UNIVERSIDAD NACIONAL DE PIURA

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS

TESIS:
“CORRUPCIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EN EL
SISTEMA DE JUSTICIA PERUANO: ANÁLISIS DOCTRINARIO Y
ROL DE LAS INSTITUCIONES”

PRESENTADA POR:
Br. JONATHAN HAROLD CORONADO FLORES

PARA OBTENER EL TÍTULO PROFESIONAL DE ABOGADO

LÍNEA DE INVESTIGACIÓN: LEGISLACIÓN Y CIENCIAS POLÍTICAS

SUB LÍNEA DE INVESTIGACIÓN: DERECHO PENAL: NUEVAS TENDENCIAS

PIURA – PERÚ
2020

I
V
 DEDICATORIA

A la Universidad pública donde estudié, la Universidad Nacional de Piura, porque me hizo ser
testigo de excepción de los sueños y luchas de tantos jóvenes de nuestros asentamientos humanos,
caseríos y centros poblados que venían a sus aulas a forjarse un futuro mejor, para ellos y sus
familias. Hoy, estos profesionales son el orgullo de sus pueblos.
Por eso siempre digo que la Universidad Nacional me recogió a mí, me abrazó, me levantó, me
enseñó de sueños colectivos, impulsó mis convicciones sociales y políticas, y me cambió para
siempre... A esta Universidad le dedico esta investigación con sincero orgullo de haberme
formado en sus aulas.

VI
 AGRADECIMIENTOS

- A mis padres, Alejandro Coronado Ruiz y Lucía Flores Guerrero, por

haber confiado siempre en mí y en mis sueños.
- A mi esposa Omayra por ser mi soporte durante todo este tiempo,
impulsarme a lograr mis objetivos, y por darle a mi vida un sentido
trascendental a través de nuestra amada hija, Sol Victoria.
- A mi asesora de tesis, Mg. Esthely Bayona Castro, por su paciencia
durante todo este tiempo en que ha durado mi investigación.
- Al Dr. Manuel Castillo Venegas, mi maestro en la Universidad, exjefe
en el Ilustre Colegio de Abogados de Piura y actual integrante del
Consejo Ejecutivo del Poder Judicial.

VII
 “El tiempo no logra borrar de la memoria de los pueblos los horrores de la miseria
derivada de la corrupción. El estado de vulnerabilidad en que ésta sume
fundamentalmente a las naciones pobres se prolonga en el tiempo como huella indeleble
del crimen, lo que hace que el interés por la represión de los infractores más que
debilitarse se potencie; no hay que ignorar que la ofendida con tales atrocidades es la
sociedad misma, sobre cuyo cuerpo las heridas tardan en restañar; la alarma social
causada a través de millones de pobres que son sus víctimas, por lo que proclamar la
imprescriptibilidad de hechos tan impiedosos es un grito de resistencia contra el olvido”.

Daniel Beltré López.

VIII
 INDICE GENERAL

RESUMEN............................................................................................................................... XIV
ABSTRACT .............................................................................................................................. XV
INTRODUCCIÓN ...................................................................................................................... 16
CAPÍTULO I: ASPECTOS DE LA PROBLEMATICA ............................................................ 20
1.1 Descripción de la realidad problemática. .................................................................... 20
1.2 Formulación del Problema. ......................................................................................... 21
1.2.1. Problema General ...................................................................................................... 21
1.2.2. Problemas Específicos............................................................................................... 21
1.3 Justificación e importancia de la investigación. .......................................................... 21
1.4 Objetivos ..................................................................................................................... 22
1.4.1. Objetivo General: ...................................................................................................... 22
1.4.2. Objetivos Específicos: ............................................................................................... 22
1.5 Delimitación de la investigación. ................................................................................ 23
1.5.1. Espacial: .............................................................................................................. 23
1.5.2. Temporal: ............................................................................................................ 23
1.5.3. Económica: ................................................................................................................ 23
CAPÍTULO II: MARCO TEÓRICO .......................................................................................... 24
2.1 Antecedentes de la investigación. ..................................................................................... 24
2.2 Bases teóricas. ................................................................................................................... 25
2.2.1. La Corrupción: Concepto .......................................................................................... 25
2.2.2. El bien jurídico protegido en los delitos contra la administración pública ............... 28
2.2.3. Funcionario Público: Concepto ................................................................................. 29
2.3 Glosario de términos básicos....................................................................................... 32
2.4 Marco referencial ........................................................................................................ 33
2.4.1. La corrupción: Un acercamiento al concepto ............................................................ 33
2.4.2. Delitos contra la administración pública ............................................................. 46
2.4.2. Imprescriptibilidad de la acción penal como respuesta a la lucha contra la
corrupción ........................................................................................................................... 68
2.4.3. Rol de las instituciones y de la sociedad civil ..................................................... 80

IX
 2.5 Hipótesis............................................................................................................................ 82
2.5.1. Hipótesis General: ..................................................................................................... 82
Hipótesis Específicas: ......................................................................................................... 83
CAPÍTULO III: MARCO METODOLÓGICO .......................................................................... 85
3.1 ENFOQUE Y DISEÑO ..................................................................................................... 85
3.1.1. Enfoque ..................................................................................................................... 85
3.1.2. Diseño ....................................................................................................................... 85
3.2. MÉTODO Y PROCEDIMIENTO ................................................................................... 85
3.2.1. Método: ..................................................................................................................... 85
3.2.2. Procedimiento: .......................................................................................................... 85
3.3. TÉCNICAS E INSTRUMENTOS .............................................................................. 85
3.4. ASPECTOS ÉTICOS .................................................................................................. 86
CAPÍTULO IV: PROBANZA DE HIPÓTESIS ......................................................................... 87
4.1 PROBANZA JURÍDICO DOCTRINAL .................................................................... 87
CONCLUSIONES .................................................................................................................... 102
RECOMENDACIONES ........................................................................................................... 104
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ...................................................................................... 105
ANEXOS................................................................................................................................... 112

X
 ÍNDICE DE TABLAS

Tabla N° 01: Distribución de las Entidades Estatales acorde con su nivel de cumplimiento ..... 88
Tabla N° 02: Situación de los sistemas de diagnósticos internos................................................ 89
Tabla N° 03: Situación de la Política de Evaluación de Riesgos ................................................ 89
Tabla N° 04: Reforma del Artículo 41 ........................................................................................ 94

XI
 ÍNDICE DE FIGURAS

Figura N° 01: Población penal por delitos contra la Administración Pública ............................. 46

XII
 ÍNDICE DE ANEXOS

Anexo N° 01: Aspectos administrativos ................................................................................... 113

Anexo N° 02: Presupuesto ........................................................................................................ 117

XIII
 RESUMEN

La corrupción generalizada en todos los niveles de gobierno se ha convertido, en nuestro

país, en el principal problema según la percepción de la población. Esta percepción se incrementó
por los escándalos de corrupción que involucran a las altas esferas del poder político (El caso
Lava Jato mantiene todavía en vilo a casi todos los líderes políticos por las grandes coimas de
Odebrecht para sus campañas electorales); y también a los encargados de administrar justicia (El
caso de los CNM Audios es solo el corolario de lo que lamentablemente se ha convertido en una
práctica en el Poder Judicial y Ministerio Público).

Frente a esto, es importante preguntamos: ¿qué hacer?, ¿cómo cambiar el sistema y estas
prácticas nefastas? La respuesta la encontramos en la base de nuestras instituciones y de nuestras
organizaciones, en las figuras y conceptos jurídicos que estudiamos a profundidad para
entenderlos en toda su extensión; pero, sobre todo, la respuesta la encontramos en la necesaria
reforma institucional que debemos emprender, una que garantice el verdadero cambio en la forma
de entender la justicia, de procesarla y de elegir a quienes la administran. En ese sentido,
esperamos que la Junta Nacional de Justicia, que reemplaza ahora al Consejo Nacional de la
Magistratura, efectivice las justas aspiraciones de todo un país en su anhelo de iniciar la reforma
del sistema.

Esta reforma debe ir mucho más allá del simple cambio de nombre de nuestras
instituciones; o la creación de comisiones, que de ellas ya hemos tenido muchas en los últimos
años. Se debe trabajar decididamente en la implementación de políticas públicas efectivas y de
largo alcance, es decir que permanezcan en el tiempo. Pero, además, esta investigación nos rebela
que debemos incidir en la prevención de la corrupción a través de los candados necesarios en la
administración pública, y sobre todo en la formación de las nuevas generaciones. En ese sentido,
creemos importante la presentación del Proyecto de Ley de la Abogacía peruana, una iniciativa
del Ejecutivo, que fue ampliamente mejorada por la Junta Nacional de Decanos de los Colegios
de Abogados del Perú, en 2018, incidiendo en que no solo las nuevas generaciones de abogados
necesitan una formación deontológica más profunda, sino todas las carreras profesionales en
general. El problema hay que mirarlo ampliamente, entendiendo que la corrupción atañe a todos,
y que debemos recurrir nuevamente a las bases, a la formación integral de la ciudadanía en
general, y de los nuevos profesionales específicamente.

Palabras Claves: Corrupción, Reforma, Sistema de Justicia, Administración

Pública, Prevención, Formación.

XIV
 ABSTRACT

The corruption generalized in all the levels of government has turned, in our country, in
the principal problem according to the perception of the population. This perception has met fed
naturally for the scandals of corruption that involve to the high spheres of the political power (The
case Washes Calf supports in vilo almost all the political leaders for Odebrecht's juicy grafts for
his electoral campaigns); and also to the managers of administering justice (The case of the CNM
Audios is alone the corollary of what lamentably has turned into a practice into the Judicial Power
and Attorney General's office).

Opposite to this, across the present investigation, we wonder: what to do? how to change
the system and these pernicious practices? We find the response in the base of our institutions and
of our organizations, in the figures and juridical concepts that we study to depth them to deal with
all his extension; but especially, we find the response in the necessary institutional reform that we
must undertake, one that guarantees the real change in the way of understanding the justice, of
suing her and of choosing those who administer it. In this sense, we wait that the National Meeting
of Justice, which it replaces now to the National Advice of the Magistracy, efectivice the just
aspirations of the whole country in his longing to initiate the reform of the system.

Of our study, we understand, also, that this reform must go far beyond that the simple
renaming of our institutions; or the creation of commissions, that of them already we have had
many in the last years. It is necessary to to be employed firmly at the implementation of public
effective policies and of length reach, that is to say that they remain in the time. But in addition,
this investigation us rebels that we must affect in the prevention of the corruption across the
necessary padlocks in the public administration, and especially in the formation of the new
generations. In this sense, we believe importantly the presentation of the Project of Law of the
Peruvian Law, an initiative of the Executive, who was widely improved by the Deans' National
Meeting of the Bar associations of Peru, we coincide with that not only the new generations of
attorneys need a deeper ethical formation, but all the professional careers in general. The problem
it is necessary to look at it widely, understanding that the corruption concerns all.

Key words: Corruption, Reform, System of Justice, Public Administration,

Prevention, Formation.

XV
 INTRODUCCIÓN

Esta investigación ha sido trabajada a raíz de los escandalosos actos de corrupción que
han envuelto a casi toda la clase política de nuestro país, incluyendo especialmente a ex jefes de
Estado, así como a funcionarios de alto nivel de sus gobiernos, en las últimas tres décadas. Entre
estos actos de corrupción nos referimos al caso Odebrecht y Lava Jato, principalmente, como
común denominador, que ha costado ya la salida de un presidente del máximo cargo de la Nación,
y el lamentable suicidio de otro ex presidente en menos de un quinquenio, y todos los demás
investigados y procesados. Del mismo modo nos referiremos también al favorecimiento indebido
con fondos públicos, durante estos gobiernos, así como las componendas que se tejen “bajo la
mesa” para favorecer presuntamente a allegados, entre otros delitos contra la administración
pública.

Actualmente, con la vacancia de Martín Vizcarra de la Presidencia de la República y su

sospechosa postulación al Congreso, decimos “sospechosa” pues para muchos lo que busca es la
inmunidad parlamentaria, vale reflexionar también sobre esta figura que alienta la sensación de
impunidad, y que, como la prescripción de la acción penal, merecen un debate serio desde el
Congreso. Recordemos que sobre el ex presidente Vizcarra, además de supuestas coimas recibidas
cuando fue gobernador, pesan aún las investigaciones por la irregular concesión del Aeropuerto
Internacional de Chinchero en la provincia de Cuzco, cuando fue ministro de Transportes y
Comunicaciones, así como sobre Fiorella Molineli, actual presidenta de EsSalud y entonces
Viceministra de Transportes, en el gobierno de Pedro Pablo Kuczynski. Lo curioso, por decirlo
menos, es que uno de los más incisivos acusadores, tanto en las denuncias por supuestas coimas,
la escandalosa adenda de la concesión al aeropuerto de Chinchero, y en el destape de los audios,
hay un mismo personaje que sobresale, Edgar Alarcón, ex Contralor General de la República y
actualmente congresista representando a Arequipa. Lo curioso es que sobre él pesan dos informes
de acusación constitucional, uno por presunto enriquecimiento ilícito y otro por peculado, en
perjuicio de la Contraloría cuando presidió esta institución. Es decir que ni acusados ni acusadores
se salvan.

Del mismo modo, retrocediendo un poco en el tiempo, a mediados del 2018, nos hemos
introducido en las investigaciones que se siguen a magistrados peruanos, tras los reveladores
CNM Audios que evidenciaron los graves actos de corrupción en el ex Consejo Nacional de la
Magistratura, Poder Judicial y Ministerio Público. Fueron audios también en este caso los que
destaparon la corrupción, y que gracias a las investigaciones de IDL Reporteros, nos permitieron
conocer los ofrecimientos ilegales de rebajas de penas, incluso por violación a menor de edad,
pedidos de favores o negociaciones de ascensos. Todo esto generó un revuelo de máximas
dimensiones, con escandalosas fugas de por medio, destituciones, detenciones y la inminente
desactivación del Consejo Nacional de la Magistratura, dando paso a la creación de la Junta
Nacional de Justicia. De este espinoso caso sobresalen entre los principales investigados, el ex
juez supremo César Hinostroza Pariachi, quien fugó a España; el ex presidente de la Corte
Superior del Callao, Walter Ríos Montalvo; el ex Fiscal de la Nación Pedro Chávarry, y los ex
miembros del CNM Iván Noguera, Julio Gutiérrez, Guido Aguila, entre otros altos funcionarios.

16
 Según una investigación del portal Ojo Público, de los 334 jueces y fiscales procesados
por delitos de corrupción, 76 están involucrados en el caso “Los Cuellos Blancos del Puerto” (Ojo
Público, mayo 2020). Esto, según informe elaborado por la Procuraduría Pública Especializada
en Delitos de Corrupción (PPEDC), el mismo que advierte que de estos 334 magistrados, 151 son
jueces y 183 son fiscales, de los cuales 42 ya han sido sentenciados por delitos contra la
administración pública. Los delitos con mayor incidencia en los que han incurrido estos
magistrados son el cohecho y el tráfico de influencias (72%), ilícitos en los cuales el beneficio o
ventaja que obtuvo o pretendió obtener el juez o fiscal fue de naturaleza económica, entre otro
tipo de ventajas o beneficios personales. (Diario Gestión, 2020)

En el Congreso de la República también hemos pasado revista de algunos casos

emblemáticos, que nos sirvan para reflexionar cómo desde este máximo poder del Estado se busca
fortalecer la impunidad, a través de comisiones que pueden llegar a ser implacables con el
enemigo, pero muy flexibles con quienes les son afines; pero además nos ha permitido redescubrir
el verdadero papel que deben tener los llamados “Padres de la Patria”, el cual se contradice con
los bochornosos actos de corrupción y triquiñuelas del más bajo nivel en el que se han visto
inmersos varios representantes, en los diferentes periodos legislativos de los últimos 30 años. Solo
en el Congreso anterior, disuelto el 30 de setiembre de 2019, encontramos denuncias por acoso y
hasta tocamientos indebidos (el fallecido Moisés Mamani, Yonhy Lescano y el piurano Luis
López estuvieron en el paredón por esto). Del mismo modo, encontramos legisladores que
intentaron comprar votos a cambio de obras, lo que generó finalmente la salida de PPK y una de
las crisis de gobierno más grande de los últimos tiempos (Kenji Fujimori, Bienvenido Ramírez y
Guillermo Bocángel fueron desaforados del Parlamento por esto). Se detectaron también a
congresistas que mintieron en sus hojas de vida, con presuntos certificados falsos de estudios,
como fue el caso de la congresista Yesenia Ponce, el mismo Moisés Mamani, y la piurana Maritza
García, a quien la Universidad Nacional le retiró sus grados y títulos universitarios y el Colegio
de Abogados retiró la colegiatura. La ex parlamentaria aducía que esto era una venganza por sus
investigaciones en contra de los supuestos malos manejos al interior de la Casa Superior de
Estudios.

Los gobiernos regionales y locales no han sido la excepción en nuestra investigación.

Según la Procuraduría Pública Especializada en Delitos de Corrupción (PPEDC), adscrita al
Consejo de Defensa Jurídica del Estado (CDJE), el mismo que tiene como órgano rector al
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, al menos 67 gobernadores y exgobernadores
regionales son sujetos de investigación por delitos de corrupción (Medrano, 2018). Ni qué decir
de alcaldes provinciales y distritales cuya cifra aumenta exponencialmente, y los cuales se
encuentran ahora mismo investigados en las instancias judiciales correspondientes. Según este
mismo informe, se registran 270 investigaciones o procesos seguidos contra alcaldes provinciales
y 782 en contra de alcaldes distritales, lo que hace un total de 1,052 investigaciones en trámite en
contra de autoridades locales. De estas cifras, 530 alcaldes son investigados por presuntos delitos
de corrupción, lo cual incluye 102 alcaldes provinciales y 428 burgomaestres distritales, elegidos
para el periodo 2015-2018. (Procuraduría Pública Especializada en Delitos de Corrupción -
PPEDC, 2017). Todo esto ha generado en la población una sensación de corrupción generalizada
en los diferentes órganos de gobierno y en la administración de justicia.

17
 Como vemos, en todos los órganos de gobierno el flagelo de la corrupción parece
haberse instalado a lo largo de estos años. Sin embargo, esto no es nada nuevo en nuestro país, ni
en el sistema de justicia ni mucho menos en la administración pública. Antes de la República, ya
podemos señalar algunos casos de corrupción como en la tributación de los indios a la corona
española, en el que se beneficiaban desde el virrey, el comendador y hasta el más pequeño
cobrador de impuestos, no dando cuenta de los reales aportes a España. Fortalecía está práctica
que las comunicaciones entre América y Europa eran muy lentas, tanto así que, incluso, la muerte
del mismo Rey de España podía tardar hasta cuatro meses en saberse en estas nuevas tierras.

Para los fines de esta investigación, sin embargo, vamos a delimitar el tiempo a partir
de la década del 90, y lo que vino tras la caída del régimen de Alberto Fujimori, que se caracterizó
por ser uno de los más corruptos de nuestra historia. Salvo el gobierno de transición del presidente
Valentín Paniagua, todos los presidentes democráticamente elegidos que vinieron después, no
fueron la excepción de los festines con fondos públicos. De ahí que se estime, según Defensoría
del Pueblo, que la corrupción le cuesta al Perú entre 13 mil a 14 mil millones de soles al año (Poco
menos del 10 % del presupuesto anual, que para el 2020 equivale a más de 177.4 mil millones
de soles), cifra exorbitante que posterga la atención a las demandas y necesidades de la población
(VASQUEZ, 2018). En tanto la corrupción judicial, según cálculos hechos por la Sociedad
Nacional de Industrias (SNI), tendría un costo no menor a los S/ 4 mil millones al año, que
equivale casi al 0.5 % del PBI (Bessombes, 2018).

En este contexto nacional, Piura es una de las regiones con más índices de corrupción,
en todas las instancias de gobierno. En nuestra región, a más de tres años del desborde del Rio
Piura, la tan mencionada “Reconstrucción con Cambios” no empieza como debería, detectándose,
por el contrario que, aun en medio de las apremiantes necesidades de la población, los corruptos
siguen haciendo de las suyas. Solo por mencionar la descolmatación de los ríos Piura y Chira, que
costó más de S/300 millones, además de adicionales por más de S/6 millones (Zapata, 2018); ante
las primeras lluvias del 2019 se observó que estos millonarios trabajos no habían servido de
mucho; y nuevamente la amenaza de las crecidas del rio mantuvo en zozobra a Piura, Castilla,
Catacaos y todo el Bajo Piura. Cabe mencionar que esta actividad fue cuestionada no solo por los
colegios profesionales, sino también por las universidades y la Contraloría, que exigían una salida
más efectiva al mar y las defensas ribereñas de concreto armado, pero ninguna de estas
instituciones fue escuchada por el centralismo limeño.

Ni qué decir de la corrupción en tiempos de pandemia. Pese a las graves cifras que nos
ubican como uno de los países con más índices de mortandad a causa del Coronavirus, la
corrupción no ha estado en cuarentena durante estos meses, y ya vemos que la Contraloría sigue
detectando casos del mal uso de los fondos públicos destinados para atender la emergencia de los
más pobres. Al respecto, hay una frase de autor anónimo que ha recorrido las redes sociales en
los últimos meses: “Yo pensé que, en su desesperación, los pobres saldrían a asaltar los
supermercados; pero han sido los políticos los que han salido a robarse el dinero del hambre de
los pobres”. Nada más cierto. Entonces, ¿Qué seguimos haciendo mal?

En consecuencia, de lo antes expuesto, en esta tesis planteamos la necesidad de

trabajar en la prevención de la corrupción, que nos permitan poner candados y contrapesos; y en
ese sentido, insistimos en impulsar el Sistema Nacional de Lucha contra la Corrupción, la creación
e implementación de organismos «clave», con sanciones drásticas como la “muerte civil”. Así
mismo, implementar el desarrollo de la carrera pública, en base a la meritocracia, como se viene
intentando a través de SERVIR; promover una cultura ética en la función pública, y transparencia
en la gestión.

18
 Fundamental es también tratar la imprescriptibilidad en los delitos contra la
administración pública, que los corruptos tengan claro que huir de la justicia y mantenerse en el
anonimato por un buen tiempo no hará de ninguna manera que prescriban sus delitos.

De esta manera, a través de esta tesis, buscamos profundizar en la reflexión de lo que

estamos haciendo como país, qué políticas se están implementando desde el Estado, y cuál es la
participación de la sociedad civil en estos momentos tan difíciles como cruciales para el sistema
democrático y la institucionalidad del Perú. Por lo que este trabajo es el resultado, además, de la
discusión, reflexión y debate entre líderes políticos de todo el país, preocupados por la crisis en
que nos ha sumergido la corrupción, lo que nos condujo a la realización de un foro promovido
por la Escuela Electoral del Jurado Nacional de Elecciones, de la que el tesista fue becario, y que
contó con profesionales de gran nivel y la participación de público de todos los sectores sociales.
Gracias al decidido apoyo del Ilustre Colegio de Abogados de Piura, la facultad de Derecho de la
Universidad de Piura y a la empresa privada, logramos importantes conclusiones y
recomendaciones que desarrollaremos más adelante. Sin embargo, es importante mencionar en
esta introducción, una conclusión fundamental a la que arribamos, que la corrupción no solo
afecta a las altas esferas del poder, sino especialmente la vida cotidiana de los ciudadanos.

El Dr. Eduardo Vega Luna, uno de los profesores de la Escuela Electoral del JNE y ex
Defensor del Pueblo, señalaba que la importancia de la corrupción “no radica sólo en los bienes
que se desvían o en la cantidad de dinero que el Estado pierde, sino, sobre todo, en los derechos
que vulnera y en las barreras que genera en el acceso a los servicios básicos de salud, educación,
justicia, entre otros”. (Vega Luna, 2015) Así, desde esta mirada, la corrupción implica un
problema fundamentalmente de derechos, en el que tenemos la obligación moral de intervenir y
ser partícipes de los cambios sustanciales que requieren para que todo esto cambie. En los
diferentes órganos de gobierno, en la administración pública y en la administración de justicia,
debemos salir al frente de graves hechos que afectan la vida de la nación y la institucionalidad,
con esfuerzos conjuntos para prevenir la corrupción y también para sancionar a quienes participan
en ella.

19
 CAPÍTULO I: ASPECTOS DE LA PROBLEMATICA

1.1 Descripción de la realidad problemática.

Desde una coima, hasta la concesión de favores a través de obras o servicios con recursos
públicos millonarios; es decir, desde la práctica diaria hasta la sistémica, la corrupción en el Perú
se ha incrementado cada vez más. Los casos se suceden uno tras otro, en los diferentes órganos
de gobierno, y de la administración de justicia, en situaciones que parecen perennizarse en el
tiempo. Esto desestabiliza el sistema democrático y la institucionalidad del país, razón por la cual,
actualmente, hay una clara percepción de que ciertos personajes han sabido evadir la justicia sin
ninguna consecuencia, alentándose la sensación de impunidad en la población.

Después de la difusión, en julio del 2018, de los audios que involucran a altos magistrados
en hechos ilícitos, la ciudadanía confirma que en el Perú no solo se mantiene la corrupción
sistémica en las diferentes instancias de gobierno, sin un control sólido de las instituciones
públicas, sino que también han sido infectadas con la corrupción aquellas instituciones que
precisamente deberían impartir justicia y velar por los derechos fundamentales de las personas.
Esto ha generado, lamentablemente, que el ciudadano de a pie sospeche que aquí todo tiene un
precio y que las relaciones interpersonales se rigen por la desconfianza y el compadrazgo.

A julio del 2018, solo en Piura había 289 casos de corrupción en manos del Ministerio
Público (Diario El Tiempo, 2018). Según información del Sistema Nacional Especializado en
Delitos de Corrupción de Funcionarios, un total de 1,320 funcionarios de diversas instituciones
públicas de la región Piura son procesados por presuntos delitos de corrupción. La institución
precisa que, con esta cifra, el departamento ocupa el octavo lugar de casos en el país y que la
mayoría de ilícitos son por colusión, cohecho y tráfico de influencias (Perú 21, 2018). En tanto a
nivel nacional, hay 2 mil 289 casos, entre gobernadores regionales y alcaldes, en ejercicio o que
ya dejaron sus cargos, que actualmente se encuentran investigados por casos de corrupción, según
el procurador público Amado Enco (La República, 2018).

Frente a estos hechos alarmantes y desesperanzadores, la necesidad de luchar contra la

corrupción desde todos los frentes se hace urgente e impostergable. Y para ello, desde el Gobierno
Central se deben implementar las políticas y las directrices a seguir para combatir este flagelo, en
compleja coordinación con todos los demás órganos de gobierno y agentes participantes de la
administración pública. Hay que tener en cuenta que todos estos agentes participantes son
intrínsecamente vulnerables a la corrupción, es decir, están expuestos al riesgo de abusar de su
cargo o posición dentro de la administración pública, para beneficiarse a sí mismos o a un tercero.

En la descripción de esta problemática, es importante señalar que, en la lucha contra la

corrupción, hay quienes creen que, con la generación de más medidas coercitivas, es decir, con
más penalidad y sanción al respecto, se podrán disminuir los actos de corrupción, pero sabemos
que esto tampoco será nunca la solución definitiva. Por el contrario, consideramos que se debe
trabajar en la prevención de la corrupción, atacando sus antecedes y causas que la originan.

20
 Así mismo, la prescripción de la acción penal, en determinados casos, no permite que ciertos
procesados sean investigados y sancionados hasta el final, pues hay quienes impunemente evaden
la acción de la justicia hasta que sus delitos prescriben. Si bien en los casos de corrupción se ha
duplicado el plazo de la prescripción, y en el caso de los delitos considerados graves, la acción
penal es imprescriptible, estos últimos no son señalados concretamente en el ordenamiento
jurídico, sino que quedan a consideración del juez, lo que podría tener varias interpretaciones.

1.2 Formulación del Problema.

1.2.1. Problema General

 ¿Existe un diseño, formulación y ejecución de política pública orientada a enfrentar la
corrupción, tanto en la administración pública como en el sistema de justicia?

1.2.2. Problemas Específicos

 ¿De qué manera la corrupción implica no solo la pérdida económica y desviación de dinero,
sino también el recorte de derechos fundamentales y el acceso a servicios públicos?

 ¿La Prescripción de la acción penal constituye un problema específico en la lucha contra

la corrupción?

 ¿Existe voluntad política para reformar el Poder Judicial, y el Código Electoral, a partir de
los cuales se desprende los más graves hechos de corrupción en el país?

 ¿Se cuenta con un verdadero sistema de integridad pública y transparencia en el país?

1.3 Justificación e importancia de la investigación.

A pesar de que la corrupción es un fenómeno que tiene incidencia negativa y directa en la

vida de la ciudadanía, no se han hecho los suficientes esfuerzos para generar políticas públicas de
largo alcance y que perduren en el tiempo, a fin no solo de determinar su diagnóstico, sino
especialmente de llegar a soluciones integrales.

Por ello, la corrupción en la administración pública y especialmente en el sistema de justicia

peruano, requiere el máximo involucramiento y compromiso de sus actores directos y de la
ciudadanía en general. Se necesita voluntad política de todos los poderes del Estado, a fin de
articular esfuerzos y generar los cambios estructurales que se requieren.

Pero no podemos dar solución a algo que no conocemos a fondo, de lo que no sabemos cuáles
son sus variantes e implicancias directas en la vida diaria de las personas. Por eso la importancia
de este estudio, y de la investigación que aquí presentamos, con la finalidad de acercarnos a la
real naturaleza del problema, y de esa manera, contribuir en soluciones efectivas duraderas en el
tiempo.

21
 En este sentido, el estudio que a continuación realizamos trata de conceptualizar y determinar
las características de los delitos de corrupción, pues no podemos tratar de aportar posibles
soluciones a algo que no conocemos. Razón por la cual señalamos, claramente también, cuál es
el bien jurídico protegido en cada uno de estos delitos, los agentes del injusto penal, la
consumación y el perjuicio causado a los justiciables.

Tras este estudio básico y preliminar de los delitos de corrupción, determinamos que
la reforma del Poder Judicial y de las instituciones de la administración pública en general, no
avanzará realmente si el Estado Peruano no desarrolla un proceso sistemático e integral de lucha
contra la corrupción. De ahí la importancia del estudio de la problemática de la corrupción, que
debe permitir a las nuevas generaciones de abogados, tanto en el ámbito público como el privado,
desarrollarse bajo principios éticos y de meritocracia.

Por ello, en la construcción de la integridad institucional es indispensable asumir un

papel activo en la prevención de la corrupción, a través de la gestión de riesgos de corrupción, así
como con el establecimiento y aplicación de mecanismos de detección y respuesta ante conductas
corruptas, ilegales o impropias. (Oficina Antifrau de Cataluña)

Eso significaría ir a la raíz del problema, en la formación de la nueva ciudadanía, desde

el hogar que es la Escuela primera, así como en los colegios y universidades. Otro punto
fundamental de esta problemática es la referida a la prescripción de la acción penal, que no
permite el seguimiento a los corruptos pasado un tiempo determinado y previsto en la ley.

1.4 Objetivos

1.4.1. Objetivo General:

 Determinar si existe un diseño de política pública orientada a enfrentar la corrupción, tanto

en la administración pública como en el sistema de justicia.

1.4.2. Objetivos Específicos:

 Establecer de qué manera la corrupción implica no solo la pérdida económica y

desviación de dinero, sino también el recorte de derechos fundamentales y el acceso a
servicios públicos.
 Analizar si la prescripción de la acción penal constituye un problema específico en la
lucha contra la corrupción.

 Analizar si existe voluntad política para reformar el Poder Judicial, y el Código Electoral,
a partir de los cuales se desprende los más graves hechos de corrupción en el país
 Reflexionar si se cuenta con un verdadero sistema de integridad pública y transparencia
en el país.

22
1.5 Delimitación de la investigación.

1.5.1. Espacial:

Esta investigación se encuentra delimitada al estudio de la Corrupción en la administración

pública, y especialmente en el sistema de justicia peruano.

1.5.2. Temporal:

El estudio se centra en los esfuerzos que se han realizado para combatir la corrupción, desde la
caída del régimen de Alberto Fujimori hasta el gobierno actual de Martin Vizcarra.

1.5.3. Económica:

Los recursos económicos corren a cuenta exclusiva del tesista.

23
CAPÍTULO II: MARCO TEÓRICO

2.1 Antecedentes de la investigación.

 (Rojas Mori, 2017). En su tesis denominada “Los delitos de corrupción de

funcionarios, colusión artículo 384° del código penal, y el Estado de Derecho en el Perú”
trata especialmente de evaluar las razones de la creciente animosidad delictiva en el aparato del
Estado por parte de una gran cantidad de funcionarios, que incurren en este tipo de delitos en la
cantidad, calidad y condiciones técnicas de los bienes y servicios que requiere el estado para su
desarrollo, y en el que cada día vemos con sorpresa, como los más altos niveles de la
administración pública se ven comprometidos en este tipo de ilícitos penales. Asimismo, se
examina la legislación comparada, en otros países de américa latina, respecto a este tipo penal a
efectos de establecer la corrección de la figura jurídica insertada en nuestro Código Penal, y si
esta comparación, conllevaría a una modificación de la misma.

Esta tesis hace una especial observación de los crecientes procesos judiciales a
autoridades locales y nacionales, lo que constituye un llamado de atención, a que debemos tener
una actitud más enérgica en el combate contra la corrupción. No sólo desde el punto de vista de
la legislación criminal, haciendo más severas las penas, además de la imprescriptibilidad de estos
delitos, sino además en la conducta de los ciudadanos y de los partidos políticos que los
representan. Cuidemos el sistema democrático, y su fragilidad, sino podemos avistar formas
autocráticas de gobierno, que nos hagan retroceder en los espacios ganados por la civilidad. De
allí la necesidad de mantener el estado de derecho, combatiendo la corrupción en nuestro país.

 (Montes de Oca Vallenas, 2017). En su tesis denominada “La imprescriptibilidad en

los delitos de corrupción”, aborda el análisis de la corrupción, y el “beneficio” que obtienen los
responsables mediante la prescripción penal. El Sistema Normativo permite, de esta manera según
el tesista, evadir la justicia, promoviendo la decadencia de valores y principios, al solicitar dinero
u otros, para realizar u omitir actos administrativos, todo en beneficio propio a expensas de los
intereses del Estado. Esta investigación se centra principalmente en determinar el delito de
Cohecho Pasivo Propio e Impropio, y analizar los efectos jurídicos sociales de la prescripción e
imprescriptibilidad, utilizando el Método Cualitativo, Dialéctico y Descriptivo. El autor concluye
que la imprescriptibilidad reducirá de manera sustancial la comisión de los delitos contra la
Administración pública, para lo que se tendrá que reformar la Constitución Política. Esto es clave,
porque mediante la Prescripción de la acción penal deja de perseguir el delito cuando ha
transcurrido un tiempo prolongado, en este caso, el delito de cohecho pasivo en sus dos formas
propio e impropio, por tanto, los funcionarios que cometieron el delito pueden eximirse de la
acción de la justicia.

 (Aguilera Bolaños, 2016). En su tesis denominada “La teoría de la unidad del título de
imputación y la persecución y represión penal de los delitos especiales cometidos por corrupción
de funcionarios públicos”, busca determinar de qué manera la teoría de la unidad del título de
imputación aplicada al momento de calificar la autoría y participación en los delitos especiales,
se expresa en la persecución y represión penal de los delitos cometidos por corrupción de

24
funcionarios públicos. En cuanto a los resultados más importantes de este trabajo, tenemos que
existe a la luz de los resultados de campo una cultura de impunidad, ya que todos los casos
resueltos son por archivo y son mínimos los casos de sentencia condenatoria para los infractores.
Cabe señalar que el sustento jurisprudencial y doctrinario de la aplicación de la teoría de la unidad
del título de imputación se basa en el principio de la accesoriedad limitada contenida en el artículo
26 de nuestro Código Penal, por lo cual se debería aplicar la teoría de la infracción de deber donde
se diferencia claramente la responsabilidad del intraneus y extraneus. La conclusión principal es
que la teoría de la unidad del título de imputación aplicada al momento de calificar la autoría y
participación en los delitos especiales se expresa de manera negativa en la persecución y represión
penal de los delitos cometidos por corrupción de funcionarios públicos, al fomentar la impunidad
de los agentes delictivos (intraneus y extraneus). Por ello, según el autor Aguilera Bolaños, es
necesario modificar el artículo 26 en donde se asuma la teoría de infracción de deber.

 (Cuesta Gómez, 2015). En su tesis denominada “Los mapas de riesgo de la corrupción,

incidencias en la prevención de la corrupción” presenta su análisis desde una mirada neo
institucional. Se exponen diferentes definiciones de corrupción, y se describen los mecanismos
utilizados para medir la corrupción. Para efectos de evaluar la utilidad de los mapas se valoró el
proceso que se llevó a cabo para la elaboración de los riesgos de corrupción, el análisis de los
riesgos de corrupción en sí mismos, al igual que los cambios percibidos en las instituciones
producto de su elaboración. El estudio de los Mapas de Riesgos de Corrupción, en la presente
investigación, será abordado desde un enfoque neo institucionalista; pretendiendo aportar
conclusiones que permitan optimizar este mecanismo o descartarlo como una herramienta
preventiva del fenómeno de la corrupción. Los Mapas de Riesgo de Corrupción pueden
considerarse como una experiencia nueva en la administración pública colombiana, realidad
contextual en la que se realiza esta investigación. Su estudio cobra relevancia, por cuanto,
mediante la observación de los elementos que lo configuran y valorando la situación existente en
cada entidad u organismo público, los directivos pueden determinar estrategias y acciones
tendientes a controlar los actos de corrupción. Sin embargo, para algunos especialistas a los que
se acude en este trabajo, no se conocen análisis ni resultados que muestren que los mismos ayudan
a prevenir la corrupción en las entidades públicas.

2.2 Bases teóricas.

2.2.1. La Corrupción: Concepto
Resulta necesario precisar el concepto de corrupción. No obstante, definirla es una tarea que ha
encontrado diversos obstáculos. En concreto, se han identificado tres grandes inconvenientes que
explican la dificultad de este objetivo (GARDINER, 2005):
1. Existen muchos problemas relacionados con la corrupción (como el fraude y el abuso de poder,
entre otros) que son tratados de forma indistinta.
2. Existen diferencias importantes entre la corrupción reconocida por el ordenamiento jurídico,
los actos de corrupción calificados por la población y los actos de corrupción que afectan intereses
públicos y que no están reconocidos por el ordenamiento jurídico.
3. Existen diferencias entre las distintas sociedades en la utilización de la palabra corrupción.

25
A pesar de ello, los siguientes elementos esenciales precisan el concepto de corrupción pública 1:
Anti normatividad: todo acto de corrupción transgrede normas penales, administrativas y/o
éticas.
Interés privado: todo acto corrupto busca obtener un beneficio privado, que no siempre está
relacionado directamente con el corrupto, por lo que puede ser para una persona cercana al
corruptor o para un tercero.
Abuso de una función: todo acto de corrupción implica el abuso de una función asignada por el
Estado, es decir, de una función pública.
A partir de ello, es posible concluir, en un sentido amplio, que: La corrupción es el abuso de un
poder encomendado para obtener beneficios particulares (económicos o no) que viola la norma
en perjuicio de intereses generales o del interés público.2 Se trata de una definición amplia que
puede abarcar tanto la corrupción pública como la privada.
En ese sentido puede definirse la corrupción, como el abuso del poder público encargado (por
elección, selección, nombramiento o designación) para obtener beneficios particulares
(económicos o no) violando la norma en perjuicio del interés general o el interés público.
Entre las definiciones más utilizadas se puede señalar también la esbozada por Peter Eigen,
fundador de Transparencia Internacional, quien señaló que la corrupción consiste en “(…) la mala
utilización de un bien público en beneficio privado (…)”. (Eigen, 2016) Dicha institución, por su
parte, planteó una definición más amplia al indicar que la corrupción “(…) se refiere a
comportamientos por parte de funcionarios del sector público, ya sean políticos o servidores
públicos, que los enriquece a ellos mismos o a sus allegados- inapropiada o ilegalmente mediante
el mal uso del poder que se les ha encomendado”. (Defensoría del Pueblo, Ética Pública y
prevención de la corrupción., 2010)

2.2.1.1. Actores de la Corrupción

Los principales actores de la corrupción y su rol en la comisión de actos de corrupción, en el
sistema de justicia pueden ser 3:
Algunos órganos de decisión política y ejecutiva: Determinados mandos directivos encargados
de diseñar, controlar y mantener las situaciones de irregularidad que propician los actos de
corrupción.
Algunos jueces y fiscales: Determinados jueces y fiscales de toda jerarquía interna, representan
muchas veces los funcionarios de jerarquía más alta en las redes de corrupción del sistema de
justicia. Sus actos de corrupción consisten, mayoritariamente, en la venta de fallos, agilización o
dilatación de los procesos judiciales y en las preferencias en los procesos. Los sobornos
usualmente se manifiestan a través de viajes, favores sexuales y/o cursos de especialización.

1
Yvan Montoya Vivanco; Manuel sobre delitos contra la administración pública. Pontificia Universidad
Católica del Perú, Instituto de Democracia y Derechos Humanos. Primera Edición 2015, Lima. pp. 17
2
Se trata de una definición tomada sustancialmente de la definición planteada por Transparency
Internacional. Ver al respecto su página web institucional http://www.transparency.org/what-is-corruption/.
“Corruption is the abuse of entrusted power for private gain. It can be classified as grand, petty and political,
depending on the amounts of money lost and the sector where it occurs”
3
Consejo Transitorio del Poder Judicial. (2001). Informe final de la comisión de investigación de
planificación de políticas de moralización, eticidad y anticorrupción. Lima, pp. 73-76.

26
Determinado personal auxiliar del Poder Judicial y el Ministerio Público: Compuesto por
secretarios, relatorías y asistentes técnicos. Se vinculan con la corrupción esencialmente mediante
el tráfico de influencias (vínculos de conexión con los magistrados y fiscales), pero también a
través de la modificación de documentos y sobornos para ejercer presión en la dilación de
procesos o en su agilización. En el fuero penal, los ambientes posibilitan una relación directa y
libre con los abogados litigantes, facilitando los actos de corrupción. Por otro lado, existen fiscales
y jueces que tiene el mal hábito de no redactar personalmente los dictámenes y resoluciones, sino
que se limitan a firmar documentos presuntamente elaborados por el personal auxiliar.
Estas prácticas llevan a pequeñas corruptelas facilitando la introducción de dictámenes fiscales y
resoluciones judiciales originalmente redactadas por los abogados de las partes. También, son
conocidas las situaciones donde los técnicos auxiliares del Ministerio Público acuden a tomar la
manifestación de personas citadas a los estudios de los abogados defensores del investigado.
Posteriormente, estos técnicos auxiliares (luego de haber recibido un beneficio por parte del
abogado defensor) informan al fiscal pertinente que dichas personas concurrieron a la sede del
Ministerio Público.
Las mesas de parte: Compuestas por diversos funcionarios o servidores públicos encargados de
recibir los documentos dentro de un proceso o investigación. Constituyen el primer acceso a la
estructura del sistema de justicia.37 Su relación con la corrupción consiste en el tráfico de la
documentación. También es frecuente el tráfico de información, ya sea adelantando decisiones
judiciales o con la divulgación de información confidencial. Finalmente, existe un tráfico en la
distribución de procesos en los juzgados.
La Policía Nacional del Perú: En su relación con el sistema judicial, se encuentran todos los
miembros del cuerpo policial encargados de colaborar con la investigación fiscal. Con el Código
de Procedimientos Penales (CPP), el nexo con la corrupción en la labor policial se encontraba
principalmente en la redacción de los atestados policiales y ocultamiento de pruebas. Si bien con
el NCPP esto ha cambiado drásticamente, todavía se mantiene el vínculo entre la policía y la
corrupción a través de la redacción y manipulación de pericias y el aprovechamiento de la
condición de personal de seguridad de magistrados y fiscales para traficar con influencias.
Los abogados: Un grupo integrado por diversos abogados, importantes o “al paso”. En la esfera
más alta, tenemos las siguientes prácticas corruptas: Acuerdos con estudios satélites de abogados
(encargados de la parte “oscura” del litigio, esto es, activar las redes de corrupción); incorporación
de antiguos magistrados y funcionarios públicos en el equipo de abogados con el objetivo de
utilizar sus vínculos al interior del sistema de justicia; estrategias de “copamiento” consistentes
en ubicar letrados de su confianza en determinadas dependencias judiciales y fiscales; e
incorporación de procuradores con vínculos en el sistema judicial. A ello se suma que estos
estudios de abogados suelen utilizar los logros académicos de sus miembros como estrategias
para “lavarse la cara”. En cuanto a los abogados “al paso”, es decir, aquellos que operan en las
inmediaciones de los órganos de justicia, se ha podido determinar que dicho patrón de
asentamiento esta correlacionado con un conocimiento previo de los actores que se ubican dentro
del órgano de justicia. Así, estos también integran redes de corrupción que ejercen,
cotidianamente, estas prácticas.
El personal de ejecución de sentencias: Se despliega en el tratamiento y permanencia de los
reos en la cárcel, específicamente en el sistema de calificaciones para internos procesados y
sentenciados.
Los litigantes: Se trata de personas representadas por los abogados.

27
2.2.2. El bien jurídico protegido en los delitos contra la administración pública

En doctrina penal existen diversas posiciones en torno a cuál sería el bien jurídico general
protegido por los delitos contra la administración pública. Antes de hacer una pequeña reseña de
cada postura y explicar cuál es considerada como la más adecuada, en todos los tipos penales de
delitos contra la administración pública cometidos por funcionarios públicos. Así, es posible
identificar las siguientes posturas:

 La probidad, dignidad, integridad, rectitud y lealtad del funcionario público: Como puede
entenderse, se trata de una concepción subjetiva respecto del bien jurídico, ya que se centra en
características que el funcionario público debe tener para trabajar en la administración pública.

 Las expectativas, basadas en las normas, que se tienen respecto de la actuación de los
funcionarios estatales y aquellas sobre el rol que estos deben cumplir en nuestro sistema social.
En otras palabras, las expectativas normativas se defraudan cuando los funcionarios públicos
incumplen su deber institucional de “sujeción a la ley”; es decir, no actúan según las normas
estatales prescritas. (REAÑO PESCHIERA, 2009)

 El correcto y regular funcionamiento de la administración pública (el correcto ejercicio

de la función pública). Esta postura predomina, actualmente, en la doctrina y en la jurisprudencia.

Así, debemos entender a la administración pública como aquella actividad que los
funcionarios y servidores públicos desempeñan para que un Estado constitucional y de Derecho
pueda cumplir con su rol prestacional.

Según esta perspectiva de bien jurídico, no se protege a la Administración en sí misma,

como un conjunto de órganos o instituciones, sino que se protege a la administración pública en
sentido funcional, es decir, respecto de los objetivos constitucionales que a través de ella se
persiguen. Con esta definición, debería descartarse al patrimonio o a la “gestión eficaz”, como
bienes jurídicos protegidos, pues, por un lado, el patrimonio del Estado se protege como el de
cualquier otro ciudadano, y, por otro lado, el Derecho Penal atiende a la eficiencia en la
administración de los recursos del Estado, antes que a su simple eficacia. En este sentido, la
administración y la función pública de un Estado pensada y concebida para todos, no pueden
beneficiar a ningún sector o persona particular. Por el contrario, la función pública debe guiarse
por criterios objetivos, legales y prestacionales propios de una gestión democrática.

De este modo, una correcta gestión pública se desprende de los principios y valores propios
de la Constitución de una sociedad, la misma que debe apuntar a un sistema social equitativo,
justo y democrático. En esta línea, el bien jurídico “correcto y regular funcionamiento de la
administración pública” debe ser entendido como la objetiva, legal y prestacional administración
o gestión del conjunto de bienes y servicios que el Estado utiliza para el cumplimiento de sus
fines constitucionales.

El bien jurídico es el desempeño correcto de los deberes y funciones que los servidores,
funcionarios y empleados públicos asumen o se les delega con la finalidad de administrar al
Estado.

28
2.2.3. Funcionario Público: Concepto
La calidad de funcionario público no es accidental, sino que, su conducta, es un elemento
fundamental de la sanción penal de los delitos de corrupción. En esta medida, todo análisis de una
acción de corrupción debe partir por identificar al funcionario público. Pero, ¿quién es
funcionario público?

En primer lugar, al momento de definir al funcionario público en el marco de los delitos de

corrupción debe tomarse en consideración la autonomía del término en el ámbito penal. El
contenido del concepto de funcionario público ha tenido un trato diferente dependiendo del área
del Derecho que lo regula.

Por ejemplo, en Derecho Administrativo se utiliza un concepto formal y restringido de este

término, según lo dispuesto por el artículo 40° de la Constitución y del artículo 2° de la Ley de
Bases de la Carrera Administrativa. Estas normas establecen una definición negativa de
funcionario público (es decir, por exclusión). Esta definición ha sido elaborada para cumplir los
objetivos de la regulación administrativa. (ABANTO VÁSQUEZ, 2001) Así:

 El artículo 40° de la Constitución excluye a quienes desempeñan cargos

políticos o de confianza y a los trabajadores de las empresas del Estado o de sociedades de
economía mixta.

 El artículo 2° de la Ley de Bases de la Carrera Administrativa excluye a los

servidores públicos contratados, a los funcionarios que desempeñan cargos políticos o de
confianza, a los miembros de las Fuerzas Armadas y Fuerzas Policiales y a los trabajadores de
empresas del Estado o de economía mixta Por el contrario, como se verá más adelante, en el
ámbito del Derecho Penal, la definición de funcionario público ha buscado ser más amplia,
abarcando sujetos que estarían excluidos bajo el Derecho Administrativo. Para el Derecho Penal
no interesa tanto la “calificación jurídica” o la condición en la que desempeña su labor el
funcionario, sino la protección del correcto y adecuado ejercicio de la función pública de cara al
cumplimiento de las prestaciones sociales que debe desempeñar el Estado. (OLAIZOLA
FUENTES, 2001)

En otras palabras, para definir el concepto de funcionario público en el Derecho Penal, es

importante determinar quiénes pueden lesionar, por su proximidad y función, el correcto
funcionamiento de la administración pública.

29
2.2.3.1. Delitos Contra la Administración Pública cometidos por Funcionarios
Públicos
 Los delitos de cohecho: Los delitos de cohecho, también denominados “delitos
de corrupción de funcionarios”, vienen a representar un conjunto de delitos consistentes en la
compra-venta de la función pública. (ABANTO VÁSQUEZ M. , 2003) La característica común
de estos es su “bilateralidad” o la naturaleza de “delitos de participación necesaria” ya que,
siempre, las partes que interviene son dos:

1. El funcionario que acepta o solicita el “pago” por la venta de la función

pública.

2. El sujeto que compra el “servicio” o recibe el ofrecimiento del

funcionario.

Los principales delitos de cohecho o corrupción de funcionarios son dos:

- Cohecho pasivo
- Cohecho activo

 El delito de Peculado: Se encuentra tipificado en el artículo 387° del Código

Penal de la siguiente manera:

“El funcionario o servidor público que se apropia o utiliza, en cualquier forma

para sí o para otro, caudales o efectos, cuya percepción, administración o custodia le estén
confiados por razón de su cargo, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de cuatro
ni mayor de ocho años”. “Cuando el valor de lo apropiado o utilizado sobrepase diez unidades
impositivas tributarias, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de ocho ni mayor
de doce años. Constituye circunstancia agravante si los caudales o efectos estuvieran destinados
a fines asistenciales o a programas de apoyo social. En estos casos, la pena privativa de libertad
será no menor de ocho ni mayor de doce años”. “Si el agente, por culpa, da ocasión a que se
efectúe por otra persona la sustracción de caudales o efectos, será reprimido con pena privativa
de libertad no mayor de dos años o con prestación de servicios comunitarios de veinte a cuarenta
jornadas. Constituye circunstancia agravante si los caudales o efectos estuvieran destinados a
fines asistenciales o a programas de apoyo social. En estos casos, la pena privativa de libertad
será no menor de tres ni mayor de cinco años”.

 El delito de malversación de fondos: Se encuentra tipificado en el artículo 389°

del Código Penal del siguiente modo:

“El funcionario o servidor público que da al dinero o bienes que administra una
aplicación definitiva diferente de aquella a los que están destinados, afectando el servicio o la
función encomendada, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de uno ni mayor
de cuatro años”. “Si el dinero o bienes que administra corresponden a programas de apoyo social,
de desarrollo o asistenciales y son destinados a una aplicación definitiva diferente, afectando el
servicio o la función encomendada, la pena privativa de libertad será no menor de tres ni mayor
de ocho años”.

30
  El delito de enriquecimiento ilícito: Se encuentra tipificado en el artículo 401°
del Código Penal de la siguiente manera:

“El funcionario o servidor público que, abusando de su cargo, incrementa ilícitamente

su patrimonio respecto de sus ingresos legítimos será reprimido con pena privativa de libertad no
menor de cinco ni mayor de diez años”. “Si el agente es un funcionario público que ha ocupado
cargos de alta dirección en las entidades, organismos o empresas del Estado, o está sometido a la
prerrogativa del antejuicio y la acusación constitucional, la pena privativa de libertad será no
menor de diez ni mayor de quince años”. “Se considera que existe indicio de enriquecimiento
ilícito cuando el aumento del patrimonio o del gasto económico personal del funcionario o
servidor público, en consideración a su declaración jurada de bienes y rentas, es notoriamente
superior al que normalmente haya podido tener en virtud de sus sueldos o emolumentos percibidos
o de los incrementos de su capital o de sus ingresos por cualquier otra causa lícita”.

 El delito de negociación incompatible: Se encuentra tipificado en el artículo

399° del Código Penal de la siguiente manera:

“El funcionario o servidor público que indebidamente en forma directa o indirecta o

por acto simulado se interesa, en provecho propio o de tercero, por cualquier contrato u operación
en que interviene por razón de su cargo, será reprimido con pena privativa de libertad no menor
de cuatro ni mayor de seis años e inhabilitación conforme a los incisos 1 y 2 del artículo 36° del
Código Penal”.

 El delito de colusión desleal: Se encuentra tipificado en el artículo 384° del

Código Penal de la siguiente manera:

“El funcionario o servidor público que, interviniendo directa o indirectamente, por

razón de su cargo, en cualquier etapa de las modalidades de adquisición o contratación pública de
bienes, obras o servicios, concesiones o cualquier operación a cargo del Estado concierta con los
interesados para defraudar al Estado o entidad u organismo del Estado, según ley, será reprimido
con pena privativa de libertad no menor de tres ni mayor de seis años”. “El funcionario o servidor
público que, interviniendo directa o indirectamente, por razón de su cargo, en las contrataciones
y adquisiciones de bienes, obras o servicios, concesiones o cualquier operación a cargo del Estado
mediante concertación con los interesados, defraudare patrimonialmente al Estado, o entidad u
organismo del Estado, según ley, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de seis
ni mayor de quince años”.

 El delito de tráfico de influencias: Se encuentra tipificado en el artículo 400°

del Código Penal. Dicho dispositivo legal establece lo siguiente:

“El que, invocando o teniendo influencias reales o simuladas, recibe, hace dar o
prometer para sí o para un tercero, donativo o promesa o cualquier otra ventaja o beneficio con el
ofrecimiento de interceder ante un funcionario o servidor público que ha de conocer, esté
conociendo o haya conocido un caso judicial o administrativo, será reprimido con pena privativa
de libertad no menor de cuatro ni mayor de seis años”. “Si el agente es un funcionario o servidor
público, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de cuatro ni mayor de ocho años
e inhabilitación conforme a los incisos 1 y 2 del artículo 36° del Código Penal”.

31
2.3 Glosario de términos básicos.

 ACCIÓN PENAL: Es aquella que se origina a partir de un delito y que supone la imposición
de un castigo al responsable de acuerdo a lo establecido por la ley. De esta manera, la acción
penal es el punto de partida del proceso judicial. (Julián Pérez Porto y Ana Gardey, 2009).

 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: Se refiere a la gestión de servicios brindados por el

Estado y al grupo de las entidades estatales que se dedican a desarrollar estas funciones.
(Julián Pérez Porto y Ana Gardey, 2009).

 BIEN JURÍDICO PROTEGIDO: Es aquella realidad valorada socialmente por su

vinculación con la persona y su desarrollo, como la vida, salud, integridad, libertad,
indemnidad, patrimonio… son bienes jurídicos protegidos. Pero también lo son la
Administración pública, entendida como conjunto de circunstancias de funcionamiento de la
Administración que posibilitan el desarrollo de las personas; también la Administración de
Justicia, el medio ambiente, la salud pública… Se trata de bienes supraindividuales, que
también son objeto de protección por el Derecho penal. (Universidad de Navarra).

 CORRUPCIÓN: En las organizaciones, especialmente en las públicas, práctica consistente

en la utilización de las funciones y medios de aquellas, en provecho, económico o de otra
índole, de sus gestores. (Academia Judicial Puertorriqueña, 2015).

 DELITO: Conducta típica, antijurídica y culpable constitutiva de infracción penal.

(Enciclopedia jurídica).

 FALTA: Infracción sancionado con pena leve. (Poder Judicial del Perú).

 FUNCIONARIO: Un funcionario es una persona que desempeña un empleo público. Se

trata de un trabajador que cumple funciones en un organismo del Estado. (Julián Pérez Porto
y Ana Gardey, 2009).

 IMPUNIDAD: Delito no castigado. Falta de sanción de un hecho antijurídico, por no

haberse descubierto a su autor, la acción, por fuga, indulto, por corrupción judicial o
prescripción. (Poder Judicial del Perú).

 IMPRESCRIPTIBLE: (Teoría General del Derecho) Se dice del derecho que el paso del
tiempo no daña o prescribe su vigencia. (Poder Judicial del Perú).

 LEY: Norma jurídica general dictada por el Parlamento. (Poder Judicial del Perú).

 MAGISTRADO: Actualmente se designa al personaje investido con la dignidad del cargo

judicial que lo faculta para administrar justicia en representación del estado/ Alto cargo
público en la antigua Roma. (Poder Judicial del Perú).

 PRESCRIPCIÓN: Fin de un plazo establecido por la ley. / (Derecho Penal). Límite

temporal que establece el estado para castigar determinados delitos, tras el cual se hace
inoperante su poder punitivo. (Poder Judicial del Perú)

32
  PROCESO: Del latín Procesius, deriva de Procedere, que significa avanzar, trayectoria,
es el conjunto de actos coordinados y sistemáticamente regulados por la ley procesal
estableciendo un orden preclusivo y ligados entre sí/ Instrumento del debido proceso en
el ordenamiento jurídico, por el cual las partes y el Estado, poseen mecanismos a través
de los Códigos Procesales para actuar según regulaciones, formas, plazos y recursos para
ser atendidos oportunamente. (Poder Judicial del Perú)

 POLÍTICA PÚBLICA: Son las acciones de gobierno, que buscan dar respuesta a las
diversas demandas de la sociedad. En ese sentido, las Políticas Públicas son el conjunto
de actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente o a través de
agentes, y que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los
ciudadanos. (Universidad Latina de América - México)

2.4 Marco referencial

2.4.1. La corrupción: Un acercamiento al concepto
Entre los conceptos de corrupción analizados, hemos tomado la clasificación ofrecida por
las diferentes vertientes, sobre las cuales nos hemos basado para la investigación de esta tesis.
Así, formulamos un acercamiento al concepto desde la etimología del término, desde la
concepción filosófica, desde sus implicancias jurídicas que es sobre lo que mayoritariamente se
centra este trabajo, pero también desde el pensamiento político, y desde los estudios realizados
en el devenir del tiempo. Desarrollamos a continuación cada uno de ellos:

2.4.1.1.Por el origen del término:

Proviene del latín “corruptus”, que significa estropeado, descompuesto o destruido.

(Geoffrey Hodson y Shuxia Jiang, 2008, pág. 57). Esta palabra latina significa también soborno
y destrucción. Siguiendo con el origen latino de la palabra, encontramos que proviene, así mismo,
del vocablo “corruptio”, que se encuentra conformado por los siguientes elementos: el prefijo
“con”, el verbo “rumpere” y el sufijo “tio” (Merino, María; Porto, Julián Pérez , 2014).
Aquí me quiero detener un poco para analizar cada uno de estos componentes, que me
parece lo más completo dentro de las investigaciones realizadas sobre el origen del término.

El prefijo “con” es referido a junto, globalmente, como en consolidar, constitución,

contaminación. Este prefijo cambia a cor por asimilación, cuando está junto a una raíz
que empieza con r-, como vemos en corroer.

La raíz del verbo “rumpere”, que puede traducirse como “hacer pedazos”, quebrar,
partir, que nos dio palabras como romper, roto, rupestre, etc. Este verbo se relaciona con
la raíz reup, de arrebatar o romper.

Finalmente, el sufijo “tio”, que puede traducirse en “ción”, equivalente a “acción y

efecto”.

Corrupción, de acuerdo a esta etimología, sería entonces la acción y efecto de quebrar,

corroer o hacer estallar, de manera conjunta o global. Eso es corromper: depravar, echar a perder,
sobornar, pervertir, romper, dañar.

33
 Por su parte, la Real Academia Española toma el término también del latín “corruptio”,
para señalar la alteración o vicio en un libro o escrito; el vicio o abuso introducido en las cosas
no materiales. En las organizaciones, especialmente en las públicas, se refiere a la práctica
consistente en la utilización de las funciones y medios de aquellas en provecho económico o de
otra índole, de sus gestores. (Real Academia de la Lengua, 2019).

2.4.1.2. Según la concepción de filósofos clásicos.

A continuación, analizaremos lo que pensaron algunos filósofos clásicos sobre la

corrupción, entendiendo que sus conceptos y reflexiones trataron de dar respuesta a la coyuntura
del tiempo que vivieron. Esto nos indica que este no es un tema nuevo, en lo absoluto, sino que
ha sido motivo de preocupación y análisis a lo largo de nuestra historia:

 Immanuel Kant, a través del imperativo categórico, observa que cada vez que seas
tentado por la inmoralidad, deberías preguntarte si quisieras que todas las personas hagan lo
mismo. Es decir, ¿Desearías que todo el mundo reciba prebendas?, ¿Ansías que los sobornos sean
universalmente permitidos para los funcionarios públicos? Si respondes “no”, entonces, sé
inteligente y comienza por no fomentar esa práctica perversa, nos diría Kant (Ibáñez, 2018).
(Giusti, Pensar la Corrupción, 2018).

 Por su parte, Santo Tomás de Aquino, representante del Derecho Natural, afirmaba
que todos sabemos lo que está mal o está bien. Por ejemplo, matar y robar son acciones
condenables universalmente. Esto es evidente, casi tanto como el principio de no contradicción,
que señala: nada puede ser cierto y falso al mismo tiempo. Entonces, ¿No es obvio también que
el desviar fondos públicos hacia mis arcas privadas está mal? Claro que sí. Ahora, si algunos no
lo notan en el momento o nunca, es porque su propia razón se ha corrompido. ¿Por qué? Porque
las pasiones nos enceguecen: ese dinero mal habido satisfará algún deseo que me obsesiona.
También porque crecemos en círculos donde el vicio se ha vuelto natural. Ej.: todos en la oficina
lo hacen. Porque nuestra estructura mental o psicológica está dañada, como un psicópata que no
ve la maldad de sus actos; o porque nos agenciamos de falsos razonamientos. Ej.: el estado no me
da lo que merezco, por eso yo hago justicia por mi cuenta, etc. (Ibáñez, 2018).

 Por otra parte, una investigación de Miguel Giusti también para EL COMERCIO,
señala que a lo largo de la historia los filósofos lo que han hecho es tratar de explicar el debate
entre Glaucón y Sócrates sobre la conducta del hombre corrupto y las virtudes humanas que cada
una de sus tesis defienden. Esto se enmarca en un pasaje de la República de Platón, donde el
filósofo Glaucón sostiene frente a Sócrates la tesis de que todos los humanos son proclives a la
corrupción. Todos sin excepción, tanto los abiertamente corruptos como los que respetan las
leyes, solo que estos tienen miedo de ser descubiertos y castigados, y por eso se abstienen de
cometer las fechorías que desearían tanto como los otros. Para ilustrar su tesis, Glaucón cuenta la
historia del anillo de Giges. Un anillo que lo vuelve transparente si lo gira hacia un lado,
permitiéndole cometer todas las fechorías que su codicia le ordena, sin ser visto. Glaucón sostiene
que todos los hombres al poseer este anillo harían lo mismo.

 Sócrates, por su lado, se va a oponer a esta tesis y sostener que es posible, además de
deseable, mirar las cosas al revés; es decir, imaginar que lo más valioso de la vida es cultivar un
bien común, no promover la perfidia ni la envidia recíproca, sino más bien las ventajas o los
valores de la convivencia solidaria. Nuestra vida moral, piensa, debería estar destinada a
convertirnos en mejores personas. (Giusti, 2018).

34
2.4.1.3. En un sentido clásico del pensamiento político.

Durante la Edad Media ya se hablaba de corrupción, y era considerada como el abuso

autoritario del poder, hasta llegar incluso a su ejercicio tiránico. Tal concepción se expresa en la
tan citada frase de Lord Acton: “El poder corrompe y el poder absoluto corrompe absolutamente”,
escrita en una carta en 1887, remitida al obispo católico Mandell Creighton, autor de Historia del
Papado, quien pensaba que no se podía juzgar la conducta de los papas. Lord Acton replicaba al
obispo en su misiva, diciendo que el Papa y el Rey pueden ser juzgados como el resto de los
hombres con la presunción favorable de que no hicieron ningún mal. (Biblioteca Católica Digital)

En la actualidad, lo dicho por Lord Acton sigue estando vigente, aunque predomina
como referente otro tipo de abuso de poder, el que consiste en enriquecimiento ilegal o ilegítimo
de los políticos o, en general, de las autoridades (corrupción personal); o el favorecimiento ilegal
o ilegítimo a los amigos, familiares u organizaciones a las que pertenecen, aunque no se beneficien
directamente, gracias a los cargos que desempeñan o sus conexiones con quienes los tienen
(corrupción oficial).

Otros pensadores políticos clásicos también hacen importante referencia a la corrupción,

como Nicolás de Maquiavelo, quien catalogó la corrupción como el retroceso de la virtud cívica;
Montesquieu por su parte se refirió a ella como la perversión del orden público; y Rousseau
mencionó que era una consecuencia de la lucha por el poder. (Biblioteca Católica Digital)

Analizando un poco más la obra de Rousseau, veremos que, en su caso, como en el de

Sócrates, la codicia o la tentación de la corrupción son móviles primarios, mezquinos, propios de
personas sin verdadero sentido ético, que no entienden las verdaderas razones por las que los seres
humanos desean vivir, o por las que cultivan y valoran sus creaciones culturales, menos aún son
capaces de comprender el gran beneficio que representaría para todos, la práctica de la
solidaridad.

Por eso mismo, comparte con Platón la idea de que debiera promoverse desde la infancia
la educación en valores cívicos, y que ella tendría que producir un efecto de contagio en todas las
instituciones y los organismos de la sociedad. Aquí radicaría el verdadero remedio contra la
corrupción: no simplemente en el miedo, que está siempre al acecho de una oportunidad para
delinquir, sino en el convencimiento o el compromiso personal de los ciudadanos con los valores
de su comunidad. (Giusti, Pensar la Corrupción, 2018)

Entre los pensadores y filósofos a los que vamos recurriendo entonces, podemos observar
algunos puntos de quiebre, entre dos vertientes de opinión claramente diferenciadas. Hay quienes
como Platón, Sócrates y Rousseau creen en las virtudes humanas como algo innato al ser humano,
y que lo mueve a la búsqueda permanente del bien. Mientras que del otro lado están Hobbes, Kant
y Glaucón quienes, según lo investigado para esta tesis, consideran que el hombre es movido por
la codicia y por tal está propenso siempre al mal, en este caso a la corrupción, pero que reprime
esta tendencia por la posibilidad de ser descubierto y por ende sancionado.

35
 Thomas Hobbes, propuso la necesidad de un “contrato social” que sirviera de fundamento
al Estado de Derecho. Esta es una de las luces más brillantes del pensamiento político moderno,
que propone las bases incluso para nuestra democracia actual y el fortalecimiento de nuestras
instituciones, que permitan asegurar un orden social capaz de suplir las necesidades básicas, por
acuerdo de todos. En este sentido, firmar un contrato social equivale a aceptar, en acuerdo con
todos, que pondremos un freno a nuestra codicia natural, (por eso ponemos a Hobbes en el
segundo grupo, con Kant y Glaucón), y que aceptaremos un sistema de reglas que nos permita
satisfacer al menos una parte de esa codicia, pero con seguridad, pues contamos con las garantías
del contrato. Hobbes no piensa, como tampoco lo pensaba Glaucón según vimos en el concepto
acuñado por los filósofos clásicos, que los hombres seamos buenos naturalmente; solo espera que
seamos suficientemente astutos como para entender que por un cálculo de costo-beneficio lo que
más nos conviene es acatar el pacto. Eso sí, no basta con la buena voluntad, sino que es necesario
la espada de la ley, que exista un sistema policial y judicial que castigue a los infractores, vale
decir, que imponga temor entre quienes sientan la tentación de incumplir las reglas del Estado de
derecho. (Giusti, Pensar la Corrupción, 2018)

2.4.1.4. De acuerdo a las investigaciones realizadas en el devenir histórico.

El italiano Piergiorgio M. Sandri, para el diario español La Vanguardia, realizó un

informe sobre la historia de la corrupción, remontándose a diversos puntos dentro de una línea de
tiempo que va desde el Antiguo Egipto. Precisamente es en el antiguo Egipto, donde se reporta el
primer acto de corrupción documentado. En el reinado de Ramsés IX (1100 años a.C.), un tal
Peser, antiguo funcionario del Faraón, denunció en un documento los negocios sucios de otro
funcionario que se había asociado con una banda de profanadores de tumbas. Recordemos lo
lujosas que podían ser estas tumbas, por los valiosos objetos con que enterraban a sus muertos, y
dependiendo del nivel jerárquico del difunto, estas podían ser más ostentosas. Así mismo, en la
Antigua Grecia (año 324 a.C.), Demóstenes fue acusado de haberse apoderado de las sumas
depositadas en la Acrópolis por el tesoro de Alejandro, siendo condenado y obligado a huir. Huía
o era condenado a muerte, en estos tiempos no había otra pena para los corruptos, cuya falta era
considerada de alta traición al emperador.

Así mismo, Pericle, conocido anecdóticamente como el Incorruptible, fue acusado de

haber especulado sobre los trabajos de construcción del Partenón (Sandri, 2012), que sería a lo
que conocemos ahora como “inflar” precios, o “maquillar” obras.

En este mismo contexto histórico, Carlo Alberto Brioschi, autor de Breve historia de la
corrupción, escribe que: “En la antigua Mesopotamia, en el año 1500 a.C., establecer un trato
económico con un poderoso no era distinto de otras transacciones sociales y comerciales, y era
una vía reconocida para establecer relaciones pacíficas”. En Roma, el potente caminaba seguido
por una nube de clientes: cuanto más larga era su corte, más se le admiraba como personaje. Esta
exhibición tenía un nombre: adesectatio. A cambio, el gobernante protegía a sus clientes, con
ayudas económicas, intervenciones en sede política, etcétera. Y los clientes, a su vez, actuaban
como escolta armada. También había acuerdos entre candidatos para repartirse los votos
(coitiones) y para encontrar un empleo solía recurrirse a la commendatio, que era el apoyo para
conseguir un trabajo. Seguramente que al leer esto se habrán dado cuenta ya que esto es algo tan
usual en la actualidad en Perú.

36
 Entre estas costumbres de la Antigua Mesopotamia y de la cultura romana, bien
podríamos adaptar a la fecha la repartición de votos, comisiones, dádivas a cambio de la votación
o promesas de trabajo futuro, por lo que suelen tener a casi todos los simpatizantes de las
campañas en los gobiernos locales. También tenemos a los que “invierten” en campañas políticas
a cambio de obras y servicio cuando el candidato salga electo, en fin.

Sabino Perea Yébenes, profesor en la Universidad de Murcia, ha publicado un libro

titulado “La corrupción en el mundo romano”, editado por el académico Gonzalo Bravo. En su
obra, se desprende que los altos cargos estaban muy vigilados: “Los romanos tenían un concepto
de la política diferente: lo más importante era el honor. Para llegar a la cumbre, el candidato tenía
que tener cu-rrículo: haber ocupado cargos, tener una educación y proceder de una buena familia.
Pero, además, tenía que tener patrimonio ya que había de presentar una fianza a principio del
mandato. Y cuando finalizaba, se hacían las cuentas. Si te habías enriquecido, tenías que
devolverlo todo”, explica Yébenes. “En caso de corrupción, había dos penas muy severas: una
era el exilio; la otra era el suicidio. Esta última, de alguna manera, era más recomendable porque
por lo menos te permitía mantener el honor”, indica. Yébenes explica también que en la antigua
Roma había una doble moral: se diferenciaba claramente la esfera pública de la privada. Desviar
los recursos públicos era una práctica reprobable, pero en los negocios particulares se hacía la
vista gorda (Sandri, 2012).

Pan y Circo. A propósito de la especial mención que estamos haciendo de la Roma

antigua, recordemos también una frase acuñada en este contexto histórico, y que sigue vigente
hasta nuestros días: “Pan y Circo”, del latín “panem et circenses”. “Al pueblo, pan y circo”, dicen
algunos con resignación, mientras que otros parecen aplicarlo con tal entusiasmo en sus campañas
políticas o ya en el gobierno. Esta frase se la debemos al poeta Juvenal, quien escribió en su
momento: “…desde hace tiempo exactamente desde que no tenemos a quien vender el voto, este
pueblo ha perdido su interés por la política, y si antes concedía mandos, haces, legiones, en fin,
todo, ahora deja hacer y sólo desea con avidez dos cosas: pan y juegos de circo”. (Juvenal).

En esta obra, el poeta Juvenal, a finales del siglo I, se queja con amargura de que el pueblo
romano, que antes luchaba activamente por sus derechos políticos, se conformaba en ese momento
con recibir gratuitamente trigo y espectáculos gratuitos. Esto que inició como una forma de
asistencialismo primero, y de mantener contenta a la población, por parte de los gobernantes de
turno, se convirtió en un tema de dominio público y político, produciendo en muchas ocasiones
tumultos y revueltas ante la carencia de alimentos en ciertas ocasiones del año. (Avial, 2009)

Cabe señalar también que, poco a poco, diversos magistrados comenzaron a hacer
donaciones de trigo o aceite cuando alcanzaban el cargo o en ocasiones puntuales para
congraciarse con la población.

Esto convirtió el reparto gratuito de alimentos en un arma de doble filo, utilizada por los
políticos para conseguir mayores apoyos. Poco a poco, y con todas estas medidas, la plebe
comenzó a sentirse depositaria de este derecho a recibir los alimentos de primera necesidad, ya
fuese a través de los repartos gratuitos o el establecimiento de un precio asequible. Por ello, los
emperadores tenían que encargarse de proveer a todos los ciudadanos y no solo a la plebe
frumentaria (el sector de la población que recibía el trigo de manera gratuita), de tal forma que
los momentos de carestía se convirtieron en etapas peligrosas que les hacían tambalearse en su
trono. (Avial, 2009).

37
 Del loable afán para combatir el hambre, se pasó a ese casi chantaje que denuncia el dicho.
Según parece, un tercio de Roma llegó a recibir trigo sin tener que pagar nada. Una vez echada la
rueda a andar, nadie podía pararla, y más bien el contrario se fue agrandando. Por otra parte,
tenemos juegos, luchas, combates, festivales y teatros para que la gente se divierta y no pensara
mucho. (Curistoria, 2018).

Corrupción en la Edad Media. En la edad media, con la religión católica se impuso un

cambio de moral importante. Robar pasó a ser un pecado, pero al mismo tiempo con la confesión
era posible hacer tabla rasa, lo que desencadenó en una larga serie de abusos. Tal era la
generalización que se hizo de la confesión para perdón de los pecados, que cuando Cristóbal
Colón se lanza a la conquista de América, no puede hacer otra cosa que exclamar: “El oro, cual
cosa maravillosa, quienquiera que lo posea es dueño de conseguir todo lo que desee. Con él, hasta
las ánimas pueden subir al cielo”. Recordemos también que, según la Biblia, la corrupción era
una práctica tan extendida desde mucho antes, al punto que, como todos sabemos, Judas Iscariote
vendió a los romanos a su maestro Jesús por treinta monedas de plata.

También en la edad media, el auge de los señores feudales fue un caldo de cultivo para
prácticas deshonestas. Antonio Argandoña, catedrático de Ética Empresarial y profesor del Iese,
nos recuerda que no se cobraban auténticos impuestos. El campesino se buscaba la protección de
un señor feudal y a cambio le ofrecía algo de la tierra. Por su parte, Felipe II, rey de Francia en el
siglo XIII, imponía feroces impuestos a sus súbditos y les obligaba a fuertes donaciones, que no
eran otra cosa que ingresos que iban a sus arcas privadas. En el mismo periodo, se puede citar en
Italia el caso de Dante. El escritor sitúa a los corruptos en el infierno, pero fue declarado culpable
de haber recibido dinero a cambio de la elección de los nuevos priores y de haber aceptado
porcentajes indebidos por la emisión de órdenes y licencias a funcionarios del municipio. Fue
condenado al exilio. (Sandri, 2012).

El papado de los Borja merecería un capítulo aparte. Rodrigo Borja alcanzó el mandato
católico usando el nepotismo, o sea, otorgando puestos de poder político o religioso a familiares
y aliados sin importar sus capacidades para ocuparlos, sino más bien la lealtad y las alianzas por
intereses económicos. Este fue uno de los papas más polémicos de la historia, que enriqueció las
arcas de su familia con bienes de la Iglesia Católica y fue autor intelectual, junto a otros familiares,
de numerosos asesinatos, así como orgías en la Santa Sede. Incluso pretendió hacer del papado
una dinastía hereditaria. Es probable que haya muerto envenenado por su propio hijo, a los 72
años. (La Red 21, 2016).

La Revolución Francesa. Con la llegada de Robespierre, conocido como el

Incorruptible, trajo un aire fresco que duró muy poco. El régimen de Bonaparte siguió la estela
de corrupción de la monarquía anterior. Napoleón solía decir a sus ministros que les estaba
concedido robar un poco, siempre que administrasen con eficiencia. Pero, sin lugar a dudas, el
más corrupto de todos fue Talleyrand. El emperador francés decía de él que era “el hombre que
más ha robado en el mundo. Es un hombre de talento, pero el único modo de obtener algo de él
es pagándolo”. Su lista de abusos llenaría páginas y páginas.

Burguesía desenfrenada. La llegada del capitalismo y de la revolución industrial

aumentó las relaciones comerciales y, al mismo tiempo, las prácticas ilegales. Madame Caroline,
protagonista de la novela El dinero, de Émile Zola, publicada a finales del siglo XIX, hace un
retrato sin piedad de las costumbres de la época: “En París el dinero corría a ríos y corrompía
todo, en la fiebre del juego y de la especulación. El dinero es el abono necesario para las grandes
obras, aproxima a los pueblos y pacifica la tierra”.

38
 Adam Smith, el máximo teórico del liberalismo, tuvo que admitir que “el vulgarmente
llamado estadista o político es un sujeto cuyas decisiones están condicionadas por intereses
personales”.

La gangrena de los totalitarismos. En el siglo XX, la llegada de los totalitarismos no

hizo otra cosa que reforzar las prácticas delictivas de los gobernantes. Con el fascismo y el
comunismo la corrupción entra a formar parte del funcionamiento del Estado. Pero incluso los
estados demócratas, ocupados en sus políticas coloniales, no se libraban de la lacra. Winston
Churchill dijo que “un mínimo de corrupción sirve como un lubricante benéfico para el
funcionamiento de la máquina de la democracia”. (Sandri, 2012)

En la actualidad, con la consolidación del Estado de derecho, se supone que el

fenómeno debería estar bajo control, gracias a una mayor transparencia, pero sabemos que no ha
sido así lamentablemente. Del primer acto en ser considerado como corrupto, por la violación que
implicaba a la ley, y del que tratamos en las líneas iniciales de este acápite, la corrupción más
bien se fue perfeccionando con el paso de los siglos. Así, del soborno en el antiguo Egipto, que
dio paso a la primera regulación a través de una ley en contra de este delito, la cual declaraba que
“cualquier juez que aceptara la recompensa de un litigante y se negara a escuchar al adversario,
era culpable de crimen en contra de la justicia y sujeto a pena capital”. Posteriormente, siglos
después, la segunda regulación que encontramos sobre los actos corruptos fue en la primera
Constitución de los Estados Unidos, donde se empleó el concepto de “impeachment” (Juicio
Político), el cual consideraba a la traición, el soborno y la corrupción como actos a ser castigados
y sancionados por la ley. Este concepto fue aplicado únicamente para el presidente y los jueces.
Más de 180 años después de esta primera constitución estadounidense, el descubrimiento de
aportes ilegales por parte de compañías estadounidenses a la campaña re releccionista del
presidente Richard Nixon, en Estados Unidos, así como la entrega de sobornos a políticos
influyentes de otros países resultaron en la creación del Acta de Prácticas Corruptas en el Exterior.
Emitida en 1977, fue la primera en su género en todo el mundo, la primera en considerar como
ilegal el pago de sobornos a servidores públicos en el exterior e imponer registros rigurosos sobre
las empresas estadounidenses y sus subsidiarias, de tal forma que no lograran evitar sanciones por
la entrega de sobornos en otros países. (Corrupción y su Historia).

2.4.1.5. La Corrupción en su vertiente jurídica.

La corrupción contraviene el ordenamiento jurídico, dañando un bien jurídico protegido,
beneficiando económicamente a un círculo restringido de personas, que pueden ser quienes
ostentan el poder o se relacionan con ellos, en detrimento del interés general insatisfecho o del
bien común defraudado. En ese sentido, Robert Klitgaard y Susan Ackerman señalan que la
corrupción está asociada a los pagos ilegales, bajo las figuras de soborno, extorsión, malversación,
nepotismo, entre otros. En el mismo artículo de Javier Urrea para el portal Política Directa, Joseph
S. Nye, profesor de la Universidad de Harvard, la define como «aquella conducta que se desvía
de los deberes normales de un cargo público por consideraciones privadas, pecuniarias o de
estatus; o aquella que viola normas restrictivas de cierto tipo de influencias de beneficio privado”
(Urrea, 2013). En este sentido, es que desde el Derecho Penal se busca sancionar el delito del
funcionario público que trafica con su autoridad, y con sus funciones en la administración pública.
Desde una vertiente jurídica, entonces, podemos señalar que la corrupción es la
conducta que se desvía de los deberes formales del cargo público, a fin de obtener ventajas
privadas, ganancias o status. De esta manera, afecta no solo el aparato estatal, sino sobre todo a
un aspecto fundamental del desarrollo humano, que son los derechos fundamentales.

39
 Debido a estos efectos altamente dañinos, el ordenamiento jurídico, a través del Derecho
Penal, ha considerado necesario reprimir y sancionar las conductas corruptas por parte de
funcionarios públicos (Novoa Curich, 2015). Razón por la cual, líneas más adelante, hacemos un
exhaustivo desarrollo del bien jurídico penalmente protegido en cada uno de estos delitos, y un
profundo análisis de las situaciones que originan estos actos ilegales, con la finalidad de
comprender y coadyuvar al mejor entendimiento de los efectos graves que sustentan la sanción
penal de estas conductas.
Vale decir, en ese sentido, que es sobre esta vertiente en la que vamos a desarrollar
nuestra investigación, para los fines y objetivos que buscamos, desglosando cada una de las
implicancias jurídicas de la corrupción, y tratando de determinar cuáles serían los medios para
combatirla. Al respecto, instrumentos internacionales como la Convención de las Naciones
Unidas contra la Corrupción o la Convención Interamericana contra la Corrupción, contemplan
la importancia y urgencia de establecer mecanismos al interior de los Estados para prevenir,
investigar y sancionar delitos de corrupción, debido al gran impacto económico y social que
genera.
En ese sentido, entonces, si bien estudiaremos cuáles son las consecuencias de la
corrupción, y cómo enfrentarla a través de los diferentes mecanismos legales, muy importante -y
motivo final de esta investigación-, es saber cómo prevenirla. Cabe señalar, finalmente, en este
punto que, sobre la materia, el Tribunal Constitucional, en sentencia del 3 de mayo del 2012,
recaída en el expediente 00017-2011, señala que, en reiterada jurisprudencia, ha señalado la
dimensión negativa de la corrupción, ya que socava la legitimidad de las instituciones públicas,
atenta contra la sociedad, las bases del Estado, el orden moral y la justicia, así como afecta el
desarrollo integral de los pueblos. Asimismo, esta entidad ha reconocido que la lucha contra la
corrupción es un mandato constitucional, y esta lucha parte también por prevenirla. En la misma
sentencia refiere que, conforme a lo manifestado también por la Organización de Naciones Unidas
ONU, la corrupción “representa una grave amenaza para la estabilidad y seguridad de las
sociedades al socavar las instituciones y los valores de la democracia, la ética y la justicia, al
comprometer el desarrollo sostenible y el imperio de la ley”. (Sentencia del Tribunal
Constitucional, 2012)
Vemos, por tanto, que no se trata únicamente de una sanción punitiva y listo,
solucionado el problema, sino que hay todo un engranaje de derechos afectados y daños conexos
que se generan en todas las instancias de gobierno, llegando a alterar las bases de nuestras
instituciones. Razón por la cual, la corrupción se estudia si bien desde una vertiente jurídica, que
vamos a desarrollar mayoritariamente en esta tesis; también se estudia desde una vertiente social,
filosófica y política, etc., que es también a lo que nos vamos a referir con el fin de tener un estudio
integral sobre el tema que nos convoca.

40
2.4.1.6.Clases de corrupción

Existen diferentes clasificaciones que los estudiosos hacen de la corrupción. Para

los fines de nuestra tesis, y con el objetivo de hacer operable el concepto en los delitos
contra la administración pública que analizaremos más adelante, desarrollaremos
previamente los siguientes tres tipos de corrupción claramente identificables en nuestras
sociedades, que son:

 La Corrupción Política: Alude a la participación de autoridades y funcionarios públicos

que están en la posición de formular políticas, promulgar leyes y tomar decisiones (presidente,
ministros, Congresistas, Altos Funcionarios, gobernadores, alcaldes y otros) con el fin de que
estos beneficien a determinados grupos, ya sea bajo la forma de sobornos o de apropiación de
fondos públicos. Este tipo de corrupción se observa, entonces, en las altas esferas de decisión e
involucran a los funcionarios públicos que ejercen funciones de poder político. Algo que debemos
tener claro es que este tipo de corrupción se da entre los funcionarios de elección directa y popular.
Sobre ellos recae la corrupción política por la representación que ostentan debido a la elección
ciudadana. (Ríos, La Corrupción Administrativa, 2017).

Como hemos visto líneas atrás, en el devenir histórico la corrupción política ha sido objeto
de reproche moral en todas las sociedades, la mayoría incluso ya desde la antigüedad tomó
acciones punitivas al respecto. Cabe señalar, sin embargo, que no es sino hasta finales del siglo
pasado, que la corrupción política empieza a ser un tema de estudio importante. Esto se debe a
que comenzó a recibir una atención sin precedentes por los escandalosos casos de corrupción que
empezaron a surgir en todo el mundo, o a conocerse en realidad, debido a los medios tecnológicos
de los que empezamos a disponer, y que nos han llevado también a una globalización de las
comunicaciones e inmediatez de la información. Óscar Diego Bautista señala que este nuevo
interés se tradujo en la producción de una extensa bibliografía sobre diferentes aspectos de la
corrupción, y la inclusión del estudio de ‘ética pública’ en los programas académicos, como una
respuesta en la lucha contra este flagelo. También en la discusión pública, la corrupción política
comenzó a ganar protagonismo, especialmente con el amplio despliegue mediático que tuvieron
los escándalos de corrupción de diferentes países, lo cual obedecía a la demanda por información
sobre el tema y, a la vez, contribuyó a alimentar el nuevo interés de los ciudadanos por conocer y
denunciar los actos corruptos (Diego Bautista, 2005). Es tal la fuerza y organización de esta nueva
ciudadanía que, a través de las redes sociales incluso, sino cuentan con la cobertura de los medios
tradicionales, han sido capaces de desmantelar sendas organizaciones delictivas y ponerlas en
evidencia ante la opinión pública.

Es en este contexto que los políticos han tenido la necesidad de ir abriendo

progresivamente un espacio para la corrupción en sus discursos y agendas políticas. Esto se debió
ya sea porque los gobiernos se han visto en situaciones graves causadas por corrupción, o por la
mayor vigilancia a los políticos y funcionarios debido a la creciente presión de la ciudadanía. En
la actualidad, el ojo público se hace aún más visible debido a las nuevas tecnologías de la
información. En ese sentido, los caracteres que en la actualidad presenta la corrupción política
son alarmantes, porque nos indican que estamos ante un fenómeno social extendido y
profundamente impregnado en todo el aparato estatal; un fenómeno extenso e intenso.

41
 La corrupción política es omnipresente y persistente, porque está en toda clase de
sociedad, en todos los sistemas políticos; y no solamente está, sino que no se va; su relevancia
dependerá de los controles jurídicos e institucionales y de la sensibilidad social respecto a la
misma y el grado social de admisibilidad, pero en todo caso la corrupción persiste; hasta el punto
de que algunos estudiosos del fenómeno llegan a catalogarle como un hecho natural. (SORIANO,
2011)

Es importante, en la corrupción política, dedicar especial atención al clientelismo, una de

las causas más impactantes de la corrupción. Al referirse al tema, el sociólogo José Oviedo lo
define de la siguiente forma: El clientelismo político es una cierta lógica de intercambio social en
la que se oferta una posibilidad de acceso a recursos, particularmente estatales, a cambio de lealtad
política. Se trata de transacciones de beneficio mutuo, para los dirigentes que ocupan posiciones
privilegiadas y los seguidores que, ocupando posiciones subalternas, obtienen sin embargo una
actividad de sobrevivencia o una vía de movilidad social a través del usufructo de las instituciones
públicas. Las prácticas clientelares favorecen principalmente a aquellos que ofertan la dádiva, ya
que en la mayoría de los casos los fondos utilizados son del Estado y la distribución se realiza sin
que medien controles financieros, quedándose el ofertante con la mayor parte del pastel. Además,
el clientelismo ofende la dignidad de quienes son receptores, ya que no les confiere a los pobres
la posibilidad de salir de su situación (La Corrupción, características y consecuencias en
República Dominicana, 2003). Vamos a ver más adelante también, que, así como el clientelismo,
del financiamiento previo en las campañas políticas viene posteriormente la devolución de estos
“favores”, a través de actos de corrupción que se manifiestan en las licitaciones de obras, contrato
de servicios y demás “beneficios” bajo la mesa.

Entre las consecuencias de la corrupción política podemos señalar que, por un lado,
encontramos las directamente económicas, que es la cantidad de dinero que una corruptela ha
sustraído. Pero no solo es eso, en los impactos económicos además está la erosión de la libre
competencia. El empresario corrupto, aunque sea tremendamente ineficiente, siempre se va a
llevar el contrato del servicio. También la reducción de la inversión, pues los países con un alto
índice de corrupción son menos atractivos para la inversión privada. Por otro lado, tenemos las
consecuencias políticas: Los ciudadanos, ante la proliferación de muchos escándalos de
corrupción política, desconfían del sistema y se produce su deslegitimación. También,
internacionalmente, la imagen del país se ve deteriorada. (Soto, 2003)

De lo antes expuesto, podemos rescatar algunas posibles soluciones para disminuir la

corrupción política, como: la independencia y autonomía de los poderes del Estado, el fomento
de la integridad pública ciudadana, la institucionalización de la moral pública por medio de la
creación de órganos de supervisión y control en las instituciones públicas (recientemente en
nuestro país se creó la Secretaría de Integridad Pública, adscrita a la Presidencia del Consejo de
Ministros).

Así mismo, consideramos que el Nuevo Código Electoral, de avanzar seriamente la

reforma y sea retomado el debate con el nuevo legislativo, nos permitirá tener partidos políticos
más sólidos e institucionalizados, y, por ende, una mejor calidad en la representación legislativa.
También es preciso señalar que, para disminuir el impacto de la corrupción política, en algunos
países como el nuestro, se ha implementado la obligatoriedad de la declaración jurada de
patrimonio, tanto para candidatos como para autoridades en funciones. Este es un instrumento de
control e investigación de la corrupción, que obliga a ciertos funcionarios a presentar en ciertas
ocasiones y cada cierto tiempo una declaración tanto de sus activos, pasivos, y demás
informaciones establecidas.

42
  La Corrupción burocrática o administrativa: Afecta los niveles intermedios y bajos
de las instituciones públicas respecto de la ejecución de las normas y del trato con los ciudadanos.
La corrupción administrativa es la actuación contraria a las normas legales y a la ética, de los
cuadros del Estado y el Gobierno, del dirigente o funcionario, en el ejercicio de su cargo o función
(Reflexiones sobre la corrupción administrativa). Esta puede ser prevenida y perseguida siempre
que exista voluntad política y la capacidad para implementar las normas y mecanismos de control
necesarios.

Como podemos apreciar, de este concepto se desprende que si bien la corrupción política
recae sobre quienes ostentan una función por elección popular, pueden incurrir en corrupción
administrativa todos los servidores públicos, en sus distintos grupos, ya sean elegidos o no por
elección popular.

La corrupción administrativa pública afectará el patrimonio público, debido a que se

puede desarrollar a niveles muy altos con los funcionarios públicos y hasta en los niveles mínimos
en los servidores de actividades complementarias. Ello implica que este tipo de corrupción sea la
que afecta de manera frontal y directa a la consolidación y afianzamiento de la gestión pública en
busca del bienestar general. (Rojas Ríos, 2017).

La Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil, en el artículo 2°, clasifica a los servidores civiles
(públicos) en cuatro grupos: funcionario público, directivo público, servidor civil de carrera y
servidor de actividades complementarias; en esta clasificación encontraremos que el primer
grupo, es decir, el grupo de funcionarios públicos, está compuesto en primer orden por los
funcionarios de elección directa y popular. Es la escala más alta según en el marco del servicio
civil, y sobre ellos recae la corrupción política por la representación que ostentan debido a la
elección ciudadana (Rojas Ríos, 2017). Entonces, los servidores civiles (públicos) que no son
elegidos por elección popular, incurren en corrupción administrativa.

Edmundo González define la corrupción administrativa o burocrática como la “acción u

omisión de un servidor público […], que usa y abusa de su poder para favorecer a intereses
particulares, a cambio de una recompensa o de su promesa, dañando así el interés público […]”
Abarca todos aquellos funcionarios públicos o empleados del Estado o de sus entidades, incluidos
los que han sido seleccionados, designados o electos para desempeñar actividades o funciones en
nombre del Estado o al servicio del Estado, en todos sus niveles jerárquicos (Art. 1 Convención
Interamericana contra la Corrupción). Dicha ostentación de función o cargo público constituye
un elemento normativo del tipo objetivo común a todos los delitos de esta naturaleza. (Medina,
2005).

Según un estudio sobre la corrupción en República Dominicana, los problemas de la

corrupción en la administración pública están vinculados a la falta de instituciones fuertes, que se
sobrepongan a los gobernantes del momento y permitan la continuidad de las políticas y acciones
del Estado.

 La centralización es vista como una de las causas de la corrupción unida a otros

elementos no menos importantes, algunos de los cuales coinciden con la
realidad del Perú, como son:
 La falta y/o violación de controles internos, que contribuyen con la creación de
beneficios personales o grupales.
 La debilidad de los marcos legales que previenen y sancionan la corrupción
administrativa en diferentes niveles.

43
  La ausencia de información y la falta de rendición de cuentas de los/as
funcionarios/as, así como la poca participación de la ciudadanía en el
seguimiento a las acciones gubernamentales.
 La degradación moral y la ausencia de ética en el ejercicio de las funciones
públicas, el interés fundamental para acceder a posiciones públicas se debe
principalmente al interés por engrosar el patrimonio personal.
 La impunidad prevaleciente ante los actos de corrupción denunciados, lo que
envía el mensaje de que la trasgresión de las normas no conlleva penalidad.
 La complicidad de diferentes sectores con la corrupción (La Corrupción,
características y consecuencias en República Dominicana, 2003).

 La Corrupción Judicial: Son aquellos actos en los cuales la conducta del juez o
empleado judicial vulnera el principio de imparcialidad en un proceso judicial, con mira a la
obtención de un beneficio indebido o ilegal para sí mismo o para un tercero. Beneficio que puede
ser material o financiero como inmaterial y, en ese sentido, son manifestaciones de corrupción
judicial la acción del funcionario judicial que recibe dinero para agilizar un trámite, la del que
pierde el expediente por un precio, como la actuación del juez que no toma en cuenta evidencia
con el afán de justificar la absolución de un inculpado de alto perfil político o poder económico.
En esta nociva práctica judicial aparece de forma casi necesaria la figura del abogado, como
agente corruptor de la judicatura, estructurando una relación en la que obtienen beneficios mutuos
(Diccionario Jurídico: Corrupción Judicial, 2015)

La Fundación para el Debido Proceso Legal, en su informe sobre corrupción judicial

comprobó que muchos abogados “ofrecen agasajos y regalos a los servidores judiciales, con la
intención de que cuando conozcan sus casos, estos se resuelvan conforme a sus pretensiones”.
También se comprobó, que estos mismos abogados, les exigen a sus clientes sumas de dinero para
pagar intermediarios –funcionarios auxiliares o personal administrativo del despacho que les
permita garantizar el resultado favorable del proceso y contra dicho éxito una vez obtenido subir
la apuesta por sus honorarios (Fundación para el debido proceso legal, 2007)

Si bien, el informe al que hacemos referencia en el párrafo anterior es de la Corrupción

Judicial en Panamá y Centroamérica, es importante señalar que, en nuestro país, la corrupción
judicial alcanzó los picos más altos durante el gobierno de Alberto Fujimori, donde se generalizó
un modelo de impunidad favoreciendo a los afines al régimen y de persecución hacia los
opositores, utilizando para ello a jueces y fiscales que trabajan sometidos al poder de turno.

Sin embargo, según lo que nos recuerda Beatriz Mejía en su artículo: “Corrupción Judicial
en Perú: Causas, Formas y Alternativas”, en marzo del año 2000, en el ocaso de la dictadura
fujimorista, el Perú figuraba en el ranking mundial de la corrupción, paradójicamente, como uno
de los países menos corruptos de América Latina. Esto evidenciaba el eficaz trabajo de promoción
de imagen-país que realizó el gobierno de Alberto Fujimori en la década de los 90, utilizando
rostros de peruanos con prestigio internacional para encubrir los altos y extendidos niveles de
corrupción política, social y económica promovida desde el aparato estatal. Esto nos demuestra,
vale decirlo también, que estos rankings o muestras aleatorias, no representan necesariamente la
verdadera realidad de los países.

44
 Cabe señalar que, durante la dictadura fujimorista, la corrupción judicial se construyó
sobre un sofisticado sistema de impunidad, en la que la administración de justicia fue ejercida en
un 80 % por fiscales y jueces en condición de provisionales, los mismos que demostraron en su
actuación funcional dos características: una deficiente formación moral y profesional, que
facilitaron su sometimiento al poder. Vladimiro Montesinos se encargó de dirigir toda la estrategia
de instrumentalización del sistema de justicia, desde el Servicio de Inteligencia Nacional; y el
Congreso de la República, absolutamente controlado, permitió la legalización de medidas de
reorganización judicial que no hicieron sino promover las condiciones de sometimiento del Poder
Judicial y del Ministerio Público. Sin embargo, es menester señalar que la corrupción judicial,
como la corrupción en los demás poderes del Estado, no comienza ni termina con Fujimori y
Montesinos, por lo que, con su reclusión, la corrupción no acaba. Si bien ambos reorganizaron el
aparato estatal llevándolo a índices de corrupción inimaginables, la corrupción viene
arrastrándose de mucho tiempo atrás, y se ha mantenido en las siguientes décadas posteriores.

Veamos ahora cuáles son las causas específicas de la corrupción judicial (Mejía, 2001):

 La deficiente formación ética, moral, profesional y jurisdiccional de magistrados y

funcionarios judiciales.
 El desconocimiento de los objetivos y alcances del debido rol judicial.
 La inexistencia de un patrón, modelo o perfil de juez ideal en la cultura social y
judicial.
 El acceso de muchos magistrados a la carrera judicial como fuente de remuneración
segura y mecanismo de ascenso social.
 La necesidad de permanecer en los cargos judiciales a todo costo por falta de
alternativas laborales.
 Las bajas remuneraciones.
 La función corruptora de los grupos de poder económico, político, social, de
individuos y sus abogados.
 Los deficientes sistemas de control de la conducta funcional de jueces y fiscales, y la
percepción de su ineficacia por parte de la ciudadanía.
 La percepción de impunidad de los actos de corrupción judicial por parte de sus
actores, que manipulan el sistema de justicia.
 Los métodos inquisitivos y reservados, de estilo autoritario que se aplican en los
procedimientos judiciales.

El estado de necesidad en que recurren los usuarios del servicio de administración de

justicia frente a la exclusividad de la función jurisdiccional de un Poder Judicial ineficiente,
impuesta por el Estado.

2.4.1.7. Otra Clasificación de la Corrupción

Este tipo de corrupción se da cuando las más altas autoridades del país actúan
concertadamente en una red de corrupción. Se trata del uso sistemático y generalizado de la
institución pública para la obtención de un beneficio privado, reduciendo la calidad y la cantidad
de los servicios prestados. En este caso, se dan patrones de conductas corruptas ascendentes, que
hacen que el sistema dependa de la corrupción para su propia supervivencia. Los niveles de
corrupción llegan a oficiales públicos de alto nivel que toman decisiones sobre contratos públicos
o grandes proyectos. La corrupción se extiende como norma en el sistema y la impunidad protege
a toda la institución corrupta. (Centro Comunitario de Aprendizaje CCA, México 2007)

45
 Cuando la corrupción está ampliamente extendida, es decir se vuelve sistémica, para
combatirla se le debe analizar como una totalidad, abarcando en el análisis los diversos
componentes y redes sociales, económicas y políticas que miden los parámetros de las políticas
públicas; y su combate requiere de esfuerzos nacionales de largo plazo orientados a rediseñar la
relación entre el Estado y la sociedad, en donde se debatan propuestas y se obtengan consensos
sobre los parámetros éticos exigibles a los funcionarios públicos, autoridades, congresistas y
partidos políticos.

En sociedades con una corrupción sistémica, si bien las normativas legales existen, no se
cumplen. Los casos de corrupción se dan con frecuencia y por lo general quedan impunes. Las
reglas informales se van instalando. Se sabe que el soborno es ilegal, sin embargo, se asume como
práctica usual en las relaciones con el sector público. En la corrupción sistémica, existen
incentivos perversos muy enraizados en la función pública, donde el sector privado y los usuarios
de los sistemas públicos en vez de combatirlos por los costos que supone para toda la sociedad,
prefieren convivir con ellos porque le resulta más fácil que pretender cambiarlos. Esta situación
por lo general ocurre tanto a nivel nacional como a nivel local, y no es exclusivo de un país
solamente.

 Corrupción Pasiva y Activa: Debe considerarse la distinción entre corrupción

pasiva y corrupción activa, entre quien tiene el poder de decisión y quien solicita el
comportamiento de este, de manera contraria a sus obligaciones, respectivamente. La corrupción
es un delito que requiere dos autores: el que corrompe (corrupción activa) y el que se deja
corromper (corrupción pasiva). De manera general la corrupción pasiva consiste en hacer o dejar
de hacer algo relativo al desempeño de una función pública a cambio de dinero u otra dádiva o
promesa de dádiva hecha por el corruptor activo (Teitelbaum, 2010). Tiene graves consecuencias
económicas y sociales y es un justo motivo de preocupación para quienes se interesan por una
gestión honesta de la administración de los Estados y porque haya un control democrático de
dicha gestión.

2.4.2. Delitos contra la administración pública

Figura N° 01: Población penal por delitos contra la Administración Pública

46
 El cuadro precedente, elaborado por el Instituto Nacional Penitenciario (INPE), a octubre
2017, nos arroja al número de sentenciados con penas efectivas por delitos de corrupción en
nuestro país. Las cifras en malversación de fondos, corrupción en auxiliares judiciales,
enriquecimiento ilícito y cohecho activo genérico son los delitos que menores cifras reportan; en
tanto el peculado, la colusión y el cohecho pasivo propio registran las mayores cifras.
En cifras más actuales, la Fiscalía Especializada en Delitos de Corrupción de
Funcionarios (FECOF), ha reportado un total de 1581 condenas contra funcionarios públicos
acusados de delitos de corrupción en el Perú, durante el 2019. Los delitos con mayor índice de
denuncias fueron peculado con 3,992 y colusión con 1,877; mientras que las prisiones preventivas
sumaron 222 medidas cautelares (La Industria, 2020).
Así mismo, el Ministerio Público ha informado que, a dos meses de iniciado el estado de
emergencia, se viene investigando a nivel nacional 653 presuntos casos de corrupción, de los
cuales la mayoría son delitos de peculado, malversación de fondos, colusión y negociación
incompatible. Vemos como peculado y colusión siguen siendo los delitos de corrupción más
reiterativos entre las autoridades y los funcionarios públicos de nuestro país. (Instituto de
Democracia y Derechos Humanos PUCP, 2020)
A continuación, a estudiar cada uno de estos delitos, y por qué la tendencia a repetirse
unos más que otros en la administración pública, y en al menos los tres últimos años. Los candados
en estos casos deben ser más rigurosos, pues hay algo que les permite a estos funcionarios realizar
con facilidad estos delitos. Es claro que algo no está bien, tampoco en la estructuración y
administración de los bienes o fondos públicos, y en el acceso que se tiene a estos recursos, para
beneficio propio o de terceros, como es el caso del peculado.

2.4.2.1.Delito de cohecho.
Es el delito de corrupción de funcionarios por excelencia, representa un conjunto de
delitos consistentes en la compra-venta de la función pública. La característica común de estos es
su “bilateralidad” o la naturaleza de “delitos de participación necesaria”, ya que siempre son dos
las partes que intervienen: El funcionario que acepta o solicita el “pago” por la venta de la función
pública; y por el otro lado, el sujeto que compra el “servicio” o recibe el ofrecimiento del
funcionario. Los principales delitos de cohecho o corrupción de funcionarios son dos: Cohecho
pasivo y Cohecho activo. (Los delitos contra la Administración Pública en el Código Penal
Peruano, 2003)
Esta es una práctica que, lamentablemente, se ha venido normalizando en nuestro país, a
través de la entrega de “coimas” o sobornos a funcionarios públicos para evitar recibir alguna
sanción, como por ejemplo sucede con los policías y las multas, o el pago para agilizar algún
proceso ante alguna entidad pública. Estos actos constituyen delitos, los cuales se encuentran
tipificados en los artículos 393, 394, 395 y 397 del Código Penal peruano.
De acuerdo con el Sistema Nacional Especializado de Delitos de Corrupción de
Funcionarios, entre los años 2014 a 2017, el 33.5% de los procesos fue por el delito cohecho.
(Chanjan Document, 2018) Asimismo, conforme al Reporte de la Corrupción de la Defensoría
del Pueblo, de las 543 personas privadas de libertad por la comisión de delitos contra la
administración pública, 246 lo estaban por el delito de cohecho, siendo este el número más alto
de condenas en el 2017. (Defensoría del Pueblo, 2017)

47
 Tomando en cuenta la relevancia de este delito, IDEHPUCP nos presenta 10 claves
para reconocer que estamos ante el delito de cohecho. (Instituto de Democracia y Derechos
Humanos, 2019)

1. Sujetos del delito de cohecho:

Es necesario mencionar que dentro del delito de cohecho se encuentra el cohecho pasivo
propio, el cohecho pasivo impropio y el cohecho activo genérico. La característica común de estos
delitos es su bilateralidad, porque son dos partes las que intervienen en su comisión.

Si bien son dos sujetos los que actúan, esto no implica que haya coautoría, ya que el
tercero que se beneficia del actuar del funcionario público será sujeto activo del delito de cohecho
activo genérico.

En el caso de los cohechos pasivos (propio e impropio), el sujeto activo es el funcionario

o servidor público que actúa teniendo competencia en razón de su cargo o función. Esto significa
que no podrá tratarse de cualquier funcionario público, sino solo de aquel que tenga competencia
para realizar la función por la que el tercero ofrece o entrega una dádiva para su desobediencia o
cumplimiento.

El sujeto pasivo, en cualquier tipo de cohecho cometido, es el Estado, pues es el principal

afectado al no poder cumplir de manera efectiva sus funciones frente a los administrados.

Es así que, en la relación bilateral antes mencionada encontraremos dos delitos. El

primero por parte del funcionario que solicita o recibe el beneficio para incumplir sus funciones
(cohecho pasivo propio) o para actuar conforme a las mismas (cohecho pasivo impropio) y el
segundo por parte del tercero que ofrece o entrega el beneficio (cohecho activo genérico).

2. Bien jurídico tutelado:

El bien jurídico tutelado se va a distinguir en función del delito de cohecho frente al que
nos encontremos. En el caso del cohecho pasivo propio será la imparcialidad en el ejercicio de la
función pública, puesto que el funcionario dejará de cumplir con el deber de neutralidad que se le
exige para actuar de acuerdo a los intereses de un tercero.

El bien jurídico tutelado por el delito de cohecho pasivo impropio será la gratuidad de la
función pública, ya que el servidor público recibe un beneficio para cumplir con sus obligaciones.
Por las cuales el tercero no debería pagar para que se realicen.

En el caso del cohecho activo podríamos estar frente a cualquiera de los bienes jurídicos
ya mencionados. Esto dependerá de si el tercero ofreció, prometió o entregó algún tipo de
beneficio al funcionario público para que incumpla o no sus obligaciones.

3. Las conductas:

Las conductas que sanciona el Código Penal con el delito de cohecho pasivo son cuatro:
aceptar, recibir, solicitar y condicionar.

El acto de aceptar implica tolerar, admitir, consentir el beneficio (promesa, favor, objeto
material) otorgado por el tercero.

El acto de solicitar implica el pedir, gestionar, requerir, de forma directa o indirecta, algo
a cambio.

48
 Finalmente, condicionar significa que el servidor público le garantiza al tercero que si
le entrega un donativo actuará en su beneficio; de lo contrario, en su perjuicio.

En el caso del cohecho activo, las conductas que se sancionan también son tres: ofrecer,
dar y prometer.

El acto de ofrecer conlleva la sugerencia, oferta, proposición de un beneficio al

funcionario público.

El acto de dar, se puede realizar con motivo de la solicitud del funcionario o porque el
mismo tercero facilite, entregue, otorgue cierto beneficio.

El acto de prometer implica que el tercero anuncie, pacte o proponga al funcionario algún
tipo de beneficio.

En cualquiera de los casos basta que se dé una de las conductas mencionadas para estar
frente al delito de cohecho.

4. Naturaleza del beneficio:

Cuando el Código Penal menciona que existe un beneficio, este no necesariamente tiene
que ser económico, ya que también puede tratarse de un favor sexual o sentimental.

La idea principal es que este beneficio motive la actuación del funcionario público para
violar o no sus obligaciones.

5. Recepción del beneficio:

La entrega, ofrecimiento, recepción o solicitud del beneficio puede tratarse de un acto

anterior como de uno posterior al incumplimiento o cumplimiento de las obligaciones que el
funcionario público tiene en razón de su cargo.

En el caso de que el funcionario solicite o acepte el beneficio para infringir o cumplir sus
funciones estaremos ante un cohecho antecedente. En el caso de que se dé a consecuencia de
haber faltado o cumplido a sus obligaciones estaremos ante un cohecho subsiguiente.

6. La recepción del beneficio a través de un intermediario en el delito de cohecho

pasivo:

Si el funcionario público utiliza a otra persona para recibir el beneficio podrá ser
considerado como autor mediato siempre que se verifique que la persona ha sido
instrumentalizada (por encontrarse en una situación de error, inimputabilidad, coacción, etc.).

Asimismo, si el intermediario conoce que recibe un beneficio en favor del funcionario

para que actúe conforme o en contra de sus obligaciones, el funcionario será considerado como
autor y el intermediario como partícipe del delito de cohecho.

49
 7. Consumación:

En el caso del cohecho pasivo (propio o impropio) el delito se consuma con el simple
hecho de aceptar o recibir el donativo, promesa o ventaja ya sea para actuar conforme o en contra
de sus obligaciones. No será necesario que esto último se configure.

Si se tratara de un caso de cohecho activo, el delito se consuma cuando se ofrece, entrega

o prometa donativo o cualquier ventaja al funcionario y ello sin que sea necesario que el
funcionario acepte o realice el acto esperado.

8. Otros tipos de cohechos.

Nuestro Código Penal recoge otros tipos penales relacionados a los delitos de cohecho.
Así pues, por ejemplo, tenemos el delito de soborno internacional pasivo (artículo 393-A del
Código Penal, que sanciona al funcionario de otro Estado o de un organismo internacional público
que acepta, recibe o solicita una ventaja o beneficio); el cohecho pasivo específico (artículo 395
del Código Penal que sanciona de manera específica a Magistrados, Árbitros, Fiscales, Peritos,
Miembro de Tribunal Administrativo o cualquier otro análogo a los anteriores que acepte, reciba
o solicite un donativo o ventaja); el cohecho pasivo propio e impropio en el ejercicio de la función
policial (artículos 395-A y 395-B del Código Penal, respectivamente) y el delito de corrupción
pasiva de auxiliares jurisdiccionales (artículo 396 del Código Penal, que sanciona a funcionarios
como secretarios judiciales, relatores, especialistas, auxiliares jurisdiccionales o cualquier otro
análogo a los anteriores).

Asimismo, existen otros delitos asociados al delito de cohecho activo como el cohecho
activo internacional (artículo 397-A), cohecho activo específico (artículo 398 del Código Penal)
y el cohecho activo en el ámbito de la función policial (artículo 398-B del Código Penal).

9. Diferencia con otras figuras similares:

Debemos advertir que los delitos de cohecho (pasivo) podrían confundirse con el delito
de concusión (artículo 382 del Código Penal).

Conforme a este delito: El funcionario o servidor público que, abusando de su cargo,

obliga o induce a una persona a dar o prometer indebidamente, para sí o para otro, un bien o un
beneficio patrimonial, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de dos ni mayor de
ocho años; inhabilitación, según corresponda, conforme a los incisos 1, 2 y 8 del artículo 36; y,
con ciento ochenta a trescientos sesenta y cinco días multa. La diferencia entre el delito de
concusión y el cohecho es el uso de violencia, amenaza o engaño que vicia la voluntad del
particular. Cabe señalar que este particular sobre el que recae la violencia, amenaza o engaño no
responde penalmente.

10. La pena en los delitos de cohecho:

Las penas previstas para estos delitos en nuestro Código Penal son las siguientes:

- Cohecho pasivo propio (artículo 393 del Código Penal): Las penas se
distinguen de la siguiente manera:
 El funcionario que acepte o reciba donativo, promesa o cualquier otra ventaja,
recibirá una pena privativa de libertad no menor de cinco ni mayor de ocho años;
inhabilitación conforme a los incisos 1 y 2 del artículo 36 del Código Penal:

50
 (Privación de la función, cargo o comisión que ejercía el condenado, aunque
provenga de elección popular; e incapacidad o impedimento para obtener
mandato, cargo, empleo o comisión de carácter público). Así mismo, puede ser
sancionado con ciento ochenta a trescientos sesenta y cinco días-multa.

 El funcionario que solicita, directa o indirectamente, donativo, promesa o

cualquier otra ventaja o beneficio, puede recibir una pena privativa de libertad
no menor de seis ni mayor de ocho años; inhabilitación conforme a los incisos 1
y 2 del artículo 36 del Código Penal: (Privación de la función, cargo o comisión
que ejercía el condenado, aunque provenga de elección popular; e incapacidad o
impedimento para obtener mandato, cargo, empleo o comisión de carácter
público). Así mismo, puede ser sancionado con trescientos sesenta y cinco a
setecientos treinta días-multa.

- Cohecho pasivo impropio (artículo 394 del Código Penal): Las penas se
distinguen de la siguiente manera:

 El funcionario que acepte o reciba donativo, promesa o cualquier otra ventaja o

beneficio indebido, recibirá pena privativa de libertad no menor de cuatro ni
mayor de seis años; inhabilitación conforme a los incisos 1 y 2 del artículo 36 del
Código Penal: (Privación de la función, cargo o comisión que ejercía el
condenado, aunque provenga de elección popular; e incapacidad o impedimento
para obtener mandato, cargo, empleo o comisión de carácter público). Así mismo,
puede ser sancionado con ciento ochenta a trescientos sesenta y cinco días-multa.

 El funcionario que solicita, directa o indirectamente, donativo, promesa o

cualquier otra ventaja indebida, recibirá pena privativa de libertad no menor de
cinco ni mayor de ocho años; inhabilitación conforme a los incisos 1 y 2 del
artículo 36 del Código Penal: (Privación de la función, cargo o comisión que
ejercía el condenado, aunque provenga de elección popular; e incapacidad o
impedimento para obtener mandato, cargo, empleo o comisión de carácter
público. Así mismo, puede ser sancionado con trescientos sesenta y cinco a
setecientos treinta días-multa.

- Cohecho Activo Genérico (artículo 397 del Código Penal)

 Cohecho Activo Propio: Se da cuando el funcionario o particular ofrece, da o

promete a un funcionario o servidor público donativo, promesa, ventaja o
beneficio para que realice u omita actos en violación de sus obligaciones.
 En este caso puede recibir una pena privativa de libertad no menor de cuatro ni
mayor de seis años; inhabilitación conforme a los incisos 1, 2 y 8 del artículo 36
del Código Penal: (Privación de la función, cargo o comisión que ejercía el
condenado, aunque provenga de elección popular; incapacidad o impedimento
para obtener mandato, cargo, empleo o comisión de carácter público; privación
de grados militares o policiales, títulos honoríficos u otras distinciones que
correspondan al cargo, profesión u oficio del que se hubiese servido el agente
para cometer el delito). Así mismo, puede ser sancionado con hasta trescientos
sesenta y cinco a setecientos treinta días-multa.

51
 - Cohecho Activo Impropio: Se da cuando el funcionario o particular ofrece,
da o promete donativo, ventaja o beneficio para que el funcionario o servidor
público realice u omita actos propios del cargo o empleo, sin faltar a su
obligación. En este caso, puede recibir una pena privativa de libertad no menor
de tres ni mayor de cinco años; inhabilitación conforme a los incisos 1, 2 y 8
del artículo 36 del Código Penal: (Privación de la función, cargo o comisión
que ejercía el condenado, aunque provenga de elección popular; incapacidad
o impedimento para obtener mandato, cargo, empleo o comisión de carácter
público; privación de grados militares o policiales, títulos honoríficos u otras
distinciones que correspondan al cargo, profesión u oficio del que se hubiese
servido el agente para cometer el delito). Así mismo, puede ser sancionado
con hasta trescientos sesenta y cinco a setecientos treinta días-multa. (David
Torres Pachas y Marie Gonzales Cieza, 2019).

2.4.2.2.Delito de abuso de autoridad.

El delito de Abuso de Autoridad está previsto en el Art. 376 del Código Penal, en el cual
se establece que “el funcionario público que, abusando de sus atribuciones, comete u ordena, en
perjuicio de alguien, un acto arbitrario cualquiera, será reprimido con pena privativa de libertad
no mayor de 2 años”. El delito de Abuso de Autoridad, en nuestro ordenamiento, está orientado
a evitar el ejercicio de un poder arbitrario, poner ciertos parámetros a la excesiva discrecionalidad
del Juez o funcionario, y no tiene correspondencia con el delito de abuso del cargo para obtener
ventajas individuales.

En nuestra jurisprudencia se señala que el delito de abuso de autoridad “tiene como

objeto jurídico de tutela penal el interés público, en el sentido que las funciones de las que están
investidos los funcionarios no sean utilizadas por estos para la comisión de hechos ilícitos en
perjuicio de los derechos reconocidos por las leyes a los particulares”. El tipo penal del Abuso de
Autoridad contiene dos modalidades: el cometer un acto arbitrario que cause perjuicio a alguien,
y el ordenar un acto arbitrario que cause perjuicio a alguien. Se trata de dos supuestos
independientes.

Cabe señalar que al Código Penal de 1991 se le presentó una reforma importante, el 3 de
agosto de 2010. Aquí la Corte Suprema de Justicia presentó ante el Congreso de la República el
“Proyecto de Ley de Reforma de los Delitos contra la Administración Pública”, en el cual
proponía una serie de cambios en la regulación de determinados delitos contra la
Administración Pública, entre los cuales se encontraba la modificación del delito de abuso de
autoridad (Pariona Arana R. , 2016).

El texto del artículo 376 propuesto por la Corte Suprema señalaba: “El funcionario
público que, abusando de sus atribuciones, comete u ordena un acto arbitrario que cause un grave
perjuicio a alguien será reprimido con pena privativa de libertad no menor de tres años. Si los
hechos derivan de un procedimiento de cobranza coactiva, la pena privativa de libertad será no
menor de dos ni mayor de cuatro años”. La reforma propuesta fue justificada así: “El tipo penal
de abuso de autoridad genérico, previsto en el artículo 376°, es reformulado al sustituirse la frase
“acto arbitrario cualquiera”, por la de “acto arbitrario que cause un grave perjuicio a alguien”.

52
 El cambio no es meramente terminológico; tiene relación con la observancia del principio
de subsidiaridad y fragmentariedad. El Derecho penal solo puede ocuparse de las conductas más
graves, circunstancia que no sólo está vinculada al abuso funcional del agente, sino también a que
el acto abusivo sea realmente gravoso para el sujeto pasivo. Toda otra conducta que no tenga la
suficiente entidad puede ser abordada perfectamente por otras disciplinas del Derecho, como por
ejemplo el Derecho administrativo disciplinario. En consonancia con la cláusula de gravedad, se
propone aumentar la pena conminada máxima en un año (tres años de privación de libertad).

Sin embargo, al pasar esta propuesta a la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del
Congreso de la República, no fue aprobado en su totalidad, y por el contrario presentaron un texto
sustituto, en el que si bien reconoce en su Dictamen que “los casos de perjuicio no grave son
materia de dilucidación administrativa”, no aceptó la propuesta principal de la Corte Suprema,
que exigía la causación de un grave perjuicio como presupuesto de tipicidad por razones de
subsidiariedad y fragmentariedad penal, con la finalidad de evitar carga procesal innecesaria.

1. Bien Jurídico Protegido:

El bien jurídico protegido en el delito de abuso de autoridad es el correcto funcionamiento

de la administración pública en beneficio de los ciudadanos. Se protege, en consecuencia, el
interés de los ciudadanos en la correcta actuación de los funcionarios públicos en el ejercicio de
sus atribuciones. En este ámbito se protege además la corrección y la legalidad del ejercicio de la
función frente a los ataques abusivos que podrían realizar. También se protege el interés del
Estado en la correcta actuación de sus agentes.

2. Sujetos:

A. Sujeto activo: Se refiere al funcionario público. Solo quien ostenta tal calidad especial y
el complejo de deberes especiales que dicha condición supone– puede ser autor de este delito.
Para la configuración del delito se requiere, además, que dicho funcionario deba encontrarse en
ejercicio de funciones, ejecutando tareas, deberes o funciones propias de su cargo.

B. Sujeto pasivo: Se refiere a aquel que sufre la acción arbitraria del funcionario público; es
aquel que la norma penal designa como el “alguien” que sufre las consecuencias del abuso de
autoridad, que es primariamente el ciudadano, una persona particular. También puede ser sujeto
pasivo del delito una persona jurídica.

Igualmente, sujeto pasivo del delito también es el Estado, puesto que el comportamiento abusivo
e ilegal del funcionario público afecta al Estado, en la medida que justamente un miembro y
“representante” del Estado es quien contrariamente a lo esperado infringe la ley, afectando la
legalidad y legitimidad de la administración pública. Esta afectación a la legitimidad es de suma
gravedad, pues degrada y debilita la institución de la administración pública y afecta el
cumplimiento de su rol constitucional. Desde otra perspectiva, queda claro que el titular del bien
jurídico es el ciudadano y el mismo Estado. (Pariona Arana R. , 2016).

53
3. Tipicidad Objetiva:

El tipo penal contiene dos modalidades: el cometer un acto arbitrario que cause perjuicio a
alguien, y el ordenar un acto arbitrario que cause perjuicio a alguien. Se trata de dos supuestos
independientes:

A. Acto arbitrario: El tipo penal hace referencia al acto arbitrario como resultado típico
necesario común a ambas modalidades. El “acto” arbitrario al que hace mención la norma
se refiere a cualquier acción arbitraria, independientemente de cómo se exprese o
materialice. En un Estado de Derecho, el funcionario público desempeña sus funciones
conforme lo dispone la ley, y no conforme a su libre voluntad. En el ámbito de
discrecionalidad, siempre reducido, que admite el Derecho, el funcionario debe proceder
con racionalidad, proporcionalidad, equidad y justicia.

B. Cometer u ordenar un acto arbitrario: El tipo penal del artículo 376 contiene dos
supuestos. El primer supuesto del delito de abuso de autoridad consiste en cometer un acto
arbitrario que cause un perjuicio a alguien. El legislador emplea aquí el verbo cometer
para hacer referencia a la realización del delito por parte del funcionario público. El delito
puede ser realizado de manera directa, por intermedio de otra persona o conjuntamente
con otras personas, lo que dará lugar a la autoría directa, autoría mediata o coautoría.

La segunda modalidad típica, que es la que tratamos en este punto, es ordenar un acto arbitrario
que cause perjuicio a alguien. Esta modalidad típica es un supuesto autónomo de autoría directa.

De no existir esta modalidad típica autónoma, el comportamiento de ordenar se sancionaría

como un caso de autoría mediata o como instigación (si se cumplen los presupuestos de estas
formas de intervención). Para la configuración de la modalidad típica de “ordenar un acto
arbitrario” se requiere que la orden del acto arbitrario sea cumplida; y, si no existe consumación,
al menos que se haya iniciado la ejecución y, además, que se haya ocasionado un perjuicio a
alguien. La relevancia penal de esta modalidad se producirá cuando la orden ilícita cause perjuicio
típico al sujeto pasivo.

C. Perjuicio (causar perjuicio a alguien): En el marco del delito de abuso de autoridad, el

perjuicio que la norma penal admite puede ser de tipo económico, material, corporal, moral o de
cualquier otra índole. El perjuicio a que hace referencia la norma debe ser grave. Este debe ser,
además, de naturaleza objetiva y de necesaria concurrencia, perfectamente medible y verificable
en base a criterios objetivos.

La gravedad del perjuicio típico ha sido resaltada por la propia Corte Suprema en su
famoso proyecto de ley de reforma de los delitos contra la administración pública, donde propuso
que esta gravedad esté expresamente regulada en la ley, a fin de esclarecer que no se trata de
cualquier perjuicio, sino de uno que refleje verdadera gravedad.

54
4. Tipo Subjetivo.

El delito de abuso de autoridad es un delito doloso. Para la configuración del dolo, se requiere
que el funcionario público sea consciente de que está realizando un acto arbitrario en perjuicio de
un tercero, que puede ser tanto una persona natural o jurídica. Se requiere la conciencia de que se
está extralimitando en sus funciones y perjudicando a una persona.

5. Pena.

El delito de abuso de autoridad es sancionado con pena privativa de libertad de hasta tres años.
Sin embargo, si la comisión del acto arbitrario deriva de un procedimiento de cobranza coactiva,
la pena prevista será no menor de dos ni mayor de cuatro años. Esta agravante es producto de una
reforma producida en el año 2004, y que tiene como precedente la presentación de una serie de
proyectos de ley que, entre los años 2001 y 2002, proponían modificaciones al procedimiento de
ejecución de cobranza coactiva.

Finalmente, es importante señalar que el Derecho Penal no procede frente a cualquier abuso de
funciones, cuya sanción corresponde al derecho administrativo disciplinario, sino únicamente
frente a actos arbitrarios graves con claro perjuicio de una persona.

2.4.2.3.Delito de prevaricato:

Según el artículo 418 del Código Penal, el delito de prevaricato se configura cuando “el
juez o el fiscal dicta resolución o emite dictamen, manifiestamente contrarios al texto expreso y
claro de la ley, o cita pruebas inexistentes o hechos falsos, o se apoya en leyes supuestas o
derogadas”. Esta figura protege el normal y correcto funcionamiento de la administración de
justicia, entendida esta como una actividad que engloba ciertos principios fundamentales; esto es,
de legalidad, independencia, imparcialidad e igualdad, y que busca garantizar que los funcionarios
públicos que administran justicia resolverán los conflictos de forma objetiva, sin pretender
beneficiar a una de las partes.

1. Bien Jurídico Protegido.

El bien jurídico que se tutela es el correcto funcionamiento de la Administración Pública.

Estos delitos impiden o perturban la organización y el desarrollo normal de las actividades de los
órganos públicos en el ejercicio de sus funciones. (Peña Cabrera, 2002)

Lo que se castiga en vía penal son los incumplimientos más graves de los deberes
jurisdiccionales de los jueces y fiscales. En cuanto a los hechos no punibles que puedan cometer,
responden también en vía civil y disciplinaria.

Para Sebastián Soler el delito de prevaricato tutela, si bien genéricamente la

administración de justicia, también la rectitud, la legalidad y la honestidad en el cumplimiento de
los actos en que consiste la actividad de administrar justicia. (Enciclopedia Omeba Tomo XXIII,
1991).

55
 2. Tipicidad Objetiva.

El agente es el Juez o el Fiscal que dicta resolución o sentencia. También, los magistrados
del Tribunal Constitucional toda vez que ellos están en la cúspide de la jurisdicción constitucional.

Las normas en cuanto a los deberes de Jueces y Fiscales están estipuladas, en el caso de
los primeros por la Ley Orgánica del PJ y la Ley de Carrera Judicial Nº 29277, mientras que los
segundos por su Ley Orgánica D.L. N° 052. También están considerados los jueces del fuero
especial militar.

Estos van a desarrollar varias conductas como dictar resolución o dictámenes contrarios
al texto expreso y claro de la ley; aplicar leyes supuestas o derogadas, o invocar hechos falsos.

En el Prevaricato, que tiene agentes específicos de la administración de justicia,

encontramos tres supuestos claramente definidos para la comisión de este delito, que son:

 Que el magistrado, juez o fiscal, emita una resolución o dictamen contrarios al

texto expreso y claro de la ley.
 Cuando estos citan pruebas inexistentes o hechos falsos, con el objetivo de
beneficiar a una de las partes.
 Cuando el magistrado se apoya en leyes supuestas o derogadas.

3. Tipicidad Subjetiva.

Podemos señalar que lo injusto relevante como prevaricación dolosa está constituido por
la conciencia que tiene el magistrado que está adoptando una decisión que sale de la corrección
aplicativa del derecho y, que esa decisión es formal y materialmente contraria a derecho. El
magistrado actúa con conocimiento y decisión de ir contra la voluntad legislativa, atentar contra
la administración de justicia y causar perjuicio a una de las partes procesales. La doctrina nacional
no considera la existencia de dolo eventual, sólo el dolo directo.

En cuanto a una forma culposa, se tiene que en el ordenamiento penal peruano no está
previsto el prevaricato imprudente como si lo está en la legislación española en el artículo 447 del
Código Penal, esto es que el magistrado resuelve con manifiesta injusticia, pero con grave omisión
del deber objetivo de cuidado. Esta conducta en todo caso puede ser investigada a nivel
administrativo. (Arbulú Martínez, 2014).

4. Pena.

Este delito está sancionado con pena privativa de libertad no menor de tres ni mayor de
cinco años y es complementada con la accesoria de Inhabilitación conforme al artículo 426 del
Código Penal que sanciona con dicha pena de uno a tres años concordado con el artículo 36º,
incisos 1) Privación de la función, cargo o comisión que ejercía el condenado, aunque provenga
de elección popular y 2) Incapacidad para obtener mandato, cargo, empleo o comisión de carácter
público.

56
2.4.2.4.Delito de tráfico de influencias

Según el artículo 400° del Código Penal: “El que, invocando o teniendo influencias reales
o simuladas, recibe, hace dar o prometer para sí o para un tercero, donativo, promesa o cualquier
otra ventaja o beneficio con el ofrecimiento de interceder ante un funcionario o servidor público
que ha de conocer, esté conociendo o haya conocido un caso judicial o administrativo, será
reprimido con pena privativa de libertad no menor de cuatro ni mayor de seis años y con ciento
ochenta a trescientos sesenta y cinco días-multa”.

Si el agente es un funcionario o servidor público, será reprimido con pena privativa de

libertad no menor de cuatro ni mayor de ocho años e inhabilitación conforme a los incisos 1 y 2
del artículo 36° del Código Penal y con trescientos sesenta y cinco a setecientos treinta días multa.

El delito de tráfico de influencias sanciona a aquel que, a cambio de un beneficio, ofrece

interceder o influenciar, directa o indirectamente, ante un magistrado, fiscal u otro funcionario
con potestades jurisdiccionales (en sentido amplio), invocando tener influencias sobre sus
decisiones.

El delito de tráfico de influencias puede presentarse en modalidad básica o agravada.

Básica es cuando participa una persona cualquiera que, invocando o teniendo influencia real o
simulada, a cambio de un beneficio se ofrece a interceder ante un funcionario o servidor público.
En su modalidad agravada, el delito de Tráfico de Influencias sanciona específicamente a aquel
“funcionario o servidor público” que, a cambio de un beneficio, se ofrece a influenciar o
interceder en la decisión de su par que tiene competencia en el conocimiento o procesamiento de
un caso judicial o administrativo. Es decir, se trata de un delito especial en este segundo caso.

1. Sujetos que intervienen en el delito:

Por un lado, tenemos:

 A la persona que se ofrece a influenciar o interceder ante un funcionario o servidor

público a cambio de un beneficio;

 Tenemos también al comprador de las influencias y/o al que iba a ser beneficiado
por las mismas, que de ninguna manera es sujeto pasivo de la acción. Así, tampoco
se considerará como sujeto pasivo del delito al funcionario o servidor sobre el que
la persona se ofrece a interceder. El único afectado por este acto de corrupción y,
por consiguiente, destinatario de la reparación civil-, es el Estado peruano. (Padilla
Trinidad & Gonzáles Cieza, 2019).

2. El bien jurídico protegido:

Como bien sabemos, cada delito de corrupción tutela un bien jurídico específico. En el caso
de Tráfico de Influencias, la determinación del bien jurídico protegido sigue siendo un tema
problemático en la doctrina y jurisprudencia penal, que obedece a diversas teorías, entre ellas, la
teoría de la institucionalidad de la administración pública. Según esta teoría, se considera que la
institucionalidad es el conjunto de valores, principios y deberes que definen la labor de los
funcionarios públicos (GUIMARAY MORI, 2012).

57
 En ese sentido, la institucionalidad se debe proteger incluso de aquellas conductas que -sin
transgredirla de manera directa y efectiva- contribuyen con la corrupción y muestran a la
administración pública como un ente débil e influenciable por intereses particulares ilegítimos
(MONTOYA VIVANCO, 2015). Entonces, lo que se busca prevenir aquí es que se perciba a la
administración pública como transable.

3. Conducta típica del delito:

La conducta que sanciona el Código Penal con este delito es el acuerdo para interceder, es
decir, no basta con el mero ofrecimiento, sino que la otra parte debe aceptar de tal forma que
cuando se produce ese acuerdo recién es penalmente relevante la conducta. El mero ofrecimiento
a interceder ante un funcionario o servidor público, no constituye el delito.

En ese sentido, es importante ratificar que no es necesario que se llegue a influir o interceder
de manera efectiva, por lo que basta el ofrecimiento y la aceptación de la otra parte para considerar
consumado el delito de tráfico de influencias.

A cambio del ofrecimiento a interceder ante el funcionario o servidor público, el tipo penal
exige además que el traficante incurra en cualquiera de las siguientes modalidades: recibir, hacer
dar o prometer para sí o un tercero donativo, promesa o cualquier otra ventaja o beneficio.

2.4.2.5. Delito de negociación incompatible

El delito de negociación incompatible se encuentra tipificado en el artículo 399° del

Código Penal Peruano: “El funcionario o servidor público que indebidamente, en forma directa o
indirecta o por acto simulado se interesa, en provecho propio o de tercero, por cualquier contrato
u operación en que interviene por razón de su cargo, será reprimido con pena privativa de libertad
no menor de cuatro ni mayor de seis años e inhabilitación conforme a los incisos 1 y 2 del artículo
36 del Código Penal y con ciento ochenta a trescientos sesenta y cinco días-multa”.

En otras palabras, el artículo 399° de nuestro código penal sanciona la conducta por la
cual un funcionario o servidor público se aprovecha indebidamente de su cargo al mostrar un
interés particular que entra en colisión con los intereses públicos o estatales.

Según cifras del Ministerio Público, entre el 2016 y 2018, de los 18,343 procesos por
delitos de corrupción de funcionarios, el 13. 5 % son por el delito de negociación incompatible.
(Chanjan Document, Rafael; Solis Curi, Ericka; Puchuri Torres, Flavio, 2018). Es decir que se
trata de un delito con un considerable porcentaje de incidencia en nuestro país.

1. Sujetos del delito de negociación incompatible:

El sujeto activo de este delito es el funcionario o servidor público que indebidamente se

interesa por cualquier contrato u operación estatal en que interviene por razón de su cargo. Este
funcionario o servidor público interviene en los niveles decisorios de los contratos u operaciones
que celebra el Estado.

58
 Por otro lado, el sujeto pasivo de este delito es el Estado, a quien el funcionario público
perjudica al dejar de actuar en base al interés general.

2. Bien jurídico tutelado:

El bien jurídico protegido en los delitos de corrupción de funcionarios es el correcto

funcionamiento de la Administración Pública. No obstante, este delito de manera específica busca
proteger la objetividad o imparcialidad en el ejercicio de la función pública, resguardando a la
administración del interés privado de sus agentes y de que estos antepongan sus intereses en los
contratos u operaciones en las que interviene el Estado. (IDEHPUCP, 2019).

3. La conducta sancionada:

Va a ser, en este caso, el interesarse indebidamente en un contrato u operación estatal,

que implica una acción unilateral por parte del funcionario, que va en contra de los parámetros de
la legalidad y el orden jurídico. Es decir, superpone un interés privado sobre el interés público
que le demanda el ejercicio de su cargo.

Es importante señalar que para la consumación de este delito no resulta necesario que el
funcionario público obtenga un provecho económico o alcance la finalidad prevista. Así no genere
un beneficio económico particular o un perjuicio para el Estado, el hecho de interesarse
indebidamente ya genera una conducta tipificada en nuestro ordenamiento jurídico.

4. Objeto:

Es cualquier contrato u operación a cargo del Estado. El funcionario puede manifestar su

interés en este objeto de tres maneras distintas:

 De forma directa: implica que el funcionario personalmente pone de manifiesto

sus pretensiones particulares sobre el contrato u operación; por lo cual lleva a
cabo todos los actos necesarios para alcanzar el resultado deseado.

 De manera indirecta: significa que el funcionario se vale o hace uso de

intermediarios, que pueden ser particulares u otros agentes estatales, para lograr
la ejecución de su interés sobre el contrato u operación.

 El acto simulado: se da cuando el funcionario actúa aparentando defender los

intereses de la administración pública, pero en realidad estos son personales o
particulares. Esto se da, por ejemplo, cuando el Estado negocia con empresas que
aparentan tener una titularidad o representatividad distinta o cuando en realidad
son propiedad del funcionario. Asimismo, en donde se celebran actos ficticios
con empresas inexistentes. (IDEHPUCP, 2019)

59
 5. La Pena:

 Pena privativa de libertad no menor de cuatro ni mayor de seis años.

 Inhabilitación conforme a los incisos 1 y 2 del artículo 36 del Código Penal:

Privación de la función, cargo o comisión que ejercía el condenado, aunque
provenga de elección popular.

 Incapacidad o impedimento para obtener mandato, cargo, empleo o comisión de

carácter público. Ciento ochenta a trescientos sesenta y cinco días-multa.

2.4.2.6.Delito de enriquecimiento ilícito

El Art. 401 del Código Penal establece que “el funcionario o servidor público que por
razón de su cargo se enriquece ilícitamente será reprimido con pena privativa de la libertad no
menor de 5 ni mayor de 10 años”.

El tipo penal requería del establecimiento de criterios para determinar dicho

enriquecimiento ilícito. De allí que a través de la Ley 27482 publicada el 15 de junio de 2001 se
incorporó el siguiente párrafo a dicho dispositivo: “Se considera que existe indicio de
enriquecimiento ilícito, cuando el aumento del patrimonio y/o del gasto económico personal del
funcionario o servidor público, en consideración a su declaración jurada de bienes y rentas, es
notoriamente superior al que haya podido tener en virtud de sus sueldos percibidos, o de los
incrementos de su capital, o de sus ingresos por cualquier otra causa lícita”. (Delitos contra la
administración pública cometidos por funcionarios públicos., 2016).

1. Sujetos que intervienen en el delito:

El enriquecimiento ilícito es un delito especial, lo cual quiere decir que sanciona a quien
ostenta una posición institucionalizada. En ese sentido, el sujeto activo siempre es un funcionario
público, quien se aprovecha su cargo para incrementar ilícitamente su patrimonio.

El afectado o sujeto pasivo de este delito es el Estado, pues los funcionarios y servidores públicos
dejan de lado el interés general que deben resguardar.

2. Bien jurídico protegido:

El bien jurídico protegido será el correcto y normal ejercicio de las funciones de los cargos
y empleos públicos. Esto quiere decir que se busca que el funcionario actué conforme a los
deberes que posee en razón de su cargo.

En palabras de Salinas Siccha, los principios que engloba este bien jurídico son la
protección de la transparencia y la probidad que sustentan el ejercicio de las funciones de los
sujetos públicos. (SALINAS SICCHA R. , 2019)

60
 En virtud del principio de transparencia se le puede exigir al funcionario mantener su
patrimonio acorde a los ingresos que le corresponden de acuerdo a ley. Y en base al principio de
probidad, el funcionario debe conducir su actuar, procurando satisfacer el interés general.

3. Conducta típica:

La conducta que sanciona el Código Penal con este delito es el incremento ilícito del
patrimonio, que abarca tanto los actos de incorporación de bienes al patrimonio como la
disminución de pasivos.

Para medir tal incremento se tendrá en cuenta la declaración jurada que realiza el funcionario
antes de asumir sus funciones como tal. De no existir declaración jurada, la medición del
patrimonio se hará a partir de la declaración del impuesto a la renta y los signos exteriores de
riqueza.

4. Pena:

En el enriquecimiento ilícito simple, según el primer párrafo del artículo 401, la pena
puede ser:

 Pena privativa de libertad no menor de cinco ni mayor de diez años.

 Inhabilitación, conforme a los incisos 1, 2 y 8 del artículo 36:

 Privación de la función, cargo o comisión que ejercía el

condenado, aunque provenga de elección popular.

 Incapacidad o impedimento para obtener mandato, cargo,

empleo o comisión de carácter público.

 Privación de grados militares o policiales, títulos honoríficos u

otras distinciones que correspondan al cargo, profesión u oficio
del que se hubiese servido el agente para cometer el delito.

 Trescientos sesenta y cinco a setecientos treinta días-multa.

En el enriquecimiento ilícito agravado, según el segundo párrafo del artículo 401, la pena
puede ser:

 Pena privativa de libertad no menor de diez ni mayor de quince años.

 Inhabilitación, según corresponda, conforme a los incisos 1, 2 y 8 del artículo 36:

 Privación de la función, cargo o comisión que ejercía el

condenado, aunque provenga de elección popular.

 Incapacidad o impedimento para obtener mandato, cargo, empleo

o comisión de carácter público.

61
  Privación de grados militares o policiales, títulos honoríficos u
otras distinciones que correspondan al cargo, profesión u oficio
del que se hubiese servido el agente para cometer el delito.

 Trescientos sesenta y cinco a setecientos treinta días-multa.

2.4.2.7.Delito de peculado

Este delito se encuentra tipificado en el artículo 387° del Código Penal: “El funcionario
o servidor público que se apropia o utiliza, en cualquier forma, para sí o para otro, caudales o
efectos cuya percepción, administración o custodia le estén confiados por razón de su cargo, será
reprimido con pena privativa de libertad no menor de cuatro ni mayor de ocho años y con ciento
ochenta a trescientos sesenta y cinco días-multa. Cuando el valor de lo apropiado o utilizado
sobrepase diez unidades impositivas tributarias, será reprimido con pena privativa de libertad no
menor de ocho ni mayor de doce años y con trescientos sesenta y cinco a setecientos treinta días-
multa.

Constituye circunstancia agravante si los caudales o efectos estuvieran destinados a fines

asistenciales o a programas de apoyo social. En estos casos, la pena privativa de libertad será no
menor de ocho ni mayor de doce años y con trescientos sesenta y cinco a setecientos treinta días-
multa.

Si el agente, por culpa, da ocasión a que se efectúe por otra persona la sustracción de
caudales o efectos, será reprimido con pena privativa de libertad no mayor de dos años y con
prestación de servicios comunitarios de veinte a cuarenta jornadas. Constituye circunstancia
agravante si los caudales o efectos estuvieran destinados a fines asistenciales o a programas de
apoyo social. En estos casos, la pena privativa de libertad será no menor de tres ni mayor de cinco
años y con ciento cincuenta a doscientos treinta días-multa”.

1. Sujetos del delito:

El delito de peculado, en su modalidad dolosa, tiene como sujeto activo al funcionario o

servidor público que se apropia o utiliza los caudales o efectos públicos cuya percepción,
administración o custodia le son confiados por razón de su cargo.

En el caso del peculado culposo, el sujeto activo será el funcionario o servidor público que,
por culpa, da ocasión a que otra persona sustraiga los caudales o efectos públicos.

El sujeto pasivo de este delito es el Estado o la concreta entidad pública.

62
 2. Bien jurídico protegido:

Teniendo en cuenta lo mencionado por el Acuerdo Plenario N° 4-2005/CJ-116, el peculado

es un delito pluri ofensivo que busca:

i) Garantizar el principio de no lesividad de los intereses patrimoniales de la

administración Pública y

ii) Evitar el abuso de poder del que se halla facultado el funcionario o servidor
público, resguardando así los deberes funcionales de lealtad y probidad.

De esta manera, se estarían protegiendo principios relacionados con la administración del

patrimonio del Estado, principios asociados con su correcta gestión y utilización. (Chanjan
Document, 2018).

Es importante señalar, por otro lado, que los objetos sobre los que recaen las conductas
sancionadas en el delito de peculado son los caudales o efectos públicos. Un bien tendrá dicha
naturaleza siempre que esté destinado a cumplir finalidades públicas.

3. Conducta típica:

El tipo penal sanciona, en el caso del peculado doloso, la apropiación o utilización de

caudales o efectos públicos.

Apropiarse supone que el funcionario dispone personalmente del caudal o efecto público
que tiene consigo por razón de su cargo, contraviniendo así los deberes funcionariales que le
fueron encomendados.

Utilizar implica que el funcionario se sirva del bien público para beneficiarse o beneficiar
a un tercero, sin tener la intención final de apoderarse, es decir, no existe ánimo de dominio. En
palabras de Ramiro Salinas, usar: “presupone una previa separación del bien de la esfera pública
de custodia y darle una aplicación privada temporal a los bienes sin consumirlos, para regresarlos
o reintegrarlos luego a la esfera de la administración pública”. (SALINAS SICCHA R. , 2011)

En el caso del peculado culposo, se sanciona al funcionario que da ocasión

imprudentemente a que otra persona sustraiga los caudales o efectos del Estado.

Dar ocasión a la sustracción del bien significa faltar a los deberes de cuidado debido en la
percepción, administración o custodia de los caudales o efectos públicos que tiene el servidor
público. Este cuidado debido, no puede ser mayor al que naturalmente puede exigirse al
funcionario en razón de lo establecido en los reglamentos o más de lo que podría cumplir debido
a sus capacidades personales limitadas. (Chanjan Document, 2018).

4. La pena:

En el Peculado Doloso, las penas previstas pueden ser las siguientes:

 Pena privativa de libertad no menor de cuatro años ni mayor de ocho años.

 Inhabilitación conforme a los incisos 1, 2 y 8 del artículo 36.

63
  Ciento ochenta a trescientos sesenta y cinco días multa.
 Agravante: Cuando el valor de lo apropiado o utilizado sobrepasa diez unidades
impositivas tributarias, o si los caudales o efectos estuvieron destinados a fines
asistenciales, programas de ayuda o de inclusión social. En este caso, la pena
privativa de libertad es no menor de ocho años ni mayor de 12 años. Además de
los considerandos en los incisos 1, 2 y 8 del artículo 36, se aumenta a trescientos
sesenta y cinco o setecientos treinta días multa.

En el Peculado culposo, las penas previstas pueden ser las siguientes:

 Pena privativa de libertad no mayor de dos años.

 Prestación de servicios comunitarios de 20 a 40 jornadas
 Agravante: Si los caudales o efectos estuvieran destinados a fines asistenciales,
o a programas de apoyo o inclusión social, entonces la pena privativa sería no
menor de tres años ni mayor de cinco años; y ciento cincuenta a doscientos días
multa.

2.4.2.8.Delito de malversación de fondos

Este delito se encuentra tipificado en el artículo 389° del Código Penal: “El funcionario
o servidor público que da al dinero o bienes que administra una aplicación definitiva diferente de
aquella a los que están destinados, afectando el servicio o la función encomendada, será reprimido
con pena privativa de libertad no menor de uno ni mayor de cuatro años y con ciento ochenta a
trescientos sesenta y cinco días-multa. Si el dinero o bienes que administra corresponden a
programas de apoyo social, de desarrollo o asistenciales y son destinados a una aplicación
definitiva diferente, afectando el servicio o la función encomendada, la pena privativa de libertad
será no menor de tres ni mayor de ocho años y con trescientos sesenta y cinco días-multa”.

El número de personas en prisión por la comisión de este delito es menor frente a otros
delitos de corrupción como el cohecho, colusión o peculado. De acuerdo con el Reporte de la
Corrupción de la Defensoría del Pueblo, de las 543 personas privadas de libertad por la comisión
de delitos contra la administración pública, solo 1 lo estaba por el delito de malversación, siendo
este el número más bajo de condenas en el año 2017.

1. Bien Jurídico Protegido:

El bien jurídico específico que se tutela penalmente en el delito de malversación de fondos

es la correcta y funcional aplicación de los fondos públicos. En otras palabras, busca proteger que
la ejecución del gasto y empleo de bienes y dinero público se efectúe bajo una organización
racional y ordenada.

2. Sujetos:

El delito de malversación de fondos tiene como sujeto activo al funcionario o servidor

público que da al dinero o bienes que administra una aplicación definitiva diferente a los que
estaban destinados. De esta manera, no basta que se trate de un funcionario público, sino que
además debe existir una relación funcional con el dinero o los bienes del Estado. Es decir, un
vínculo debido al cargo que desempeña el funcionario como administrador de los bienes.

64
 Dicha relación debe permitir la aplicación de los bienes a los fines oficiales. Si este
elemento no se presenta, no se puede configurar el delito. El sujeto pasivo de este delito es el
Estado, pues se está utilizando parte del patrimonio para fines distintos a los establecidos en pro
del interés público.

3. Conducta típica:

La conducta que sanciona el Código Penal con este delito es dar aplicación definitiva
diferente a la establecida al dinero o bienes públicos.

Es importante mencionar que la finalidad o destino que le corresponde a los recursos se

asigna por ley, decreto, reglamento o resolución de una autoridad competente; además, la
finalidad debe ser expresa, de lo contrario el funcionario tendría discrecionalidad para designar el
dinero o bienes públicos a los fines públicos que este considere necesarios.

Así pues, en el delito de malversación de fondos el funcionario le da un destino diferente

al establecido a los bienes o fondos públicos que este administraba; este destino se trata también
de una finalidad pública, pero distinta a la que estaba prevista.

De esta manera, la consumación de este delito se da con la aplicación definitiva y diferente

de los bienes públicos de aquel servicio para el cual estaban destinados, afectando a este. El tipo
penal exige como resultado el empleo efectivo de los recursos, y, que esta acción afecte el servicio
o función originalmente encomendada.

4. Circunstancia agravante del delito de malversación de fondos:

El delito de malversación de fondos prevé una circunstancia agravante cuando el dinero

o los bienes corresponden a programas de apoyo social, de desarrollo o asistenciales. Los
programas de desarrollo o asistenciales están asociadas a “urgencias coyunturales de la población
necesitada (en salud, educación, alimento, abrigo, etc.), ya sea mediante la asignación de recursos
que hace el Estado con las donaciones de organismos nacionales o internacionales”. (SALINAS
SICCHA R. , 2019). Así mismo, según el mismo autor estos programas de apoyo social tienen
“carácter más permanente y con asignación presupuestaria para paliar las carencias
socioeconómicas en la población mayormente de menos recursos”.

5. Pena:

 Pena privativa de libertad no menor de un año ni mayor de cuatro años.

 Inhabilitación conforme a los incisos 1, 2 y 8 del artículo 36: Privación de la función,
cargo o comisión que ejercía el condenado, aunque provenga de elección popular.
 Incapacidad o impedimento para obtener mandato, cargo, empleo o comisión de
carácter público.
 Privación de grados militares o policiales, títulos honoríficos u otras distinciones que
correspondan al cargo, profesión u oficio del que se hubiese servido el agente para
cometer el delito.
 Ciento ochenta a trescientos sesenta y cinco días multa.
 Agravante: Tal como lo hemos señalado líneas arriba, si el dinero o bienes que
administra corresponden a programas de apoyo social, de desarrollo o asistenciales y
son destinados a una aplicación definitiva diferente, afectando el servicio o la función
encomendada, entonces la pena se agrava.
 Pena privativa de libertad será no menor de tres ni mayor de ocho años.

65
  Inhabilitación, conforme a los incisos 1, 2 y 8 del artículo 36.
 Privación de la función, cargo o comisión que ejercía el condenado, aunque provenga
de elección popular; Incapacidad o impedimento para obtener mandato, cargo,
empleo o comisión de carácter público;
 Privación de grados militares o policiales, títulos honoríficos u otras distinciones que
correspondan al cargo, profesión u oficio del que se hubiese servido el agente para
cometer el delito.
 Trescientos sesenta y cinco a setecientos treinta días multa.

2.4.2.9.Delito de colusión desleal

Este delito se encuentra tipificado en el artículo 384° del Código Penal, el cual dice: “El
funcionario o servidor público que, interviniendo directa o indirectamente, por razón de su cargo,
en cualquier etapa de las modalidades de adquisición o contratación pública de bienes, obras o
servicios, concesiones o cualquier operación a cargo del Estado concierta con los interesados para
defraudar al Estado o entidad u organismo del Estado, según ley, será reprimido con pena
privativa de libertad no menor de tres ni mayor de seis años y con ciento ochenta a trescientos
sesenta y cinco días-multa”.

El agravante de este delito se da cuando el funcionario o servidor público que,

interviniendo directa o indirectamente, por razón de su cargo, en las contrataciones y
adquisiciones de bienes, obras o servicios, concesiones o cualquier operación a cargo del Estado
mediante concertación con los interesados, defraudare patrimonialmente al Estado o entidad u
organismo del Estado, según ley, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de seis
ni mayor de quince años y con trescientos sesenta y cinco a setecientos treinta días-multa”.

El legislador, en el primer párrafo del artículo 384° CP, se refiere a la concertación que
busca defraudar al Estado en sentido amplio o general (modalidad de peligro), mientras que en el
segundo párrafo alude específicamente a la defraudación al patrimonio del Estado, para lo cual
aumenta el rango de pena (modalidad agravada) (Peña Cabrera Freyre, 2011)

Según la Defensoría del Pueblo, hasta finales del 2016, el segundo delito de corrupción
más frecuente (por cantidad de procesos en curso) fue la colusión con 4493 procesos. Asimismo,
hasta octubre de 2017, la colusión fue el tercer delito de corrupción que tiene mayor número de
internos en establecimientos penitenciarios a nivel nacional (83 internos en total). (Puchuri, 2018)

1. Bien Jurídico Protegido:

El bien jurídico protegido en este delito es el patrimonio del Estado, ello en virtud de la
tutela de la contratación administrativa, u otros modos de contratación (civil, laboral, comercial,
etc.) de naturaleza económica, en la que se proscribe toda forma de concertación, acuerdo previo
o alguna conjunción de voluntades que suponga la defraudación que acarree en perjuicio del
Estado. (García Cavero, 2008).

66
 2. Sujetos:

Al ser el delito de colusión un delito especial, el sujeto activo solo puede ser un agente
cualificado. En este caso será el funcionario o servidor público con poder de decisión. Este poder
de decisión comprenderá que el sujeto activo pueda participar o intervenir en la celebración de
contratos, suministros, licitaciones, concurso de precios, subastas en representación o a favor del
Estado. (UGAZ ZEGARRA, 2017).

El sujeto pasivo es el Estado, representado en la entidad u organismo estatal que está

siendo afectado. La interpretación que se realice del sujeto pasivo debe ser amplia, dado que
diversos sectores del Estado, los organismos constitucionales autónomos o las diversas personas
jurídicas de derecho público (universidades, sociedades de beneficencia, etc.) suscriben contratos
y diversas operaciones económicas que comprometen de manera directa el patrimonio estatal
(UGAZ ZEGARRA, 2017).

3. Conducta típica:

El elemento objetivo es la CONCERTACIÓN de los funcionarios encargados de

intervenir, directa o indirectamente, en los contratos con los interesados para defraudar al Estado.
Mientras que, en el tipo agravado, los funcionarios encargados de intervenir, directa o
indirectamente, en los contratos, mediante concertación con los interesados, es necesario que se
genere una defraudación patrimonial al Estado.

Como vemos, la concertación es el elemento principal del delito de colusión. Esta

concertación o acuerdo se realiza de manera clandestina.

Cabe señalar aquí el doble significado de la defraudación al Estado. Por un lado, en la

Colusión Simple se entiende la defraudación como incumplimiento de deberes funcionales.
Mientras que en la Colusión Agravada se entiende como defraudación directa al patrimonio del
Estado, defraudación de contenido económico.

4. Pena:

 Colusión Simple (Artículo 384, primer párrafo):

- Pena privativa de libertad no menor de tres años ni mayor de seis años.
- Inhabilitación conforme a los incisos 1, 2 y 8 del artículo 36: Privación de la
función, cargo o comisión que ejercía el condenado, aunque provenga de
elección popular; incapacidad o impedimento para obtener mandato, cargo,
empleo o comisión de carácter público; privación de grados militares o
policiales, títulos honoríficos u otras distinciones que correspondan al cargo,
profesión u oficio del que se hubiese servido el agente para cometer el delito;
y ciento ochenta a trescientos sesenta y cinco días multa.

 Colusión Agravada (Artículo 384, segundo párrafo):

- Pena privativa de libertad no menor de seis años ni mayor de quince años.
- Inhabilitación, según corresponda, conforme a los incisos 1, 2 y 8 del artículo
36: Privación de la función, cargo o comisión que ejercía el condenado,
aunque provenga de elección popular; incapacidad o impedimento para
obtener mandato, cargo, empleo o comisión de carácter público; privación de
grados militares o policiales, títulos honoríficos u otras distinciones que

67
 correspondan al cargo, profesión u oficio del que se hubiese servido el agente
para cometer el delito. Así mismo, se puede sancionar con trescientos sesenta
y cinco a setecientos treinta días multa.

2.4.2. Imprescriptibilidad de la acción penal como respuesta a la lucha contra la

corrupción

En la lucha contra la corrupción, uno de los problemas que encontramos es la prescripción

de la acción penal, a través de la cual el procesado deja esta posición cuando ha pasado un tiempo
determinado sin haber podido ser sentenciado. Por mucho tiempo, ha sido frecuente ver que los
procesos penales se truncaban por la prescripción, generando una sensación de impunidad
generalizada en la sociedad.

Así, las autoridades o funcionarios robaban, luego huían, esperaban un tiempo a que
prescriban sus delitos y luego regresaban a “disfrutar” de lo robado ante la vista de todos. En el
colmo de la desvergüenza, algunos regresaban a postular nuevamente a la alcaldía del distrito o
provincia en el que robaron anteriormente.

Es así que, diversos sectores de la sociedad, organizaciones civiles, activistas sociales, y

políticos han levantado su voz de protesta en contra de la prescripción, con la finalidad de evitar
cualquier límite temporal en la persecución y sanción de los delitos de corrupción. Para entender
mejor el planteamiento que proponemos en la lucha contra la corrupción, vamos a analizar
primero el concepto de la prescripción de la acción penal, y sus implicancias en el ordenamiento
jurídico nacional.

2.4.3.1. Prescripción de la acción penal

La prescripción es una institución de antigua y larga tradición histórica, que implica una
autolimitación o renuncia del Estado a la sanción jurídica, por el transcurso del tiempo, y cuya
justificación se pretende basar en el principio de seguridad jurídica, es decir que no se le pueda
seguir eternamente a un investigado. Salvo en algunas excepciones, como los delitos de
corrupción, que ya veremos más adelante. Así, vemos que la prescripción surge desde el Derecho
Romano, en que por la Ley de las XII Tablas, la usucapión de cosas muebles operaba al cabo de
un año y la de los inmuebles a los dos. Justiniano elevó esos plazos a tres años para los muebles
y a diez o veinte años para los inmuebles, según que los interesados pertenecieran a igual o
diferente jurisdicción. En cuanto a las acciones civiles, en un principio en la Antigua Roma fueron
perpetuas, mientras las honorarias regían por un año útil desde que eran concedidas. Sin embargo,
el paso del tiempo unido a la inacción del titular hizo necesario establecer un lapso temporal que
asegurara la estabilidad de ciertas relaciones. En el año 424 el emperador Teodosio II estableció
un plazo general de treinta años (con algunas excepciones) para extinguir las acciones por medio
de la prescripción. (La Guía de Derecho, 2009)

Actualmente, entendemos la prescripción de la acción penal como el efecto extintivo que

produce el paso del tiempo, sobre la facultad de impulsar o mantener un proceso jurisdiccional,
tras la comisión o supuesta comisión de un delito. La prescripción de la acción penal no extingue,
sin embargo, el delito. No extingue el derecho a perseguirlo en otra vía.

68
 En ese sentido podemos afirmar, como Landa Arroyo, que: “la prescripción como límite
al poder punitivo del Estado se ha convertido en un arma eficaz para lograr la impunidad”.
(Pereyra Villar, 2017)

Otros especialistas, como Francisco Celis, por el contrario, justifican la prescripción en

el sentido que una persona no puede ser convertida en un objeto de persecución punitiva
indefinida, dado que con ello se cosifica al imputado como objeto de persecución, y se afecta de
manera directa su dignidad como persona humana, atentando contra lo estipulado por el artículo
1 de la Constitución.

El hecho de someter a una persona a la condición de imputado, implica hacerla asumir la

grave carga aflictiva de sujeción a un proceso penal incierto; esta situación se hace más aflictiva
si el tiempo de persecución es indefinido. La habilitación del poder punitivo, en un estado
democrático, sólo será aceptable si se materializa dentro de un plazo razonable. El ejercicio del
poder punitivo está habilitado para la persecución punitiva solo dentro del plazo establecido en el
Código Penal (Celis Mendoza Ayma, 2018).

Otro autor, Víctor Prado, sostiene que “la prescripción puede definirse como el transcurso
del tiempo que extingue la persecución de un delito o la ejecución de una pena. No obstante, en
un plano más técnico se identifica a la prescripción como la pérdida, por parte del Estado, de la
facultad de ejercitar en un caso concreto el jus puniendi” (Prado Saldarriaga, 1996). Es decir, es
el Estado quien pierde esta facultad de sancionar un delito, por el transcurrir del tiempo, limitando
su acción punitiva.

Cabe señalar que, ya desde 1994 el legislador peruano duplicó el plazo de prescripción
de la acción penal para los funcionarios públicos (delitos de infracción de deber). Esta medida fue
muy importante, pero no fue suficiente, pues no en todos los delitos cometidos por funcionario
público se duplica el plazo de prescripción. Se duplica en aquellos ilícitos cometidos por
funcionarios públicos que afecten "el patrimonio del estado o de organismos sostenidos por este",
como lo señala el artículo 80 del Código Penal. Fue correcto, en ese sentido, que se amplíen los
plazos de prescripción para casos de delitos cometidos por funcionarios públicos.

Sin embargo, el legislador, recogiendo el sentir de la sociedad en general, ha ido más allá
y en 2017 se publicó la ley de reforma constitucional 30650, a través de la cual se establece que
la acción penal de los delitos más graves contra la administración pública o contra el patrimonio
del Estado son imprescriptibles. Este ha sido un logro importante en la lucha contra la corrupción
en nuestro país, pero tengamos en cuenta que se deja a discrecionalidad del juez determinar cuáles
son los delitos más graves y cuáles no, pues la norma no los señala expresamente.

Antes de continuar desarrollando el contenido de la imprescriptibilidad en los delitos

graves de corrupción de funcionarios, vamos a analizar primero los dos tipos de prescripción para
entender mejor la figura que sigue a continuación, como propuesta para reformar la persecución
de estos delitos en nuestro país.

69
 La prescripción puede ser Ordinaria o Extraordinaria, según los plazos que vamos
a ver a continuación:

A. Prescripción ordinaria:

El primer párrafo del artículo 80 del Código Penal define la llamada prescripción
ordinaria, que es cuando transcurre un periodo de tiempo igual al máximo señalado por ley para
la conducta ilícita, sin que este hubiese sido interrumpido. Es decir, en caso de que el plazo de
tiempo fijado como máximo para sancionar el delito transcurriese sin que se hubiese visto
afectado en su recorrido, se entenderá prescrita la acción penal. Este plazo empieza a correr desde
que se realizó el supuesto delito.

Así, por ejemplo, en el delito de hurto la pena más grave es de tres años de prisión,
entonces el plazo de prescripción de este delito sería de tres años. De manera que luego de
transcurrido estos tres años el Estado ya no podría investigarlo, ni mucho menos juzgarle por la
realización de ese hecho ilícito.

Luego de fijar el plazo de prescripción ordinaria de la acción penal, el artículo en análisis

presenta un segundo y un tercer párrafo, en los que se refiere a aquellas situaciones en las cuales
existe más de un delito instruido. En primer lugar, se menciona que “en el caso de concurso real
de delitos, las acciones prescriben separadamente en el plazo señalado para cada uno”; para
posteriormente hacer referencia al concurso ideal de delitos, donde la ley señala que “las acciones
prescriben cuando haya transcurrido un plazo igual al máximo correspondiente al delito más
grave”.

Un tema importante en el desarrollo del estudio de la prescripción es el que se expone en

el cuarto párrafo del artículo 80, donde se fija como plazo máximo de prescripción de la acción
penal 20 años en el caso de delitos sancionables con pena privativa de libertad, salvo aquellos
ilícitos cuya pena sea la cadena perpetua, en cuyo caso la prescripción se eleva a 30 años.

Sin embargo, existe una excepción, que fue incluida por la Ley 26360 como último
párrafo del artículo en mención, la cual está referida a los funcionarios y servidores públicos,
quienes en el caso de que se encuentren investigados por la presunta comisión de algún delito en
agravio del patrimonio del Estado o de organismos sostenidos por este, el plazo de prescripción
será duplicado. (Missiego del Solar J. )

Así mismo, es importante tener en cuenta, como ya lo analizaremos más adelante, que
hay delitos de corrupción de funcionarios que no prescriben, y en los que el Estado, a través de
los órganos de administración de justicia, puede perseguir a los supuestos inculpados con la
finalidad de sancionar de acuerdo a ley, y dentro de un debido proceso.

También es importante señalar que existen delitos cuyas penas no son necesariamente
privativas de libertad, en cuyo caso la acción prescribirá a los dos años. Algunas de estas penas
son la multa o el trabajo social en beneficio de la comunidad. Obviamente esto se da cuando los
delitos son menos graves.

70
 B. Prescripción extraordinaria:

Este tipo está consignado en el último párrafo del artículo 83 del Código Penal. Con ella
se fija un límite al plazo de prescripción, el cual, en la práctica, es el que comúnmente más se
presenta y que permite poner fin a los procesos judiciales invocando la prescripción de estos. El
mencionado plazo se calcula en base a la suma del máximo fijado por ley para el delito más la
mitad de este; en otras palabras, al plazo de la prescripción ordinaria más la mitad de esta.

Debe tenerse en cuenta que aquellas referencias realizadas a la reducción de plazos de la

prescripción, como beneficio por la edad, se mantienen para el cómputo de la prescripción
extraordinaria. Tal situación trae consigo que existan inculpados que puedan liberarse de la
pretensión punitiva del Estado en razón a la edad que tenían al momento de la comisión de los
hechos, mientras sus coprocesados seguirán siendo juzgados por no alcanzarles tales beneficios
(Missiego del Solar J. , Prescripción en el Proceso Penal Peruano, 2015).

La denominada “prescripción extraordinaria”, entonces, es la regla general en los casos

judicializados, y con mayor razón cuando estamos en casos de corrupción de altos funcionarios.

2.4.3.2. Reducción de los plazos de prescripción

El legislador consideró que aquellas personas que tuviesen más de 18 y menos de 21

años, o más de 65 años al momento de la comisión del hecho punible gozarían de la llamada
responsabilidad restringida, pudiendo, inclusive, reducírsele prudencialmente la pena señalada
por ley para el ilícito. Dicho pensamiento ha sido trasladado hacia el enfoque que se da a la
prescripción, en el sentido de que los plazos fijados para la prescripción de la acción penal se
verán reducidos en la mitad si cuando al momento de la comisión del hecho investigado, el agente
tenía más de 18 y menos de 21 años, o más de 65 años. (Missiego del Solar J. , La prescripción
en el proceso penal).

2.4.3.3. Casos emblemáticos que cayeron en prescripción

Ante el freno que tuvo por años la Ley 30650, se dejó caer en prescripción varios casos
emblemáticos cuyo recuento haremos en este apartado, tomando como referencia la investigación
de Noe Montes de Oca. Es menester mencionar que una de las principales preocupaciones en
nuestra tesis, y en realidad, una de las razones que nos llevó a estudiar este tema, es analizar
precisamente la imprescriptibilidad como una solución efectiva y necesaria frente a la
prescripción, en la medida que los corruptos no queden impunes, y no se siga generando en la
ciudadanía esa corriente de opinión por la que ciertos personajes siniestros evaden la justicia.

Anterior a la promulgación de la Ley que establece la imprescriptibilidad de los delitos

de corrupción, perseguir a un imputado por estos delitos contra la administración pública, tenía
un periodo de caducidad en el tiempo. Un claro ejemplo de esto lo encontramos en el caso de
Alberto Quimper y los Petroaudios, un verdadero escándalo de corrupción durante el segundo
gobierno de Alan García. En este caso, Quimper, un alto funcionario de Perúpetro, era procesado
por los delitos de tráfico de influencias, patrocinio Ilegal, cohecho pasivo propio y patrocinio
ilegal.

71
 Sin embargo, su defensa, apelando a la prescripción de la acción penal porque el imputado
era mayor de 75 años, logró que la Tercera Sala Penal Liquidadora de la Corte Superior de Lima
declare fenecida la pretensión penal del Estado en su contra (Canal N, 2014).

Así como Quimper, otro caso emblemático que prescribió fue el del fallecido empresario
Genaro Delgado Parker a quien se le seguía proceso por tráfico de influencias, acusado de reunirse
con Vladimiro Montesinos para solicitarle hacer uso de sus influencias en el Poder Judicial a
cambio de la cobertura mediática y proselitista al régimen, a través de los medios de comunicación
que dirigía el broadcaster de la televisión peruana. Al contar en el momento de los hechos con
más de 65 años, el plazo de prescripción se redujo a la mitad y en el 2003 Delgado fue excluido
del juicio.

Algo parecido ocurrió con los ejecutivos de la conocida fábrica de fideos, Lucchetti,
Andrónico Luksic, Fernando Pacheco y Gonzalo Menéndez, acusados de asociación ilícita para
delinquir y tráfico de influencias. Después de intentar todo tipo de recursos en tribunales
anticorrupción y convertirse en prófugos de la justicia, lograron en 2006 que los delitos fueran
declarados prescritos. Como en los casos anteriores, este fue un escándalo de grandes
proporciones, debido a que la fábrica chilena de fideos se había apropiado de un terreno en los
llamados pantanos de Villa, una zona reservada y ecológica de Lima, gracias a un fallo del Poder
Judicial, maniatado por el entonces asesor presidencial Vladimiro Montesinos Torres.

Otro caso emblemático, también prescrito, es de la ONG Apenkai, por el manejo irregular
de donaciones provenientes del Japón, y en el que los hermanos del ex presidente Alberto
Fujimori, Rosa, Juana y Pedro, habrían estado involucrados. La primera en ser excluida fue Juana
Fujimori al acoger el pedido que presentó su defensa legal para que se declararan prescritos los
delitos de complicidad, peculado y asociación ilícita para delinquir. El fallo se hizo extensivo de
oficio a favor de Rafael Espinoza Mosqueira, fundador de Apenkai, a quien se le atribuían también
los mencionados cargos. (Montes de Oca Vallenas, 2017).

Así como estos, más de 150 casos de corrupción provenientes de la época del fujimorismo
estuvieron a punto de prescribir, aunque varios de ellos sí lo hicieron, porque no se cumplieron
con los plazos. El único candado que tenían estos procesos era la Ley de Contumacia, ya que la
declaratoria de reo contumaz suspende el plazo de prescripción hasta que se ubique o se presente
el sujeto en cuestión. Pero esta ley solo se empezó a aplicar recién durante la gestión del
procurador anticorrupción Julio Arbizú, entre octubre del 2011 y enero del 2014, poco más de
dos años (Diez, 2013).

2.4.3.4. La Alta Corrupción y los plazos de prescripción

En alusión a los casos emblemáticos que hemos mencionado, está claro que la
prescripción se había convertido en un arma para evadir la justicia, hasta que esta no pueda
alcanzarlos; toda vez que la prescripción supone un límite temporal y político-criminal que
impone el Estado para la persecución y juzgamiento de un delito. Razón por la cual, especial
atención merecen los procesos penales cuyo objeto es la “alta corrupción”, como en los casos que
hemos mencionado anteriormente. ¿Qué hacer con ellos?, ¿Deben ser tratados de la misma
manera que los delitos ordinarios?, ¿Deben prescribir en el mismo plazo?

72
 La alta corrupción es el supuesto criminológico donde las conductas de abuso y
aprovechamiento de poder no solo involucran a muchas personas, sino que involucran a altos
mandos de la gestión pública y donde los intereses económicos se cuentan por unidades de millón,
según explica Erick Guimaray. En estos casos, por su complejidad deviene en dificultades
probatorias y maniobras de impunidad a lo largo del proceso, resultando ser un escenario donde
el Estado deba contar con más tiempo para investigar y juzgar. En la alta corrupción se tejen
intereses y acuerdos que involucran grandes sumas de dinero, no solo respecto del particular
interesado que desembolsa a favor del funcionario corrupto, sino respecto del dinero que el
particular interesado ganará gracias a su gestión corrupta. No importa que el tipo penal no prevea
el daño patrimonial en su literalidad, el daño como agravante de la conducta a efectos de la
prescripción es una cuestión probatoria que deberá analizarse caso por caso. Siempre bajo el claro
entendimiento que en los delitos de alta corrupción lo que deja de percibir el Estado es lo que el
agente público solicita por faltar a sus deberes y lo que el particular interesado espera obtener con
su gestión corrupta. Así funciona el dinamismo económico en delitos de corrupción. La probación
de todo esto requiere de plazos razonables, distintos a los que se estipulan para otros delitos.
(Guimaray, 2014).

Entender realmente la lesividad punitiva y económica de la corrupción a gran escala

permite interpretar las normas penales de forma proporcional y coherente con el hecho criminal
que se intenta reprimir o sancionar. En ese sentido, es importante determinar cuándo procede la
alta corrupción. Para ello es importante determinar cuál ha sido la lesión patrimonial del Estado,
y el modus operandi de la organización criminal al interior del aparato estatal, para asegurar así
la duplicidad del plazo de prescripción. La prescripción duplicada por lesión del patrimonio tiene
que ver con asuntos de política-criminal: al Estado le interesa determinar la afectación a su
patrimonio en supuestos de corrupción, no solo para extender el tiempo de persecución, sino
también para cuantificar la reparación civil, al margen de cuál sea el tipo penal de corrupción
cometido.

2.4.3.5. Imprescriptibilidad en los delitos de corrupción de funcionarios

Leíamos líneas arriba, la justificación que algunos autores hacen de la prescripción, así
como del tratamiento de los plazos y el transcurso del tiempo como límite a la acción penal, por
un tema de dignidad de la persona humana que no puede ser perseguida ilimitadamente, o por
seguridad jurídica dentro de un Estado de Derecho. Sin embargo, es importante analizar la
profundidad de lo dicho por Daniel Beltré López al respecto, y con cuyas palabras inicio esta
tesis: “El tiempo no logra borrar de la memoria de los pueblos los horrores de la miseria derivada
de la corrupción. El estado de vulnerabilidad en que ésta sume fundamentalmente a las naciones
pobres se prolonga en el tiempo como huella indeleble del crimen, lo que hace que el interés por
la represión de los infractores más que debilitarse se potencie; no hay que ignorar que la ofendida
con tales atrocidades es la sociedad misma, sobre cuyo cuerpo las heridas tardan en restañar; la
alarma social causada a través de millones de pobres que son sus víctimas, por lo que proclamar
la imprescriptibilidad de hechos tan impiedosos es un grito de resistencia contra el olvido”
(Gamarra Herrera, Ronald; Perez Castañeda, Jackeline, 2008)

De lo expuesto por Beltré López, con mucha consistencia y sentido de justicia, nos vamos
a otra connotación jurídica, ya no pensando en el inculpado, sino en los miles de personas que
son afectadas por los actos corruptos, entendiendo que se sigue postergando sus justas
aspiraciones y acceso a servicios básicos de saludad, educación y seguridad, etc.

73
 En ese sentido es que el Estado debe buscar sancionar hasta el final a los culpables de
este desfalco económico en perjuicio de las grandes mayorías, poniendo como límite ya no el
plazo del tiempo, sino la comisión de delitos de alta corrupción. En ese sentido es que la
imprescriptibilidad de los delitos de corrupción ha sido sobre todo un clamor popular, una
exigencia de la población que, tras años y legislaturas infinitas de debatirse en el Congreso, por
fin se aprobó en 2017, al inicio, precisamente, del desarrollo de esta tesis.

Hay que señalar, sin embargo, que antes de la imprescriptibilidad por delitos de
corrupción, ya en el Perú, desde el año 2003, estaba en vigencia la imprescriptibilidad por delitos
de lesa humanidad y por crímenes de guerra. Esto, pese a que la Asamblea General de las
Naciones Unidas lo había aprobado desde 1968. No olvidemos que, durante la Segunda Guerra
Mundial, los nazis asesinaron a cerca de seis millones de judíos; mientras que el fascismo de
Mussolini causó un impacto negativo muy fuerte sobre la Italia de la Primera Guerra Mundial.

Esto conllevó a que, tras estas guerras, los países busquen reconciliar su pasado a través
de sanciones ejemplares para quienes cometieron estos crímenes de odio; muy distintos, por
cierto, a la defensa que pudieron ejercer de su soberanía nacional, durante estos enfrentamientos
por la hegemonía europea.

Bajo este fundamento, en su momento se declaró la imprescriptibilidad de los crímenes

del nacionalsocialismo, refiriéndose claro está al nazismo y fascismo de la época. Ahora se afirma
la imprescriptibilidad de los crímenes de lesa humanidad, de las violaciones graves de los
derechos humanos y del delito de genocidio. En ese sentido es que algunas legislaciones prevén
la no prescripción de determinados delitos, no necesariamente los de corrupción, que es un
esfuerzo más bien ganado años después. Si bien ya analizaremos más adelante la legislación
comparada, es importante señalar que la imprescriptibilidad ya ha estado presente en otros países,
no necesariamente por el tema de la corrupción. Así tenemos que en España es imprescriptible el
genocidio, el delito de lesa humanidad y delitos contra personas y bienes protegidos en caso de
conflicto armado; en Suiza: atentados terroristas; Venezuela: delitos contra los derechos humanos,
contra el patrimonio público y tráfico de estupefacientes; en México (distrito federal):
desaparición forzada de personas; y, en Ecuador: genocidio, lesa humanidad, crímenes de guerra,
desaparición forzada, crímenes de agresión a un Estado, peculado, cohecho, concusión y
enriquecimiento ilícito; y se impulsan cambios legislativos para, por ejemplo, garantizar “la
imprescriptibilidad de los delitos más graves de terrorismo", los “delitos sexuales”, y la “violación
de menores”. (Gamarra Herrera, Ronald; Perez Castañeda, Jackeline, 2008)

En el Perú, como ya lo hemos mencionado anteriormente, se aplica la no prescripción

desde el año 2003 para crímenes de lesa humanidad; pero es a partir del 20 de agosto de 2017,
que se promulgó la ley de imprescriptibilidad de los delitos de corrupción, debatida previamente
por el Congreso de la República, desde marzo del mismo año. Nos referimos a la última
legislatura, porque anteriormente han sido más de 40 proyectos de ley presentados al respecto, en
los diferentes gobiernos. Cabe señalar que, en la región sudamericana, países como Ecuador,
Colombia, y Bolivia, ya habían incorporado, antes que Perú, la imprescriptibilidad de los delitos
de corrupción en sus respectivas constituciones. Veremos más adelante un apartado de cada una
de ellas.

74
 Paradójicamente, tres años después de aprobada la ley en Perú, a abril del 2020, vemos
cómo el presidente que la promulgó, PPK, está siendo procesado por delitos de corrupción. En el
gobierno anterior, el ex presidente de la República Ollanta Humala, en su discurso de toma de
mando del 28 de julio de 2011, habló también de la imprescriptibilidad para los delitos de
corrupción, reiterando una de sus promesas hechas en campaña. En varias legislaturas del periodo
2011 – 2016 intentó ponerse en agenda sin mayor éxito. Actualmente, Humala y su esposa Nadine
Heredia están siendo también investigados por delitos de corrupción. Y es que ninguno de los
presidentes democráticamente elegidos de las tres últimas décadas está exentos de estos procesos
por corrupción de funcionarios, como lo señalamos en la introducción de esta tesis.

Sin embargo, cabe señalar que fue desde el 2001 que se intentó promover la
imprescriptibilidad de los delitos de corrupción, llegando a presentarse durante todos estos años,
hasta su aprobación en 2017, más de 43 proyectos de ley para modificar el artículo 41 de la
Constitución. También se planeaba modificar el Código Penal y duplicar, e incluso triplicar, los
plazos de prescripción para evitar la impunidad. En varios de los casos, fue el fujimorismo desde
el Congreso, con sus aliados de turno, los encargados de tumbarse estos proyectos de ley con la
clara finalidad de blindar a sus líderes de las investigaciones en su contra.

2.4.3.6. La imprescriptibilidad como solución a la persecución de la alta corrupción

Lo que se presenta en nuestro país como una acertada medida para que el Estado pueda
perseguir de manera indefinida a una persona implicada en un acto delictivo.

Esta norma, aprobada por unanimidad por el Congreso disuelto, obligado casi por la
presión mediática, tiene como objetivo que todos los delitos de corrupción de funcionarios que
afecten el patrimonio del Estado sean imprescriptibles. Y si bien, los plazos de prescripción de la
acción penal se duplican en caso de delitos de corrupción contra la administración pública o el
patrimonio del Estado, tanto para funcionarios o servidores públicos como para particulares; la
ley establece la imprescriptibilidad en los supuestos más graves o recurrentes. Sin embargo, estos
supuestos no han sido especificados por el legislador, por lo que quedará a discrecionalidad del
juez determinar cuáles son.

Corresponde entonces al juez interpretar la norma, y por ende determinar cuáles serían
los delitos más graves. Se podrían considerar como tal: la colusión desleal que es el delito que
tiene la mayor pena. Le sigue el peculado y de allí vienen las modalidades especiales de
corrupción específica que son cometidas por jueces, o por magistrados en general. También
podemos considerar entre los delitos más graves al cohecho, negociación incompatible, abuso de
autoridad, malversación, tráfico de influencias y enriquecimiento ilícito.

Es importante remarcar lo que referimos líneas arriba, que esta Ley de reforma
constitucional 30650 establece que la acción penal de los delitos más graves contra la
administración pública o contra el patrimonio del Estado son los únicos imprescriptibles. Es
decir que no se aplica a todos los delitos en general, sino solo a los delitos cometidos contra la
administración pública o que afecten el patrimonio del Estado, modificando el artículo 41 de la
Constitución Política del Perú, e incrementando dos párrafos finales.

75
 La norma permite que los funcionarios, servidores públicos o particulares que cometan
delitos de corrupción sean perseguidos por la justicia hasta que se aclare su responsabilidad o no
en el proceso. Se aplica tanto para corruptores, como corrompidos, así como a terceros que
resulten responsables. Sin duda, este ha sido uno de los más grandes aciertos por parte del
legislador, y es que desde hace ya algunos años se venía discutiendo con mayor intensidad y
relevancia la posibilidad de hacer imprescriptibles los delitos de corrupción a fin de evitar que
cualquier límite temporal pueda frustrar su persecución y sanción.

Cabe señalar que, desde la caída de la dictadura de Alberto Fujimori, en el Perú se han
emprendido varios esfuerzos en la lucha contra la corrupción. Como antecedente histórico, y tal
como lo señalamos al inicio de esta tesis, tenemos que una de las primeras iniciativas encaminadas
a combatir de manera eficiente la corrupción, tras la nefasta década del 90, fue la creación del
Programa Nacional Anticorrupción y su grupo de trabajo denominado “Iniciativa Nacional
Anticorrupción” (INA), los cuales plantearon precisamente la promoción de los principios de
imprescriptibilidad y jurisdicción internacional en materia de delitos de corrupción, a efecto de
que el transcurso del tiempo y la doble nacionalidad no constituyan supuestos justificativos de
impunidad. Sin embargo, estos preceptos no fueron incluidos principalmente por el legislador,
pese a los más de 43 proyectos de ley que se presentaron al respecto. (Iniciativa Nacional
Anticorrupción. Un Perú sin corrupción. Cindiciones, lineamientos y recomendaciones para la
lucha contra la corrupción., 2001).

Finalmente, esta medida se logró implementar en 2017, buscando el legislador extender

los plazos de prescripción, a fin de evitar que los delitos cometidos por funcionarios públicos
queden impunes a causa de la prescripción. Demás está decir que esto es clave en la lucha contra
la corrupción, pues en muchos casos los funcionarios públicos utilizaban maniobras dilatorias en
sus procesos para verse favorecidos con la prescripción de sus delitos, fortalecido, además, por
su capacidad económica, conocimientos, manejo del sistema, posición de poder, relaciones
políticas y mediáticas con el propósito de lograr esquivar la acción de la justicia y
consecuentemente evitar obtener una sentencia condenatoria.

2.4.3.7. La imprescriptibilidad en la legislación comparada

En varios países de la región, la aplicación de la imprescriptibilidad para ciertos delitos,

como una forma de acción para frenar la corrupción, se ha iniciado antes que, en Perú, con
resultados que a continuación analizaremos.

 ECUADOR: La imprescriptibilidad, para determinados delitos, se aplica en este país

desde hace más de 20 años; con la Constitución que rige desde el 5 de junio de 1998,
instaurada por la Asamblea Nacional Constituyente. Esta señala literalmente que: “los
dignatarios elegidos por votación popular, los delegados o representantes o los cuerpos
colegiados de las instituciones del Estado y los funcionarios públicos en general, estarán
sujetos a las sanciones establecidas por la comisión de delitos de peculado, cohecho,
concusión y enriquecimiento ilícito. La acción para perseguirlos y las penas
correspondientes serán imprescriptibles…”. Estas normas también se aplicarán a
quienes participen en estos delitos, aunque no tengan las calidades antes señaladas”.
(Artículo 121º inciso 2).

76
 Además, cabe señalar que el Ministerio Público del Ecuador y la Contraloría General
del Estado elaboraron un Proyecto de Reformas al Código Penal que contemplaba la
incorporación al artículo 101º del código sustantivo, de la imprescriptibilidad de los
delitos de peculado, cohecho, concusión y enriquecimiento ilícito. (Montes de Oca
Vallenas, La Imprescriptibilidad en los delitos de corrupción, 2017). Es decir, no solo
se reformó la Constitución en el 98, con la Asamblea Constituyente, en plena crisis
política, sino que también el Código Penal para poder perseguir con las herramientas
necesarias a quienes incurrían en estos delitos.

Con la nueva Constitución, discutida por la Asamblea y aprobada vía referéndum el 28

de septiembre del 2008, diez años después de aprobada la primera constitución en la
que nuestros vecinos incorporan la imprescriptibilidad para determinados delitos,
establece, en su artículo 233, que: Las servidoras o servidores públicos y los delegados
o representantes a los cuerpos colegiados de las instituciones del Estado, estarán sujetos
a las sanciones establecidas por delitos de peculado, cohecho, concusión y
enriquecimiento ilícito. La acción para perseguirlos y las penas correspondientes serán
imprescriptibles y, en estos casos, los juicios se iniciarán y continuarán incluso en
ausencia de las personas acusadas. Estas normas también se aplicarán a quienes
participen en estos delitos, aun cuando no tengan las calidades antes señaladas”. Hay
algo muy importante que observar aquí, el artículo en mención refiere que los juicios
continuarán incluso en ausencia de los procesados, lo cual soluciona en principio que
los procesos se desarrollen en el tiempo previsto, estén o no estén los investigados, y
más bien los afecta que no puedan hacer sus descargos personalmente, aunque como en
todo Estado de Derecho, tendrán la oportunidad de acceder a una legítima defensa.

Tal como lo hemos señalado anteriormente, en Ecuador no prescriben, además de los

delitos de corrupción de funcionarios, los siguientes: agresión agravada, genocidio,
lesa humanidad, crímenes de guerra, desaparición forzada de personas, crímenes
de agresión a un Estado, peculado, cohecho, concusión, enriquecimiento ilícito,
daños ambientales y, contra la integridad sexual y reproductiva cuyas víctimas
sean niños, niñas y adolescentes.

 VENEZUELA: La Constitución de Venezuela, promulgada el 20 de diciembre de

1999, a través de un referéndum y promovida por el entonces presidente Hugo Chávez
Frías, anota en el primer párrafo del artículo 271º, que: “… No prescribirán las acciones
judiciales dirigidas a sancionar los delitos contra los derechos humanos, o contra el
patrimonio público o el tráfico de estupefacientes”.

En cuanto a los delitos contra el patrimonio público se refiere a hechos delictivos en

perjuicio del Estado, perpetrados por funcionarios públicos en el ejercicio de sus
funciones; y que, en algunos casos, pueden ser perpetrados por particulares y contra
particulares.

Cabe señalar que, aunque estos delitos se hayan cometido varios años antes de que los
afectados y víctimas del mismo, denunciaran o presentaran demanda ante los tribunales
civiles, no es limitante alguno para que el Ministerio Público pueda ejercer la acción
penal en contra de ellos, puesto que como se ha señalado estos delitos no prescriben.
(Jurado, 2018).

77
 ARGENTINA: En marzo del 2008, un grupo de diputados presentaron el proyecto de
Ley Nº 0821-D-2008, planteando la imprescriptibilidad de la acción penal cuando se
tratare de “un delito cometido en fraude a la administración pública” y de los delitos de
“cohecho y tráfico de influencias”, “malversación de caudales públicos”, “negociaciones
incompatibles con el ejercicio de las funciones públicas”, “exacciones ilegales”,
“enriquecimiento ilícito de funcionarios y empleados” y “prevaricato”. (Montes de Oca
Vallenas, 2017)

Sin embargo, es importante señalar que ya la Constitución argentina de 1995, establece

en el penúltimo párrafo de su artículo 36º, lo siguiente:

“… Tendrán las mismas sanciones quienes, como consecuencia de estos actos, usurparen
funciones previstas para las autoridades de esta Constitución o las de las provincias, los
que responderán civil y penalmente de sus actos. Las acciones respectivas serán
imprescriptibles”.

Cabe precisar, además, que la Reforma Constitucional de 1994 incorporó, en el capítulo

de Nuevos Derechos y Garantías, el artículo 36 que estableció tres nuevos capítulos
constitucionales.

Los primeros dos, presentes en el primer y tercer párrafo, consisten en interrumpir la

observancia de la Constitución por actos de fuerza y usurpar las funciones previstas para
las autoridades constitucionales. Pero el artículo 36 dice algo más sobre el objetivo de
proteger el orden institucional: Atentará contra el sistema democrático quien incurriere
en grave delito doloso contra el Estado que conlleve enriquecimiento. La Constitución
nacional está diciendo que los graves hechos de corrupción actualmente constituyen un
atentado al sistema democrático, como históricamente fueron la adjudicación de la suma
del poder público y, en el siglo pasado, los golpes de estado.

En este sentido, la Constitución argentina reconoce actualmente el atentado contra la

República y sus instituciones, y contra los objetivos pre ambulares de Justicia, paz,
bienestar general, unión nacional, defensa común y libertad, a la corrupción. Razón por
la cual considera a la corrupción como acto en contra del sistema constitucional, la acción
penal consecuente es imprescriptible.

Necesariamente debe tener las mismas consecuencias jurídicas que impiden la

prescripción, el indulto y la conmutación de penas de aquellos otros actos contra el orden
constitucional y el sistema democrático. Esta posición, de ninguna manera implica avalar
la duración injustificada de los procesos. Por su carácter de atentados institucionales, estas
conductas deberán ser objeto de rápido tratamiento y dictado de sentencia oportuna.
Frente a la corrupción, la Constitución no está en silencio.

Así mismo, mediante la dación de la ley 24.584, en 1995, el Congreso confirió jerarquía
constitucional a la “Convención Internacional sobre la imprescriptibilidad de crímenes de
guerra y de lesa humanidad”. De allí que las acciones para perseguir y castigar a quienes
cometen dichos delitos, no prescriben en Argentina y en los países que se han adherido a
aquel documento.

78
 BOLIVIA: En abril de 2006, el gobierno del Presidente Evo Morales presentó el
proyecto de ley Lucha contra la Corrupción, Enriquecimiento Ilícito e Investigación de
Fortunas, denominado “Marcelo Quiroga Santa Cruz”. El mencionado proyecto
contempla la imprescriptibilidad en los casos de “corrupción, enriquecimiento ilícito y
delincuencia económica financiera. Es por ello que en el artículo 112º de la Constitución
Política del Estado de Bolivia señala: “Los delitos cometidos por servidores públicos que
atenten contra el patrimonio del Estado y causen grave daño económico, son
imprescriptibles y no admiten régimen de inmunidad”.

Es importante señalar la trascendencia de esta Ley anticorrupción Marcelo Quiroga Santa

Cruz, para Bolivia, pues está orientada no solo a sancionar estos delitos, sino a
prevenirlos, a detectarlos para evitar su propagación. En ese sentido, la ley propuesta
contempla una política preventiva y a la vez punitiva, promoviendo valores y la
generación de estrategias educativas.

Además, propuso la creación del Consejo Nacional de lucha contra la Corrupción, como
entidad independiente de los tres poderes del Estado, y conformado por 5 o hasta 7
miembros de la sociedad civil, aprobados posteriormente por el Congreso de la República.
Se crea también la Oficina Técnica Nacional contra la Corrupción, proporcionándole
recursos humanos y financieros para la consecución de sus fines. (Ley de Marcelo
Quiroga Santa Cruz contra la Corrupción, 2010)

Cabe señalar que, en la discusión en la Cámara de Diputados se convino en la necesidad

de declarar la imprescriptibilidad de los delitos de organización criminal, peculado,
peculado culposo, malversación, cohecho pasivo propio, uso indebido de influencias,
beneficios en razón del cargo, omisión de declaración de bienes y rentas, negociaciones
incompatibles con el ejercicio de funciones públicas, concusión, exacciones, prevaricato,
cohecho pasivo del juez, consorcio de jueces y abogados, negativa o retardo de justicia,
contratos lesivos al Estado, conducta antieconómica e infidencia económica, por tratarse
de hechos punibles que atentan contra el patrimonio del Estado (Gamarra Herrera,
Ronald; Perez Castañeda, Jackeline, 2008).

 MÉXICO: En diciembre de 2007, el diputado Gerardo Vargas presentó un Proyecto de

imprescriptibilidad de los delitos cometidos por servidores públicos y de creación del
Observatorio Ciudadano contra la Corrupción. Así, vía la modificación al Código Penal
Federal, planteaba la no prescripción de los delitos de ejercicio indebido de servicio
público, abuso de autoridad, desaparición forzada de personas, coalición de servidores
públicos, uso indebido de atribuciones y facultades, concusión, intimidación, ejercicio
abusivo de funciones, tráfico de influencia, cohecho, peculado y enriquecimiento ilícito.
(Gamarra Herrera, Ronald; Perez Castañeda, Jackeline, 2008).

79
2.4.3. Rol de las instituciones y de la sociedad civil
Las instituciones involucradas en perseguir y sancionar los delitos de corrupción de
funcionarios, como órganos de control superior y con competencias directas en la investigación,
denuncia, juzgamiento y eventual sanción de graves hechos de corrupción de servidores/as civiles,
son:

2.4.4.1. El Poder Judicial

Su función primordial es administrar justicia a través de sus órganos jerárquicos con
arreglo a la Constitución y a las leyes. En la lucha contra la corrupción, y de acuerdo a la Política
Nacional, su rol se ha destacado fundamentalmente en los siguientes ejes:

 Flexibilizar y agilizar el trámite de audiencias.

 Juzgar a los/las acusados/as con independencia, imparcialidad y rectitud.
 Proponerse metas e indicadores para la resolución de casos de corrupción,
sistematizar y difundir jurisprudencia en la materia.
 Controlar el proceso penal y generar estadística sobre la misma.
 Poner a disposición la base de datos institucional para los otros actores del
sistema anticorrupción.

Así mismo, las instancias que desde dentro del Poder Judicial vienen trabajando en la
lucha contra la corrupción son las siguientes:

i) Sistema Nacional Especializado en Delitos de Corrupción de Funcionarios:

Vale mencionar que los juzgados en materia de corrupción tienen competencia nacional en delitos
contra la administración pública, de acuerdo con el numeral 18º del artículo 3º de la Ley Nº 30077.
El procedimiento judicial y las materias vinculadas se ajustan, igualmente, a las disposiciones del
Código Procesal Penal del 2004. Asimismo, los juzgados y salas especializadas tienen
competencia en los ámbitos distrital o nacional; en este último caso, se requiere que los delitos
sean cometidos en el marco de una organización criminal y, además, que:

a) El delito o sus efectos tengan repercusión nacional o internacional o

b) Den lugar a un proceso complejo. Si no se cumple con los criterios antes

indicados, los órganos jurisdiccionales especializados de cada distrito judicial asumen la
competencia sobre el caso. Asimismo, si hay delitos conexos a los delitos contra la administración
pública, así como de lavado de activos, cuya actividad criminal previa se vincule con estos delitos,
la competencia nacional corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales en materia de
corrupción.

ii) En el ámbito nacional, existen: juzgados nacionales de investigación

preparatoria, juzgados unipersonales nacionales y salas penales nacionales de apelaciones
especializadas en delitos de corrupción de funcionarios y funcionarias.

iii) Procuraduría Pública Especializada en Delitos de Corrupción: Esta

procuraduría tiene competencia en los delitos contra la administración pública tipificados en los
artículos del 382 al 401 del Código Penal. La acción de la procuraduría se efectúa en las siguientes
etapas del proceso penal: a) investigaciones preliminares, b) investigaciones preparatorias y c)
procesos judiciales. (Chanjan Document, Rafael; Solis Curi, Ericka; Puchuri Torres, Flavio, 2018)

80
2.4.4.2. El Ministerio Público
Entre sus funciones está: representar en los procesos judiciales a la sociedad, conducir
desde su inicio la investigación del delito, y ejercitar la acción penal de oficio o a petición de
parte. En la lucha contra la corrupción, y de acuerdo a la Política Nacional, su rol se ha destacado
fundamentalmente en los siguientes ejes:

 Generación de información estadística de calidad sobre sus investigaciones.

 Investigar la comisión de los delitos con eficacia y garantizando el respeto al
debido proceso de los imputados.
 Protección a los/las denunciantes y testigos de los delitos de corrupción.
 Fundamentar debidamente las actividades probatorias en acusaciones ante el
Poder Judicial.
 Conducir la investigación del delito, actuando acorde con el ejercicio de sus
funciones.
 Coordinar con la Policía Nacional del Perú en el campo operativo.
 Asistencia técnica a los actores involucrados para estructurar una correcta teoría
del caso.
 Poner a disposición la base de datos institucional para los otros actores del
sistema anticorrupción.

Así mismo, es de destacar las fiscalías a cargo de las investigaciones y persecución de

los delitos de corrupción, que son:

i) Fiscalías Especializadas en Delitos de Corrupción de Funcionarios: Estas tienen

competencia en los delitos contra la administración pública tipificados en los artículos del 382º al
401º del Código Penal y en los delitos conexos. Estas fiscalías especializadas pueden tener
competencia en los ámbitos distrital o nacional. En este último caso, se asigna la competencia
atendiendo a los siguientes criterios:

a) La gravedad del delito

b) Un procedimiento complejo

c) La presencia de un delito de repercusión nacional o que supere el ámbito de un

distrito fiscal y

d) La presencia de una organización criminal. Además de estos elementos, se pueden

incluir, dentro de la competencia nacional de las fiscalías especializadas, casos derivados de las
acciones de control realizadas por la Contraloría General de la República. Cuando un caso no
cumple dichos criterios, las fiscalías especializadas de cada distrito fiscal asumen la competencia.

2.4.4.3. La Contraloría General de la República

Es la máxima autoridad del Sistema Nacional de Control. Supervisa, vigila y verifica la
correcta aplicación de las políticas públicas y el uso de los recursos y bienes del Estado. Para
realizar con eficiencia sus funciones, cuenta con autonomía administrativa, funcional, económica
y financiera. La Contraloría General cuenta con atribuciones especiales que le otorga el artículo
22 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la
República.

81
 Entre sus funciones está:

 Ordenar que los órganos del sistema de control realicen las acciones de control
que a su juicio sean necesarios o ejercer en forma directa el control externo
posterior sobre los actos de las entidades.
 Disponer el inicio de las acciones legales pertinentes en forma inmediata en
coordinación con las entidades competentes, en situaciones de daño económico
o presunción de ilícito penal dentro de las entidades.
 Absolver consultas, emitir pronunciamientos institucionales e interpretar la
normativa del control gubernamental.
 Aprobar el Plan Nacional de Control y los planes anuales de control de las
entidades
 Emitir opinión previa relacionada a adquisiciones y contrataciones de bienes,
servicios u obras, que conforme a ley tengan el carácter de secreto militar o de
orden interno exonerados de licitación pública, concurso público o adjudicación
directa.
 Recibir y atender denuncias y sugerencias de la ciudadanía relacionadas con el
control en la administración pública, otorgándoles apoyo con el trámite
correspondiente.

En la lucha contra la corrupción, y de acuerdo a la Política Nacional, su rol se ha

desarrollado en los siguientes ejes:

 Sustentar debidamente en juicio los informes de control.

 Desarrollar controles previos, simultáneos y posteriores en los organismos
públicos.
 Brindar información directa y oportuna al Ministerio Público de los actos de
corrupción detectados.
 Intervención o acompañamiento (especializado) durante la investigación fiscal o
juzgamiento de casos graves de corrupción de servidores/as civiles.
 Poner a disposición de las instituciones vinculadas la base de datos institucional
para los otros actores del sistema anticorrupción. (Política Nacional de Integridad
y Lucha contra la Corrupción., 2017)

Además de estas instituciones, encargadas directamente de la administración de justicia,

es importante señalar los esfuerzos que se están realizando desde los diferentes poderes del Estado
por articular mejor la lucha contra la corrupción en el Perú, a través de instituciones creadas para
este fin específico. Esto nos permite además implementar acciones de acuerdo a las exigencias de
la OCDE, para promover la integridad pública en los países miembros.

2.5 Hipótesis

2.5.1. Hipótesis General:

No existiría un diseño de política pública orientada a enfrentar la corrupción, tanto en la
administración pública como en el sistema de justicia, toda vez que de esto se desprende la
necesidad de que para cada caso concreto se armen comisiones intersectoriales y no llegamos a
las soluciones de fondo, a una reforma integral.

82
 VI: No existiría un diseño de política pública orientada a enfrentar la corrupción, tanto en
la administración pública como en el sistema de justicia.

VD: Toda vez que de esto se desprende la necesidad de que para cada caso concreto se
armen comisiones intersectoriales y no llegamos a las soluciones de fondo, a una
reforma integral.

Hipótesis Específicas:

2.5.2.1. Hipótesis específica N°1: La corrupción no implicaría no solo la pérdida económica y

desviación de dinero, sino también el recorte de derechos fundamentales y el acceso a
servicios públicos, toda vez que genera inestabilidad política.

VI: La corrupción no implicaría no solo la pérdida económica y desviación de dinero,

sino también el recorte de derechos fundamentales y el acceso a servicios públicos.

VD: Toda vez que genera inestabilidad política.

2.5.2.2. Hipótesis específica N°02: La Prescripción de la acción penal sí constituiría un problema

específico en la lucha contra la corrupción, toda vez que, al paso de los años en
determinados delitos, se deja de perseguir la acción penal, aumentando la sensación de
impunidad.

VI: La Prescripción de la acción penal sí constituiría un problema específico en la lucha

contra la corrupción.

VD: Toda vez que, al paso de los años en determinados delitos, se deja de perseguir la
acción penal, aumentando la sensación de impunidad.

2.5.2.3. Hipótesis específica N° 03: No existiría voluntad política para reformar el Poder Judicial,
y el Código Electoral, ya que desde el Parlamento se han detenido las propuestas
planteadas por el Ejecutivo y JNE, respectivamente, para debatir estas reformas, lo que
conlleva a esta grave crisis institucional.

VI: No existiría voluntad política para reformar el Poder Judicial, y el Código Electoral,
ya que desde el Parlamento se han detenido las propuestas planteadas por el
Ejecutivo y JNE, respectivamente, para debatir estas reformas.

VD: Lo que conlleva a esta grave crisis institucional.

2.5.2.4. Hipótesis específica N° 04: No se contaría con un verdadero sistema de integridad

pública y transparencia en el país, toda vez cuanto más poder y control acumule y posea
la institución, éste podrá tender a delinquir con relativa mayor facilidad obteniendo así
mayores niveles de ingreso irregular.

83
VI: No se contaría con un verdadero sistema de integridad pública y transparencia en el
país.

VD: Toda vez cuanto más poder y control acumule y posea la institución, éste podrá
tender a delinquir con relativa mayor facilidad obteniendo así mayores niveles de
ingreso irregular.

84
CAPÍTULO III: MARCO METODOLÓGICO
3.1 ENFOQUE Y DISEÑO

3.1.1. Enfoque
Nuestro enfoque para este trabajo contendrá dos niveles complementarios entre sí. El
primero, busca determinar conceptos, que nos permitan contextualizar la investigación, para
realizar un diagnóstico integral de la corrupción en el país, así como de los elementos que
intervienen en su gestación. El segundo, intenta analizar el rol de las instituciones y desde ahí
plantear soluciones a este flagelo, con la finalidad de analizar algunos vacíos legales que existen.

3.1.2. Diseño
El diseño de investigación es cualitativo y documental, porque los datos que servirán para
poder responder al problema de investigación, en principio, lo vamos a obtener de diferentes
fuentes bibliográficas y artículos en revistas especializadas, relacionadas al tema de investigación.

3.2. MÉTODO Y PROCEDIMIENTO

3.2.1. Método:
El método de investigación es analítico, pues se analizará cada uno de los delitos de corrupción
de funcionarios y sus consecuencias jurídicas, así como el rol de las instituciones públicas, y
especialmente de las encargadas de administrar justicia. Asimismo, se utilizarán los siguientes
métodos

a) Método inductivo.
b) Método analítico.
c) Método Histórico
d) Método Dogmático.

3.2.2. Procedimiento:
El procedimiento utilizado en la presente investigación es el de Análisis documental, para lo cual
recurrimos a diferentes fuentes bibliográficas, tanto jurídicas, como periodísticas, históricas y
sociológicas, a fin de fundamentar científicamente nuestra investigación.

3.3. TÉCNICAS E INSTRUMENTOS

En esta investigación priorizamos la documentación, a fin de analizar la información
doctrinaria y legislativa sobre el tema objeto de investigación, por lo que se empleará lo siguiente:

 Fichaje Bibliográfico: En esta investigación se compilará material de diverso origen,

relacionado con el tema en cuestión, a fin de analizar las diversas posturas, deteniéndonos
especialmente en nuestra normativa, y en los juristas nacionales, sus aportes y críticas al
sistema, llegando a tener una postura respecto a la investigación.

 Recolección y Análisis de datos: Priorizamos en esta investigación la información

doctrinaria y legislativa sobre el tema objeto de nuestra investigación.

85
3.4.ASPECTOS ÉTICOS

DECLARACIÓN JURADA
DE ORIGINALIDAD DE TRABAJO DE INVESTIGACION

Yo: JONATHAN HAROLD CORONADO FLORES, identificado con DNI Nº

43211379, en la condición de Egresado, de la Facultad de DERECHO Y CIENCIAS
POLITICAS, de la UNIVERSIDAD NACIONAL DE PIURA, y domiciliado en
ANDRÉS AVELINO CÁCERES D-15, Distrito Veintiséis de Octubre, Provincia de
Piura, Departamento de Piura, Celular: 998521493, Email:
[email protected]
DECLARO BAJO JURAMENTO: que el trabajo de investigación que presento a la
Oficina Central de Investigación (OCIN), es original, no siendo copia parcial ni total de
un trabajo de investigación desarrollado, y/o realizado en el Perú o en el Extranjero, en
caso de resultar falsa la información que proporciono, me sujeto a los alcances de lo
establecido en el Art. Nº 411, del código Penal concordante con el Art. 32º de la Ley Nº
27444, y Ley del Procedimiento Administrativo General y las Normas Legales de
Protección a los Derechos de Autor. En fe de lo cual firmo la presente.

Piura, 17 de mayo del 2018

-------------------------------------------
DNI N° 43211379
Artículo 411.- El que, en un procedimiento administrativo, hace una falsa declaración en relación
a hechos o circunstancias que le corresponde probar, violando la presunción de veracidad
establecida por ley, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de uno ni mayor de
cuatro años.

Art. 4. Inciso 4.12 del Reglamento del Registro Nacional de Trabajos de Investigación para optar
grados académicos y títulos profesionales –RENATI Resolución de Consejo Directivo Nº 033-
2016-SUNEDU/CD

86
CAPÍTULO IV: PROBANZA DE HIPÓTESIS

4.1 PROBANZA JURÍDICO DOCTRINAL

4.1.1. No existiría un diseño de política pública orientada a enfrentar la corrupción, tanto

en la administración pública como en el sistema de justicia, toda vez que de esto se desprende
la necesidad de que para cada caso concreto se armen comisiones intersectoriales y no
llegamos a las soluciones de fondo, a una reforma integral.

Sobre este punto podemos afirmar: Que el poder público es encargado, sea mediante
elección, selección, designación o nombramiento, a determinadas personas con el objeto de dar
cumplimiento a los fines públicos que se establecen en el marco de nuestro Estado social y
democrático de Derecho. La corrupción se produce cuando el ejercicio de este poder público es
desviado de tales fines públicos y es utilizado para satisfacer intereses privados. De esta manera,
la corrupción desnaturaliza los fines de nuestro modelo de Estado, toda vez que obstaculiza que
la administración pública cumpla con sus funciones orientadas al bienestar general y a posibilitar
el desarrollo igualitario de los ciudadanos. En esta línea, la corrupción es un problema grave de
cualquier sociedad y su mayor reproche recae en la vulneración de derechos fundamentales que
aquella genera, especialmente para las personas con menos capacidad económica.

Resulta problemático determinar un método preciso para medir el grado de corrupción

en nuestro país, su validación social y los ámbitos donde esta se desenvuelve. Para llevar a cabo
una óptima medición se han utilizado distintos indicadores, como el de la percepción general o
de los grupos focalizados sobre corrupción, la medición de la incidencia de las actividades de
corrupción, el uso de estimaciones elaboradas por expertos sobre el nivel de corrupción existente
y la utilización de indicadores objetivos acerca del fenómeno en cuestión.

Las principales herramientas con la que cuentan los Estados para hacer frente a
determinados problemas públicos son las políticas públicas. Estas permiten conducir la acción
gubernamental desde las tomas de decisiones hasta su traslación en acciones concretas con la
finalidad de lograr resultados específicos. Es así, que los Estados responden a la corrupción, con
Políticas Públicas. Sin embargo, el diseño de políticas anticorrupción es un proceso complejo y
multidimensional, en el que usualmente no se cuenta con diagnósticos integrales que permiten
abordar el problema de la corrupción, detectar los principales focos de incidencia e identificar los
riesgos de corrupción. Es por esto que la medición de la corrupción, la construcción de indicadores
o estudios que permitan entender sus alcances e incidencia se convierte en un elemento importante
en el desarrollo de políticas anticorrupción

Si bien en nuestro país, existiera un diseño de política pública orientada a enfrentar la

corrupción, a través de diferentes mecanismos, de acuerdo a las exigencias de la OCDE;
lamentablemente esta no ha sido implementada de manera integral y con objetivos de largo
alcance, es decir, que trasciendan a los gobiernos de turno que las han impulsado.
De esta manera, pese a los esfuerzos realizados en los últimos 4 gobiernos, incluyendo
el de transición del presidente Valentín Paniagua, no se ha logrado la implementación de una
política pública orientada a contrarrestar las siniestras consecuencias de la corrupción, por lo que
para cada caso concreto se arman comisiones intersectoriales desde el Congreso, y no llegamos a
las soluciones de fondo, a una reforma integral.

87
 Mediante Ley N° 28716, Ley de Control Interno de las entidades del Estado, creada el
año 2014, se define al Sistema de Control Interno (SCI) como el conjunto de acciones, planes,
políticas, normas, registros, organización, procedimientos y métodos organizados e instituidos en
cada entidad del Estado para promover la eficiencia, eficacia y transparencia en las actividades
realizadas por las entidades públicas. Además, como ente rector del Sistema de Control Interno,
es el encargado del diseño, desarrollo y articulación de las iniciativas implementadas por las
diversas entidades en el fortalecimiento del SCI.

Para la medición del nivel de implementación del Sistema de Control interno (SCI) la
Contraloría General de la República realizó un estudio en 655 entidades públicas, de las cuales
219 corresponden al nivel de Gobierno Central, 176 a nivel de los Gobiernos Regionales y 260 a
nivel de los Gobiernos Locales. Este estudio consistió en determinar el estado de implementación
del SCI por componentes, los cuales son: 1. Ambiente de control; 2. Evaluación de Riesgos; 3.
Actividades de Control Gerencial; 4. Sistema de Información y Comunicaciones, y; 5.
Supervisión. Se utilizó como herramienta metodológica una encuesta para la recolección de
información, la cual se aplicó a los y las Jefes de Órganos de Control Institucional de 655
entidades públicas de los 3 niveles de gobierno. Este estudio sirvió para establecer un Índice de
Implementación del Sistema de Control Interno, en el cual se determinó una escala de 0 a 100,
donde a mayor valor se entiende una mejor implementación del SCI. Así tenemos:

Tabla N° 01: Distribución de las Entidades Estatales acorde con su nivel de cumplimiento

NIVEL DE GOBIERNO IISC C1 C2 C3 C4 C5

Nivel Central (219) 36 4 15 45 52 21
Nivel Regional (176) 20 24 8 24 28 10
Nivel Local (260) 20 24 8 25 30 11
Promedio (655) 25 17 10 31 27 14

Fuente: Información extraída del Informe de la Evaluación Final de la Implementación del Plan Nacional de Lucha
contra la Corrupción.

Como se puede apreciar en el cuadro, a nivel central se logró un puntaje de 36 en una

escala de 0 a 100, siendo este nivel de gobierno el que obtuvo mejores resultados. En cuanto a la
evaluación por componentes, se evidencia que el Componente 4 de Sistemas de Información y
Comunicación es el que obtuvo el mayor puntaje (52). Por otra parte, el componente 1 Ambiente
de Control obtuvo el menor puntaje (4) en este nivel de Gobierno. A nivel regional, se obtuvo un
puntaje de 20 en el índice. El Componente 4 Sistema de Información y Comunicaciones (28), al
igual que el nivel central, obtuvo el mayor puntaje. En contraposición, en el Componente 2
Evaluación de Riesgos se obtuvo el menor puntaje (8). A nivel local, se obtuvieron resultados
similares a los obtenidos en el nivel regional. Nuevamente el Componente 4 Sistema de
Información y Comunicaciones, alcanza el mayor puntaje (30). En contraposición, en el
Componente 2 Evaluación de Riesgos alcanza el menor puntaje (8).

88
 Análisis por Componente: Componente 1: Ambiente de Control Interno

Tabla N° 02: Situación de los sistemas de diagnósticos internos

ENTIDADES NÚMERO DE ENTIDADES SITUACIÓN DEL AMBIENTE DE CONTROL INTERNO

59% 386 No cuentan con un diagnóstico del Sistema de Control

Interno
14% 92 Sí cuentan con un diagnóstico del Sistema de Control
Interno desarrollado sin apoyo de la Guía Metodológica
27% 177 Se desconoce la información
Fuente: Información extraída del Informe de la Evaluación Final de la Implementación del Plan Nacional de Lucha
contra la Corrupción.

Componente 2: Evaluación de Riesgos

Tabla N° 03: Situación de la Política de Evaluación de Riesgos

PORCENTAJE NÚMERO DE ENTIDADES SITUACIÓN DE LA POLÍTICA DE EVALUACIÓN DE

RIESGOS
68% 445 No han desarrollado una política de trabajo
30% 197 Sí tienen una política de trabajo
2% 13 Realizan acciones de evaluación, retroalimentación y
mejora de forma continua.
Fuente: Información extraída del Informe de la Evaluación Final de la Implementación del Plan Nacional de Lucha
contra la Corrupción.

En el Perú una importante medición de las investigaciones o judicialización de los casos

de corrupción la realiza el Poder Ejecutivo a través de la Procuraduría Pública Especializada en
Delitos de Corrupción (Procuraduría Anticorrupción) y su reciente Observatorio Nacional
Anticorrupción del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Mediante el trabajo de esta
instancia se ha logrado sistematizar la siguiente información:

 Registro de deudores de reparaciones civiles por delitos de corrupción en

agravio del Estado.
 Registro de prófugos por delitos de corrupción.
 Funcionarios procesados y sentenciados en contra de la administración pública.
 Número de casos en giro de la Procuraduría.
 Identificación de los delitos de mayor incidencia.

89
 A mediados del año 2013, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos publicó el
primer informe de gestión de la Procuraduría Anticorrupción: La procuraduría anticorrupción en
perspectiva crítica: Reparaciones civiles, investigación, sistema de información que incluye datos
importantes logrados por la institución como la distribución de las instituciones más afectadas por
problemas de corrupción y el porcentaje de sentencias emitidas entre 2010 y 2011.

 Corrupción interna, relacionada con los procesos internos donde se cobran o

reciben comisiones ilegales, más conocidas como “coimas”, por realizar
trámites dentro de la institución.

 Corrupción “operativa-externa”, relacionada directamente con la ciudadanía a

través del contacto cotidiano entre policías y particulares.

4.1.2. La corrupción no implicaría solo la pérdida económica y desviación de dinero, sino

también el recorte de derechos fundamentales y el acceso a servicios públicos, toda vez que
genera inestabilidad política, postergando las justas aspiraciones de la población, generando con
esto inestabilidad política. Y es que la corrupción mina no solo los resultados económicos, esto
no debemos verlo únicamente en cifras, en dinero que sale y se pierde; sino fundamentalmente,
en que este dinero que se desvía debilita el Estado de Derecho y las instituciones democráticas,
restándoles legitimidad.

A la luz de los últimos acontecimientos en nuestro país, hemos visto que la percepción
de corrupción generalizada perturba el orden social y destruye la confianza pública, que fue lo
que finalmente promovió las masivas movilizaciones en todo el país.

En palabras de Kofi Annan, ex Secretario General de las Naciones Unidas, ningún país
rico o pobre es inmune a este fenómeno maligno. Tanto el sector público como el privado resultan
afectados. Y es siempre el bien público el que sufre. Pero la corrupción perjudica a los pueblos
pobres de los países en desarrollo en forma desproporcionada. Afecta su vida cotidiana de muchas
maneras diferentes y tiende a empobrecerlos aún más, al negarles su participación legítima en los
recursos económicos o en la ayuda que salva vidas. La corrupción pone los servicios públicos
básicos fuera del alcance de los que no pueden darse el lujo de pagar sobornos. Al desviar los
escasos recursos destinados al desarrollo, la corrupción también hace más difícil satisfacer
necesidades fundamentales, como las de alimentación, salud y educación. Crea discriminación
entre los diferentes grupos de la sociedad, trae desigualdad e injusticia, desalienta la inversión y
la ayuda extranjera y obstaculiza el crecimiento.

Es, por consiguiente, un obstáculo importante a la estabilidad política y al éxito del

desarrollo social y económico. (ONU, 2003). Nuestra única esperanza de eliminar este obstáculo
es mediante la aplicación efectiva del principio del Estado de derecho. Los criminales no han
perdido tiempo en aprovechar la economía globalizada de hoy y la tecnología de avanzada que
ésta trae consigo. Hasta el momento, nuestros esfuerzos para combatirlos han sido fragmentarios.

Como país democrático, estamos decididos a eliminar y prevenir la corrupción,

poniendo información adecuada y pertinente a disposición del público en conformidad con
nuestra nueva ley sobre la transparencia y el acceso a la información y adoptando una nueva
visión del significado del servicio público, basado en la administración pública profesional.

90
 Al controlar de manera más eficaz las acciones de los funcionarios públicos que trabajan
en la administración del gobierno, asociándonos en el esfuerzo para crear una nueva cultura de la
legalidad.

Los medios de comunicación, juegan un papel muy importante en la lucha contra la

corrupción, pues, su rol consiste en identificar y exponer el mal manejo de los asuntos públicos y
la corrupción en el sector público, imputando de ese modo a los gobiernos la responsabilidad de
sus acciones. Una consecuencia adicional de tal vigilancia por una prensa libre e imparcial es
promover una cultura de intolerancia frente a la corrupción.

Reafirmamos que la corrupción tiene un fuerte impacto negativo sobre el desarrollo.

Además de consideraciones de ética pública, la corrupción desincentiva la iniciativa privada y
reduce los recursos públicos disponibles, lo cual se traduce, por ejemplo, en menos hospitales o
educación de peor calidad. La corrupción también distorsiona el modo en que los gobiernos usan
esos recursos y mina la confianza de la ciudadanía en sus instituciones.

Sobornos, malversación, nepotismo y tráfico de influencias en los procesos de toma de

decisión son algunas de las manifestaciones típicas de esta somatización del mal gobierno. En
Perú, la octava economía de más rápido crecimiento en el mundo, la corrupción es un serio
problema. Proética el capítulo nacional de Transparencia Internacional presentaba los resultados
de la Encuesta de Percepciones de Corrupción con algunos datos contundentes: la corrupción es
percibida como el segundo problema del país para los peruanos, por detrás de la delincuencia. Es,
además, el principal problema al que se enfrenta el Estado y el que más frena su desarrollo. Según
la misma encuesta, más de la mitad de peruanos cree que dentro de 5 años habrá más corrupción,
y el 82% cree que el liderazgo del gobierno en la lucha contra la corrupción es poco o nada
eficiente. Ni más ni menos.

A todo lo anterior hay que sumar que la corrupción es regresiva y golpea más a los que
menos tienen. Según estudios del Banco Mundial, hay evidencias de que los peruanos con menos
recursos destinan un porcentaje mayor de sus ingresos a pagar coimas para acceder a los servicios
básicos que, por derecho, les corresponden (hasta un 14% frente al 1% de los ciudadanos con más
recursos).

También afecta al sector privado. La corrupción está presente en la relación entre el

Estado y las grandes empresas, que pueden destinar hasta el 5% de su facturación a sobornos con
el propósito de agilizar trámites u obtener contratos. El Informe Global de Competitividad cita,
además, la corrupción como el segundo problema para hacer negocios en el Perú.

En los últimos años, Perú ha realizado considerables avances para desprenderse del
legado de corrupción sistémica de etapas anteriores. Pese a ello, algunos de los principales
indicadores de gobernabilidad no han experimentado mejoras sustanciales desde la década de los
90: el país tiene índices de estabilidad política y de efectividad normativa relativamente bajos en
comparación con sus vecinos, así como una tasa moderada de participación política. También el
ejercicio del derecho a la transparencia y acceso a la información enfrenta grandes desafíos, pese
a la calidad técnica de su ley marco.

Queda, por tanto, un margen importante para introducir mejoras en el ámbito de la

eficacia institucional, el compromiso ciudadano y la transparencia efectiva. En este sentido, hay
iniciativas interesantes que pueden acelerar la mejora del desempeño del país en aspectos de
gobernabilidad.

91
 El gobierno de Perú, a través de instituciones como la Comisión de Alto Nivel
Anticorrupción, CAN, está poniendo en marcha iniciativas para prevenir y castigar la corrupción,
así como facilitar los instrumentos para su denuncia. El Plan Nacional de Lucha Contra la
Corrupción (2012 – 2016) contempla una serie de iniciativas, para los tres niveles de gobierno,
con las que se pretende reducir vulnerabilidades a la corrupción dentro del sector público, y
promover la transparencia.

Adicionalmente, distintos esfuerzos de concertación con el sector privado y la sociedad

civil (pactos de integridad, iniciativas de monitoreo social) pretenden aunar esfuerzos para lograr
un mayor impacto en las estrategias tradicionalmente aisladas de lucha contra la corrupción.
Desde 2010 el Banco Mundial respalda los esfuerzos del gobierno de Perú por consolidar y
fortalecer sus sistemas de prevención de la corrupción, y participa en la elaboración de nuevas
estrategias de transparencia. El futuro Observatorio de Riesgos de Corrupción es una de las
actividades principales de este proyecto y medirá, trimestralmente, en qué medida las
instituciones públicas son vulnerables a la corrupción teniendo en cuenta dimensiones como su
nivel de transparencia o el manejo de sus procesos de adquisiciones. El Observatorio, cuyos
hallazgos serán públicos, emitirá recomendaciones de política para mejorar, en cada institución,
aquellas áreas grises en las que se pueden estar desarrollando prácticas corruptas. El Banco
Mundial también financia estudios sobre percepciones de corrupción, y experiencias piloto de
iniciativas de vigilancia ciudadana en comunidades campesinas de difícil acceso. Se trata de
acompañar al Estado en un proceso de reflexión continuo sobre cómo prevenir y reducir sus
índices de corrupción. Asimismo, se busca contribuir a fortalecer las iniciativas de la sociedad
civil para una mayor vigilancia y exigencia de transparencia.

4.1.3. La Prescripción de la acción penal sí constituiría un problema específico en la

lucha contra la corrupción, toda vez que, al paso de los años en determinados delitos, se deja
de perseguir la acción penal, aumentando la sensación de impunidad: Toda vez que, al paso
de los años en determinados delitos, se deja de perseguir la acción penal, aumentando la sensación
de impunidad. Por mucho tiempo, ha sido frecuente ver que los procesos penales se truncaban por
la prescripción, generando una sensación de impunidad generalizada en la sociedad. Así, las
autoridades o funcionarios robaban, luego huían, esperaban un tiempo a que prescriban sus delitos
y luego regresaban a “disfrutar” de lo robado ante la vista de todos. En el colmo de la
desvergüenza, algunos regresaban a postular nuevamente a la alcaldía del distrito o provincia en
el que robaron anteriormente. Es así como diversos sectores de la sociedad, organizaciones
civiles, activistas sociales, y políticos han levantado su voz de protesta en contra de la
prescripción, con la finalidad de evitar cualquier límite temporal en la persecución y sanción de
los delitos de corrupción.

Gracias a la presión social, el 20 de agosto de 2017 se promulgó la ley de

imprescriptibilidad de los delitos de corrupción, después de haberse presentado anteriormente
más de 40 proyectos de ley al respecto, en los diferentes gobiernos. Y si bien, los plazos de
prescripción de la acción penal se duplican en caso de delitos de corrupción contra la
administración pública o el patrimonio del Estado, tanto para funcionarios o servidores públicos
como para particulares; la ley establece la imprescriptibilidad en los supuestos más graves o
recurrentes. Sin embargo, estos supuestos no han sido especificados por el legislador, por lo que
quedará a discrecionalidad del juez determinar cuáles son.

92
 Corresponde entonces al juez interpretar la norma, y por ende determinar cuáles serían
los delitos más graves. Se podrían considerar como tal: la colusión desleal que es el delito que
tiene la mayor pena. Le sigue el peculado y de allí vienen las modalidades especiales de
corrupción específica que son cometidas por jueces, o por magistrados en general. También
podemos considerar entre los delitos más graves al cohecho, negociación incompatible, abuso de
autoridad, malversación, tráfico de influencias y enriquecimiento ilícito.

Es importante remarcar que la prescripción sigue siendo un problema latente en la lucha

contra la corrupción, pues la Ley de reforma constitucional 30650 establece que la acción penal
de los delitos más graves contra la administración pública o contra el patrimonio del Estado son
los únicos imprescriptibles. Es decir que no se aplica a todos los delitos en general, sino solo a
los delitos cometidos contra la administración pública o que afecten el patrimonio del Estado,
modificando el artículo 41 de la Constitución Política del Perú, e incrementando dos párrafos
finales. La norma permite que los funcionarios, servidores públicos o particulares que cometan
delitos de corrupción sean perseguidos por la justicia hasta que se aclare su responsabilidad o no
en el proceso. Se aplica tanto para corruptores, como corrompidos, así como a terceros que
resulten responsables. Sin duda, este ha sido uno de los más grandes aciertos por parte del
legislador, y es que desde hace ya algunos años se venía discutiendo con mayor intensidad y
relevancia la posibilidad de hacer imprescriptibles los delitos de corrupción a fin de evitar que
cualquier límite temporal pueda frustrar su persecución y sanción.

En distintos momentos y desde diversos sectores, en los últimos años en el Perú se ha

levantado la bandera de la imprescriptibilidad de los delitos de corrupción. Lamentablemente, una
y otra vez, pese a la buena voluntad de quienes la sustentan, tal tesis no ha prosperado. En verdad,
ni siquiera ha sido debatida. Argumentos y antecedentes sobran. La corrupción socava la
democracia y constituye un obstáculo para la superación de la pobreza que es urgente remover.
La corrupción es un flagelo en extensión, con manifestaciones de suyo graves, que lesiona bienes
de primera importancia. Cada vez más, crece el interés de la ciudadanía en su eficaz represión.
Además, por la debilidad de las penas conminadas para los autores de delitos contra el patrimonio
del Estado, la fuga de los involucrados al extranjero, la rebeldía ante la justicia y las demoras en
los procesos penales (explicadas en parte por la actitud obstruccionista de los encausados, por la
existencia de normas procesales inadecuadas para lidiar con actos complejos de corrupción y las
carencias presupuestales) por ritualismos y formalidades de los tribunales que han limitado su
acción, las investigaciones judiciales muchas veces son clausuradas vía la prescripción de los
delitos. Ello refuerza la sensación de impunidad y fomenta la reproducción de las prácticas
corruptas. Todo ello nos convence que no debe existir barrera temporal alguna para llevar a cabo
la persecución penal de los actos de corrupción. La prescripción es una institución de antigua y
larga tradición histórica, generalmente aceptada por la doctrina y las legislaciones positivas, que
importa una autolimitación o renuncia del Estado al ius puniendi por el transcurso del tiempo, y
cuya justificación se pretende basar en el principio de seguridad jurídica.

LEY 30650: El Congreso de la República aprobó el 01 de marzo de 2017, por

unanimidad la Ley N°30650 de Reforma Constitucional que habilita la imprescriptibilidad de los
delitos de corrupción, medida que luego de 16 años logra debatirse, la norma presentada sostiene
que: es imprescriptible solo “en los supuestos más graves o recurrentes”, si bien es cierto ya se
forjo la piedra angular de lucha contra la corrupción se considera como deficiente esta fórmula
legislativa, que carece de fuerza para poder ser utilizada como una de las tantas medidas de lucha
anticorrupción. Para su entrada en vigencia es necesaria una segunda votación la cual se
desarrollará en la siguiente legislatura (Julio a diciembre). A través de la Ley Nº 30650 publicada

93
el 20 del presente mes en el diario oficial El Peruano, modifican el cuarto párrafo del artículo 41
de la Constitución Política. Según esta reforma:

Tabla N° 04: Reforma del Artículo 41

REFORMA DEL ARTICULO 41 DE LA CONSITUCIÓN POLITICA DEL PERU

TEXTO ANTERIOR TEXTO ACTUAL
Artículo 41°. - Los funcionarios y servidores Artículo 41°. - Los funcionarios y servidores
públicos que señala la ley o que administran o públicos que señala la ley o que administran o
manejan fondos del Estado o de organismos manejan fondos del Estado o de organismos
sostenidos por éste deben hacer declaración sostenidos por éste deben hacer declaración
jurada de bienes y rentas al tomar posesión de jurada de bienes y rentas al tomar posesión de
sus cargos, durante su ejercicio y al cesar en sus cargos, durante su ejercicio y al cesar en
los mismos. La respectiva publicación se los mismos. La respectiva publicación se
realiza en el diario oficial en la forma y realiza en el diario oficial en la forma y
condiciones que señala la ley. Cuando se condiciones que señala la ley. Cuando se
presume enriquecimiento ilícito, el Fiscal de presume enriquecimiento ilícito, el Fiscal de
la Nación, por denuncia de terceros o de la Nación, por denuncia de terceros o de
oficio, formula cargos ante el Poder Judicial. oficio, formula cargos ante el Poder Judicial.
La ley establece la responsabilidad de los La ley establece la responsabilidad de los
funcionarios y servidores públicos, así como funcionarios y servidores públicos, así como
el plazo de su inhabilitación para la función el plazo de su inhabilitación para la función
pública. El plazo de prescripción de la acción pública.
penal se duplica en caso de los delitos
cometidos contra el patrimonio del Estado. El plazo de prescripción de la acción penal
se duplica en caso de los delitos cometidos
contra la Administración Pública o el
patrimonio del Estado, tanto para los
funcionarios o servidores públicos como
para los particulares. La acción penal es
imprescriptible en los supuestos más
graves, conforme al principio de legalidad.

LA IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LOS DELITOS DE CORRUPCIÓN EN LA

LEGISLACIÓN COMPARADA

La gravedad y en algunos casos, el crecimiento de la corrupción, y la consecuente

necesidad de combatirla eficazmente ha llevado a distintos países a reformar el marco jurídico
existente, incluido por cierto la propia Constitución Política, a fin de posibilitar la fórmula de la
imprescriptibilidad de los delitos de corrupción.

En ese sentido, por ejemplo, podemos mencionar los casos de Ecuador, Venezuela,
Argentina, Bolivia y México:

 Ecuador: La Constitución de la República del Ecuador, aprobada el 5 de junio

de 1998 por la Asamblea Nacional Constituyente, prescribe que “los dignatarios

94
 elegidos por votación popular, los delegados o representantes o los cuerpos
colegiados de las instituciones del Estado y los funcionarios públicos en general,
estarán sujetos a las sanciones establecidas por la comisión de delitos de
peculado, cohecho, concusión y enriquecimiento ilícito.

La acción para perseguirlos y las penas correspondientes serán

imprescriptibles… Estas normas también se aplicarán a quienes participen en
estos delitos, aunque no tengan las calidades antes señaladas” (artículo 121 inciso
segundo). Estando a ello, y con el afán de adecuar su legislación preconstitucional
a la Convención Interamericana contra la Corrupción, en su momento el
Ministerio Público del Ecuador y la Contraloría General del Estado elaboraron
un Proyecto de Reformas al Código Penal que contemplaba la incorporación al
artículo 101 del código sustantivo, de la imprescriptibilidad de los delitos de
peculado, cohecho, concusión y enriquecimiento ilícito.
La novísima Constitución, discutida por la Asamblea Constituyente y aprobada
vía referéndum el 28 de septiembre del 2008, establece que “… Las servidoras o
servidores públicos y los delegados o representantes a los cuerpos colegiados de
las instituciones del Estado, estarán sujetos a las sanciones establecidas por
delitos de peculado, cohecho, concusión y enriquecimiento ilícito.

La acción para perseguirlos y las penas correspondientes serán imprescriptibles

y, en estos casos, los juicios se iniciarán y continuarán incluso en ausencia de las
personas acusadas. Estas normas también se aplicarán a quienes participen en
estos delitos, aun cuando no tengan las calidades antes señaladas” (artículo 233).

 Venezuela: La Constitución de Venezuela, promulgada el 20 de diciembre de

1999, anota que “… No prescribirán las acciones judiciales dirigidas a sancionar
los delitos contra los derechos humanos, o contra el patrimonio público o el
tráfico de estupefacientes” (artículo 271 primer párrafo).

 Argentina: En julio de 1997, la Cámara de Diputados emitió dictamen favorable

a un proyecto de ley sobre ética pública, que planteaba la reforma de diversos
artículos del Código Penal para incrementar las penas de los delitos existentes,
incorporar nuevos tipos penales, e imponer la imprescriptibilidad de los delitos
de corrupción. En marzo del 2008, los diputados Nora Ginzburg, Marcelo
Amenta, Christian Gribaudo y Julian Obligio presentaron el proyecto de ley Nro.
0821-D-2008 planteando la imprescriptibilidad de la acción penal cuando se
tratare de “un delito cometido en fraude a la administración pública” y de los
delitos de “cohecho y tráfico de influencias”, “malversación de caudales
públicos”, “negociaciones incompatibles con el ejercicio de las funciones
públicas”, “exacciones ilegales”, “enriquecimiento ilícito de funcionarios y
empleados” y “prevaricato”.

 Bolivia: En abril de 2006, el Poder Ejecutivo presentó el proyecto de ley Lucha

contra la Corrupción, Enriquecimiento Ilícito e Investigación de Fortunas
“Marcelo Quiroga Santa Cruz”. El mencionado proyecto contempla la
imprescriptibilidad en los casos de “corrupción, enriquecimiento ilícito y
delincuencia económica financiera”. En la discusión en la Cámara de Diputados

95
 se convino en la necesidad de declarar la imprescriptibilidad de los delitos de
organización criminal, peculado, peculado culposo, malversación, cohecho
pasivo propio, uso indebido de influencias, beneficios en razón del cargo,
omisión de declaración de bienes y rentas), negociaciones incompatibles con el
ejercicio de funciones públicas, concusión, exacciones, prevaricato, cohecho
pasivo del juez, consorcio de jueces y abogados, negativa o retardo de justicia,
contratos lesivos al Estado, conducta antieconómica e infidencia económica, “por
tratarse de hechos punibles que atentan contra el patrimonio del Estado”
(Proyecto de ley Nro. 430/2006-2007).

 México: En diciembre de 2007, el diputado Gerardo Vargas presentó un Proyecto

de imprescriptibilidad de los delitos cometidos por servidores públicos y de
creación del Observatorio Ciudadano contra la Corrupción. Así, vía la
modificación al Código Penal Federal, planteaba la no prescripción de los delitos
de ejercicio indebido de servicio público, abuso de autoridad, desaparición
forzada de personas, coalición de servidores públicos, uso indebido de
atribuciones y facultades, concusión, intimidación, ejercicio abusivo de
funciones, tráfico de influencia, cohecho, peculado y enriquecimiento ilícito.

4.1.4. No existiría voluntad política para reformar el Poder Judicial, y el Código

Electoral, ya que desde el Parlamento se han detenido las propuestas planteadas por el
Ejecutivo y JNE, respectivamente, para debatir estas reformas, lo que conlleva a esta
grave crisis institucional: En el Perú no es novedad señalar que la corrupción es un fenómeno
extendido. Existe una corrupción que puede ser denominada como “menuda” y que afecta a
los ciudadanos en su trato cotidiano con el Estado, y un segundo tipo de corrupción, que es
aquella cometida desde las altas esferas del poder. Pero, tanto una como otra, hacen de la
corrupción una de las principales causas de la falta de legitimidad del Estado frente a los
ciudadanos.

La idea de que las autoridades no buscan el bien común sino el suyo propio es una
opinión pacífica entre los ciudadanos. Y, la cantidad de actos de corrupción que los peruanos
observan en su contacto con el Estado, y el poco interés de las autoridades en enfrentarlos, no
hacen más que reforzar esta imagen.

Desde una perspectiva sociológica, puede decirse que la corrupción vigente a lo largo
de nuestra historia republicana es el resultado del “mal funcionamiento del Estado y la falta
de sistemas de control y vigilancia efectivos”, y que fue “facilitada por el predominio de
regímenes autoritarios y la frágil institucionalidad democrática” (Enrique Bernales dixit). En
ese entendido, la corrupción vigente a lo largo de nuestra historia republicana no es una mera
suma de hechos aislados o de escándalos de momento, nunca o casi nunca sancionados. Es,
más bien, un tramado de actos relacionados por un Estado patrimonialista y clientelista.

Según Transparencia Internacional, organismo que se encarga de la lucha contra la

corrupción en el ámbito mundial, el Perú se encuentra en el puesto número 72 en el ranking
de los países más corruptos del mundo; mientras que, en el plano interno, la percepción del
ciudadano promedio es que nuestras instituciones son corruptas, y existe tolerancia del
peruano con ciertas modalidades de corrupción.

96
 En el Perú la corrupción casi nunca fue investigada con seriedad y eficacia. En verdad,
la justicia entre nosotros ha demostrado, una y otra vez, que no está acostumbrada a tratar con
poderosos ni con fenómenos de criminalidad compleja como los que debían ser investigados.
Así nos lo recuerda, por ejemplo, los resultados de la revisión de la escandalosa sobre
valorización de los créditos de particulares contra el Estado en tiempos de Echenique, el
balance del Tribunal de Sanción Nacional sobre la corrupción legista y la insuficiencia de la
propuesta represiva contra la corrupción fujimontesinista. Claro que en las escasas y
excepcionales oportunidades en que se pretendió “hacer algo” contra la corrupción, jamás se
pensó en reformar el Estado y eliminar los elementos institucionales que la favorecen. Por eso,
jamás hemos contado con una política o estrategia anticorrupción.

Cuando se intentó combatir casos concretos de corrupción, se procedió con una limitada
perspectiva criminalista y represiva. Y, valgan verdades, con una legislación pobrísima, con
normas dispersas, carentes de coherencia y sistematización, orientadas básicamente al sector
público y con penas bastante benignas. Fueron pocos, muy pocos, los sometidos a proceso
penal. Y menos, los que purgaron condena por sus actos delictivos. La debilidad de las penas
conminadas para los autores de los ilícitos de corrupción, la fuga de los involucrados al
extranjero, la rebeldía ante la justicia y las demoras en el proceso (explicadas en parte por la
actitud obstruccionista de los encausados, por la existencia de normas procesales inadecuadas
para lidiar con actos complejos de corrupción y las carencias presupuestales), pero también
por ritualismos y formalidades de la justicia que han limitado su acción, siempre han permitido
a diversos procesados alcanzar la prescripción y la clausura de la investigación judicial. Lo
cual ha tenido, y tiene por efecto, reforzar la sensación de impunidad que el esfuerzo estatal
buscaba reducir.

Hoy en día, visto la perniciosa dimensión de la corrupción y atendiendo a la

insuficiencia de las medidas adoptadas para combatirla resulta imperativo el replanteamiento
de un conjunto de condiciones básicas para hacer frente a este flagelo. Una respuesta
democrática y seria importa, como punto de partida, voluntad política y liderazgo estatal. Para
enfrentar decididamente la corrupción pasada y presente se necesita, también como impulso
vital, que la opinión pública (universidades, colegios profesionales, medios de comunicación,
ONG) demande a los poderes del Estado un verdadero compromiso contra el crimen
organizado y la demostración de voluntad política para ello; fiscalice los actos de los
funcionarios públicos y tenga el coraje de denunciar las trapacerías (como solía repetir Antonio
di Pietro, “Allí donde existe un delito debe haber alguien capaz de denunciarlo”); y,
finalmente, que esté al tanto de los episodios judiciales anticorrupción y las concretas
decisiones de los órganos de la administración de justicia.

Lo ideal, si se quiere enfrentar seria e integralmente a la corrupción, es entender que la

sociedad no debe aceptar convivir con ella (tolerancia cero) y que la respuesta del Estado no
puede hacer cortes ni establecer diferencias entre sobornos pasados y coimas presentes, o entre
corrupción grave y menos grave. Así pues, todo esfuerzo contra el crimen organizado y
cualquier reforzamiento de los órganos de la administración de justicia sólo tienen sentido si
es que forman parte de un “sistema” anticorrupción.

Obviamente, en cumplimiento de sus fines constitucionales, desde el Congreso de la

República se debe impulsar un conjunto de iniciativas legislativas a fin de evitar o hacer más
difícil la comisión de actos de corrupción en la administración pública, de un lado; y, de
investigar de forma más eficaz y sancionar de manera más drástica el delito ya perpetrado.

97
 En ese contexto, por ejemplo, merece destacarse la idea de la imprescriptibilidad de los
delitos de corrupción. La extensión del flagelo de la corrupción, la gravedad de sus
manifestaciones, la lesión que ellas suponen respecto a bienes de primera importancia, las
consecuencias que acarrea (entre otros, socava la democracia, constituye un obstáculo para la
superación de la pobreza, conspira contra el pleno disfrute de los derechos humanos y limita
la inversión) y el interés de la ciudadanía toda en su represión, nos convence que para llevar a
cabo una real persecución penal de los actos de corrupción se requiere eliminar toda barrera
de carácter temporal que lo impida.

La fórmula de la imprescriptibilidad calza perfectamente con los compromisos

internacionales asumidos por el Perú para luchar contra la corrupción (particularmente, los que
se derivan de la Convención Interamericana contra la Corrupción y la Convención de las
Naciones Unidas contra la Corrupción); responde a la obligación primera y fundamental de
lucha contra la coima y el soborno, y al deber de la persecución especial del “delito
constitucionalizado” de corrupción; y, es una medida compatible con “la dimensión
particularmente disvaliosa de los actos de corrupción, por la magnitud de daño que provocan
al cuadro material de valores reconocido por la Constitución”; por cierto, también empata con
el “principio de no impunidad” de los actos de corrupción.

La indicada fórmula permitirá que la sociedad peruana afiance su confianza en el orden

penal constitucional, pues observará cómo delitos de naturaleza particularmente grave son
perseguidos con medidas que corresponden al daño social causado; contribuirá a la
recuperación de la credibilidad de la ciudadanía en los poderes públicos; lanzará un mensaje
público en el sentido que los beneficios generados por la comisión del delito de corrupción
serán siempre significativamente menores a la infinita persecución penal que se activará; y,
frenará la tendencia a la reiteración de esta conducta.

Por todo ello, una respuesta legítima y razonable a la corrupción importa la declaración
de imprescriptibilidad de los delitos cometidos por funcionarios o servidores públicos en los
que, incluso, pueden concurrir particulares a título de partícipes contra la administración
pública (excepto el delito de abuso de autoridad genérico) así como los perpetrados contra el
patrimonio del Estado.

Finalmente podemos determinar que no existiría voluntad política para reformar el

Poder Judicial, y el Código Electoral, ya que desde el Parlamento se han detenido las
propuestas planteadas por el Ejecutivo y JNE, respectivamente, para debatir estas reformas, lo
que conlleva a esta grave crisis institucional.

De la investigación desarrollada, recogemos también la falta de voluntad política no

solo para reformar el Poder Judicial y el Código Electoral, sino las diferentes instituciones
públicas afectadas por la corrupción, generada en una falta de transparencia. De esta manera,
la función del Estado no se materializa como debe ser, pues nos encontramos con un Poder
Judicial inoperante, lento, y con instituciones corruptas o poco eficientes. Todo esto se
convierte en serios obstáculos para el sistema judicial, y la legitimidad de nuestras
instituciones.

De esta manera, insistimos en la importancia de una verdadera Reforma Judicial, pero

también de una reforma electoral que le frene el paso a la corrupción desde las campañas
electorales que es desde cuando se inmiscuyen.

98
 4.1.5. No se contaría con un verdadero sistema de integridad pública y transparencia en
el país, toda vez cuanto más poder y control acumule y posea la institución, éste podrá tender
a delinquir con relativa mayor facilidad obteniendo así mayores niveles de ingreso
irregular: La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) define a la
integridad pública como “el posicionamiento consistente y la adhesión a valores éticos comunes,
así como al conjunto de principios y normas destinadas a proteger, mantener y priorizar el interés
público sobre los intereses privados”. Por tanto, la promoción y puesta en práctica de una
estrategia de integridad en la administración pública es fundamental para alcanzar los principales
objetivos del Estado y generar valor público, de manera que contribuya a satisfacer eficazmente
las necesidades y demandas ciudadanas.

Esta moderna perspectiva de gobernabilidad ha sido incorporada por el Estado Peruano,

tras una exhaustiva reflexión acerca de los resultados que las acciones desarrolladas para luchar
contra la corrupción han tenido en nuestro país. Así, de forma colaborativa, el sector público, el
sector empresarial y la sociedad civil han definido una Política y un Plan Nacional de Integridad
y Lucha contra la Corrupción que fijan un rumbo claro y apuestan por metas de largo plazo a
través del desarrollo de una cultura de integridad en cada una de las entidades públicas y privadas.

Este importante primer paso tuvo como inspiración el Informe de la OCDE sobre
Integridad en el Perú, un estudio presentado en el 2016 que analizó ampliamente el contexto
peruano, con recomendaciones que establecieron los cimientos para construir un modelo de
integridad con un enfoque sistémico orientado a generar desde cada unidad de gestión pública
una nueva cultura hacia la ética y la integridad en el Perú.

Es en este marco de referencia que se incorpora la función de integridad en las entidades

de la administración pública, proponiéndose la creación de Oficinas de Integridad Institucional
encargadas de articular el desarrollo de acciones preventivas y el fomento de una sólida cultura
ética en las entidades del sector público. Este informe provee un análisis indispensable para el
diseño organizacional e implementación efectiva de unidades de integridad en las instituciones
del sector público. Asimismo, señala el camino para establecer un sistema articulado con la
Secretaría de Integridad Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros, órgano técnico
encargado de conducir, implementar y evaluar la Política Nacional de Integridad y Lucha contra
la Corrupción en el Perú. Sin duda, asistimos, al inicio de un proceso que concita enormes
expectativas y que deberá consolidarse con la prioridad que exige la necesidad e importancia que
cada una de las políticas que se implementen y los presupuestos que se ejecuten en el Perú tengan
como eje transversal la ética y la integridad.

Contar con Oficinas de Integridad Institucional constituye una clara meta de corto y
mediano plazo en este esfuerzo colectivo de luchar contra la exclusión, la desigualdad y
desconfianza ciudadana en el Estado que son tres grandes males que resumen el costo de la
corrupción. Su debida implementación no solo fortalecerá en el largo plazo a las entidades para
prevenir la corrupción, sino que contribuirá decididamente a tener una gestión pública en donde
la ética y la integridad sean la cultura que las identifique.

99
 En el Perú, el nuevo Plan Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción (PNILC)
2018-2021 provee la oportunidad para diseñar e implementar Oficinas de Integridad Institucional
(OII). Así se podrán estandarizar las diferentes unidades de integridad y anticorrupción existentes,
siguiendo una nomenclatura común y manejando los mismos criterios y conceptos. En entidades
pequeñas y de bajos riesgos de corrupción, esta función podría ser desempeñada por un Oficial
de Integridad con dedicación a tiempo completo.

Estas Oficinas u Oficiales de Integridad Institucional tienen el potencial de convertirse

en actores claves para asegurar la implementación de una cultura organizacional favorable a la
integridad, adoptada al contexto de cada entidad pública y al mismo tiempo asegurando un marco
coherente.

Las Oficinas de Integridad Institucional deberían enfocarse en la prevención de la

corrupción y la promoción de la integridad al interno de su organización. Es necesario detectar,
investigar y sancionar los casos de corrupción y otras violaciones éticas. Sin embargo, se deben
igualmente adoptar medidas preventivas para hacer frente a las debilidades sistémicas e
institucionales que propician estas malas prácticas.

Los países, incluyendo el Perú, enfrentan el reto de pasar de una “cultura de casos”
reactiva a una “cultura de integridad” proactiva. Para lograr este cambio paradigmático, es
necesario invertir en la promoción de una cultura de integridad pública y separar claramente las
funciones de prevención, sistémica, de las funciones de detección e investigación de casos
específicos.

Las OII deberían liderar la promoción de una cultura de integridad organizacional y

articular los esfuerzos de implementar el modelo de integridad peruano en cada entidad pública.
Sin embargo, las OII no pueden, y no deberían, implementar todas las políticas de integridad en
una entidad pública. En efecto, la OII asesora y, si corresponde, supervisa las diferentes unidades
relevantes para que puedan cumplir con su parte del trabajo en el marco de la política de
integridad. Estas unidades son, principalmente: La Secretaría General, la Secretaria Técnica del
Proceso Administrativo Disciplinario, la Procuraduría Pública, la Oficina de Control
Institucional, la Oficina de Recursos Humanos, y los funcionarios u oficinas encargadas de los
portales de transparencia estándar y de entregar información.

Estas unidades se debieran empoderar y fortalecer para que el sistema a nivel

organizacional funcione como un conjunto. Concretamente, se recomienda que las OII
desempeñen las funciones siguientes:

 Apoyar a los servidores públicos en la identificación de riesgos de integridad y

de corrupción y asesorar a las unidades en la selección de controles efectivos y
eficientes.
 Liderar la incorporación de medidas de integridad en los planes de la entidad
pública.
 Participar en los Comités de Control Interno y contribuir desde ahí al monitoreo
conjunto del control interno.
 Comunicar en materia de integridad pública tanto al interno, a todos los
empleados, como al externo, a las partes interesadas y los usuarios de los
servicios de la institución. Esto incluye la comunicación sobre los avances en
la implementación del modelo de integridad a nivel de la entidad y los
resultados de las evaluaciones.

100
 Sensibilizar a los servidores públicos en materia de integridad pública y
recordarles sus obligaciones.
 En coordinación con la Oficina de Recursos Humanos, apoyar en el desarrollo
de un plan de capacitación interno en materia de integridad y asegurar la
implementación.
 Orientar y asesorar a los servidores civiles sobre dudas, dilemas éticos,
situaciones de conflictos de interés, con respecto a canales de denuncias y
medidas de protección existentes y otros aspectos de políticas de integridad.
 Monitorear, con apoyo de la Secretaría de Integridad Pública, la
implementación del modelo de integridad institucional.
 Vigilar el cumplimiento de los procesos de denuncias y de la aplicación de
medidas de protección. Esto incluye asegurar que las unidades responsables de
la recepción de denuncias, de la investigación y de la sanción tengan el personal
adecuado y realicen sus funciones con celeridad y oportunidad.
 Recolectar información sobre denuncias y sanciones como fuente de
información para enfocar mejor sus medidas preventivas, por ejemplo,
concentrar ciertas actividades de capacitación o comunicación a áreas o
procesos que generaron más denuncias que otras.
 La entidad pública podría designar la OII como la encargada de la aplicación
de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (Ley 27806). Si
se decide mantener estas dos áreas separadas, se debería asegurar una
coordinación entre integridad y transparencia. Para cumplir de manera efectiva
con sus funciones, el oficial o las Oficinas de Integridad Institucional deberían
reportar directamente al titular de la entidad y contar con cierto grado de
autonomía administrativa y financiera. Igualmente, se debería garantizar un
proceso de selección de los jefes y del personal de las OII basado en mérito.

101
CONCLUSIONES

 Frente a los indignantes hechos que involucran a autoridades, y a altos funcionarios de

la administración pública y de la magistratura, ha aumentado en la población la
sensación de corrupción generalizada en todas las instituciones de nuestro país, por lo
que luchar contra la corrupción desde todos los frentes se hace urgente e impostergable.
Y para ello, desde el Gobierno Central se deben seguir implementando las políticas a
mediano y largo plazo, así como las directrices a seguir para combatir este flagelo, en
compleja coordinación con todos los demás órganos de gobierno y agentes
participantes del aparato estatal.

 Es importante señalar que, en la lucha contra la corrupción, hay quienes creen que, con
más penalidad o sanciones punitivas al respecto, se podrán disminuir los actos de
corrupción; pero, tras nuestra investigación, hemos comprobado que esto tampoco será
nunca la solución definitiva. Por el contrario, consideramos que, a la par de una
legislación efectiva en la materia, se debe trabajar en la prevención de la corrupción,
atacando sus antecedes y causas que la originan, a través de la gestión de riesgos de
corrupción, así como con el establecimiento y aplicación de mecanismos de detección
y respuesta ante conductas corruptas.

 Con el oportuno rechazo de la Junta Nacional de Decanos de los Colegios de Abogados

del Perú, a la Ley de la Abogacía peruana, que desde el Congreso buscaba estigmatizar
a nuestra profesión, surge la necesidad de promover en las nuevas generaciones de
abogados, tanto en el ámbito público como en el privado, el desarrollarse bajo
principios éticos y de meritocracia. Las facultades de Derecho especialmente no
pueden renunciar a su formación deontológica, y para ello es necesario que se
introduzcan cursos que permitan reforzar esta formación, así como el pensamiento
crítico.

 En la lucha contra la corrupción, uno de los problemas que encontramos es la

prescripción de la acción penal, a través de la cual el procesado deja esta posición
cuando ha pasado un tiempo determinado sin haber podido ser sentenciado. Por mucho
tiempo, ha sido frecuente ver que los procesos penales se truncaban por la prescripción,
aumentando esta sensación de impunidad en la población, peor aún cuando luego de
fugarse o permanecer ocultos por un tiempo, las exautoridades o funcionarios volvían
con toda desvergüenza a continuar con sus vidas y disfrutar de lo robado a las arcas del
Estado.

 Con la reforma constitucional que modifica el Art.41 de nuestra Carta Magna, a través
de la Ley 30650, se establece la imprescriptibilidad de los delitos contra la
administración pública en los supuestos más graves, convirtiéndose en una herramienta
fundamental para que estos delitos no queden impunes y la persecución penal no cese
con las dilaciones del tiempo o las estrategias de ocultamiento, por parte de quienes
cuentan con los recursos de su ilícito proceder.

102
 Hay quienes consideran que esta es una medida desproporcionada, justificando que una
persona no puede ser convertida en un objeto de persecución punitiva indefinida, sino
solo dentro de un plazo razonable. Sin embargo, tomando en cuenta las nefastas
consecuencias de la corrupción y todo lo que genera en la población, especialmente en
los más pobres, consideramos que es una medida que permitirá persuadir y advertir a
los sujetos posibles de corrupción, a no cometer estos delitos que atentan contra la vida,
la salud, la educación, la dignidad y demás derechos fundamentales de las personas.

 Entender realmente la lesividad punitiva y económica de la corrupción a gran escala

permite interpretar las normas penales de forma proporcional y coherente con el hecho
criminal que se intenta reprimir o sancionar. En ese sentido, es importante determinar
cuándo procede la alta corrupción. Para ello es importante determinar cuál ha sido la
lesión patrimonial del Estado, y el modus operandi de la organización criminal al
interior del aparato estatal, para asegurar así cuando procede la imprescriptibilidad o la
duplicidad del plazo de prescripción, que es una medida que se tomó anteriormente con
la dación de la ley 26360.

103
RECOMENDACIONES

 Desde el congreso de la República debemos incidir en determinar cuáles son los delitos
de alta corrupción sujetos a la imprescriptibilidad de la acción penal, y cuáles son a los
que debería ampliarse el plazo de prescripción, pues dejarlo a solo discrecionalidad del
juez se presta también a que sus decisiones busquen beneficiar a alguno de los imputados.
Así, hechos graves o de claro atentado al patrimonio público pueden ser relativizados por
el magistrado competente.

 Es necesario implementar medidas que permitan agilizar los procesos y de esta manera,
ir disminuyendo la abundante carga procesal. Además, es importante reestructurar el
presupuesto y mejorar la logística en los órganos jurisdiccionales, para de esta manera
lograr el desempeño adecuado y eficiente de las instancias competentes y de los entes
involucrados, de esta manera nos aseguramos de que cumplan con los plazos establecidos
en nuestro ordenamiento jurídico.

 Fundamental en el trabajo de prevención es la formación cívica y de conciencia

ciudadana, que permita instruir al individuo de manera integral, y gradual, desde las
escuelas, las universidades e institutos. La educación básica, profesional o técnica no
puede desentenderse de su función formadora y humanista, antes que de la impartición
de conocimientos, ciencia o técnica; y esto parte por revisar la currícula básica y superior
para introducir las reformas que sean necesarias en este sentido. Tenemos que incidir
entonces en la formación de la nueva ciudadanía, desde el hogar que es la escuela primera,
así como en los colegios e instituciones de educación superior.

 Debemos implementar y promover las Veedurías Ciudadanas como mecanismo de

participación social a través del cual representantes de instituciones de la sociedad civil
se agrupan con el fin de hacer seguimiento al cumplimiento de obligaciones,
compromisos, competencias y funciones de las entidades públicas. Las Veedurías
Ciudadanas pueden estar constituidas por los Colegios profesionales, los directivos de las
Juntas Vecinales, ONG’s, etc. Que permitan un trabajo autorizado y legitimado en la
sociedad, sin fines políticos. Estas veedurías ciudadanas nos permiten transparentar la
administración pública; perfeccionar formas de control social sobre el gasto que realizan
las Entidades Estatales; luchar contra la corrupción, promover el desarrollo de liderazgos
locales con conocimiento de la gestión pública, entre otras.

 En 2018, junto a la Escuela Electoral y de Gobernabilidad, de la que fui becario,

organizamos el panel fórum “Corrupción en la administración pública, análisis y
perspectivas”, del cual salieron importantes recomendaciones que, si bien las hemos ido
compartiendo a lo largo de nuestra investigación, es importante ratificarlos en este punto.
Así tenemos la formación de ciudadanía que nos permita despertar en la población la
necesidad de involucramiento en los asuntos públicos que nos afectan a todos, para buscar
construir la sociedad que queremos. Eso parte por asumir el rol que nos corresponde a
cada uno en esa tarea. Así mismo, debemos incidir en la necesidad de generar políticas
públicas integrales de lucha contra la corrupción que permanezcan en el tiempo y puedan
ser continuadas por los gobiernos de turno, como un esfuerzo permanente por diseñar
estrategias de largo alcance. Esto sumado a la efectividad de las penas y agilidad de los
procesos que permitan sancionar ejemplarmente y en el tiempo indicado.

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111
ANEXOS

112
Anexo N° 01: Aspectos administrativos
Cronograma de ejecución:

CRONOGRAMA DE ACTIVIDADES

AÑO 2018

MAY JUNI NOVIEMBRE DICIEMBRE

ACTIVIDADES JULIO AGOSTO SETIEMBRE OCTUBRE
O O

ETAPA DE ANÁLISIS - METODOLÓGICA

ANÁLISIS PREVIO X X

PLANTEAMIENTO DEL
X X
PROBLEMA

113
 RECOPILACIÓN Y

ORDENAMIENTO DE X X

DATOS

CLASIFICACIÓN DE
X X X
DATOS

ANÁLISIS CRÍTICO E
X X
INTERPRETATIVO

ETAPA ELABORATIVA

ANÁLISIS METÓDICO X X X X X

REDACCIÓN INICIAL X X X

PRESENTACIÓN DEL
X
PROYECTO

114
 APROBACIÓN DEL
X
PROYECTO

Año 2019

Actividades En Feb Mrz Ab My Jn Jl Ag Set Oct Nov Dic

INTERPRETACIÓN DE LA
X X X
INFORMACIÓN

SEGUNDA REDACCIÓN X X X X X X X X X

115
 Año 2020
En Feb Mrz Ab My Jn Jl Ag Set Oct Nov Dic
Actividades
PREPARACIÓN X X X X
BIBLIOGRÁFICA,
CITAS, ANEXOS Y
CUADROS
ESTADÍSTICOS
CORRECCIÓN E X X X X X
IMPRESIÓN DE LA
TESIS
SUSTENTACIÓN X

116
 Anexo N° 02: Presupuesto

COSTO COSTO
CONCEPTO N° MESES
UNITARIO TOTAL

GASTOS FIJOS

COSTO ENSEÑANZA 3 1000 3000

ACCESO A INTERNET 3 40 120

EQUIPOS Y SERVICIO TECNICO 3 50 150

UTILES DE OFICINA 3 40 120

TRANSPORTE 3 100 300

REFRIGERIOS 3 50 150

SUB TOTAL 3840

GASTOS VARIABLES

IMPRESIÓN DE HOJAS 3 30 90

GASTOS EN TELEFONIA 3 20 60

COMPRA BIBLIOGRAFIA 3 50 150

CONSULTAS ACADEMICAS 3 70 210

PAGO EMPASTES 1 70 130

SUB TOTAL
640

TOTAL 4480

117