales, histórico, normativos, finalistas y valorativos, con
las aplicaciones técnicas y programáticas, que deban dedicarse al estudio de su objeto,
enfocando desde los dos puntos de vista: el institucional y el estructural.

2. Dogmática general. Objeto y contenido

La “Dogmática de la Policía” estudia la policía como institución. En cuanto ese estudio se

refiere a sus caracteres universales, se trata de la dogmática general. La generalización
responde esencialmente a los criterios científicos que presidieron la elaboración de la
disciplina, pues no hay ciencia, propiamente dicha, sino de lo general, construida sobre un
objeto universal.
En cuanto al estudio, se particulariza en una institución policial determinada, se trata de la
dogmática especial. Sólo expondremos la dogmática especial de la Policía Federal
Argentina.

3. La teoría institucional

La teoría de la Institución reconoce su germen en los estudios del ilustre jurista,

constitucionalista y sociólogo francés Mauricio Hauriou. En ciencia política la escuela
institucionalista reconoce como uno de sus eminentes representantes al profesor francés
Marcel Prélot. También en Sociología hay escuelas de esta tendencia, aunque basadas en
variados conceptos del término “Institución”.
La Institución nace cuando el poder ejercido por un órgano es aceptado por consenso
consuetudinario. Ese órgano ejerce el poder para cumplir una función pública, que aparece
en la cultura de la sociedad respondiente a una idea, en nuestro caso la idea de policía.
En sus orígenes primitivos la función fue cumplida por un órgano personalizado, investido
del poder público, dentro de un complejo funcional indiferenciado: el sincretismo funcional
con el tiempo se caracterizaron distintas funciones, que se institucionalizaron por consenso,
y se atribuyeron a órganos personalizados. En algunas de esas funciones se formó un
“cuerpo” un “órgano corporativo”, titular del poder ejercido en nombre de la institución. Nace
asi, la Institución-cuerpo aceptada por el consenso consuetudinario. Este es el caso de la
policía.

4. Los componentes de la Institución: El componente funcional. La idea de policía. La

función de policía

La Institución tiene los siguientes componentes: a) componente funcional, b) componente

histórico-culural, c) componente político, d) componente jurídico, e) componente corporativo.
El componente histórico-cultural no requiere una exposición separada, pues integra el
estudio de todos los demás componentes.
El componente funcional aparece en primer término, pues el origen de la Institución
radica en el ejercicio del poder por un órgano, instituido para cumplir una función, que, como
sabemos, responde a una idea. Las instituciones no son otra cosa que ideas objetivadas
(Burdeau).
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La idea de policía es una consecuencia de los factores naturales y primarios de la

organización social. Por eso sus orígenes pueden rastrearse ya en las comunidades
clánicas prehistóricas y, desde luego, en los primeros regímenes del Estado. A pesar de que
los regímenes clánicos y estatales se establecieron a lo largo de la historia, según procesos
discrónicos, o sea, sin paralelismo temporal entre ellos, las objetivaciones de esos
regímenes presentan una notoria concordancia de caracteres fundamentales. Este
fenómeno revela la existencia de factores constantes, que son tales porque se trata de
factores naturales de la organización social y política. Esos factores provienen de la
naturaleza del hombre y de la naturaleza de las cosas.
Según los principios del análisis histórico (Tratado, I,30) las leyes históricas presuponen
la unidad esencial de la naturaleza humana. Así como en la “naturaleza del hombre”
descansa, en parte, la idea de Derecho (Tratado, I, 36) también en esa naturaleza tiene
fundamento toda otra idea social y política, y, por ende, la idea de policía. La naturaleza del
hombre obra como determinación espiritual de la idea.
Pero como el hombre es un ser social, hay formas naturales de convivencia cuyo sentido
objetivo se desprende de la estructura misma de las relaciones de la vida, o sea, de lo
expresado por la célebre fórmula “naturaleza de las cosas” (Tratado, I, 36 y 38). La
naturaleza de las cosas obra, de tal modo, como determinación material de la idea.
La naturaleza de las cosas comprende materias vinculadas a factores variables, propios
de cada grupo, área o época de cultura. Pero del conjunto diversificado de esos factores
variables se destaca, a lo largo de la historia, un substracto de factores que se caracterizan
por su homogeneidad, persistencia y universalidad. Se advierten desde los orígenes de la
sociedad y del Estado; se prolongan en su perdurable secuela de siglos y aparecen en todos
los tipos normales de organización social y política. Son los “factores naturales”, cuya
constancia sólo se explica por su fundamentación en los componentes necesarios, básicos,
de la naturaleza humana, de la vida y de la convivencia social. Los bienes de cultura, o sea,
las objetivaciones culturales originadas en los factores naturales, responden a dos ideas
concordantes: la idea de fin social, cuya meta es el bien común, y la idea de Derecho, cuya
meta es la justicia.
Las ideas generan fines, que orientan las objetivaciones de cultura. Entre los fines
provenientes de aquellas ideas supremas hay tres que expresan una “naturalidad” esencial:
seguridad, orden y justicia. Responden a factores naturales y constantes por excelencia.
Son tan notorias que podrían determinarse por deducción lógica-abstracta, a partir de unos
pocos principios, pero la mejor comprobación de su naturaleza la proporciona el análisis
cultural histórico.
La complejidad que adquirieron en los tiempos modernos aquellos conceptos de
seguridad, orden y justica dificultan la captación de la idea de policía tal como se fue
formando en sus antiguos orígenes. Hay, sin embargo, un método viable para remontarse a
los orígenes de la idea. Consiste en extraer, del variado contenido de los conceptos
modernos, aquella esencia que ha hecho que en todas las objetivaciones de los fines de
seguridad, orden y justicia, haya habido siempre un sector específicamente policial.
Acertando con esa esencia acertaremos con el primitivo concepto de la idea de policía.
Esa esencia es la “primariedad” de lo policial. Lo policial es primario, fundamental.
Responde a factores que, en el conjunto de los factores naturales y constantes, adquieren el
rigor de factores primarios.
Hay, pues, una seguridad primaria, una seguridad de policía. Es la seguridad del hombre
mismo, la protección contra los ataques a su vida, su integridad corporal y otros dominios
inherentes al individuo que la civilización fue incorporando al patrimonio de la personalidad
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humana (por ejemplo, la propiedad). Comprende, asimismo, la protección contra los ataques
al grupo social mismo, y luego, a la estructura política del Estado. Involucra, por unidad de
fines, la protección contra peligros inmediatos, o sea, la incolumidad individual y pública.
Esta seguridad de policía no es una mera seguridad de hecho, una especie de defensa
propia ejercida por un órgano colectivo. Es una seguridad “normada”, que se desenvuelve
en el ámbito de un ordenamiento jurídico una “seguridad por medio del Derecho”, como dice
Radbruch. Tampoco es una “defensa ilitar”, la cual, desde sus orígenes, ha respondido a
otro orden de ideas, ha tenido otros fines y se ha ejercido por otros medios.
La seguridad responde a la idea de que en la vida reine un orden, cierto y de seguro
cumplimiento. El orden puede ser objetivo de varias determinaciones, pues se trata de un fin
valorado de amplísimo contenido social y político. Pero en la base de todas esas
determinaciones subyace un orden primario, un orden de policía, al que suele
concepturalizarse modernamente como “orden público”, aunque en forma bastante
multívoca. Para los propósitos de esta indagación elemental basta con señalar que en el
orden de policía hay una idea de protección de tutela de la autoridad contra alteraciones
violentas del orden social, jurídico y político. Con lo cual ese orden viene a vincularse
indisolublemente con el fin de seguridad en la esfera que a la policía corresponde.
La misma idea de protección y garantía contra ataque o agresiones violentas motiva que
haya una esfera policial en los dominios del fin justicia. Puede hablarse de una participación
insoslayable de la policía en las objetivaciones de ese fin, participación que, por las mismas
motivaciones de protección y tutela contra los ataques, tiene especifico campo en la
prevención y represión del crimen.
La idea de policía, pues, en su sustento más elemental, se refiere a la protección, tutela y
garantía pública, ejercidas en una esfera de factores naturales primarios de la vida
individual, social y política, y orientadas por el fin de seguridad en vinculación con los fines
“Orden” y “Justicia”.
Si quisiéramos expresar la idea en términos populares, diríamos: Para vivir hay que tener
seguridad, en una comunidad de orden y justicia. Lo que en síntesis significa: para vivir hay
que tener policía.

La Función de Policía

a) Era del sincretismo funcional

La función de policía tuvo origen en el primer grupo social prehistórico, que fue una
comunidad familiar, social, mística y defensiva. Los sociólogos designan a esa comunidad
con el nombre genérico de clan, que corresponde, en líneas generales, al genos, griego, y a
la gens, latina.
La comunidad prehistórica se regía por un conjunto de preceptos no escritos, de origen
místico, transmitidos de generación en generación, al que se lo ha denominado código de la
Themis (Themis: diosa griega que personificaba la justicia familiar y clánica). La institución
gubernamental de la comunidad clásica se basaba en un régimen unipersonal. Gobierno,
sacerdocio y justicia se hallaban confiados a un jefe vitalicio, personaje místico, sagrado,
representacion viviente de los antepasados. Cada cultura dio denominacion propia a ese
jefe clánico.
Por ejemplo: los gregos “basileys”, los latinos “princeps” (el primero) y luego, “rex”. Los
viejos autores usaban el término “patriarca”, y los sociólogos modernos prefieren el de “jefe
de paz”.
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En consecuencia, el gobierno del grupo social prehistórico era un sincretismo: una sola
función, ejercida por un solo órgano. La función era la paz. El órgano supremo, el jefe de la
paz encargado de aplicar el código de la Themis. Lo asesoraba un consejo de ancianos,
órgano que aparece en todas las comunidades prehistóricas, y que seguramente
representaba las familias constituyentes del clan y estaba integrado por sus respectivos
patriarcas. Configuraba, pues, por sus caracteres y fines, una función de gobierno interior.
La función de paz no era una función de guerra exterior, para la cual se elegía
temporariamente un “jefe de guerra”. La función de guerra estuvo siempre separada de la
paz interior. En las luchas contra los clanes no había una autoridad superior que pudiera
aplicar la justicia de la Themis. Por eso se idearon los procedimientos de la justicia de la
Diké. (Diké: diosa griega que personificaba la justicia interclánica). La Diké surgió de reglas
consuetudinarias, afirmadas luego como preceptos sagrados, que tendían a resolver los
conflictos mediante la intervención de un tribunal arbitral formado por los jefes de los clanes.
Su institución característica fue la “composición” (reparaciones pecuniarias, matrimonios y
otras satisfacciones), sellada con un pacto de amistad y un ágape ritual.
En aquella función sincrética de gobierno, seguridad y justicia, estaba necesariamente
involucrada la función de policía, de acuerdo con los principios que emergían de los factores
naturales y primarios de la organización social, expuestos anteriormente. Dada la índole
preponderantemente criminal del código de la Themis, lógico es suponer que la más
importante función de policía ejercida en la comunidad clánica fuese la de policía criminal
(denominada también, en nuestro tiempo, de policía judicial). Todo hecho criminal requiere
ser investigado. Hay que descubrir al autor, detenerlo y reunir las pruebas para someter a
juicio. Por más elemental que sea un grupo socialmente organizado, la función policial
específica de investigación se impone por la naturaleza de las cosas. También habría en la
comunidad clánica cierta función policial de seguridad, porque donde hay hombres en
sociedad no toda la inconducta es criminal. Dada la disciplina clánica es de suponer que los
crímenes fuesen excepcionales, y que lo más común de la actividad represiva estuviese
motivada por desórdenes, desarreglos de conducta, negligencias, pereza en el cumplimiento
de los deberes impuestos por el bien común, como la custodia de los rebaños y otras faltas.
Toda esa función estaba en manos del jefe del clan, gobernador del grupo, sacerdote y
juez, asesorado con el consejo de ancianos. Por ende, él mismo haría de investigador
criminal y dispondría las demás medidas de policía. Lo policial, inserto en la función
sincrética de paz, estaba consubstanciado con la institución de autoridad, como prerrogativa
ejecutiva, con la inherente atribución de disponer la fuerza. Esta asociación originaria de
autoridad ejecutiva y policía se ha mantenido desde esos remotos orígenes, en forma tal
que asume los caracteres de una ley histórica. Esa notable preexistencia del principio
comprueba que está afirmado en los factores constantes, primarios, de la organización
social.

b) Era del Estado-ciudad

El sincretismo funcional característico de la era clánica comenzó a evolucionar cuando

los clanes, que eran nómadas, se asentaron en un territorio. Este fenómeno, denominado
sedentarismo, tuvo significación trascendental para la evolución de la humanidad. Se
iniciaron con el la agricultura y la ganadería. Para Hauriou, con la humanidad sedentaria
comienza la civilización la historia, como así también la mayor parte de las instituciones,
entre ellas el régimen del Estado.
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Los clanes asentados en un territorio formaron la comunidad de aldea (la komé, griega; el
pagus, latino). Su creciente prosperidad excitó la codicia de los nómadas que persistían en
ese estado, y de los piratas. Para defenderse constituyeron una unión, y en la mayor parte
de los casos erigieron un recinto fortificado en el lugar estratégico (por ejemplo, en lo alto de
una colina: la acrópolis griega). Edificaron templos y casas, y con el tiempo se fue formando
la ciudad (el asty, griego; la urbs, latina). Nació la unión religiosa y política (la polis, girega, la
civitas, latina) que vinculaba los clanes establecidos en la ciudad y sus alrededores y los que
permanecieron en las aldeas. En las grandes concentraciones la unión no se formó con los
clanes directamente sino con sus organizaciones más amplias: las fratrías y las tribus. Este
proceso de concentración urbano-territorial, denominado sinecismo, estaba ya desarrollado
o en curso de desarrollo según las áreas, cuando comenzó la era histórica, hacia el año
4000 antes de Cristo.
Los autores han dado en denominar “Ciudad-Estado” a ese tipo de unión urbano-
territorial, y de esa denominación han derivado interpretaciones poco satisfactorias sobre su
naturaleza política. Todo proviene de una confusión de conceptos entre la ciudad como
aglomeración urbana y la ciudad como sociedad política, o sea, el Estado. Una cosa era el
régimen político de la polis o la civitas, y otra la administración edilicia del núcleo urbano
(asty o urbs). No hay que confundir ambos regímenes si se quiere partir de ideas claras
acerca de los comienzos del Estado. El municipalismo, en todos los tiempos, ha explotado el
equívoco para pretender fundar en los antecedentes históricos, mal interpretados, un poder
comunal de naturaleza política.
El sinecismo impuso a las comunidades clánicas adaptaciones y transformaciones
profundas en la vida social y en el régimen normativo y de gobierno. Comienza el proceso
de formación del Estado, si por él se entiende la primera forma de estructura política
superclánica, con sus elementos esenciales: población, territorio, poder de derecho,
gobierno.
El sinecismo fue un fenómeno universal en los tiempos antiguos, pero los procesos
correspondientes al mismo en cada una de las culturas se verificaron discronicamente.
(Discronía: falta de paralelismo temporal entre los procesos). (Tratado, tomo I, Nº 48, pag.
157). Para la cultura helénica el sinecismo se produjo en el siglo XI y en el año 750 antes de
Cristo, y para la cultura itálica en la misma época, o un poco más tarde. Pero los principales
pueblos del Oriente y del medio Oriente ya habían desarrollado ese proceso desde varios
siglos antes. El proceso oriental se consolidó tempranamente en reinos e imperios, con
centralización del poder bajo el régimen del absolutismo, y perduró así sin cambios
esenciales. Como la policía, tal como se presenta en nuestro tiempo, es una creación de la
cultura occidental, debemos prescindir de los antecedentes orientales (Egipto, Israel,
Babilonia, Persia, India, China, el Islam, Japón). En ellos sólo hallaríamos analogías de
forma y coincidencias de técnicas, interesantes para un estudio de historia policial, pero
poco aprovechables para nuestro análisis. Los procesos que nos interesan directamente,
por corresponder a las fuerzas principales de la cultura occidental, son los de Grecia y
Roma.
En los primeros tiempos de la fundación de la ciudad no hallamos hechos significativos
para la evolución de la función de policía. La razón es simple: los clanes (genos, griegos;
gens, latinas) y sus organizaciones más amplias: fratrías y tribus, conservaron sus poderes
para el gobierno interior y la disciplina de los integrantes de su propio grupo, poderes que,
como sabemos, estaban fundados en el código de Themis. Los conflictos entre los
miembros de los distintos clanes se dirimían por los procedimientos de la Diké. El régimen,
de tal modo, comenzó funcionando como una especie de confederación. Al frente de la
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defensiva y del santuario común se colocó un jefe confederal (“rey de reyes”, griego; rex,
latino) que oficiaba de sacerdote y de caudillo militar (se unificó la jefatura de paz y la
jefatura de guerra, principio político-militar que fue prácticamente universal). La función de
policía continuaba inserta en el sincretismo funcional propio del gobierno interior de cada
grupo.
Es una ley histórica, en materia política, que una confederación evolucione hacia la
unidad, a medida de que el espíritu de unión se vaya imponiendo sobre las fuerzas que
resisten a la integración. Con mayor razón debió producirse esa evolución en el Estado-
ciudad, ya que no se trataba de una mera asociación confederal sino de un nuevo tipo de
estructura social y política, que debía conducir fatalmente a la constitución de un derecho de
la ciudad, con los órganos para establecerlo y aplicarlo, y de una autoridad para el gobierno
ejecutivo de la nueva sociedad política.
La evolución de las instituciones de Grecia y Roma, en esos siglos decisivos para la
constitución del Estado, conforma un panorama histórico grandioso, que no podemos
exponer detalladamente en este curso. Del cuadro histórico, de esa era, que culminó con la
constitución de la democracia en Atenas y la república en Roma, extraemos solamente, en
breve síntesis principios y realizaciones vinculadas con la función de policía, algunos de los
cuales perduraron en las eras posteriores, y aún se manifiestan en nuestros tiempos.
De esa época proviene el término policía, que deriva del griego politeía. Los autores
griegos, como Platón y Aristóteles, aplicaban ese término con un contenido muy amplio: la
constitución política, la forma de gobierno, el gobierno mismo y la administración del Estado.
Ese contenido concordaba con la idea expresada por la radical del término: polis, que, como
sabemos, significaba la comunidad política y religiosa. Los romanos formaron la palabra
politia (y se pronuncia “policía”) pero sólo la usaban para traducir la expresión griega, y
cuando aludían a su propio régimen político preferían la palabra “res-pública” (la cosa
pública).
La “policía”, entendida como función general del Estado, venía a representar, de cierto
modo, la función de paz, característica del sincretismo funcional del régimen de los clanes.
Pero en la época en que estamos tratando entró en un proceso de diferenciación. Se fueron
caracterizando funciones distintas, que se asignaron progresivamente a órganos públicos.
Seguir esta evolución es cometido de la ciencia política y de la historia del Derecho. Sólo
nos interesa analizar, brevemente, en qué forma se fue diseñando la fisonomía de la función
de la policía propiamente dicha.
De aquella función general debemos desglosar, en primer término, la función de
legislación. La legislación fundamental (constitucional, civil, criminal) terminó por ser
atribución de las asambleas del pueblo (ecclesia, griega: comitia, romanos) mediante la
aprobación dada a las proposiciones de los magistrados con poder para convocar al pueblo.
Otra función que se caracterizó fue la judicial. En Grecia, en la era del régimen
democrático, juzgaba un gran jurado popular (la Heliea), excepto en los casos de homicidio
y otros delitos graves, que era de competencia de tribunales especiales, regidos por un
procedimiento ritual, resabio del código de la Themis. En Roma, por un principio de unidad
y plenitud, los magistrados con imperium (Consules y pretores, principalmente) ejercían el
mando ejecutivo, judicial y militar, pero la función judicial fue competencia ordinaria de los
pretores. En la investigación de los crímenes intervenían los cuestores, los antiguos de los
cuales fueron los “cuestores de los homicidios”.
Separando las instituciones legislativas y judiciales, especialmente el “magisterio penal”
del Estado (como diría Carrara) quedaba una amplia esfera remanente que podríamos
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caracterizar como policía – función general del Estado y de la urbe. En esa esfera, muy
heterogénea y de límites poco definidos, pueden señalarse, sin embargo, algunos principios.
En primer lugar, la atribución al magistrado de dictar normas obligatorias en la materia de
su competencia, que sin ser leyes formales tenían “vigor de ley”. O sea, lo que en la
terminología moderna denominaríamos el ejercicio del “poder de Policía” por vía
reglamentaria. En Atenas suponemos que ese poder fue ejercido en primer término por el
Consejo (la Bulé) mediante un “decreto” (psephisma), pues esa corporación “tenía
atribuciones de policía y de justicia, en virtud de la delegación general que le daba el pueblo
soberano y que le confería una magistratura suprema” (Glotz). Ese ejercicio reglamentario
del poder de policía correspondía también a los altos magistrados de orden gubernamental y
político (los archai) que en virtud de la delegación de soberanía que se les confería, dentro
de los límites de sus atribuciones, tenían, entre otros poderes, el derecho esencial de
ordenar y tomar medidas obligatorias (epitáxai) lo que implicaba el de aplicar penas de
policía (multa y flagelación para los exclavos). En Roma, todo magistrado tenía, en principio,
el jus edicendi, o sea, la potestad de emitir el edictum, precepto obligatorio en materia de su
competencia.
En segundo lugar, comenzó a diferenciarse lo que con el tiempo sería la función de
“policía de seguridad” (orden público, seguridad pública, seguridad de Estado, prevención y
represión del delito) que es una función de gobierno. Y paralelamente, la función de “policía
administrativa”, o del bienestar general (en la que está comprendida la “policía Edilicia”) que
es una función de administración general o urbana. Los autores suelen confundir ambas
ramas, llevados a ello por la comprensión multívoca del término “policía”, como por no tener
en consideración la doble estructura del Estado-ciudad, a que ya nos hemos referido. Pero
la diferenciación surge tanto de la naturaleza y materia de los textos como de la investidura
y competencia de los funcionarios. En Atenas, la policía de seguridad era función de los
arcontes, los máximos magistrados, mientras que la policía edilicia y de las costumbres
correspondía a los astynomos, bajo la dirección de uno de los arcontes. En Roma, la policía
de seguridad la ejercían los cónsules (sobre todo en materias de orden público y seguridad
de Estado) y los pretores (especialmente en la represión del delito). La policía edilicia era
atribución de los ediles curules, magistrados menores encargados de vigilar las
construcciones, el abastecimiento, los mercados, las pesas y medidas, y otras materias
afines.
Aunque en esta era del Estado-ciudad tuvieron inicio algunos principios interesantes,
como acabamos de ver, ellos se refieren más bien a la institución –función, ejercida por
órganos personalizados, no a la institución cuerpo. Los magistrados con poderes de policía
eran, como todos los demás, elegidos para desempeñar su cargo durante un periodo muy
breve, que en Roma era de un año. Sus auxiliares, que les prestaban la fuerza, como los
vigiles y los lictores en Roma, y los arqueros en Atenas, quizás eran servidores con alguna
permanencia, pero no se formó nada semejante a un cuerpo institucional. De todos modos,
hay que tener en cuenta el contexto histórico. La ciudad de Atenas, en la época de su
apogeo cultural, en el siglo de Pericles (499-429 a. de C.) llegó a tener unos 40.000
ciudadanos, a los que habría que sumar una cantidad no censada de extranjeros residentes
(metecos) y de esclavos, que quizá duplicaban esa cifra. Roma era mucho más populosa,
pero sólo en la era imperial llegó a adquirir las proporciones de una gran metrópoli. En la
época republicana, el magistrado de policía se bastaba a sí mismo, con unos pocos
auxiliares, para vigilar y reprimir. Conviene advertir que la portación de cualesquier clase de
armas estaba rigurosamente prohibida en el recinto de la urbe, incluso para los militares.
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c) La era de la Roma imperial

Los comienzos del principado (desde el siglo I de nuestra era) hallaron a la metrópoli
latina convertida en una gran urbe. Conformaba, pues, un contexto muy semejante al de
nuestras grandes ciudades contemporáneas, y sus problemas de orden y seguridad serían,
sin duda, análogos. El régimen aplicado por los romanos para el cumplimiento de la función
de policía, en esa época, significa la culminación de siglos de evolución y de experiencias, e
interesa, no sólo desde el punto de vista histórico–cultural sino, principalmente, por los
principios que de ese régimen emergen. Se trata, en esencia, del primer “sistema de policía
general metropolitana” que conoció el mundo occidental.
El gobierno de Julio César halló a Roma en anarquía, desorden, criminalidad y abandono
edilicio. El gran estadista proveyó algunas medidas en materia de justicia criminal, leyes
contra la violencia y, especialmente, policía edilicia. Pero fue el principado de Augusto el que
señaló el comienzo de las grandes reformas.
Al frente de la policía de la metrópoli se colocó un prefecto de la ciudad (praefectus
urbis). Su jurisdicción se extendió hasta 100 millas alrededor de Roma (140 kilómetros),
sentando un precedente técnico que aún en nuestros tiempos no se ha respetado, salvo en
París. El recinto urbano se distribuyó en catorce barrios, en cada uno de los cuales la
función de policía quedó a cargo de un curator urbis (cuardor de la ciudad), que podría
considerarse como antepasado de los modernos comisarios de policía. Tenían de auxiliares
a los denuntiadores, que venían a ser como agentes de investigaciones, y recorrían su zona
acompañados por dos lictores, que acreditaban la autoridad del funcionario y le prestaban la
fuerza para detener inculpados. El prefecto de Roma comandaba tres cohortes urbanas
(cohortes urbanae), de unos seiscientos hombres cada una que por su nombre serían
cuerpos policiales organizados según el sistema militarizado. Existían policías stationari, en
destacamentos o puestos fijos.
Subordianado al prefecto de la ciudad, que era jefe superior de Roma, había un prefecto
de los vigilantes (praefectus vigilum), a cargo del servicio de seguridad contra los incendios,
el permanente peligro de la gran ciudad. Tenía a su mando directo siete cohortes de vigiles,
que además de su misión como bomberos desempeñaban un servicio de vigilancia policial
nocturna.
La organización policial de Roma quedaba completada con los vicomagistri, remotos
antecesores de nuestros alcaldes de barrio, que eran personajes caracterizados de la zona,
dependientes del respectivo “curator”, con facultades para hacer observar la ley a los
vecinos de su radio, y auxiliar a la policía.
Debe señalarse que el príncipe (luego emperador), en virtud de los poderes que había
asumido, pudo tener tropas armadas dentro de Roma, lo cual, en la época republicana, no
era lícito. Así, se estableció en la ciudad la guardia personal a que tenía derecho todo
comandante en campaña (la “chorte pretoria”). Pero se convirtió en un cuerpo militar
poderoso, de nueve cohortes, denominado Prefectura del Pretorio (Praefectrua Pretoril),
colocada al principio bajo el mando conjunto de dos caballeros, que más tarde se unificó
bajo un solo prefecto. Este cuerpo no desempeñaba en Roma funciones policiales.
En el resto del Imperio latino, cada municipio y cada colonia tenían un régimen de
administración local, basada en la ley municipal de Julio César. Eran “Romas en miniatura”,
con una copia de las magistraturas metropolitanas. Había, pues, en muchas de esas
ciudades municipales o coloniales, el correspondiente prefecto urbano, con su policía. Pero
15

no hay que pensar, como lo hacen algunos municipalistas, que los municipios gozaban de
autonomía. Lo que hubo fue descentralización, pero no autonomía.
En la campaña, fuera de la acción de los magistrados de las ciudades, proliferaban los
malhechores, que eran generalmente soldados bárbaros desertores o esclavos fugitivos. La
única fuerza disponible para reprimirlos era la militar, y por consecuencia la milicia se hizo
cargo de imponer el orden y afirmar la seguridad en esas dilatadas regiones, especialmente
a lo largo de las notables carreteras (las “vise”), que comunicaban todas las regiones del
Imperio. En muchos casos se establecieron destacamentos en los lugares más importantes.
Fue el germen del servicio de policía rural, desempeñado, en tiempos modernos, por
cuerpos de gendarmería. También los emperadores confiaron a los militares más adictos
una especie de policía secreta (“agentes in rebus”), para vigilar a los sospechados de
deslealtad.
Por lo demás, en la era imperial se mantuvieron y desarrollaron los caracteres
funcionales que ya hemos advertido en la era del Estado-ciudad, aunque debe señalarse la
concentración ejecutivo-judicial en manos del prefecto de la ciudad, que se erigió en el
magistrado más importante de la metrópoli, después del emperador. Sólo en la época del
auge del militarismo cedió esa primacía al prefecto del Pretorio.

d) La era medieval y moderna

La desintegración del Imperio Romano de Occidente arrastró en su caída al régimen

policial. La policía, ligada al Estado por un componente político esencial, nunca estuvo ajena
a las vicisitudes que este último ha sufrido a lo largo de la historia. En el prolongado período
que abarca la Edad media y la Edad Moderna (del siglo V al siglo XVIII), la función de la
policía conoció las alternativas de tres regímenes: el feudal, el de las ciudades y el real.
El régimen feudal de policía significó, en cierto modo, un retorno al sincretismo funcional
de la comunidad clánica. El señor feudal tenía, entre otros, el “derecho de justicia”. Lo
ejercía sin limitaciones, salvo en aquellos casos en que correspondía el “juicio de los pares”.
Este juicio, presidido por el señor, tenía reminiscencias de la antigua “Diké” y eran sus
instituciones características la ordalia o juicio de Dios, el duelo judicial y la compensación. El
señor feudal casi no legislaba, pues regían las costumbres, y ejecutaba mediante sus
oficiales y soldados domésticos, que no ejercían una función pública sino desempeñaban un
servicio personal. La función de policía, en este régimen, presentaba los caracteres
elementales y primarios ya señalados para el sincretismo funcional. Pero es conveniente
destacar una diferencia en sus fundamentos. El derecho de policía del señor era una
manifestación del derecho patrimonial que le correpondía en su feudo. Tenía, por ende, un
carácter eminentemente territorial. No había concepto claro de soberanía estatal. Mejor
dicho, soberanía y patrimonio territorial eran una misma cosa. Este fundamento territorial de
la funcion de policía ha tenido entre nosotros un renacimiento insólito, como hemos de ver
en su momento. Pues el determinar la jurisdicción policial sobre la base de un principio
territorial, “exclusivo y excluyente” parcelando de tal manera la jurisdicción del Estado
nacional, no significaba otra cosa que una especie de “feudalismo policial”. Lo mismo puede
decirse acerca de la pretensión de fundar el poder de policía sobre el principio del dominio
de la vía pública, como alegan algunos municipalistas.
El régimen de policía de las ciudades surgió a medida que las mismas, a partir del siglo
XI, fueron concentrando población y poderío económico. Por concesión de los reyes o de los
señores se establecieron “fueros municipales”, que reconocieron a las ciudades una serie de
16

derechos y atribuciones de gobierno y administración local, aunque no llegaron a significar

una virtual autonomía política. De esta autonomía sólo gozaron las ciudades-repúblicas, que
eran Estados y no municipios. Surgió así, la “policía municipal”, o sea, la policía de
seguridad, dependiente del municipio o, que aún persiste, con crecientes limitaciones, en
algunos sistemas, principalmente en el anglo-norteamericano. La evolución histórica y el
estado actual de la policía municipal serán expuestos más adelante.
Para la mejor comprensión de este régimen de policía municipal es necesario tener en
cuenta dos caracteres. Primero, que el régimen se generalizó en la época de la formación
de las nacionalidades, cuando la monarquía luchaba contra el poder feudal, y buscó la
alianza de los burgueses de las ciudades. Les concedió, pues, la administración local
mediante “fueros o cartas”. Constituido el poder central nacional, las monarquías fueron
recuperando el ejercicio pleno de la soberanía, establecieron funcionarios reales en las
ciudades más importantes del reino, como los prebostes o lugartenientes de policía y justicia
del rey, crearon mariscalatos o hermandades de policía real, y la policía remanente a cargo
de los municipios quedó cada vez más limitada. La evolución de la policía municipal en esas
épocas demuestra que se trataba de un régimen anómalo, originado en circunstancias
históricas del momento, que una vez desaparecidas motivaron el retorno del poder policial a
su natural ubicación dentro del poder del Estado. En segundo lugar, que el régimen policial
de las ciudades del medioevo y de la edad moderna, no era aplicable a las capitales
nacionales, donde el régimen siempre fue de policía real.
El régimen de Policía Real condujo, progresivamente, la función de policía a su natural
conformación: la policía de Estado. Comenzó con la reconquista del poder real sobre los
obstáculos interpuestos por el feudalismo y, luego, por las comunas. Se crearon funcionarios
(como los “bailes” y “senescales”, en Francia, y los “corregidores”, en España), para ejercer
en los señoríos y las ciudades, los derechos de gobierno y administración que correspondía
a la monarquía, y, en primer término, la justicia real. Esos funcionarios contaban con su
propio servicio de investigación. En la campaña, asolada por el bandidaje, los reyes
impusieron de manera drástica la ley y la seguridad. Francisco 1º, de Francia, recurrió para
ello al “mariscalato”, la policía militar, que, excepcionalmente, fue investida del poder de
actuar en la esfera civil para la represión del delito. Los reyes católicos de España crearon
con las mismas finalidades la Santa Hermandad.
Pero fue en las capitales nacionales donde la evolución se verificó con mayor prontitud y
justeza. El modelo indiscutible de esa evolución lo constituye el régimen de la capital
francesa, París. Hugo Capeto, sucesor de los últimos carolingios, creó, en 1032, el cargo de
preboste (de “praepositus”, comisionado, encargado) de la justicia y policía del rey. Lo erigió
en juez, goberandor militar y jefe de la policía del viscordado de París, y le asignó un
servicio de “Patrulla Real”(Guet Royal”). El rey San Luis IX (1226-1270), gran organizador de
la policía de su reino, consolidó los poderes del preboste, aumentó la patrulla, y le dio la
prestigiosa divisa que todavía ostenta toda la policía francesa: “Vigilant ut quiescant” (vigila
para que estén tranquilos). El mismo rey San Luis fue el primero en usar el término
“comisario”, para designar al agente real a cuya fe se confía la función de policía. La
afirmación del poder real en materia de policía se fue acrecentando sin pausas hasta fines
del siglo XVIII.
La función de policía, en esa Edad Moderna, involucraba tanto la de policía de seguridad
como la administrativa o del bienestar general. Era una “función general” de límites poco
definidos en lo administrativo. Por otra parte, la característica general de la función, en esta
era, es la de hallarse personalizada. La función estaba atribuida a un magistrado. Se trataba
17

de una “institución órgano personalizado”. Pero comenzaron ya a formarse cuadros

permanentes de funcionarios policiales, germen de los futuros cuerpos.

e) La era contemporánea

La era contemporánea, en policía, comienza con el siglo XIX. Está señalada por el
establecimiento o la consolidación de las policías de Estado. Entre las primeras: la
Prefectura de Policía de París, 1800; la Policía de Buenos Aires, 1821; la Policía
Metropolitana inglesa (Scotland Yard), 1829. La policía va pasando gradualmente a la fase
de “institución–cuerpo”. Se fueron delineando los principios dogmáticos y técnicos de los
grandes sistemas: el frances, el inglés y el argentino. La función de policía entró en la etapa
de la elaboración de sus categorías y conceptos, luchando por afirmar sus propios principios
doctrinarios frente a las teorizaciones y los dualismos de la doctrina jurídica. El amplio
material de estudio que ofrece la policía contemporánea se comenzará a desarrollar desde
el próximo capítulo. Toda síntesis sería, aquí, inoperante.

5. El componente político. La policía como órgano del poder político

La institución policial es un órgano del poder público, un órgano del Estado. Ya hemos
visto, por el análisis histórico cultural de la función de policía, cómo, desde sus orígenes y a
lo largo de su dilatadísima evolución, fue un órgano del Estado el encargado de cumplir esa
función, ya dentro de una institución sincrética de gobierno, seguridad y justicia, ya con
atisbos de una autonomía funcional que en el transcurso de los siglos se fue definiendo
progresivamente, siempre manteniéndose la institución en la esfera del Estado. Las
desviaciones a este principio, como las señaladas en las épocas del feudalismo y del
comunalismo, fueron circunstanciales. Algunos resabios que aún en nuestra época se
observan, son puros anacronismos destinados a desaparecer inexorablemente, porque no
hay designios que puedan prevalecer contra una ley histórica.
Esta vinculación esencial entre el Estado y la policía-institución está rubricada por nuestra
expresión componente político, entendido lo “político” como lo concerniente al Estado, y no
lo relativo a la acción política partidaria. Pero conviene determinar la esencia de esa
vinculación entre el Estado y la policía. En primer término, deriva del principio de la
soberanía. La soberanía es la cualidad propia del poder del Estado, que es “supremo”,
superior a cualquier otro. En una concepción comprensiva, la soberanía vendría a significar
el poder supremo del Estado para establecer, ejecutar y aplicar el derecho, y para cumplir
sus demás fines. La soberanía tiene dos aspectos: la “soberanía exterior”, que coloca al
Estado en un plano de independencia e igualdad frente a las demás potencias extranjeras, y
la “soberanía interior”, derecho de mando, imperium, sobre los habitantes y el territorio. La
policía, en esta esfera de la soberanía, es un órgano de la “soberanía interior” del Estado
(en los Estados federales es, también, un órgano de la autonomía de cada uno de los
Estados particulares que lo componen). Por eso, cuando el principio de la soberanía se
aplica a los fines del Estado, se dice bien que la policía es el órgano natural de la seguridad
interior del Estado. El otro aspecto de la soberanía, que se refiere a la defensa del Estado
contra agresiones exteriores, o sea, la “seguridad exterior”, se vincula con otros órganos (las
fuerzas armadas), otras esferas normativas y otras técnicas específicas para ese fin.
En segundo lugar, la vinculación de la policía con el Estado se relaciona con el
componente coactivo de la soberanía. Así como las fuerzas armadas son los órganos
18

ejecutores en los actos de soberanía exterior, la policía es la institución ejecutora del Estado
en sus actos de soberanía interior, cuando debe llegar al jus edicendi (derecho de obrar), a
la coerción, para hacer efectivo el “imperium”. Es “la ejecución y el brazo activo del gobierno
y su delegado inmediato en este ramo”, como apuntaba sabiamente el Reglamento de
Policía de 1812, emitido en el Segundo Triunvirato. La policía es “un poder de autoridad”
(Posadas). En los Estados modernos ese poder de ejecuciones es uno de los atributos del
Poder Ejecutivo, tanto por aplicación del principio de la división de poderes en su legítima
interpretación como por prerrogativa natural que proviene desde los más remotos orígenes
del Estado y que se ha conservado a lo largo de toda la evolución histórica cultural. Por los
mismos principios, confirmados por la misma evolución, la sociedad ha institucionalizado
mediante un consenso consuetudinario, el órgano nato al servicio del “imperium” coactivo de
aquel poder: la policía. En este aspecto, pues, la institución es policía ejecutiva, y la única
que dicho consenso consuetudinario ha investido con ese carácter.
Por último, la vinculación de la policía con el Estado está dada por el hecho de que la
institución es un órgano del derecho. Pero esta materia se refiere ya al componente jurídico,
que tratamos a continuación.

6. El componente jurídico. La policía como órgano del derecho.

El componente jurídico de la institución configura una de sus esencias: la de ser órgano

del derecho. Lo cual emana de un órgano del poder del Estado, que, a su vez, es
esencialmente un poder jurídico. Estado-derecho-institución policial conforman un complexo
conceptual y real, consolidado por fines y valores comunes. (Esta tesis de la comunicación
esencial y valorativa entre el Estado, sus instituciones y el derecho, presupone una
concepción del Estado en la que entre, ineludiblemente, el componente jurídico. Ello implica
apartarse de la concepción unilateral del Estado como órgano de poder y coerción, como
“aparato de dominación” de los gobernantes sobre los gobernados).
La institución policial vive primordialmente en un mundo de normas, no es un mundo casi
exclusivamente técnico como otros organismos del Estado. Las normas de ese mundo son
fundamentalmente jurídicas, y emanan del derecho positivo general y del especial de la
institución. En ese derecho positivo general hay normas que pueden sistematizarse en un
derecho orgánico (general o interno). Un derecho del personal, un derecho disciplinario, y
otras ramas (tomo I, pág. 22). Sólo corresponde apuntar, aquí, someramente, esas
vinculaciones de la institución con la esfera jurídica.

7. El componente corporativo. La policía como “corpus” de funcionarios y agentes

La institución es un corpus de funcionarios y agentes, organizado para cumplir la función.

Ejercen su poder en nombre de la institución, como poder representativo, no personal,
sometido a la función (Hauriou).
La existencia de un corpus de funcionarios y agentes señala la útlima fase en la evolución
histórica de la institución policial (tomo I, pág. 34). Pero, para la exacta caracterización
institucional debe tratarse de un corpus permanente, profesional y orgánico. Es así como se
consolidaron las grandes policías, desde comienzos del siglo XIX, no sin algunas fórmulas
remanentes de la era de la función personalizada (como la atribución de las funciones
19

institucionales al “jefe de policía”, al “prefecto”, al “comisario”), fórmulas que aún perduran en

el derecho positivo.
Este componente corpus caracteriza también a la institución como “estructura supra-
individual, con importantes consecuencias.

Bibliografía

1. E. FENTANES, “Tratado de Ciencia de la Policía”, 1972, t. I, págs. 15 y siguientes, y

bibliografía allí citada.
2. E. FENTANES, “Tratado”, t. I, pág. 19.
3. E. FENTANES, “Tratado”, T. I, págs. 29 y siguientes y bibliografía allí citada.
4. No puede indicarse bibliografía que trate el tema de la idea de policía, por ser inédito, y
original del profesor. En cuanto a función de policía y sus eras evolutivas, se obtendrán
indicaciones para algunos puntos en MARCEL LE CLERE, “Histoire de la Police”, de
París, Presses Universitaires, 1947; y en “Encyclopedies Nationales de la Police”,
edición oficial del gobierno francés, 1955, págs. 15 y siguientes. En lo demás, hay
antecedentes históricos y sociológicos en: A. MORET y G. DAVY, “De los clanes a los
imperios. Organización social entre los primitivos y en el Oriente antiguo”, versión
española, México, Uteha, 1962; G. GLOTZ, “La Ciudad Griega”, versión española,
México, Uteha, 1957; ARAMANDO CUVILLIER, “Manuel de Sociología, versión
española, 3ª edición, Bs. As. El Ateneo, 1963, págs. 228, 350, 406 411 y 449; V.
GORDON CHILDE, “Los orígenes de la civilización”, versión española, México – Bs. As.,
Fondo de Cultura, 1954; EMILIO GARCON, “El Derecho Penal. Orígenes, evolución,
estado actual”, versión española y notas por E. Fentanes, Bs. As., Biblioteca Policial,
1936; LEON HOMO, “La Roma Imperial y el urbanismo en la antigüedad”, versión
española, Mexico, Uteha, 1957; TEODORO MOMMSEN, “Historia de Roma”, versión
española, Bs. As., Gil, 1960, págs. 37, 72, 117, 132, 138, 188 y 195; FUSTEL DE
COULANGES, “La Ciudad Antigua”, versión española, Bs. As., Emece´, 1945, págs. 144,
169, 247, 264 y 427; M. ROSTOVTZEFF, “Roma, de los orígenes de al última crisis”,
versión española, Bs. As., Eudeba, 1968, pág. 148; ANDRE PIGANIOL, “Historia de
Roma”, versión española, Bs. As. Eudeba, 1971, Págs. 245, 306 y 325: EILLIAM
CARROL BARK, “Orígenes del mundo medieval” versión española, Bs. As., Eudeba,
1972, pág. 99.
5. E. FENTANES, “Tratado”, t. I, pág. 36; POLICÍA FEDERAL, “Estatuto Orgánico de la
Policía Federal y antecedentes”, Bus. As., Biblioteca Policial, 1944, “Exposición de
Motivos”, págs. 50 y 58; POLICÍA FEDERAL, “Cuestiones de competencia”, Orden del
Día Interna, 28 de marzo 1969, punto V, pág 21.
6. E. FENTANES, “Tratado”, t. I, págs. 36, 98 y 22.
7. E. FENTANES, “Tratado”, t. I, págs. 35 y 36.

CAPÍTULO II

1. Los principos dogmáticos generales. El principio de la unidad funcional. La función

de policía y su determinación por materias. El dualismo policía administrativa-policía
judicial. El dualismo policía preventiva-policía represiva
20

La dogmática general de la policía ha formulado sus principios, categorías y conceptos,

como resultado de la investigación histórica, cultural, sociológica y jurídica, confrontada con
la técnica de la policía y de sus servicios. Resultan, de tal modo, principios y categorías
conceptuales plenos de contenido real, sustancial, viviente. No son el producto de
especulaciones abstractas, como suelen hallarse en la doctrina jurídica, y en las que se han
fundado tantas fantasías y se han originado tantos desajustes y limitaciones a la acción
policial.
El punto de partida de la construcción dogmática es el principio de la unidad funcional. La
función de la policía es una sola, única, indivisible. Sólo admite determinacines por materias,
en cuanto sea necesario a los fines del ordenamiento legal, del estudio doctrinario, de la
estructuración orgánica. Pero sin que tales determinaciones impliquen quebrantar la unidad
esencial de la función policial, ni signifiquen funciones distintas que puedan ser
artificialmente desmembradas y originen entes institucionales para cada una de ellas.
Durante mucho tiempo esas materias, o determinaciones funcionales, se denominaron
por sí mismas “funciones”. Por ejemplo: ”función de policía de seguridad”, “función de policía
judicial”. Pero cuando tales términos se aplicaban no en sentido jurídico general sino a la
policía, o sea, con sentido funcional-institucional, siempre entendimos que queríamos
significar “funciones específicas”, especificaciones de la función general al modo de
subfunciones dentro de la función integral. La experiencia de las especulaciones
divisionistas a que esa terminología daba pie, aconseja que sea eliminada definitivamente.
La doctrina jurídica ha construido un dualismo funcional. Su forma más antigua es la que
opone la policía administrativa a la policía judicial. Deriva del derecho francés, y su origen es
el código del 3 brumario de año IV, que en sus artículos 10 y 20 creyó necesario definir la
“policía” y lo hizo así: ”La policía es instituida para mantener el orden público, la libertad, la
propiedad y la seguridad individual. Se divide en policía administrativa y policía judicial. La
policía administrativa tiene por objeto el mantenimiento habitual del orden público en cada
lugar. Tiende principalmente a prevenir los delitos. La policía judicial investiga los delitos
cuya misión la policía administrativa no ha podido impedir, reúne las pruebas y libra sus
autores a los tribunales encargados por la ley de castigarlos. En realidad el codificador
francés partió de un concepto unitario, el de “policía”, como función de gobierno y
administración, del cual lo administrativo y lo judical eran determinaciones. La unidad
etnológica, esencial, de ambas modalidades, está dada por su fuente única: la “policía”. La
función de la policía puede comprender tantos aspectos normativos y técnicos como sean
necesarios y posibles, pero sin mengua de su unidad esencial. La exactitud de este análisis
queda demostrada por el texto mismo del codificador francés, el cual declara, como función
de policía, común para esas determinaciones, la de “mantener el orden público, la libertad,
la propiedad y la seguridad individual”. Son conceptos específicos, hasta cierto punto
tradicionales, de la función de policía. No son los conceptos que hubiera utilizado si por el
término “judicial” se hubiera querido significar una función propia de la justicia.
Con el tiempo la doctrina separó a la policía administrativa. El dualismo apareció
entonces con otra fórmula: Policía de seguridad-policía judicial. Le son aplicables las
mismas conclusiones que para el dualismo anterior, y aún con mayor rigor, por el carácter
estrechamente policial, en el sentido institucional, que tiene la expresión “policía de
seguridad”.
La doctrina jurídica ha presentado también el mismo dualismo funcional bajo otro caño:
policía preventiva-policía represiva. Deriva del dualismo prevención–represión, el cual se
funda, a su vez, en una concepción de la función penal del Estado, a la que se considera
21

como función de represión, de naturaleza distinta a la prevención, y exclusivamente jurídica.

Es una construcción racionalista, lógico-abstracta, hecha sobre premisas disociadas de la
realidad de los conceptos que utiliza. El desarrollo de la ciencia penal, realizado en los
últimos tiempos sobre bases más firmes, ha demostrado la falacia de las viejas tesis. La
función penal del Estado ha evolucionado desde la concepción exclusivamente jurídico-
represiva, a la concepción normativo-preventivo-criminológica. (Sobre las concepciones y la
evolución de la función penal del Estado, E. Fentanes, “La Policía Judicial. Teoría y
Realidad”, Buenos Aires, Biblioteca Policial, 1968, Nº4, págs. 27 y siguientes). Sostener a
esta altura del siglo, el dualismo prevención-represión, y su consiguiente derivado policía
preventiva-policía represiva, es un puro anacronismo.
La ciencia penal misma terminó por dar razón a los policías que, en los principales
sistemas y en sus concreciones técnicas y orgánicas, habían sostenido la unidad funcional y
la imposibilidad técnica de separar la prevención de la represión. Técnicamente la dicotomía
entre policía de seguridad (o preventiva, o “administrativa”, según el viejo concepto) y policía
judicial (de investigación, o represiva) es imposible. Sólo se admiten especializaciones
orgánicas, coordinadas y concurrentes. El principio de la unidad funcional no tiene
solamente fundamentos teóricos. La dogmática policial extrae sus principios de la realidad
de la función, de sus exigencias técnicas, de la comprobación histórica, pues la historia es la
piedra de toque de las instituciones.

2. El principio de la unidad institucional

La unidad funcional postula la unidad institucional. Si la función policial es única e

indivisible por esencia, lo natural es que su ejercicio corresponda a una sola institución en
un ámbito jurisdiccional dado.
Esa policía-institución, por antonomasia, tradición histórica y ordenamiento jurídico entre
nosotros y en todo el mundo desde remotos orígenes, desde que aparece como cuerpo
organizado, es la policía de seguridad. Además de la función que la singulariza, la policía de
seguridad tiene un atributo que le es inherente y específico: la representación y ejercicio de
la fuerza pública. La fuerza pública, por medio de la coerción, del “jus agendi”, hace efectivo
el “imperium”, que, como ya hemos visto, es manifestación de la soberanía del Estado
nacional (o de la autonomía en los Estados particulares, en la esfera local que le es propia).
La sobería es indivisible por esencia. Por tanto, también debe ser indivisible la autoridad que
representa al Estado para el ejercicio coactivo del imperio que de esa soberanía emana.
Bien se ha dicho que la autoridad dividida deja de ser autoridad. La unidad institucional,
como se puede apreciar, no se funda sólo en caracteres y exigencias de la estructura
policial. Se afirma también en postulados de ciencia política que hacen a la esencia del
poder del Estado.
El sistema policial argentino, originario de nuestra institución, definido por la ley de 1821,
tiene, entre nosotros aspectos de alto nivel técnico, el de su categórica fisonomía
institucional. Cuando se nombre a la policía se entiende designar a la policía–institución.
Todo otro sentido del término “policía” es funcional. No hay más policías que las policías de
seguridad. No puede darse entre nosotros, felizmente, ese abirragado maridaje de policías
que tanto desmejora y rebaja el régimen de algunos países. El mismo principio de unidad
institucional ha inspirado otros grandes sistemas, principalmente el francés.
Los principios de unidad funcional e institucional, dada su naturaleza dogmática y técnica,
específicamente policial, son desconocidos o tenidos a menos por los juristas teorizantes.
22

Es muy propio del conceptualismo racionalista creer que basta con imaginar un concepto
para que quede revestido de naturaleza y sustancia. Se olvida que los conceptos son meros
instrumentos lógicos y verbales para aprehender la realidad. De tal modo, dividida
conceptualmente la policía en dos funciones, se ha hecho de cada función un mundo
distinto, autónomo y antagónico, y de ello se hace derivar la necesidad forzosa de una
policía para cada mundo. Del artificioso dualismo entre policía de seguridad y policía judicial
se dedujo, por sofístico silogismo, el dualismo institucional. Así nació la titulada “policía
judicial (de la justicia).
El que acabamos de mencionar es el dualismo institucional más antiguo, que aún persiste
en la mente de ciertos juristas apegados a la doctrina racionalista y su consiguiente estilo de
legislar. (Tratado, I, pág. 125). Pero apareció en los últimos tiempos un formalismo de nuevo
cuño, que practican algunos cultores de las técnicas aplicadas a la organización de los
servicios del Estado. No es de extrañar que la policía, con sus disciplinas científicas y
técnicas tan poco conocidas como mal valorizadas, esté expuesta a nuevas y singulares
especulaciones.
La materia de policía de seguridad de Estado se ofrece, entre otras, como muy propicia
para esas especulaciones. Ese concepto funcional nació en el seno de la policía de
seguridad, para especializar, con fines jurídicos y orgánicos, una acción preventiva y
represiva tan vieja como la Institución misma. Las modalidades, extensas y refinadas, de la
subversión y la insurrección en los tiempos modernos, han impuesto a las grandes policías,
desde mediados del siglo pasado, la progresiva adaptación y el continuo perfeccionamiento
de sus tácticas y servicios, para cumplir con mayor eficacia su misión de tutela y garantía en
materia de seguridad los poderes públicos y del orden constitucional. Motivos de
ordenamiento jurídico, de estudio doctrinario y de estructuración orgánica, indicaron la
conveniencia de dar a esa acción una denominación específica. Así germinó, en la categoría
funcional de seguridad, esa noción de policía de seguridad de Estado, que estaba
subyacente en el viejo concepto de “orden público”. No significa una función nueva, ni
menos, autónoma. Es una materia más, modernamente caracterizada, como se ha hecho
con otras que integran la función de policía, sin quebrantar la unidad funcional, con su
consiguiente dualismo institucional del que resultaría una policía de seguridad de Estado
autónoma, separada de la policía de seguridad, es tan artificial desde el punto de vista
técnico como peligroso por sus consecuencias. Este punto de la policía de seguridad de
Estado será tratado con mayor detenimiento en el capítulo VI.
Otros conceptos funcionales también son aprovechados para revestir de apariencia
institucional el quehacer de ciertas pseudo-policías. El caso más notorio es el concepto de
“policía municipal”. Es sabido que, entre nosotros, no existe ni puede existir la policía
municipal, esto es, el régimen por el cual la policía de seguridad depende del municipio. Se
trata de un régimen anómalo, anacrónico, en plena regresión en aquellos países donde
subsiste, y, por lo demás, impracticable en las metrópolis nacionales. El sistema policial
argentino, incorporado definitivamente a la tradición nacional, lo ha excluido desde sus
comienzos, anticipándose en siglo y medio a la evolución universal. Pese a todos los
principios constitucionales, políticos, jurídicos y técnicos que presiden esta materia, el
municipalismo ha hecho renacer últimamente la tesis en la Capital Federal, como
culminación de sus variados intentos de autogeneración de cuerpos policiales y de su vieja
práctica de invasión o interferencia en la esfera de orden y seguridad pública propia de la
Policía. La Jefatura, a la altura de las imposiciones de la política institucional y velando por
los intereses públicos afectados, se ha visto obligada a establecer la correcta doctrina,
23

mediante un análisis general y exhaustivo, que es conveniente leer, porque informa sobre
puntos muy importantes de la doctrina institucional (Ver bibliografía).
El anterior no es el único caso. La “policía ferroviaria”. La “policía económica”, y otras
expresiones funcionales, también son aprovechadas para propósitos institucionales. De esta
política administrativa mal orientada resultan organismos híbridos, sin base legal o con
bases muy precarias, con funciones utilitarias encaminadas al ámbito de los intereses de las
reparticiones que las prohijan, y que tienen limitada o nula aplicación para los fines de orden
y seguridad generales. Tales organismos son cuerpos extraños, que se intenta insertar en
nuestro sistema policial, y por inspiraciones de una mal entendida autonomía. En algunos
casos tiene analogía con ciertos organismos de otros países, pero es una norma elemental
de buena técnica la de no seguir modelos anómalos y mal fundados. Es claro que en los
sistemas policiales más evolucionados las creaciones de esa índole no hallan justificación.
Por eso se elude informarse cómo son y funcionan los servicios especializados para tales
cometidos en las grandes policías que los han establecido. Los modelos anómalos surgieron
por circunstancias locales, subsisten por la fuerza de la inercia o de los intereses creados, y
están destinados a desaparecer o ser absorbidos por la legítima institución.

3. El principio de la unidad jurisdiccional

El término jurisdicción admite varias acepciones, pero en su esencia político-

constitucional se vincula con el ejercicio de un poder inherente a la soberanía o autonomía.
Si la Policía, como sabemos, es un órgano de la soberanía del Estado nacional (y de la
autonomía de los estados particulares en un régimen federal), va de suyo que la jurisdicción
policial tiene por ámbito en su función específica, la jurisdicción del Estado. Si la soberanía
es indivisible también debe serlo la jurisdicción que de ella emana, y por consecuencia, la
jurisdicción de aquella Policía que en forma más integral y extensa represente, en el ámbito
de lo policial, dicha soberanía. Más adelante, en el capítulo III, estudiaremos las
aplicaciones de este principio de unidad jurisdiccional en nuestro sistema, como así también
los desconocimientos de que ha sido objeto. Sólo frente a un caso real, viviente, de
aplicación de ese principio, se podrá tener idea de su fundamental importancia en el
quehacer de toda institución policial.

Bibliografía

1. E. FENTANES, “Exposición de Motivos” para el Proyecto de Ley de Jurisdicción, Función

y Atribuciones de la Policía Federal Argentina, 1969, Nº 15. E. FENTANES, “La Materia de
Policía Judicial en función de Policía”, conferencia inaugural de las Academias de la
Dirección de Investigaciones”, cursos lectivo de 1969, pág. 6. E. FENTANES, “La Policía
Judicial. Teoría y Realidad”, Buenos Aires, Biblioteca Policial, 1968, Nº 7, pág. 46 y
siguientes.
2. E. FENTANES, Exp. de Motivos, Proyecto 1969, Nº 16.
3. E. FENTANES, Exp. de Motivos, Proyecto 1969, Nº 17.
24

CAPÍTULO III

1. La unidad histórica de la Institución

La Institución, ahora denominada Policía Federal Argentina, es la misma que, con

distintas denominaciones, se consolidó en la época patria. Alguna opinión, muy aislada,
pretendió desconocer la continuidad histórica de nuestra Institución, mediante un juego
dialéctico sobre la jurisprudencia histórica de la policía nacional y provincial. Una institución
no deja de ser la misma a pesar de los avatares de su dependencia política, si ha mantenido
interrumpidamente el núcleo de su estructura funcional y orgánica. En la función
metropolitana no hay duda alguna acerca de esa continuidad. La “policía de Buenos Aires”
siempre fue la policía de la ciudad capital. Hasta la organización nacional definitiva fue
también la policía “de la campaña” de la provincia. Eran dos ramas de la misma institución,
bajo un mismo comando. Había un “jefe de policía”, comisarios “para la capital” y comisarios
“para la campaña” (ley 1821, ar. 10). En 1880, federalizada la ciudad capital, su
Departamento de Policía pasó a depender del gobierno nacional. La misma Institución
continuó con su función metropolitana, y sólo abandonó la rama de la campaña, con la que
se formó luego la Policía de la Provincia. En cuanto a su función nacional, nuestra Institución
fue desde sus orígenes la policía de seguridad del Estado. A pesar de su apariencia
provincial, en la medida en que Buenos Aires fue asiento de poderes nacionales la Policía
tenía, consecuentemente, funciones nacionales, e incluso, carácter nacional.
En la época precedente a la federalización, y salvo en el interregno de Paraná, no hay
que olvidar que en el régimen de la Confederación el gobernador de Buenos Aires tenía a su
cargo las relaciones exteriores, y la ciudad era la Capital de la Confederación, donde se
acreditaban y residían las representaciones diplomáticas y consulares extranjeras. Después
de la federalización la función nacional se consolidó, y la Policía de la Capital Federal se
encontraba, en esta materia, en situación parecida a la que todavía singulariza a la Policía
Metropolitana inglesa (Scotland Yard), que además de su función metropolitana desempeña
funciones nacionales e imperiales. En 1943 la Institución integró esa función metropolitana y
nacional con la policía de seguridad y judicial de la jurisdicción federal en el interior del país.
No hubo, pues, interrupción alguna en la continuidad histórica de la Institución. La misma
Policía siguió políticamente las alternativas de los distintos regímenes. Fue la policía de la
Junta de Mayo, como la de ambos Triunviratos, la de las presidencias de Rivadavia, Mitre y
sus sucesores. Y la galería de retratos de los jefes de policía, ubicada en el salón dorado del
Departamento, y que se creara en la jefatura del coronel Falcón, no se inicia con don
Marcos Paz, jefe de policía de la Capital Federal, sino con don Joaquín de Achával, primer
titular del cargo, el 28 de diciembre del año 1821.
Por esos claros principios históricos e institucionales, “Policía de Buenos Aires”, “Policía
de la Capital”, “Policía de la Capital Federal”, “Policía Federal Argentina”, son las distintas
denominaciones de la misma institución.

2. La jurisdicción. Génesis y evolución del principio de la unidad jurisdiccional.

Concepto de las competencias territoriales de los organismos internos

Por el principio jurisdiccional, nuestra Institución, que es por antonomasia la “Policía

Federal Argentina”, debe ejercer su función propia en toda la jurisdicción del gobierno de la
25

Nación. Es un principio que emerge de la soberanía del Estado nacional, y que hemos
caracterizado en términos dogmáticos con el “principio de la unidad jurisdiccional” (ver
capítulo II, punto 3).
Este principio de unidad jurisdiccional es característico de nuestro sistema desde sus
orígenes hispanos y patrios, y tan destacables como los de unidad funcional e institucional,
con los cuales forma un complejo básico. Es conveniente señalar los antecedentes
históricos en que dicho principio aparece en sus primeras afirmaciones, para comprender
que la actual jurisdicción de la Institución no sólo se impone por su naturaleza y función sino
que, fundamentalmente, es la consecuencia natural del proceso histórico del sistema.
El gobernador del Río de la Plata, brigadir don Juan José de Vértiz y Salcedo, por el
célebre bando del 21 mayo de 1772, instituyó funcionarios denominados “comisionados” del
Gobierno, que su mismo creador llamó luego “comisarios de barrio”, y más tarde pasaron a
ser “alcaldes de barrio” (el título de comisario designó, décadas después a los oficiales
superiores de la Policía). De este documento nos interesa destacar aquí el hecho de que
confería a todos los comisionados, junto y a cada uno, para todos los asuntos consignados
en el bando, el uso de las facultades que residían en el gobernador “y en nombre le de Su
Majestad toda la jurisdicción que por derecho necesiten para el ejercicio de su cometido, sin
que en el desempeño de sus deberes pudieran ser inquietados por ninguno de los jueces,
quedando únicamente sujetos al Gobierno…” (Romay, “historia”, t.I, pág. 111). En esta
primera manifestación histórica de la Policía de Estado, quedó sentado el principio de que la
jurisdiccción que por derecho necesitaran los niveles funcionarios, era la misma jurisdicción
del gobernador, delegada en nombre de la Corona.
El Reglamento Provisional de Policía, del 22 de diciembre de 1821, al crear la
Intendencia General de Alta Policía, “que dependerá inmediatamente del Gobierno” (art. 1º),
“con exclusión de toda otra autoridad” (art.9º), reconoció al intendente de policía toda la
jurisdicción civil, económica, directa y gubernativa que sea necesaria para el desempeño de
sus funciones” (art. 11), cláusula esta última que rubrica la persistencia de la docrina del
bando de 1772. El reglamento termina, en el artículo 35, con la siempre recordada fórmula:
“La Intendencia de Policía no es una magistratura de pura dignidad, es la ejecución y el
brazo activo del Gobierno y su subdelegado inmediato en este ramo…” Implica, no sólo
ratificar que la Policía es esencialmente policía ejecutiva, sino también un órgano inmediato
de la soberanía del Gobierno. A su vez, los comisarios (que, ya dijimos, eran los oficiales
superiores), tenían la misma competencia que el intendente de policía, como “delegados”
del mismo (art. 12). (Romay, “Historia”, I, 228). La ley del 24 de diciembre de 1821, que
consolidó el régimen de policía de Estado y ejecutiva, mantuvo, desde luego, los principios
que ya eran tradición en el sistema policía. Dio por jurisdicción a la Policía “todo el terriotrio
de la Provincia”, y estableció un único jefe de policía, con seis comisarios para la capital y
ocho para la campaña. (Romay, “Historia”, II, 67).
La policía de la campaña fue reglada por el “Reglamento de los Comisarios de
Campaña”, del 28 de julio de 1825 (Romay, “historia”, II, 91). Su ejercicio sufrió variadas
alternativas, motivadas por la intromisión de ese singular personaje que fue el “juez de Paz”
(ver E. Fentanes, “La Policía judicial”, págs. 68 y sigts.). Cumplida la organización nacional,
solucionada la “cuestión capital” por la ley 1029, la provincia de Buenos Aires debió
constituir su propia policía, para su nueva capital, La Plata, y el resto del territorio. Heredera
de nuestro sistema, la Policía de la Provincia de Buenos Aires lo desarrolló bajo los mismos
principios de unidad funcional-institucional-jurisdiccional, llegando a estructurar un verdadero
modelo de la policía estatal.
26

Desde 1880 nuestra Institución quedó definitivamente bajo la dependencia del gobierno
de la Nación, y se intituló Policía de la Capital. Encargada de la función en la metrópoli, no
por eso era mera policía “urbana” o “local”. Es interesante a la esencia de una metrópoli, a
su “capitalidad”, que no haya en ella actividades meramente urbanas o locales. Aparte de
que casi todas las actividades son, en mayor o menor grado, interjurisdiccionales, interesan
en su conjunto a la Nación. Se desarrollan ante el asiento de los poderes del Estado
nacional, cabecera de la administración pública, sede de las misiones diplomáticas
extranjeras y, en la generalidad de los casos, en el centro mayor de gravitación política,
económica, cultural, de las comunicaciones, del transporte y del intercambio internacional.
Por todas esas situaciones, y por principios políticos que la experiencia histórica ha
impuesto como inexcusables, la policía de una capital nacional debe responder al “sistema
policial metropolitano”. El componente básico de ese sistema es el de policía de Estado.
(Ver Policía Federal, “Cuestiones de competencia”, pçag. 23, Orden del Día 29 de marzo de
1969, capítulo VI). Pero no es el componente único. Sería muy extenso desarrollar los
caracteres específicos de un sistema de esa naturaleza. Para los propósitos de este curso
basta señalar que un buen régimen policial metropolitano debe estar integrado en el de una
policía nacional (o federal, si el Estado tiene esta estructura) cuya jurisdicción sea la misma
que la del gobierno nacional. En una metrópoli todo es nacional por su naturaleza, y por
ende, la policía. Pero así como no se concibe un poder nacional encerrado en los límites del
distrito metropolitano, porque entonces tendría una soberanía imperfecta, tampoco la policía
que a tal poder representa puede tener su jurisdicción circunscripta dentro de dichos límites.
Este régimen de jurisdicción policial imperfecto impide o entorpece la acción materia
interjurisdiccional, en las de seguridad nacional y policía judicial, y en muchos asuntos de
orden y seguridad donde lo local y lo nacional están interrelacionados. Los efectos negativos
son aún más notorios en materia de policía de seguridad de Estado.
Nuestra Institución, desde 1880 a 1943, debió desenvolverse bajo ese régimen de
jurisdicción imperfecta. (En la misma situación estaba, y sigue estando, la Policía
Metropolitana de Inglaterra (Scotland Yard). Pero, fuera de Londres, puede desempeñar sus
“funciones imperiales y nacionales”, especialmente las de seguridad de Estado, porque
representa a la Corona, y, por ende, tiene la jurisdicción real). Como Policía Federal, como
lo era por la naturaleza del poder del cual emanaba, continuó a cargo de aquella función de
policía de seguridad de Estado que le fue confiada desde los orígenes patrios, como lo
prueba la expresiva fórmula del Reglamento General de 1885: “El orden público comprende
también la seguridad de los poderes del Estado y el libre ejercicio de las instituciones
políticas, mediante la garantía que la autoridad presta a la efectividad de las leyes, vigilando
y previniendo toda trama, atentado o movimiento subversivo” (art. 3º). Al servicio de la
función en dicha materia, el proceso de perfeccionamiento orgánico originó la creación de
secciones especializadas en el orden político, social y especial. Todo lo cual no tendría
sentido en una policía urbana o local. Sin embargo, para esa acción y otras relativas a la
criminalidad interjurisdiccional, cuando debían desarrollarse fuera del distrito federal,
dependía de la colaboración y buena voluntad de las autoridades provinciales y sus
respectivas policías. No es que la función de Policía Federal, en todo cuanto la misma
comprende, no existiera en el interior del país, pues la naturaleza de lo federal no depende
de la autoridad que lo aplique. En términos exactos, lo federal –excepto la jurisdicción
judicial- estaba en ese entonces confiado a las autoridades de las provincias, en virtud del
artículo 110 de la Constitución Nacional, que autoriza un régimen de ejecución delegada,
que no es forzoso y exclusivo, hasta tanto el Gobierno nacional establezca sus propios
agentes.
27

En 1943, por el trascendental decreto ley 17.550, del 24 de diciembre, aquella situación
fue superada. Nuestra Institución, ya como Policía Federal en propiedad, estuvo habilitada
para ejercer, donde estableciera sus servicios, la jurisdicción federal del Gobierno de la
Nación en el interior, en las materias que le son propias. Su jurisdicción, plena en la Capital,
se perfeccionó con la que le correspondía en lo federal del interior, que ya estaba dada en
potencia por su naturaleza institucional e histórica de Policía del Gobierno Nacional. Los
principios de unidad, en sus tres concreciones, hallaron su consolidación en un sistema de
Policía Federal, que es el más integral, técnico y evolucionado entre sus similares del
mundo.
De conformidad con los principios expuesto, a la Policía Federal Argentina le corresponde
ejercer su función en la Capital Federal, y en la jurisdiccion del Gobierno de la Nación en
todo el resto del territorio nacional. Es la misma jurisdicción reconocida en la fórmula del
artículo 1º de la Ley Orgánica vigente, aunque el texto de esta última requiere algunos
ajustes técnicos, como los proveídos por el proyecto de 1969.
Por la naturaleza de la jurisdicción nacional en nuestro régimen federal, a los fines
jurídicos y dogmáticos, deben determinarse dos especies de ámbitos jurisdiccionales: a) el
ámbito de jurisdicción metropolitana, y b) el ámbito de jurisdicción federal, que serán
examinados más adelante.
La jurisdicción que le corresponde a la Policía Federal Argentina, en sus ámbitos
metropolitano y federal, es originaria y completa, y no deben entenderse exluida ni coartada
cualesquiera sean las competencias especiales que dentro de tal jurisdicción se confieren a
otras policías nacionales. Este principio, lamentablemente, ha sido objeto de pertinaces
desconocimientos, con grave deterioro de la función de la Institución. En su lugar oportuno
se expondrán los respectivos antecedentes. Para poner una valla a esos desconocimientos,
los proyectos de 1963 (art. 27), 1967 (art. 27) y 1969 (art. 28), propusieron consagrar dicho
principio en la ley.
Del principio de la unidad jurisdiccional deriva un efecto importante: las competencias
territoriales de los organismos que integran la estructura orgánica institucional, son
meramente de orden interno policial, y establecidas para el mejor desenvolvimiento de sus
funciones específicas. En virtud de este principio, todos los funcionarios de la Institución
tienen poder para actuar en todo el ámbito jurisdiccional de la misma, para ejecutar actos
propios de su función. Un organismo con competencia inmediata en la Captial Federal, debe
actuar medianamente en el interior, dentro de la jurisdicción federal que le corresponde a la
Institución, en los casos que el reglamento determine. Del mismo modo, un organismo con
competencia inmediata en el interior, debe poder actuar medianamente en la capital. En este
principio tenían a mano la solución los redactores del Estatuto de 1944 para sus
preocupaciones de unidad institucional, pero no supieron hallarla, pese a las
consideraciones críticas que formularon en la nota elevación. La afirmación de este
principio, tan importante para la función, fue propuesto por los proyectos de 1963 (art. 28),
1967 (art. 28) y 1969 (art. 30).

3.Ámbito jurisdiccional metropolitano

La policía Federal Argentina ejerce la función que le es porpia, para la cual ha sido
instituida, en la Capital Federal.
Es el que denominamos “ámbito jurisdiccional metorpolitano”. Los fundamentos de esta
jurisdicción son los de la Institución misma. La policía Federal cumple su función en la
28

capital de la Nación, dentro de la jurisdicción del Gobierno de la Nación (Ley Orgánica Nº

14.467, art. 1º). Como ya sabemos, la jurisdicción, en su esencia política y constitucional,
está vinculada al ejercicio de un poder inherente a la soberanía del estado. El conjunto de
autoridades que ejercen ese poder se denomina Gobierno. En su sentido más específico y
de uso general, se designa como Gobierno a la autoridad política, ejecutiva y administrativa,
esto es, el Poder Ejecutivo. En la capital de la nación no existe más Gobierno que el ejercido
por las autoridades del Gobierno de la Nación. El jefe inmediato y local de la capital es el
presidente de la Nación (Constitución Nacional, artículo 86, inciso 3º), y el Congreso
Nacional ejerce en ella una legislación exclusiva (art. 67, inc. 27). La Policía es el órgano
directo y ejecutivo de la soberanía del Estado. Como la soberanía es indivisible también
debe serlo la jurisdicción que de ella emana. Por consecuencia es también indivisible la
jurisdicción de la Policía Federal que en el ámbito de la capital de la Nación y en la esfera de
su función, representa en forma integral y extensa la soberanía del Gobierno nacional.
Por consiguiente, el ámbito jurisdiccional metropolitano de la Policía Federal Argentina es
el que le corresponde legítima y naturalmente, por los principios políticos, históricos y
técnicos establecidos en la secular evolución de su sistema. (para mayor información ver:
Policía Federal, “Cuestiones de competencia”, capítulo I, pág. 5, y capítulo VI, pág. 23,
Orden del Día 28 de marzo de 1969).
La integridad y continuidad de este ámbito metropolitano de la Policía Federal Argentina
ha sido objeto de limitaciones y desconocimientos por parte de dos autoridades: la municipal
y la de policía marítima. Lo municipal forma parte de un complejo de actitudes que, de largo
tiempo atrás, caracterizan la política municipal en la materia.
En lo que respecta a la policía marítima, las cuestiones planteadas en el ámbito, se
refieren a la jurisdicción portuaria.

4. Ambito jurisdiccional federal

La Policía Federal Argentina ejerce su función en la jurisdicción del Gobierno de la

Nación, tanto en la metrópoli como en el resto del territorio nacional. Este último ámbito es el
denominado, con otros términos: jurisdicción federal. Nos ha sido reconcocido en 1943,
como culminación del proceso evolutivo ya expuesto, al hablar de la unidad jurisdiccional.
Nuestra dogmática ha hecho de ese ámbito federal, para sus aplicaciones policiales, una
completa caracterización constitucional, jurídica y técnica (Ver: Policía Federal, “Estatuto
Orgánico de la Policía Federal y antecedentes”, Exposición de Motivos, capítulos III y IV,
Buenos Aires, 1944).
La primera cuestión constitucional que puede plantearse en esta materia se refiere a la
actuación, en el interior del país, de una institución policial ejecutiva del Gobierno Federal.
En especie, se trata de la constitucionalidad del ámbito territorial de la Policía Federal en el
interior. La cuestión ha sido debatida según diversos argumentos: a) el alcance de la
soberanía del Gobierno Federal; b) el argumento federalista; c) el argumento de la
intervención de hecho; d) el argumento federalista; c) el argumento de la intervención de
hecho; d) el argumento del poder de policía; e) el argumento del art. 104 de la Constitución
Nacional, que se refiere a los poderes reservados por las provincias, y los poderes
implícitos; f) el argumento del art. 110 de la C.N., por el cual los gobernantes son agentes
naturales del Gobierno Federal. En la Exposición de Motivos del Estatuto de 1943 hemos
estudiado exhaustivamente todos y cada uno de esos argumentos, y nuestras conclusiones
fueron las siguientes:
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1º Soberanía, poder de ejecución y policía ejecutiva son conceptos inseparables. La

soberanía implica el poder supremo de ejecutar y aplicar el derecho y el mando (“imperium”)
sobre los habitantes. La policía de seguridad y juidicial es la institución ejecutora del Estado
en sus actos de soberanía interna, cuando debe llegar al “jus agendi”, a la coherción, para
hacer efectivo el “imperium”. Nadie niega la soberanía con que obra como poder, el
Gobierno Nacional. No puede negársele, por ende, la facultad de instituir el órgano que
requiere el ejercicio de esa soberanía: la Policía Federal.
2º La Policía Federal ejecutiva, lejos de ir contra la esencia de nuestro federalismo, lo
afirma, apartando prácticas y sistemas de confederación y no de verdadera federación.
3º Las provincias se han reservado el poder de policía en cuanto respecta a su
jurisdicción; el Gobierno Federal ejerce el poder de policía en todo el territorio de la Nación,
en las materias de su jurisdicción; el poder de policía es un atributo necesario e inherente a
toda soberanía; reconocer la soberanía del Estado Federal es reconocer ese poder; la
policía de seguridad, como institución ejecutiva, no sólo se fundamenta en el poder de
policía de seguridad, sino principalmente en la soberanía. Si no se desconoce que el
Gobierno Federal ejerce el poder de policía en las materias de su jurisdicción, ni se niega
que representa la soberanía del Estado Federal, no puede desconocerse ni negarse su
facultad de organizar su propia policía de seguridad y judicial para actuar en la materia
federal.
4º El argumento fundado en el art. 104 de la Constitución en nada afecta el poder del
Gobierno Federal para disponer de una policía federal ejecutiva, mientras no se demuestre:
a) que le está prohibido por restricción o excepción específica; b) que no es esencial al
ejercicio de su poder soberano; c) que no es conveniente a la ejecución de sus fines. El
primer supuesto no puede vincularse a ningún precepto constitucional, y los dos restantes
son materia de interpretación de medios y oportunidades que sólo al gobierno Federal
corresponden.
5º El artículo 110 de la Constitución Nacional ha instituido un régimen de transición, que
funcionará mientras el Gobierno Nacional no tuviera medios de organizar y mantener
agentes propios en las provincias (Alberdi); los gobernadores actúan por delegación del
Gobierno Nacional (González); la Constitución no impone al Gobierno Nacional un agente
forzoso, exclusivo y único (Alberdi, Quintana, Pellegrini, Bermejo); la Constitución da al
Gobierno Federal el poder de establecer los agentes que le fueren necesarios, reglamentar
y organizar el servicio de la administración federal en provincias (Alberdi); la ejecución
provincial impuesta por el artículo 110 a los gobernadores de provincias es supletoria y no
excluyente de la ejecución federal.
6º Los precedentes norteamericanos, aplicables a nuestro país por la similitud
institucional, demuestran que desde 1789 los Estados Unidos de Norteamérica cuentan con
agentes ejecutivos en los Estados (los “marshal”), y desde 1908 con un cuerpo de policía
federal; la Corte Suprema de ese país ha reconocido el derecho que tiene el Gobierno
central para hacer cumplir sus poderes, por medio de la fuerza física ejercida por sus
agentes, en todo el territorio del país.
7º El sistema de auxilio a la justicia federal por las autoridades provinciales, establecido
en nuestro país por el art. 13 de la ley 48, se complementa con el recurso a las fuerzas
armadas en caso negativo, como establecía el decreto del Poder Ejecutivo Nacional del 26
de agosto de 1907, lo que es un reconocimiento implícito del poder de ejecución federal,
porque lo que no fuese ejecutable policialmente tampoco sería posible hacerlo por las
fuerzas armadas en asunto de policía interior. La Corte Suprema ha destacado la eminencia
30

del poder nacional, y declarado que no puede concebírsele sin los medios indispensables
para defender su existencia y la del orden social y político que garantiza.
Con relación a este ámbito territorial, la Ley Orgánica conservó la expresión “en el
territorio de las provincias” (art. 1º), que provenía de los precedentes. Esa expresión ha
resultado equívoca. En su fuente originaria, el Estatuto de 1943, utilizó como frase común y
breve, con el sentido técnico de “territorio nacional comprendido en los límites de las
provincias”, según se expresa en la nota al art. 2º, párrafo final, pág. 148. Además era
propósito en esa época que la Institución no actuara en los territorios nacionales existentes,
que tenían establecida policía nacional, y hacía falta señalar la distinción. El equívoco
provocado por aquella expresión sobre el territorio de las provincias proviene del hecho de
que, pese a largo siglo transcurrido desde la organización nacional, persisten aún erróneos
conceptos acerca de la verdadera naturaleza de nuestro sistema federal. Uno de esos
conceptos erróneos es el que atañe al territorio nacional. El territorio de todo el país es
territorio nacional, sometido a la soberanía de la Nación en su esfera de poder, sin perjuicio
de que sea al propio tiempo territorio de cada provincia sometido a la autonomía provincial
en lo que a la misma corresponda. La Corte Suprema de los Estados Unidos de
Norteamérica lo estableció en el caso Siebold, con gráfica expresión: “Se argumenta que la
preservación de la paz y del buen orden de la sociedad no está dentro de los poderes
confiados al Gobierno de los Estados Unidos (equivale, entre nosotros, a Gobierno Federal),
sino que pertenece exclusivamente a los Estados Unidos (entre nosotros, provincias). Nos
encontramos aquí de nuevo con la teoría de que el Gobierno de los Estados Unidos no se
asienta sobre el suelo y el territorio del país. Pensamos que esta teoría se funda en una
concepción totalmente errónea de la naturaleza y atribuciones de este Gobierno.
Sostenemos que es un principio incontrovertible que el gobierno de los Estados Unidos, por
medio de la fuerza física ejercida por sus agentes oficiales, puede hace cumplir en cada pie
del suelo americano los poderes y las funciones que le corresponden. Esto implica
necesariamente el poder de ordenar la obediencia a sus leyes y, por tanto, el poder de
conservar la paz en la medida en que ello sea necesario”. ( Ex parte Siebold, 100 U.S. 37;
Estel E. Eilloughby, “the Constitutional Law of the United States”, N. York, 1929, t. I, Nº 77,
pág. 138. Sobre este célebre “leading casa”, ver con mayor extensión, Estatuto de 1932,
Exposición de Motivos, págs. 64 y 91, nota, pág. 149). Juan Bautista Alberdi ya había
expresado: “Siendo uno y nacional el país en los objetos constituidos del Gobierno Federal o
común, para la acción de este gobierno nacional deben ser como no existentes los
gobiernos provinciales” (Bases, cap. XXII, en Obras Completas. t.III pág. 484). Desde luego
que el dejar de mencionar el territorio de las provincias no debe implicar, de ningún modo,
que el agente federal olvide que su acción coexiste con el ámbito de la autonomía provincial,
justamente celosa de sus fueros. Deben evitarse, pues errores de jurisdicción, desplegar el
más delicado tacto y distinguirse por el respeto escrupuloso de los derechos y garantías.
Estas normas han presidido la conducta de los componentes de la Institución en los difíciles
tiempos del establecimiento de sus servicios en el interior, y deben seguir presidiéndola.
En cuanto al ámbito jurisdiccional federal, propiamente dicho, los fundamentos
constitucionales los hemos sistematizado también en la Exposición de Motivos del Estatuto
de 1943, capítulo IV, a la que hay que remitirse para el estudio completo de tan compleja
materia. Había que establecer con claridad esta jurisdicción, porque era lo verdaderamente
orgánico en la creación de la nueva rama. Se trataba de deslindar esa jurisdicción
específicamente, en lo que respecta a la policía de seguridad y judicial, separando lo
nacional y lo interjurisdiccional, de la provincial o local. Materia novedosa, sin antecedentes
en nuestro país, cuyas dificultades sólo podían salvarse con el método más riguroso.
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Creemos haberlo logrado, pues pese a que dicho estudio fue examinado en todas y cada
una de sus líneas, como con lupa, por los más acérrimos defensores de las autonomías
locales, no apareció publicada ninguna contradicción, ni en aquellos momentos ni en las tres
décadas transcurridas. Por otra parte, la materia constituye un aspecto muy especializado
de la doctrina de las relaciones entre el poder central y los poderes locales en el régimen
federativo. Ninguna cuestión es más ardua en derecho constitucional. Un profesor
norteamericano dijo que era “un rompecabezas”. Wilson expresó que: “no puede ser
solucionada por la opinión de una generación, porque es una cuestión evolutiva y cada
etapa sucesiva de nuestro desarrollo político y económico plantea un nuevo aspecto, genera
una nueva cuestión”. Alberdi, que fue un precursor genial en la interpretación cultural
histórica del derecho público, dijo que, “establecer con claridad material la línea de división
que separa lo provincial de lo nacional, es dar el paso más grande a la organización del
gobierno común y del gobierno de cada provincia”. (Elementos de Derechos Público
Provincial, Introducción, en “Obras Completas”, t.V pág. 7). Algún día se habrá de reconocer
a la Policía Federal su contribución para organizar definitivamene el régimen federal
argentino, que áun no se ha logrado cabalmente, porque persisten ideas, prácticas y
políticas que no son federales sino confederales.
Los principales fundamentos del ámbito jurisdiccional federal en lo que específicamente
interesa para la función de Policía Federal son, en síntesis, los siguientes:
1º.- El poder para reglar el comercio exterior e interprovincial, reconocido por la
Constitución Nacional al Gobierno Federal en distintos textos: artículo 67, inciso 1º, 5º, 9º,
º0, 11, 12, 13 y artículo 108. El fundamento de esos textos es el del art. 67, inciso 12;
“Reglar el comercio marítimo y terrestre con las naciones extranjeras, y de las provincias
entre sí”. Esta norma proviene de la Constitución norteamericana, art. 1º, sección 8ª,
cláusula 3, conocida como “la cláusula comercial de la Constitución”. Es un texto famoso,
que la legislación y la jurisprudencia desarrollaron en forma excepcional, al punto de que en
él se apoya casi toda la legislación penal federal sobre criminalidad interjurisdiccional, y que
constituye la fuente más fecunda de jurisdicción para nuestro congénere, el F.B.I.
Es imposible reseñar esta materia, cuya sola exposición absorbería todo un curso.
Doctrina, jurisprudencia y legislación norteamericana y nacional se hallarán, volvemos a
señalar, en la Exposición de Motivos de 1943. Una actualización más condensada apareció
en la Exposición de Motivos que redactamos para el “Proyecto de Ley sobre Secuestro de
Personas y Extorsiones de Jurisdicción Federal”, de 1969, cap. II.
De los poderes para reglar el comercio interprovincial e internacional (que en 1943
caracterizamos, por primera vez como “comercio interjurisdiccional”, expresión adoptada
luego por la ley 12.906, de represión de los monopolios, en su art. 12), y que consideramos,
desde el inicio, como “fuente principal de la jurisdicción policial federal”, tenemos como
jurisdicción federal de seguridad y judicial la relacionada con la prevención y represión de
los actos que afecten la garantía de la seguridad de las personas y cosas comprendidas en
el comercio interjurisdiccional. Las atribuciones que surgen de estos poderes se estudiarán
en el capítulo V, al tratar la materia de seguridad federal.
2º.- La jurisdicción judicial de la Nación, que emana del Art. 100 de la C. N., con la
interpretación legal de la ley Nº 48. El Estatuto de 1943 introdujo una enumeración de los
actos y procedimientos comprendidos en la jurisdicción federal emanada de esa fuente (Art.
8º), como asimismo de los delitos que afecten al comercio interjurisdiccional (Art. 9º). El
Estatuto de 1944 (ley 13.030) reprodujo esos textos, que desaparecieron en la ley vigente.
No se ha insistido en proponerlos en los proyectos de reforma posteriores, por las razones
expresadas en sus exposiciones de motivos. Principalmente, por el criterio de la justicia
32

federal de mantener la jurisdicción en los términos de la vieja ley 48, de Jurisdicción y

Competencia de los Tribunales Nacionales, del 14 de septiembre 1863, a pesar de que la
enumeración de casos expresada en su Art. 3º es meramente enunciativa y tiene por
finalidad determinar la competencia territorial de los jueces de sección.
3º.-La “legislación especial” que dicta el Congreso Nacional en virtud de las distintas
atribuciones discernidas en la Constitución (p.ej., en materia de ferrocarriles, correos, etc.).
La jurisprudencia y la doctrina han vinculado al fuero federal, por esos poderes de
legislación especial del Congreso, los organismos creados por el mismo cuya acción se
extiende a todo el territorio nacional. Es otra fuente de jurisdicción policial federal en el
interior, aunque algunos de los casos comprendidos en esta materia ya figuran por otros
títulos en la jurisdicción federal, como sucede con los relativos al comercio
interjurisdiccional.
4º.- La seguridad de las fronteras, a la que por el Art. 67. Inc. 15 de la C. N., corresponde
al Congreso Nacional proveer. La seguridad militar de las fronteras internacionales es misión
de las fuerzas armadas. Pero la seguridad policial es función de la Policía Federal. En esta
materia ha habido lamentables desconocimientos y limitaciones para nuestra jurisdicción,
que serán considerados oportunamente.
5º.- Los poderes militares del Gobierno Federal (Art. 67, Incs. 21, 22, 23, 24 y 25; Art. 86,
Incs. 15, 16, 17, 18 y 19; Art. 21; Arts. 108 y 109 de la C.N). La defensa nacional tiene
aspectos militares y aspectos policiales, que no es el momento de discriminar aquí. De esta
materia surge un área de jurisdicción para la policía de seguridad y judicial federal. Lo
mismo con respecto al comercio y tráfico de armas, limitado por el Art. 21 de la C.N., y
encuadrado, además, en los poderes comerciales del Gobierno Federal cuando tiene
carácter interjurisdiccional. Hemos tratado extensamente esta última materia en la
Exposición de Motivos del “Proyecto de Ley Nacional de Armas y Explosivos 1946”, que es
la fuente de la Ley Nacional de Armas y Explosivos, Nº 13.495, de 15/9/1950.
6º.- El poder de policía federal. Especialmente en lo que respecta al poder de seguridad
federal, es el fundamento de los medios de ejercicio en esta área jurisdiccional, que se
verán en el capítulo V.
7º.- La jurisdicción de la Nación en los lugares y establecimientos de utilidad nacional. Es
otra fuente de jurisdicción policial para la seguridad de personas y cosas, y para la
prevención del delito.
8º.- Los poderes exclusivos del Gobierno Federal en materia de relaciones
internacionales (C.N., Arts. 27, 31 y 86, Inc. 14, y Art. 67, Inc. 19). Implican para la Policía
Federal Argentina jurisdicción en materias determinadas, como la de policía internacional
(representación de la O.I.P.C. –Interpol-), extradición, informaciones sobre reclamaciones de
potencias extranjeras, seguridad de las representaciones diplomáticas y consulares
extranjeras, jefes de Estado y altas personalidades, cumplimiento de tratados
internacionales en los puntos relacionados con la función de policía, etc.
Tales son las fuentes de donde emana, principalmente el ámbito jurisdiccional federal de
la Institución, desarrollado técnicamente en el Estatuto de 1943, aplicado aunque con mala
sistemática en el Estatuto de 1944. La ley vigente (decreto ley 333/58, ley 14.467), redujo
los textos a lo más elemental, pero el ámbito jurisdiccional federal se mantiene plenamente,
pues surge de las grandes categorías funcionales y jurisdiccionales reconocidas en el Art.
1º, si bien su interpretación y aplicación exigen conocer a fondo la dogmática policial. El
laconismo legal, en estas disciplinas tan especializadas, es sumamente perjudicial, pues el
profano casi siempre tiene tendencia a negar lo que no halla explicitado en la ley. Esa mala
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política ha trabado la evolución institucional, y lo seguirá haciendo hasta que la Institución no

obtenga el estatuto orgánico que necesita y que merece.

5. Dependencia gubernativa de la Institución

En términos del Art. 2º de la Ley Orgánica, la Institución depende del “Poder Ejecutivo
Nacional” por intermedio del “Ministerio del Interior”. Tanto por fundamentos políticos y
jurídicos, como por larga experiencia de la política institucional, hemos propiciado que esa
dependencia se exprese como del “Presidente de la Nación”, y por intermedio del “Ministerio
del Interior”. La propuesta fue aceptada por las comisiones de los proyectos de 1963, 1967 y
1969, como ya había sucedido en el proyecto de 1939.
En la práctica jurídica y administrativa suele asimilarse la expresión “Presidente de la
Nación” a la de “Poder Ejecutivo”. La Constitución Nacional, al estructurar el Gobierno
Federal en los tres poderes clásicos, denominó a uno de ellos “Poder Ejecutivo”. Pero al
estatuir la “naturaleza” de ese Poder, comienza estableciendo que será desempeñado por
un ciudadano con el título de “Presidente de la Nación Argentina” (Art. 74, C.N.). Y cuando
regla atribuciones del Poder Ejecutivo, se las discierne al “presidente de la Nación” (Art. 86),
norma complementada entre otros textos, por el Art. 23, en el cual utiliza la denominación de
“Presidente de la República”.
Si por Poder Ejecutivo se entendiera siempre, como es designio de la ley suprema, el
órgano unipersonal desempeñado por el presidente de la Nación, no habría inconveniente
en aceptar el uso alternativo de ambas denominaciones. Sin embargo, cierta doctrina sobre
la función ministerial dentro de la estructura de ese poder, ha promovido la tesis de que es
un órgano colegiado. Sin terciar en el debate de esta cuestión sólo apuntaremos que tal
concepción, cuando trasciende del plano doctrinario al de la acción de gobierno, puede
conducir a enervar la autoridad ejecutiva de la magistratura presidencial en aquellos
dominios, como el de la Policía, que, por no ser de mera administración, requieren el
ejercicio pleno de esa autoridad.
La institución ministerial aparece en la Constitución con caracteres muy concretos. Los
“ministros secretarios” tienen a su cargo el despacho de los negocios de la Nación, y
refrendan y legalizan los actos del presidente por medio de su firma, sin cuyo requisito
carecen de eficacia. Una ley especial deslinda el respectivo despacho de los ministros (Art.
87). Los ministros no pueden, por sí solos, en ningún caso, tomar resoluciones, a excepción
del régimen económico y administrativo de sus respectivos departamentos (Art. 89). La
expresión “actos del presidente” se refiere, evidentemente, al ejercicio de atribuciones
presidenciales que deban cumplirse por vía de decretos y reglamentos. La refrendación y
legalización de esos actos, y los términos “secretarios y “despacho”, configuran, en términos
estrictos, una actividad secretarial. La función ministerial se extiende, además a la adopción
de resoluciones relativas al régimen económico y administrativo del respectivo departamento
y la información que sea requerida por el Congreso (Art. 63).
Por la complejidad y extensión cada vez mayor de la acción propia del Poder Ejecutivo, la
función ministerial fue adquiriendo gravitación muy superior a la que resultaría de la
interpretación literal de los textos constitucionales. Pero no menos cierto es que, cualquiera
sea la concepción actual de la función ministerial, siempre la institución presidencial
conserva esa sólida estructura que los constituyentes le han proporcionado sabiamente
como garantía de firmeza y unidad en la gestión de gobierno y administración. Entre los
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amplios aspectos de la gestión destacamos, para los propósitos de este comentario esencia:
que la suprema decisión ejecutiva corresponde al presidente de la Nación.
La Policía es ejecutiva y activa por excelencia. En su acción, en cuanto requiera
decisiones de nivel gubernativo, los actos decretales y reglamentarios son los menos. Esos
caracteres explican por qué en la superior conducción de la Institución ha predominado, en
todas la épocas, el aspecto ejecutivo en sentido estricto, sobre los administrativos y
burocráticos. De tal modo, los presidentes, en general, han mantenido vinculación personal
y directa con la conducción superior de la Institución en el plano político, social y
gubernamental. Es una consecuencia de la jefatura suprema que constitucionalmente
corresponde a esta magistratura (C.N., Art. 86, incs. 1º y 3º). Toda jefatura es de índole
personal por esencia, y así debe figurar en una “Ley de Policía”, tanto más por cuanto
coincide con la naturaleza del poder de que emana y está expresamente atribuida por la ley
fundamental.
Los principios expuestos precedentemente no implican excluir la cogestión ejecutiva del
ministro del Interior, sobre todo en aquellos actos del presidente que deban revestir forma
instrumental. Ello resulta implícito de su responsabilidad política por los actos que legaliza y
por mal desempeño (C.N., Art. 88 y 45). Pero también se trata de una participación personal
del ministro, dada la naturaleza de la gestión. No es del “Ministerio” como organismo. El uso
de esta última expresión tiene connotaciones burocráticas, que son proclives a desvirtuar en
la práctica, como a veces ha sucedido, la verdadera ubicación de la institución en el Poder
Ejecutivo, y a tratarla como una dependencia administrativa del organismo ministerial, con
desconocimiento de su estructura, investidura y fines.
Estos principios no fueron tenidos en cuenta por los redactores de los dos últimos
ordenamientos orgánicos. Evidentemente los desconocían, y carecían de la suficiente
experiencia en la política institucional para saber cuáles fueron y podrán ser sus efectos, no
tanto en el desenvolvimiento normal de las instituciones como en los casos de conmoción
interior y en otras circunstancias excepcionales, en que el poder presidencial debe
manifestarse con toda su plenitud constitucional.

Bibliografía

1. E. FENTANES, “Texto Anotado” para el proyecto de 1963, nota al Art. 33.

2. E. FENTANES, “Exposición de Motivos”, proyecto 1969, Nos. 17 y 23. Para el último
punto: “Texto Anotado”, proyecto 1963, nota al Art. 28.
3. E. FENTANES, “Exposición de Motivos”, proyecto 1967; Nº 23; POLICÍA FEDERAL,
“Cuestiones de Competencia”, caps. I y VI (Orden del Dia 28 de marzo de 1969).
4. E. FENTANES, “Exposición de Motivos”, proyecto Estatuto Policía Federal, 1944, Nº 22,
págs. 98; Nº23-26, pág. 101 y sigts, y bibliografía allí citada. Del mismo: “Texto
Anotado”, proyecto 1963, nota al Art. 1º del mismo: “Exposición de Motivos”, del
“Proyecto de Ley sobre Secuestro de Personas y Extorsiones de Jurisdiccón Federal”,
1969, capítulos II y III (Orden del Día de abril de 1970); del mismo: “Exposición de
Motivos” del “Proyecto de Ley Nacional de Armas y Explosivos”, 1946, cap. II.
5. E. FENTANES, “Exposición de Motivos”, proyecto 1967, Nº 25, página 69.
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CAPÍTULO IV

1. La función. Materias que comprende

Como sabemos, por el principio de unidad (capítulo II, punto 1), la función de policía es
una sola, única, indivisible, que sólo admite determinaciones por materias en cuanto sea
necesario a los fines del ordenamiento legal, del estudio doctrinario, de la estructuración
orgánica. Pero sin que tales determinaciones impliquen quebrantar la unidad esencial de la
función policial, ni signifiquen funciones distintas que puedan ser artificialmente
desmembradas y originen entes institucionales para cada una de ella. No es ésta una tesis
fundada sólo en razones dogmáticas, sino también y principalmente en la realidad de la
función, sus exigencias técnicas y la comprobación histórica, tanto en nuestro sistema como
en los otros grandes sistemas extranjeros.
Estas materias eran, tradicionalmente, las de policía de seguridad y policía judicial. De la
primera, que es la categoría histórica y clásica de la función policial, hemos especificado dos
baterias: a) Seguridad Federal, para caracterizar y sistematizar las modalidades que la
función presenta en el ámbito jurisdiccional propio de nuestro régimen de gobierno. La
estructura federal, por consiguiente, fundamenta y condiciona esos aspectos de la función
de la Institución. b) Seguridad de Estado, como consecuencia de la evolución conceptual y
técnica ya comentada en el capítulo II, punto 2.
En consecuencia, la construcción dogmática de la función de la Policía Federal Argentina
ha conducido a determinar las siguientes materias: Seguridad, Seguridad Federal,
Seguridad de Estado y Policía Judicial. Agregando el componente de Fuerza Pública,
tenemos integrada la caracterización funcional de la institución.

2. La materia de seguridad en general: contenido, antecedentes históricos, principios

dogmáticos y ámbito jurisdiccional. Modalidades específicas

Según hemos dicho, la materia de Seguridad es el ámbito clásico, histórico, de la función

de policía. Esta determinación de “seguridad” apareció en nuestro sistema desde sus
orígenes. Ya en su primera elaboración dogmática, o sea en la comunicación del 28 de
enero de 1819, encontramos introducido el concepto de “Policía de seguridad”, lo cual
significó un notable anticipo, pues entonces, medio siglo después, la doctrina europea
comenzó a diferenciarse de la policía administrativa. El Reglamento General de 1868
mantuvo esa terminología (Art. 1º, Inc. 1 y capítulo 8º). El proyecto de 1939 la adoptó para la
sistematización funcional. En base a esos antecedentes quedó definitivamente consagrada
en la legislación orgánica de nuestro sistema a través del decreto ley 17.550/43, el Estatuto
de 1944 y la Ley Orgánica actual.
Los mencionados precedentes utilizaron, en efecto, la expresión “Policía de seguridad”.
Es del todo correcta si se entiende con ella denominar una determinación funcional de la
Policía, y con esa significación se aplica. Sin embargo, la terminología ha sido con
frecuencia mal comprendida en esferas no policiales. Ese y otros conceptos funcionales,
creados con fines meramente doctrinarios y ordenadores, han sido aprovechados para la
construcción de dualismos y otras especulaciones artificiosas con miras a revestir de
aparente realidad funcional e institucional a entes pseudopoliciales. Los redactores del
proyecto de 1963 pensaron que podría impedirse el abuso del concepto con remitirlo a su
legítima acepción, y decir “función” de policía de seguridad. Aun así no se lograría el
36

propósito clarificador, pues la noción de “función” de policía también se presta para las
interpretaciones divisionistas, pues se deja de ver que en estos casos debe ser entendida
como “función específica” (ver lo dicho en el capítulo I, punto 1). Como tales interpretaciones
se afirman, casi siempre, en el término “policía”, concepto funcional trasladado
desaprensivamente a lo institucional, lo más conveniente es evitar que la legislación policial
misma favorezca esas arbitrarias aplicaciones. “Seguridad” es una materia de la “función de
la Policía Federal Argentina”, y ello basta para su caracterización.
En esta materia de Seguridad, la función consiste, en general, en el mantenimiento del
orden público, la preservación de la seguridad pública y la prevención del delito.
La precedente definición merece una consagración como fórmula legal, y así lo propuso
el proyecto de 1969, Art. 4º, primer párrafo. En efecto, tiene inmediata relevancia técnica,
pues todo cuanto se presenta luego sistemáticamente en relación con las atribuciones y los
medios de ejercicio, no es más que el desarrollo y la aplicación del contenido que en esa
fórmula se expresa. También derivan de la fórmula efectos jurídicos, no sólo en cuanto
atañe al derecho policial propiamente dicho, sino también al derecho común, al especial y al
administrativo, en los cuales se alude frecuentemente a esos conceptos que integran esta
gran categoría de la función de policía. No es menor la importancia de la mención en otros
órdenes, pues conduce a afirmar esa esfera esencial del patrimonio funcional de la
institución, frente a las invasiones e interferencias que continuamente se producen o
intentan desde distintos sectores. Por último, la fórmula asume una significación
trascendente, pues lleva el sello de un contenido cultural y finalista, avalado por la autoridad
de principios, nociones y prácticas seculares que constituyen toda una tradición histórica,
doctrinaria y técnica.
La definición señala los fines tradicionales de la Policía: 1) mantener el orden público, 2)
preservar la seguridad pública, 3) prevenir el delito.
Es tan universal el reconocimiento de estos componentes primordiales de la función de
policía que, con términos iguales o análogos, los hallaremos expresados en cualquier
sistema. Por ejemplo, el “Manual de Instrucción Policial” de la Policía Metropolitana inglesa
(Scotland Yard) está encabezado por una declaración cuyo origen se remonta al año 1929:
“El primordial objeto de una policía eficiente es la prevención del crimen; el segundo es la
averiguación y castigo de la delincuencia si el crimen ha sido cometido. A estos fines deben
dirigirse todos los esfuerzos de la Policía. La protección de la vida y la propiedad, la
preservación de la tranquilidad pública y la ausencia del crimen, probarán por sí mismas si
esos esfuerzos han tenido éxito y si se han logrado los objetivos para los cuales fue creada
la Policía”. La redacción de ese texto se debe a Sir Richard Mayne, uno de los primeros
jefes (“commissioners”), pero recoge conceptos del ministro fundador, Sir Robert Peel. Esas
instrucciones “sentaron los principios del nuevo sistema policial, con palabras que nunca fue
necesario alterar”, según comenta Sir Mcyland. Se advierten, aunque en distinto orden, los
mismos elementos conceptuales de nuestro sistema.
En el sistema francés la función de policía propiamente dicha, comprendida en el cuadro
funcional de la “policía general del Estado” (“police génerale de I Etat”), tuvo su primera
conceptualización en el Código del 3 brumario del año IV, artículos 19 y 20, cuyas famosas
definiciones ya hemos presentado al estudiar el dualismo funcional (capítulo II, punto 1). La
exposición más reciente y calificada de la doctrina policial francesa, la “encyclopédie
nationale de la Police”, considera como función única, básica y originaria de la Policía, “el
orden”. La función policía es caracterizada, luego, como “la defensa del orden público”. De
tal manera, el orden público, que era entonces un concepto subordinado, pasa a asumir la
entidad de gran categoría funcional, que abarca todas las materias. Los camaradas
37

franceses se inspiraron en el propósito de radiar todo dualismo y robustecer la unidad

funcional, como lo dicen explícitamente. No creemos que la vía elegida para ello sea la más
acertada. Es evidente que ante la opinión popular y por larga tradición, la preservación del
orden público es un objeto inseparable de la Policía, y asi seguirá siendo por la naturaleza
invariable de las cosas. Pero ese cometido, con ser tan importante, constituye un sector de
la vasta esfera funcional de la Policía. Es cierto que, en mayor o menor grado, está presente
el orden público en casi todos los demás sectores, lo que prueba la unidad funcional. Pero
no es menos cierto que sin la sistematización de las distintas materias y de los cometidos
específicos de cada una, no se logra un adecuado conocimiento de la Policía, se renuncia a
la construcción dogmática y se dificulta el ordenamiento legal. En esa sistematización debe
entrar el orden público en el lugar que le corresponde, pero no absorber toda la esfera
funcional. De todos modos, el sesgo terminológico adoptado en el sistema francés no
implica cambios en el contenido tradicional de la materia Seguridad.
En Italia esta materia entra en el concepto amplio de “Seguridad Pública” y sobre su
contenido el ordenamiento legal indica: “el mantenimiento del orden público, la seguridad de
los ciudadanos, su incolumidad, la tutela de la propiedad…. El socorro en los casos de
infortunios públicos y privados” (Ley de Seguridad Pública, Art. 1º).
En el sistema policial argentino esos fines propios de la Policía están afirmados por una
tradición histórica no menos secular que la de otros países. En los orígenes hispánicos y
patrios el poder de policía se dividía en dos ramas: “Alta Policía” y “Baja Policía”. La Alta
Policía comprendía lo que ahora determinamos como seguridad, seguridad de Estado y
policía judicial, pero también abarcaba otras materias de policía administrativa, sanitaria,
edilicia, etc. La Alta Policía era competencia del gobernador, virrey, gobernador-intendente,
intendente general de Alta Policía (1812), jefe de Policía (1821), según las épocas. La Baja
Policía correspondía al Cabildo, y se refería a obras públicas, limpieza, arreglo, afirmado y
apertura de calles y otros quehaceres de orden edilicio.
La función de Alta Policía fue, por primera vez, articulada con cierto orden y detalle en el
Reglamento Provisional de Policía del 22 de diciembre de 1812, dictado por el Segundo
Triunvirato. Este histórico estatuto policial fue redactado por Juan Larrea, Hipólito Vieytes y
José de Moldes (Registro Nacional, t.I, Nº 389, pág. 187, Romay, “Historia”, I, 227). En sus
considerandos habla de “una autoridad que vele sobre su tranquilidad interior (de los
pueblos) y sobre el buen orden de que depende la salud (seguridad) pública”. Para esos
objetos confirma la creación del cargo de “Intendente General de Alta Policía”, y le fia sus
atribuciones. Como delegados del mismo, les corresponden también a los “comisarios” (Arts.
11 y 12). Limitándonos a recordar lo vinculado con la materia de seguridad, el Reglamento
de 1812 aportó una serie de conceptos funcionales: “policía y buen orden de la capital”,
“seguridad y tranquilidad civil, doméstica y personal”, “alteración en el orden público”,
“examinar y precaver todos los crímenes”.
La primera elaboración dogmática de nuestro sistema data de la extensa comunicación
del Gobierno, suscripta el 28 de enero de 1819 por el gobernador intendente interino de la
Provincia, general Eustaquio Díaz Vélez, designado enseguida intendente general de
Policía. Considera a la Institución en su carácter, objetos y medios de ejecución y ejercicio.
La caracteriza como autoridad pública para la ejecución de las leyes del orden y de la
“seguridad”, como una acción sobre las personas y las cosas esencialmente protectora. Sus
objetos los divide en “ramos”, o sea, “materias”. Introduce aquí el concepto de “policía de
seguridad” con sus determinaciones: “seguridad pública” y “seguridad personal”. La
exposición sistematiza la materia recibida del Reglamento de 1812, cuyos componentes
estaban en vigencia, pero en algún caso la perfecciona. Por ejemplo, con el rubro de “policía
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de costumbres” se incluye en la función de policía un ámbito bien caracterizado por la

ofensa “a la moral y decencia pública de un modo escandaloso”, mencionando también que
la función se ejercita en “los espectáculos, las diversiones, las casas de juego, las tabernas,
las mujeres públicas, los expósitos y la mendicidad”. (Romay, “Historia”, I, 278). Ya hemos
comentado este singular documento, en lo que se refiere a la afirmación el principio de
unidad funcional y otros notables anticipos técnicos.
El Reglamento Interno de 1885 (denominado posteriormente Reglamento General)
comienza determinando que “la Policía tiene por objeto principal el sostenimiento del orden
público” (Art. 1º), y de este concepto da a continuación el siguiente contenido: “El orden
público consiste, en general, en la conservación de las persona y la propiedad por la
protección que la autoridad presta a todos los habitantes, contra cualquier agresión que
pueda experimentar” (Art. 2º). Complementa el concepto con lo relativo a la seguridad de
Estado: “El orden público comprende también la seguridad de Estado: “el orden público
comprende también la seguridad de los poderes del Estado y el libre ejercicio de las
instituciones políticas, mediante la garantía que la autoridad presta a la efectividad de las
leyes, vigilando y previniendo toda trama, atentado o movimiento subversivo” (Art. 3º).
(Orden del Día 20 de abril de 1885, “Disposiciones de Policía”, 1942, libro I, pág. 31. Este
Reglamento fue dictado por el jefe de Policía don Marcos Paz, en virtud de la autorización
conferida por el Poder Ejecutivo por decreto del 15 de octubre de 1884).
Según se advierte, el Reglamento de 1885 adoptó como categoría funcional única la de
“orden público”, en forma parecida a la última propiciada por la doctrina policial francesa. Le
son aplicables, por ende, las mismas observaciones sistemáticas puntualizadas al principio
para esta última. Por otra parte, como categoría general, el contenido es insuficiente, pues
falta en él la seguridad pública en sentido estricto, y la policía judicial. Como concepto
específico para el orden público, el del viejo Reglamento tiene mérito técnico, si bien no
puntualiza otras nociones que en aquél deben ubicarse: la tranquilidad pública y la tutela de
las buenas costumbres contra actos de escándalo público. Pero su principal acierto es el de
haberse anticipado a toda la doctrina en la determinación de la policía de seguridad de
Estado como modalidad funcional.
El proyecto de 1939 retomó la categoría fundamental de policía de seguridad que se
había establecido desde los orígenes de nuestro sistema. En el Art. 2º señaló sus fines: el
mantenimiento del orden público, la preservación de la seguridad pública y la prevención del
delito. Acto seguido, en sendos artículos propuso una descripción general del contenido de
cada uno de esos conceptos, sin perjuicio de su desarrollo en la articulación legal. El
proyecto de 1963 consideró que esa descripción fue oportuna en su momento, ya que se
trataba de determinar el contenido de elementos básicos de la doctrina que hasta ese
entonces se hallaba un tanto dispersa. Pero con el tiempo transcurrido la doctrina expresada
en dicho proyecto de 1939 ya había trascendido, sobre todo en el ámbito reglamentario, y
era preferible que el contenido de los conceptos básicos de esta importante materia se
desarrollara a medida que se presentaran en la ley las modalidades específicas que a cada
uno de esos conceptos correspondieren. Quedarían fijados en la ley los elementos
funcionales de caracteres permanentes, difiriéndose a lo reglamentario aquellos elementos
que pudieran presentarse como consecuencia de nuevas condiciones, siempre posibles en
la cambiante vida social, para lo cual una descripción legal podría ser limitativa.
Sin embargo, a los fines didácticos, los textos propuestos por el proyecto de 1939
asumen valor, porque sistematizan la doctrina institucional. Es una doctrina que requiere
actualización, y a ello proveemos en nuestro Tratado, pero en lo esencial mantiene vigencia.
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Según ese precedente de 1939, por orden público, en materia de policía de seguridad, se
entiende la conservación de la persona y de la propiedad, la seguridad de los poderes del
Estado y el libre ejercicio de las instituciones políticas, mediante la protección contra todo
ataque. Comprende también esos conceptos el mantenimiento de la tranquilidad de la
población en cuanto pueda ser objeto de perturbaciones graves, y el cuidado de las buenas
costumbres en cuanto puedan ser efectuadas por actos de escándalo público.
Por seguridad pública, también en materia de seguridad, se entiende la integridad física
de las personas, en cuanto puedan ser amenazadas por peligros inmediatos que escapen a
la acción de la policía administrativa en general.
Por prevención del delito, en materia de seguridad, se entiende toda actividad de
observación destinada a impedir la comisión de actos punibles y a recoger elementos de
juicios sobre las actividades de personas de quienes se suponga fundadamente intenten
cometerlos o hagan del delito su profesión habitual.
Las notas que preparamos para dicho proyecto de 1939 contienen una amplia exposición
de los principios en que se confirman los citados textos, que corresponden a los artículos 3º,
4º y 5º.

Ámbito jurisdiccional

La función de seguridad en general se ejerce, primordialmente en el ámbito jurisdiccional

metropolitano, ya tratado (punto 3).
Ya sabemos que el de la capital es el ámbito histórico de la Institución, consustancial con
los principios de nuestro sistema y con la “capitalidad” nacional de Buenos Aires. La
metrópoli no es solo un distrito federal, residencia de las autoridades nacionales. Es la gran
urbe, de considerable población, múltiples actividades e ingentes bienes, en la que hay que
mantener el orden, preservar la seguridad, prevenir y reprimir el delito. A esos fines aplica la
institución el conjunto de atribuciones y medios de ejercicio comprendidos en la materia de
seguridad. Se trata de una materia típica del ámbito metropolitano. No por eso se trata de
una materia de policía urbana o local, como cierta doctrina pretende. En una metrópoli no
hay actividades meramente urbanas y locales. En la función de policía las materias
nacionales se encuentran en estado de sustancial interpretación, lo cual se refleja en los
aspectos funcionales, orgánicos, técnicos y tácticos de la institución. Por eso, entre nosotros
y en las grandes metrópolis, la función responde al “sistema policial metropolitano”. Este
sistema se ha considerado erróneamente como la policía urbana, sobre la base de la
aparente similitud de ciertos procedimientos y servicios, por desconocimiento de los
principios técnicos de diferenciación.
En la Capital Federal la función en esta materia de seguridad sólo a la Policía Federal
Argentina le corresponde desempeñarla. Reiterados intentos, por distintas autoridades y
organismos, de avanzar sobre esta función propia de la Institución o de limitar su
jurisdicción, imponen la necesidad de que aquel principio se consagre explícitamente en una
norma legal.
En el interior del país, la función de seguridad, con modalidades análogas a las nuestras
y otras que son características del ambiente regional (p. ej., la policía rural), corresponde a
las autoridades locales, de acuerdo con los bien conocidos principios que deslindan el poder
de policía en nuestro régimen federal de gobierno. Pero hay en el interior lugares y
establecimientos donde la nación tiene jurisdicción exclusiva (Constitución Nacional, Art. 67,
Inc. 27; ley 43, art. 3º, Inc. 4º). No como excepción a dichos principios, sino como forzosa
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aplicación o implicancia de los poderes del Gobierno nacional, en esos lugares y

establecimientos la jurisdicción federal se ejerce con toda extensión, y, por consiguiente,
excluye la jurisdicción provincial. De tal modo, la función de policía de nuestra institución, en
la materia que aquí tratamos, encuentra en esos lugares un ámbito de aplicación similar al
de la capital, en cuanto sea necesario. Es evidente que tales lugares y establecimientos no
pueden quedar sin tutelas ni garantías, expuestos al desorden y la inseguridad, y con
frecuencia nuestra Institución ha debido actuar en ellos por propia iniciativa o a pedido de
las autoridades nacionales. En tales casos, la función se cumple aún en las adyacencias de
los lugares y establecimientos de la Nación hasta donde sea necesario para preservar el
orden y la seguridad de los mismos, prevenir y reprimir el delito. Se cumple ordinariamente
cuando la Institución tuviere en esos lugares y establecimientos servicios establecido, y si no
lo tuviere, podrá disponer servicios extraordinarios cuando las circunstancias lo hicieren
necesario.
A pedido de las autoridades provinciales o por acción supletoria, también las modalidades
de la función en esta materia pueden ejercerse en el interior, con fines de cooperación,
reciprocidad y ayuda mutua, y prevención o represión del delito. Se trata de la aplicación de
los principios de la coordinación policial interna, basados en la identidad sustancial de la
función de policía, en sus fines comunes y en la solidaridad de la acción.
Conviene anotar que, en el interior, las materias de seguridad federal y seguridad del
Estado, aunque son más específicas que la de seguridad, no están limitadas por
localizaciones territoriales o de lugar, y permiten una acción tan amplia como las
circunstancias exijan. Lo mismo puede decirse de la materia de policía judicial en lo federal.

Modalidades específicas

El ejercicio de la función en esta materia de seguridad tiene una serie de modalidades

específicas. La mayor parte de esas modalidades son de antigua prosapia, pues proviene de
los orígenes institucionales, y otras se fueron agregando a medida que lo imponían el
progreso y la evolución de la metrópoli.
Pueden señalarse las siguientes modalidades en nuestro sistema:
1. Policía del orden público:
a) Mantenimiento del orden público;
b) Tranquilidad de la población;
c) Seguridad de la persona y la propiedad contra ataque o amenaza;
d) Reuniones públicas;
e) Espectáculos públicos;
f) Armas y explosivos;
g) Dementes, alcoholistas crónicos y toxicómanos peligrosos.
h) Aseguramiento de cosas perdidas, depósitos abandonados, bienes
abandonados;
i) Aseguramiento de casas de negocios abandonadas.
2. Policía de tráfico público.
3. Policía de la seguridad pública:
a) Defensa de la persona y la propiedad contra peligro inminente;
b) Policía de seguridad de bomberos.
4. Policía de la moralidad y las buenas costumbres.
5. Policía de prevención del delito:
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a) Prevención general;
b) Policía de profesiones y oficios
6. Policía tutelar:
a) Policía de seguridad de menores;
b) Protección de desvalidos;
c) Intervenciones oficiosas.

Estas modalidades y otras de índole complementaria, han sido sistematizadas y

reglamentadas en los proyectos de 1963, 1967 y 1969. A este último (Art. 5º), habrá que
recurrir, en caso necesario, para conocer el desarrollo propuesto para el contenido de cada
modalidad, y el comentario de casi todas ellas se hallará en el texto anotado del proyecto de
1963 (Art. 4).
Desde el punto de vista dogmático conviene señalar que los rubros asignados a las
modalidades no siempre indican una especificada absoluta, pues en varios casos concurren
dos o más componentes de la función (como se verá en la policía del tráfico público).
De todo ese elemento de modalidades específicas de la materia de seguridad, sólo
consideraremos en este curso dos de ellas: la dirección del tráfico público y la seguridad de
los menores. Ello no implica establecer, desde luego, una escala de valores, pues todas la
modalidades son significativas para la función. Pero entendemos que las mencionadas
ofrecen, al presente, notoria actualidad.

3. Tráfico público

La cuestión del tráfico público tiene en primer término un aspecto de orden técnico. Ha
sido estudiado desde hace varios lustros en la esfera policial, y sobre él se ha escrito larga y
exhaustivamente, en los trabajos que se señalan en la bibliografía de este capítulo, punto 3.
El aspecto técnico se bifurca en cuatro direcciones: 1) La reglamentación del tráfico; 2) Las
actividades de aplicación técnico-administrativas; 3) La comprobación de las infracciones; 4)
La dirección del tráfico. Todas ellas tienen un objeto común: la materia del tráfico. Pero son
de naturaleza distinta. La reglamentación es de naturaleza normativa. La aplicación técnico-
administrativa puede ser policial (Londres, París, etc.), o municipal (Buenos Aires), según el
sistema de administración seguido en la materia. La dirección del tráfico es de naturaleza
policial (sistema universal, con dos excepciones entre las grandes capitales: Roma y
Madrid), fundada en principios propios y no como simple derivación ejecutiva del
ordenamiento.
1) En la reglamentación del tráfico público son dos los sistemas que aparecen en la
legislación comparada, con relación a las grandes ciudades: a) En el sistema estatal el
ordenamiento emana de una ley o de un reglamento gubernativo. Modelo de este sistema es
el de Inglaterra. En las últimas décadas la materia del tráfico urbano y vial por imperio de su
naturaleza interjurisdiccional y de los problemas de orden público que crea, ha entrado
definitivamente en la esfera de los poderes reglamentarios nacionales o estatales. Son
muchos los países que la han reglado por leyes o reglamentos nacionales, que dejan a las
autoridades locales sólo un margen delegado de regulaciones específicas. En este sistema
estatal las regulaciones específicas urbanas y de aplicación pueden ser delegadas a la
policía o al municipio. En París, que en esta materia de tráfico metropolitano, como en tantas
otras de administración urbana, ha sido guía y maestra, la regulación específica es
atribución de la Prefectura de Policía. b) En el sistema municipal el tránsito de la ciudad está
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reglamentado por ordenanzas comunales. Es un régimen actualmente en franco retroceso.

Los ordenamientos nacionales o estatales han asumido el poder de reglar el tráfico en
general, quedando, y no siempre, para la autoridad municipal, un margen de adecuación
local. Londres y París no conocieron este sistema, o lo abandonaron a principios del siglo
XIX. Aún en los Estados Unidos de Norteamérica, el acentuado municipalismo que los
caracteriza va cediendo ante la categoría de materia de legislación que adquirió el tráfico. El
de Nueva York, por ejemplo, está regido por una ley del Estado.
Para apreciar en sus verdaderos alcances el sistema reglamentario de Buenos Aires es
necesario seguir su evolución. Desde sus orígenes hispánicos y patrios, en la ciudad capital
el poder de policía (en sentido funcional, no en el institucional) se dividía en dos ramas: “Alta
Policía” y “Baja Policía”, con el contenido que ya estudiamos en el punto 2 de este mismo
capítulo. Lo que ahora viene a ser la materia del tráfico público estaba comprendido en la
alta Policía, que correspondía a los funcionarios del Gobierno, que la reglamentaban por
medio de los Bandos de Policía. No era materia de Baja Policía, ejercida por el Cabildo. Con
la supresión de los cabildos y la creación de la Jefatura de Policía, dispuesta por la ley del
24 de diciembre de 1821, trascendental estatuto proyectado e informado por don Bernardino
Rivadavia, aquella distinción perdió su razón de ser. Toda la policía de seguridad,
administrativa y edilicia fue regida por el Gobierno y la Policía.
El régimen político, policial y administrativo de nuestra ciudad capital fue organizado en la
época patria con notable clarividencia y anticipación del futuro de una gran metrópoli.
Nuestra Institución desempeñaba, además de su función propia de seguridad y judicial, la
función de policía administrativa municipal, integrando, de tal modo, un “sistema
metropolitano de policía general”. Sobre bases nativas, era el mismo sistema organizado en
París desde 1800. El de la gran capital francesa subsiste incólume hasta el presente, y sus
excelentes resultados son notorios. En Buenos Aires siguió rigiendo hasta el 3 de abril de
1856, fecha en que comenzó a funcionar la autoridad municipal creada por la ley de
Municipalidad, sancionada por la legislatura de 11 de octubre de 1854. La Policía quedó
relevada de las funciones de policía municipal, que se atribuyeron a la novel corporación,
pero no se encuentra en dicha ley mención alguna a la reglamentación del tráfico público.
Tampoco hay mención en la ley de 2 de noviembre de 1865, que organizó nuevamente la
institución municipal. Federalizada Buenos Aires como capital de la Nación, el Congreso
Nacional dictó la ley 1260, del 1º Noviembre de 1882, sobre organización de la
“municipalidad de la Capital de la República”. En el artículo 47, incisos 8º, aparece por
primera vez la concesión al municipio de reglamentar el tránsito por las calles. Fue una
atribución insólita, pues hasta 1882 nada hacía suponer la injerencia municipal en lo relativo
al tráfico, ya que la comuna sólo intervenía en la apertura y conservación de las calles. No
había, en verdad, principio aplicable para avalar la atribución. Se ubica en el rubro
“Seguridad”, que se refiere a la seguridad “edilicia”, que tutela las cosas, mientras que el
tránsito se vincula a un derecho personal, el de transitar o locomoción, que únicamente
puede ser limitado por el poder de policía de seguridad con fines de orden, seguridad
pública y prevención del delito, o sea, con fines de policía. Tampoco es aplicable la doctrina,
a que han apelado los municipalistas en los últimos tiempos, sobre “policía del dominio
público urbano”, pues este dominio no es fuente de poderes de policía de seguridad u otros
relativos al ejercicio de derechos individuales y políticos. Ello implicaría retrotraernos a los
tiempos medievales del señorío feudal. Se consideró la reglamentación del tránsito como
objeto de los “intereses locales” del municipio (Ar. 43), en flagrante desacuerdo con la
doctrina francesa de donde se tomó esa terminología, pues ya en aquella época la
circulación en París era considerada de “grande Voirie”, esto es, de interés general y no
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local, y su reglamentación correspondía al prefecto de policía (y en el gran París en

concurrencia con el prefecto del Departamento del Sena), exenta, por tanto de toda
intervención comunal. Ese sistema rige actualmente dentro del margen reglamentario
policial reconocido por el “Code de la Route” (Código Víal).
La tendencia universal a considerar la circulación como materia de legislación general –
nacional o estatal-, sustrayéndola a la reglamentación municipal, se reflejó entre nosotros
con la aprobación del Reglamento General de Tránsito para los Caminos y Calles de la
República (ley 13.893), cuya aplicación en Buenos Aires es competencia de la Municipalidad
y de la Policía Federal (Art. 2º), y de cuyo artículo 99 surge, para nuestra Institución una
autoridad reguladora policial, que puede y debe asumirse en caso indispensable. Así lo han
reconocido la ley 19.979, del 14 de octubre de 1966 (Orden del Día 26 de octubre de 1966),
en su artículo 3º, inciso c).
1) Las actividades de aplicación técnico-administrativas de las reglamentaciones del tráfico
público son policiales o municipales, de acuerdo con el sistema seguido en cada ciudad,
como hemos dicho al principio.
Como expresiones notables de administración de tipo policial podemos citar las de
Londres y París. En Londres está a cargo de la Policía Metropolitana (Scotland Yard) todo
lo relativo al tráfico público en sus distintos aspectos técnicos y administrativos. Para la
atención de todas esas funciones, Scotland Yard ha dedicado uno de sus seis grandes
Departamentos (equivalentes a nuestras Superintendencias), el “B. Departament. Traffic and
Transport”. Esta importante rama policial, “la principal autoridad del tráfico en Londres” (G.
Dilnot), se halla dirigida por un “Assistant Commisioner” (equivalente a nuestro comisario
general) del que dependen ocho divisiones.
En París la Prefectura de Policía tiene a su cargo no sólo el poder reglamentario
específico del tráfico de la capital, sino tambien las actividades técnico-administrativas de
aplicación. En la rama de los servicios administrativos, compuesta de cinco direcciones, la
Prefectura cuenta con la “Direction de la Circulation, des Transports et du Commerce”, que
integran seis divisiones (“Bureaux”), las tres primeras de las cuales se ocupan
específicamente de la materia del tráfico y transporte.
2) Las infracciones a los reglamentos generales o urbanos que regulan el tráfico son, en
general, de naturaleza contravencional, aunque en algunos países ciertas infracciones
graves están previstas en la ley penal. Su juzgamiento se atribuye a tribunales judiciales o
administrativos, o a la misma autoridad de aplicación. En el sistema general de los
principales países es una función de policía judicial, y, por ende, corresponde a la policía la
comprobación de las infracciones (Francia, Alemania, Inglaterra, Estados Unidos de
Norteamérica).
3) La dirección de tráfico público, en el sistema practicado casi universalmente, es función
exclusiva de la policía de seguridad. Entre las grandes capitales hay dos excepciones,
Roma y Madrid, en las que actúan cuerpos parapoliciales del municipio, pero el sistema no
obedece a razones técnicas sino políticas. Entre los modelos de dirección policial del tráfico
pueden citarse los de Londres, París, Buenos Aires y las ciudades de Alemania y de los
Estados Unidos de Norteamérica.
La universalidad del sistema de dirección del tráfico y su autonomía policial no
dependiente del régimen legal del ordenamiento, son caracteres a que se ha llegado
separadamente en países de muy distintas modalidades políticas y administrativas, lo cual
no es mera coincidencia sino el resultado de la naturaleza de la función y de sus
fundamentos técnicos.
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1º El tráfico es, en su esencia, el derecho de transitar o de locomoción, reconocido entre

nosotros por el artículo 14 de la Constitución Nacional a todo “habitante” y sujeto a las leyes
que lo reglamentan. Es un derecho personal. Su reglamentación emana del poder de policía
general y del poder de policía de seguridad, y no del poder de policía edilicia. La autoridad
garantiza el normal y tranquilo ejercicio de ese derecho, obligando a todos a que respeten
las regulaciones destinadas a hacerlo posible, sin lo cual el tráfico sería un desorden rayano
en el caos. El común y regular ejercicio de este derecho, el respeto a sus normas
regulatorias, la garantía de la autoridad, conforman uno de los aspectos, quizá el más
visible, del orden público de la ciudad. Es un aspecto material, un estado de hecho, que se
manifiesta por la ausencia del desorden. El mantenimiento del orden público es función que
corresponde a la policía de seguridad (principio de orden público, doctrina de carácter
universal). La dirección del tráfico es un aspecto específico en el mantenimiento del orden
en la ciudad. Por ende, es atribución específica de la policía de seguridad (principio de
especificidad). La especie es siempre de la misma naturaleza que el género.
2º El tráfico implica un peligro para la integridad personal de los peatones y conductores,
y para la propiedad, expuesta a daños. Es un peligro inmediato para personas y bienes, o
sea, materia de “seguridad pública”. La preservación de la seguridad pública es función de la
policía de seguridad (principio de seguridad pública, doctrina también universal).
3º Los lugares públicos pueden ser necesarios escenarios del ejercicio de otros derechos
por ejemplo, el de reunión), de actividades que concentren multitudes (ceremonias,
conmemoraciones, espectáculos deportivos, etc.), o que requieran medidas especiales
(visitas de personalidades, escolta de funcionarios, etc.). También la circulación puede ser
afectada a causa de siniestros, en especial por los incendios. El tráfico, en tales
circunstancias, está supeditado a las previsiones de orden, seguridad y prevención del
delito, y a los dispositivos de defensa y represión. Sólo a la Policía corresponde adoptar las
medidas necesarias: suspensión de regulaciones ordinarias, cambio de recorridos de
transportes, bloqueo de accesos, fijación del estacionamiento, etc. Estas medidas no se
limitan a los lugares donde se produzcan los hechos que las originan. Deben extenderse a
las adyacencias hasta donde sea necesario, para desviar o encauzar las corrientes del
tráfico evitando su inmovilización, o para facilitar el libre tránsito de los vehiculos policiales,
de bomberos o ambulancias. Son atribuciones exclusivas de la policía de seguridad
(principios de necesidad y de discrecionalidad).
4º La dirección del tráfico no significa sólo mantener el orden y preservar la seguridad;
implica, además, prevenir y reprimir los delitos previstos por la ley penal en que puedan
incurrir los conductores. La prevención y represión del delito es función de la policía de
seguridad (principio de prevención penal).
5º Todas las modalidades reseñadas precedentemente indican que la dirección del tráfico
es intrínsecamente un complejo de funciones policiales. Pero hay un elemento más que
explica su esenciabilidad policial. Dirigir el tráfico no es solamente hacer señales, indicar,
exhortar, amenazar con el castigo de las infracciones. Es en esencia una función de mando,
de “imperium”, propia de un representante del poder público investido de la autoridad
necesaria para imponer por sí sus decisiones, si es necesario mediante la coerción física, el
“jus agendi” de la fuerza pública (principio del imperio). La representación y el ejercicio de la
fuerza pública, por su naturaleza institucional y por el ordenamiento jurídico, sólo
corresponde a la policía de seguridad.
Por último, radica en esta cuestión de la dirección policial del tráfico un aspecto de
educación ciudadana, que asume especial interés en estos tiempos de crisis de autoridad.
La presencia del agente de policía en la calle es la personificación de la autoridad y de la
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ley. Bien plantado, bien uniformado, austero pero servicial, es el orden encargado, es una
incitación al orden. La actitud más elemental que refleja esa autoridad y ese orden es la de
levantar el brazo para detener el tráfico. Los ingleses, con ese instinto político que los
caracteriza, han hecho del “policeman” de Scotland Yard un símbolo de sus instituciones
ciudadanas, y lo reproducen en estampas y estatuillas precisamente en aquel gesto clásico
de autoridad. Los policías, con su secular intuición, consideran indispensable mantener los
servicios de agentes de infantería y en especial los de tráfico. Es la presencia de la
autoridad en la calle. Lamentan que el progreso de la motorización y las regulaciones
luminosas vayan relevando al agente de calle y alejando su presencia tradicional. Y no tanto
por razones técnicas como para mantener viva esa representación de la disciplina social; en
Londres y en París se suele acompañar el sistema automático con las señales manuales de
los agentes, y a veces se lo sustituye.
Las mismas razones, agregadas a la conveniencia de una educación para la
preservación de la integridad personal en peligro inmediato por las contingencias propias de
la circulación han hecho que las policías extendieran su acción a la esfera ciudadana y
escolar. Es una función preventiva de seguridad pública, o sea, específicamente policial.
Nuestra Institución fue precursora de esa actividad tan trascendente.
Las policías de seguridad no se limitan al desempeño meramente formal de dirigir el
tráfico público y carretero. El explosivo incremento de los automóviles y del transporte
automotor, el aumento incesante de los accidentes y delitos de tráfico, la motorización de la
delincuencia, el problema del contralor de los movimientos de masa y la acción policial de
salvaguardar la seguridad pública en casos de siniestros, son cuestiones que preocupan a
las instituciones del orden en todo el mundo. Como dijo Taylor, todos vuelven los ojos hacia
la policía y a sus departamentos especializados, para solucionar la “catástrofe”. Las policías
responden con una tecnificación cada vez mayor de sus servicios especializados, manejo
centralizado de semáforos, televisión de circuito cerrado, equipos electrónicos,
intercomunicación radial, etc. Pero, además, hacen estudios de legislación e intercambio de
técnicas en un plano nacional e internacional.
La presencia actual, manifiesta, de las policías de seguridad en los problemas del tráfico,
y la trascendencia de esa presencia al plano internacional, se hacen cada vez más notorias,
y por contraste se advierte la ausencia de los municipios en esas actividades nacionales e
internacionales. Es una elocuente demostración de que en el Estado contemporáneo la
materia ha salido definitivamente de la esfera municipal, o tiende a hacerlo en los pocos
países donde se practica todavía un régimen ya superado.
El Estatuto orgánico de 1944 (ley 13.030) contenía, en su artículo 5º, inciso d) una
disposición específica para la materia: ”Dirigir el tránsito público y hacer cumplir las
ordenanzas que lo rigen, en cuya preparación deberá ser consultada”. Su fuente, en lo
sustancial, es el proyecto de 1939, artículo 7º inciso 3º. En la reforma de 1958 ese texto
desapareció inapropiadamente, sin que puedan aventurarse los motivos, pues en este
punto, como en tantos otros, no se expusieron. Las invasiones e interferencias en esta
esfera de la función pública databan de mucho tiempo atrás, pero no hay duda de que la
laguna legal favoreció esa política. Se ignoró siempre el correcto encuadramiento de la
policía del tráfico en la función de la Institución que no depende de la existencia de ningún
texto expreso, pero sí de un conocimiento adecuado de la dogmática policial y del sistema
en que se funda. Este desconocimiento, aunado al laconismo legal, ha favorecido en toda la
épocas la política de invasión y divisionismo en la esfera tradicional y legítima de la
Institución. Los fundamentos legales se afirman, en primer término en la jurisdicción y
función reconocida a la Policía Federal por su Ley Orgánica 14.467, artículo 1º, en cuanto le
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asigna funciones de policía de seguridad y judicial en la capital de la Nación. La policía del

tráfico, como ya sabemos, está comprendida en la gran categoría funcional de policía de
seguridad, y vinculada a la de policía judicial.
La progresiva invasión del municipio en esta esfera policial, mediante el reiterado intento
de atribuir a sus inspectores municipales la dirección del tráfico y otros cometidos
específicamente policiales, llegó a su punto crítico en 1966. La cuestión fue solucionada
drásticamente por el superior Gobierno, mediante la ley 16.979, del 14 de octubre 1966
(Orden del Día 26 de octubre de 1966), que atribuye a la Policía Federal, con competencia
exclusiva, la función de ordenar y dirigir el tránsito urbano en la ciudad de Buenos Aries,
actuando, además, como autoridad de aplicación, fiscalización y comprobación de
infracciones a las ordenanzas municipales y normas vigentes en la materia, y otras
atribuciones, como la de adoptar regulaciones transitorias y suspender circunstancialmente
el uso de los dispositivos o instalaciones cuando razones de orden y seguridad pública
debidamente justificadas así lo impongan. Los fundamentos de dicha ley, expuestos por el
ministro del Interior, concuerdan sustancialmente con la correcta doctrina de la materia de
tráfico en la función de policía que hemos expuesto, de tal manera que puede considerarse
consagrada como doctrina del Gobierno Nacional. Sin dejar de reconocer el acierto y la
decisión con que el Superior Gobierno encaró la cuestión en la forma más práctica por el
momento, y en la posición de “mirar hacia el futuro”, como se expresa en la nota ministerial,
es oportuno indicar que la función policial de dirección es sólo uno de los aspectos de la
materia del tráfico. En las próximas décadas habrá que propender a una solución integral,
siguiendo la línea evolutiva señalada por los grandes sistemas extranjeros. Ya dijo la
Jefatura, en la comunicación del 11 de marzo de 1969 (Orden del Día, 28 de marzo de
1969), capítulo III: “Como hemos expresado anteriormente, esa solución legal es
irreversible. Fue una solución mínima. Vendrán otras que reconocerán a la Policía Federal
otras facultades que, en el conjunto de la acción, no deben dividirse. El reloj del tiempo
social no puede detenerse ni menos volverse atrás”.

4. Seguridad de menores

Una modalidad muy importante de la función de policía en la materia de seguridad es la

que caracterizamos como policía de seguridad de menores. Se refiere a la acción que la
Policía debe ejercer para la protección de los menores, en el sentido de impedir la vagancia
de los mismos, apartarlos de lugares y compañías nocivas, y reprimir todo acto atentatorio a
su salud física y moral según determinen las leyes o los edictos respectivos. Comprenden
también la concurrencia de la Policía en la acción asistencial y educativa que en materia de
minoridad ejerzan las entidades públicas o privadas.
Tanto la relevante significación de esta acción de la Policía como la lamentable confusión
de conceptos que reina en esta materia, imponen una detallada exposición de los principios
que afirman la insoslayable competencia de la Institución en la seguridad de los menores.
I. La primera categoría de menores en situación antisocial comprende aquellos que
incurren habitualmente en una serie de actitudes individuales y comportamientos colectivos
anómalos, agresivos o deshonestos. Nunca como ahora ha asumido esa conducta antisocial
características tan alarmantes, al punto de que constituye uno de los más inquietantes
problemas de la sociedad contemporánea, no tanto por su significación estadística, desde el
punto de vista numérico relativo, como por su potencial capacidad de contagio y difusión.
Las modalidades de esa inconducta juvenil, que denominamos genéricamente “desenfreno
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juvenil”, tal como aparecen en distintos países del viejo mundo, son, entre otras, las
siguientes: desorden, temeridad, brutalidad, vandalismo –en otras modalidades: quietismo,
vagancia, abandono, suciedad-, embriaguez, promiscuidad sexual, relaciones sexuales
prematuras en las jóvenes, maternidad ilegítima, aborto, prostitución, rufianismo,
enfermedades venéreas, exhibicionismo, uso de estimulantes y estupefacientes. Está
bastante generalizada la práctica de esos actos en grupo, a veces de formación ocasional
pero que en ciertos lugares están constituidos a la manera de bandas o pandillas, con su
organización, jefatura, vestimenta característica, símbolos y disciplina.
La segunda categoría comprende a los menores y a los jóvenes delincuentes
(delincuencia juvenil en sentido amplio). Se trata de los menores iniciados en la senda del
delito habitual o profesional, especialmente en los delitos contra la propiedad: robos, hurtos,
sustracción de automotores, etc., con toda la gama de delitos conexos: lesiones, homicidio,
atentado a la autoridad, uso de armas prohibidas, etc. También en esta categoría se
presenta la modalidad asociativa, la banda organizada, de cierta permanencia, con un jefe,
repartición de tareas en el grupo, zona de operaciones, etc., aunque también actúan bandas
semipermanentes y bandas ocasionales.
Entre ambas categorías no existe un deslinde preciso. Los menores del primer grupo
incursionan con frecuencia en el delito: lesiones, agresión, violación, abuso deshonesto,
corrupción, exhibiciones obscenas, daños, atentados a la autoridad y, en ocasiones recurren
al robo para obtener dinero que aplican a sus excesos. Los del segundo grupo incurren en
actos de desenfreno, especialmente los secuaces, a veces con las mismas muchachas
asociadas a la banda.
El conjunto es un problema de sociología criminal y de psicología social, que presenta
caracteres comunes y ciertos aspectos de diferenciación. Tiene incidencia casi universal y
provoca la constante atención de criminólogos, sociólogos, juristas, médicos, jueces,
policías, poderes públicos, entidades oficiales y privadas. Es un tema preferido para las
conferencias científicas internacionales, y ha sido considerado insistentemente en las
asambleas de la Organización Internacional de Policía Criminal Interpol.
II. Evidentemente en nuestro país la situación no es tan grave en ambos aspectos de la
conducta juvenil antisocial, o sea, el desenfreno y el delito. Estamos en los comienzos del
mal, pero seguirá inexorablemente en incremento si no encaramos con firmeza, sin
prejuicios, un examen de conciencia de la sociedad argentina, su concepción de los valores
individuales y colectivos, su régimen familiar y educativo, sus instituciones. Desde luego que
no es nuestra intención estudiar esos aspectos generales del problema, ni sugerir
soluciones. Pero sí podemos aportar un punto de vista policial, ese punto de vista casi
siempre olvidado en el impresionante número de opiniones científicas o empíricas que, a
diario, se emiten, escriben o televisan sobre esas cuestiones.
1º- El mundo del desorden y del delito juveniles no es un mundo aparte. El orden, la
seguridad, la tutela penal, como opuestos al desorden, al peligro moral o material, al delito,
son estados de hecho y de derechos únicos e indivisibles en el ambiente social, en el cual
conviven menores y adultos.
2º- El régimen penal y contravencional aplicable a los menores no es represivo o de castigo.
Es correctivo y educativo. Ello no implica desconocer el principio anterior. No hay una escala
de valores sociales y jurídicos para los menores y otra para los adultos. Lo que hay es un
juicio de la inconducta adaptado a la falta de discernimiento del niño, o a la mayor o menor
madurez del adolescente. Y un sistema de medidas formativas de la personalidad del
menor, tendientes a encaminarlo hacia la comprensión de aquellos valores sociales y
jurídicos.
48

3º- Con finalidades distintas a las del régimen correctivo y educativo del menor desordenado
o delincuente, hay una acción tutelar sobre el menor en estado de abandono o de peligro
moral y material. Esta acción, supletoria o concurrente con la de la patria potestad, tiende en
forma inmediata a la asistencia del menor. Sólo en forma mediata previene que un ambiente
familiar o social inadecuado lo induzca al desorden o al delito. Es erróneo creer que todo
menor abandonado o indigente se encuentre en estado predelictual, y que la ambulancia de
los servicios sociales baste por sí misma para evitar el incremento del delito juvenil.
4º- Si el abandono y la miseria fueran los factores desencadenantes del desenfreno y de la
delincuencia juvenil, no aparecerían estos fenómenos en los jóvenes de las clases
acomodadas. Los hechos demuestran lo contrario. Precisamente son con frecuencia hijos
de familia en regular o buena situación económica. Así se ha comprobado en los Estados
Unidos de Norteamérica, Inglaterra, Francia, Suecia, Australia y Canadá.
Las precedentes consideraciones nos conducen a las siguientes aplicaciones en la esfera
policial:
a) Si la policía de seguridad tiene por fin esencial mantener el orden, preservar la
seguridad y prevenir el delito, y si esos estados de hecho y de derecho son indivisibles en la
vida social, la acción previsora y garantizadora de la autoridad policial debe ejercerse sobre
los agentes perturbadores y sobre los amenazados o las víctimas, tanto sean menores o
mayores en ambos casos. La evidencia de esta norma se comprueba a diario en el plano
práctico. Los excesos del desenfreno juvenil son prevenidos y controlados, en primer
término, por los servicios ordinarios de la policía de seguridad, y la delincuencia juvenil es
prevenida e investigada por esos mismos servicios y los de investigaciones. Obra un factor
más: esa delincuencia se halla generalmente asociada a la delincuencia de los adultos, por
instigación, coparticipación o encubrimiento.
b) El propósito de corrección y educación que orienta el régimen de los menores, bien
conocido por la Policía, ha motivado que sus procedimientos con los mismos se adapten a
esas finalidades, evitando a los menores humillaciones, violencias y contacto con
delincuentes adultos. Se tiende a la formación de servicios especializados de policía de
menores, con la participación de policía femenina y asistentes sociales. La acción de la
Policía se amplía en los últimos años hacia la función social de organizar “círculos policiales
de jóvenes”.
c) La función policial se extiende a la protección inmediata de los menores en estado de
abandono y de peligro moral y material, especialmente para impedir su vagancia, apartarlos
de lugares y compañías nocivos, y reprimir todo acto atentatorio para su salud física y moral.
Es una función de policía de seguridad. Es de orden público, porque se trata de la
conservación de la persona del menor: de seguridad pública, porque tiende a protegerlo de
peligros inmediatos; de prevención del delito, cuando se han dado circunstancias que lo
hagan presumir, y de represión, si el menor ha resultado víctima de una acción delictiva.
Esta función policial es ineludible e irrenunciable por la propia naturaleza institucional que la
impone, y por razones prácticas, pues sólo la Policía puede cumplirla con la debida
persistencia, eficacia y extensión. Del ejercicio de esta actividad derivará, en la generalidad
de los casos, la intervención de los órganos jurisdiccionales, como así también, en otros
supuestos, la de entidades públicas o privadas encargadas de la asistencia de menores.
Pero esta acción judicial o asistencia no excluye la autonomía de la policía de seguridad en
esa función que le es propia.
En resumen: Corresponde a la policía de seguridad, por su naturaleza institucional y
funcional, mantener el orden y preservar la seguridad en cuanto puedan ser afectadas por el
desenfreno juvenil; prevenir e investigar los hechos de delincuencia juvenil: ofrecer
49

protección inmediata a los menores en estado de abandono y de peligro moral y material.

Esta función específica dentro de la función general por sus modalidades y fines, debe
caracterizarse como policía de seguridad de menores. Se cumple por los servicios comunes
de seguridad y de investigaciones, y por los servicios policiales especializados en la materia.

III. Es una característica de nuestra época –a pesar de que se precia de su avanzada

tecnificación- que la distribución de funciones entre los distintos órganos estatales no se
realice siempre de acuerdo con los principios técnicos. Priman a veces los prejuicios, los
intereses, la ideología política, la presión de los factores, y la aparente autoridad de ciertas
teorías científicas o jurídicas que construyen un mundo ficticio al que pretenden amoldar el
mundo real. Esto le ha sucedido especialmente a la Policía en varios de sus cometidos
naturales y propios. Lo ocurrido con respecto a la función de policía de seguridad de
menores es aleccionador.
Prematuras conclusiones de ciertas teorías médico–psicológicas creyeron ver en la
acción policial el peligro de tensiones, conflictos y complejos espirituales para la formación
de menores. El policía, se dijo, debe ser excluido de la función preventiva, tutelar y
correctiva. Su presencia perjudicial debía ser sustituida por la de inspectores o agentes
civiles, dirigidos por los tribunales de menores o por entidades públicas o privadas de
patronato o asistencia a la minoridad. La labor de la Policía sería, no autónoma y propia,
sino concurrente y secundaria.
Un sistema tan contrario a la naturaleza de las cosas y al simple sentido práctico, estaba
destinado a fracasar, o por lo menos a no lograr los resultados que con tanto optimismo se
habían previsto. Así ocurrió en los países creadores del sistema, y en los que se
apresuraron a copiarlo. Pero todos fueron llamados a la realidad ante el pavoroso
incremento del desenfreno y de la delincuencia juvenil. Los científicos se encuentran
desorientados ante el inexplicable fenómeno. No pretendemos reducir todo el problema a los
aspectos policiales, ni afirmar que la acción policial sea el remedio mágico de la situación.
Pero si creemos que sin seguir insistiendo en teorías o sistemas ya agotados en sus
posibilidades, hay que investigar de que manera el factor de la acción policial, o de su
inacción, incide en la inexistencia o en la existencia del problema.
La ficticia separación, en el orden pedagógico, entre mundo de los niños y el de los
adultos, ha sido y sigue siendo como lo señala el doctor López Rey, “uno de los más
poderosos factores contribuyentes a la delincuencia juvenil y la de los adultos”. No menor
factor ha sido y será el dividir el mundo del orden, la seguridad y la prevención, y pretender
excluir a la policía del mundo que ficticiamente se crea para los menores. Ninguna
institución puede reemplazar a la policía en la función tutelar inmediata, porque nadie como
ella puede cumplirla con la energía, persistencia, intensidad y conocimiento de lugares,
ambientes y personas, que esa función tutelar requiere. En cuanto a excluirla de la
investigación de los delitos de menores, como en algunos lugares se ha propiciado, es
simplemente absurdo. Estas consideraciones, válidas aún para los pequeños ambientes
urbanos, son de notario evidencia si se aplican a las grandes urbes, donde el desenfreno y
la delincuencia juveniles constituyen fenómenos de masa, y donde las oportunidades de
abandono y peligro son múltiples.
Aunque ninguna institución policial deja de actuar en materia de menores cuando las
circunstancias lo exigen, en los países donde se practica el sistema de pseudo-policía civil
de menores se advierte un decaimiento y un desapego por parte de la autoridad policial en
los aspectos preventivos. Es un efecto psicológico muy explicable. El policía se inclina a
creerse desligado del problema porque “no le corresponde”. Se siente un segundón de los
50

organismos civiles. No privan en su acción la iniciativa y el entusiasmo, estimulados siempre

por la responsabilidad. La función de seguridad se eclipsa. Abandona la función preventiva y
tutelar, la actuación policial se limita a la intervención ineludible en el desorden y el delito
juveniles. Aparece, así, ante la mente de los menores y de los mismos padres, con un matiz
represivo casi exclusivo y dominante. La comprensión de que el policía ampara, tutela y
educa, y que sólo corrige en casos extremos como lo haría un padre severo pero justo, se
hace cada vez más difícil.
Si todo parece indicar que el factor primordial del auge contemporáneo del desenfreno y
del delito juveniles es una crisis de la autoridad paterna y un contradictorio sistema de moral
y de valores sociales, esas crisis y esas contradicciones no afectan a la autoridad policial.
Esta sólo exige normas de comportamiento que responden a valores éticos y sociales
tradicionales, consagrados por la ley y los edictos, que están por encima de las
circunstancias temporales. La autoridad de la policía es indiscutible, porque representa la
ley, el orden, la justicia, en el mínimo exigible para la convivencia social. Todo esto lo
comprenden los menores mismos, porque es muy elemental y requiere nada más que un
poco de discernimiento para apreciarlo. Los menores normales ven en el policía a un héroe
en la lucha contra el mal. Los agentes y detectives presentados por la ficción
cinematográfica, televisiva o literaria, son sus ídolos; los menores participan de sus afanes,
de sus peligros y de sus triunfos, que aplauden con entusiasmo. Los menores desordenados
y los delincuentes no dejan de reconocer íntimamente la justicia de la acción del policía.
Sólo para los psíquicamente anormales puede ser el policía causa de conflictos y complejos
psicológicos, pero en tal caso también lo será la autoridad paterna y cualquier otra.
Es conveniente, repetimos, que los sociólogos y demás estudiosos de la materia social
dediquen un poco más su atención a estudiar y valorar la contribución de la Policía para el
progreso de las costumbres y la disciplina popular. Que examinen también alguna vez si el
deterioro de esas costumbres y esa disciplina coinciden con el debilitamiento de la función
policial. Para nosotros, la relación es evidente y está abonada por la experiencia. La
población de Londres, por ejemplo, es en nuestro tiempo un modelo de pueblo ordenado y
respetuoso sin que las muy publicitadas extravagancias de algunos grupos de jóvenes
puedan empañar ese concepto, pues se trata de expresiones minoritarias dentro de la gran
masa de habitantes de la metrópoli británica. Pero si oímos a un historiador, George Dilnot,
antes de la fundación de Scotland Yard, producida en 1829, la ley y el orden, como lo
entendemos ahora, eran sólo meras palabras en la gran ciudad. La novel policía, creada por
iniciativa del secretario de Estado Sr. Robert Peel, terminó con el “reinado del desorden”.
Scotland Yard constituyó un instrumento educativo y correctivo invalorable para el “orden
victoriano” que se incrementó después y moldeó el temperamento inglés. El “bobby”
(Robertito), como inicialmente se llamó al agente metropolitano en son de burla, es hoy un
epíteto familiar afectuoso, y su estampa es orgullo nacional. En semejante ambiente de
orden y disciplina colectiva es difícilmente explicable el elevado índice de delincuencia de
menores, como así también la aparición del desenfreno juvenil. Pero ninguna policía se
encuentra tan atada de manos como la inglesa para ejercer una eficaz prevención de la
delicuencia juvenil. Su acción tutelar era hasta hace pocos años prácticamente inexistente.
Estaba sustituida por la de funcionarios civiles y judiciales, asistentes y trabajadores sociales
de centenares de entidades públicas, privadas, estaduales, condales, municipales y
religiosas.
En Buenos Aires, sin llegar a esos extremos, conocimos también épocas de decadencia
moral y de costumbres desordenadas. La Policía, con el instrumento de sus edictos, realizó
una efectiva acción educativa y tutelar. Logró la desaparición del “patoterismo”, antecedente
51

porteño del actual desenfreno juvenil. En materia de menores, el “edicto concerniente a las
contravenciones cometidas por menores que no hayan cumplido 18 años de edad”, con sus
previsiones sobre moralidad, desórdenes oficios callejeros, vagancia, mendicidad y oficios
perjudiciales para la salud o moral del menor, fue el gran instrumento para la efectividad de
la ley 10.903, y la fuente principal de intervención de jueces correccionales de menores.
Agreguemos a esa acción policial la creación del “Hogar Alberdi”, para varones, y Mujeres
de la Dirección Judicial; la erección de la vieja Alcaldía en “Instituto de Menores Varones” al
ser trasladada a su nuevo y amplio edificio, donde se le agregó el servicio médico, la
escuela primaria y los talleres de especialidades manuales; el anexo, de mujeres menores
en Asilo San Miguel; la habitación del anexo “El Retiro”, en Marcos Paz, para ubicar a los
menores más peligrosos, los cuales fueron iniciados con todo éxito en trabajos rurales y de
granja, al punto de llegar a proveer casi todo el consumo de hortalizas y otros alimentos del
Hospital Policial y los Hogares; la creación de la Policía de Menores, ya en marcha en 1955
con la incorporación de asistentes sociales diplomados. En el orden didáctico, la materia de
menores fue objeto de preferente atención en los cursos de la Escuela como así también en
las academias al personal de comisarías. La Biblioteca Policial publicó una obra clásica
entre nosotros y siempre de actualidad, “La Delincuencia Juvenil”, del profesor Ernesto
Nelson, y el medular estudio de Leopoldo Lugones (h.), “La Menoría”. En numerosos casos,
menores de la Alcaldía y del Instituto fueron agregados a la maestranza y a los talleres de la
Institución.
Esa obra ingente se desmoronó en 1956. Una política de desmembramiento de funciones
privó a la Policía Federal de todos sus servicios, institutos y hogares de menores. Ocurrió
precisamente en momentos en que la experiencia universal aconsejaba una revisión a fondo
de los enfoques, sistemas e instituciones no policiales de previsión y tutela. Se realizó esa
política sin una base de estudios estadísticos, técnicos y sociales, principalmente
comparativos, que hubieran demostrado los elementos positivos de nuestro sistema. Se
desmonoció, sustituyó y eclipsó la acción policial en la materia, contrariando los principios
del quehacer institucional y se entró extemporáneamente en un régimen civil que en los
países originarios está en franca revisión y en pleno abandono de sus premisas. Los
perniciosos efectos de este régimen se produjeron tiempo después, como era previsible.
Una expresión de ese cambio de rumbo fue la ley 15.244, que creó el ”Consejo Nacional
de Protección de Menores”, cuyas generosas inspiraciones no discutimos, pero que no
autorizan a llevarlas al extremo de excluir la acción policial de seguridad. La ”protección de
la minoridad”, que constituía el cometido de la novel organización, se refería a los aspectos
tutelares, asistenciales y educativos, como surgía del texto legal en general, y de sus
contenidos específicos. Pero en el artículo 3º, inciso 6º, se hablaba del ejercicio de la
“Policía de la Minoridad”, concepto funcional que debe encuadrarse en la policía
administrativa del bienestar general, pero que resultaba equívoco, por la tendencia
invertebrada de los órganos administrativos de trasladar esa clase de conceptos a la esfera
institucional de policía. Dicha ley fue sustituida por la 20.419, del 18 de mayo de 1973, en
cuyo artículo 2º, inciso d), se atribuye al Consejo ejercer “la policía de protección y
prevención de la esfera de su competencia”. La expresión parece algo más apropiada a la
función del organismo. De todos modos, nada había en la ley anterior y nada hay en la
vigente, que autorice a interpretar que esa entidad sustituye a la Policía en las funciones de
orden, seguridad y prevención que le son propias, ni que se le hayan asignado poderes para
ello, lo que sólo podría surgir de textos expresos y no de menciones genéricas que en los
aspectos jurídicos y orgánicos son inoperantes. Si la sustitución se intentara, se daría el
extremo paradojal de que un sistema creado con generosas intenciones de protección de la
52

minoridad, quedará convertido en un factor de incremento del desenfreno y del delito

juveniles como así también del mismo abandono peligroso que se trata de evitar. Será un
milagro para la acción civil que se logran entre nosotros lo que no se consiguió en otros
países, que han agotado las posibilidades de ese sistema, a pesar del impresionante
despliegue de instituciones de asistencia al menor y de los ingentes recursos puestos a su
disposición.
IV. La situación actual, desde los puestos de vistas técnicos y jurídicos, es la siguiente:
a) La función específica de mantener el orden y preservar la seguridad en cuanto pueden
ser afectados por el desenfreno juvenil, y la de prevenir e investigar los hechos de
delincuencia juvenil, la ejerce la Policía Federal como modalidades específicas de la materia
de seguridad y con la aplicación, en su caso, de la policía judicial (Ley Orgánica, Art. 1º).
b) La función de ofrecer protección inmediata a los menores en estado de abandono y de
peligro moral o material también está comprendido en la función de seguridad, como ya se
ha visto anteriormente.
c) En materia tutelar, asistencial y educativa de los menores abandonados o
delincuentes, la Policía tiene una función concurrente con la de las entidades públicas o
privadas que a ello se dedican, pero sin mengua de la autonomía de la función de
seguridad. A esta acción concurrente se refiere, con fórmula de deficiente, la Ley Orgánica
Art. 4º, Inc. 2º.
En síntesis: Hay que restablecer integralmente el sistema que con tanto éxito había
practicado nuestra Institución en la materia de menores, y perfeccionarlo con las nuevas
actividades aconsejadas por la experiencia propia y la de otras policías extranjeras, como ya
se ha hecho, por ejemplo, en el área deportiva. Hay que revisar los cambios producidos, y
fijar un ordenamiento legal que establezca un sistema armónico, realista, técnico y eficaz,
exento de especulaciones y teorías, en el que se reconozca a la Policía la acción que le
corresponde. Es la tendencia universal, después de tantos fracasos. El problema es grave, e
ingente la responsabilidad que a todos nos concierne como para no rectificar rumbos
equivocados. Precisamente en estas situaciones límites se ponen de manifiesto la buena fe
y la grandeza moral que deben caracterizar a quienes dirigen instituciones de bien común.

5. Los medios de ejercicio

Los deberes y atribuciones que corresponden a cada materia requieren medios de

ejercicio. Hay medios específicos para la materia de seguridad, que se ejercen
ordinariamente en el ámbito metropolitano y, extraordinariamente, en el federal. Esos
medios se complementan con los medios de ejercicio comunes a todas las materias, o sea,
medios generales para todo el ámbito jurisdiccional (que se verá en el capítulo VI, punto 4).
De la técnica del Estatuto de 1943 proviene el legislar primero el complejo de deberes y
atribuciones que corresponden a cada materia, y luego los medios de ejercicio. Los textos
posteriores denominaron a estos medios “facultades”, sin una cabal comprensión de la
razón de ser de aquella terminología. Es cierto que los medios pueden ser facultativos, en
cuyo caso la Policía los utilizará o no según las circunstancias. Pero no es lo mismo hablar
de un medio de aplicación facultativa que denominar “facultades” a los medios de ejercicio.
Pues si son medios que la Institución considera indispensables o útiles para el cumplimiento
de la función, su omisión legislativa conducirá a la inacción o la ineficacia. Pero ya no será la
Institución responsable por esos efectos. Se la ha privado de lo que necesita para cumplir su
función. El concepto de “facultades” no contiene esa significación pragmática tan importante.
53

Parece una concepción graciosa, que puede o no, o eliminarse, como ha sucedido en
algunos casos.
El proyecto de 1969 ofrece la última sistematización de los medios de ejercicio de la
materia de seguridad (Art. 6º). Son los siguientes, haciendo una síntesis de los textos
propuestos:
1º- La emisión de edictos en materia de policía de seguridad.
2º- El juzgamiento de la infracciones a los edictos.
3º- Fiscalizar el ejercicio de profesiones o actividades reglamentadas por edictos.
4º- A los fines de tráfico público: a) Intervenir en la preparación de las ordenanzas o
disposiciones, mediante dictamen previo a su sanción; b) Intervenir en los estudios previos
para la colocación de dispositivos de regulación e instalaciones c) Adoptar regulaciones
transitorias y suspender o regular temporariamente el uso de los dispositivos e instalaciones
cuando razones de orden o seguridad públicos lo impongan; d) Observar ante el Poder
Ejecutivo la aplicación de ordenanzas disposiciones no consultadas, pudiendo suspender su
aplicación en la esfera de su competencia.
5º- A los fines de la seguridad contra incendios: a) Establecer las normas de protección y
asegurar su aplicación y observancia, estando facultada para practicar inspecciones, aplicar
multas, disponer clausuras y adoptar otras medidas de conformidad con los edictos o
reglamentos; b) Otorgar y revocar certificados; c) Establecer normas y exigir su
cumplimiento, para la fabricación y venta de equipos, materiales e instalaciones contra
incendios, acordando certificado de aprobación y sello de calidad; d) Otorgar certificados
habilitantes para ejecutar instalaciones de defensa contra incendios y de idoneidad para su
atención y empleo; e) Aprobar la reglamentación de los servicios de bomberos voluntarios, y
fiscalizar su instrucción, medios y prestación de los servicios específicos.
6º- A los fines de orden y seguridad públicos: a) establecer normas de seguridad contra
robos en los locales destinados a actividades bancarias, financieras y comerciales; b)
establecer las normas para asegurar la provisión de agua en los campos de deportes, con
caudal suficiente para las acciones represivas de desórdenes y tumultos. Facultad de
practicar inspecciones, aplicar multas, disponer clausuras y adoptar las medidas que
garanticen el cumplimiento de las normas fijadas por los edictos y reglamentaciones
respectivas.
7º- Inspeccionar hoteles, casas de hospedaje y establecimientos afines, y fiscalizar el
movimiento de pasajeros, huéspedes y pensionistas, en cuanto intereses a la función de
policía y en cumplimiento de los edictos y ordenanzas respectivos.
8º- Clausurar las casas y locales donde se ejerza la prostitución o se incite a ella.
Disponer igual medida, en caso necesario, respecto de los locales públicos donde se
practiquen actos de corrupción o se haga uso indebido o tráfico ilegal de droga
toxicomanígenas; y de los lugares privados donde esos actos se realicen con modalidades
que por su trascendencia lo justifiquen.
9º- Organizar el registro de vecindad.
10º- Mantener en depósito las cosas perdidas que se hayan asegurado, adoptando las
medidas que se reglamentan, que se aplicaran análogamente a los depósitos abandonados
por los detenidos.
11º- Adoptar con respecto a los bienes abandonados las medidas que se reglamentan.
Algunos de los medios de ejercicio están reconocidos por vía legal o reglamentaria. Otros
requieren sanción legal, injustificadamente demorada pese a las reiteradas propuestas que
se ha formulado desde 1963. Constituye toda una paradoja el hecho de que otras policías
nacionales y provinciales hayan aprovechado los textos elaborados por nuestros proyectos
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para incorporarlos a sus respectivas leyes orgánicas, mientras que nuestra Institución haya
sido reiteradamente defraudada en sus justas peticiones de reformas fundadas en estudios
de extensión y profundidad poco comunes en nuestro medio, y casi inéditos en la materia
policial. Uno de esos medios que hay que recuperar es la facultad de edictar, anulada por
vía jurisprudencial después de siglo y medio de ejercicio, y derivada a la esfera legislativa
parlamentaria, lo que implica, prácticamente, su cristalización. Aún en recientes períodos de
legislación por decreto, no ha sido posible lograr la aprobación de la reforma de los edictos,
escrupulosamente estudiada y elaborada en sede policial, y que quedó supeditada a
criterios insuficientemente informados de asesores ministeriales.

Bibliografia

1. E FENTANES, “Exposición de Motivos”, proyecto 1969, Nº 24.

2. Coronel E. DIAZ VELEZ, “Comunicación al Superior Gobierno”, 28 de enero de 1819; E.
ROMAY, “Historia de la P.F.A”., t. I, pág 278; E. FENTANES, “Exposición de Motivos”,
proyecto 1969, Nº 26; POLICÍA FEDERAL, “Cuestiones de Competencia”, cap. II, Orden
del Día 28 de marzo de 1969; E. FENTANES, “Notas”, proyecto 1939, notas a los Arts.
2º, 3º, 4º y 5º págs. 47 y sigts; JOHN MOYLAND, “Scotland Yard and the Metropolitan
Police”, Londres, 1929, pág. 34; del mismo: “The Police of Britanin”, Londres, 1946;
GEORGE DILNOT, “scotland yard”, versión española, Bs. As. Biblioteca Policial, 1935, t.
I, pág. 51; FRANCIA, “Encyclopedie Nationales de la Police”, 1955, págs. 85 y sigts.: E.
fentanes, “Exposición de Motivos”, proyecto 1969, Nº27; E. FENTANES, “Exposición de
Motivos proyecto 1969, Nº 28 del mismo: “Texto Anotado” proyecto 1963 notas al Art.
4º.-

CAPÍTULO V

1. La materia de seguridad federal

Dentro de la función de la Policía Federal Argentina, un sector muy importante

corresponde a la materia que hemos denominado Seguridad Federal. Esta determinación de
“federal” caracteriza las modalidades que la función de seguridad presenta en nuestro
sistema de gobierno. En esencia, se trata de la policía de seguridad, tal como puede y debe
ser ejercida por el órgano policial del Gobierno Federal, en un área jurisdiccional propia, sin
detrimento de la jurisdicción local, reservada al ejercicio del poder de policía de las
provincias. Es claro que en un país estructurado políticamente bajo un régimen de gobierno
unitario (como por ejemplo, Francia o Chile), esta materia de seguridad federal no necesita
caracterización dogmática, y la clásica materia de seguridad abarca y absorbe gran parte de
la función. Por eso, no se hallará en el derecho policial ni en la doctrina de los países
unitarios, ningún enfoque dogmático que sea aplicable a las modalidades federales. Es
curioso que en países federales, como los Estados Unidos de Norteamérica, donde la
materia ha tenido un considerable desarrollo legal y jurisprudencial en los aspectos penales,
no haya sido estudiada ni sistematizada dogmáticamente en los aspectos policiales. Y como
en nuestro medio los autores de derecho administrativo que son quienes incursionan
generalmente en la doctrina policial, siguen por lo común las escuelas italiana, francesa o
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española, que son unitarias (y lo mismo ocurre con los penalistas y los procesalistas),
resulta de ello que la materia de seguridad federal es prácticamente inédita. Como
consecuencia de ese enfoque unitario, también sigue siendo inédita, fuera de nuestra
Institución, la doctrina del delito interjurisdiccional.
La Policía Federal, precursora de la doctrina policial federal, creadora de su dogmática,
autora de numerosos proyectos de ley sobre criminalidad interjurisdiccional, no ha tenido,
hasta ahora, pese a los treinta años transcurridos desde la iniciación de su política
institucional en la materia, el debido reconocimiento y la consagración legal y jurisprudencial
de su doctrina. Ni tampoco ha podido establecer en el interior del país los servicios
indispensables para poner en ejercicio este aspecto primordial de su función. Mientras tanto,
todas las formas de la criminalidad interjurisprudencial, cuya prospección se hizo en 1943,
fueron apareciendo inexorablemente, hasta llegar a los niveles peligrosos que con justificada
alarma conmueven a la opinión pública. La deplorable política de descuidar, entorpecer y
aún debilitar la evolución de la Policía Federal Argentina ha producido los resultados
previsibles. El crimen se va enseñoreando de nuestro país, y llegará a convertirse en su
“principal industria”, como lo fue en los Estados Unidos de Norteamérica hasta que
gobernantes estadistas impulsaron el engrandecimiento orgánico y jurisdiccional de nuestro
congénere policial, el F.B.I. En esta materia de seguridad federal se halla la clave del futuro
en la lucha contra la criminalidad, en la esfera que corresponde a nuestra Institución,
siempre que su acción sea acompañada por una política legislativa que le proporcione los
instrumentos legales imprescindibles, y de unas políticas de gobierno que promueva y apoye
nuestra evolución institucional.
En materia de seguridad federal está comprendida en el ámbito jurisdiccional federal de
nuestra Institución, cuyos fundamentos constitucionales hemos tratado en el capítulo III,
punto 4. Pero esa sistematización dogmática se refiere a todo el ámbito jurisdiccional
federal, que comprende no sólo esta materia sino también la de seguridad de Estado y otras
materias nacionales. (Desde el punto de vista orgánico interno se ha adoptado una
expresión comprensiva para designar el órgano direccional de los servicios especializados
en todas esas materias: “Superintendencia de Seguridad Federal”). En lo que atañe
específicamente a este concepto funcional de seguridad federal, su aplicación es la garantía
de las personas y cosas comprendidas en el “comercio interjurisdiccional”. La importancia de
este cometido funcional, al que está vinculado gran futuro de nuestra Institución, impone un
mayor desarrollo de la doctrina esbozada en el capítulo III, punto 4, N 1, bien, dada la
extensión y complejidad de la cuestión, para su estudio más completo habrá que recurrir a la
Exposición de Motivos del Estatuto de 1943, y al resumen actualizado inserto en la
exposición de Motivos del proyecto sobre Secuestro de Personas y Extorsiones de
jurisdicción federal, de 1969, capítulo II Orden del Día, 14 de abril 1970).

2. La garantía del comercio interjurisdiccional. Fundamentos constitucionales

La garantía de la seguridad de las personas y cosas comprendidas en el comercio

interjurisdiccional tiene su fuente en texto fundamental de la Constitución Nacional, inserto
en las atribuciones del congreso nacional: “Reglar el comercio marítimo y terrestre con las
naciones extranjeras y de las provincias entre sí” (Art. 67, Inc. 12). Esta norma proviene de
la Constitución norteamericana, artículo 1, sección 8ª, que da poderes al congreso para
reglar el comercio con las naciones extranjeras y entre los distintos estados, o sea, la
denominada “cláusula comercial de la Constitución”. Ese poder de reglar el comercio
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interjurisdiccional fue acaso la fuente más fecunda para la jurisdicción federal

norteamericana, tanto judicial como policial. Por esa razón, tanto como por elementales
principios de hermenéutica constitucional, el examen de los precedentes norteamericanos
es ineludible, y adquiere relevante significación doctrinaria y pragmática.
La construcción del derecho federal norteamericano fundado en la cláusula comercial de
la Constitución fue preparada por la doctrina de la Corte Suprema sobre el contenido del
concepto de “comercio”, empleado en la Constitución. Comenzó por la establecida en el
clásico caso “Gibbons versus Ogden”, de 1824, donde por boca del ilustre presidente
Marshall, expresó que el concepto de “comercio interestadual e internacional” enuncia el
intercambio entre las naciones y parte de las naciones, en todas sus ramas, y es regido
mediante la determinación de reglas para ponerlo en acción”. Lo completó en el caso “Adair
v. United States”, por boca del Justicia Harlan: “El comercio entre los diversos Estados
comprende el tráfico, el intercambio, el trato, la navegación, la comunicación, el tránsito de
personas y la transmisión de mensajes por telégrafo”. (208 U.S 176). La Ley de trata de
Blancas (White Slave Traffic Act), del 25 de junio de 1910, que reprime la locomoción
interjurisdiccional de personas con fines de corrupción y prostitución de mujeres, es un
estatuto célebre en la jurisprudencias norteamericana porque motivó que la corte sentara
definitivamente su doctrina acerca de los poderes penales federales basados en la Cláusula
comercial de la Constitución. En el caso “Hoke versus U.S.”, la Corte dijo: “Debemos tener
presente en el espíritu que somos un solo pueblo, y que los poderes reservados a los
Estados como los conferidos a la Nación, están adaptados para su ejercicio, independiente
o concurrentemente, con el fin de perseguir el bienestar general, material y moral. Los fallos
se proponen ese efecto; y si es posible impedir la facilidad del transporte interestadual con
respecto a la desmoralización de las loterías, la ruindad de la literatura obscena, el contagio
de personas o animales domésticos enfermos y la impureza de alimentos y medicinas, la
misma facilidad puede ser impedida frente a la inducción sistemática hacia la corrupción y
prostitución de que son objetos las mujeres, y, con mayor insistencia, las muchachas. El
Congreso tiene poder sobre el transporte “entre los distintos Estados”, tal poder es complejo
en sí mismo, y el Congreso, como un incidente de aquél, puede adoptar los medios no sólo
necesarios sino también convenientes a su ejercicio, y tales medios tendrán la calidad de
reglamentos de policía”. (227 U.S. 308). Otro “leading case” (caso principal) sobre la misma
ley, es el “Caminetti v.U.S.”, que llegó a la Corte en 1917. El justicia Day, expresando la
opinión del tribunal, dijo: “La ley tiene sanción constitucional, por el poder del Congreso
sobre el comercio interestadual. De una vez por todas la corte declaró la amplia extensión
de esta autoridad en el fallo que pronunciara, por boca del presidente Marshall, en el caso
Gibbons v. Odgen, y desde entonces fue constantemente vinculada y aplicada a una
variedad de situaciones, a medida que surgían. El transporte de pasajeros en el comercio
interestadual, como se estableció reiteradamente, está comprendido en el poder regulador
del Congreso, en virtud de la cláusula comercial de la Constitución, y la autoridad del
Congreso para librar los canales del comercio interestadual de los usos inmortales y
dañosos, fue sostenida con frecuencia y ya no se discute”. (242 U.S. 470/503). Una de las
viejas leyes sobre delincuencia interjurisdiccional en los Estados Unidos de Norteamérica es
la Ley nacional de Robos de Vehículos a Motor (National Motor Vehicle Theft Act), del 29 de
octubre de 1919, conocida como “Ley Dyer”. La corte Suprema declaró su constitucionalidad
en el caso “Brooks v. U.S.”, manifestando la opinión del tribunal el presidente Taft:
“Evidentemente el Congreso puede reglar el comercio interestadual en la extensión
necesaria para prohibir y castigar el uso de la comercio cuando se utiliza como un medio
para promover la inmortalidad y la deshonestidad, o para propagar cualquier daño o mal,
57

desde el Estado de origen al pueblo de otro Estado. Tal acción no es otra cosa que el mero
ejercicio del poder de policía en beneficio del público, dentro del campo del comercio
interestadual” (267 U.S. 432).
Sobre el concepto de “comercio”, utilizado en nuestro texto constitucional, la doctrina y la
jurisprudencia, sin excepciones, están de acuerdo con los autores y jurisprudencia
estadounidenses. Véase, por ejemplo, el extenso desarrollo que hace González Calderón
(tomo III, pág, 115, de su “Derecho Constitucional”, y la notable exposición de Joaquín V.
González, en uno de sus debates parlamentarios más importantes (Cámara de Diputados,
1899, págs. 563 y sigts., en “Obras Completas”, t.V, pág. 26).
Nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación hace del término una interpretación
concordante. Así, ha dicho: “Es cierto que el vocablo “comercio” usado en la Constitución
norteamericana, igual al de nuestro inciso 12 del artículo 67, ha sido interpretado en sentido
de comprender, además del tráfico mercantil y la circulación de efectos visibles y tangibles
para todo el territorio de la Nación, la conducción de personas y la transmisión por telégrafo,
teléfono u otro medio, de ideas, órdenes o convenios”. (122 U.S. 347). (Fallos, t. 154, pág.
104).
Acerca de la extensión de este poder, había declarado la Corte norteamericana: “Es un
poder absoluto y completo en sí mismo, que no tiene más limitaciones que las prescriptas
por la Constitución. Está libre de la influencia de los Estados…”. Y en otro caso: “Este poder
está conferido al Congreso tan absolutamente como lo puede ser un gobierno unitario”. (128
U.S. 17; 188 U.S. 536). Nuestra Corte de Justicia declaró: “El poder para regular el comercio
así comprendido es la facultad de prescribir las reglas a las cuales aquél se encuentra
sometido y su ejercicio corresponde al Congreso de la Nación de una manera tan completa
como podría serlo en su país de régimen unitario” (t.154, pág. 104). Nuestra doctrina
concuerda con esa extensión. Joaquín V. González, en el debate ya mencionado, dijo al
respecto: “Pero aún así, y sobre la base práctica del poder conferido al Gobierno Federal,
como es excepcional respecto de los poderes inherentes de los Estados, tiene que ser
supremo sobre todos aquellos poderes que están incluidos en la regla general; y en este
concepto el poder del Congreso, universalmente entendido entre los autores americanos y la
jurisprudencia, prima sobre todos los agentes, medios, instrumentos y elementos de que
pueda necesitar para hacer efectiva esta cláusula, en toda la extensión en que el Congreso
la crea necesaria; de otro modo no sería aceptable, ni hubiera sido razonable conceder al
congreso un poder que no podría desenvolverse con toda la amplitud que su soberanía
requiera (debate citado anteriormente) González Calderón adhiere en un todo (t. III, pág.
138).
En cuanto se refiere a la jurisdicción de Policía Federal de seguridad y judicial que emana
de los poderes regulatorios del comercio interjurisdiccional, la materia puede comprender en
las siguientes especies:
1- Actos que se vinculan a la locomoción de las personas de una provincia a otra, de una
provincia a un territorio nacional, puerto o Capital Federal, o de éstos a aquélla, como ser el
turismo, la inmigración y el tránsito interjurisdiccional, y algunos delitos en que la víctima es
transportada a través de las fronteras nacional o provinciales.
2- Actos que se vinculan al transporte interjurisdiccional de cosas, como ser el hurto o
robo de ganado mayor o menor (abigeato o cuatrerismo), extorsión y circulación de libros
obscenos o de propaganda al sabotaje.
3- Actos que se vinculan a los medios de transporte de personas y mercaderías, en
tránsito interjurisdiccional, como los delitos contra los medios de transporte y la policía de
seguridad de los ferrocarriles, transportes automotores y aeronavegación.
58

4- Actos que se vinculan a los medios de comunicación, como los delitos que se refieren
a los mismos, y la policía de seguridad del Correo nacional y de las telecomunicaciones.
5- Actos que se vinculan al comercio interprovincial o internacional; como la vigilancia y
represión de los monopolios ilícitos, fraudes al comercio y la industria, falsificación de
acciones y títulos, y delitos relacionados con los bancos y otras instituciones comerciales,
siempre que las personas y las cosas se hallen afectadas al comercio interjurisdiccional; los
delitos contra la salud pública por medio de cosas destinadas a ese comercio y el tráfico
interjurisdiccional de estupefacientes.

Atribuciones en esta materia

Las atribuciones emergentes de esta materia de seguridad federal han sido

sistematizadas últimamente en el proyecto de 1969, artículo 7, con las siguientes
modalidades:

1- Prevenir el delito de jurisdicción federal1

2- Garantizar la seguridad de las personas y cosas comprendidas en el comercio
interjurisdiccional, en cuanto se relacione con la prevención del delito.
El término “interjurisdiccional” se aplica al comercio que se realiza con las naciones
extranjeras, de las provincias entre sí, de una provincia a un territorio nacional, puerto o
Capital Federal, y de éstos a aquéllas.
En el concepto de comercio interjurisdiccional, y para los fines de policía de seguridad,
quedan incluidos:
a) El turismo internacional o interprovincial.
b) La Inmigración2
c) El tráfico por las rutas nacionales, el tránsito interjurisdiccional por los caminos y los
ríos, la aeronavegación y la seguridad policial del tráfico aéreo3
d) El tránsito de personas a través de las fronteras.
e) El tráfico interjurisdiccional de armas, explosivos y materias peligrosas para la
seguridad pública.
f) Los medios de transporte interjurisdiccionales de personas y mercaderías, como ser
los ferrocarriles, transportes automotores, embarcaciones y aeronaves.
g) Los medios de comunicación interjurisdiccionales, como el correo y las
telecomunicaciones en todos sus sistemas y variantes.
h) Los medios de conducción interjurisdiccionales de energía, oleoductos y gasoductos.
i) La trata de personas por actos interjurisdiccionales.

1
La materia de “contrabando” (delito federal cuya prevención es imperativo legal para la Policía Federal, Art. 38,
Incs. 1 y 2 de la Ley Orgánica y específicamente contenida además en los propósitos el proyecto de 1969 (Art.
73) y también tradicional función de competencia de nuestra Institución fue desvirtuada por la ley 19.044 (que
modificó el decreto ley 6660/63), que atribuyó capacidad exclusiva a la Administración nacional de Aduanas con
facultades y medios de ejercicios policiales. Ello fue en desmedro de la Policía Federal, y policías nacionales. A
su tiempo (1971) mereció la presentación de nuestra Institución ante las autoridades nacionales, sin que se
hubiera modificado el “status” creado por la ley 19.044.
2
Respecto a la “inmigración”, los decretos 4805/63 (ley 17.294): 4418/65 y la resolución 4056/67 de la Dirección
Nacional de Inmigraciones, refirman el tradicional papel de la Policía Federal como policía inmigratoria auxiliar.
3
La competencia del control del tráfico por las rutas nacionales, estatuida por el Art. 2 de la Ley 13.893, está
siendo revisada actualmente en el seno de la Comisión de Prevención de Accidentes que actúa en el Ministerio
de Bienestar Social de la Nación, que se encarga de la nueva redacción de la citada ley, en muchos aspectos de
su contenido.
59

j) El trafico interjurisdiccional de drogas toxicomanígenas.

3- Proveer a la vigilancia y seguridad policial en las fronteras nacionales, para garantizar
el comercio interjurisdiccional, desempeñar los demás cometidos de seguridad federal
y cumplir lo concerniente a la seguridad de Estado.
4- Proveer el servicio de seguridad policial en los aeropuertos y aeródromos
interjurisdiccionales, y a bordo de las aeronaves nacionales o de las extranjeras en vuelo en
el espacio aéreo nacional cuando sea necesario4.
5- Vigilar y controlar el tránsito interjurisdiccional que se realice por puertos y
embarcaderos.
6- Garantizar la seguridad de las personas y bienes de la Nación, y de los afectos al
comercio interjurisdiccional, contra el peligro de incendio y otros siniestros.
7- Vigilar las centrales, sistemas, redes y medios de comunicación con fines preventivos
y represivos. A tal efecto se consideran medios de comunicación el correo y las
telecomunicaciones (telégrafo, televisión, radiotelefonía y radiotelegrafía), sean de
propiedad del Estado o de empresas privadas de carácter nacional o internacional.
8- Fiscalizar el cumplimiento de la Ley Nacional de Armas y Explosivos, en cuanto se
refiere a las armas y materiales de guerra, las de usos especiales y los explosivos. Intervenir
en la venta, tenencia y portación de armas de uso civil en los lugares de jurisdicción nacional
otorgando en su caso los permisos que la ley y reglamentos determinen.
(el texto finaliza con una disposición sobre la retención de cosas en poder de individuos
de malos antecedentes, y procedimiento con los depósitos abandonados por detenidos).

3. Los medios de ejercicio

Sin perjuicio de los medios generales de ejercicio, que se verán en el capítulo VI, son
medios específicos de seguridad federal:
1- El “jus edicendi” federal. Este medio fue legislado, por primera vez, en el Estatuto de
1943, artículo 5, inciso 2. Es indispensable para reprimir el desorden, el escándalo, la
ebriedad y otras faltas en los lugares y establecimientos donde el Gobierno Federal tiene
absoluta y exclusiva jurisdicción. En las últimas décadas esos lugares y establecimientos ha
aumentado en número y extensión. Muchos de ellos cuentan con una considerable
población estable y transeúnte. Como el Congreso Nacional no ha dictado para los mismos
una legislación de faltas, los hechos de esa índole que allí ocurren deben ser entregados a
la represión de las autoridades provinciales, las cuales, por regla general, se niegan a esa
intervención por considerarla ajena a su jurisdicción. La situación es anómala, y puede
conducir a la impunidad de toda clase de excesos, perturbando el normal desenvolvimiento
de las actividades en tales lugares y establecimientos nacionales, privando de tranquilidad y
garantías a su población y concurrencia. Los edictos de la Policía Federal contribuirían a
hacer efectiva e integral la jurisdicción nacional. También el “jus Edicendi” federal podrá ser,
en el futuro, un medio de ejercicio para la prevención del delito federal, limitado, desde luego

4
Los propósitos mencionados en el inciso 4 de “aclaración de conceptos del comercio interjurisdiccional” han
quedado malogrados por nuestra institución en razón de haberse decretado la ley 21.521, creando la Policía
Nacional Aeronáutica con amplísimas facultades acordadas por ampliaciones mediante decreto 157/78,
excediendo los propósitos iníciales de la ley 18.711, que tanto inconveniente crea a Policía Federal, cuya
presencia, además, en los aeropuertos nacionales comerciales en función de policía de seguridad y judicial, data
desde los inicios de esas actividades.
60

y estrictamente, a la materia, sin inmiscuirse en lo que sea privativo de la función de policía

provincial. El Juzgamiento de las infracciones debe ser atribuido al juez federal, como lo
establecía el estatuto de 1943, por las razones fundamentadas en la nota al artículo 7, inciso
8.
2- La policía del tráfico federal, con las siguientes ramas:
a) La policía vial federal, para la seguridad del tráfico interjurisdiccional por los caminos
nacionales y demás funciones de Policía Federal, y para aplicar y hacer cumplir las
disposiciones del Reglamento Nacional de Tránsito.
b) La policía ferroviaria federal, para la seguridad del transporte interjurisdiccional por los
caminos nacionales y demás funciones de Policía Federal, y para aplicar y hacer
cumplir las disposiciones del Reglamento Nacional de Tránsito.
c) La policía aeronáutica federal, para la seguridad policial en los aeropuertos y
aeródromos internacionales y a bordo de las aeronaves nacionales o extranjeras en
vuelo en el espacio aéreo nacional, cuando sea necesario y la importancia del servicio
lo justifique5.
3- La seguridad policial contra incendios.
4- La organización de registros de vecindad en la zona de fronteras y en los lugares sujetos
a la jurisdicción nacional y sus adyacencias hasta donde sea necesario a los fines de
seguridad de los mismos.

4. La policía de tráfico federal

La materia de seguridad federal tiene una determinación específica, que es el tráfico

interjurisdiccional. Se trata, en esencia, de la seguridad del tráfico emergente del comercio
interjurisdiccional, que corresponde a la jurisdicción del Gobierno de la Nación en todo el
territorio nacional, y cuyos fundamentos constitucionales ya hemos analizado
precedentemente. La Policía Federal cumple su función de policía de seguridad y judicial en
el territorio de las provincias y en la capital dentro de la jurisdicción del gobierno de la
Nación (Ley Orgánica, Art. 1). Y como la seguridad federal es una modalidad funcional de la
policía de seguridad, a nuestra Institución le corresponde desempeñar toda la acción
necesaria para asegurar la garantía del tráfico interjurisdiccional, o sea lo que
dogmáticamente caracterizamos como policía de tráfico federal. El principio de unidad
jurisdiccional, válido para toda la función de Policía Federal, adquiere también caracteres de
principio técnico ineludible en esta materia de seguridad del tráfico interjurisdiccional, que
han sido aplicados sin discrepancias por los grandes servicios extranjeros especializados,
como veremos más adelante.
La policía de seguridad del tráfico por las rutas nacionales y demás tráfico
interjurisdiccional exigirá, en el futuro, que la Institución establezca sus servicios de policía
vial federal, que también se ha proyectado denominar Policía Federal de Caminos.
La organización de ese servicio estaba en avanzado estado de programación en 1945.
Se había logrado la participación en el plano “Automóvil Club Argentino – Yacimientos
Petrolíferos Fiscales”, destinado a la instalación y desarrollo de la red de estaciones de
servicios del A.C.A. Con este aporte hubiéramos logrado instalar y dotar incluso con

5
Ver comentario (3).
61

helicópteros, 56 destacamentos estratégicamente ubicados a lo largo de las rutas

nacionales. La organización mencionada quedó frustrada, en distintas instancias, con el
pretexto del régimen establecido por el decreto ley 12.689/45, convalidado por la ley 13.893,
del 21 de noviembre de 1949, denominado “Reglamento General de Tránsito para los
Caminos y Calles de la República”. Su artículo determinaba que la aplicación competía en
los caminos nacionales a Gendarmería Nacional, y por delegación (sic) de la misma a las
policías federales (sic) o provinciales. El redactor de ese cuerpo de disposiciones
desconocía, evidentemente, la función de nuestra institución, ya legislada en el Estatuto de
1943 y trasladada al Estatuto de 1944. De hecho no hubo consulta alguna. El autor se limitó
a seguir, con notoria inexperiencia en materia policial, antecedentes franceses.
En Francia, la Gendarmería nacional tuvo, originariamente la misión de garantizar las
vías de comunicación, y la cumplía con sus brigadas departamentales. Creada luego su
rama de “Gendarmería Móvil”, la aplicó más tarde a la policía de las rutas, pero con servicio
“ocasional”, pues su misión principal era la de actuar como fuerza militarizada para el
mantenimiento del orden. La Seguridad nacional comenzó en 1935 a establecer servicios
camioneros motociclistas, que en 1945 formaron una brigada de policía caminera en cada
región. En 1950 esas brigadas se colocaron bajo la autoridad de los comandantes de
agrupación de las Compañías Republicanas de Seguridad, y en 1953 se incorporó a las
mismas todo su personal y elementos. Desde entonces esas brigadas quedaron como
elementos orgánicos, con el nombre de “Pelotones Motociclistas” (un oficial y 25 suboficiales
y guardias). Permanentemente las brigadas motociclistas contribuyeron con eficacia a la
policía de los caminos, y en los periodos de circulación intensa son reforzadas por
elementos de infantería de la C.R.S. Los guardias infantería jalonan los itinerarios de gran
tráfico, y aseguran la comodidad y seguridad de los usuarios en los puntos peligrosos,
mientras que los pelotones motociclistas vigilan los grandes itinerarios nacionales e
internacionales, aconsejan, reprimen y sancionan las faltas más graves. El personal de
comunicaciones, por su parte, permite controlar a distancia el flujo de la circulación, avisa y
alerta a las patrullas para interceptar al conductor prófugo o embriagado. Los mecánicos de
auxilio están listos, con el material necesario en los vehículos de socorro, para ayudar a los
conductores en dificultades. Por último, los enfermeros y auxiliadores de las secciones de
infantería y motociclistas, todos con título de la Cruz Roja francesa, intervienen rápidamente
en los lugares de accidente y auxilian a los heridos. Las C.R.S. atienden también otros
aspectos del tráfico interjurisdiccional. Participan de la vigilancia da los puertos, aeródromos
y fronteras. Su personal asiste a los inspectores de Informaciones Generales (la Dirección
de Seguridad, de Estado de la Seguridad Nacional actual Policía Nacional) en sus
operaciones de control, y a veces efectúan ellos mismos las verificaciones. Dos mil agentes
de las C.R.S. son desplazados constantemente de sus destinos para cumplir esas misiones,
sobre todo en los grandes puertos, en los aeródromos y en las fronteras. En las fronteras el
material de radio se usa extensamente para ampliar la red de vigilancia y poner en contacto
permanente a los distintos elementos de contralor con los destacamentos encargados de las
operaciones de identificación. La continuidad de la vigilancia se asegura con patrullas de
infantería, patrullas motociclistas o motorizadas, y en los Alpes y los Pirineos estas
actividades están confiadas a agentes especialmente entrenados en carreras a pie o en
esquíes y en el salvataje de montaña.
El gran modelo de policía caminera nacional es la “Polizia Stradales” de Italia. En este
país, la policía de la circulación en la red de caminos del Estado estaba confiada a la “Milizia
della Strada”, dependiente del Ministerio de Obras Públicas, y por ende de la “Azienda
Autonoma Strade Statali”, propietaria y gestora de la red. Como organización vinculada al
62

régimen fascista fue disuelta al terminar la guerra, y sus servicios pasaron al Ministerio del
Interior e integrados en los servicios de policía. Actualmente corresponden a la Policía de
Fronteras y Transportes, de la Dirección General de Seguridad Pública (“Pubblica
Sicurezza”), que es la gran policía nacional italiana. “La “inspección de Policía de la
Circulación” de dicha dirección fiscaliza los servicios en todo el territorio de la República, que
están divididos en 16 “Comandi Compartimentali di Polizia Stradale”, los cuales tienen a sus
órdenes las secciones, subsecciones, destacamentos y puestos móviles de la Policía
Caminera. En total son 336 unidades, formadas por personal especializado del “Cuerpo de
Guardias de Seguridad Pública”, que actúa también como fuerza de prevención represión en
las funciones de seguridad de Estado. El Código de la Circulación, en vigor desde 1959,
encomienda a la “Polizia Stradale” la responsabilidad principal de la prevención y
averiguación de los delitos en él previstos y penados, la comprobación técnica de los
accidentes que tengan interés para la actuación judicial, los servicios camineros y de escolta
para la seguridad de la circulación, y todas las operaciones de auxilio en las carreteras. La
intervención de la Policía Caminera nacional en estas materias se considera “institucional”, y
los otros organismos policiales, como los Carabineros, Guardia de Finanzas o policías de
municipios, pueden intervenir en asuntos de Policía de la Circulación con carácter
“ocasional”, o sea, supletorio. La “Polizia Stadale” hace frente a sus cometidos con 7.600
hombres, agrupados en 336 unidades (16 comandancias de circunscripción, 92
comandancias de sección, 50 de subsección, 167 de destacamentos y once grupos móviles.
Dispone de 4600 vehículos (1.300 automóviles y 3.000 motocicletas). Las comandancias
tienen equipo de radio fijo, y equipo de radio móvil los vehículos que operan en las
autopistas, los de servicios de urgencias y muchos de los restantes. El aparato clave del
equipo técnico es el radartaquímetro para comprobar la posición y velocidad de los
vehículos, aparatos fotográficos y cronotaquímetro.
La evolución de la policía vial en Francia y en Italia hacia la órbita de las grandes policías
nacionales era de prever. Ese servicio no tiene por fin exclusivo controlar la circulación por
las rutas nacionales y reprimiera las infracciones de esa naturaleza. No es una mera “policía
de tránsito”. Naturalmente esa finalidad justiciaría de por si su instituto. El dramático avance
los delitos de tráfico y de los accidentes en los caminos es un fenómeno contemporáneo que
preocupa a las policías de todo el mundo, a tal punto que ya recibió una denominación
propia: “delincuencia de caminos” (“delinquance routiere”), y mereció que la O.I.P.C –
Interpol- le dedicara una conferencia, realizada en París en 1961, a la que asistieron 52
delegados policiales en representación de 25 países. Pero, repetimos, ese servicio no tienen
ese fin exclusivo. Un servicio motorizado, estratégicamente distribuido en destacamentos a
lo largo de las rutas nacionales, intercomunicados radiotelegráficamente entre sí y con la red
policial central, patrullando constantemente su sector, auxiliado por helicópteros y con
medios modernos de detección, en estrecha coordinación con los servicios de las policías
provinciales y nacionales, es un poderoso instrumento para prevenir y reprimir el delito
interjurisdiccional y para perseguir a los prófugos en tránsito. No menor es su utilidad para
misiones de policía de seguridad de Estado, especialmente en la acción anti sabotaje de los
medios de comunicación y transporte, y para la represión del contrabando en su etapa final
de transporte motorizado.
Ese complejo de funciones sólo puede ser desempeñado con la mayor eficacia por un
servicio dependiente de una institución policial de jurisdicción extensa, con comunicaciones
y comando centralizado, apto para actual y coordinar los procedimientos con la máxima
rapidez que la materia exige, que disponga de amplia información en el campo delictivo y de
ricos archivos de antecedentes internos e internacionales para la identificación inmediata de
63

los sospechosos. Y, principalmente, un servicio a cargo de “policías”, quienes, a la

instrucción, experiencia e intuición del oficio, unirán al poco tiempo el conocimiento del
terreno. El policía de caminos, como el de la ciudad, debe ser “un completo policía”, afirmó
acertadamente un colega francés. Agreguemos, a los factores técnicos y a las cualidades
propias del personal, un elemento orgánico esencial para la dinámica de un servicio de esa
índole: la flexibilidad táctica y la autonomía de iniciativa, características de un buen sistema
policial.
La policía vial federal podrá parecer una aspiración utópica en esos momentos. Pero los
intereses que está destinada a garantizar, enfrentados en forma cada vez más grave por la
marcha inexorable del delito interjurisdiccional, impondrá en las próximas décadas, esa
solución. En la comisión especial de reformas al citado Reglamento –ley 13.893-, todas las
asociaciones de usuarios de los caminos y de transportistas (Automóvil Club Argentino,
Touring Club Argentino. Federación Argentina de Transportistas de Cargas y Asociación
Argentina de Transportes Automotores de Pasajeros, Corporación de Carreteras), debe
conferirse en las rutas nacionales el ejercicio de los poderes conjuntamente con los
representantes de la Dirección General de Vialidad, se expresaron en el sentido de que de
policía a una sola institución, votando a favor de la Policía Federal. Esa opinión responde,
evidentemente, a criterios emergentes de la experiencia y conocimiento directo de la materia
por parte de los miembros que en ese sentido se pronunciaron. Coincide, como suele
suceder siempre en materia policial, con los principios técnicos, que nunca provienen de la
pura teoría sino de la naturaleza de las cosas y de experiencia de la función.
Sin embargo, el ejercicio de este aspecto de la función de la Policía Federal, y la
consiguiente organización de los servicios para satisfacerlo, no está supeditado al régimen
que ha establecido o pueda establecer el Reglamento nacional de Transito. Este se refiere a
la regulación del tráfico carretero y urbano en cuanto hace a la circulación en sí, con el
consiguiente régimen de penalidades y comprobación de las infracciones. No se refiere a la
prevención y represión del delito federal, ni menos a la policía de seguridad de Estado ni a
cuanto atañe a la seguridad del tráfico interjurisdiccional contra atentados y otros peligros.
Todo esto es propio de la función de la Policía Federal, y la institución puede y debe
establecer los servicios necesarios para cumplirla. Y debe hacerse en esta década misma,
pues la prospección criminológica y política indica el auge creciente de la criminalidad
interjurisdiccional y de la subversión organizada, que en la facilidad del rápido
desplazamiento y en la inoperancia del inorgánico sistema de represión hallarán los mejores
aliados para la impunidad de sus atentados.

5. La policía ferroviaria federal

La misma seguridad del tráfico interjurisdiccional exigirá que la Institución establezca

servicios de policía de seguridad del transporte, que como ya hemos visto, es una
modalidad de esta materia de seguridad federal. Lo que atañe al transporte automotor por
los caminos, de pasajeros y cargas, forma parte de la misión de la policía federal de
caminos, pues se trata del mismo servicio. Lo que requiere un servicio específico es la
policía de seguridad ferroviaria.
En esta materia de policía ferroviaria no hay, entre nosotros, un concepto claro acerca de
su naturaleza y fines. Es conveniente exponer los distintos sistemas y su evolución, lo que
permitirá apreciar el fundamento del sistema policial federal que propiciamos, y los
elementos de su estructura técnica.
64

1) El primer sistema, el más elemental, consiste en un servicio de policía privada,

organizado y costeado por la empresa ferroviaria, ya sea privada o estatal. En estas
condiciones es evidente que los componentes del tal servicio no tienen “Status” de policía.
Son inspectores o supervisores de industria, con facultades administrativas. Sus poderes
respecto del público y en caso de delito, no son otros que los de cualquier ciudadano en
caso de “infraganti” delito, o los que las leyes atribuyen al personal ferroviario en hechos
ocurridos durante la marcha del tren. En nuestro país, la atribución es conferida al conductor
del tren, por los artículos 232 y 233 del Código Procesal penal. Este fue el sistema que
debieron utilizar entre nosotros las compañías ferroviarias.
2) Como el sistema anterior no satisfacía a las compañías, éstas lograron, en algunos
países, que a sus policías privadas se le reconociera poderes propios de la policía estadual
o municipal. Así nació la “Policía Ferroviaria”. En Filadelfia, por ejemplo, apareció en 1865,
cuando a las empresas se les concedió el derecho de contratar personal de vigilancia, para
una “policía de Ferrocarriles”, el que poseía las facultades del personal policial del municipio.
Al año siguiente una ley facultó al gobernador de Pensilvania para designar personal de
policía a pedido de los propietarios de fundiciones de acero, minas de carbón, etc. Surgió
entonces la “Policía del Carbón y del Hierro”, otra forma de policía industrial. Este sistema,
por el cual se otorga a agentes de empresas industriales (que sean privadas o estatales no
hace al fondo de la cuestión) poderes propios de los agentes de policía que representan a la
autoridad pública, es manifiestamente anómalo. Sin negar que tales agentes privados
puedan contribuir al cuidado de los intereses generales, es evidente que las empresas los
consideran en primer lugar, y casi exclusivamente, como custodios de sus propios intereses,
y como elementos de información y coacción sobre el personal obrero. Los abusos de esta
clase de policía industrial, armada con poderes legales, suscitaron justificadas críticas. En el
movimiento obrero esas organizaciones se ven siempre con recelo, cuando no con franco
repudio.
3) El tercer sistema es el de la policía ferroviaria como función de la policía de seguridad.
La policía ferroviaria es una modalidad de la policía del transporte interjurisdiccional, que
integra o debe integrar una parte importante de las funciones de seguridad y judicial de las
grandes policías nacionales. Es una función de policía-institución. En Francia, una de las
cuatro grandes direcciones de la Seguridad Nacional es la “Dirección de Informaciones
Generales”, que comenzó en realidad, en 1851, como “Policía especial de ferrocarriles”.
Estaba en esa época establecida en las estaciones, y aún mantiene servicios en las
principales de ellas para reprimir los robos que se cometan en el ámbito ferroviario. La
utilidad de un servicio semejante, a los fines de la policía federal, lo condujo gradualmente a
lo que es ahora: una gran rama de policía de seguridad de Estado, especializada en los
aspectos informativo y preventivo. Actualmente, una de las tres subdirecciones de la
Dirección Informaciones Generales es la “Subdirección de la Policía del Aire, de Fronteras y
Ferrocarriles”. La sección (equivalente a división) “Ferrocarriles” cuenta con seis
comisariatos para la “seguridad nacional ferroviaria” (S.N.C.F.), establecidos en las
estaciones más importantes y que participan en el contralor de la circulación transfronteriza
en los trenes transatlánticos e internacionales. El sistema no es aconsejable, porque no es
de buena técnica que un servicio de policía de seguridad general pertenezca a una dirección
especializada en la policía de seguridad de Estado, pero la tradición explica a veces el
mantenimiento de esas anomalías. En Italia, la Dirección General de la Seguridad Pública, la
gran policía nacional, tiene en su seno la “División de Policía Fronteriza y Transportes”. La
dirección de todos los servicios de policía ferroviaria, asignada a ese organismo, está a
cargo, en cada jurisdicción territorial, del Comisariato Departamental de la Seguridad
65

Pública, incluso la de los servicios desempeñados por los carabineros y los guardianes
ferroviarios particulares de las empresas. (Muy parecido al sistema italiano, aunque en
embrión, fue el organizado por nuestra institución, por intermedio de la Dirección del Interior,
en 1945, cuando tuvo a su cargo la policía ferroviaria en el ámbito de los ex Ferrocarriles del
Estado. Las funciones de los Comisariatos Departamentales italianos eran desempeñadas
análogamente por los delegados de la Policía Federal de la respectiva jurisdicción. Los
Ferrocarriles del Estado se limitaban a abonar los sueldos del personal como policía
adicional, sin ninguna injerencia orgánica ni funcional).
4) En nuestro país, al instalarse el primer ferrocarril, que fue el del Oeste, el decreto de
26 de febrero de 1867 autorizó a la comisión directiva de la empresa a designar vigilantes o
guardas para velar por la seguridad del transporte, de las dependencias y de los viajeros,
con facultades para detener preventivamente y conducir al Departamento de Policía a los
culpables de las infracciones que se especificaban en el decreto. El sistema rigió hasta
1878, cuando al ponerse en vigencia el Reglamento de Ferrocarriles, la institución policial
quedó encargada de los servicios de seguridad, que se extendían a la vigilancia en los
trenes en marcha, estaciones centrales y tránsito. La dirección del servicio estaba a cargo
de un comisario de Inspección de Ferrocarriles y Tranvías, con personal de escribientes y
agentes y oficinas en el Departamento Central. El comisario elevaba diariamente a la
Jefatura un parte de las novedades ocurridas y los procedimientos adoptados. Federalizada
la capital, esa dependencia cesó al establecerse la Dirección Nacional de Ferrocarriles,
organismo administrativo que no pudo asumir esas funciones de seguridad. Se malogró, de
tal modo, el servicio policial emprendido. Luego se practicó el sistema de policía privada
(excepto el citado precedente de los Ferrocarriles del Estado) hasta 1958.
Por el decreto 5054/58 se creó una “Policía Ferroviaria”, con un régimen de anómala
delegación del poder de policía de seguridad por vía de un instrumento reglamentario,
incluso en sus formas de ejercicio más representativas, como la facultad de editar,
prerrogativa insólita que no tiene precedente alguno, ni aún en el singular régimen
anglosajón de las “policías de industria”. La jefatura reiteró a Superior Gobierno, por nota del
24 de noviembre de 1966, el pedido de derogación del citado decreto, y meses después, en
enero de 1967, produjo en el expediente formado al efecto, y que tuvo una larga tramitación,
una comunicación final que contiene amplia exposición doctrinaria, jurídica y técnica de la
materia. Demuestra que el régimen del decreto no sólo ha quebrantado los principios del
sistema policial. Se ha hecho a un ente empresario una delegación inadmisible de poderes
del Estado, poderes de soberanía y ejecución que la Policía Federal representa en su forma
más eminente. Que ese ente sea propiedad del Estado, y que esté sometido a cierta
dependencia ministerial, en nada cambia la naturaleza en esta materia de policía. Se trata
de una empresa, como tantas otras, que pertenecen al dominio del Estado, en las cuales
éste actúa como Estado–empresario, y no como Estado-poder público. Una empresa sin
mejor derecho que las demás para disponer de una policía propia. Estando en tramitación
ese expediente, aparece el decreto ley 18.360/69, sobre “Funcionamiento de la Empresa del
Estado Ferrocarriles Argentinos”, en cuyo artículo 4 determina que para el cumplimiento de
su fines, Ferrocarriles Argentinos tiene la atribución de: “Inciso j): mantener su propio cuerpo
de policía de seguridad, que actuará en jurisdicción ferroviaria, conforme a normas que
establecerá Ferrocarriles Argentinos, reglamentando su organización, facultades y
competencias” (Orden del Día, 12 de febrero de 1970).
El citado decreto ley implica, desde luego, la sustitución del régimen emergente del
decreto 5054/58. Pero la denominada “Policía de Seguridad” que autoriza, pese a la
apariencia institucional buscada con ese rótulo, no podrá ser más que un servicio
66

administrativo de inspección ferroviaria, porque es obvio que ninguna empresa puede, por
vía de reglamentaciones empresarias, establecer legalmente el “status” jurídico y policial
requerido para ejercer la verdadera y propia función de policía.
La política institucional a seguir en esta materia es análoga a la señalada en la sección
anterior para la policía del tráfico federal. El ejercicio de este aspecto de la policía del
transporte federal, como función de la Policía Federal, no está supeditada al régimen de
policía administrativa que pueda establecer el reglamento de la empresa ferroviaria. Ese
régimen no puede referirse a la prevención y represión del delito federal, ni menos a la
policía de seguridad de Estado o a la seguridad del tráfico interjurisdiccional contra
atentados y peligros. Todo esto es propio de la función de la Policía Federal, y la Institución
puede y debe establecer los servicios necesarios para cumplirla. Como expreso la Jefatura
en el informe citado (Expediente M.I. 21.216/66), la cuestión afecta al sistema de defensa
social y de lucha contra la criminalidad. Es notorio que estamos enfrentados a un incesante
auge del delito y la subversión, tanto por factores propios de nuestro ambiente como por un
fenómeno de contagio de factores que provienen del exterior. La policía ferroviaria no es,
como se cree comúnmente en las esferas de las empresas, un quehacer “local”. El área del
transporte ferroviario es muy importante para la acción preventiva y represiva de toda gran
policía. No solo en cuanto concierne a la seguridad del transporte y a los delitos que en su
medio puedan cometerse, sino también como instrumento de circulación de los elementos
criminales y subversivos. Por otra parte, la seguridad, la prevención y la represión, no son
específicos de los ambientes ferroviarios. Los atentados y los delitos de mayor gravedad
proceden de delincuentes que pertenecen al hampa común, o a la gran criminalidad
organizada en bandas, especialmente de acción interjurisdiccional. Estos mismos caracteres
son notorios con relación a la acción subversiva. La destrucción de vías y puentes, de
material rodante e instalaciones, figura como objetivo dilecto de la acción insurreccional o
disolvente, tanto para provocar la paralización del transporte como con propósitos de
intimidación pública. Por ende, en un buen sistema policial la policía de seguridad de estado
está vinculada a la policía de seguridad del transporte, sin perjuicio de las especialidades
orgánicas dentro de la misma institución.
Por todos esos caracteres, un servicio de policía de seguridad del transporte ferroviario,
en nuestro país, debe estar integrado en el gran conjunto funcional y orgánico de la Policía
Federal. Sólo de tal modo podrá actuar eficientemente, con los medios legales de ejercicio
de la Institución, la colaboración de Seguridad Federal, Investigaciones e interpol. Con el
apoyo de los sistemas de comunicaciones y de los cuerpos de seguridad en caso necesario.
Con la información documentación, identificación, registro de malvivientes y demás medios
tácticos indispensables. Así, únicamente, un servicio de esa especialidad puede integrarse
como elemento útil y efectivo, en la acción técnica y coordinada que es necesario estructurar
con urgencia para responder a las exigencias presentes y futuras de la lucha contra el
crimen y la subversión6.

6
La ley 20.952, Art. 1, otorgó a la Policía Federal jurisdicción como policía de seguridad y judicial, en todo el
ámbito de los ferrocarriles de la Empresa Ferrocarriles Argentinos. Posteriormente, la ley 21.444 publicada en
B.O. del 30 de noviembre de 1976, restringió esas facultades a favor de Prefectura Naval Argentina en su
jurisdicción e igual propósito perseguiría Gendarmería nacional, en función de la ley 18.711, de seguridad de
fronteras y zonas interiores, que se comentara en el texto del autor.
67

6. La seguridad federal contra incendios

Es función de la seguridad federal garantizar, contra el peligro de incendio y otros

siniestros, las personas y los bienes de la Nación y de los afectados al comercio
interjurisdiccional.
Los establecimientos de la Nación y de sus reparticiones autárquicas en el interior
comprenden fábricas, usinas, yacimientos, destilerías, gasoductos, depósitos y demás
construcciones, levantadas con el esfuerzo y la capacidad de sus técnicos y obreros, y con
el aporte de la economía nacional. Una legión de empleados y obreros realizan en ellos
actividad diaria. Nadie puede desconocer la necesidad de que el servicio de incendio y otros
siniestros, esté organizado, planificado, establecido de acuerdo con las normas técnicas y
los elementos más modernos, actualizado permanentemente a tono con las nuevas
adquisiciones de la ciencia y la técnica aplicada. Su personal debe ser idóneo para esa
difícil función, instruido, disciplinado, formado en el espíritu y las tradiciones de ese
abnegado servicio. Todas las consideraciones precedentes deben aplicarse con mayor rigor
aún a la seguridad contra incendios en los aeródromos, por las dramáticas circunstancias
con que se presentan los siniestros que afectan a las aeronaves.
Si todo ello es evidente, aún para el observador común, no hay justificativo razonable en
apoyo del actual régimen inorgánico, descentralizado, casi anárquico, de tales servicios en
la jurisdicción de la nación. La solución integral consiste en que la Institución preste esos
servicios. Mientras ese ideal no se logre, lo menos que puede hacerse es organizar los
servicios establecidos o que se establezcan, y hacerse cargo de su instrucción
asesoramiento y fiscalización, por intermedio de su veterana rama especializada de
bomberos. Es la pionera de esa función policial en el país, y su alta capacitación,
experiencia y permanente información científica y técnica nadie puede desconocer.
El proyecto de 1969 concretó la articulación de este importante medio de ejercicio, con el
siguiente texto (art. 8, Inc. 5): “ A los fines de seguridad contra incendios: a) Organizar los
servicios contra incendio en los establecimientos de la Nación, reparticiones autárquicas,
aeropuertos, aeródromos y demás lugares de jurisdicción nacional; b) Prestar dichos
servicios con efectivos y medios propios, y, hasta que pueda hacerlo, instruir, asesorar y
fiscalizar los servicios establecidos o a establecerse”.

Bibliografía

1. E. FENTANES, “Exposición de Motivos”, proyecto 1969, cap. III, Nros. 23 y sigts.; del
mismo: “Exposición de Motivos”, Estatuto 1943, Nro. 24, págs. 104 y sigts., y Nro. 28,
pág. 121.
2. E. FENTANES, “Notas” a los Arts. 8 y 4, Estatuto 1943; del mismo: “Exposición de
Motivos”, proyecto 1967, cap. III, Nos. 28-29, y del proyecto 1969, Art. 7.
3. POLICÍA FEDERAL, proyecto 1969, Art. 8; E. FENTANES, “Exposición de Motivos”,
proyecto 1967, Nos. 25 y sigts.
4. POLICÍA FEDERAL, “Proyecto de Reglamento de la dirección de Tráfico Federal”, 1970,
Nro. 33; E. FENTANES, “Exposición de Motivos”, proyecto 1967, Nro. 27.
5. E. FENTANES, “Exposición de Motivos”, proyecto 1967, Nro. 28; “Proyecto Reglamento
Dirección Tráfico Federal”, 1970, Nro. 29.
68

CAPÍTULO VI

1. La materia de seguridad de Estado. Antecedentes históricos y dogmáticos

Como ya se ha visto al estudiar el principio de la unidad institucional 8 (capítulo II, punto

2), el concepto funcional de “seguridad de Estado” nació en el seno de la policía de
seguridad para especializar, con fines jurídicos y orgánicos, una acción preventiva y
represiva tan vieja como la Institución misma. Las modalidades, extensas y refinadas, de la
subversión y la insurrección en los tiempos modernos, han impuesto a las grandes policías,
desde mediados del siglo pasado, la progresiva adaptación y el continuo perfeccionamiento
de sus tácticas y servicios, para cumplir con eficacia su misión de tutela y garantía en
materia de seguridad de los poderes públicos y el orden constitucional. Motivos de
ordenamiento jurídico, de estudio doctrinario y de estructuración orgánica indicaron la
conveniencia de dar a esa acción una denominación específica. Así germinó, en la categoría
funcional de seguridad, esa noción de “Policía de Seguridad de Estado” que estaba
subyacente en el viejo concepto de “orden público”. No significa una función nueva, ni
menos, autónoma. Es una materia más, modernamente caracterizada, como se ha hecho
con otras que integran la función de policía, sin quebrantar la unidad funcional.
Desde los albores de la nacionalidad nuestra Institución tuvo a su cargo las
responsabilidades emergentes de la policía de seguridad de Estado. Una de las
resoluciones iniciales de la Primera Junta Patria fue colocar bajo la dependencia directa del
vocal, brigadier don Miguel de Azcuénaga, a los alcaldes de barrio, para el cumplimiento de
las medidas de carácter político encaminadas a consolidar el nuevo régimen. (“Instrucciones
a los Alcaldes de Barrio”, 7 de agosto de 1810, Art. 12. Romay, “Historia”, I, 202). Creada la
Intendencia General de Alta Policía, dependiente directamente del Superior Gobierno, el
Reglamento provisional de 1812 declaró la competencia de la misma en materia de orden
público (Art. 11) y le encomendó dispone los medios para la seguridad institucional e
investigar los “crímenes de Estado” (Art. 14). La notable comunicación del general Díaz
Vélez, del 28 de enero de 1819 (comentada en el capítulo IV, punto 2), dedica un párrafo
especial a esta modalidad funcional con el rubro de “Policía de Seguridad Pública”. Romay,
“Historia”, I, pág. 280). La creación de la Jefatura de Policía por ley del 24 de diciembre de
1821 no introdujo cambio alguno en esta materia importante. Al poco tiempo, en agosto de
1823, se produjo la conjuración de los hombres de la “Legión Patricia”, que reprimió el
primer jefe de Policía, don Joaquín de Achával, con la Partida Celadora mandada por el
sargento mayor del Rafael Alcaraz. Poco después estalló la revuelta encabezada por el
doctor Gregorio Tagle. Achával organizó la defensa del Gobierno con la colaboración de
Alcaraz, actuó enérgicamente y sofocó la intentona. Fue el bautismo de la nueva policía en
su misión de seguridad de Estado. (Romay, “Alcaraz”, Biblioteca Policial, 1944, pág. 104, e
“Historia”, II, pág. 165).
Paralizada la ciudad de Buenos Aries en 1880, nuestra institución pasó a ser Policía de la
Capital. Pero, por tratarse de la metrópoli del país, donde tenían asiento los poderes
nacionales, era natural que siguiera correspondiéndole el deber de asegurar la conservación
de esos poderes y del orden constitucional contra la subversión, aunque con las limitaciones
emergentes de su ámbito territorial. A esta situación ya nos hemos referido al estudiar el
principio de la unidad jurisdiccional (capítulo III, punto 2). El Reglamento interno del 20 de
abril de 1885, dictado en la jefatura de don Marcos Paz, según ya hemos dicho, consagró
este aspecto importante de la función con una fórmula que se hizo clásica en la doctrina
69

policial: “Artículo 1. La policía tiene por objeto principal el mantenimiento del orden público.
Artículo 3. El orden público comprende también la seguridad de los poderes del Estado y el
libre ejercicio de las instituciones políticas, mediante la garantía que la autoridad presta a la
efectividad de las leyes, vigilando y previniendo toda trama, atentado o movimiento
subversivo”.
El trascendental impulso de modernización del sistema policial argentino, que significó la
creación de la rama federal de la vieja Institución, producida el 24 de diciembre de 1943,
sentó la base jurisdiccional necesaria para afirmar el cumplimiento de esa función en todo el
ámbito territorial de la nación, como esencial, dada su naturaleza y de acuerdo a sus fines.
Como se dijo en la comunicación de la Jefatura al ministro del Interior, del 7 de agosto de
1969, en esta materia de policía de seguridad de Estado es donde se imponen con mayor
rigor los principios de unidad del sistema policial. La policía de seguridad de Estado sólo
puede darse institucionalmente en el seno de una gran policía, de función y jurisdicción
plena. Las modalidades contemporáneas de la subversión política y social no pueden
prevenirse y reprimirse nada más que con medios informativos y de represión armada. Entre
la información y la represión armada hay un vasto campo de actividades y tácticas que
únicamente esa gran policía está en condiciones de satisfacer, cuando dispone de los
poderes legales, la organización y los servicios especializados. La acción de policía de
seguridad de Estado es muy compleja. Sus componentes son: Información, observación,
vigilancia, prevención general, prevención especial, investigación de los actos preparatorios,
investigación y represión de los actos de ejecución, comprobación legal sumarial, acción
directa en cualquiera de esos momentos, en caso necesario, sobre todo en los movimientos
de masa. En todos estos pasos del “iter” de la subversión, la Policía puede actuar,
ostensible o encubiertamente, con sus medios de ejercicio de la función general, y recurrir
con frecuencia a la colaboración de sus servicios ordinarios, despistando la acción cuando
así convenga. Hay notorios principios de unidad, técnica que explican los caracteres de la
materia: la acción es de toda la Policía, todos sus servicios la cumplen, y los organismos
especializados la perfeccionan, con el apoyo del conjunto. Esa unidad técnica se quebranta
o es imposible cuando los servicios policiales interjurisdiccionales, como, por ejemplo, los de
policía caminera, área, ferroviaria y otras, están desperdigados bajo distintas autoridades, o
no existen.
No menos indudable es, en materia de seguridad de Estado, la vigencia del principio de
unidad jurisdiccional. La subversión no se cuida de fronteras internas, ni siquiera de las
internacionales, como es notorio en estos momentos. Es natural que la soberanía nacional
se detenga ante el ámbito de otra soberanía nacional. Pero es antinatural crear fronteras
internas, al modo de compartimientos estancos, por la práctica de una soberanía policial,
quebrantando la pena e incondicionada jurisdicción, indispensable para el ejercicio de la
policía de seguridad de Estado, como así también para la seguridad federal que le esta
esencialmente ligada.
Otra forma de debilitamiento de la función en esta materia es la práctica de asignar a
Gendarmería Nacional la acción colectiva en los casos de movimientos de masa, políticos,
sociales o de mera rebeldía, con preferencia o exclusión de la que corresponde a la
Institución en su jurisdicción federal propia o en apoyo de las autoridades de provincia. El
problema de la acción policial para enfrentar ese movimiento preocupa profundamente a las
grandes instituciones del orden. La ola de rebeldías y estragos callejeros es un fenómeno
universal, que se ha reflejado últimamente en nuestro país, y obliga a investigar las causas,
afinar la información, actualizar la prevención general y especial, modernizar las tácticas y
los medios de represión. Toda política de prevención y represión debe partir de un postulado
70

técnico: la acción colectiva para la preservación y el restablecimiento del orden público

afectado por el desorden y la subversión, es una función de policía. Ese principio no implica
desmerecer la importancia de la labor informativa que pueda realizarse en los respectivos
organismos. Tampoco significa desconocer –prosigue la citada comunicación- que las
fuerzas militares, directamente o por intermedio de la policía militarizada, puedan y deban
intervenir cuando el movimiento adquiera los caracteres de la guerra interna, como
insurrección generalizada y armada. Es una situación militar, que debe resolverse
militarmente. Pero esa intervención debe encararse como ´”ultima ratio”, cuando la situación
se manifiesta incontrolable por la Policía. La experiencia histórica –que en las viejas
naciones europeas data por lo menos de mediados del siglo pasado- señala las ventajas de
mantener la acción represiva en la órbita policial mientras aquellas situaciones extremas no
ocurran. Un ejemplo reciente es el de la represión de las revueltas producidas en París, del
2 al 15 de mayo de 1968, en la que tuvo intervención decisiva la Seguridad Nacional, por
intermedio de sus compañías Republicanas de Seguridad (C.R.S.). Desde luego que para la
eficacia de dicha acción, la Policía debe contar con cuerpo especializados, de organización,
de adiestramiento y equipo adecuado para esa misión específica. Esos cuerpos saben
emplear una táctica adaptada a las modalidades del enfrentamiento, incluso en los casos de
insurrección armada localizada, cuando disponer del armamento y material idóneo. Entre los
principios de esa Táctica predomina el de no incurrir en excesos represivos que conduzcan
a agravar la situación y promover la rebeldía generalizada, lo que no excluye la energía
indispensable si las circunstancias lo imponen. La fórmula es: aplicar la experiencia y la
intuición en el manejo de las multitudes, en una síntesis de energía, prudencia y flexibilidad,
lo cual se adquiere con el ejercicio regular, continuo y aleccionador de la función de policía
en los tumultos atentados callejeros. Nuestra Institución fue pionera en la organización de
esos cuerpos especializados, aunque nunca logró llevarlos al número de unidades y
efectivos requeridos por la extensión cada vez más amplia de la acción.
Las modalidades del ejercicio de esta materia de seguridad de Estado, conjuntamente
con otras materias nacionales, han sido últimamente sistematizadas en el proyecto de 1969
(Art. 9), en la siguiente forma:
“Artículo 9 – En las materias a que se refiere esta Sección (Sección 3: Seguridad de
Estado y otras materias nacionales) y en todo su ámbito jurisdiccional, le corresponde:
1- Asegurar la conservación de los poderes de la Nación, el orden constitucional y el libre
ejercicio de las instituciones políticas vigilando e impidiendo todo atentado o actividad
subversivos.
2- Concurrir, dentro de las reglamentaciones respectivas, a la defensa nacional interna y en
especial al contraespionaje y contrasabotaje.
3- Proveer a la seguridad de las personas y cosas de la Nación, entendiéndose por tales las
autoridades, funcionarios, empleados y bienes nacionales o de reparticiones autárticas
nacionales.
4- Proveer a la custodia policial del presidente de la Nación y de los jefes y
representaciones oficiales de Estados extranjeros que visiten el país, adoptando por sí las
medidas de seguridad que sean necesarias.
5- Concurrir a la ejecución de las leyes de la Nación en cuanto se atribuya especialmente a
su competencia.
6- Dictar las medidas preventivas y determinar la organización del servicio de incendio
dentro del Plan de Comando de Defensa Antiaérea Pasiva.
7- Proveer servicios de policía adicional, dentro de su jurisdicción, en los casos y formas
que determine el Reglamento General”.
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Los fundamentos constitucionales de esa materia ya están dados para el ámbito

jurisdiccional federal (capítulo III, punto 4). La mejor síntesis de esos fundamentos es la
proporcionada por la doctrina de la Corte Suprema, en el caso “la Provincia”: “la creación de
un gobierno nacional con una esfera de acción limitada pero con suprema autonomía
(dentro de ella) presuponía, como consecuencia lógica, el otorgamiento de los poderes
implícitos indispensables para asegurar su existencia…No se concebiría la creación de un
Gobierno Nacional, con poderes limitados pero soberanos, sin los medios indispensables
para defender su existencia y la del orden social que garantiza. Menos se concibe todavía
que la defensa de esta creación nacional se encuentra confiada a la legislación y las
autoridades judiciales locales.” (C.S., t 167, pág. 121; Policía de la Capital, “jurisprudencia
Criminal”, t. V, págs. 31 y sigts.).

2. La seguridad de las personas y cosas de la nación. La custodia presidencial.

Esta modalidad funcional se halla prescripta en la vigente ley Orgánica, Art. 3, inc. 3, en
los siguientes términos: “Proveer a la seguridad de las personas o cosas de la nación,
entendiéndose por tales los funcionarios, empleados y bienes nacionales”. La fórmula del
proyecto de 1969 es más completa, pues agrega “autoridades” y “reparticiones autárquicas
nacionales”. Los textos provienen del Estatuto de 1943 (Art. 3, inc. 2), que remiten a los
fundamentos constitucionales ya mencionados.
Lógicamente se deduce de la fórmula general que a la Institución le corresponde, en
primer término, la seguridad del jefe del estado, que es el supremo funcionario de la nación.
No obstante, para evitar equívocos, es conveniente una fórmula legal explícita para afirmar
este deber, como la propuesta por los proyectos de 1963, 1967 y 1969. Es una función
tradicional de nuestra Institución, y está afirmada en el carácter específicamente policial de
seguridad de la custodia presidencial.
La naturaleza y los métodos policiales de tal custodia lo comprueban no sólo nuestra
experiencia en la materia, sino también la de otras instituciones policiales. Por la unidad
esencial de la función policial, en diferentes países, algunos con secular experiencia en la
materia, se ha coincidido en las mismas prácticas respecto de la custodia del jefe del
Estado.
En Francia, el presidente tiene una escolta de tipo militar, la “Guardia Republicana”, pero
la custodia policial, en el orden nacional, es competencia de la seguridad nacional, que le ha
dedicado un servicio con tres secciones: 1, Seguridad general y protección del jefe del
Estado; 2, organización de los viajes oficiales; y 3, Protección de altas personalidades.
Este servicio atiende la custodia del presidente cuando se desplaza de la capital. En París y
departamento del Sena la custodia se encuentra a cargo de la Prefectura de Policía, por
intermedio de su servicio de Seguridad de la Presidencia de la República. Cubre también el
Servicio de Seguridad del Eliseo y protección de altas personalidades, con asiento en el
palacio de la Presidencia (“Palais de I¨Elysèe”).
En Inglaterra, el monarca tiene una escolta militar, desempeñada por el conocido cuerpo
real del Buckingham Palace, pero la custodia policial está a cargo de la Policía
Metropolitana, por intermedio de la rama especial del Departamento de Investigaciones
Criminales.
El 9 de octubre de 1934, en una calle de Marsella, fueron asesinados el rey Alejandro II
de Yugoslavia y el ministro de Relaciones Exteriores de Francia, M. Barthou. El monarca
acababa de llegar al país y era objeto de una entusiasta recepción. Iba en un automóvil que
72

avanzaba lentamente, al paso de los caballos de los militares que lo escoltaban. El asesino
se desprendió de la muchedumbre, hacia el estribo del vehículo y disparó con una pistola
automática sobre los ocupantes, a los que dio muerte. Con motivo de este inicuo atentado,
el insigne policía Florente E. Louwage, que llegó a ser inspector general de la policía de
Bélgica y presidente de la Interpol, realizó un estudio que con el título “Conveniencia de
modificar la técnica de los servicios de escolta”, publicó en la “Revue de la Gendarmerie”
francesa, en el número de noviembre de 1934. Analiza los factores que influyen en la
perpetración de esos crímenes, y el resumen de sus conclusiones es el siguiente: 1) El
servicio de información. Es una de las fases más delicadas de la preparación de los
servicios. Todos los informes deben ser dirigidos a una “autoridad centralizadora”, y ésta
comunicarlos a las autoridades de los servicios de prevención y vigilancia y demás
dirigentes responsables. 2) Las medidas preventivas. Búsqueda de sospechosos;
inspecciones en alojamientos, hoteles, fondas, lugares de reunión, garajes, etc.; vigilancia
de las fronteras, ferrocarriles, estaciones, puertos, aeropuertos, etc. Se disponen en base a
las informaciones recogidas. Tiene que haber para ello una completa coordinación entre los
servicios de informaciones y las autoridades encargadas de las medidas preventivas. 3) El
servicio de orden en el itinerario. Debe ser, siempre que sea posible, confiado a una sola
autoridad, cualesquiera sean los organismos que cooperen, los cuales generalmente son
poco homogéneos. “Sin tal unidad de criterio, sin esta coordinación, solo se logrará una
dispersión desordenada de fuerzas, una debilitación total o parcial engendradora del caos”.
La autoridad central del servicio de orden debe inspirarse en los informes del servicio de
información y del servicio de ejecución de las medidas preventivas. El cordón de contención
del público debe ser numeroso, y en lo posible que dé cara a él. Esta posición será
considerada extraña cuando el cordón lo formen tropas militares, que acostumbran
presentar armas. Se producen así soluciones de continuidad en las fuerzas del cordón.
Puede atenuarse el inconveniente utilizando barreras. 4. La velocidad del vehículo tiene
influencia evidente en las posibilidades de hacer blanco. Esta fuera de duda que de ella
depende las probabilidades del atentado. Los riesgos aumentan, desde luego, en las
marchas a pie y en las paradas. 5) La escolta. Hay que introducir en este punto profundas
modificaciones en el concepto que prevalecía hasta ahora. La finalidad primitiva de la
escolta de caballería era la defensa del personaje. Pero muchos de sus integrantes
consideran que están para contribuir al brillo de la ceremonia. En caso de atentados los
caballos se encabritan y espantan, impidiendo la aproximación del personal policial. La
escolta así concebida debe suprimirse, aún a riesgo de restar brillo a la ceremonia; a no ser
que la amplitud de las arterias del recorrido permita encuadrar la escolta. La presencia de
civiles, periodistas y fotógrafos contribuye a aumentar los peligros de atentados, por la
confusión que origina en el personal policial. No puede descartarse esa presencia en
determinados lugares. Hay que permitir a los miembros de la prensa que ejerzan su
profesión dentro de la mesura compatible con el servicio de protección. Se puede admitir
que en los puntos de parada los reporteros gráficos y los periodistas se aproximen a la
comitiva, a condición de que la muchedumbre se mantenga prudentemente alejada, pero no
debe tolerarse que durante la marcha de la comitiva tales personas circulen próximas al
personaje. Ello irá en perjuicio del brillo de la ceremonia, y sus idas y venidas siembran la
confusión en el servicio de protección y facilitan la infiltración, entre ellos, del asesino. “Se
requiere, pues, mantener la mayor intransigencia y firmeza para excluir de las filas del
cortejo a los miembros de la prensa, lugar que ellos miran siempre con ojos codiciosos,
como el más adecuado para llenar las necesidades de su cometido. En cuanto a los demás
civiles, administrativos y municipales, deben ser descartados, y si se cree indispensable la
73

presencia de alguno de ellos, es necesario que se mantengan en un lugar designado por la

autoridad del servicio del orden, y que no se muevan de allí sin su autorización. El personal
de información y de investigaciones debe permanecer entre la muchedumbre o detrás de
ella.” Nos hemos detenido en presentar las precedentes opiniones del inspector general
Louwage por su autoridad técnica y porque en esta materia, de tanta responsabilidad para la
Policía, nunca sobran los antecedentes aleccionadores.
El 22 de noviembre de 1963, en Dallas, capital del Estado de Texas, se produjo el
criminal atentado que causó la muerte del presidente de los Estados Unidos de
Norteamérica, Mr. John F. Kennedy. Una comisión presidida por Mr. Warren fue encargada
de aclarar todas las circunstancias del lamentable atentado y determinar responsabilidades.
Luego de amplias encuestas la comisión produjo un informe, cuyas conclusiones, en cuanto
se refiere a los servicios policiales, son significativas. Demuestra que hubo fallas: a) en la
información; b) En las medulas de protección de presidente; c) En la prevención de los
hechos por parte de la policía local. Aconseja, entre otras cosas: 1) los métodos para
proteger a los presidentes deben ser modernizados; 2) el asesinato de un presidente o
vicepresidente debe ser considerado crimen federal. Por nuestra parte anotamos que el
crimen que costó la vida al presidente Kennedy, y la subsiguiente investigación policial que
tantas suspicacias suscitó, pusieron de manifiesto las notorias fallas del sistema
norteamericano en materia de seguridad policial federal. En primer lugar, la seguridad
presidencial no está a cargo del F.B.I., como correspondería, sino de un organismo policial
paralelo del Gobierno Federal, el Servicio Secreto (“Secret Service”). Fue creado en 1865
para investigar las falsificaciones de moneda, y por ello se lo hizo depender de la Secretaria
de Finanzas (“Treagury Department”). A raíz del asesinato del presidente Mc. Kinley, en
1901, cuando aún no existía el F.B.I., se le confió la custodia presidencial, y en 1951 se le
agregó la del vicepresidente (desde 1929 la protección se le extiende a los miembros
inmediatos de la familia del presidente). También el S.S. dirige la policía uniformada de la
Casa Blanca, y la de la guardia de la Tesorería. (Albert Langelutti, “la Policía Federal”, en
“La policía y el Problema del Crimen”, Biblioteca Policial, 1936, t. I, pág. 76; Alberto J.
González, “F.B.I.”, en “Boletín” de la Dirección de Investigaciones, 1960, Nro. 7-8, pág. 9:
Paul J. Paterni, “El Secret Service Americano”, nota en la Revista Internacional de Policía
Criminal, 1962, pág. 197). La persistencia del Servicio Secreto, como así también la del
Departamento de Narcóticos, dependiente de la misma Secretaría de Finanzas, que se
ocupa del tráfico ilícito de estupefacientes, son anomalías del sistema policial
norteamericano federal, agravadas por la política de confiarle al Departamento de
narcóticos, en 1958, la Oficina Nacional de la Interpol, que naturalmente le correspondía al
F.B.I por ser la Policía Nacional más representativa y de más amplia jurisdicción. Entre esas
anomalías no es la de menor significación la que se refiere a la materia que estamos
tratando. Un organismo policial tan específico como el Servicio Secreto conserva bajo su
responsabilidad una función como la Seguridad presidencial, para cuyo cumplimiento
depende de la colaboración del F.B.I., tanto en los aspectos, informativos como en los
servicios de prevención. La seguridad presidencial no se cumple con la mera custodia física
o inmediata del mandatario. Se trata de un complejo de funciones de información y
prevención, y de medidas de orden y seguridad. Sin embargo, cabe señalar que tanto el
F.B.I. como el S.S adolecen de la falta de integración de los servicios de policía de
seguridad de investigaciones, para los que están organizados, con los de policía de
seguridad uniformada. De tal manera, estos últimos servicios, indispensables para las
misiones de orden y prevención en los viajes y ceremonias, deben confiarse a las policías
74

locales, lo que origina problemas de comando y riesgos de omisiones y errores, explicables

por la falta de experiencia y de tácticas en una misión tan específica, fuera de lo común.
La custodia policía federal también debe extenderse a los jefes y representantes oficiales
de los Estados extranjeros que visitan el país. El fundamento es obvio la nación debe
garantizar la seguridad de esas altas autoridades en forma rigurosa.
En todos los casos, corresponde a la institución, sin interferencias, adoptar todas las
medidas de seguridad que sean necesarias. La custodia no es un mero servicio honorifico.
Implica una seria responsabilidad para la Institución, y requiere medidas de prevención
aconsejadas por la experiencia, la táctica del servicio, la información, las modalidades de la
ceremonia, el traslado o viaje, y otros distintos factores del momento y las circunstancias.
Hay que afirmar la primacía policial en la adopción de todo ese dispositivo, con frecuencia
entorpecida o ignorada entre nosotros, y que en países de mayor madurez es una norma.

3. Fuerza pública

La fuerza pública es un atributo de la Policía–Institución. Sabemos que este atributo es

una expresión del componente político de la institución, en cuanto deriva del componente
coactivo de la soberanía del Estado (capítulo I, punto 6). Recordamos los principios: El
Estado, para hacer efectivo el derecho y cumplir sus demás fines, posee un poder supremo
que se denomina “soberanía” o “autonomía” en los Estados particulares. Se manifiesta ese
poder por el derecho de mando, el “imperium”. A veces es necesario hacer efectivo el
“imperium” por medio de la coerción, el “jus agendi”. El órgano que el Estado tiene para esa
coerción es la Policía – Institución, o sea, la policía de seguridad, la cual, en tal supuesto,
obra como “fuerza pública”, policía ejecutiva.
No siempre la Policía emplea la fuerza pública para el cumplimiento de sus funciones.
Por ejemplo: cuando emite reglamentaciones, vigila, observa, fiscaliza, actúa e investiga sin
resistencias. Tampoco necesitan ordinariamente requerir su auxilio los órganos del Estado
o la municipalidad. Por eso, el concepto de “policía” significa mucho más que el de “fuerza
pública” o “fuerza de seguridad”. Implica el concepto esencial de una Institución que se
desenvuelve en un ámbito muy amplio de normas jurídicas y técnicas, referidas a una
función desempeñada por “funcionarios”, con iniciativa y responsabilidad personales, que no
son meros “agentes de la fuerza pública”. En resumen: la fuerza pública corresponde a la
Policía como atributo inherente a su naturaleza institucional de policía de seguridad, y en
este aspecto actúa como única y exclusiva policía ejecutiva. Pero es una parte de su amplio
contenido conceptual, jurídico e histórico.
Nuestra Policía Federal Argentina es representante y depositaria de la fuerza pública del
Gobierno de la Nación en todo el ámbito jurisdiccional del mismo. En la Capital Federal esa
representación le es exclusiva. La afirmación legal de este principio fue propuesta por el
proyecto de 1969 (Arts. 2 y 10), en concordancia con sus precedentes de 1963 y 1967.

Atribuciones

Las atribuciones emergentes de la investidura institucional de fuerza pública fueron

sistematizadas por el proyecto de 1969 (Art. 10), en concordancia también con sus
precedentes de 1963 y 1967 y con la fuente originaria, que es el proyecto de 1939. Se
expresa que, en tal calidad, le corresponde:
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1- Proceder como agente inmediato del presidente de la Nación, al ejecutar sus

resoluciones.
2- Prestar el auxilio de la fuerza pública a las autoridades nacionales y a las municipales
de la Capital Federal, que lo requieran para el cumplimiento de sus funciones, en los casos
que la ley lo autorice.
3- Hacer uso de la fuerza cada vez que sea necesario para mantener el orden, garantizar
la seguridad, impedir la perpetración de los delitos, y en todo otro acto de legítimo ejercicio.
4- A sus agentes, asegurar la defensa oportuna de su persona o la de terceros, o de su
autoridad, esgrimiendo ostensiblemente sus armas si fuere necesario.
La Ley Orgánica vigente, artículo 8, se limita a decir, en su primer párrafo: “La Policía
Federal, como representante de la fuerza pública, podrá hacer usos de la misma para el
cumplimiento de sus funciones”. Con el espíritu notorio de “capitis deminutio” que inspiró a
los redactores del decreto Ley 333/58, esta eminente investidura institucional quedó
reducida a una texto tan alto que prácticamente no dice nada, borrando de un plumazo los
tres primeros incisos del artículo 8 del Estatuto de 1955, que provenían de su precedente, el
Estatuto de 1943, articulo 6. El decreto 6580/58, reglamentario de la ley, recobró, por esta
vía, una de las normas omitidas: “Los funcionarios de la Policía Federal deben hacer uso de
la fuerza cada vez que sea necesario para mantener el orden, garantizar la seguridad,
impedir la perpetración del delito y en todo otro acto de legítimo ejercicio.” (Art. 97). De igual
modo, la Reglamentación resucitó el texto sobre auxilio de la fuerza pública (Art. 121).

Estatuto legal del uso de la fuerza

Es indispensable establecer un estatuto legal de las situaciones en las cuales el policía

puede y debe hacer uso de la fuerza. Evidentemente no sería tan notoria la necesidad de
ese estatuto legal si las consecuencias que pudieran derivarse del uso de la fuerza –cuando
se realice en las formas previstas por los reglamentos y de manera adecuada a las
circunstancias- fuesen encuadradas siempre, como corresponde, en la causa de justificación
del artículo 34, inciso 4 del Código Penal: “En cumplimiento de un deber o en el legítimo
ejercicio de un derecho, autoridad o cargo.” El Dr. Soler expone la doctrina exacta: El uso de
la fuerza pública es generalmente el cumplimiento de un deber directamente impuesto por la
ley a sus agentes, y si bien las reglamentaciones del uso de las armas suelen condicionarlo
a la existencia de un peligro personal o a la extrema necesidad para el agente de rechazar
una violencia o vencer una resistencia, la justificación del acto de éste, dada la situación que
el reglamento establezca, no es la legítima defensa, sino el cumplimiento del deber y por
consiguiente, el cumplimiento de la ley.” (“Derecho Penal Argentino”, t. I, pág. 69). Más, no
sucede así, en muchos casos. Se aplican a la acción del policía las pautas de la legítima
defensa y de su exceso, asimilando su situación a la de un simple particular. El mismo
profesor Soler, en la nota al artículo 14 de su proyecto de 1961, fundado el texto de la causa
de justificación “por cumplimiento de la ley”, insiste en señalar la inconsecuencia a
dogmática de esa errónea asimilación: “Es frecuente, en la práctica, no acordar a esta
justificante autónoma sus verdaderos alcances, sobre todo en relación a las medidas de
coerción de los encargados de la fuerza pública, cuyo empleo se suele considerar limitado a
los casos de legítima defensa, lo cual es un error, pues el cumplimiento de la ley es una
justificante más amplia, ya que comprende el uso de la fuerza para el cumplimiento de las
resoluciones de la autoridad.” (“Proyecto del Código Penal”, Cámara de Diputados,
Comisión de Legislación Penal, Bs. Aires, 1961, pág. 24). Sin perjuicio de adherir a esa
76

doctrina, creemos, sin embargo, que para orientar un cambio decisivo en la práctica judicial
es más conveniente introducir en el Código Penal una norma expresa acerca del uso
legítimo de las armas por los agentes de la autoridad. Así lo hizo el Código penal de Italia,
en su artículo 53, por el cual los autoriza a hacer uso u ordenar los usos de las armas u otro
medio de coacción física, para rechazar una violencia o vencer una resistencia a la
autoridad, o en otros casos determinados por la ley. En Francia la cuestión está
reglamentada, principalmente por la Ordenanza 58.1309, de 23 de diciembre de 1958. En
nuestra Institución, el proyecto de ley sobre Criminalidad Violenta contra la propiedad
(Orden del día, 19 de mayo de 1967), propuso una norma de fondo sobre presunción legal
de legítimo ejercicio de la autoridad (art. 9), y otra norma procesal sobre excepción
perentoria de falta de acción por ejercicio legítimo de la autoridad (Art. 14).
Es notorio el auge creciente de la delincuencia violenta en nuestro medio. Desobedece
abiertamente a la autoridad policial cuando ésta lo sorprende en el lugar de sus fechorías o
en sus refugios. No trepida en atracar a los agentes con armas de fuego poderosas, o en
embestirlos brutalmente con sus veloces vehículos. En los últimos tiempos se ha asociado a
esos métodos los terroristas, que buscan a los agentes como blanco de alevosos atentados.
La sociedad confía en que la Policía ha de poner enérgico límite a la audacia y crueldad de
los criminales, que ha de hacer cesar ese desafío a la ley y ese desprecio por la autoridad.
Pero para ello la ley debe respaldar a su agente cuando obre en legítimo cumplimiento de su
deber. Es su propio agente. Es la ley armada, la personificación de su imperio, y del respeto
y obediencia que todos le deben para que sea posible la convivencia social propia de un
pueblo civilizado. Es el soldado de un ejército que está en guerra permanente, día tras día.
Muchas veces se ve obligado a luchar solo, sin apoyo, sin la compañía estimulante de los
camaradas, exponiendo su vida contra un enemigo que no respeta las leyes de la guerra. Si
tales son los rigurosos deberes y los cotidianos riesgos de la vida profesional del policía, no
es posible que deba estar también expuesto a otros riesgos que lo desmoralicen, lo afecten
en su dignidad profesional, lo expongan a consecuencias procesales y disciplinarias; el
riesgo de que la ley, por equivocadas interpretaciones, se vuelva contra él y lo coloque en el
banquillo de los acusados. Esta paradoja increíble es un lugar común en la vida de nuestros
policías, a quienes no se les ha considerado aún acreedores a garantías procesales que
impongan un examen previo sobre la legitimidad de su acción. La situación es cada vez más
inquietante. Hay que enfrentar con energía a la delincuencia envalentonada. Los apoyos
legales proporcionarían al abnegado personal de policía un factor más de estímulo y
seguridad para continuar sin vacilaciones la lucha. (ver, sobre este candente problema,
nuestro editorial “Desamparo Legal”, en la Revista de Policía y Criminalística, año IV, 1940,
N 18; y comentario del Crio. Gral. Alberto J. González, “Delincuencia y Policía, Desamparo
Legal”, en el “Boletín” de la dirección de Investigaciones, 1959, t.I, N 5, pág. 4).
El proyecto de 1969 (Art. 10), al igual que sus precedentes de 1963 y 1967, propuso una
serie de normas legales sobre el uso de la fuerza. Son las siguientes:
“Inciso 5. En el empleo de la fuerza, sus agentes podrán llegar al uso de sus armas o de
cualquier otro medio de coacción física:
a) Cuando se ejerza contra ellos violencia o vías de hecho o sean amenazados por
persona armada.
b) Cuando no puedan defender de otro modo la posición que ocupen, las instalaciones
que protejan o los puestos o personas que le hayan sido confiadas o mantengan bajo
su custodia.
c) Cuando no puedan inmovilizarse de otra forma los vehículos, embarcaciones u otros
medios de transporte cuyos conductores no obedecieren la orden de detenerse dada
77

por un agente uniformado o debidamente identificado, o violaren una barrera

establecida por la Policía, siempre que concurran circunstancias que justifiquen el
empleo de los medios de coacción.
d) En las reuniones públicas que deban ser disueltas por perturbar el orden, o en las que
participen personas con armas ostensibles, ocultas o aparentes, u objetos que puedan
utilizarse para agredir. La fuerza será empleada después de desobedecidos los avisos
reglamentarios, y el uso de las armas se condicionará a las circunstancias según las
normas precedentes.”

Las de este Inciso fueron redactadas, con ciertas adaptaciones, de acuerdo con la
legislación comparada, especialmente la francesa y la italiana.

Fuerzas de seguridad. Mandos naturales

Sería muy oportuno que las disposiciones legales orgánicas establecieran el contenido y
el alcance del término “fuerzas de seguridad”, que en los últimos tiempos se ha extendido
hasta comprender a toda la Institución. Se ha querido utilizar un neologismo de formación
semejante al de “fuerzas armadas”. Los resultados no han sido felices. Técnicamente es
inapropiado. Ya hemos expresado que el concepto de policía significa mucho más que el de
fuerza pública o fuerza de seguridad. La Policía se desempeña en su ámbito muy amplio de
normas legales, jurídicas y técnicas, referidas a una función desempeñada por “funcionarios”
con iniciativa y responsabilidad personales. No pueden trasladarse al sistema policial
conceptos y estructuras de sistemas que no concuerdan con su naturaleza. En el sistema
policial el policía es, ante todo, “un funcionario de la ley”. Esta le señala deberes, fija límites
a su discrecionalidad y sanciona sus inobservancias. Ese estado de dependencia jurídica
constituye un principio sustancial para la garantía de las libertades y los derechos
individuales. En Inglaterra, por ejemplo, este principio tiene una secular aplicación. El policía
jura servir a la Corona “de acuerdo a la ley”. Es un oficial de la Corona y no un servidor de la
autoridad policial. Es el depositario independiente de una función pública cuyo deber es
hacer observar la ley del país. La responsabilidad del policía es distinta a la que concierne a
los miembros de las fuerzas armadas (J.M. Hart. “The Britis Police”, 1951, pág. 11). En los
grados superiores los funcionarios de policía son verdaderos “magistrados”, y no
únicamente jefes de una “fuerza”, entendido el concepto con un sentido militar. Así se
reconoce expresamente en Francia. “Los comisarios de policía son magistrados del orden
administrativos y del orden judicial” (Instrucción Ministerial, 21 de Julio de 1958). Por eso
prestan el siguiente juramento: “Juro cumplir las funciones que me son confiadas como un
buen y leal magistrado”. Y en los servicios relacionados con reuniones públicas y
alteraciones del orden, los comisarios llevan la faja tricolor, símbolo de la autoridad “de la
República”.
Pero en un aspecto los efectivos policiales, en su carácter de policía de seguridad –no de
policía judicial-, son “fuerzas de seguridad”. Se trata de su actuación en materia de policía
de seguridad de Estado para el cumplimiento de medidas de emergencia, como policía
ejecutiva. En ese carácter tiene “comandos”.
Con el propósito de determinar los conceptos enunciados, el proyecto de 1967, Art. 11,
propuso el siguiente texto: “Los efectivos uniformados integran las fuerzas de seguridad de
la Policía Federal Argentina. Los mandos naturales de esa fuerzas no serán suplantados,
total ni parcialmente, por otras autoridades, con la única excepción del caso de guerra
78

exterior dentro de la zona de operaciones, si fuera indispensable.” En el carácter expresado

tienen “comandos”, no así en la función natural y ordinaria, pues se comandan efectivos
para la acción colectiva, en cierto modo análoga a la función militar, pero no se “comandan”
funcionarios, que tienen una esfera propia de responsabilidad y autonomía personal.
Es, también, imprescindible una norma legal que excluya la suplantación de los mandos
naturales de la Institución en los casos de emergencia, como la puesta en el citado texto del
proyecto de 1967. Planes de ejecución de la ley de organización de la defensa nacional,
extienden a situaciones que no son las creadas en las zonas de operaciones por la guerra
exterior, un régimen excepcional propio de esos casos. De ello resulta la suplantación de los
mandos naturales de la Policía Federal por comandos militares y no solo en lo relacionado
con la conducción superior de sus efectivos como fuerzas de seguridad, sino también en la
dirección superior inmediata de todos sus demás cometidos de seguridad y judicial. Hay que
advertir los serios efectos de una medida semejante. En momentos de conmoción pública y
de subversión interior se hace más necesario que nunca mantener y consolidar la estructura
orgánica y funcional de la Policía. Es una condición elemental para el cumplimiento eficiente
de sus deberes respecto de la seguridad interior del Estado, los cuales debe afrontar de
acuerdo con los medios, técnica y acción que le son propios.
Y aún en el caso de guerra exterior, la experiencia de países que han sufrido nos
proporciona enseñanzas aleccionadoras. En la segunda conflagración mundial, Inglaterra,
como es sabido, aparte de soportar estoicamente los tremendos efectos de la guerra aérea,
debió alistar todas sus defensas contra la invasión proyectada por el enemigo. Todo el país
era una potencial zona de operaciones. Sin embargo, no hubo innovación alguna en la
dirección policial de Scotland Yard. Con respecto a las 183 policías locales, se concedió al
secretario del interior poderes de contralor y regulación a los fines de la defensa nacional,
pero aquellas siguieron dirigidas por sus respectivos jefes. Se confirmaron a la policía
graves responsabilidades. Tuvo prácticamente en sus manos una parte prominente de la
organización y desarrollo de los servicios de la defensa civil. Se incrementaron sus efectivos
con conscriptos alistados en la “Police War Reserve”, con ciudadanos pagados como
“special constables” y con mujeres para el “Women¨s Auxiliary Police Corps”. Además,
muchos oficiales ocuparon “posiciones de considerable responsabilidad en las fuerzas
armadas y en el gobierno militar”. (J.M. Hart, “The British Police”, págs. 57 y 117).
En los Estados Unidos de Norteamérica el estado de guerra no solo no afectó la
conducción policial sino que implicó como en Inglaterra, mayores exigencias. El
Departamento Federal de investigaciones (F.B.I) desarrolló una intensa acción. Fue el
principal ejecutor del “Federal Sabotage Statute”. Se ocupó del contraespionaje en
coordinación con los servicios militares de inteligencia, del contralor de extranjeros nativos
de países enemigos, del registro de agentes de empresas extranjeras, de la prevención de
actividades subversivas en todo el país. Proyectó y cumplió un “Plan de Movilización de las
Policías para la Defensa nacional”, mediante el cual se instruyó a más de 150.000 oficiales y
agentes de policías estaduales, condales y municipales, para capacitarlos en materia de
seguridad nacional. (F.B.I., “War Responsabilities”, 1943, págs. 2 y sigts.).
En cuanto a los casos de emergencia interior, el traslado a nuestras leyes y decretos de
textos originados en los Estados Unidos se hace sin tener en cuenta las diferencias
existentes entre el sistema policial norteamericano y el nuestro. En la nación del norte no
existe una policía de seguridad uniformada federal. El F.B.I. es una policía de
investigaciones. A causa de esa anomalía, en circunstancias de conmoción interior, el
Gobierno Federal se ve obligado a apelar a los poderes militares de que dispone por las
79

leyes de emergencia. Pero en la Argentina esa anomalía no existe, y no deben aplicarse

recursos fundados en causas ajenas a nuestro sistema.
En síntesis: el sistema policial es de organización, funcionamiento y dirección muy
complejos en tiempos normales. Se pone severamente a prueba en tiempos anormales, y
más aún en los de guerra (“un tiempo de severa prueba para la policía”, dice Hart). En esas
ocasiones es imperioso no alterarlo.

4. Los medios de ejercicio: reglamentaciones, identificación, calificación de

malvivientes

Ya hemos visto que hay medios de ejercicio de la función que son específicos del ámbito
jurisdiccional metropolitano (capítulo IV, punto 5). Otros son específicos del ámbito
jurisdiccional (capítulo V, punto 3). Restan otros medios que son aplicables en el ámbito
jurisdiccional y a todas las materias que integran la función.
La última sistematización proviene del proyecto de 1969, articulo 12, en los siguientes
términos:
1- Dictar reglamentaciones cuando sean indispensables para poner en ejecución
disposiciones legales que se le refieran, e impartir órdenes a personas determinadas cuando
el cumplimiento de la Ley así lo exija.
2- Identificar a toda persona de la cual sea necesario conocer sus antecedentes y medios
de vida, en circunstancias que lo justifiquen o cuando se niegue a probar su identidad. La
demora o detención no podrá prolongarse más del tiempo indispensable para su
identificación, averiguación de domicilio, conducta y medios de vida, sin exceder del plazo
de veinticuatro horas en la Capital Federal y de cuarenta y ocho horas en el interior.
3- Expedir cédulas de identidad, pasaportes, certificados de viaje y demás certificados y
credenciales que los reglamentos establezcan y en las condiciones que ellos determine. Los
pasaportes y certificados de viaje serán extendidos exclusivamente por la Policía Federal
Argentina, sin más excepción que los que otorgue el Ministerio de Relaciones Exteriores y
Culto.
4- Vigilar, registrar y calificar a las personas habitualmente dedicadas a una actividad que
la Policía deba prevenir y reprimir.
5- Inspeccionar con finalidad preventiva los vehículos en la vía pública, garajes públicos,
talleres y locales de venta. Controlar conductores y pasajeros de los que se encuentren en
circulación. Consultar en forma directa e inmediata las constancias del Registro Nacional de
la Propiedad Automotor y demás organismos nacionales, provinciales y municipales que
lleven registros de esa naturaleza.
6- Gestionar la expulsión de extranjeros en los casos determinados por las leyes, e
intervenir en la ejecución de la medida.
7- Requerir de los jueces competentes de la nación autorización para allanamientos
domiciliarios con fines de pesquisa detención de personas o secuestros. La autorización
judicial no será necesaria para entrar en establecimientos públicos, en los que solo se dará
aviso de atención, ni a domicilios privados cuando lo autoricen sus ocupantes. Tampoco lo
será para cualquier procedimiento en negocios, comercios, locales, centro de reunión o
recreo ni demás lugares abiertos al público, y establecimientos industriales y rurales, sin
más excepción que las dependencias privadas.
80

Reglamentaciones

La facultad de dictar reglamentaciones y de impartir órdenes es reconocida

uniformemente por los autores, como una forma natural del ejercicio de los poderes
referidos a la Policía. (Bielsa. “Derecho Administrativo y Ciencia de la Administración”, 2
edic., 1929, t.III, pág. 87; José Gascón y Martin, “Tratado de Derecho Administrativo”,
Madrid, 1928, t.I, pág. 447).
El reglamento es general, público y coactivo, y para esto último casi siempre va
acompañado por sanciones emitidas en virtud del “jus edicendi”. La orden es particular, se
dirige a una persona determinada, y para que produzca sus efectos es necesaria la
notificación directa a esa persona; la notificación de la orden lleva consigo la intimación de
su cumplimiento. Es una advertencia previa a la coerción. El empleo material de la fuerza es
el último de los medios que la Policía pone en práctica. (Bielsa, t. III pág. 87).
El reconocimiento legal de este medio de ejercicio proviene del proyecto de 1939, Art. 6,
Inc. 3. Fue incorporado en el Estatuto de 1943, Art. 5, inc. 3, reproducido en el Estatuto de
1944 (ley 13.030), Art. 6, Inc. b), no así en el decreto ley 333/58 (ley 14.467). Pero aparece
en la reglamentación de este último, en el Art.87.

Identificación

La identificación de las personas, en circunstancia que lo justifiquen, es un medio

indispensable para la acción preventiva de la policía. Se trata de una de las “medidas
individuales de policía”, que la doctrina reconoce como facultad de la Policía de seguridad.
(Bielsa, t. III, pág. 104; Bullrich, “Curso de Derecho Administrativo”, t. II, Pág. 275). Una
policía sin facultad para identificar a las personas cuando su acción lo requiere, no tendría
otro carácter que el de una empresa privada de vigilancia. En el fondo, se trata del ejercicio
de la “actividad de observación”, según la expresión de Ranelletti, o “acción preparatoria”, de
Brunialti (“II Diritto Ammnisitrativo italiano e comparato nella Scienza e nelle Instituzione”,
Torino, 1914, t.II, pág. 25). Para ello no necesita recurrir a un “bene organizato servicio de
spionaggio” con el propósito de “vigilar”, entre los numerosos ciudadanos inocuos o
indiferentes, a aquellos que puedan motivar sospechas, como aconseja ingenuamente este
último autor. El ideal de esa actividad de observación, que causa a las personas las
menores molestias posibles, es la identificación. Ella permite establecer inmediatamente, o
en pocas horas, su conducta, órdenes de captura o comparendo, etc. Toda persona honesta
puede aclarar así su situación, por equivoca que aparezca, sin necesidad de que la policía
se valga de otros medios de averiguación o de aquel molesto espionaje. Los que pretende
reducir la facultad de arresto exclusivamente al campo de derecho criminal se exhiben como
teóricos disociados de la realidad o como enconados armonizan con la seriedad de la
ciencia. La “Legge Pubblica Sicurezza” italiana, en su Art. 4, dispone: “La autoridad de
seguridad pública tiene facultad para ordenar que las personas peligrosas o sospechosas, y
quienes no estén en condiciones de probar su identidad, sean sometidas a la identificación”,
y por el Art. 157, los que “fuera de su propia comuna se hagan sospechosos con su
conducta y, al ser requeridos por los oficiales o agentes de la seguridad pública, no puedan
o no quieran dar razón de sí mediante la exhibición de la carta de identidad o por otro medio
digno de fe, serán conducidos ante la autoridad local de seguridad pública”. Salvatore
Ottolenghi, viejo maestro de la policía científica, considera esos medios como “de la más
grande importancia para la policía preventiva”, y fundamenta su opinión con ejemplos
81

extraídos de su reconocido saber y experiencia. (ver cita en Estatuto de 1913, “Nota”, pág.
154).
El reconocimiento legal de la facultad de identificar fue propuesta por el proyecto de
1939, Art. 6, Inc. 7; incluida en el Estatuto de 1943, Art. 5, Inc. 1; incorporada al Estatuto de
1944 (ley 13.030), Art. 6, Inc. a), y mantenida en la ley Orgánica (Nro. 14467), Art. 5, Inc. 1 y
su reglamentación. Art. 78.
Este medio de ejercicio solo puede aplicarse cabalmente cuando la Policía ha
organizado, en la forma más amplia posible, la identificación civil. La identificación puede
realizarse sin otorgar documento alguno, certificándola con el otorgamiento de una cédula
de identidad. Este documento es una creación original de nuestra Institución. Fue una idea
de aquel eminente policía, el inspector general don Gregorio Rossi, y quedó oficializada por
la Orden del Día del 24 de abril de 1907, en la jefatura del coronel don Ramón Lorenzo
Falcón. Con ella nuestra Institución se adelantó a todas sus congéneres del mundo en la
resolución del problema de la identificación civil. Se concretó, pacientemente, con el
creciente apoyo del público, y su éxito actual es el más rotundo mentis a las trabas que
incomprensión y el sectarismo trataron de oponerle. La lucha fue ardua, pero la población,
árbitro soberano, al comprender la sana intensión y los beneficios de la iniciativa, le aportó
toda su colaboración. Es así como se han otorgado hasta ahora 9.100.000 cédulas de
identidad, cuyos legajos, con sus respectivas fichas dactiloscópicas y patronímicas,
conforman el archivo “no criminal” más extenso del mundo, en términos relativos a la
población de nuestra jurisdicción metropolitana. De hecho, casi toda la población está
prácticamente identificada. Esa extensión casi total de nuestra identificación civil policial
produce asombre en las policías extranjeras que carecen de ese instrumento y se ven
obligadas a desenvolverse con dificultades a veces insuperables. Porque la identificación
policial no solo se aplica a sus fines inmediatos ciudadanos, que incluyen la garantía de
saber quién es una persona en cualquier circunstancia equívoca, quién es un enfermo,
accidentado, amnésico y alertar a sus parientes, quién es un fallecido desconocido,
problema este último casi insoluble en otros países. Tiene fines mediatos muy importantes
para la prevención especial del delito y para la investigación criminal. Fuera del caso clásico
de la identificación de la víctima, hay que destacar el tan común de los malhechores
primarios, los de doble o múltiple identidad, y en tantos otros procedimientos.
Este medio de ejercicio ha sido objeto de nuevos embates y desconocimientos, y para su
defensa es indispensable una firme política institucional. Uno de los casos es el Registro
Nacional de las Personas. Este Registro, proyectado con la colaboración de nuestra
Institución, tenía un objetivo básico: la identificación de toda la población con fines civiles y
políticos. Y con un objetivo complementario: facilitar la documentación a la Policía para su
manejo directo en la prevención y la represión, y aún enriquecer su archivo propio mediante
duplicados. El borrador del proyecto, elaborado en una sección del Comando de Regiones
Militares, excluía el otorgamiento de cédulas de identidad por parte de las policías. La tesis
fue rechazada en el Consejo de Defensa Nacional, ante los fundamentos expuestos por
nuestra Institución. En la redacción definitiva del proyecto quedó aclarado que el novel
organismo en nada afectaba la continuación del otorgamiento de ese tradicional y necesario
documento policial. Aparte de que, en jurisdicción provincial, tal prohibición hubiera sido
manifiestamente inconstitucional. Sin embargo, desde su instalación el Registro desvirtuó
sus finalidades originales. Su objetivo complementario no se cumplió. Y ahora pretende
hacer renacer la tesis categóricamente rechazada cuando se gestó su creación. Sus
autoridades confunden la identidad del ciudadano y del extranjero residente, que es la
función que justificó el Registro, con la identificación para fines de seguridad, que es un
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medio de ejercicio de la Policía y que solo puede cumplirse eficazmente en el ámbito

jurisdiccional de cada institución, como los medios y sistemas que son propios de ella. Y aún
el Registro ha intentado la insólita apropiación de los prontuarios, de lo que hablaremos en
el capítulo VII, punto 1, al tratar del archivo de identificación y antecedentes.
En cuanto a la expedición de pasaportes corresponde inequívocamente a nuestra
Institución. Así es desde sus orígenes, pues la atribución data del decreto del 14 de febrero
de 1822 (Registro Oficial, t.II, pág. 69). Es una medida de policía federal e internacional, que
por su naturaleza pertenece al área funcional y jurisdiccional de la Policía Federal Argentina,
y que solo ella está en condiciones de cumplir con eficacia. Las mismas consideraciones
son aplicables a los certificados de viaje y otros documentos análogos.

Calificación de malvivientes

Vigilar, registrar y calificar a toda persona habitualmente dedicada a una actividad que la
Policía debe prevenir y reprimir, es un medio de ejercicio tradicional. El proyecto de 1939,
Art. 6, Inc. 8, categorizada: “amorales, tratantes de blancas, delincuentes conocidos, vagos,
malvivientes en general y elementos perturbadores del orden público”. El Estatuto de 1943,
Art. 5, Inc. 5, con relación al ámbito de la rama federal a que se refería, preceptuaba “vigilar
y registrar a los delincuentes conocidamente dedicados a una acción interjurisiccional o a la
comisión de delitos federales, como así también a los individuos de quienes se sospeche
fundamentalmente el ejercicio de actividades lesivas a un interés nacional.” El Estatuto de
1944, Art. 6, Inc. d) sintetizó: “vigilar, registrar y calificar a las personas dedicadas a una
actividad que esta policía deba reprimir, como así también a los sospechados de obrar en
perjuicio de un interés nacional”. La Ley Orgánica vigente, Art. 5, Inc. 3, con su ya
comentada política minimizadora, se limita a decir: “Registrar y calificar a las personas
dedicadas habitualmente a una actividad que la policía deba reprimir.” Pero por vía de la
reglamentación, Art. 76-85, se establece y desarrolla este importante medio de ejercicio,
aplicando textos tradicionales que proviene de los viejos reglamentos de la División
Investigaciones.

Bibliografía

1. E. FENTANES, “Exposición de Motivos”, proyecto 1967, Nro. 31; F. I ROMAY, “Historia

de la Policía Federal Argentina”, t. I, pág. 202, t, II, pág. 165; del mismo: “Alcaraz”,
Biblioteca Policial, 1944, pág. 104; POLICÍA FEDERAL, Comunicación a la Secretaría de
Gobierno 7 de agosto de 1969.
2. E. FENTANES, “Exposición de Motivos”, proyecto 1967, N 32; FLORENTE LOUWAGE,
“Conveniencia de modificar los servicios de escolta”, Francia, “Revue de la
Gendarmerie”, noviembre de 1934; ALBERT ANGELUTTI, “La Policía Federal”, en “La
Policía y el Problema del Crimen”, Biblioteca Policial, 1936, t.I, pág. 76; ALBERTO J.
GONZÁLEZ, “F.B.I”, en “Boletín” de la Dirección de Investigaciones, 1960, N 7-8, pág. 9;
PAUL J. PATERNI, “El “Secret Service” americano”, en “Revista Internacional de Policía
Criminal”, 1962, pág. 167.
3. E. FENTANES, “Exposición de Motivos”, proyecto 1967, Nos. 33 y 34; del mismo:
“Notas” al proyecto de 1939, Art. 9, pág. 57; del mismo: “Texto anotado”, al proyecto de
1963, Art. 9; del mismo: Editorial “Desamparo Legal”, en Revista de Policía y
83

Criminalística, año IV, 1940, Nro. 18: ALBERTO J. GONZÁLEZ, “Delincuencia y policía.
Desamparo legal”, en “Boletín” de la Dirección de Investigación, 1959, t. I, N 5, pág. 4.
4. E. FENTANES, “Exposición de Motivos”, proyecto 1967, N 36; del mismo: “Texto
Anotado”, proyecto 1939, Art. 6, Incs. 3, 7 y 6; del mismo: “Notas” al estatuto de 1943,
Art. 5, inc. 8, pág. 157, y Art. 5, Inc. 1, pág. 154; REVISTA DE POLICÍA Y
CRIMINALÍSTICA, “La cédula de identidad argentina. Lo que dice Mr. Hoover sobre
nuestra identificación policial”, t. I, 1935, N 2, pág. 84.

CAPÍTULO VII

1. La materia de policía judicial. Modalidades de ejercicio. La prevención especial del

delito. La investigación criminal. Descubrimiento y detención de autores y
partícipes. Archivo de identificación y antecedentes. Actuación sumarial

El tema de la policía judicial es muy vasto, casi inagotable. No es un tema académico,

una “mera cuestión de carácter institucional”, que se resuelve con la “idea muy simple” de
las investigaciones, para formar un cuerpo policial ejecutivo como “auxiliar” o “complemento
técnico” de la Justicia. Así lo dice, con ingenuidad técnica, el distinguido procesalista autor
de un reciente proyecto, elaborado en el mundo irreal de las abstracciones jurídicas,
revestidas de un apartado conceptual puramente verbalista.
El tema se refiere a una institución que obra en una esfera de valores mucho más
trascendentes que los de la teoría jurídica. Valores de orden y seguridad que son supremos
en la jerarquía axiológica de los valores del Estado. Sobre ellos se asienta la estructura de
los derechos y garantías de la sociedad y del Estado mismo. Sin ellos serían ilusorios el
goce de la libertad, el desenvolvimiento de la personalidad individual, el progreso social en
todas sus manifestaciones.
La Policía ha sido creada por la cultura como institución destinada al logro de esos
valores, en cuya esfera le corresponde un ámbito específico pero primario, básico,
fundamental. Toda acción inconsulta que afecte el complejo y armónico sistema policial,
conmueve, por consiguiente, los cimientos de la estructura social. Y en materia de policía
judicial, que es uno de los elementos sustanciales, cualquier acción de esa naturaleza
afectaría gravemente el sistema de defensa social, de lucha contra la criminalidad y de
seguridad del Estado. Estas consideraciones no provienen de una sobrevaloración
justificada por el espíritu profesional. Expresan una realidad del mundo contemporáneo. Es
cada vez más evidente la envergadura que va adquiriendo la policía en todos sus aspectos.
Y no menos en el de sus servicios de policía judicial, denominados también de
investigaciones criminales, los cuales en las últimas décadas, han llegado a un gran
desarrollo interno y trascendido a la acción internacional.
El panorama programático del tema de la policía judicial, a través de sus distintos
aspectos, es el siguiente:
1- El aspecto dogmático: la policía judicial como materia de la función de policía desde
los puntos de vista histórico, sociológico, cultural, jurídico, técnico y orgánico. Está
estrechamente vinculado al aspecto institucional: la policía judicial como componente
indivisible de la función de la Policía-Institución, la policía de seguridad, órgano de gobierno.
Todo esto es objeto de la dogmática policial.
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2- El aspecto jurídico: la policía judicial en el derecho positivo. Debe ser objeto del
Derecho procesal Penal Policial.
3- El aspecto policial-técnico-científico: la policía judicial como investigación criminal.
Debe ser objeto de la ciencia y técnica de la investigación criminal.
4- El aspecto criminológico y de política criminal: la policía judicial como componente del
sistema de defensa social y de lucha contra la criminalidad.
5- El aspecto técnico-orgánico: la policía judicial como servicio general o específico de la
policía, en nuestro sistema y en los otros grandes sistemas extranjeros. Es materia de la
técnica de la Policía o técnica de los servicios policiales.
6- La policía judicial y la política legislativa, administrativa, judicial y doctrinaria. Se refiere
a los problemas derivados de las limitaciones, desajustes, inoperancias e incomprensiones
en la consideración de esta materia policial por parte de la legislación, la administración, la
justicia y los juristas en general.
7- La policía judicial y la política institucional. Se relaciona con la forma, oportunidad y
alcances de la acción a seguir para afirmar este basamento de la acción policial, y hacer
frente a los factores negativos de las políticas señaladas en el punto anterior.
La dogmática policial ha construido un concepto de la policía judicial, como resultado de
la investigación histórica, sociológica, cultural y jurídica, confrontada con la técnica de la
Policía y de sus servicios. Resulta de tal modo un concepto pleno de contenido real,
sustancial, viviente. No es el producto de una especulación abstracta, como la idea que de
tal materia se ha hecho la doctrina jurídica, en la que ha fundado tantas fantasías y de la
que provienen tantos desajustes y limitaciones.
El punto de partida de la construcción dogmática es el principio de la unidad funcional de
la policía. Ya lo hemos tratado en el capítulo II, punto 1, y conviene recordar aquí sus
fundamentos básicos. La función de la Policía es una sola, única, indivisible. Solo admite
determinaciones por materias, en cuanto sean necesarias a los fines del ordenamiento legal,
del estudio doctrinario y de la estructuración orgánica. Pero sin que tales determinaciones
impliquen quebrantar la unidad esencial de la función policial, ni signifiquen funciones
distintas que puedan ser artificialmente desmembradas y originen entes institucionales para
cada una de ellas. Durante mucho tiempo esas materias, o determinaciones funcionales, se
denominaron por sí mismas “funciones”. Por ejemplo: “función de policía de seguridad”,
“función de policía judicial”. Pero cuando tales términos se aplicaban, no en sentido jurídico
general sino a la Policía, o sea, con sentido funcional-institucional, siempre entendimos que
queríamos significar funciones específicas, especificaciones de la función general, al modo
de subfunciones dentro de la función integral. La experiencia de las especulaciones
divisionistas a que esa terminología daba pie, aconseja que sea eliminada definitivamente.
En lo que a nuestra Institución respecta, su función se ejerce en las materias de
seguridad, seguridad federal, seguridad de Estado y policía judicial. Aparece, así, la policía
judicial como una materia, determinada a los fines anteriormente expresados, como una
modalidad de ejercicio integrada en el conjunto, y en armonía con el principio de la unidad
funcional.
Sabemos que la doctrina jurídica ha construido un dualismo funcional, cuya formación
más antigua opone la “policía administrativa” a la “policía judicial”. Ya hemos demostrado la
falacia de ese dualismo, con la prueba de la unidad ontológica de la “policía” proclamada por
la fuente misma de ese dualismo doctrinario, el Código Francés del 3 brumario del año IV
(capítulo II, punto 1; E. Fentanes, “La Policía Judicial. Teoría y Realidad”, Biblioteca Policial,
1968, N 7, pág. 46).
85

Pero el principio de unidad funcional establecido por la dogmática policial no tiene

solamente ese fundamente ontológico. La dogmática policial extrae sus principios de la
realidad de la función, de sus fundamentos técnicos y de la comprobación histórica.
Técnicamente la separación entre la policía de seguridad y la policía judicial es imposible,
y sólo son admisibles ciertas especializaciones orgánicas, según los sistemas policiales. Los
autores del proyecto de Código de Policía de 1911, entre los que se encontraba el eminente
inspector general Don Manuel A. Díaz, calificaban esa separación de “científicamente
inexacta y prácticamente absurda”. Jean – Marie Chaumeil la tacha de “artificial”. Marcel
Sicot también le aplica el mismo calificativo. El gran camarada y maestro, inspector general
don Osvaldo C. Bernacchi alegaba certeramente la unidad de “fin” de la Policía en ambas
materias. Y el siempre recordado jefe, coronel don Luis Jorge García, hablaba de una
separación “fácil en el papel”, pero “imposible” para los que conocen y han vivido en el
trabajo policial.
Históricamente la tesis dualista demuestra también su inconsistencia. En Francia, la
policía, desde sus orígenes, que se remontan al siglo XI, fue siempre una policía de
seguridad y judicial, y la unidad funcional quedó consolidada para siempre al crearse la
Prefectura de Policía de París, por la ley del 28 pluvioso del año VIII (17 de febrero de
1800). La misma unidad señaló el nacimiento de la Policía Metropolitana inglesa (conocida
como Scotland Yard) por la ley del 28 de junio de 1829. A su fundador, Sir Robert Peel, se
atribuye el principio que desde poco después encabezó el Manual de Instrucción de la
Policía londinense: “El primer objeto de una policía eficiente es la prevención del delito; el
siguiente es la investigación y castigo de los culpables, si el delito se cometió”.
También la misma unidad funcional caracterizó a nuestro régimen policial desde sus
orígenes. El Reglamento provisional de Policía del 22 de diciembre de 1812, del que ya
hemos hablado (capítulo IV, punto 2), es una expresión muy elocuente de la unidad
institucional-funcional. Una sola institución estaba a cargo de todos los “ramos” que en esa
época comprendían la “Alta Policía”, que con la terminología moderna comprendería las
materias de “Policía de Seguridad”, “Policía de Seguridad de Estado”, “Policía Judicial”,
“Policía Administrativa, Edilicia y Sanitaria”. El gobernador intendente interino de la
provincia, general Eustaquio Díaz Vélez, en su notable comunicación al Gobierno, del 28 de
enero de 1819, decía: “Consideraba la Policía en sus objetos del modo más limitado, se
divide en varios ramos que son secciones del mismo todo: Policía de Seguridad Pública y
Personal, Policía de Costumbres, Policía de Salubridad Pública, Policía de Aseo y Policía de
Campaña”. Pasa a detallar el contenido de cada rubro, y termina clasificando el ámbito
funcional de la institución, en esa época, en tres grandes categorías: 1. Policía de Seguridad
Pública; 2 Policía Civil de la ciudad; 3. Policía de Campaña. Y dice expresamente que el
magistrado de policía: “En lo criminal conoce de los delitos in fraganti, aprehende o persigue
a los delincuentes y los entrega a los Tribunales de Justicia.” (Romay, “historia”, T. I, pág.
278).
Con la creación de la jefatura de Policía por Ley del 24 de diciembre de 1821,
trascendental estatuto proyectado e informado por don Bernardino Rivadavia, se consolidó
definitivamente el régimen de Policía de Estado, característico del sistema policial argentino,
y se afirmó la unidad institucional y funcional. En lo que a la materia de policía judicial
respecta, la competencia y procedimiento de la Policía quedó determinada por el decreto de
31 de mayo de 1822; el Reglamento de los comisarios de Sección, del 8 de enero de 1825;
el decreto del 18 de diciembre de 1830; la ley 269, del 19 de agosto de 1859; la ley del 17
de setiembre de 1859, hasta llegar al código de Procedimientos en lo Criminal, en vigencia
desde el 1 de enero de 1889.
86

Volviendo a los conceptos funcionales creados por la doctrina: Hay que reconocer que
fueron útiles. Permitieron sistematizar una materia tan vasta y compleja, y estudiar las
fuentes normativas, legales y reglamentarias, el contenido, los medios de ejercicio, etc., de
cada modalidad funcional. Pero aún antes de que tales conceptos se formaran, la Policía-
Institución, la policía de seguridad, desde sus orígenes cumplía la función a que dichos
términos se refieren, sin que estuviera jurídicamente rotulada. Aún en nuestros días,
expresiones tales como policía de seguridad y policía judicial son inusuales en el sistema
policial inglés y en la doctrina jurídica anglosajona, donde solo se habla de una función y de
una sola institución, la “Policía”. Sin embargo, el cometido de Scotland Yard, por ejemplo, es
idéntico en lo esencial al de las policías francesas o argentina. Por donde se prueba una vez
más, que la función de la policía no depende de rótulos, títulos, ni terminologías, por otra
parte muy variados y a veces impropios. Es como es, por la naturaleza de las cosas, como
siempre ha sido en sus componentes primarios, históricos y reales, y como siempre será
mientras el aventurismo teórico no se lo impida con sanciones legales divisionistas.
Es muy propio del conceptualismo racionalista, al que todavía están apegados muchos
juristas, creer que basta con imaginar un concepto para que el mismo quede revestido de
naturaleza y sustancia, olvidando que los conceptos son meros instrumentos lógicos y
verbales para aprehender la realidad. De tal modo, dividida conceptualmente la Policía en
dos funciones, se ha hecho de cada función un mundo distinto, y de ello se hace derivar la
necesidad forzosa de una policía para cada mundo. Se origina, así, artificialmente, el
dualismo institucional. Con esa singular maniobra nace a titulada “policía” judicial (de la
Justicia), como minerva surgida de la cabeza de Júpiter.
Esa fantasmal, hipostática, criatura de la tesis judicialista de policía judicial, ha renacido
entre nosotros. Estaba sepultada en su continente de origen. Su certificado de defunción fue
extendido implícitamente por el “Seminario sobre Protección de los Derechos Humanos en
el Procedimiento Penal”, realizado en Viena entre el 20 de junio y el 4 de julio de 1960 y
organizado por las Naciones Unidas, con asistencia de 23 Estados europeos y un
observador de la O.I.P.C _Interpol_. Pero en estas tierras de Latinoamérica los aires han
sido siempre muy propicios para los vuelos de la imaginación desenfrenada.
Es asombroso comprobar que a esta altura del siglo XX pueda seguirse prohijando entes
surgidos de la especulación teórica, de una suprema inconsistencia técnica y de un
superlativo desconocimiento de lo que es en la realidad la policía judicial, y en especial su
principal componente, la investigación criminal, en todos los grandes países del mundo y en
la orgánica de sus policías.
Sorprende que pueda pensarse en retrotraernos a los tiempos de la vetusta combinación
de policía y juez” (“The old-time combination of constable and justice”) que caracterizaba a
los antiguos jueces de Bow Street (que de todos modos dependían de la Corona) en el viejo
Londres, o al de nuestros folklóricos jueces de paz de campaña en el siglo pasado. Que no
se advierta la aberración constitucional de concebir una policía ejecutiva dependiente del
Poder Judicial, y que esta herejía se fundamente, sin probarlo, en una sorprendente
interpretación del principio de la división de poderes.
No menos admirable es que una materia de tal envergadura en el sistema policial
moderno, se la considere de posible desempeño por meros “auxiliares técnicos”, que deben
formar parte del Poder Judicial y depender de jueces y fiscales “por la misma razón que
tiene auxiliares para protocolizar los actos que cumplen durante la tramitación de los
procesos”.
No menos increíble es que a tal engendro se lo considere apto para funcionar en una
gran metrópoli como Buenos Aires, y en la jurisdicción federal en todo el país, para luchar
87

contra la gran criminalidad, organizada, violenta, contra el delito interjurisdiccional, la

delincuencia económica, los delitos de subversión y de atentados a la seguridad del Estado.
Colma el asombre el hecho de que se afirme que su creación es “muy simple”, pues
dicha “policía” judicial se formaría con “una parte del actual Departamento de
Investigaciones” (sic) con “todos los gabinetes técnicos encargados de la investigación del
delito”. Ya nos hemos dedicado, en nuestro estudio sobre la materia publicado por la
Editorial Policial, a examinar esa elucubración en todos sus aspectos, fuentes ideológicas,
de conceptos doctrinarios, inconsistencia de sus argumentos, desprecio por las realidades
funcionales, orgánicas y técnicas. No es necesario volver sobre esas cuestiones.
El contenido del concepto categorial de policía judicial construido por la dogmática policial
con los métodos ya mencionados, está dado por cuatro componentes, presentados en la
secuencia lógica de las etapas en que la acción se realiza en los casos más generales. Son:
1) La prevención especial del delito; 2) la investigación criminal; 3) El descubrimiento,
persecución y detención de los autores y participes; 4) la comprobación legal de los hechos
en la etapa policial del procedimiento, o actuación sumarial.

La prevención especial del delito

La prevención especial del delito es un componente de la acción policial cuya inclusión en

la materia de policía judicial puede llamar la atención de quienes siguen teniendo de ella la
concepción elaborada por la doctrina jurídica.
Sabemos que la doctrina jurídica ha presentado el dualismo policía preventiva–policía
represiva, derivada del dualismo prevención-represión, el cual se funda, a su vez, en una
concepción de la función penal del Estado, a la que se considera como función de represión,
de naturaleza irreductiblemente distinta a la prevención y exclusivamente jurídica. Ya hemos
anticipado una breve crítica a ese dualismo (capítulo II, punto 1). Pero como esa
concepción es uno de los apoyos de la tesis judicialista de “policía” judicial, es conveniente
agregar aquí una síntesis del estudio ya citado, en la parte que se refiere a la evolución de
las ideas sobre la función penal del Estado. (Ver E. Fentanes, “La Policía Judicial. Teoría y
Realidad”, N 4, pág. 27). Allí hemos expuesto que en plena época del clasicismo penal, de
donde derivan estas ideas racionalistas y lógico-abstractas, hubo ilustres penalistas que
avizoraron que la represión del delito no sólo era un problema de aplicación de la ley penal
en el “casus” del hecho antijurídico individual. Por el contrario, la represión quedaba
integrada en una etapa más amplia de la acción del Estado: la prevención general. El
derecho criminal, en su conjunto, era un derecho de defensa social, de seguridad social. El
germen de esas ideas fue desarrollado, sobre otras bases, por el positivismo penal, que
habló de defensa preventiva y de defensa represiva, esto es, dos momentos de la misma
acción de protección o defensa por parte del Estado. La Escuela de la Política Criminal, al
insertar la medida de seguridad en el programa punitivo, refirió la fundamentación de la
pena, no a la mera represión son polos de un mismo eje, nexo de la acción penal social.
Con la Sociología Criminal la prevención general de los viejos juristas, y la eventual
instancia de la represión, se encaminaron desde entonces a la lucha contra el fenómeno
social de la criminalidad. Más tarde, la Criminología, a pesar de la resistencia de los técnicos
jurídicos, invadió poderosamente el campo penal. El derecho criminal, en ambas ramas,
penal y procesal, apareció desde entones en una nueva dimensión: sistema de normas y
principios para regular la defensa social o la lucha contra la criminalidad, asegurando al
propio tiempo los derechos del individuo. En la moderna ciencia penal el concepto represivo
88

ha perdido primacía, o ha desaparecido francamente. Se habla de un derecho penal con dos

funciones: una, ético-social para los delincuentes ocasionales y otra, preventiva, para los
delincuentes peligrosos. También una reciente escuela, denominada de la defensa social,
propone radicalmente el eclipse de la represión, y sustituir la pena por medios de defensa
social preventivos, curativos y educativos. En síntesis: la función penal del Estado ha
evolucionado desde la concepción jurídica represiva, a la concepción normativo-preventivo-
criminológica. Sostener la concepción exclusivamente represiva es un resabio de los viejos
tiempos del clasicismo penal, y constituye un anacronismo. Por lo mismo es anacrónico el
dualismo prevención-represión y su consiguiente derivado policía preventiva–policía
represiva. De tal manera, la misma ciencia criminal terminó por dar la razón a los policías,
que tanto en sus sistemas como en sus concreciones orgánicas y técnicas, habían
sostenido la unidad funcional y la imposibilidad técnica de separar la prevención de la
represión.
Es tiempo de que la dogmática policial recoja las conclusiones de este debate, que se
prolongó más de un siglo, e incorpore la prevención especial del delito como componente
primario de la materia de policía judicial, nexo entre éstas y la materia de seguridad. Así es
la realidad de la función en muchos casos, preferentemente en cuanto se refiere a la
delincuencia habitual y profesional. De tal manera se afirma la unidad y continuidad de
ambas materias, se aclara la naturaleza de algunos medios de ejercicio preventivos que
tienen aplicación para la policía judicial o son típicos de ella, específicamente medios que se
aplican en el ámbito de los servicios de investigaciones. Así se demuestra, una vez más, la
inconsistencia técnica de los intentos divisionistas.
No corresponde estudiar aquí esa actividad preventiva general y especial, de observación
y vigilancia de los delincuentes y malvivientes, y de sus áreas de actuación y formas de
obrar, porque es materia de la técnica de la policía o técnica de los servicios policiales. Sir
John Moyland la denominada “información” (“information”), y justamente la considera el
factor predominante del éxito en la mayoría de los casos. Si bien acompañada, como dice
con ingenio, del trabajo de esos dos oficiales indispensables en toda rama de
investigaciones: el inspector Suerte y el sargento Oportunidad (“Insector Luck and Sargeant
Chance”). Insistimos, sí, en la importancia que para esta labor de prevención tienen los
medios de ejercicio, sin los cuales la acción no sería posible o se malograría. Recordamos,
por ejemplo, la identificación y su complemento, la cédula de identidad, y el registro y
calificación de malvivientes, de que hemos hablado en el capítulo VI, punto 4. Poco más
adelante trataremos de otro medio muy importante: el archivo de antecedentes.
En la materia “Política Institucional”, al desarrollar el tema “Policía y Derecho”, se estudia
el “jus edicendi” y el estado actual de esa importante cuestión. Pero es necesario anticipar
aquí algunas consideraciones, pues la materia contravencional es una forma de ejercicio de
la prevención, tanto general como especial, y afecta, por ende, el cumplimiento de la policía
judicial.
La política judicial, por causas y desconceptos de que no nos ocuparemos aquí, ha
privado a la Policía de su histórica, esencial y fundamentada facultad de editar. Ha impuesto
su cristalización en la instancia legislativa. La ha sometido a fórmulas perceptivas,
contrariando su naturaleza reglamentaria en la mayor parte de los edictos. Ha desconocido
los principios de discrecionalidad y de oportunidad, consustanciales con la función de
policía, y que habían sido reconocidos cabalmente por la vieja Justicia.
El deterioro de este medio de ejercicio se ha agravado por la política seguida por los
jueces correccionales, cuando actúan en instancia de apelación. Han ido formulando, fuera
del Código, un procedimiento que permite anular la prueba contravencional acreditada en
89

sede policial conforme al derecho que debe regirla, esto es, la regla de procedimientos en
contravenciones policiales. Se ha llegado al extremo de sentir la doctrina sin precedentes
conocidos en el mundo, de considerar afectados los testimonios del personal policial
interventor, que en todas partes tienen valor privilegiado, e incluso, en ciertas modalidades,
hacen plena fe mientras no se pruebe fehacientemente lo contrario. Esa doctrina implica,
sencillamente, establecer la impunidad judicial para cometer contravenciones policiales en
circunstancias en que no haya, o no se puedan obtener, testigos civiles. Sabemos que la
prevención especial es la primera de las formas en que se ejerce la policía judicial con
relación a los elementos del hampa y la mala vida. Sabemos que a esa finalidad están
dirigidos varios de los edictos que prevén conductas sintomáticas de peligrosidad. La cita
doctrina judicial conduce, por consecuencia, a anular eses medio de lucha contra la
criminalidad, que en muchos casos es el único disponible.

La investigación criminal

El segundo de los componentes de la materia de policía judicial, el sustancial, el núcleo

principal de ella, es la investigación criminal. Decir “pólice judiciaire” en el sistema francés,
“criminal investigación” en el inglés, “kriminal polizei” en el alemán, es nombrar una sola y
misma cosa: una función propia y típica de la policía. En Francia, la naturaleza
prácticamente policial del ejercicio de esta materia ha producido, en la terminología
administrativa y en el habla popular, una asimilación entre el concepto funcional y el
concepto orgánico, a tal punto que en la Seguridad Nacional o en la Prefectura de Policía de
París, cuando se nombra a la “policía judicial” se entiende designar a los servicios que se
ocupan especialmente de la investigación criminal, para los cuales se ha formado la sigla
“P.J.”. De tal manera, el concepto funcional de “pólice judiciaire” ha quedado relegado a la
terminología jurídica procesal. Últimamente, la “Encyclopédie Nationale de la Police”,
publicación oficial dirigida por el director general André Roches, de la Prefectura de Policía,
y el inspector general Marcel Sicot, de la Seguridad Nacional, con numerosos
colaboradores, introdujo, por primera vez en el sistema francés, la terminología “Policía de
investigaciones judiciales” (“Police d´ínvestigations judiciares”), con el propósito evidente de
afirmar el carácter policial de las materia en sus aspectos técnicos y orgánicos, confundidos
en la ambigua terminología de “poice judiciaire”. Pero la innovación no ha trascendido a las
denominaciones de los grandes organismos, “Direction de la Police Judiciaire”, con que
cuentan la prefectura y la Seguridad Nacional, y que corresponde a nuestra
Superintendencia de Investigaciones. En el sistema inglés, “investigación criminal” equivale
al concepto funcional francés de policía judicial, pero reservado exclusivamente a la policía.
La misma denominación se utiliza para designar a los órganos especializados, como el
famoso “Criminal Investigation Department” (C.I.D.) de Scotland Yard, equivalente también a
nuestra Superintendencia. La terminología alemana de “Kriminal Polizei” fue la adoptada,
desde sus orígenes en Viena en 1923, por la actual Organización Internacional de Policía
criminal – Interpol, de la que nuestra institución es miembro fundador y que agrupa ahora a
más de un centenar de todo el mundo, todas ellas en ejercicio de ese componente esencial
de la función.
Como se ha dicho al principio, el estudio del aspecto policial-técnico-científico de la
investigación criminal debe ser objeto de una disciplina especialmente dedicada a ello: la
Ciencia y Técnica de la Investigación Criminal. Aquí solo nos corresponde referirnos a los
aspectos dogmáticos y jurídicos, aunque sin desarrollar con amplitud materia tan vasta.
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Mayores desarrollos se hallarán en nuestro trabajo “La Policía Judicial. Teoría y Realidad”.
En él hacemos de la investigación criminal un análisis conceptual, histórico, orgánico y
técnico, para probar el desconcepto que en la materia tiene la doctrina propiciadora de la
tesis judicialista de “policía judicial”. Lo que sigue es una reseña sucinta.
El enfoque, exclusivamente jurídico de la represión penal y de la policía represiva
conduce, por lógica consecuencia, a asignar igual naturaleza a la investigación criminal. Esa
idea no ha encontrado clima alguno en el derecho anglosajón, y ello demuestra que la raíz
de la misma radica en el sistema francés. Mejor dicho, en una mutación anómala de este
sistema, que lo alejo de su significación originaria y alteró la esencia policial ejecutiva de la
investigación criminal.
El origen del sistema francés es el “Código de Instrucción Criminal” de 1808, sancionado
en el periodo imperial de Napoleón, creador del denominado “sistema mixto”. Los códigos
continentales europeos y los hispanoamericanos fueron hijos de ese momento jurídico. Peor
ya en la primera generación, o a veces en la segunda, desvirtuaron sus principios sobre
policía judicial. Esto acaba de ocurrir, incluso, en la misma Francia, en la reforma
recientemente sancionada.
El Código de 1808, en su artículo 8, definió: “La policía judicial investiga los crímenes,
delitos y contravenciones, reúne sus pruebas y libra a sus autores a los tribunales
encargados de castigarlos”. Como enseña Garraud, el ilustre tratadista francés, de esa
definición surge para la policía judicial “la triple misión de investigar las infracciones (actos
de investigación), reunir las pruebas (actos de instrucción), y de librar a los autores a los
tribunales encargados de castigarlos (actos de persecución)”. La función de policía judicial,
con su triple desarrollo, está confiada, en el sistema del Código, a funcionarios que no obran
en nombre de la Justicia sino en el del Poder Ejecutivo (en su orden: policía, juez de
instrucción, fiscal). El mismo autor citado lo expresa así: “La función del Estado, que
consiste en hacer efectiva la justicia penal, implica operaciones de “orden administrativo” y
operaciones de “orden jurisdiccional”, de ahí la necesidad de constituir dos organismos
distintos: la “policía” y la “justicia”. A esta idea responde la división del Código de Instrucción
Criminal en dos libros: el de la policía y el de la justicia. En efecto, el Código establece esa
clara separación: “Libro Primero: de la policía judicial y de los oficiales de policía que la
ejercen”. “Libro Segundo: de la justicia”. Y coloca entre los oficiales de policía judicial al juez
de instrucción al fiscal. Así se explica la naturaleza de la investidura del juez de instrucción,
creación del sistema francés y que no existe en el inglés. Lo nombraba el rey (luego el
presidente de la República) por tres años, eligiéndolo entre los jueces del cuerpo general, y
mientras cumplía su función temporaria de instrucción conservaba su cargo permanente en
la justicia. En su calidad de oficial de policía estaba colocado bajo la vigilancia del
procurador general (magistrado ejecutivo), que tenía poder para reprenderlo en caso de
negligencia y denunciarlo a la Corte si fuera reincidente. Como juez era inamovible, pero en
calidad de juez de instrucción era amovible y dependía del Poder Ejecutivo. Esta naturaleza
ejecutiva del juez de instrucción es un principio capital para comprender la esencia de la
policía judicial. Se trataba, en realidad, de un policía–magistrado, y en virtud de ello el
código lo colocaba en el elenco de los “oficiales de policía que la ejercen”.
Si bien fue encarada como función de policía, cumplida por oficiales de policía, la
investigación criminal quedó involucrada en los actos preliminares del proceso, y adquirió
así una fisonomía preponderantemente jurídica. Lo doctrina desarrolló este aspectos
jurídico, con olvido de la esencia técnica “policial” de la investigación, y formó la imagen del
juez-investigador o del fiscal-investigador, que adquirió relieves inefables en el “Manual del
Juez de Instrucción como Sistema de Criminalística”, de Hans Gross, publicado en 1894.
91

El mal mayor de la doctrina procesalista es no haber advertido con claridad que en el

proceso penal se desarrollan tres programas:
1) El programa policial-técnico-científico de la investigación criminal, que se desenvuelve
paralelamente a la fase del proceso, y se vuelca en él en la forma de la “comprobación
legal”.
2) El programa penal-procesal del proceso, programa que es normativo-judicativo y
preventivo-asegurativo.
3) El programa normativo-político de las garantías.
Los dos últimos programas, aunque sin una sistemática actualizada, aparecen tratados
por la doctrina dentro de una concepción jurídica del proceso, mediante una construcción
dogmática realizada con métodos lógico-abstractos, o según el tecnicismo jurídico del
positivismo legal. Paradigma de ese tipo de doctrina procesal es la de Eugenio Florián.
La consecuencia de esas construcciones doctrinarias es una concepción estrictamente
jurídica de la investigación criminal. La investigación criminal queda absorbida en
“instrucción”. Y participa de los caracteres jurídico-jurisdiccionales de ésta. En tal
concepción hay, en primer término, el error epistemológico de que una acción, como la
investigativa que se desarrolla en el dominio de las ciencias naturales, físicas y sociales, y
en el campo de las técnicas profesionales y aplicadas, sea considerada como una acción de
estricto carácter jurídico, propia de la ciencia normativa. Luego, al desdeñar la naturaleza
policial-técnico-científica de la investigación criminal al no insertarla como programa
primigenio del proceso, la doctrina confunde la investigación criminal con la instrumentación
de los actos investigativos y de las pruebas reunidas en su transcurso.
La labor investigadora de la policía es hoy en día, y cada vez más, una función técnica,
que en los casos de gran criminalidad, organizada, violenta, interjurisdiccional, internacional,
económica, subversiva, pone a contribución no sólo la capacidad y experiencia del
investigador sino también el apoyo de toda la organización preventiva y represiva interna e
internacional, de los servicios policiales, sus gabinetes especializados, sus laboratorios, sus
archivos.
Pensar que esa acción puede ser desarrollada por un organismo policial dependiente de
la Justica, sin ninguno de los elementos de observación, información y registro
proporcionados por la prevención, moviéndose recién cuando el hecho ocurra, sobre
cánones jurídicos académicos, con el signo de la auxiliaridad y de la dirección promiscua de
jueces y fiscales investigadores, no es solo un despropósito técnico, es una utopía. Una
utopía que, si baja a la tierra desde las alturas del mundo de las ideas, trastornaría todo el
sistema de lucha contra la criminalidad, cada vez más crítico.
Las falacias de la ideología que inspira, en el fondo, las elucubraciones judicialistas sobre
la policía judicial, se evidencian patentemente al examinar el sistema ingles de investigación
criminal. El sistema inglés se practica en Gran Bretaña, Irlanda, Estados Unidos de
Norteamérica, y en los países de la comunicad británica (Canadá, Australia, Nueva
Zelandia) o que pertenecieron a ella (la India, países de África). En ese sistema la
investigación criminal es responsabilidad y atribución de la policía. No existe la magistratura
del juez de instrucción. La policía puede desarrollar la investigación ampliamente, de
acuerdo con las exigencias técnicas del caso, y proceder al interrogatorio del sospechado,
elemento esencial para orientar y hacer posible toda investigación. La autonomía
investigadora de la policía la faculta para decidir si el caso debe presentarse a la Corte
cuando aquella actúa como acusadora (según sucede en Inglaterra, Gales e Irlanda del
Norte) o ponerlo en conocimiento del fiscal (como en Escocia, Irlanda y Estados Unidos), o
reservarlo hasta obtener mayores pruebas, o archivarlo si entiende que no hay delito. Si se
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decide a detener al acusado, lo presenta entonces ante el juez del jurado de acusación (o de
la vista preliminar, en algunos Estados norteamericanos). En Inglaterra y Gales la policía
está a cargo de la función del Ministerio Público. Función notable, como señala Sir Moyland,
y cuyo relevo nadie ha pedido, porque hay reconocimiento general de la forma satisfactoria
en que la policía la cumple.
Los caracteres del sistema inglés de investigación criminal, esto es, de policía judicial,
podrán parecer sorprendentes para quienes están formados en la mentalidad latina, y
apegados a sus prevenciones y prejuicios hacia la policía. Revelan hasta qué punto son
artificiosos los planteos políticos del programa de garantías, que desconoce la autonomía
investigadora policial. Pues nadie puede afirmar con seriedad que los países británicos y
neo británicos son menos celosos que nosotros de esas garantías individuales.
El sistema francés, rector del derecho latino, no es tan ajustado como el inglés a los
principios técnico-policiales de la investigación criminal. Además, como ya dijimos, la
doctrina desarrollada sobre la base del viejo Código de Instrucción Criminal de 1808
desvirtuó la concepción policial ejecutiva con que el mismo había estructurado la función de
policía judicial. Esa doctrina provocó en gran parte, que la investigación criminal fuera
concebida como institución jurídica y absorbida en la Instrucción. La reforma de 1958 había
despertado entre los policías franceses grandes esperanzas de que fuera consagrada la
autonomía policial en la investigación, pero quedaron desvanecidas. El legislador francés,
como el italiano de 1930, perdió la oportunidad de desembarazarse del lastre de
instituciones carcomidas por el tiempo y la ineficacia, y de construir, sobre nuevas bases
técnicas y científicas, la ley procesal del porvenir.
No vamos a exponer el sistema francés, que es bastante complejo, y que con detalle se
comenta en nuestro trabajo sobre esta materia. Solo diremos, en términos generales, que en
la reforma de 1958 se han conservado los delineamientos del código de 1808 en materia de
policía judicial. Pero al radiarse de la nómina de oficiales de esa policía al juez de instrucción
y al fiscal, la nómina quedo prácticamente limitada a funcionarios de la policía de seguridad,
a los cuales se les reconoce esa cualidad por derecho propio, emergente de su investidura
policial superior, o previas ciertas calificaciones. Por otra parte, en ese sistema el concepto
de policía judicial es funcional y no institucional. No hay tal “policía” judicial de la Justicia, si
bien esta ejerce una superintendencia o contralor sobre los actos cumplidos por los
funcionarios de policía en el desempeño de ese cometido, sin que ello implique
subordinación. A tal punto este principio es evidente, que un juez francés no ordena
diligencias a un comisario de policía, sino que se dirige a él por una “comisión rogatoria”,
equivalente a nuestro exhorto, como si se tratara de otro magistrado (en realidad, el
comisario francés es investido por juramento como “magistrado de orden administrativo y
judicial”).
Conviene, sin embargo, señalar que la investigación de flagrante delito otorga a la policía
poderes más amplios que los que entre nosotros se consideran factibles. Por ejemplo,
puede proceder a las pesquisas domiciliarias por propia autoridad, sin necesidad de orden
judicial.
Pero lo más interesante de la reforma de 1958 es el haber legalizado el procedimiento de
la investigación preliminar, que el reglamento del Código ha extendido aún a los casos de
delitos flagrantes, a elección del investigador. Con la investigación preliminar (“enquete
preliminaire”) desaparecen las trabas e inconvenientes del majestuoso procedimiento de
instrucción. Es el régimen más apto para la lucha contra la delincuencia, flexible, rápido y
eficaz. Constituye la actuación que más se aproxima a los principios técnicos de la
investigación criminal como función de la policía, e introduce en el sistema francés, por la
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puerta posterior, una práctica semejante a la del inglés. Pero la puerta grande quedó
reservada, una vez más, a la investigación criminal como concepción jurídica, con todos los
anacronismos, conceptualismos e inoperancias que ya conocemos.
De todos modos los jueces y fiscales franceses no ejercitan sus facultades de intervenir
personalmente en la investigación de los hechos, salvo en asuntos de gran resonancia
social y política. Y aún en esos supuestos lo hacen “pro formula”, dejando la continuación de
la investigación en manos de la policía. En todos los demás casos, es norma que el juez de
instrucción, cuando ya tiene abierta la instancia para la instrucción del sumario, y necesite
diligencias y comprobaciones, las solicite a la policía por comisión rogatoria. En virtud de
esta comisión, la policía ejerce todos los poderes del juez de instrucción en cuanto a las
medidas requeridas y por eso en la práctica se la denomina “delegación judicial”.
Nosotros tenemos también una norma semejante, establecida por vía legal, la del artículo
7 de la Ley Orgánica, que proviene del Art. 11 del decreto ley 17550/43. Determina que en
las actuaciones procesales levantadas fuera del asiento de los jueces de la Nación, el
funcionario instructor de la policía federal tendrá las atribuciones que el Código de
Procedimientos en lo criminal otorga al juez para la instrucción de los sumarios, los cuales
cesarán cuando se presente el juez. Esta atribución legal se practica desde hace treinta
años en el interior del país, con beneplácito de los jueces federales y sin inconvenientes.
Pero en la capital de la Nación, la Policía Federal sigue en periodo de sospecha y en estado
de tutela.
La investigación preliminar fue propuesta por el proyecto de Dirección en lo Penal
Económico, elevado el 18 de mayo de 1963, con una reglamentación más completa que la
del derecho francés. Se incluyó también en el proyecto de la Ley Sobre la Trata de
Personas, Drogas Toxicomanígenas y Sustracción de Automotores, elevado el 21 de abril
de 1967. Es un medio de actuación indispensable para la lucha contra el delito, y que
permitiría superar en parte las limitaciones que para la investigación criminal a cargo de la
Policía, imponen el vetusto sistema de nuestro Código y su interpretación judicial.
Llegamos, así, al sistema del Código de Procedimientos en lo Criminal. Tampoco
podemos analizar el detalle. Sólo diremos que nació viejo, pues se basó en las leyes
españolas de 1872 y 1879, las cuales, cuando se sancionó nuestro Código de 1889, ya
había sido suplantada por la Ley de Enjuiciamiento Penal de 1882.
El codificador, Dr. Manuel Obarrio, consideraba a la policía de su época merecedora de
ser colocada bajo tutela o patronato judicial, como se deduce del informe, por sospecha de
incompetencia jurídica.
Sin embargo, para esa época, la de la gran jefatura del General Don Alberto Capdevila,
nuestra policía tenía ya no menos de 64 años de minuciosa actuación a cargo de los
comisarios (el Reglamento de Comisarios de Sección data de 1825), con contralor sumarial
de la Oficina Principal, germen del sistema de contralor originario de nuestra Institución, que
con el tiempo culminó en la División Judicial, luego Dirección Judicial, que recientemente
como Dirección General de Asuntos Judiciales, perdió su nivel direccional y fue colocada
bajo dependencia de un órgano destinado a otra área funcional. Ya se había publicado en
1881 el “Manual de Procedimientos” del que fue autor Don Saturnino Márquez, funcionario
de carrera de gran versación y prestigio, oficial 1 en la jefatura de Don Marcos Paz, jefe de
la mencionada Oficina Principal, redactor, según tradición oral que hemos recogido, del
histórico Reglamento General de 1885 (excepto en la parte relativa a los deberes de la
gente que se le atribuye a Don Máximo Paz, hermano de jefe). Desde 1822 nuestra Policía
contaba con el servicio médico-legal, toxicología y autopsias, cuyo primer jefe fue el
eminente Dr. Don Carlos Duránd, reglamentando ese mismo año y luego, muy
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cumplidamente, por el Reglamento General de 1868. En esa época ya existía la Comisaría

de Pesquisas, creada en 1886 y que desde 1887 estuvo a cargo del comisario don Belisario
Otamendi, el primero de nuestros más famosos investigadores. También existía la
Estadística Criminal, desde 1875, una de las primeras del mundo en su tipo. También
Fotografía Judicial, desde 1888, y al año siguiente la Oficina de Identificación
Antropométrica. Desde el 25 de junio de 1888, en la citada jefatura del General Capdevila,
las promociones para las vacantes de comisario auxiliar se hacían por concurso de
competencia (régimen generalizado a los otros grados en la jefatura del Dr. D. Daniel J.
Dónovan, 1891, hasta que fue sustituido por el examen de competencia en 1898, en la
jefatura del Dr. D. Francisco J. Beazley). No fue un mero cumplido lo de “la primera del
mundo”, como lo calificó tiempo después un presidente del Brasil.
Evidentemente el codificador Dr. Obarrio no conocía nuestra Policía. No le hacemos
cargo por ello, pues hemos visto que otros proyectistas codificadores tampoco lo conocen
en el momento actual.
Asimismo, no le hacemos cargo al Dr. Obarrio por haber asimilado a la investigación
criminal la instrucción, considerando idénticos su naturaleza, programa y fines. Después de
ochenta años, procesalistas de predicamento no han llegado aún a distinguir ambas
instituciones. El codificador pensó en una intervención policial de mera emergencia. Pero
puesto a la tarea de concretarla en normas, la competencia y el sentido común del Dr.
Obarrio le fueron indicando los elementos de una investigación policial bastante extensa,
aunque con limitaciones ( Arts. 183, 184, 185, 186, 187 y 188 y Art. 4). Al referirse luego al
contenido de lo que denomina “proceso de prevención”, afirma los elementos de una
intervención que no es meramente informativa y conservadora (Art. 191), y que asume la
naturaleza jurídica procesal del sumario; como artículo seguido lo denomina “sumario de
prevención”, para el cual prescribe las mismas formalidades que deben observar los jueces
de instrucción (Art. 192). Y si bien el sumario de instrucción corresponde a los jueces
competentes, ello es, como preceptúa el artículo 195. “sin perjuicio de las atribuciones
conferidas a los funcionarios de la Policía”.
La interpretación sistemática del conjunto de los textos que el Código dedica a las
obligaciones y facultades de los funcionarios de Policía en los delitos públicos, demuestra
que reconoce y reglamenta para la Policía una función propia, únicamente limitada por el
hecho de que el juez se presente “a formar sumario” (Art. 185). En ejercicio de esta función
el funcionario de policía tiene deberes que cumplir, con las consiguientes responsabilidades
en caso de omisión, que no está supeditado a instrucciones o consultas que deba hacer el
juez. Los términos del Artículo 185: “La policía…. continuará como auxiliar” del juez, bien
entendidos, califican como función auxiliar la posterior a la presentación del magistrado, no
la anterior, hasta ese momento bastante autónoma. Sin embargo, con el tiempo surgió la
práctica de los jueces de establecer, por la vía de “disposiciones judiciales”, un régimen que
condiciona aún más la autonomía funcional asignada por el Código al funcionario policial
instructor. Siempre hemos entendido que ese régimen no corresponde al establecido en el
Título II del Libro II del Código, el cual, al entrar al Título III, sobre la instrucción en el
recordado artículo 195, determina claramente que la instrucción del sumario corresponde al
juez “sin perjuicio de las atribuciones conferidas a los funcionarios de la Policía en los títulos
anteriores”. Sobre este régimen de disposiciones y consultas podríamos decir mucho, pues
tenemos al respecto bastante experiencia, pero no nos vamos a extender en otros tiempos
ese régimen era excepcional. Entre esas excepciones hubo la de algún juez, eminente
penalista, empecinado en gobernar en todos sus detalles la actuación de los comisarios, al
punto que en varias ocasiones, no hizo otra cosa que facilitar la fuga de los delincuentes y la
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burla de la propia Justicia que el magistrado representaba. Como contrafigura recordamos la

de aquel juez de instrucción el Dr. D. Artemio Moreno, jurista, profesor de la Escuela de
Policía filósofo y literato, una de las más nobles personalidades que protegieron la
magistratura penal. Cuando algún comisario le hacía alguna consulta, solía contestar con el
señorío y la bonhomía que lo caracterizaban: “En el código encontrara la respuesta. Le
ruego lo consulte porque el mismo le señalaba sus obligaciones y facultades, que yo no
puedo alterar”.
Otra limitación muy grave es la de obstaculizar el interrogatorio del presunto culpable. El
interrogatorio constituye un procedimiento técnico indispensable para la investigación
criminal, tanto para orientar la pesquisa y comprobar los hechos, como para descartar las
sospechas que en el primer momento hubiera recaído en el interrogado. Es elemental
decirlo. En el sistema inglés el problema no existe, como puede comprobarse por el tratado
de Soderman y O^Connell, “La investigación moderna del delito”, capítulo II. Entre nosotros,
ya por las deficiencias de la ley procesal, ya por la confusión entre la investigación criminal y
la instrucción, cierta doctrina judicial limita el interrogatorio a la declaración indagatoria, acto
de instrucción, privando de él a la Policía. Investigar sin interrogar es ejercer la adivinación.
Los policías franceses topan también con la misma limitación en el procedimiento formal, no
así en la investigación preliminar, en la cual el interrogatorio se realiza como simple
audición. Por eso la investigación preliminar se ha erigido en la llave maestra del
procedimiento.
A pesar de todo el sistema de nuestro código podría haber funcionado en la práctica con
eficacia superior, si no fuera por una sorprendente interpretación “extra Legem”, en virtud de
la cual el plazo de 24 horas prescripto por el artículo 184, inciso 6, para poner en
conocimiento del juez las denuncias recibidas y las informaciones practicadas, se transformó
en el término del sumario de prevención cuando hay autor detenido (y de 48 horas cuando
no lo hay, término que no aparece en el código en ninguna parte). Ya hemos demostrado en
nuestro trabajo sobre policía judicial, y con mayor extensión en el proyecto de Policía en lo
Penal Económico de 1962, que esa interpretación es incongruente con textos expresos del
articulado del código. Podría agregar que es un régimen inverosímil. El proyecto de ley
sobre criminalidad violenta, de 1967, propuso un régimen legal para superar la limitación
emergente de dicha interpretación (Art. 16), lo que también hizo el proyecto sobre trata de
personas y otras materias, de 1967 (Art. 22).
En resumen: en vista del régimen arcaico del Código y la interpretación o la práctica
judicial limitativa de la investigación criminal, es un milagro que esta pueda cumplirse como
nuestros hombres lo hacen. Los camaradas franceses se quejan de lo suyo. Quisiéramos
verlos proceder aquí. Pero si uno de los camaradas de Scotland Yard se asomara a
presenciar cómo debemos actuar, nos consideraría sencillamente unos magos.

Descubrimiento y detención de autores y partícipes

El tercer componente de la materia de policía judicial es el descubrimiento, persecución y

detención de los autores y partícipes del delito. Es el coronamiento de la investigación,
porque todo hecho se investiga para que no quede impune. La policía ha ideado gran parte
de sus procedimientos y sistemas de prevención general y especial, para que se apliquen
eficazmente a ese fin. Hemos mencionado la identificación y el registro de malvivientes. No
son, desde luego, los únicos. Podría decirse que todo el sistema de vigilancia, patrullaje,
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comunicaciones, etc., está dirigido inmediata-mediatamente al mismo propósito.

Especialmente, los servicios de investigaciones, generales, especiales y técnicos.
El Código Procesal no ha sido parco en legitimar la detención de los presuntos culpables,
no solo en casos de flagrancia, sino también en los que haya indicios vehementes o
semiplena prueba de culpabilidad. A pesar de todo, la situación no es tan floreciente.
Algunos jueces supeditan el procedimiento a consultas que la ley no ha establecido. Nos
remitimos a lo ya dicho sobre ese régimen, que en este caso es aún más injustificado,
porque, dados los extremos legales, la detención es obligatoria para el funcionario policial y
si no lo hace incurre en denegación y retardo de justicia, por dejar de promoverla
persecución y represión de los delincuentes (Código Penal, Art. 274), figura más grave de
otra inconducta, la violación de los deberes por omisión ilegal de algún acto de su oficio,
también prevista en la ley penal (Art. 249).
El caso anterior podría considerarse de menor cuantía, frente al panorama general de
entorpecimientos, limitaciones y trabas que la Policía debe enfrentar en la persecución de
los delincuentes cuando los mismos pasan a otra jurisdicción, como sucede frecuentemente
con los malhechores profesionales. La carencia de legislación sobre los delitos
interjurisdiccionales semejante a los célebres “federal crime bills” norteamericanos, fuente
principal de los poderes del F.B.I, impide afrontar con mayor eficacia el auge de la
criminalidad en áreas muy importantes. En la cuestión a que nos referimos aquí, nos falta
especialmente una ley de prófugos, como la norteamericana del 18 de mayo de 1934, que
reprime, por sí, como delito federal, la fuga interjurisdiccional.
Subiste aún un anacrónico régimen de extradición interna, muy bien aprovechado por los
hampones y demás delincuentes, con el consabido asesoramiento legal, para obstaculizar la
acción policial y burlarse de la Justicia. A ello ayuda la Justicia misma, obligada a cumplir
normas propias de la era del desierto y de la carreta de bueyes. Incluso en materia federal,
que le está categóricamente excluida, algunos jueces provinciales contribuyen a este
régimen de “garantías” para la impunidad de la delincuencia, y hacen lugar a recursos de
“habeas corpus” por detenidos a disposición de autoridad nacional. Decisiones judiciales de
esa índole implican una violación de los principios que rigen nuestro sistema federal de
gobierno y de la ley 48, articulo 20, justamente interpretada por nuestra Corte Suprema. La
Corte de los Estados Unidos, en casos análogos, habló de “intrusión”, de “falta de derecho
alguno”, de “interferencia legal”, que debía ser resistida por la autoridad nacional apelando
en caso necesario a la ayuda de cualquier fuerza de la Nación. (Ver Estatuto de 1943, nota
al Art. 17, pág. 198). El Estatuto de 1943, decreto ley 17.550, contenía una previsión muy
necesaria para evitar esos procederes (Art. 17), que reprodujo el Estatuto de 1944 (Art. 15),
pero que desapareció inopinadamente en el vigente. Lo cierto es que, actualmente y en
variados casos, mantener un detenido en una delegación policial, perseguir un prófugo,
secuestrar efectos y elementos del delito, generalmente automotores, conforman toda una
comedia.
Otra materia que integra esa serie de entorpecimientos, es la interpretación de algunos
jueces sobre la naturaleza de las capturas solicitadas o circuladas por vía policial, a las que
no consideran recaudos suficientes para legalizar la situación. La cuestión no es meramente
doméstica, pues afecta nuestro prestigio internacional de nación culta y bien organizada,
cuando esas trabas se aplican a las medidas solicitadas por la organización Internacional de
Policía Criminal (Interpol).
En este orden de factores negativos para una eficaz persecución de la delincuencia, no
es menor la inoperancia del Registro nacional de Automotores. La idea de su promoción fue
concretada, hace décadas, por esta Policía. Se pensó en un registro que permitiera
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centralizar la información, dispersa en los registros municipales, algunos de ellos caóticos,

para su compulsa directa y rápida por la Policía, con fines de prevención y represión. Al
propio tiempo el organismo intervendría en la instrumentación del dominio de los vehículos
para evitar la fácil transferencia de los sustraídos. Cumpliría, pues, dos fines: uno, el policial;
otro, el del registro dominical. Sin embargo, el decreto ley 6582/58, ley 14467, lo organizó
como registro de la propiedad automotor, olvidando su finalidad policial. Los informes
periódicos de las inscripciones, cuya remisión a la Policía Federal prescribe el artículo 32, es
un procedimiento insatisfactorio. Organizado y manejado como organismo burocrático, el
Registro carece de eficacia inmediata dentro del sistema de lucha contra la criminalidad. En
una oportunidad en que era necesario para una investigación establecer rápidamente quién
era el dueño de un vehículo, el Registro indico que “el pedido debía formularse por nota”. Es
un ejemplo típico de la mentalidad burocrática, y una prueba del error de la política
administrativa con que se organizó esa dependencia, en vez de entregar ese instrumento a
la Policía Federal, que lo hubiera aprovechado para sus fines de orden y seguridad, sin
perjuicio de su cometido del registro dominial.

Archivo de identificación y antecedentes

El archivo de antecedentes e identificación de procesados, contraventores y demás

personas, es un elemento técnico indispensable para toda policía. Nuestra Institución, luego
de compilar, desde 1880, las fotografías de los ladrones conocidos en la llamada “Galería
Publica”, en 1889 aplicó el sistema antropométrico ideado por el sabio francés Alfonso
Bertillon, y en 1901, por iniciativa del inspector general D. José Gregorio Rossi, la
identificación dactiloscópica, oficializada en 1905 con la creación del Gabinete
Dactiloscópico, mientras aportaba su contribución Fotografía Judicial, creada en 1888. Pero
para nuestro tema nos interesa particularmente el legajo de identidad criminal, que
denominamos prontuario. Fue creado en 1903, también por D. José Gregorio Rossi.
Corresponde al “criminal record” del sistema policial angloamericano, al “dossier” francés, a
la “cartella” italiana, y es un instrumento documental que tienen todas las policías del
mundo. El F.B.I. llevaba los “criminal records” de todos los delincuentes de los Estados
Unidos, además de legajos correspondientes a las personas identificadas en virtud de
distintas leyes nacionales. Scotland Yard tiene a su cargo el “Criminal Record Office”
(conocido por la siglo C.R.O) de toda Gran Bretaña. En Francia hay dos archivos
importantes: el del “Service Central d`Identification” de la Seguridad Nacional, y el antiguo
“Service d`Identification Judiciare” de la Prefectura de Policía de París. En Italia, la
Seguridad Publica, además de su servicio de archivo de antecedentes de detenidos e
identificados, prepara una completa y científica “cartella biográfica” de cada encausado,
función que está a cargo de la Escuela Superior de Policía, título de los servicios científicos
y técnicos de la policía (Ver: Severin C. Versele, “Police et dossiers de personalité”, en
“Revue Internationale de Police Criminelle”, 1950, N 42, pág. 290).
Hace varias décadas algunos recalcitrantes ideólogos pugnaron por sustraer a la
Institución ese instrumento de trabajo diario, desconociendo que no solo constituye un
puntual en la lucha contra el delito sino también un medio invalorable de amparo y garantía
para cualquier persona identificada. Esos intentos cayeron en el olvido. Pero las malas tesis
siempre renacen. Si no es por la ideología, es por burocratismo. El novel Registro Nacional
de las Personas ha pretendido la insólita apropiación de nuestros prontuarios. El
desconocimiento técnico de quienes debería estar enteramente informado de la materia,
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llega en este caso a su máxima expresión. Como es asimismo máximo el menosprecio de

la función de la Policía Federal, cuyos fines de orden, seguridad pública, seguridad de
Estado, prevención y represión del delito, no pueden de ningún modo subalternizarse ante
cualquier finalidad que se asigne al Registro de las Personas. Y bien sabemos nosotros cual
es la finalidad originaria de dicho organismo, pues fuimos los padres de la criatura, como
quedo explicado en el capítulo VI, punto 4, al hablar de la cedula de identidad.
Algo análogo sucedió con el Registro Nacional de Reincidencia. En su origen debió
confiarse a nuestra Institución, iniciadora y fuente única, durante muchos años, de la
identificación de los reincidentes. La ideología reinante en la época en que se sancionó la
ley 11.752, creadora de ese Registro, o sea, en el año 1937, no permitió confiar a la Policía
la novel institución. El suministro de informes a la Policía, prescripto por el artículo 9, es una
piadosa concesión, pero bastante innocua, pues la técnica policial del aprovechamiento
inmediato de un archivo criminal no permite el eficaz uso de esa prescripción. En los
Estados Unidos de Norteamérica, su Policía Federal centraliza prácticamente, en su
“División Archivo Criminal”, los ”criminal records” de todos los delincuentes del país, y sus
antecedentes son comunicados al minuto, por la amplia red de teletipos policiales, a todas
las policías estaduales, condales y municipales que los requieran. Ya hemos dicho que
Scotland Yard con su C.R.O., sirve a todo el país, y algo análogo sucede con los servicios
policiales de Francia e Italia. Entre nosotros, en cambio, se puede saber con mayor
celeridad, vía Interpol Buenos Aires-París, si un extranjero sospechoso está registrado como
delincuente internacional que si un residente en el país es un delincuente conocido.

La actuación sumarial o comprobación legal en la etapa policial de procedimiento

El cuarto y último componente de la materia de policía judicial es la comprobación legal

en la etapa policial del procedimiento. Sobre la naturaleza, alcance y fines de esta actuación
procesal de la Policía, paralela a la investigación criminal, ya hemos hablado al tratar de esa
última. También examinamos los aspectos negativos y limitadores de las interpretaciones
judiciales.
En lo que respecta directamente a esta instancia procesal, debemos agregar un factor
negativo más, que no solo afecta el legítimo concepto de esas actuaciones sino también la
investidura misma de los funcionarios que las han cumplido. Nos referimos a la práctica
rutinaria de algunos juzgados de requerir ratificaciones de los actos cumplidos por los
policías y testimoniados en la prevención, práctica que en algunos casos se extiende,
insólitamente, a pedir a los comisarios la ratificación o extensión testimonial de las actas.
Los actos cumplidos por los funcionarios policiales deben gozar de la misma fe que se
asigna a los ejecutados por los magistrados o funcionarios judiciales, y para eso se insertan
en actuaciones que son instrumentos públicos y emanan de un funcionario público. Dentro
del derecho latino en que estamos colocados, se trata de un principio general, expresado
por el Código de Procedimiento Penales de Italia, articulo 349, con una fórmula precisa y
elocuente: “Los actos y testimonios dados por los oficiales de policía judicial, hacen fe de los
hechos materiales relativos al delito, mientras no haya prueba en contrario.”
El Estatuto de 1943, decreto ley 17.550, contenía una previsión muy saludable al
respecto (Art. 14), que paso al Estatuto de 1944, artículo 13, pero desapareció en el actual.
Una norma de esa naturaleza, con redacción más completa, recogiendo la experiencia de
los últimos tiempos, fue propuesta por el proyecto de Ley sobre Criminalidad Violenta contra
la Propiedad, del 18 de mayo 1967, en su artículo 18, que conviene releer: “Las actuaciones
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realizadas por los funcionarios policiales nacionales, en cumplimiento de sus obligaciones

legales o de un mandato judicial, y asentadas en acta, son válidas para todos sus efectos.
Hacen plena fe, sin requerir ratificación, respecto de los actos que el funcionario declare
haber realizado por si o pasados ante él, mientras no se las declare nulas por legítima
causa. Cuando se trate de procedimientos asentados bajo declaración testimonial, la
ratificación solo será dispuesta por el juez, en auto fundado, cuando sean fehacientemente
controvertidos. En ningún caso se dispondrá careos de los funcionarios policiales con los
acusados de los delitos previstos en esta ley”. No harían falta esas previsiones legales, pues
las mismas ya resultan de la interpretación sistemática del derecho positivo y de los
principios legales que lo inspira. Pero experiencia ha demostrado que una norma legal es
necesaria.
El reconocimiento de la función procesal de la Policía, con los alcances mencionados, es
una forma de perfeccionar el sistema de defensa social y de lucha contra la criminalidad.
Pero todo cuanto se haga para mejorar ese sistema dependerá de un factor fundamental: el
apoyo a la Policía y sus hombres, porque ellos forman parte de la defensa y la lucha, ellos
son los que se exponen a todas las contingencias de la acción. A este respecto es
imprescindible terminar lo más pronto posible con el “desamparo legal” en que se debaten
los hombres de la Policía, del que ya hemos hablado en el capítulo VI, punto 3, al tratar del
estatuto legal del uso de la fuerza, que constituye uno de sus aspectos. Porque también en
lo que atañe a la actuación procesal existe ese desamparo. En virtud de fallas notorias del
régimen procesal el personal es sometido con frecuencia a procesos y expuesto, sin
recaudos previos, mediante recursos curialiesco del más bajo estilo, a las imputaciones de
los hampones o de cualquier otro delincuente. El policía es colocado paradojalmente en el
banquillo de los acusados, sometido a ignominiosos reconocimientos o a otra medida que
implican un menosprecio de la investidura del funcionario o agente. Recomendamos la
atenta lectura del medular y enérgico comentario que el comisario general D. Alberto J.
González escribiera acerca de estos aspectos del desamparo legal, en el trabajo citado en la
bibliografía. Últimamente, en el proyecto sobre Criminalidad Violenta, de 1967, se previeron
algunas garantías de fondo y de forma, como la de establecer una presunción de ejercicio
legítimo de autoridad en los casos de uso de armas y otros medios de coerción, y de
incorporar al Código Procesal, como artículo de previo y especial pronunciamiento, una
excepción perentoria de falta de acción por ejercicio legítimo de autoridad, para el caso de
que fueren acusados los funcionarios policiales que hubieren obrado usando las armas para
rechazar una agresión o para evitar o reprimir la comisión de los delitos previstos en la ley. Y
es lamentablemente que, por incomprensión, no se mantuvo una norma que ya había sido
sancionada en el decreto ley 17550/43, articulo 16, según la cual: “en las denuncias o
querellas que se interpongan contra un funcionario de la Policía Federal por actos relativos
al ejercicio de sus funciones, el fiscal de la Cámara Federal del distrito, con carácter previo a
todo otro tramite, decidirá si hay, prima facie, motivo fundado para proseguir la causa. De la
decisión del fiscal podrá apelarse, los plazos legales, ante la Cámara respectiva. Decidido
con carácter firme no haber lugar a la prosecución, se procederá al archivo de lo actuado,
pudiendo seguirse por vía disciplinaria, si existiere causa”. (Este procedimiento previo fue
tomado del proyecto de 1939, Art. 17). Tenía, pues, estado legal, cuando fue omitido por el
Estatuto de 1944, ley 13.030.
Tal es el panorama de la materia de policía judicial. Brillante, en cuanto a los elementos
estructurales creados por nuestro sistema policial al servicio de esa acción primordial para la
defesa social. Obscuro en cuanto a las limitaciones, lagunas legales, anacronismos,
desconceptos doctrinarios, incomprensiones.
100

Toda gran policía tiene su política institucional. Una de las imposiciones categóricas de
ella es defender el sistema policial, la jurisdicción, la función orgánica, que son elementos
básicos de la estructura contra toda exclusión, cercamiento o deterioro insólito o arbitrario.
Otra imposición es alertar a los poderes y a los sectores de la opinión pública, sobre las
limitaciones, carencias, entorpecimientos, que se produzcan en el ámbito propio de la
función policial, y que afecten el normal desenvolvimiento de su sistema o le impidan hacer
frente a sus responsabilidades. Con prudencia y objetividad, pero también con firmeza. Con
pertinacia en el estudio de los problemas y en ofrecer a los poderes públicos soluciones.
Aunque por momento no éramos oídos. Algún día, cuando el problema de la criminalidad,
del desorden, de la subversión, se convierta en una “catástrofe nacional”, como ocurrió en
otros países, se recurrirá a los estudios y proposiciones de la Institución, y se lamentara el
tiempo, las vidas y los bienes perdidos.
Mientras tanto, sigamos en la lucha con lo que tenemos, con el mismo indeclinable
espíritu que siempre nos caracterizó y enorgullece nuestra tradición. Dejemos que los
ideólogos y los tecnócratas sigan siendo discípulos del sabio Arquímedes, que abstraído en
sus especulaciones matemáticas no advirtió que los enemigos habían tomado por asalto
Siracusa y entrado en su propia casa, donde lo mataron. Nosotros no somos tan sabios, ni
nos entretenemos en especulaciones, pero tenemos la experiencia y el sentido común para
apreciar como son las cosas en la realidad y como sucederán en el futuro. No podemos
bajar la guardia, porque es inherente a nuestra vocación de policías la conciencia de cuanto
ha confiado la sociedad a nuestra previsión tutela y garantía.

2. La coordinación interna e internacional

Así como los Estados Unidos no viven aislados, del mismo modo las instituciones
policiales no pueden aislarse en sus propios dominios jurisdiccionales y funcionales respecto
de las otras policías, tanto las extranjeras como las nacionales. Es indispensable la
coordinación interpolicial interna e internacional.
La coordinación interna argentina entre la distinta policía nacional y provinciales también
fue, como la internacional, una vocación permanente de nuestra institución.
Ya el jefe de policía D. Luis Jorge García propicio, en 1933, la realización del primer
“Congreso de Policía”, y proyectó sus bases en diez capítulos. La desaparición prematura
de ese distinguido jefe no permitió concretar la iniciativa.
En 1940 se realizó en Mendoza una conferencia sobre coordinación de medidas
policiales para contrarrestar las actividades antiargentina, concretada al año siguiente en las
“Bases de Tucumán”, interesante antecedente de esta materia, aunque en un plano más
general. (Ver “Revista de Policía y Criminalística”, t. VI, N 26-27). Desde 1945 comenzaron
las asambleas periódicas de Jefes de Policía Nacionales y Provinciales, que paso a paso
establecieron los principios de la coordinación policial argentina, Señalamos las de 1945,
1956, 1961 y 1964, concretadas en importantes convenios. En 1959 se realizó en Córdoba
el primer “Congreso Policial de investigaciones” con un temario extenso, que originó
fundadas resoluciones. Fue convocado a iniciativa de la Jefatura de esa capital, lo cual
indicaba que la inquietud coordinadora había trascendido a las autoridades policiales
provinciales. (Una nota errónea de la “Revista Internacional de Policía Criminal”, órgano de
la Interpol, publicada en el número 30, pág. 219, lo consideró el Primer congreso de Policía
habido en la Argentina. Nuestra Sección Interpol hizo al respecto una comunicación, con
101

interesantes reseñas de nuestra actividad coordinadora, que fue inserta en el Nro. 134, pág.
29 de dicha publicación).
Los congresos interpoliciales nacionales han sido un notable modelo de coordinación
interna, sin precedentes en los países federales. Pero como las delegaciones están casi
siempre presididas por los jefes de policías provinciales, que por lo general son funcionarios
de origen político, se ha podido advertir, a veces, algunas tendencias que pueden conducir a
desvirtuar el funcionamiento cabal del sistema. Hay que colocar la coordinación en el
estricto plano policial técnico y profesional, y no intentar desconocer que el órgano nato de
relación coordinadora y centralizadora, por imperio de su naturaleza, jurisdicción,
experiencia y vinculación internacional, es la Policía Federal Argentina. Hay que seguir en el
plano nacional el sistema que en el internacional se practica por casi todos los países
componentes de la O.I.P.C. Interpol, y que es el único apto para esas relaciones y obtener
de ellas el máximo rendimiento. Sería ilógico y contrario a toda técnica que si en el plano
internacional la P.F.A. desempeña indiscutiblemente el Bureau Central Nacional, no pudiera
hacerlo en el orden interno del país. Estas cuestiones deben dejarse en manos de los
policías profesionales, que los hay y buenos en las provincias, y no inmiscuir en ellas
injustificados celos o tendencias disociadoras del común anhelo de obra solidaria, que no
haría desandar el fructuoso camino recorrido y volver a pocas que pertenecen al pasado.
Así lo entendieron, felizmente, las autoridades policiales nacionales y provinciales, al confiar
a nuestra institución la “Oficina del Convenio Policial Argentino”7.

Bibliografía

1. E. FENTANES, “La Policía Judicial. Teoría y Realidad”, Bs. As., Biblioteca Policial, 1968,
Nos. 3-5, págs. 25-27; N6 pag.38; Nos. 24-28, págs. 83-105; del mismo: “la materia de
policía judicial en la función de policía”, conferencia inaugural de las academias de la
Dirección de Investigaciones, curso lectivo de 1969; “Exposición de Motivos”, proyecto
1963; Nro. 56; “Exposición de Motivos”, proyecto 1967, Nro. 38; “Notas” al proyecto de
1939, Art. 11; “Notas” al Estatuto de 1943, Art. 7, pág. 162; Coronel LUIS JORGE
GARCIA, “Policía judicial. Enseñanzas que se pueden obtener de diversas
organizaciones policiales”, Rev. de Pol. Y Crim., t. I, 1935, Nro. 3, pág. 4 y sgts.;
inspector general AMLETO DONADIO, “Reformas procesales”, Rev. de Pol. y Crim., t. I,
1935, Nro. 1 pág. 6; coronel LUIS J. GARCIA “Conceptos erróneos sobre policía judicial
y policía municipal”, en “La Nación”, 17 de enero 1934, y “Memoria de Policía”, 1934,
pág. 51; inspector general OSVALDO C BERNACCHI, “Informe y Ponencia” para el
Primer Congreso Panamericano de Criminalística, Biblioteca Policial Nro 125, págs. 21,
40 y 61; MARCEL SICOT, “Police Generale et Police Judiciaire”, en Revue Internationale
de Criminologie et Police Technique”, 1954, t. VIII, Nro 1, pág. 32 JEAN MARIE
CHAUMEIL, “La Policie Judiciaire”, Lille, 1953, pág. 21; R. GARRAUD, “Pecis de Droit
Criminel”, 13 edic., Paris Sirey, 1921, pág. 789; Sir JOHN MOYLAND, “The Police of
Brittain”, Londres, 1946, págs. 32 y sigts.; “Policía de Francia”, en “Encyclopedie
Nationale de la Police”, 1955, págs. 149 y sigt; POLICÍA FEDERAL DIRECCIÓN
JUDICIAL, “La prueba en materia contravencional”, en su “boletín”, Nro 16, 1959, pág. 3

7
Actualmente dependiente del Ministerio del Interior.
102

SEVERIN C. VERSELE, “Police et cossiers de personalite”, en “Revue Internationale de

Police Criminelle”, 1950, Nro 42, pág. 290.
2. E. FENTANES, “Exposición de Motivos”, proyecto de 1963, nro. 63; “Exposición de
Motivos”, proyecto de 1967, Nro. 45; MARCEL SICOT, “Interpol”, versión española,
Biblioteca Policial, 1963; DIRECCIÓN DE INVESTIGACIONES, “Interpol”, en su
“Boletín”, t. I Nros. 2-3; WOLFGAN ULLRICH, “Algunas páginas de la historia de la
Organización Internacional de Policía Criminal”, en Re. Intern. De Pol. Crim, 1962, N
159, pág. 170; DIRECCION JUDICIAL, “Comentarios al Convenio Policial Argentino del
año 1936”, en su “Boletín”, “Convenio Policial de 1964 y Anexo”, DIRECCIÓN DE
INVESTIGACIONES, “Congreso Policial de Investigaciones”, en su “Boletín” 1959, t. I, N
5, pág. 9.

CAPÍTULO VIII

1. La dogmática orgánica interna. Principios específicos orgánicos

Sabemos que la dogmática especial particulariza su estudio en una institución policial

determinada. En nuestro caso, exponemos la dogmática especial de nuestra gran
Institución. Una vez ubicadas en el estudio de la Institución adoptada como tipo, la Policía
Federal Argentina, nos hallamos con dos órdenes de principios: lo que se refieren a la
Institución en general y los que tañen a su estructuración interna. De ello resulta una
dogmática institucional general, de la que nos hemos ocupado hasta aquí, desde el capítulo
III al VII, y una dogmática interna, de la cual, por razones de tiempo, solo podemos
presentar un somero esbozo de temas fundamentales.
La dogmática orgánica interna sistematiza los principios que rigen la estructuración,
competencia y relaciones de los órganos de la Institución. Como rama de nuestra disciplina
(que es una ciencia de hechos de cultura, histórica, finalista y valorativa), la dogmática
orgánica interna establece los principios tal como aparecen a través del análisis histórico de
su evolución. No se trata, pues, de un estudio meramente especulativo sino real, viviente,
cultura.
La sustancia concreta de la realidad orgánica está dada o debe estarlo, por la técnica
orgánica, rama de la técnica de la Policía, que tiene sus propios principios, determinados por
los fines técnicos. Pero estos fines técnicos no son autónomos, porque están subordinados
al proceso del sistema y al finalismo institucional. Y aquí radica, principalmente, la
importancia de la dogmática orgánica, pues, por vía del análisis cultural, histórico y finalista,
fija derroteros y metas a la orgánica policial, evitando que, en aras de una errónea
autonomía, se aparte del proceso de evolución fijado por los principios del sistema y el
finalismo institucional.
No es menos importante la dogmática orgánica como fundamento del derecho orgánico
interno, tanto en su aspecto legal como en el reglamentario, pues este derecho tampoco es
autónomo ni libérrimo. Si no concebimos un derecho puramente formalista y racionalista.
(Ver “Tratado”, I, Nro. 33, pág. 100, y Nro. 40, pág. 125), menos podemos aceptarlo en
materia de policía, pues pocas hay que, como ella, esté más ligada a la naturaleza de las
cosas y a la esencia y fines de las normas. Muchas desviaciones y aventuras orgánicas han
tenido por causa esa errónea concepción según la cual tanto la técnica como el derecho
interno pueden determinarse con plena libertad y autonomía y, sin condiciones, ensayar y
103

establecer estructuras y servicios. El “sistema policial”, que es producto de una larga

evolución técnica, quedaría librado, con ese criterio, a mutaciones intempestivas o, en el
mejor de los casos, a ensayos discrecionales. En tales situaciones ya no puede hablarse de
un “sistema” institucional. Nuestra Institución es tal porque tiene, entre otros, un
“componente cultural histórico”, que se refleja indisolublemente en su sistema. El sistema no
es estático, desde luego, pero su evolución debe seguir las líneas de su proceso (de lo que
hablaremos especialmente al tratar los principios de la evolución orgánica). Procediendo
como si no existiera un sistema fundado en componentes históricos, no obramos según lo
impone la naturaleza de una institución, sino según esos criterios erráticos que se aplican
comúnmente a la estructura de los organismos de la administración, los cuales, por carecer
de sistema e investidura institucional, se organizan, reforman y aún desaparecen “ad
libitum”.
Es indispensable, pues, sistematizar la dogmática orgánica interna, estudiar sus
principios y reflexionar sobre ellos. Y cuando se adopte una decisión en esa área, que lo sea
con pleno conocimiento y fundamente dogmático y técnico.
El sistema de nuestra institución responde a principios dogmáticos generales, como los
de unidad funcional, institucional y jurisdiccional, que ya hemos estudiado. Pero, en el orden
interno, el sistema obedece a principios específicos orgánicos, que se refieren a la
estructura, competencia y relaciones de los órganos de la Institución. Los principios
fundamentales son: 1) el principio de inmediación; 2) el principio del nivel direccional: 3) el
principio de autonomía y responsabilidad del funcionario.

2. El principio de inmediación

Hay un principio de inmediación en las relaciones de dirección y dependencia de los

órganos superiores, en virtud del cual se establece entre los mismos la conexión más directa
e inmediata que sea posible. La principal consecuencia de este principio es la de adoptar el
esquema orgánico más simple, evitando el desarrollo de órganos intermedios que dilatan o
entorpezca la conexión. La acción policial es por naturaleza dinámica, expedita y totalmente
inconciliable como el moroso escalonamiento orgánico muy común en la burocracia.
Sin entrar a examinar la paulatina concreción de este principio desde 1812 y sus
posteriores alternativas, lo encontramos consolidado en la jefatura del coronel Falcón, por la
Orden Del Día del 31 de diciembre 1908, que estableció el esquema: Jefatura-Comisaria de
Ordenes – Divisiones.
Ese esquema fue alterado profundamente por la estructura que se adoptó el 29 de enero
de 1931, elaborada en gabinetes políticos que desconocían la técnica de la Policía. Sobre
bases meramente especulativas se ideó una agrupación orgánica y una competencia
territorial de los servicios. Se pretendió que la gran institución funcionara con los siguientes
órganos: Prefectura General – Subprefectura General (división judicial, División
administrativa, Sanidad, Asesoría) – Subprefectura de Seguridad (División Seguridad,
División de Investigaciones, Institutos y cuatro Subprefecturas de zona de las que
dependían las comisarías de Inspección, Comisarías de Investigaciones, Comisarías
Seccionales y Destacamentos de Bomberos). La experiencia fue desastrosa. La ruptura del
principio de inmediación, el desconocimiento de otros principios importantes como el de
unidad de dirección y el de autonomía, la pérdida de la personalidad funcional de las
divisiones, la competencia territorial de las subprefecturas de zona que pretendían plena
autarquía, la dispersión del contralor superior, la delegación incondicional del juzgamiento
104

contravencional, la fragmentación del contralor direccional judicial de las actuaciones

sumariales y contravencionales, fueron algunos de los muchos caracteres negativos del
régimen en sus aspectos funcionales y orgánicos. En cuanto se refiere a las relaciones
directivas, eran cotidianos la superposición de las órdenes, los roces y las cuestiones de
competencia, originados tanto por las anomalías de la estructura como por la cantidad de
cargos superiores confiados a noveles funcionarios. El 22 de febrero de 1932 se hizo cargo
de la Prefectura General el coronel D. Luis J. García. Pocos meses después promovió y
obtuvo la derogación de esa anómala estructura, y el retorno al esquema tradicional:
Jefatura – Subjefatura – Divisiones, con el agregado de la Secretaria General.
Comenzó dese ese momento la recuperación de la acción policial, la cual, como en todo
trastorno estructural, se había resentido seriamente.
Como consecuencia de este principio de inmediación –conjugado con el del nivel
direccional que luego veremos- se debe destacar la creación de órganos superdireccionales,
cualesquiera sean sus denominaciones, que se interpongan entre el nivel Jefatura-
Subjefatura y el nivel de la Direcciones. (Con el término “Dirección” nos referimos a
organismos esenciales en el nivel superior orgánico de nuestro sistema, tal como se ha
formado de acuerdo con la evolución orgánica, prescindiendo de terminologías y niveles
introducidos últimamente fuera de los principios de ese sistema). La creación de esos
organismos superdireccionales intermediarios no es una novedad, pues en distintas épocas
se propuso, aunque sin pasar del estado de proyecto. Se trataba de proyectos bien
intencionados en cuanto a sus propósitos de mejoramiento orgánico, pero sin estar
asentados en fundamentos técnicos específicamente policiales.
Las motivaciones responden, por lo general, a dos órdenes de modelos: el modelo militar
y el modelo administrativo o empresario. Ambas no pueden trasladarse a la orgánica policial.
Si recordamos los caracteres esenciales del sistema policial, y el peculiar ámbito de normas
jurídicas y técnicas en que se desenvuelve, apreciaremos que hay una diferencia notoria de
objeto, métodos y fines entre la técnica orgánica de la Policía y la que corresponde a esos
modelos. La coincidencia en algunos aspectos en formal y aparente, porque en todo caso se
trata de medios análogos al servicio de fines distintos. Esta transfusión a lo policial de
ciencia y técnicas de otra naturaleza es incompatible, peligrosa e innecesaria. Lo que
corresponde es estudiar y sistematizar nuestros principios, prácticas y sistemas orgánicos
policiales, y buscar en ellos los legítimos fundamentos científicos y técnicos.
El principio de inmediación no es particularidad de nuestro sistema. Otras grandes
policías lo aplican en su orgánica, y llegaron a él, como nosotros, en forma autónoma, sin
influencia recíproca. Es una regla básica de la técnica de la Policía que, cuando aparecen
tales coincidencias en las policías caracterizadas como instituciones por su larga trayectoria
histórica estamos en presencia de principios y prácticas que emergen de la esencia misma
de la estructura policial, común en todas partes, pese a las diferencias nacionales (principio
de universidad).
El esquema orgánico de la Policía Metropolitana inglesa (“Scotland Yard”) es muy directo:
“Commissioner” (Jefe), “Dputy Commissioner” (subjefe), “Departmentes” (direcciones),
“Districts” y “Divisions” (Zonas y Circuscripciones).
En Francia, este principio de inmediación llegó a su máxima expresión en la orgánica de
la vieja Prefectura de París: Prefecto de Policía – Direcciones (solo para las Direcciones de
los servicios administrativos había un secretario general, que actuaba como subprefecto). Lo
mismo sucedía en la gran Seguridad Nacional: Dirección General – Direcciones y Servicios.
Y es notable y digno de tomar como modelo, que en la gran reorganización de la policía
francesa, que culminó en 1969, y en virtud de la cual se unificaron la Seguridad Nacional y
105

la Prefectura de una Policía Nacional, se formó un complejo conjunto de órganos y

organismos pero se cuidó de no alterar el principio de inmediación. El esquema adoptado es
el siguiente: Dirección General de la Policía Nacional – Direcciones Centrales y Direcciones
(todas ellas en comunicación directa con el director general). Y se incorporó la Prefectura,
manteniendo su esquema: Prefecto – Direcciones (desapareció el secretario general).
Conviene señalar que en 1967 se había creado una especie de Subsecretaria de Seguridad
con el título de “Secrétariat General pour la Police”. En 1969 fue suprimida. Se restableció la
inmediación con el ministro del Interior. Y el comisario divisional Rontain comenta: “Así se
cumple la unidad de comando requerida por la lógica de la reforma. Desde ahora, la
conducción operacional de las secciones de policía y la administración de sus medios se
encuentran reunidas en una sola mano…..Habiéndose restringido el aparato direccional, es
legítimo esperar que su autoridad sobre el conjunto de los cuerpos de policía se hallará, de
tal manera, afirmada, y el ministro del Interior dispondrá en definitiva, de un alto funcionario
encargado de asegurar, sin otro intermediario, la carga y las responsabilidades del orden y
la seguridad sobre todo el conjunto del territorio, en vinculación, naturalmente, con los
prefectos” (W.P. Romain, “La reforme de la policie en France”, en “Revue Internationale de
Criminologie et de Police Téchnique”, 1969, Nro. 3, pág. 258).
Hay, pues, una coincidencia entre las estructuras de esas grandes policías, en excluir los
órganos superdireccionales que puedan perturbar la inmediación entre el nivel Jefatura-
Subjefatura y el nivel direccional.

3. El principio del nivel direccional

Este principio es otro de los que asume mayor relevancia orgánica. En virtud del mismo,
los órganos superiores de la estructura -en nuestro caso los órganos direccionales- se
encuentran en un mismo nivel de jerarquía institucional.
Los más antiguos órganos –Seguridad, Investigaciones, Judicial, Administración,
bomberos- llegaron a ese nivel, casi todos en 1908, como resultado de una evolución
natural. Otros fueron secciones que se desprendieron, emanciparon o elevaron, a medida
que su significación institucional desbordó sus antiguos límites –Personal, Institutos,
Comunicaciones, Secretaría General, Asesoría Letrada-. Nuevos órganos superiores
resultaron del engrandecimiento jurisdiccional, de modernas circunstancias funcionales o de
la creciente jerarquía de su contenido con relación al bienestar del personal –Interior,
Coordinación Federal, Obra Social y Sanidad-. Todos esos órganos fueron acreciendo el
elenco direccional de la Institución y se integraron en el mismo nivel, hasta que la Ley
Orgánica de 1958, en parte, y la reforma orgánica de 1970, de un modo general, alteraron la
estructura con inobservancia de éste y demás principios, como comentaremos más
adelante.
La experiencia directiva nos ha permitido apreciar la sabiduría con que nuestros mayores
consolidaron la orgánica de la Institución, permitiendo el ejercicio pleno, directo y ejecutivo
de la gestión funcional en cada área, y su armónica relación con la gestión de la dirección
superior de la Jefatura y la Subjefatura, dentro de un sistema direccional que era notable por
su practicidad y equilibrio. El principio de inmediación conducía la dinámica funcional. El de
nivel direccional promovía el desenvolvimiento armónico de las relaciones interdireccionales,
facilitaba el intercambio del personal de seguridad –con excepción, desde luego, de las
especialidades- sin menoscabo de su concepto profesional, y concitaba el quehacer
solidario de todas sus ramas y servicios. Era una expresión real, concreta, de la unidad de la
106

estructura policial y de la comunidad espiritual de sus componentes. Permitía, además, la

integración de la plana mayor direccional para su función asesora de la Jefatura, en el plano
de igualdad que es imprescindible cuando se estudian problemas interdireccionales o de alta
política institucional. La Institución funcionaba con fran estilo, sin personalismos, sin
concentraciones de áreas heterogéneas.
Este principio del nivel direccional y otros que hacen a la esencia institucional, implican el
rechazo de ciertas distinciones, que se ha intentado introducir en nuestro sistema, entre
servicios direccionales “operativos” y servicios direccionales “auxiliares” o de “apoyo”. Sobre
la terminología de lo “operativo” ya hemos hablado acerca de su impropiedad, pues en la
Policía se cumplen “funciones” y se desempeñan “servicios” con un carácter de autonomía y
continuidad. Lo de servicios “auxiliar”, en buena técnica, solo puede aplicarse al que
desempeña el personal no policial de seguridad. Utilizarlo para calificar y agrupar
orgánicamente a órganos direccionales significa prescindir de su tradicional personalidad y
caracterización institucional, e, incluso, desconocer la verdadera naturaleza de las funciones
y servicios que representan. Esto último es patente cuando se ubican en ese grupo los
servicios direccionales judiciales, que no son de auxiliaridad o apoyo, sino de dirección y
contralor de la función de policía judicial en su etapa instructora, y de la función sumarial
contravencional. De igual modo es errónea la concepción que tales agrupamientos ponen de
manifiesto con respecto a la jerarquía y naturaleza institucional de los servicios didácticos,
de personal, de secretaría general, de comunicaciones, de sanidad, de obra social y también
de los servicios de administración. Poco se gana y mucho se expone al trasladar a nuestro
sistema los conceptos elaborados para los sistemas militares, administrativos o
empresarios, con la consiguiente suplantación de los conceptos policiales legítimos que
tienen finalidades distintas y responden a una técnica propia. Los agrupamientos teóricos de
esos orígenes no hacen otra cosa que trastornar el sistema policial, perturbando su natural y
armónico desenvolvimiento.

4. El principio de autonomía y responsabilidad del funcionario

Es otro de los principios importantes por sus efectos en el normal ejercicio de la función.
Ya sabemos que la Policía se desempeña en su ámbito muy amplio de normas legales,
jurídicas y técnicas, referidas a una función desempeñada por “funcionarios” con iniciativa y
responsabilidad personales, que son, esencialmente, funcionarios de la ley (ver capítulo VI,
punto 3, fuerza pública). Se trata de una “autonomía normada” (por ley y reglamento), y
debidamente controlada, pero con un campo de ejercicio individual tanto mayor cuanto más
elevado sea el nivel del funcionario.
La teoría de los órganos superdireccionales suele justificarse por la necesidad de limitar
el área de atención y decisión de las instancias superiores. Se traen a colación, para ello,
esquemas hipotéticos elaborados para la organización empresarial o administrativa,
atribuyéndoles una generalidad pragmática de que carecen. Porque una cosa es teorizar en
materias relativas a actividades que se desenvuelven en el mundo de las normas técnicas
casi exclusivamente, y otra teorizar en el mundo de la Policía, que es un mundo normado,
con áreas funcionales muy específicas. En materia policial, la atención y decisión superior
dependen de la naturaleza del asunto, y muchas veces los actos están regidos por normas
legales que no admiten la delegación discrecional que aquellas disciplinas proponen como
norma. En aras de teorías sobre la capacidad de atención, concretadas en índices
numéricos de relaciones, no puede provocarse la ruptura de los principios orgánicos de
107

inmediación y de nivel direccional, ni restar al funcionario su autonomía funcional. Para el

alivio que se busca hay otros caminos más seguros y apropiados. En primer lugar, el
recargo de consultas a la instancia superior y al cúmulo de sus decisiones pueden evitarse
mediante la práctica de la autonomía reglamentada en cada esfera de competencia, que
tiene, además, el efecto de estimular la iniciativa, afirmar la autoridad y delimitar las
responsabilidades. Luego, la atención el estudio y la decisión de los asuntos que
indispensablemente deben llegar a la instancia superior solo pueden ser regulados mediante
una adecuada sistematización del trabajo, según su naturaleza y urgencia, lo cual ningún
método teórico puede prescribir, pues depende de factores personales del funcionario, de
las características del órgano o su cargo y de una serie de circunstancias.
Una adecuada autonomía es la esfera de competencia de las áreas direccionales
soluciona todos los problemas, reales o teóricos sin crear otros más serios y profundos, que
se originan en el quebrantamiento de los principios orgánicos.
Es interesante examinar, a la luz de los principios orgánicos, las distintas
estructuraciones impuestas desde 1994, aunque solo sea en los aspectos más importantes
para nuestro estudio.
El Estatuto de la Policía Federal, decreto ley 33.265/44 (ley 13.030), pese a sus
numerosos defectos de técnica y sus erróneas innovaciones en el régimen de promociones
y en el disciplinario, mantuvo, por suerte, en la parte orgánica interna, las líneas básicas del
sistema, aunque en los organigrama direccionales fueron muchas las inconsecuencias.
En 1958 se dictó el decreto ley 333/58 (ley 14.467), signado por la pasión política
desenfrenada, como se evidencia, desde el inicio, en los deplorables considerandos del
documento y se comprueba con el sistemático desmantelamiento de atribuciones de que fue
objeto la gran Institución, con desprecio de sus eminentes fines. Muchas otras son las
inconsecuencias técnicas y las alteraciones introducidas, sin respeto alguno, en nuestro
sistema, por eso “úkase”. Inexplicablemente se ha mantenido vigente, pese a que ya en el
año mismo de su sanción, 1958, los directores reclamaron su reforma, en la que insistieron
los proyectos de 1963, 1967 y 1969. Pero no es éste el lugar de enjuiciar ese exponente de
una de las épocas más obscuras y regresivas en la larga historia de la Institución. Aquí solo
nos corresponde citar que, en el titulo orgánico, donde aparentemente son menores las
novedades, desapareció la Dirección del Interior, “alma mater” de la rama federal. Quedó
absorbida, en un nivel inferior, dentro de una dirección que bajo su rótulo obicuo, constituye
un organismo especializado en la policía de seguridad de Estado. Se desconoció el
principio de inmediación tanto como el de nivel direccional. Esa “capitits deminutio” implicó,
en primer lugar, una inconsecuencia técnica, pues colocó a una rama eminentemente
representativa de la seguridad federal (de cuya importancia y proyección futura hemos
hablado en el capítulo V), en la órbita y bajo la tutela de un organismo destinado a otra
materia muy específica. En segundo lugar, significó la desviación de los fines de creación de
la rama, la interrupción de la dinámica evolutiva, el desinterés por el establecimiento y
desarrollo de los grandes servicios federales previstos, y que constituyen el gran futuro de la
Institución. De hecho, se produjo una involución, como se comprueba en el estudio, muy
completo, realizado por la división Delegaciones (nuevo rubro adoptado en una línea de
progresiva minimización) en 1970.
También en 1958 se produjo otra lamentable “minimización”: la de la Dirección Judicial,
antiguo y prestigioso órgano, creación original de nuestro sistema, como ratificación del
desmantelamiento, ya consumado, de sus servicios de detenidos y de menores, sus
institutos, sus hogares, y a la consiguiente paralización del plan de desarrollo y
modernización aprobado en 1953.
108

También se produjo la desjerarquización de la Dirección Institutos8, otra eminente

creación de nuestro sistema. Se evidencia, entre otros detalles, por la intencional omisión de
mantener bien caracterizada la Escuela superior, primera del mundo en su género. Desde
luego, con ese espíritu regresivo, se prescindió de la planificación didáctica formulada por el
consejo Técnico en 1954, por la que se había proyectado la erección de una “Academia
Federal de Policía”, con dos institutos (de Investigaciones Técnicas y Científicas y de
Investigaciones Históricas), una Escuela superior, con un “Instituto de Altos Estudios
Policiales”, un “Curso Superior de Policía Judicial y Ciencias Policiales” y un “Curso de
Policía Judicial”. Y, además, importantes extensiones en las otras Escuelas y Cursos.
A una década del regresivo marco estatutario impuesto desde 1955, la situación se hacía
ya intolerable. El gran Proyecto de 1963 abordó el primer paso: la reforma en lo funcional y
jurisdiccional. En 1967, el proyecto de Ley Orgánica incluyó un título II, “De la organización
de la Institución”. Fue elaborado meticulosamente por una comisión integrada por
funcionarios de reconocida versación y experiencia, que disponían, como base de su trabajo
de las labores preparatorias del proyecto de 1963, que se habían cumplido con una
extensión excepcional. Por otra parte la comisión trabajo de acuerdo con la técnica orgánica
más rigurosa, como lo documenta la amplia exposición de motivos dedicada a esta materia
de organización. Dicho proyecto estableció como “órganos esenciales” de la Institución:
Jefatura, Subjefatura y las Direcciones: Seguridad, Investigaciones, Interior, Coordinación
Federal (con una alternativa, propuesta en minoría, de integrarla con una Subdirección de
Seguridad de Estado y una Subdirección del Interior), Penal Económico, Judicial, Bomberos,
Administración, personal, Secretaria General y Relaciones Publicas, Obra Social y Sanidad,
Institutos y Comunicaciones. Como órganos asesores y técnicos, también esenciales:
Consejo de Directores, Dirección de estado Mayor Policial y Dirección Asesoría Letrada.
Como se advierte, se consagraba la estricta observancia de los principios de inmediación y
de nivel direccional, y se promovió además, la afirmación del principio de autonomía a nivel
de los directores.
La actual estructuración orgánica, establecida por el decreto ley 18.894/70, del 30 de
diciembre de dicho año (Orden del Día de la misma fecha), marginó en su elaboración las
pautas institucionales y técnicas que deben presidir estos trascendentes trabajos de
legislación interna. Eran muy recientes los destacables modelos del gran proyecto de 1963 y
sus sucesivos reajustes de 1967 y 1969, apoyados en amplias labores preparatorias,
articulados en minuciosos trabajos de comisión, y presentados sus orientaciones en
exhaustivas exposiciones de motivos. Se hizo todo lo contrario. Se trabajó anónimamente,
con premura, y sólo se dispone, para conocer orientación y fundamentos, del escueto
informe ministerial que introduce el proyecto. En uno de los considerandos de dicho informe
se glosa un párrafo de la introducción de nuestro trabajo sobre Policía Judicial. Se refiere a
la necesidad de superar la crisis jurídica mediante los enfoques del nuevo Derecho. La
mencionada glosa aplica los conceptos a la dinámica evolutiva de la Institución pero con una
desviación del pensamiento originario, el cual, como es fácil de advertir por la mera lectura
de la introducción y de todo el resto del trabajo, se propone demostrar los peligros del estilo
racionalista de pensar y de legislar, que es, precisamente, el que se siguió en la reforma
orgánica que estamos comentando. Lo más notable es que la glosa se inserta como apoyo
de lo que a continuación se afirma: “En atención a ello es que se ha puesto un énfasis
especial en la diferenciación de las funciones de policía de seguridad y policía judicial”. Lo
cual, como es notorio implica adhesión al dualismo funcional, quebrantando el fundamental

8
Actualmente se la ha colocado en el más alto nivel.
109

principio de la unidad funcional, característico de nuestro sistema, y cuya defensa inspiró, en

parte principal, el estudio citado. Se ha incurrido, pues, en un flagrante pecado de
prevaricación doctrinario.
No negamos algunas inspiraciones positivas de la estructuración de 1970, como la de
elevar la jerarquía de los órganos y organismos policiales. Sus anteriores denominaciones
(Dirección, División, etc), que en su tiempo fueron máximas, quedaron disminuidas y
rezagadas en la terminología burocrática, donde actualmente se aplican a entidades
administrativas de niveles intermedios o menores. Es también un acierto el haber reconocido
la titularidad exclusiva de la Subjefatura para un oficial superior del escalafón de seguridad
en actividad del grado máximo. Se vuelve así, después de variadas alternativas, al principio
de profesionalidad en ese eminente cargo, clave de nuestro sistema direccional como
veremos más adelante al estudiar sus orígenes y evolución.
Pero, fuera de esos y de algunos aciertos, son muchas las innovaciones introducidas que
no pasan de ser ensayos aleatorios y a veces mutaciones anómalas. Aparecen sin correcta
fundamentación dogmática y técnica, desconociendo o discutiendo una serie de principios
que eran pilares de nuestro sistema.
No haremos aquí un análisis extensivo de la reforma, que corresponde a la esfera de la
técnica orgánica, pero si debemos señalar algunas de las novedades que afectan los
principios de la dogmática orgánica.
1- Es manifiesto el desconocimiento del “principio de inmediación”, que como sabemos,
es un principio básico de nuestro sistema orgánico, como del inglés y del francés,
fundamentado en las esencias de la estructura funcional y en la naturaleza de las relaciones
orgánicas.
Aparecieron nuevos órganos bajo el novedoso rubro de “superintendencias”. A primera
vista se trataría de un préstamo del sistema inglés. Pero no es así. En dicho sistema no
existen órganos superiores con ese título, y “Superintendente” designa un grado de jefe,
equivalente al de nuestro comisario. (Como denominación representativa de órganos
máximos, superiores al nivel de “dirección general”, hubiera podido adaptarse directamente
el de “jefaturas”).
Esos novedosos estamentos estructurales están destinados a obrar como órganos
“superdireccionales”, salvo en los casos en que sólo se produjo un cambio de nombre, pues
se mantuvieron sus áreas anteriores. Como los órganos direccionales naturales del sistema
responden a áreas específicas de la gestión (funcional, técnica y administrativa), las cuales
no desaparecen cualquiera sea su ubicación en los organigramas, resulta de ello que los
asuntos relativos a esas áreas que requieran decisión en el nivel Jefatura-Subjefatura,
tendrán que ser llevados allí a través de las Superintendencias. Con lo cual no se ha hecho
más que agregar un órgano intermedio, que ha perturbado y complicado el funcionalismo del
sistema, introduciendo en él, precisamente los males de que, según los reformistas,
adolecía, y que no habíamos advertido quienes pasamos décadas colaborando en la gestión
direccional o dirigiéndola.
Por el mismo principio de que los órganos direccionales naturales del sistema responden
a áreas específicas de la gestión, resultan siempre artificiosos los agrupamientos
superdireccionales, que, desde este punto de vista, vienen a ser “multidireccionales”. En las
novedades reformistas de esta índole los criterios unificadores no se fundamentan en bases
dogmáticas y técnicas sólidamente acreditadas por la ciencia y la experiencia. Se erigen en
principios lo que considera como tales la subjetividad de los reformadores. Por eso, se
recurre al expediente de subordinar a un órgano, considerado como polo de gestión, las
áreas direccionales que pierden su autonomía. La consecuencia es previsible. La gestión
110

propia del órgano centralizador absorbe, en la labor diaria siempre apremiante, la mayor
parte del tiempo. De tal modo, interrumpida la inmediación, sometidos a niveles
intermediarios, privados de la gestión directa de su policía funcional y evolutiva, los órganos
subordinados entran en ese cono de sombra que es consecuencia de los eclipses. Estas
consideraciones no son teóricas; están avaladas por la experiencia de las estructuras
orgánicas ya practicadas a lo largo de la historia institucional.
Desde 1909, por ejemplo, un órgano con el título de “División Central”, al que le
correspondía esencialmente el área de los servicios de seguridad uniformados, concentró la
gestión de otras áreas, en esa época incipiente, caracterizada al nivel de sección. Todavía
en 1923 ese antiguo órgano conservaba en su órbita secciones tales como Personal,
Telégrafos y Teléfonos, Sanidad y Escuela de Policía. En 1933, Sanidad pasó a depender
de Jefatura y Personal, de Secretaría General. Dicho órgano, ya titulado “División
Seguridad”, mantuvo a Institutos y Comunicaciones e incorporó a Bomberos, que había sido
privado de su nivel divisional. En 1942 regía aún el mismo esquema, aunque vimos a
bomberos otra vez con su autonomía divisional. (En ningún caso se alteró el nivel y la
autonomía de la vieja Judicial).
La antigua División Central, con su sucesora División Seguridad, podría representar por
su concentración de áreas, la imagen de un órgano superdireccional. Pero debe tenerse en
cuenta en abono de aquella solución que las áreas subordinadas todavía no habían
evolucionado. Cuando lo hicieron, a la par del progreso de la Institución, se puso de
manifiesto, cada vez más la discordancia entre su nivel real en la vida institucional y el que
mantenían en el esquema orgánico, y se presentaron todos los inconvenientes de gestión
que hemos venido señalando. Es así como Sanidad obtuvo su inmediación con Jefatura, y
Personal también aunque a través del secretario general. Y era frecuente la inmediación de
hecho del jefe y del subjefe de Policía con los jefes de Institutos y de Comunicaciones. Por
eso, como resultado de la evolución orgánica, se produjo el reconocimiento progresivo del
nivel divisional (luego direccional) de los órganos representativos de las distintas áreas de
gestión. Y en 1945 hallamos consolidado el siguiente esquema: Jefatura: Coordinación
Federal, Secretaría General, Asesoría Letrada: Subjefatura: Dirección de Seguridad,
Dirección de Investigaciones, Dirección Judicial, Dirección del Interior, Dirección de
Administración y las Divisiones (Autónomas) Bomberos, comunicaciones, Personal,
Institutos y Sanidad. Con el posterior reconocimiento del nivel direccional de las divisiones
autónomas, quedó completada la estructuración de la institución, después de medio siglo de
evolución. La reforma de 1958 alteró la estructura con la desaparición de la dirección del
Interior y otras minimizaciones ya comentadas, pero no llegó, pese a sus inspiraciones
regresivas, a imponer mutaciones en el sistema.
La reforma de 1970, por consiguiente, lejos de aparecer inserta en la corriente del
proceso evolutivo de la orgánica institucional, implica un retorno a fases anteriores de
inferior nivel, y es, por ende, anacrónica.
2- La reforma afectó también el “principio del nivel direccional”. Sabemos que en virtud
del mismo los órganos superiores de la estructura, caracterizados como “órganos
direccionales”, se encuentran en un mismo nivel de jerarquía institucional. Ya hemos
hablado de la relevancia de este principio. Los órganos direccionales responden a áreas
específicas de la gestión (funcional, técnica, administrativa). Para que esa gestión pueda
cumplirse con plenitud y eficacia, los órganos no solo requieren la inmediación, sin niveles
intermediarios, con los órganos de la conducción superior (Jefatura, Subjefatura), sino
también en el mismo plano de jerarquía institucional, y a cargo de funcionarios del mismo
grado. Ya hemos visto como, a lo largo de una trayectoria de medio siglo, esos órganos
111

direccionales fueron llegando a esa posición en virtud de una evolución orgánica progresiva,
y los que hemos vivido la experiencia de esa estructuración podemos certificar en que forma
la observancia de estos sabios principios aseguraba el armónico, dinámico y fecundo
desenvolvimiento de la vida institucional. Con algunas lamentables excepciones, como la ya
comentada de la ex Dirección del Interior, el nivel direccional se mantuvo hasta 1970, en
que quedó quebrado seriamente. Perdieron su nivel: Judicial, Bomberos, Comunicaciones,
Secretaria General, Institutos, Obra Social y Sanidad y Asesoría Letrada. Bomberos y
Comunicaciones lo recuperaron ya, en 1972.
Dentro del anómalo panorama orgánico que estamos comentando, es sensible,
principalmente, la situación en que ha quedado la vieja Dirección Judicial. Como hemos
dicho en nuestro trabajo especializado, un elemento orgánico muy significativo de nuestro
sistema de policía judicial lo representa la “Dirección Judicial”, que cumple los servicios
direccionales de sistematización y contralor del ejercicio de aquella materia en sus aspectos
de comprobación legal o sumarial por parte de todas las ramas de la Institución. Sus
gérmenes orgánicos provinieron de las áreas funcionales: por una parte, la de policía
judicial, por la otra, la competencia policial en materia de contravenciones. La policía judicial,
en su aspecto sumarial, no había salido, hasta 1886, de la órbita de los servicios de
seguridad uniformada, pero la creación de la Comisaria de Pesquisas, luego Comisaría de
Investigaciones, señaló la aparición de una nueva rama que en su carácter de policía judicial
sería instructora de los sumarios emergentes de sus propias investigaciones. Era necesario
sistematizar el contralor sumarial de ambas ramas, para asegurar la unidad de los
procedimientos y la observación de las normas legales; realizar igual cometido en materia
contravencional, ofreciendo a la Jefatura una colaboración especializada en su función de
tribunal de faltas, y unificar la dirección superior de los establecimientos de detenidos y las
restantes oficinas vinculada a la materia. La solución de esos problemas de técnica orgánica
fue clara y directa: la creación de la División Judicial, luego Dirección Judicial. (Ver: E.
Fentanes, “La Policía judicial. Teorías y Realidad”, N 35, pág. 114).
El nivel inferior en que ha sido colocado este órgano, como Dirección General de Asuntos
Judiciales, significa un serio impedimento para el pleno ejercicio de su función de contralor y
garantía legal en aspectos tan importantes como los sumariales y contravencionales,
detenciones, clausuras, etc., de todas las ramas de la Institución, tanto metropolitanas como
del interior. Además, ese órgano tan prestigiado a lo largo de décadas de gestión, obraba
como una secretaría de relaciones con la Justicia, tanto local como federal, y con los
órganos análogos de las policías provinciales. Sin contar con la representatividad que se le
reconocía por parte de las autoridades del Gobierno, que frecuentemente solicitaban su
intervención y asesoramiento en delicados asuntos públicos. Toda esa gestión requiere,
notoriamente, un órgano jerarquizado del más alto nivel.
3- Además de la ruptura de los principios orgánicos que hemos comentado, la reforma de
1970 ha afectado nuestro sistema en un principio dogmático fundamental: el de la unidad
funcional. El informe ministerial lo dice paladinamente: “Se ha puesto un énfasis especial en
la diferenciación de las funciones de policía de seguridad y policía judicial”. La consecuencia
orgánica de este inesperado brote del dualismo funcional es la de transformar nuestras
viejas comisarías seccionales en organismos de investigaciones criminales. La
estructuración ha decretado, pues, la “desaparición” de la comisaría seccional, que el
proyecto de 1967, Art. 50, propuso incluir entre los “organismos fundamentales” de nuestro
sistema orgánico.
La superioridad, con todo acierto, luego de dos años de experimentación de las
innovaciones orgánicas de 1970, resolvió, el 27 de diciembre de 1972, reformar los
112

organigramas establecidos por aquélla. El organismo coordinador de las comisarías

seccionales, denominado Dirección General de Comisarias, y todo el plantel de las unidades
seccionales, fue reintegrado a su órgano natural, la Superintendencia de Seguridad. Pero
como esta decisión es provisional, y requerirá ser convalidada, resulta muy conveniente
aportar fundamentos dogmáticos y técnicos que apoyan el mantenimiento de nuestro
régimen de comisaría seccional, característico y básico de nuestro sistema.
Los comisarios de policía, en número de tres, aparecieron en el Reglamento Provisional
de Policía del 22 de diciembre de 1812, aunque con el carácter de oficiales superiores. La
ley del 24 de diciembre de 1821 elevó a seis el número de comisarios para la capital. El 8 de
enero de 1825 se dicta el Reglamento de los Comisarios de Sección (Romay, “Historia”, II,
223). A sus órdenes, por el artículo 14, se colocaron los “celadores” de policía, creados por
la ley del 20 de diciembre de 1823 y que el Reglamento de Celadores del 10 de enero de
1824 había colocado bajo la dependencia inmediata del jefe del Departamento (Romay, II,
172). Al iniciarse la presidencia de Rivadavia se impulsa la instalación de las cuatro primeras
comisarías seccionales, y el 9 de junio de 1826 se inaugura la Comisaría 1,
simultáneamente la 3, y días después las restantes (Romay, II, 229). Sería largo seguir la
historia de nuestras comisarías seccionales y reseñar de qué manera representaron
institucional, jurídica, técnica y socialmente, la personalidad de la Institución en cada barrio,
del que fueron en varios casos el núcleo inicial de la urbanización y el progreso. A tal punto
era representativo de alta categoría administrativa y social el cargo de comisario que, en
tiempos en que la carrera policial no estaba determinada, lo desempeñaron figuras
destacadas de nuestro ambiente. Uno de los comisarios D. Hipólito Irigoyen, llegó a
presidente de la Nación, y otro, el Dr. Eufemio Uballe, a rector de la universidad.
Es difícil ubicar el régimen de la reforma dentro de los delineamientos de algunos de los
sistemas policiales más representativos. Porque en el francés de Paris, si bien existen los
“comisariatos de barrio” (“commissariats de quartier”), a cargo de la policía judicial, hay
también “comisariatos de circunscripción” (“commissariats d´arrondissemet”), que corren con
los servicios de seguridad uniformada. (Es importan señalar que este régimen parisino sufrió
una significativa modificación al extenderse al Gran París 8la “banlieu”) la jurisdicción de la
Prefectura. Las circunscripciones de esa jurisdicción están a cargo cada una, de un solo
Comisario, que asume la gestión de toda la función policial, la de seguridad uniformada y la
judicial, además de la policía municipal. Es decir, que en una etapa posterior del sistema
parisino, se configuró una comisaría seccional muy semejante al típico modelo del sistema
argentino). Tampoco el nuevo régimen se asemeja al de Londres, donde si bien hay
brigadas descentralizadas del Departamento de Investigaciones Criminales (C.I.D.), están
subordinadas a las Divisiones y Distritos, que son organismos de policía de seguridad
uniformada (algo semejante a las brigadas de investigaciones asignadas a las
Subprefecturas de Zona en la reforma de 1931). Por eso decimos que se ha ideado un
régimen sin precedentes, por lo cual ha desaparecido la comisaria seccional, pues una
brigada de investigaciones, aunque siga denominándose “comisaría”, no puede sustituir a
ese auténtico y fundamental organismo de nuestro sistema.
Muchas son las razones técnicas que abonan la excelencia de nuestro sistema de
comisaría seccional, pero no podemos extendernos aquí en esos desarrollos. Solo diremos
que la personalidad institucional de nuestra comisaria era única, y no tenía parangón con los
organismos de las viejas policías de Europa, y menos con las de Norteamérica.
Con la separación orgánica de la función en sus materias de seguridad y de policía
judicial, parecería innecesario señalar que la reforma ha derrumbado los cimientos de las
tesis tradicional de nuestra Institución, sobre la unidad institucional, técnica y orgánica de
113

ambas funciones. Las tesis judicialistas pretendieron que era muy fácil crear la “Policía
Judicial” de la Justicia, mediante la transferencia a ella de los servicios de investigaciones
destinados a la represión del delito. La unidad funcional entre ambas materias era, sin
embargo, un obstáculo insuperable para los teorizantes, hábilmente utilizado por nuestros
defensores, a la cabeza de los cuales estaba el eminente jefe, coronel García. Pero, en la
situación actual, se ha entregado al judicialismo (que ha renacido una vez más), armado por
las propias manos policiales, el aparato de policía judicial que ambicionaban.
Correlativamente, la reforma ha implicado la desaparición de nuestro sistema de servicio
de calle, dependiente de la respectiva comisaria, y cuya unidad de base era la parada. Se lo
ha sustituido por el servicio de patrullaje motorizado, agrupado en cuerpos, con áreas
independientes de las comisarías. Es cierto que la técnica policial contemporánea ha
recurrido a la organización de esos servicios de patrulla motorizada de seguridad para
vigilancia especial y represión de la delincuencia. Pero como complemento del servicio
básico seccional, de paradas fijas o móviles. La sustitución de este servicio por la
motorización fue iniciada en grandes ciudades de los Estados Unidos de Norteamérica. Con
el tiempo se fue comprobando que los resultados, en cuanto a la represión, no compensaron
la pérdida de funciones y relaciones que, en una esfera aparentemente modesta,
representaba la acción del agente de calle en el barrio. Desapareció, prácticamente, la
presencia de la Policía en la comunidad, se perdió el elemento de información, se deterioró
la prevención, cundió en el vecindario un sentimiento de inseguridad y desamparo. Si los
autores de la reforma orgánica se hubieran informado de los precedentes extranjeros del
régimen que pensaban establecer, tenían a su mano, para ese entonces, el informe
producido en los Estados Unidos por la Comisión Nacional Asesora sobre Desordenes
Civiles, conocida como la “Comisión Kerner”. La designó el presidente Johnson para indagar
las causas de los graves tumultos ocurridos en varias grandes ciudades de ese país en
1967. El informe de la comisión dedica un capítulo al tema “La policía y la comunidad”. De
sus extensivas investigaciones resulta una certera crítica a la “motorización de la policía”: “El
patrullero llega a ver la ciudad a través del parabrisas del coche, y oye de ella por medio de
la radio policial….La pérdida de contacto entre el agente de policía y la comunidad a la cual
sirve, perjudica la ejecución de la ley (“law enforcement”). Si un agente nunca es juntado con
la comunidad, no sabe obrar ni puede conocer la forma de expresarse ni las costumbres del
pueblo en su área de vigilancia, y no puede desempeñar un servicio policial efectivo. Está
disminuida su habilidad para detectar con seguridad los comportamientos sospechosos. Se
priva el mismo de importantes fuentes de información”, aportada por esa clase de personas
que en la comunidad están dispuestas a apoyar la ejecución de la ley, sacrificando así, su
contribución para el mantenimiento del orden. Entre otras recomendaciones, la Comisión
Kerner señala la necesidad de establecer nuevas prácticas de vigilancia para acrecentar el
conocimiento del barrio por parte del agente y aunque se refiere preferentemente a los
barrios bajos y de mayor criminalidad, sus conceptos son generales: “Ello requerirá colocar
al agente fuera de los coches y dentro de la vecindad, y cuidar de que permanezca en la
misma parada (beat) bastante tiempo como para que conozca la gente y se entre de las
condiciones”. (“report of the National Advisory Commision en Civil Disorders”, edic. The New
York Times, 1968, pág. 204 y sigts).
En síntesis: hemos retrocedido a los tiempos de la “Partida Celadora”, cambiando los
caballos por automóviles, y adoptado un régimen de “gendarmería móvil”, que en un
ambiente metropolitano, con esos caracteres de exclusividad, es anómalo. No
desconocemos las urgencias represivas que puedan haber condicionado esas reformas, ni
las presiones que se hayan ejercido, dada la época en que se produjeron los cambios. Pero
114

pensamos que debía haberse recurrido a los medios indicados por la técnica de los servicios
policiales, sin producir una mutación radical en su sistema avalado por experiencia secular y
confirmada por los principios. Porque, como ya hemos dicho repetidamente, estos no son
problemas exclusivamente técnicos. La técnica está supeditada al finalismo institucional. Los
medios deben ponerse al servicio de los fines. Los fines de la Policía responden a la idea de
policía, subyacente en el inconsciente colectivo desde tiempos inmemorables. La idea de
policía es esencialmente de tutela y garantía. La falta de una presencia real, efectiva,
permanente de la Policía en la calle, produce un sentimiento de inseguridad, de indefensión,
que llega a la angustia en ciertos lugares y condiciones. Sentimientos que son muy
respetables, aunque con frecuencia descuidados.

5. El sistema direccional. La gestión funcional. La política institucional. La dirección

técnica, profesional y administrativa. La estructuración orgánica

El sistema de las esferas de competencia y de las relaciones directivas entre los órganos
superiores de la Institución, es una de las materias más delicadas y transcendentes en el
campo de las investigaciones de dogmática orgánica y de la ley y los reglamentos si no se
basan en el sistema direccional. De poco vale una estructuración si en la instancia de
aplicación carece de organicidad, de principios y de funcionalismo. Para imprimirle esos
caracteres no basta con conocer la existencia de los órganos superiores y fijarles su
competencia, si luego la gestión, las relaciones directivas y a la coordinación de los órganos,
no responden a un sistema y quedan libradas a criterios personales o circunstanciales. El
ordenamiento legal es importante, por lo menos el ordenamiento direccional. A tal punto es
esto evidente que la carencia de una ley básica no fue obstáculo para el progreso
institucional en sus grandes épocas, que siempre han coincidido con un sabio y prudente
manejo de las relaciones y competencia de los órganos superiores. Lo cual no puede
decirse de toras épocas en que ya existía la ley básica.
Para asegurar el desenvolvimiento de la vida institucional sin pausas ni retrocesos, es
menester adoptar un ordenamiento de la dirección superior. El propósito no es fácil, porque
hay que conciliar la necesidad de establecer lo que se considera fundamental, con el
reconocimiento de la esfera de autonomía, iniciativa, impulso y decisión, que es propia del
ejercicio de toda dirección.
No existe una “praxiología policial”, esto es, una teoría de la “praxis”, la acción, en el
desempeño directivo, la cual, de todos modos, sería solo una disciplina preceptiva, apta
para sugerir criterios. El funcionario debe tener autonomía y ese ámbito personal no puede
ser taxativamente regulado porque desaparecería el funcionario como tal. Aparte de que
ninguna ciencia ni forma puede sustituir el intelecto, la imaginación creadora, la volición, ni
ninguna de las otras facultadles o caracteres que conforman la personalidad. Pero no se
trata de ninguna autonomía discrecional. Por la naturaleza del sistema policial es, en primer
término, una “autonomía normada”, en cuanto solo puede desenvolverse en el ámbito
delimitado por el derecho. Luego, ya en la esfera de las competencias internas, es una
“autonomía reglada”, cuya mayor o menor extensión depende del nivel del funcionario y de
la naturaleza de su competencia. Pues si bien la norma es que a más alto nivel corresponde
mayor autonomía y menor reglamentación, también no es menos cierto que el funcionario
está al servicio de la función, y en esta esfera orgánica interna se le confía la dirección de un
órgano de la Institución, es decir, de una parte de la estructura, diferenciada por diversos
motivos, pero que no es una parte aislada del conjunto. De tal manera, la gestión
115

direccional, en todos sus niveles, aún dentro de la más amplia autonomía posible, no puede
concebirse sino guiada por un espíritu de labor mancomunada y por principios que aseguren
el desenvolvimiento armónico y coordinado de los órganos.
La falta de continuidad que se ha podido advertir en las últimas décadas quizás induzca a
pensar que no existe un “sistema direccional” en la Institución. Sería una cosa muy notable,
sin embargo, que nuestra Institución, creadora de un sistema policial que tantas excelencias
acreditan en todos sus aspectos, no hubiera sido capaz de completarlo con un sistema
direccional. La verdad es otra. Cuando este sistema ya estaba con soldado en la práctica,
comenzaron, a partir de 1930, las alteraciones que lo desvirtuaron. La experiencia terminó
por demostrar que una institución policial de tan vasta y compleja acción y de tanto
magisterio técnico como la nuestra, no puede ser regida satisfactoriamente sino de acuerdo
con el régimen que le es propio y natural, consolidado a lo largo de su evolución.
El sistema direccional que exponemos no es una teorización pura, sino la sistematización
de las prácticas directivas tal como culminaron luego de un secular y paulatino desarrollo. La
base del sistema ha sido la caracterización de los ámbitos directivos dentro de la esfera
direccional superior, caracterización lograda por nuestros mayores, quizás empíricamente,
pero con gran sentido institucional y con el apoyo de ilustrados jefes.
El sistema direccional superior se fue formando progresivamente para la consecución de
los siguientes fines: 1) la gestión funcional; 2) La política institucional; 3) la dirección técnica,
profesional y administrativa; 4) la coordinación de los órganos direccionales.
Cada órgano tiene un área específica (funcional, técnica, administrativa), concretada en
las sucesivas etapas de la evolución institucional, según hemos comentado anteriormente.
En su área, cada órgano cumple los mencionados fines del sistema direccional, con mayor o
menor extensión según su naturaleza y nivel. Del juego armónico entre la unidad de los fines
y, al propio tiempo, la autonomía, personalidad y especificidad de cada órgano, surgió ese
régimen de relaciones que caracterizó nuestro sistema direccional en sus épocas más
representativas. Es cierto que no siempre las gestiones respondieron a ese esquema, ni que
todos los titulares de los órganos superiores se adaptaron al mismo, aún en las épocas de
buen gobierno. Pero sin insistir en ver una uniformidad absoluta, que hubiera sido
sorprendente dada la fuerte personalidad característica en los altos funcionarios policiales,
hay una resultante general en la obra común de todas esas individualidades, sobre la cual
se puede delinear el sistema direccional y extraer de él los principios necesarios para la
dogmática orgánica.

La gestión funcional

La gestión funcional es una acción que corresponde a cada órgano de acuerdo con su
nivel y área de competencia. Ya sabemos que, en líneas generales, es una gestión normada
(por ley o reglamento).
En el nivel de jefatura la gestión funcional se refiere principalmente al ejercicio de la
instancia resolutiva superior en aquellos asuntos que la requieren, y a la iniciativa e impulso
en aquellos otros que caracterizan la “dirección superior” de la Institución. Por su amplitud,
que abarca varias áreas, se trata de una esfera funcional bastante compleja.
En el nivel de la Subjefatura la gestión funcional está dado por su participación en la
dirección superior de la Institución y el ejercicio de las instancias resolutivas que le han sido
discernidas. Es un órgano fundamental del sistema de nuestra Institución, porque dentro de
la dirección superior le corresponde especialmente la esfera de la dirección técnica
116

profesional y administrativa, y una parte importante en la esfera en la coordinación

direccional. Ya comprobaremos estas afirmaciones al exponer los orígenes y la evolución de
este órgano, cuando tratemos, más adelante, la esfera de la dirección técnica.
En el nivel direccional, cada órgano tiene a su cargo la gestión funcional de su área. Sin
perjuicio de que la gestión haya sido siempre normada y reglada en lo esencial con fines de
regularidad, continuidad y garantías, es en ese nivel donde el sistema procuro, en sus
buenas épocas, la mayor autonomía direccional consagrado el principio que ya conocemos.
Los antiguos directores eran verdaderos “jefes de policía” de su área. Hubo personalismos
excesivos, sin duda, que corregía la acción moderada del comisario de órdenes, pero el
régimen contribuía a fortalecer la autoridad y la jerarquía direccional, a imprimir en cada
área un dinamismo sustancial, a formar personalidades directivas y a descongestionar las
instancias superiores de un cumulo de decisiones. El exceso del reglamentarismo y el hábito
impuesto por algunos jefes, de reservarse la adopción de toda clase de órdenes y directiva,
deterioraron el sistema en varias de sus épocas, no por culpa del mismo sino por su mal
manejo. Por eso, no se obviarán las fallas destruyendo el sistema direccional con reformas
orgánicas indocumentadas, sino restableciéndolo en sus principios, afirmados por larga
tradición. Para corregir los posibles excesos de la amplia autonomía de las esferas y áreas
de competencia, y con la intervención de tres órganos fundamentales para a armónica
acción institucional: la Subjefatura, el Estado Mayor y el Consejo de Directores.

La política institucional

La política Institucional es, en primer lugar, externa. Implica las relaciones de la

Institución con el superior Gobierno, los demás poderes del Estado, las altas autoridades
públicas, las jefaturas policiales nacionales y provinciales. Es un complejo de delicadas
gestiones y actividades, que en cada época obligan a acentuar determinados matices según
las circunstancias. Comprende, asimismo, la política legislativa a seguir, cuando la
Institución requiere leyes y reglamentos para su desenvolvimiento funcional y orgánico, la
política presupuestaria, de obvia importancia para el desarrollo de los servicios, las
relaciones públicas de alto nivel y muchos otros aspectos cuya mención sería imposible
agotar. Toda esta política institucional es asumida por la Jefatura, por propia decisión o
apoyando la aconsejada, y constituye parte prominente de la dirección superior.
Indudablemente que, dentro de la vasta esfera de gestión de la Jefatura, la de la política
institucional es la que pone a prueba con mayores relieves las cualidades de conducción.
Toda gran policía tiene su política institucional. Imposición categórica de ella es defender el
sistema policial, la Jurisdicción, la función, la orgánica, que son elementos básicos de la
estructura, contra toda exclusión, cercenamiento o deterioro insólito y arbitrario. Otra
imposición es la de alertar a los poderes y a los sectores de la opinión pública, sobre las
limitaciones, carencias, entorpecimientos, que se produzcan en el ámbito propio de la
función policial, y que afectan el normal desenvolvimiento de su sistema o le impiden hacer
frente a sus responsabilidades. Esa política es tradición de nuestra Institución, celosamente
seguida en todas sus épocas de buen gobierno, a lo largo de su historia sesquicentenaria.
No está inspirada en mero espíritu de cuerpo, que de por sí sería respetable, sino en una
concepción muy elevada de lo que la Institución representa para la sociedad y el Estado, de
la eminencia de sus fines y la altura de sus responsabilidades, de la jerarquía de su
autoridad pública, que es la autoridad de la ley y del Estado.
117

Por tratarse de la política de una “institución”, no puede ser una política personal,
subjetiva, inexperimentada, circunstancial. Este es un principio fundamental.
Hay distintas áreas de relaciones externas que ordinariamente están a cargo de las
respectivas direcciones y sus organismos, como las que se vinculan con la justicia, la
prensa, las autoridades nacionales, provinciales, municipales, etc. Se trata de relaciones
propias de la gestión de esos órganos superiores, que ordinariamente no trascienden de ese
nivel. Cuando puedan afectar la política institucional, es norma que deben ser llevados al
nivel de la Jefatura o Subjefatura.
La política institucional es también interna. Sus principales aspectos radican en:
propender a la armonía en las interrelaciones de los órganos, velar por el exacto
cumplimiento de las funciones, auspiciar las iniciativas de progreso, apoyar y defender los
procedimientos justos, estimular al personal merecedor de ello, promover el bienestar de los
integrantes de cada organismo. Esta política es propia de todos y cada uno de los órganos
en la esfera superior.
El ejercicio cabal, inspirado, prudente aunque enérgico en caso necesario, de la política
institucional, ha caracterizado con mayor relieve la dirección superior de la Jefatura en sus
figuras más representativas. Muchas de las actitudes relacionadas con la misma se han
incorporado a las tradiciones de la institución. Sin perjuicio de la autonomía que en esta
materia les es propia, el jefe de Policía ha observado ordinariamente la práctica de
asesorarse por el subjefe, y en casos importantes convocar a consejo a los mayores
responsables de cada área (superintendentes o directores), según corresponda.

La dirección técnica, profesional y administrativa

Esta área comprende una serie de actividades que, en mayor o menor grado, son
ejercitadas por cada órgano direccional. Pero cuando se trata de la dirección técnica,
profesional y administrativa del conjunto de la Institución, constituye ya una esfera de fines
que exige la existencia de un órgano superior. Su función, en términos generales, consiste
en promover, orientar y decidir el estudio y la acción que correspondan en las materias legal,
funcional, reglamentaria, estatutaria, administrativa, de planificación y de cumplimiento de
los servicios. Por consiguiente, en la instancia natural para los asuntos de carácter general,
proyecto y planes que deban proponerse a la decisión y resolución de la Jefatura. Es el área
jurídica, técnica y profesional en la esfera de la alta dirección de la Institución. También
corresponde a ese órgano superior el área de la coordinación de los órganos direccionales,
con el fundamento y alance que examinaremos en el punto siguiente. Y por gravitación de
su posición, calidades y funciones, es el señalado para acompañar al jefe de Policía en su
gestión, asesorándolo en la dirección superior y en la política institucional. El sistema
impone que ese órgano tenga el más alto nivel, inmediato a la Jefatura y que el titular, el
subjefe, sea un funcionario de carrera, del grado máximo, porque de otra manera no se
satisfarían los fundamentos técnicos que lo justifican. Y por otras razones, lo regular es que
se trate de un funcionario en actividad, del escalafón de Seguridad.
No es posible estructurar técnicamente un sistema direccional en el cual estén
concentradas en la Jefatura, en el nivel de la dirección superior, las tres esferas de fines que
hasta ahora hemos considerado y la que es seguida hemos de ver. Por más capaz, activo e
ilustrado que fuere un jefe que viene a regir la Institución desde otros ámbitos públicos o
privados, le sería imposible adquirir, en el trascurso del tiempo de su gestión y en medio de
las urgencias de su alto cargo, los conocimientos necesarios para dominar la vasta materia
118

policial y asumir, con pleno magisterio, la dirección técnico-profesional. Y aunque el jefe

fuera un funcionario formado en la Institución, tampoco sería necesario ni conveniente esa
concentración. Por las mismas razones, no era en los términos de un sistema técnicamente
concebido que un subjefe que no sea un policía pueda asumir esa dirección técnico-
profesional.
La concreción de esta área técnico-profesional en la esfera direccional superior, y la
asignación a ella de un subjefe funcionario policial, es el resultado de la evolución orgánica
producida a través de más de un siglo y medio de vida institucional. En ese prolongado
lapso se pudo experimentar los beneficios del sistema, cuando se aplicó, y los resultados
negativos, cuando se alteró. Es indispensable exponer las etapas históricas de esa
evolución, aunque solo sea a grandes rasgos, para documentar, una vez más, que el
sistema, cuando se aplicó, y los resultados negativos, cuando se alteró. Es indispensable
exponer las etapas históricas de esa evolución, aunque solo sea a grandes rasgos, para
documentar, una vez más, que el sistema direccional que presentamos no es una
sistematización teórica, ni que se proponer por meras razones de tradición. Se fue formando
empíricamente, es cierto y recién ahora, cuando disponemos de una dogmática orgánica
más adelantada, podemos captar los fundamentos institucionales subyacentes que
inspiraron las viejas generaciones de policías.
El Reglamento de 1812 había caracterizado a la Intendencia General de Policía como la
“dirección y arreglo de todos los ramos”, que en esa época comprendía la policía de
seguridad, la judicial y la “sita” policía municipal. Concentraba en esa magistratura todas las
áreas directivas, “toda la jurisdicción civil, económica, directiva y gubernativa”, según
expresó la descripción del general Díaz Vélez, del 28 de enero de 1819. Como lógicamente
el titular de ese vasto complejo de funciones necesitaría colaboradores, el Reglamento creó
tres comisarios, e igual número de oficiales de secretaría. Los comisarios eran los oficiales
superiores, “tenientes” y delegados del intendente de Policía, con sus mismas atribuciones,
y lo reemplazaban en caso de ausencia o enfermedad del titular (como sucedió durante las
ausencias y enfermedad del intendente de Policía D. Hipólito Vieytes, que fue reemplazado
por el comisario D. Miguel Antonio Sáenz; y en 1826, con motivo de la renuncia del jefe, D.
José María Somalo). Comenzó a practicarse desde entonces un principio de sistema
orgánico. Uno de los comisarios quedó encargado de la inspección de los servicios que
cumplían los alcaldes de barrio y de campaña, o sea, la policía general (de seguridad y
municipal), aunque la Partida Celadora fue colocada bajo la dependencia directa del
intendente de Policía. Otro de los comisarios debía entender en algunas materias de policía
edilicia, y el tercero oficiaba de tesorero y contador. A poco fue creciendo la significación de
los oficiales de secretaría. En 1887, cuando la Intendencia de Policía se atribuyó al
gobernador intendente, uno de aquellos ya figuró como oficial 1, y tenía a su cargo el
despacho general, y el otro, como oficial 2, la “mesa de policía”. Ambos, dentro de las
prácticas de la época, podrían considerarse funcionarios de carrera. El primero, D. Ramón
Policarpo Arias, ingresó en 1813 y fue designado oficial 1 en 1821, continuando en su cargo
hasta 1828, en que se jubiló. Lo sucedió el oficial 2, D. Bernardo Victorica, el mismo que fue
jefe de Policía de 1835 a 18454. Desde 1926 las funciones del segundo jefe de Policía
fueron desempeñadas por dicho oficial 1, denominado también “oficial 1 del Departamento”
y “oficial mayor” (salvo un lapso entre fines de 1852 y comienzos de 1853, en que se creó un
cargo de 2 jefes del Departamento).
El oficial 2 pasó a denominarse oficial de Jefatura y luego oficial 1 jefe de la Oficina
Principal. La significación que esos funcionarios fueron adquiriendo pudo obedecer a varias
causas. En primer lugar, el sistema de policía general metropolitana, seguido hasta 1855 y
119

similar al de Paris, implicaba el ejercicio de un complejo de materias que, pese al ambiente

social y urbano poco desarrollado, no dejaba de exigir conocimientos especializados.
Agréguese a ello el extenso poder reglamentario, el contralor sumarial (puesto que los
detenidos, conjuntamente con las actuaciones, eran remitidos al Departamento), el
funcionamiento del tribunal de policía para juzgar las infracciones a los bandos, la atención
de las cárceles y de su movimiento de procesados y condenados, los problemas de la
policía rural en la dilatada campaña. Los oficiales de Jefatura eran los funcionarios
permanentes del Departamento, ya que los comisarios, salvo el contador, tendrían que
desplazarse para cumplir con sus deberes. La práctica de profesionalizar a dichos
funcionarios implicó la observancia de un principio orgánico muy importante, como es el
asegurar la continuidad de la función.
La ley del 24 de diciembre de 1821, que creó la Jefatura de Policía, llevó a seis el número
de comisarios para la capital. Cuatro de ellos se distribuyeron para el cumplimiento de los
servicios seccionales, pero atendían el despacho desde las oficinas del Departamento. El 18
de octubre de 1824, un decreto dispuso que el despacho de los comisarios se trasladara al
centro de cada una de las secciones en que se dividía la ciudad, y sobre esa base se
estableció el Reglamento de los Comisarios de Sección, del 8 de enero de 1825, que
comenzó a aplicarse al año siguiente. Los comisarios que llamaríamos de seguridad,
abandonaron por consiguiente el Departamento, aunque el Reglamento disponía que todos
los días, después de cerrar sus oficinas seccionales, debían presentarse al jefe para
comunicar las novedades y recibir órdenes. La función de seguridad quedó, en
consecuencia, sin unidad directiva, a no ser la que pudiera aportar el jefe. Muy pronto, en
1827, durante la jefatura del coronel D. Hipólito Casiano Videla, apareció un cargo que con
el tiempo adquiriría gran relevancia. Se trataba del “comisario de órdenes”. Al principio fue
una comisión de servicio, desempeñada por los comisarios por turno semanal, para hacer
guardia en el Departamento y trasmitir las órdenes de la Jefatura. En 1831 quedó como
cargo permanente, y su primer titular, D. Pedro Retolaza, lo desempeño desde esa fecha
hasta 1852.
En 1868, en la jefatura de D. Enrique O´Gorman, se dictó el Reglamento General, donde
encontramos fijados los elementos de la evolución orgánica hasta esa época. El oficial 1 era
un funcionario que la práctica consideraba de carrera, y ocupaba la más alta situación
jerárquica. Tenía el deber de asistir al jefe en la atención y despacho de los asuntos de su
competencia, proyectar decretos e informes, resolver en casos de consultas, acordar con el
jefe resoluciones y órdenes, y demás responsabilidades de la administración.
El comisario de órdenes, también en la práctica hombre de carrera apareció en el
Reglamento de 1868 con un capítulo especial, acordándole funciones que lo erigían en el
oficial superior de los servicios de policía de seguridad y el gestor técnico de la misma, como
bien lo expresa el artículo 48: “Es de obligación del Comisario de Órdenes proponer al jefe
de Policía todas aquellas medidas que se relacionen con el mejor servicio de la policía de
seguridad, renovar la publicación de las disposiciones cuyo cumplimiento vaya relajándose;
introducir las modificaciones necesarias en las que juzgue que lo merecen, y formular las
que crea que deben hacerse observar por el público”. En esa época la policía había sido
relevada de la policía municipal, con lo cual su ámbito funcional quedó concretado a la
policía de seguridad y judicial y al ejercicio de la fuerza pública. Como los únicos servicios
para esta función eran los de las comisarías seccionales y de la Guardia del Departamento,
y en todos ellos intervenía la comisaría de Órdenes para su coordinación y dirección
superior, se hizo cada vez más evidente la importancia de este órgano, que terminó por
suplantar en la gestión técnico profesional a los oficiales de jefatura. Principalmente su
120

intervención en la redacción de las Disposiciones de Policía, que desde entonces y hasta

hace poco representaban todo el poder reglamentario interno, reafirmó la personalidad
institucional de los antiguos comisarios de órdenes. De hecho, y mientras subsistió el cargo,
casi todas esas normas, muchas de ellas verdaderos textos de doctrina, fueron gestadas,
revisadas, y aun personalmente escritas, por esos funcionarios.
En 1880, en la Jefatura de D. Marcos Paz, se instituyó, fuera de escala el cargo de
“Secretario del Departamento”, que desde 1885, con el título de “Secretario General de
Policía”, ocupó el primer rango y fue el sustituto del jefe. El cargo era desempeñado por
verdaderas personalidades de la época, incluso un eminente policía. Pero, evidentemente,
pese al brillo con que algunos de ellos actuaron, la gestión funcional y técnica correspondía,
por imperio de sus atribuciones directivas, capacidad profesional y experiencia, al comisario
de órdenes. El coronel Falcón, de criterio ponderado y dotes de organizador, lo reconoció
así, y en 1907 se suprimió el secretario general (volvió en 1930, pero sin su antiguo nivel),
quedando el comisario de Órdenes como segundo jefe. El esquema orgánico asumió,
entonces, esa simple y armónica fisonomía que ya comentamos: Jefatura, Comisaría de
Ordenes, Divisiones. Los comisarios de órdenes fueron, casi todos policías, figuras destacas
de nuestro cuadros. Desde 1831 a 1930: Pedro Retolaza, Santiago Méndez, Avelino Anzo,
E. Filemon Naon, Alejandro Toranzo, Juan M Oyuela –durante veinte años, de 1893 a 1913-
José F. Cesareo, Francisco Madero, Dr. Miguel L. Denovi, francisco La guarda, Dr. Emilio C.
Díaz, Cesar E. Etcheverry –dos veces- y Julio L. Alsogaray). La vorágine reformista de 1931
hizo desaparecer la comisaria de Órdenes. En la reorganización de 1932 no se pudo
recuperar como cargo de carrera, por razones circunstanciales, y fue sustituida por una
Subjefatura, como cargo político.
En las décadas posteriores -cuando el subjefe no era funcionario policial- algunos jefes,
conjuntamente con las áreas de gestión y de políticas institucional que les fueron propias,
decidieron asumir la dirección técnico-profesional, con lo cual el subjefe quedaba sin
ubicación ni función precisa en el sistema. Además para esa dirección, y aún en los
aspectos generales, solían preferir el asesoramiento de algún director en especial, alterando
de hecho el nivel direccional. Otras jefaturas, buscando mejores soluciones, delegaron en el
subjefe la dirección técnico-profesional. Estos altos funcionarios, en la emergencia,
practicaron distintos métodos: requerir el apoyo de algún director, formar un equipo asesor
propio, o asumir por si la gestión, coas que hicieron por lo general con buena voluntad y
sanas intenciones, pero con magros o contraproducentes resultados. Esas prácticas
inorgánicas explican tantas alternativas, entorpecimientos y retrocesos como experimento la
Institución en largos y repetidos lapsos, sin que algunos periodos de prudente y buen
gobierno pudieran compensar el balance favorable. En realidad no se practicó un sistema
direccional propiamente dicho, sino una concentración o disociación de la esfera directiva,
dispuesta según criterios personales, y una dirección técnico-profesional empírica, o
asesorada por vías extra institucionales.
En los últimos años se ha retornado a la Subjefatura profesional, consagrándose, de tal
modo, el sistema tradicional, el único que permite el funcionamiento normal, armónico y
progresista de la Institución. Esperamos que esa política sea irreversible.
El sistema direccional expuesto no implica que el jefe de Policía quede totalmente
desligado de esta esfera de dirección técnica, profesional y administrativa. Aparte de la
instancia resolutiva superior que en muchos casos queda sometida a su decisión, y de la
iniciativa e impulso que emergen de sus facultades propias, el jefe, en las cuestiones
técnicas, puede contribuir con criterios oportunos, fundados en su conocimiento del
ambiente cultural, social y político y en la experiencia de las relaciones de su cargo. Lo que
121

no deja de ser otra forma de elevado ejercicio de la política institucional. El sistema,

finalmente, proporciona a la jefatura el apoyo técnico que valoriza su gestión, respalda su
responsabilidad y asegura el éxito de sus iniciativas de progreso.

La coordinación de los órganos direccionales

La coordinación de los órganos direccionales tiene un aspecto de política institucional y

otro aspecto técnico. En el plano de la política institucional interna, la coordinación
interdireccional debe ser mantenida y fomentada, en primer término, por los propios órganos
direccionales. Según ya hemos dicho, cada órgano de la Institución no es una parte aislada
del conjunto, y la gestión direccional, aún dentro de la más amplia autonomía posible, solo
puede concebirse guiada por un espíritu de labor mancomunada. Con ese espíritu pueden
obviarse o resolverse las cuestiones interdireccionales, y evitar la trascendencia de una
desarmonía que siempre repercute desfavorablemente. Cuando la desarmonía es seria y no
ha sido resuelta en el plano direccional, es ya un problema de política institucional interna
que requiere la intervención de la Jefatura y la Subjefatura.
El aspecto técnico de la coordinación es menos patente que el anterior, pero de mucha
trascendencia institucional. La fijación de las áreas de competencia según las funciones y
los servicios, y la atribución de cada área a un órgano direccional, están fundadas en los
principios dogmáticos y técnicos pertinentes, acreditados por la evolución institucional. Pero
en la realidad cotidiana, ciertas funciones requieren relieves públicos que las colocan en
primer plano, aparte de que en ciertos casos exigen atenciones perentorias. Esos
caracteres, sin embargo, no deben alterar la armonía del sistema direccional superior ni
justificar el abandono del principio del nivel direccional. Cuando se tienen en miras
esquemas diferenciales surgen preferencias a favor de determinados órganos, y se produce
una postergación en la atención y el desarrollo de los otros. Esto ha sucedido con frecuencia
en la vida institucional, sobre todo en épocas de gestión superior no profesional. Es una
delicada política técnica mantener el equilibrio direccional, y ello entra, por su naturaleza y
fines, en el área de la Subjefatura. Se trata de evitar las preferencias en la atención y,
principalmente, los desequilibrios que trascienden al plano reglamentario, estructural,
orgánico y de planificación. Ejemplos de esos desequilibrios podríamos señalar en grandes
policías extranjeras, donde falta la acción reguladora y orientadora de una subjefatura tal
como nuestro sistema la ha concebido y aplicado.
Fuera de esos casos extremos, la coordinación interdireccional es una forma regular de
gestión técnica, para decidir interpretaciones de competencia, acordar procedimientos de
acción concurrente y varios otros asuntos de la vida diaria institucional que solo pueden
solucionarse satisfactoriamente en ese nivel.-

La estructuración orgánica

El análisis de nuestra estructuración, según resulta de su evolución histórica y de acuerdo

con los principios dogmáticos orgánicos, permite afirmar que los órganos esenciales de la
estructuración institucional, en los niveles superiores, son: la Jefatura, la Subjefatura y las
Direcciones (concepto técnico general, con prescindencia de las distintas denominaciones y
los cambios de nivel que se han publicado). Este es el esquema tradicional, acreditado por
dilatada experiencia, afirmado históricamente, y el único que responde a los principios de
122

inmediación y de nivel direccional. La misma evolución institucional ha determinado como

órganos esenciales asesores: el Consejo de Directores, una Dirección de Estado Mayor
Policial y la Asesoría Letrada. El proyecto de 1967 propuso dar status legal a esa
estructuración de órganos esenciales (art. 39).

6. Principios de la evolución orgánica

Toda institución se forma a lo largo de un proceso cultural, que es un proceso histórico.

Todo proceso es evolutivo, y, por ende, dinámico. La policía, que es una institución típica, no
puede vivir ajena a las exigencias de la dinámica evolutiva. Y esa dinámica se refleja no
tanto en lo funcional, cuyos caracteres son más permanentes en cuanto responden a
factores primarios de la organización social y política (ver capítulo I, punto 4), como en lo
orgánico, que es más actual y pragmático. Hay, pues, una evolución orgánica. Las líneas de
esa evolución deben extraerse de la ciencia y la técnica de la Policía. Sabemos que existe
un sistema orgánico. Ha sido elaborado por generaciones de funcionarios a lo largo de la
historia institucional. Sus esencias deben conservarse, porque conforman la fisonomía, la
caracterización de la Institución. Pueden cambiarse sus componentes orgánicos, cuando la
investigación técnica demuestre, y los hechos lo confirmen, que son absolutamente
inactuales. Los cambios, por consiguiente, deben ser positivos y no regresivos, evolutivos y
no de repentina mutación, técnicamente justificados y no de mera teoría o improvisación.
Como principios generales para todo cambio importante en el sistema policial, pueden
señalarse los siguientes:
1) Estudio técnico riguroso del aspecto funcional u orgánico a que el cambio se refiere,
sobre las bases que se enuncian a continuación.
2) Fundamentos dogmáticos, orígenes, desarrollo histórico y estado actual.
3) Balance de las ventajas e inconvenientes del sistema existente, sobre una base
técnica, estadística y experimentada.
4) Demostración de que el sistema no es susceptible de adaptación a las circunstancias
actuales o futuras, mediante las mejoras adecuadas.
5) Demostración de que el nuevo sistema supera técnicamente al que se proyecta
suplantar. Análisis de su funcionamiento en el plano práctico, si es posible, implantación
provisoria en un área determinada, para su experimentación.
6) Análisis del nuevo sistema mediante procedimientos de técnica comparada:
indagación de precedentes análogos en instituciones policiales extranjeras, y que
correspondan o se adapten a nuestro propio sistema policial.
De acuerdo con esos principios, toda estructuración que se proponga para la
consagración legal o reglamentaria debe tener el celo de la autenticidad técnica, con el
respaldo consiguiente de los estudios realizados o de la experimentación cumplida. Por eso,
los precedentes de proyectos orgánicos elaborados en sede policial fueron tan prudentes en
esta materia. La comisión redactora del proyecto de 1911, decía vigorosamente; “la
comisión ha creído de positiva importancia para el régimen institucional, establecer las
bases de la organización y funcionamiento de la Policía con un criterio eminentemente
“nacional”. Nos hemos inspirado, a tal fin, en una orientación práctica, considerando que la
policía tiene suficiente arraigo en nuestras tradiciones, y una fisonomía propia, dentro de
nuestro régimen político-administrativo, para pretender caracterizarla con los atributos
inadaptables de un exotismo extranjero”. Y más adelante: “Comprendiendo, sin embargo, los
peligros que entrañan las innovaciones radicales en materia de legislación, hemos
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procurado el perfeccionamiento de la Institución si alterar su fisonomía actual, limitándonos

a la rigurosa selección de los principios aconsejados por la experiencia, suprimiendo lo
malo, corrigiendo lo defectuoso y -dentro de ese positivismo presente- pensamos haberla
dotado de la elasticidad necesaria para que complete su evolución, mediante sus propios
medios, y arribe a los grandes fines que la sociología le señala. En nuestro criterio ha
dominado la tendencia a seleccionar y ordenar el importante material que nos ofrece nuestra
propia idiosincrasia, evitando los trasplantes “a forfait” de las normas directiva a que están
sujetas las viejas sociedades europeas”. (Proyecto de 1911. “Informe”, pág. VI y IX).
La comisión del proyecto de 1939, luego de reseñar la secular evolución de nuestro
sistema policial, dijo: “por la obra tesonera de generaciones de funcionarios, llegó a adquirir
una fuerte contextura y una organización técnica que está a la par de las más acreditadas
policías extranjeras, y aún en ciertos aspectos las supera. Por eso, repetimos, nuestro
trabajo no crea nada respecto a la organización interna. Proponemos lo esencial para la
mayor firmeza de la Institución, sin coartar por ello las posibilidades de futuros progresos.
Seríamos indignos de la confianza de nuestros conocimientos profesionales que esta
honrosa comisión significa, si la aprovecháramos para ostentar originalidad o facultades
inventivas. No es ni puede ser el propósito de la ley perturbar la organización policial. Un
gran organismo como la Policía, producto de la larga evolución que ya conocemos, no
puede estar supeditado a elucubraciones de gabinete”. (Proyecto de 1939, “Informe”, N 27,
pág. 25).
Desde luego que la comisión de 1911 trabajó sobre la estructura consolidada en la época
de la Jefatura del coronel Falcón, y la de 1939 sobre la que se restableció en la Jefatura del
coronel García, luego del trastorno de 1931. Era como un edificio clásico, simple y sólido.
Sus posteriores engrandecimientos, consecuencias de los progresos institucionales, en
cuanto fueron obra de los policías, conservaron su planta y sus líneas. Las alteraciones
introducidas en tiempos recientes, y que ya hemos comentado, deben ser corregidas en
cuanto lo permita la política institucional. Antes de pensar en futuras adaptaciones, según
las prospecciones de la evolución orgánica, hay que reconstruir la Institución, colocándola
en el plano en que estaba en su última gran época.

7. El sistema reglamentario

El régimen reglamentario, de tanta trascendencia institucional, se fue formando a lo largo

de una evolución que es necesario estudiar.
Prescindiendo de los antecedentes más antiguos, cuyo análisis exigirá distinciones
dogmáticas que dilatarían la exposición, la primera expresión moderna del régimen es el
Reglamento General, preparado en la Jefatura de D. Enrique O´Gorman, y aprobado por
decreto del 9 de octubre de 1868. Es un cuerpo de disposiciones legales, de reglamentación
general y de reglamentación orgánica interna. Que contenga preceptos que ahora serían
considerados de derecho policial y propios de la instancia legislativa, puede llamar la
atención en nuestros tiempos, pero era legítimamente fundado en ese entonces. La ley del
24 de diciembre de 1821, en su artículo 12, dispuso que las atribuciones del jefe y de los
comisarios de policía serían designadas por el gobierno hasta la sanción de las leyes
correspondientes. Por tanto, había una delegación de la Legislatura al Poder Ejecutivo, con
reserva de ser ejercida hasta que se sancionara la ley correspondiente, circunstancia que no
se produjo, (La Orden del día del 7 de agosto de 1885 trascribió un fallo judicial en el que se
estableció que el Reglamento de 1868 tenía fuerza de ley, porque había sido dictado por el
124

Poder Ejecutivo de la provincia en virtud de la autorización expresa que el confería el

artículo 12 de la ley de 1821, incorporada como tal a la legislación de la Capital Federal por
no haberse legislado diferentemente por el Congreso Nacional. Era la época en que los
juristas conocían bien las bases históricas de nuestro ordenamiento jurídico). De todos
modos, la materia legal no estaba netamente diferenciada de la reglamentaria, lo cual
hubiera sido una exigencia desproporcionada para la época, en que no se había
sistematizado la dogmática policial.
En la jefatura de D. Marcos Paz se consideró deficiente el Reglamento de 1868, en razón
de su carácter predominantemente interno, y se dictaron modificaciones por órdenes del día,
hasta llegar a la del 5 de abril de 1881, en que se puso en vigencia el capítulo inicial de un
nuevo Reglamento de Policía. El intento no se continuo, quizá por el convencimiento de que
era necesario un ordenamiento legal básico, que solo precariamente podía ser suplido por
vía reglamentaria. Lo cierto es que el jefe promovió, en 1883, la preparación de una ley
orgánica y de su correspondiente decreto reglamentario, pero el proyecto no alcanzo a ser
finalizado al terminar su gestión. Mientras tanto, requirió del Poder Ejecutivo autorización
para dictar una reglamentación interna, buscando, de tal modo, establecerla sobre bases
más firmes. La autorización se le acordó por decreto del 15 de octubre de 1884. Puso en
vigor, entonces, por la Orden del Día del 20 de abril de 1885, el “Reglamento Interno de la
Policía de la Capital”, que años después comenzó a citarse como “Reglamento General”,
quizá por el prestigio tradicional de esa denominación y por contener disposiciones de esa
naturaleza. En su tiempo, y durante largas década, el Reglamento de 1885 fue una vigorosa
expresión reglamentaria, verdadero catecismo para las generaciones policiales hasta
épocas recientes. Su primera sección, con el rubro de “Régimen interno”, contenía
sustanciales normas de reglamentación general, reglamentación interna y estatuto del
personal (como la materia disciplinaria), aunque otras eran propias del régimen dispositivo
de la jefatura. Faltó la reglamentación orgánica, prevista para la segunda sección, que no
se dictó. La materia no contenida en el Reglamento de 1885 se reguló, paso a paso, por las
disposiciones de Policía e incluso por ese medio, se introdujeron reformas al reglamento,
afirmadas en la autorización del Poder Ejecutivo ya citada, y que se mantuvo en vigencia.
La Orden del Día del 31 de diciembre de 1908, en la jefatura del coronel D. Ramón L.
Falcón, estableció las bases modernas de nuestra orgánica interna, ya comentadas en
distintos puntos de este capítulo. El restablecimiento de esa orgánica, luego del lamentable
cambio producido en 1931, se introdujo, con algunas variantes ya comentadas, en la
Jefatura del coronel D. Luis J. García, mediante la Orden del día del 15 de noviembre de
1932.
Los programas de exámenes del viejo régimen de promociones fueron aprobados por
decretos del Poder Ejecutivo, como los del 20 de junio de 1896 y 4 de junio de 1898, en la
Jefatura del Dr. D. Francisco J. Beazley, y del 28 de junio de 1905, en la jefatura del coronel
D. Rosendo M. Fraga. El resto de aquella parte importante del estatuto del personal, como
es la materia de las promociones, carecía de base legal o reglamentaria. El jefe, D. Jacinto
Fernández, luego de exitosa gestión en la que demostró sus eminentes cualidades para
dirigir la política institucional, obtuvo el trascendental decreto del 12 de enero de 1923,
aprobatorio del “Reglamento de Promociones y Escalafón para el personal policial”, cuya
redacción dirigió el comisario de órdenes Dr. D. Emilio C. Díaz. Fue el primer paso
fundamental y consagratorio de nuestro sistema propio de carrera policial. La aspiración de
que tanto ese aspecto primordial del estatuto del personal como otros no menos
importantes, tuvieron base legal, se logró el 21 de enero de 1937, con la sanción de la ley
21.349. El ordenamiento legal fue gestado en la jefatura del coronel García, que elevó el
125

proyecto elaborado por una comisión, pero el texto legal solo incluyo un resumen de las
principales disposiciones proyectadas. El decreto reglamentario de esta ley no llegó a
dictarse.
Hasta esa época, pues, el régimen reglamentario general orgánico e interno, era casi por
completo atribución de la Jefatura en virtud de la delegación mencionada, con excepción de
aquellas materias del estatuto del personal legisladas por la ley 12.349 o establecidas con
aprobación del Poder Ejecutivo. Pero de hecho la autoridad y el prestigio del Reglamento de
1885 y de las grandes órdenes del día, los hacían poco menos que intocables, y la
intervención de los antiguos comisarios de órdenes fue siempre, con relación a los textos
reglamentarios básicos, moderadora de los entusiasmos reformistas que no tuvieran
fundamentos. De tal modo, el discrecionalismo a que exponía el régimen fue regulado y
condicionado por el ejercicio prudente y muy meditado de las facultades reglamentarias
propias y delegadas. La depuración y consolidación de toda materia en el gran digesto
“Disposiciones de Policía”, de 1942, preparado en la Jefatura del general de brigada D.
Domingo Martínez, bajo el control del subjefe, el inspector general D. Amleto Donadio,
señaló una etapa culminante en el histórico y secular desarrollo del viejo régimen
reglamentario.
El “Estatuto de la Policía Federal”, aprobado por el decreto ley 33.265, del 9 de diciembre
de 1944 (convalidado por la ley 12.030), en la Jefatura del coronel D. Filomeno Velazco,
siendo subjefe el teniente coronel D. Juan Bautista Molina, ofrecía, por primera vez, la
oportunidad de sistematizar el régimen reglamentario de la institución en sus tres órdenes:
a) reglamentación general; b) reglamentación orgánica básica; c) facultades diapositivas de
la Jefatura para el régimen interno y el cumplimiento de los servicios. O sea, mantener el
régimen reglamentario policial, a la nueva situación legal y fijarlo en normas de mayor o
menor estabilidad según su contenido. No se hizo así. Prescindiendo de lo propuesto en el
proyecto de 1939, se estableció un régimen reglamentario que no puede denominarse
sistema, en virtud del cual toda reglamentación, cualquiera fuera su naturaleza, si bien era
provista por la Jefatura, debía recabar aprobación del Poder Ejecutivo. (Así lo disponía el
Art. 26, inc. h de dicho Estatuto). Compárese con el proyecto de 1939, Art. 24, Inc. 8 y Art.
31, este último específicamente referido al sistema reglamentario y que fue omitido.
De todos modos la norma del Estatuto de 1944 hubiera permitido la sistematización de la
materia en unos pocos cuerpos reglamentarios. Pero su aplicación demostró que, al
redactarse el Estatuto, ya se había pesado en usar el método característico de las Fuerzas
Armadas y de las policías militarizadas. Se trata, como es sabido, del régimen de los
reglamentos parciales y autónomos, en cantidad indeterminada, cada uno de los cuales
lleva el rubro que supone el más apropiado a su contenido, y una sigla identificatoria. No
vamos a considerar aquellas razones técnicas que, en el orden militar hayan motivado el
abandono del método de las ordenanzas generales del viejo ejército español, por la de los
reglamentos del ejército alemán. Menos podemos juzgar de su eficacia, pues no tenemos la
versación necesaria para ello. La aplicación del método en la policía militarizada es, sin
embargo, discutible, pero la cuestión atañe a la técnica de la Policía. En cuanto se refiere a
la institución de sistema policial propiamente dicho, el método militar de los reglamentos es
manifiestamente extraño a su naturaleza, sus principios y sus técnicas, como lo demuestra
el hecho de que ninguna de las grandes policías de ese tipo lo haya adoptado.
Hemos insistido en señalar que las instituciones policiales obedecen a principios propios,
y que no pueden trasladarse a ellas los principios de otros sistemas, por análogos que
parezcan, pues responden a otras técnicas y persiguen otras finalidades. En un sistema que
se desenvuelve casi exclusivamente en el ámbito de las normas técnicas, puede admitirse
126

que la materia sea tratada por arma, especialidad, servicio, misiones, etc., reglamentada
específicamente y dispuesta en manuales autónomos. En el sistema policial los principios
son diferentes. La policía se desenvuelve en un ámbito normado, y el ámbito técnico esta
tan condicionado que en pocos y específicos aspectos puede admitirse cierta autonomía.
Hay órganos con competencias especializadas, como no puede menos que suceder en una
estructura jurisdiccional y funcional tan compleja, pero esos órganos están al servicio del
cumplimiento de una función que es general para toda la Institución. El ámbito funcional
general, que representa la unidad de la institución, debe ser ordenado con ese mismo
carácter en una “Ley de Policía” o un título principal de la misma. La reglamentación que se
refiere a ese ámbito funcional debe ser también, por esencia, general, y que no permite
fraccionamientos que contrarían la unidad institucional, dificultan la sistemática dogmática, la
didáctica, y ofrecen grandes inconvenientes en el manejo diario de los textos. En cuanto a la
materia específicamente orgánica, así como la ley debe establecer el ordenamiento básico
integral de la Institución, del mismo modo el reglamento que a esa materia se refiere, o sea,
el reglamento orgánico, debe integrarse con la máxima unidad posible dentro de la
diversidad de órganos y especialidades.
Ya nos hemos referido a la deficiente técnica del Estatuto de 1944, y en especial a su
régimen de anexos orgánicos. Pero el régimen de los reglamentos parcializados no es uno
de sus menores defectos porque ha tenido trascendencia hasta en la didáctica policial y en
la formación del personal.
Un efecto negativo grave del método fue el haber sometido íntegramente el régimen
reglamentario a la instancia aprobatoria del Poder Ejecutivo, sin distinciones sobre la
naturaleza de su contenido. Por consiguiente, desapareció la tradicional facultad dispositiva
de la Jefatura, que en un sistema reglamentario bien establecido es indispensable para
regular el régimen interno de los servicios y para muchos otros fines propios de la
conducción superior. Hay muchos ejemplos aleccionadores sobre las consecuencias de tal
anomalía, de cuya mención anecdótica debemos prescindir ahora. Una forma de facultad
dispositiva de la Jefatura se introdujo por el Art. 134 del Reglamento 2 sobre jurisdicción,
competencia, funciones, atribuciones y coordinación, que reglamento el art. 6, Inc. b) del
Estatuto de 1944. Este texto se refería a la facultad de dictar reglamentaciones para poner
en ejercicio disposiciones legales que se le refieran. Se declaró, entonces, como facultad de
la Policía Federal dictar las reglas de procedimientos necesarias para el ejercicio de las
funciones y facultades que el Reglamento prescribía. En virtud de ese texto, la orden del día
del 29 de marzo de 1917 aprobó cuatro anexos de dicho Reglamento 2, con disposiciones
sobre expedientes de exposiciones, sumarios de prevención, procedimientos varios, auxilio
de fuerza pública y cooperaciones. Por la misma vía se experimentaron después varias
modificaciones. Se abrió, así, un cambio para revivir las facultades dispositivas de la
Jefatura, aunque en materia muy concreta.
El decreto ley 333, del 14 de enero de 1958 (luego ley 14467) quizá recogiendo la
experiencia poco favorable de su precedente, lo reformó, pero sin llegar tampoco a
determinar un sistema reglamentario. Siempre con ubicación dentro de las atribuciones de la
Jefatura, y omitiendo los textos que hubieran sido necesarios para fijar el sistema
reglamentario, mencionó la facultad de proponer al Poder ejecutivo la reglamentación de la
ley y dictar la reglamentación de los servicios internos (Art. 18). El decreto ley 18.894/70,
Art. 20, reprodujo la norma, agregando el dictado de la organización de los servicios internos
a nivel de sección. Recordamos que la estructuración de los órganos quedó fijada en los
anexos de la ley.
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El decreto 6580, del 30 de abril de 1958, aprobó los cuatro libros públicos y un libro
secreto de la Reglamentación de la Ley Orgánica. Es notable su heterogéneo contenido. El
Libro I, sobre jurisdicción y competencia, vendría a ser, aunque no por completo, el
Reglamento general, y reproduce disposiciones del anterior Reglamento 2. Lo que interesa
señalar aquí es que este nuevo régimen obedeció a principios distintos de los seguidos por
el presente estatuto. A juzgar por el contenido que se dio al decreto reglamentario, no es
materia del mismo la reglamentación orgánica interna, cuya significación institucional ya
conocemos. Además, no se caracteriza con claridad cuál es el ámbito de la facultad
dispositiva de la Jefatura. De hecho, salvo lo trasladado al decreto, siguió practicándose el
método de los reglamentos anteriores, a los que siguieron incorporando sucesivas reformas
y adiciones hasta formar un conjunto farrogoso y difícil de manejar. Últimamente, el decreto
3073, del 30 de diciembre de 1970, incorporó a esa Reglamentación un nuevo Libro, el VI,
sobre Organización de la Policía Federal (Orden del Día 30 de diciembre de 1970),
supliendo la laguna ya comentada. Ya sabemos que esta organización debe corregirse, y ya
se ha hecho en algunos aspectos por disposición de la Jefatura.
Para que lleguemos a gozar de un verdadero sistema reglamentario, establecido sobre
bases y doctrinas policiales, es necesario un cambio total, con derogación de las prácticas
introducidas desde 1944 a la fecha. Como modelo para ese cambio podrán servir los
proyectos de 1967 y 1969, que, en síntesis, proponían el siguiente sistema: 1) Un
“Reglamento General”, para la aplicación de las normas jurisdiccionales y funcionales y el
uso de las atribuciones y medios de ejercicio, establecidas por la Ley Orgánica o la Ley de
Jurisdicción, Función y Atribuciones; 2) Un “Reglamento Orgánico”, para la aplicación de las
normas de estructuración orgánica: 3) Disposiciones, dictadas por el jefe de la Policía
Federal, para reglamentar el régimen interno de los servicios e impartir directivas e
instrucciones que sean necesarias para el mejor cumplimiento de la función y el desempeño
del personal. El estatuto del personal (ingreso, promociones, egreso, régimen disciplinario,
retiro, etc.) sería objeto de una ley especial (también proyectada) y un reglamento propio, el
“Reglamento del Personal”. Los reglamentos y sus reformas, serían propuestos al Poder
Ejecutivo por la Jefatura.

Bibliografía

1. E. FENTANES, “Tratado de ciencia de la policía”, Bs. As., Editorial Policial, 1972, t. I, Nos.
2 y 3, pág. 19
2. E. FENTANES, “Exposición de Motivos”, para el proyecto de 1967, Nro. 52, punto 1
3. E. FENTANES, “Exposición de Motivos”, proyecto de 1967, Nro 53, punto 2.
4. E. FENTANES, “Exposición de Motivos”, proyecto de 1967, Nro. 52 punto 3; DIVISION
DELEGACIONES DE COORDINACIÓN FEDERAL, Misión, organización y funcionamiento,
Informe 1970.
5. E. FENTANES, “Exposición de Motivos”, proyecto de 1967 Nro. 53 puntos 1,2,3 y 4.
6. E. FENTANES, “Exposición de Motivos” proyecto de 1967, Nro. 54
7. E. FENTANES, “Exposición de Motivos”, proyecto de 1967, Nro. 61.
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ÍNDICE DE CONTENIDO

EDITORIAL POLICIAL .......................................................................................................... 2

PROEMIO ............................................................................................................................. 2
TÍTULO ÚNICO ..................................................................................................................... 6
CAPÍTULO I .......................................................................................................................... 6
1. Ciencia de la Policía. Principios generales.................................................................. 6
2. Dogmática general. Objeto y contenido ...................................................................... 7
3. La teoría institucional .................................................................................................. 7
4. Los componentes de la Institución: El componente funcional. La idea de policía. La
función de policía ............................................................................................................... 7
La Función de Policía ........................................................................................................ 9
a) Era del sincretismo funcional................................................................................... 9
b) Era del Estado-ciudad ............................................................................................10
c) La era de la Roma imperial ....................................................................................14
d) La era medieval y moderna ....................................................................................15
e) La era contemporánea ...........................................................................................17
5. El componente político. La policía como órgano del poder político ............................17
6. El componente jurídico. La policía como órgano del derecho. ...................................18
7. El componente corporativo. La policía como “corpus” de funcionarios y agentes.......18
Bibliografía ........................................................................................................................19
CAPÍTULO II ........................................................................................................................19
1. Los principos dogmáticos generales. El principio de la unidad funcional. La función de
policía y su determinación por materias. El dualismo policía administrativa-policía judicial.
El dualismo policía preventiva-policía represiva ................................................................19
2. El principio de la unidad institucional .........................................................................21
3. El principio de la unidad jurisdiccional ........................................................................23
Bibliografía ........................................................................................................................23
CAPÍTULO III .......................................................................................................................24
1. La unidad histórica de la Institución ...........................................................................24
2. La jurisdicción. Génesis y evolución del principio de la unidad jurisdiccional. Concepto
de las competencias territoriales de los organismos internos............................................24
3.Ambito jurisdiccional metropolitano ................................................................................27
4. Ambito jurisdiccional federal ......................................................................................28
5. Dependencia gubernativa de la Institución.................................................................33
Bibliografía ........................................................................................................................34
CAPÍTULO IV .......................................................................................................................35
1. La función. Materias que comprende .........................................................................35
2. La materia de seguridad en general: contenido, antecedentes históricos, principios
dogmáticos y ámbito jurisdiccional. Modalidades específicas ...........................................35
Ambito jurisdiccional......................................................................................................39
Modalidades específicas ...............................................................................................40
3. Tráfico público ...........................................................................................................41
4. Seguridad de menores...............................................................................................46
5. Los medios de ejercicio .............................................................................................52
Bibliografia ........................................................................................................................54
CAPÍTULO V ........................................................................................................................54
1. La materia de seguridad federal ................................................................................54
2. La garantía del comercio interjurisdiccional. Fundamentos constitucionales ..............55
Atribuciones en esta materia .........................................................................................58
3. Los medios de ejercicio ................................................................................................59
4. La policía de tráfico federal ...........................................................................................60
5. La policía ferroviaria federal ..........................................................................................63
6. La seguridad federal contra incendios...........................................................................67
Bibliografía ........................................................................................................................67
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CAPÍTULO VI .......................................................................................................................68
1. La materia de seguridad de Estado. Antecedentes históricos y dogmáticos ..............68
2. La seguridad de las personas y cosas de la nación. La custodia presidencial. ..........71
3. Fuerza pública ...........................................................................................................74
Atribuciones ..................................................................................................................74
Estatuto legal del uso de la fuerza .................................................................................75
Fuerzas de seguridad. Mandos naturales ......................................................................77
4. Los medios de ejercicio: reglamentaciones, identificación, calificación de malvivientes
79
Reglamentaciones.........................................................................................................80
Identificación .................................................................................................................80
Calificación de malvivientes ..........................................................................................82
Bibliografía ........................................................................................................................82
CAPÍTULO VII ......................................................................................................................83
1. La materia de policía judicial. Modalidades de ejercicio. La prevención especial del
delito. La investigación criminal. Descubrimiento y detención de autores y partícipes.
Archivo de identificación y antecedentes. Actuación sumarial...........................................83
La prevención especial del delito...................................................................................87
La investigación criminal ...............................................................................................89
Descubrimiento y detención de autores y partícipes ......................................................95
Archivo de identificación y antecedentes .......................................................................97
La actuación sumarial o comprobación legal en la etapa policial de procedimiento .......98
2. La coordinación interna e internacional....................................................................100
Bibliografía ......................................................................................................................101
CAPÍTULO VIII ...................................................................................................................102
1. La dogmática orgánica interna. Principios específicos orgánicos .............................102
2. El principio de inmediación ........................................................................................103
3. El principio del nivel direccional ...............................................................................105
4. El principio de autonomía y responsabilidad del funcionario ....................................106
5. El sistema direccional. La gestión funcional. La política institucional. La dirección
técnica, profesional y administrativa. La estructuración orgánica ....................................114
La gestión funcional ....................................................................................................115
La política institucional ................................................................................................116
La dirección técnica, profesional y administrativa ........................................................117
La coordinación de los órganos direccionales .............................................................121
La estructuración orgánica ..........................................................................................121
6. Principios de la evolución orgánica .............................................................................122
7. El sistema reglamentario.............................................................................................123
Bibliografía ......................................................................................................................127

Este libro se terminó de imprimir en octubre de 1979 en los Talleres Gráficos

EDITORIAL LITO, J. Salguero 733, Buenos Aires.