CCALP causa “TUCCI, JUAN CARLOS CONTRA MUNICIPALIDAD DE

LOMAS DE ZAMORA SOBRE MEDIDA CAUTELAR ANTICIPADA”

En la ciudad de La Plata, a los veintiocho días del mes de septiembre del

año dos mil cuatro, se reúnen en Acuerdo Ordinario los señores Jueces de la
Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en La Plata,
dres. Gustavo Juan De Santis, Claudia Angélica Matilde Milanta y Gustavo
Daniel Spacarotel, para entender en la causa “TUCCI, JUAN CARLOS CONTRA
MUNICIPALIDAD DE LOMAS DE ZAMORA SOBRE MEDIDA CAUTELAR
ANTICIPADA”, en trámite ante el Juzgado de Primera Instancia Nº 1 en lo
Contencioso Administrativo de Lomas de Zamora (expte. Nº 2387) y previa
deliberación, se aprueba la resolución que sigue.

La Plata, 28 de septiembre de 2004.

VISTO:
El recurso de apelación deducido a fs. 164/171 contra la decisión de la a-
quo de fs. 160/162, desestimatoria de la medida cautelar anticipada requerida
por el actor en su escrito de inicio y el pedido de recusación con causa que
introduce simultáneamente con la interposición del aludido recurso y
CONSIDERANDO:
I. En primer término corresponde a esta alzada considerar la recusación
con causa planteada por la actora (cfr. art. 26 y concs., C.P.C.C. y 77, C.C.A.),
con arreglo a la causal prevista en el art. 17 inc. 7 del CPCC y con fundamento
en la actitud de prejuzgamiento que imputa al pronunciamiento de fs. 160/162,
en cuanto de él resultaría un juicio anticipado respecto de las atribuciones del
gobierno municipal para crear y suprimir a los órganos de la justicia de faltas.
A este respecto cabe adelantar que la ponderación de las atribuciones de
los Departamentos Deliberativo y Ejecutivo Municipales, en el sentido expuesto,
se inscribió claramente en el juicio preliminar de verosimilitud que supone el
análisis de procedencia de la medida cautelar anticipada (art. 22 inc. 1 ap. a), ley
12.008). Por ello resulta infundado el planteo de recusación por prejuzgamiento
acerca de la cuestión material, en tanto el recurso intelectual de acudir al
principio del paralelismo de las competencias, en el que sostiene el iudex la
decisión, no constituye un adelanto de jurisdicción reprochable.
Sabido es el límite sinuoso que debe transitar la decisión jurisdiccional a
la hora de juzgar por anticipado –aunque en forma provisoria- el perfil aparente
de legitimidad, para decidir acerca de la procedencia de medidas cautelares. En
efecto, aunque para ello baste un juicio periférico o superficial, éste no puede
desentenderse de la cuestión de fondo.
Y, en el caso de autos, esa labor no parece haber excedido frontera
alguna que merezca cuestionamiento hacia el a-quo, máxime si se advierte que,
en la especie, no conoce los términos de la pretensión principal, la que fuera tan
sólo anticipada por la parte actora sin otras precisiones.
Va de suyo que el recurso intelectual aludido ha quedado contenido en el
juicio de convicción provisorio, al que obliga la instancia procesal cautelar –en
términos de legalidad aparente-, más no puede pretenderse de allí
prejuzgamiento por parte del juez de grado.
 Causa Nº 85 C.C.A.L.P.

A ello ha de agregarse el carácter estricto que debe primar en la

apreciación de la configuración de esa causal, como fundamento de la
recusación. En efecto, el instituto constituye un mecanismo de excepción, de
interpretación restrictiva con supuestos taxativamente establecidos para casos
extraordinarios (conf. doctr. SCBA causa Ac. 67.705, res. del 2-9-97, Ac. 87.654,
res. del 11-8-04 –en relación a la causal de prejuzgamiento-, entre otras; CSJN,
Fallos 324:802).
Asimismo, debe tenerse presente que la intervención de los jueces en un
procedimiento propio de sus funciones legales no constituye causal de
recusación, ya que tal actuación, en la medida que le sea impuesta por el
ejercicio de sus atribuciones específicas, importa juzgamiento y no
prejuzgamiento (conf. doctr. CSJN sent. el 2-2-93 in re “Rodríguez” y sus citas).
De allí que lo resuelto en materia de medidas cautelares no importa un juicio
sobre el mérito de la pretensión sino sólo la necesaria consideración de los
recaudos que deben prima facie encontrarse reunidos para proceder a la
resolución de cuestiones objeto de la litis.
Por las razones expuestas y doctrina jurisprudencial citada, corresponde
rechazar el planteo de recusación con causa deducido por el apelante, lo que
implica que el magistrado mantiene la jurisdicción para entender en esta causa.
Por ello, con arreglo a lo dispuesto por el art. 28 y concs. del CPCC,
corresponde disponer la devolución al juzgado de origen a sus efectos, toda vez
que, más allá del informe evacuado a fs. 9 del incidente que corre agregado, no
existen al respecto otras actuaciones a producir en esta instancia (arts. 19 in
fine, 22, 24, 25, 26, 27 y 28 CPCC).
II. Despejada la primera cuestión introducida por el apelante, resta
considerar su agravio en orden al rechazo de la medida cautelar anticipada. En
ese sentido, es menester sortear dos cuestiones previas.
a) La primera, consistente en la disposición del art. 70 de la ley 13.101 en
cuanto a la tipificación que efectúa en relación a las ordenanzas municipales.
Dicho precepto, al modificar a su vez el art. 77 del decreto-ley 6769/58
asignándoles rango de ley en sentido formal y material, impondrá su debida
ponderación conforme sea el sentido y dirección de la pretensión principal mas,
permite su soslayo provisorio en esta etapa procesal. Empero, si alguna duda
existiera, ella queda disipada tan pronto se repara en que la impugnación al acto
administrativo de aplicación de la ordenanza municipal nº 10.782 (Decreto del
D.E. Comunal 396/04), suscita claramente la apertura de la jurisdicción y, por lo
tanto, es suficiente para considerar la procedencia de la medida requerida (arts.
1, 2, 22 y concs. C.C.A.).
b) La segunda de las cuestiones versa sobre la exigencia del art. 25,
párrafo segundo, de la ley 12.008, en cuanto la prohibición de innovar requerida
implica, en los hechos, una medida suspensiva de los efectos de aquellos actos
susceptibles de impugnación (decreto 396/04 y Ordenanza nº 10.782). En esa
línea parece obvio que exigir el cumplimiento del recaudo de la previa petición en
sede administrativa, frente a un acto que causa estado (conf. Art. 14 inc. 1 ap.
a)), resultaría una exigencia constitutiva de un rigorismo formal inútil, proscripta
por el propio código de la materia (art. 14 inc. 1 ap. b, ley 12.008). Su correcta
hermeneútica impone la conclusión en dirección a su inexigibilidad, en este caso
(arts. 15 y 166, último párrafo, Constitución provincial; S.C.B.A, doctr. causa
“Gaineddu”).
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 Causa Nº 85 C.C.A.L.P.

III. A) Expedito de este modo el tránsito hacia el examen de procedencia

de la pretensión cautelar, con arreglo a los términos del recurso de apelación,
cabe considerar que el decreto 396/04 dictado por el Departamento Ejecutivo
Comunal de Lomas de Zamora, en aplicación de la Ordenanza 10.782/04, luce
prima facie en pugna con el especial status que exhiben los órganos de la
justicia municipal de faltas –de indirecto reconocimiento constitucional por
conducto del art. 166, segundo párrafo, de la Constitución Provincial- reglado de
manera específica por los arts. 21 a 23 del decreto ley 8751/77 (t.o. dec.
8526/86).
En efecto, ese régimen jurídico determina el procedimiento y las causales
de remoción de los Jueces de Faltas, entre los que no se encuentra supuesto
alguno que responda a motivos no imputables a la conducta del agente, como es
el que, por razones de reordenamiento sustenta a la ordenanza municipal y a su
decreto de ejecución en tanto dispone el cese, sin más, del titular del Juzgado de
Faltas nº 4 de esa comuna. Luce en apariencia que esa decisión administrativa,
en principio, se halla desprovista de marco autorizativo suficiente de orden legal,
pues, si bien los jueces de faltas carecen de inamovilidad, su estabilidad,
consagrada por el art. 22 de la ley 8751, no reconoce otras causales de pérdida
que no sean las referidas ut-supra y por el procedimiento específico de remoción
del art. 23 de ese cuerpo legal (doctr. S.C.B.A. causa B-57.454 “Sebey”, sent.
del 1-3-04).
Este particular régimen normativo y las circunstancias del caso permiten
considerar prima facie acreditado el presupuesto del fumus boni juris como
requisito del despacho favorable de las diligencias cautelares.
En cuanto a la infracción jurídica denunciada, no parece que el principio
del paralelismo de las competencias utilizado por la a-quo para sustentar su
razonamiento, en tanto afirma que quien crea, también tiene la potestad de
suprimir el órgano, posea entidad para enervar un régimen legal específico. En
un preliminar examen, tal especialidad resulta eficaz para tornar a priori
insuficiente el invocado principio que, virtualmente, constituye el único
fundamento del decisorio en queja, al menos en materia del extremo legal de la
verosimilitud del derecho.
En sentido concordante, la Suprema Corte local ha discernido tutela
cautelar al juez de faltas que fuera separado del cargo con fundamento en la
supresión del órgano ordenada por una ordenanza del Concejo Deliberante, en
el marco de una acción de amparo (doctr. de la mayoría en causa B 63.590,
“Saisi”, sent. 5-3-03), cuyo restringido ámbito de debate, supone una
ponderación más rigurosa que la propia de este proceso. Tal precedente, si bien
dictado bajo circunstancias fácticas que difieren de las de este caso, contribuye a
robustecer el juicio provisorio de verosimilitud efectuado, que no queda prima
facie desabastecido en razón de que la infracción jurídica se atribuya a una
decisión emanada del Concejo Deliberante.
A mayor abundamiento, de los pronunciamientos recaídos acerca de la
juridicidad de la supresión de la estructura de la justicia de faltas, puede en
principio inferirse un criterio de interpretación estricto del ejercicio de esa
competencia municipal, habida cuenta el específico régimen establecido por la
normativa de rango legal -decreto ley 8751/77-(cfr. doctr. de la mayoría SCBA
causas B 57.912, “Concejo Deliberante de Coronel Suárez”, res. del 6-5-97; B
57.251, “Dragui”, sent. del 30-6-98; B 57.454, “Sebey”, sent. del 1-3-04).
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 Causa Nº 85 C.C.A.L.P.

Los precedentes citados, aún en la opinión de la minoría, revelan que, en

cualquier caso, “el único procedimiento legal específicamente dispuesto para
adoptar medidas segregativas respecto de aquellos funcionarios” (jueces de
faltas) “es el previsto por el decreto-ley 8751/77 y sus modificatorias” (conf. voto
Dr. Soria, causa “Sebey” citada).
Las razones expuestas permiten obviar otras que importarían ingresar a
cuestiones de fondo inapropiadas en esta etapa procesal y, a la vez, resultan
suficientes para considerar verosímil el derecho invocado (arts. 22 inc. 1 ap. "a" y
25, ley 12.008), toda vez que la presunción de legimitidad del decreto 396/04 y
su fuente general (Ord. 10.872) revelan un serio, aunque aparente, compromiso
de legalidad.
b) A esta altura, considerando el peligro en la demora (arts. 22 inc. 1 ap.
b) y 25 cits.), cabe señalar que el perjuicio del actor resulta notorio, toda vez que
se lo priva no sólo de un cargo con estabilidad legal, con todo lo que ello implica
en materia de derechos adquiridos (art. 17, C.N.), sino lo que es más aún, esa
privación importa la pérdida total de otro de carácter alimentario representado
por el salario al que deja de acceder.
Bien puede afirmarse que, el peligro en la demora adquiere, en la
especie, la entidad que exige el primer párrafo in fine del artículo 25 del C.C.A.
(en sent. cc., causa "Saisi", cit.).
c) Por fin, la medida cautelar pedida no parece comprometer el interés
público. Antes bien, frente a la restricción del número de juzgados de faltas que
disponen los actos impugnados aquel interés permite a priori sugerir la dirección
contraria a esas decisiones y, en cambio, se endereza en el sentido de la medida
provisional en tratamiento (cfr. arts. 22 inc. 1 "c" y 25, C.C.A.).
En la especie, no se advierte que pueda generarse una perturbación
innecesaria a la actuación de la administración local, ponderación que tanto
refuerza el ineludible examen del requisito vinculado con el interés público,
cuanto incide en el alcance de la medida provisoria.
En efecto, no es visible que, en este caso, por conducto de una medida
cautelar, pudiese revertirse la modificación del "sistema" de juzgamiento de
faltas municipales. Ello, porque la reorganización administrativa que motiva el
presente se refiere a la cantidad de órganos que conforman aquél, con
reasignación de causas a otros Juzgados y no al traspaso de la función
jurisdiccional en la materia al Intendente Municipal (como ocurriera en el
precedente "Saisi", ya citado).
Por otra parte, en el sub-lite, el único antecedente que motiva la
segregación del actor es la supresión del Juzgado del que era titular, sin que
concurra algún otro vinculado con la conducta del funcionario (a diferencia del
caso de referencia -Saisi- donde se hallaba abierto el especial procedimiento de
enjuiciamiento -art. 23, decreto ley 8.751- al tiempo de la supresión del órgano).
Por último, las circunstancias de autos revelan más ajustado al interés
público -en el provisorio examen inherente a las medidas cautelares-, la
reposición del actor en el cargo de Juez de Faltas, más que una orden de
asignación de funciones equivalentes. En efecto, mientras que aquélla es la
derivación consecuente de la suspensión del acto cuestionado, la otra supondría
la imposición de una determinada conducta a la demandada, diferente de la que
resulta de la mentada inejecución provisoria.

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 Causa Nº 85 C.C.A.L.P.

d) Todo ello lleva a concluir en la existencia de los recaudos legales que

hacen procedente la adopción de la medida cautelar (arts. 22 y 25, C.C.A.),
siempre en el marco provisorio de esta etapa procesal y sin que ello importe
adelantar opinión ni prejuzgar sobre la cuestión de fondo que, una vez
planteada, exigirá la ponderación exhaustiva de los aspectos preliminares hasta
aquí considerados.
IV. Por las razones expuestas, corresponde revocar el pronunciamiento
en queja, en cuanto ha sido materia de agravios, declarando procedente la
apelación deducida en su contra, debiendo disponerse prohibición de innovar
contra la Municipalidad de Lomas de Zamora, retrotrayendo la situación, en lo
que concierne a la existencia del Juzgado de Faltas número 4 al estado anterior
a la sanción de la Ordenanza 10.782 y decreto 396/04 –cuyos efectos
corresponde suspender-. En consecuencia, debe reponerse en el cargo de Juez
de Faltas a su titular, el actor (conf. arts. 22, 25 y concs., ley 12.008), previa
caución juratoria en tanto no resulta menester la exigencia de contracautela real,
en mérito de lo dispuesto por el art. 24 inc. 3 del CCA y la naturaleza de la
materia litigiosa. Todo ello con arreglo al límite temporal previsto por el art. 23
inc. 2 ap. a) del mismo cuerpo legal, en su caso.
Por tales consideraciones, el Tribunal
RESUELVE:
1. Rechazar el planteo de recusación con causa deducido por la actora
(art. 77, C.C.A.; arts. 17, 19, 25, 26, 28 y concs., C.P.C.C.).
2. Revocar el pronunciamiento dictado en primera instancia a fs. 160/162
–punto III- en cuanto deniega la medida cautelar solicitada por el accionante.
3. Declarar procedente el recurso de apelación interpuesto a fs. 164/171
haciendo lugar a la medida de no innovar con alcance suspensivo de la
ejecución del decreto 396/04 -que dispuso el cese del accionante como Juez de
Faltas-. Ello implica que, por consecuencia, igual efecto suspensivo cautelar
alcanza a la Ordenanza Municipal de Lomas de Zamora nº 10.782/04 –en cuanto
suprime el órgano de la justicia de faltas de titularidad del actor-, retrotrayéndose
la situación al estado anterior al dictado de dichos actos y reponiéndose en el
cargo y funciones mencionadas al Dr. Juan Carlos Tucci. Todo ello dentro del
límite temporal del artículo 23 inc. 2 ap. a) del C.C.A., en su caso, y previa
caución juratoria que deberá prestarse (arts. 22, 23, 24, 25 y concs., CCA y art.
195 y sigs., 230 y sigs. y concs. del C.P.C.C., conf. art. 77, ley 12.008).
Regístrese, notifíquese y devuélvase al juzgado de origen, oficiándose
por Secretaría.

Fdo.: Claudia A.M. Milanta. Juez. Gustavo De Santis. Juez. Dra. Griselda
S. Picone. Secretaria.

DISIDENCIA:
Concuerdo básicamente con los argumentos sostenidos por la mayoría
del Tribunal, empero estimo conveniente formular la siguiente disidencia parcial.
En la especie, se pretende el otorgamiento de una medida cautelar
respecto de la eficacia de la Ordenanza 10.782, que suprimiera el juzgado de
faltas, nº 4, y el decreto 396/04, que dispuso el cese de la actora.
En este estadio primario de viabilidad de la cautela precautoria en
estudio, y concretamente en relación a la Ordenanza 10.782 ha de expresarse
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 Causa Nº 85 C.C.A.L.P.

que resulta menester dejar a salvo la facultad del Concejo Deliberante derivada
del artículo 19 inc. “a" del Dto. Ley 8751/77 t.o. 1986, en tanto dispone que la
jurisdicción en materia de faltas será ejercida “Por los Jueces de Faltas, en
aquellos partidos donde su Departamento Deliberativo hubiere dispuesto la
creación de Juzgados de Faltas", ello a los fines de suprimir estructuras o
disponer su reorganización.
Ello así toda vez que la propia Suprema Corte de Justicia, ha dejado
expresamente sentada la facultad del Concejo Deliberante en el tópico en
estudio, -de así corresponder-, por principio del "paralelismo de la Competencia”
(SCBA B 57.912, "Concejo Deliberante de Coronel Suarez", res. del 6.5.97 y B
57.454, “Sebey", sent. del 1.3.04, voto Dr. Negri).
Sin perjuicio de ello, distinta es la situación del juez de faltas, al que la ley
le asigna un grado de autonomía especial, derivado de un singular régimen de
designación y remoción, para el que concurren la voluntad conjunta del
departamento ejecutivo y deliberativo, conteniendo causales taxativas para su
relevamiento (arts. 21, 22 y 23, Dto.Ley 8741/77).
Ello así, la actora fue privada de una función pública estable, con rango
legal, y consecuentemente, al no poder asignársele otra, -allí se potencia el
agravio-, generando las consecuencias lesivas del obrar municipal, y en tal caso
se advierte el gravamen progresivo en derechos de innegable carácter
alimentario, que -ponderado mediante un juicio objetivo y de sumaria cognición-,
ha de resultar "prima facie" de difícil reparación ulterior.
Insisto, no se trata pues de enjuiciar en este estadio la validez de la
Ordenanza 10.782, sino que en tal caso, la vulneración ostensible del régimen
legal de remoción previsto por el Decreto Ley 8741/77, todo lo cual luce alterado
por el Decreto Nº 396/04, en tanto el funcionario ha sido desplazado
ilegítimamente, y congruentemente corresponde que la Comuna proceda a
reasignarle las tareas objeto de cese.
Ahora bien, respecto de los alcances de la restitución cautelar, estimo
que no corresponde su otorgamiento con el alcance peticionado por el
demandante, todo lo cual podría causar una innecesaria perturbación a la
actuación de la administración local (doctr. CSJN Fallos 314:12002), en tanto
que por conducto de una medida cautelar, se estaría revirtiendo una
reorganización administrativa del sistema de juzgamiento de faltas municipales -
Ordenanza Nº 10.782- con un mero examen provisorio y sin haber oído a la
entidad accionada, no obstante el traslado conferido (fs. 158).
Por ello considero procedente hacer lugar parcialmente a la medida
cautelar estimando que la Municipalidad de Lomas de Zamora deberá
reincorporar al actor asignándole funciones de rango y remuneración
equivalentes a las que cumplía al tiempo del cese, ello hasta que la actora
promueva la acción de anulación en el plazo de treinta días conforme surge del
art. 23 inc. 2 ap. a) del CCA, ello bajo caución juratoria art. 24 inciso 3 del CCA
(conf. doctrina SCBA causa B 63.590, "Saisi", sent. del 5.III.03)
Así lo voto.

Fdo.: Gustavo Spacarotel. Juez. Dra. Griselda S. Picone. Secretaria.

Registrado bajo el nº 108 (I)