Sentencia C-108/17

CODIGO PENAL-Delitos contra la eficaz y recta impartición de

justicia/CODIGO PENAL-Incremento general de las penas en la tercera
parte del mínimo y en la mitad del máximo no desconoce el principio de
proporcionalidad en abstracto/CONTROL CONSTITUCIONAL SOBRE
INCREMENTO GENERAL DE PENAS CONTENIDO EN NORMA
QUE MODIFICA EL CODIGO PENAL-Cosa juzgada constitucional
respecto del cargo por violación del trámite de ley estatutaria

CONTROL CONSTITUCIONAL SOBRE INCREMENTO

GENERAL DE PENAS EN LA TERCERA PARTE DEL MINIMO Y
EN LA MITAD DEL MAXIMO CONTENIDO EN NORMA QUE
MODIFICA EL CODIGO PENAL-Inexistencia de cosa juzgada
constitucional respecto del cargo por violación del principio de
proporcionalidad

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación 
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA
PENAL-Jurisprudencia constitucional/LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN POLITICA CRIMINAL-
Alcance/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
POLITICA CRIMINAL-Límites
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA
PENAL-Límites explícitos o implícitos
Esta Corporación ha señalado que los límites constitucionales al ejercicio de
la potestad punitiva del Estado pueden ser explícitos e implícitos. Como
límites explícitos se han identificado la prohibición de la pena de muerte (art.
11); el no sometimiento a desaparición forzada, torturas, ni a tratos o penas
crueles, inhumanas o degradantes (art. 12); la prohibición de las penas de
destierro, prisión perpetua y confiscación (art. 34); entre otras. En cuanto a
los límites implícitos, se ha destacado que el legislador penal debe propender
por la realización de los fines esenciales del Estado como son los de
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes

1
 2

constitucionales, y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden

justo.
POLITICA CRIMINAL Y DERECHO PENAL-Desarrollo legislativo

DOSIMETRIA PENAL-Principios de razonabilidad y proporcionalidad

PODER PUNITIVO DEL ESTADO-Límites mínimos y máximos
LEGISLADOR-Competencia para establecer regímenes estructurados a
partir de criterios diferenciales en el tratamiento penal de conductas que
lesionan o ponen en peligro bienes jurídicamente protegidos
IMPLEMENTACION GRADUAL DEL SISTEMA PENAL
ACUSATORIO-Jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia/INCREMENTO GENERAL DE PENAS CONTENIDO EN
NORMA QUE MODIFICA EL CODIGO PENAL-Jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia

Referencia: Expediente D-11528

Demanda de inconstitucionalidad contra el

artículo 14 (parcial) de la Ley 890 de 2014
“Por la cual se modifica y adiciona el
Código Penal”.

Actor: Mauricio Cadavid Restrepo.

Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero dos mil diecisiete (2017)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones

constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 4º del artículo
241 de la Constitución Política, una vez cumplidos los trámites y requisitos
contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
 
SENTENCIA

 I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo

 3

241 de la Constitución Política, el ciudadano Mauricio Cadavid Restrepo

instauró demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “Las penas
previstas en los tipos penales contenidos en la parte especial del Código Penal
se aumentarán en la tercera parte en el mínimo y en la mitad del máximo”.
 
Mediante auto de veintiséis (26) de julio de dos mil dieciséis (2016), el
Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda, dispuso su fijación en
lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la
Nación para los efectos de su competencia. En la misma providencia ordenó
comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al
Presidente del Congreso de la República, al Ministro del Interior, al Ministro
de Justicia, y al Fiscal General de la Nación para que, si lo estimaban
conveniente, intervinieran dentro del proceso, con el propósito de impugnar o
defender la exequibilidad de la disposición acusada.
 
Adicionalmente, invitó a las Facultades de Derecho de las universidades
Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, de los Andes, de
Antioquia, del Atlántico, Eafit de Medellín, Industrial de Santander, de Ibagué,
y del Rosario, así como a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al
Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), a la
Defensoría del Pueblo, a la Comisión Colombiana de Juristas y al Colectivo
de Abogados José Alvear Restrepo para que intervinieran dentro del proceso,
con la finalidad de que emitieran concepto sobre la constitucionalidad de las
disposiciones demandadas.
 
Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución
Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a
decidir sobre la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA

A continuación se transcribe la norma, tal como fue publicada en el Diario

Oficial 45602 del 7 de julio de 2004, subrayando los apartes demandados.

“LEY 890 DE 2004
(Julio 07)
Por la cual se modifica y adiciona el Código Penal.

El Congreso de Colombia

DECRETA:
(…)
Artículo  14. Las penas previstas en los tipos penales contenidos en la Parte
Especial del Código Penal se aumentarán en la tercera parte en el mínimo y en
 4

la mitad en el máximo. En todo caso, la aplicación de esta regla general de

incremento deberá respetar el tope máximo de la pena privativa de la libertad
para los tipos penales de acuerdo con lo establecido en el artículo 2° de la
presente ley. Los artículos 230A, 442, 444, 444A, 453, 454A, 454B y 454C
del Código Penal tendrán la pena indicada en esta ley.”

III. LA DEMANDA

Sostiene el demandante que el segmento normativo acusado es contrario al

Preámbulo y a los artículos 1, 2 y 13 de la Constitución Política, en especial, al
principio de proporcionalidad. En apoyo de este enunciado manifiesta que:

1. La Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia No. 33.254 del 27 de

febrero de 2013, consideró que el incremento punitivo establecido en el
artículo 14 de la Ley 890 de 2004, además de resultar injusto y contrario
a la dignidad humana, carece de fundamento y desconoce la garantía de
proporcionalidad de la pena.

2. En la mencionada decisión, destaca el promotor de la acción, se

consideró que el principio de proporcionalidad se concibe como un
derecho fundamental cuando incide en la protección de las garantías
judiciales del procesado, y especialmente si en la dosificación hay
incrementos injustificados.

3. Destaca que el incremento planteado no obedeció a estudios técnicos,

jurídicos, estadísticos, cuantitativos y económicos necesarios para
presentar alternativas reales, eficientes y profundas. El incremento se
aprobó por parte del Congreso de la República sin analizar las
complejidades de los asuntos, las actividades procesales de los
imputados y aún la misma conducta de las autoridades públicas. El
incremento solo ha contribuido a hacer más crítico el problema de
hacinamiento carcelario en Colombia, lo que se traduce en graves
violaciones a la dignidad humana y a los derechos fundamentales de los
reclusos, como lo ha puesto en evidencia la Corte Constitucional en
varios de sus pronunciamientos en que se ha referido al estado de cosas
inconstitucional presente en los centros carcelarios del país1.

4. Con el incremento establecido en el artículo 14 acusado, se modificaron

“en masa” 372 artículos del Código Penal de los 474 que contiene,
teniendo en cuenta que los otros 102 son normas procedimentales y no
de penas, sin que mediaran estudios técnico – jurídicos, económicos para
ello, ni criterios valorativos relacionados con la protección de los
1 Menciona las sentencias T-153 de 1998, C-646 de 2001, C-936 de 2010, T-153 de 2015, T-162 de 2015. Esta
última, ordenando volcar una política criminal en Colombia al respeto de los derechos de las personas
privadas de la libertad.
 5

derechos humanos.

5. La jurisprudencia le ha conferido a la fundamentación de las iniciativas

legislativas un importante papel en el control del proceso de formación
de las leyes. La agravación de la consecuencia penal establecida en el
momento de creación del tipo, requiere de un análisis de
proporcionalidad independiente y regido por parámetros diversos a los
aplicados en el momento de su creación. Y agrega, “tratándose de la
modificación de la norma jurídico penal para incrementar los límites de
su componente sancionatorio, el aumento de la pena, en sí mismo,
representa una medida de política criminal, que además de impactar
negativamente el derecho fundamental a la libertad personal, implica
una adición a las valoraciones concernientes a la correlación entre la
gravedad del delito y de la pena. Ese plus de ninguna manera podría
estar cobijado por los fundamentos legitimantes de la creación
originaria del tipo penal”.

6. Al introducir una modificación a la pena se varía el contenido de la

norma penal pues se altera la naturaleza o la intensidad de la respuesta
que el Estado da al delito con fines de prevención y resocialización. Esa
variación en la naturaleza o en la intensidad de la pena plantea la
reconsideración de los presupuestos político criminales valorados por el
legislador al momento de crear el tipo penal.

7. Al igual que ocurre con las demás competencias estatales, el ejercicio del
poder punitivo está sujeto a restricciones constitucionales, tanto en lo
que respecta a la tipificación como a la sanción. No podrán tipificarse
conductas que desconozcan los derechos fundamentales, que no resulten
idóneas para proteger bienes constitucionales o que resulten
desproporcionadas o irrazonables. Lo mismo puede predicarse de las
sanciones.

8. Finalmente, considera que la Ley 890 de 2004 debió tramitarse por el

procedimiento cualificado de las leyes estatutarias “por regular los
elementos estructurales de un derecho fundamental” como es la libertad.

Recuerda el demandante que en la sentencia C-394 de 2006 la Corte se declaró

inhibida de pronunciarse respecto del artículo 14 de la Ley 890 de 2004.

IV. INTERVENCIONES

1. Intervenciones institucionales

1.1. Ministerio de Justicia

 6

Nathalia Gaona Cifuentes, Directora (e) de Desarrollo del Derecho y del

Ordenamiento Jurídico, solicita un pronunciamiento inhibitorio, o en su
defecto, una declaración de constitucionalidad de la norma acusada.

Respecto de la primera solicitud sostiene que el planteamiento en que se

sustenta la demanda, esto es, la vulneración del principio de proporcionalidad
de la pena, es ambiguo, “dado que no se exhibe una comparación objetiva que
permita realizar un juicio de valor de fondo, que conlleve a determinar la
extralimitación del legislador”. Afirma que el demandante realiza una
exposición subjetiva sobre sus razones de oposición a la norma, sin seguir un
hilo conductor que le permita al lector comprender el contenido de su demanda
y las justificaciones en las que se basa.

Sobre el aspecto de fondo, indica que el incremento punitivo previsto en la

norma acusada no comporta una vulneración al principio de proporcionalidad,
toda vez que la sola comparación entre las penas previstas para unos delitos y
las dispuestas para otros, no configura la infracción a dicho principio, por
cuanto el tratamiento punitivo debe ser de tal desigualdad, desproporción e
irrazonabilidad que se vulneren los límites constitucionales a la política
criminal.

La medida contenida en la norma enjuiciada encuentra una justificación

legítima en la necesidad de enfrentar nuevas formas de criminalidad y proteger
intereses superiores de la comunidad, “según lo señaló expresamente el
legislador en el trámite de la misma, al disponer que se hace necesario
aumentar las penas frente a los delitos más graves que han aumentado
significativamente por la violencia de grupos paramilitares, guerrilleros,
narcotraficantes y corrupción en general”.

1.2. Fiscalía General de la Nación

Rafael José Lafont Rodríguez, Director Nacional de Estrategia de Asuntos

Constitucionales de esta institución, solicita la exequibilidad de la norma
acusada.

Respecto de la censura relativa a la necesidad de que la ley hubiese sido

tramitada mediante ley estatutaria, pone de presente que la Corte
Constitucional en la sentencia C-193 de 2005 estudió un cargo similar contra la
totalidad de la Ley 890 de 2004 y concluyó que la misma no tiene reserva de
ley estatutaria.

En relación con la presunta violación del principio de proporcionalidad sostuvo

que la definición de la política criminal corresponde principalmente al
 7

legislador (Arts. 28, 114 y 150), quien en ejercicio de la libertad de

configuración que le reconoce la Constitución tiene la potestad de determinar
los bienes jurídicos de particular importancia para la sociedad, definir las
conductas que los afectan y las sanciones correspondientes, con respeto de los
principios constitucionales.

En ese orden de ideas, la determinación de la forma y cantidad de las sanciones

no está exclusivamente librada a la voluntad democrática, sino que está sujeta a
los límites impuestos a la libertad de configuración del legislador en materia
penal, como son la necesidad, la exclusiva protección de bienes jurídicos, la
estricta legalidad, la culpabilidad, razonabilidad, proporcionalidad, bloque de
constitucionalidad y otras normas constitucionales.

En este marco también corresponde al legislador asignar penas que resulten

proporcionales a la gravedad del comportamiento reprimido; la
proporcionalidad de la pena exige que haya una adecuación entre la conducta
delictiva y el daño social causado con ella. Así, “la racionalidad y
proporcionalidad en materia penal implica que deben ponderarse las
finalidades de prevención y represión del delito con derechos fundamentales de
las personas como el derecho a la libertad y al debido proceso”.

En referencia a la presunta falta de motivación del incremento punitivo general

previsto en la ley, la Fiscalía cita la exposición de motivos del proyecto de ley
que tuvo origen en la Fiscalía, conforme a la cual “atendiendo los fundamentos
del sistema penal acusatorio que prevé los mecanismos de negociación y
preacuerdos, en claro beneficio para la administración de justicia y los
acusados, se modificaron las penas y se dejó como límite la duración máxima
de sesenta años de prisión, excepcionalmente, para los casos de concurso y, en
general de cincuenta años”.2

Hace referencia, así mismo, al primer informe de ponencia, conforme al cual:

“La razón que sustenta tales incrementos está ligada a la adopción de un
sistema de rebaja de penas (materia regulada en el Código de Procedimiento
Penal) que surge como resultado de la implementación de mecanismos de
¨colaboración¨ con la justicia que permitan el desarrollo eficaz de las
investigaciones en contra de grupos de delincuencia organizada y, al mismo
tiempo, aseguren la imposición de sanciones proporcionales a la naturaleza de
los delitos que se castigan”.

Sostiene que no se observa un incremento punitivo que atente en contra del

derecho a la igualdad, comoquiera que es generalizado y no establece
diferencias entre sus destinatarios, por lo que no cabría realizar un juicio de
2 Gaceta del Congreso No. 345 de 2003, Exposición de motivos del Proyecto de Ley Estatutaria No. 1 de
2003.
 8

proporcionalidad para determinar la constitucionalidad de la norma

demandada. De igual manera, no es posible establecer que la norma demandada
infrinja una prohibición constitucional expresa, por ejemplo, la prohibición de
penas corporales u otros.

Por el contrario, afirma, el aumento obedeció a criterios objetivos y plausibles,

ya que conservó la proporción entre bienes jurídicamente protegidos y
sanciones aplicables a los mismos. Es decir, la reforma conservó la simetría ya
establecida entre las conductas delictivas contempladas en la parte especial del
Código Penal y las penas establecidas aumentándolas de manera uniforme
conforme al daño social causado, asunto que “podría ser valorado como
inconveniente pero no inconstitucional”.

En relación con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia invocada por

el demandante expresa que se trata de una providencia en la que la Corte casó
oficiosamente una sentencia en la que, pese a que se trata de un caso de
extorsión en el que están prohibidas las rebajas, el Tribunal de instancia aplicó
la norma demandada.
Así, la Corte Suprema recordó que la norma demandada tuvo como principal
finalidad conservar la proporcionalidad de las penas en los eventos de
preacuerdos y negociaciones, por lo que no resulta proporcional aplicarla
cuando existe una prohibición legal de estos mecanismos en los delitos
relacionados con el terrorismo.

Refiere a otras decisiones en las que la Corte Suprema de Justicia ha destacado

la conexión entre los mecanismos establecidos por el sistema penal con
tendencia acusatoria y el incremento punitivo previsto en la norma demandada,
y concluye que no es preciso aseverar que dicho Tribunal haya establecido que
el aumento contemplado en la Ley 890 de 2004 hubiese perdido su sustento
fáctico, sino que, por el contrario, su procedencia está íntimamente ligada a la
aplicación del sistema penal acusatorio y, en específicamente, a las rebajas por
preacuerdos y negociaciones en un caso concreto.

2. Intervenciones académicas y de organizaciones sociales

2.1. Academia Colombiana de Jurisprudencia

Se pronuncia en favor de la exequibilidad de la norma demandada con apoyo

en los siguientes argumentos:

(i) El incremento punitivo general está atado a la política criminal del Estado, y
con ello no se vulnera el principio de proporcionalidad, comoquiera que dicho
incremento está relacionado con el establecimiento del proceso penal
acusatorio a través de la Ley 906 de 2004. Este modelo penal introduce nuevas
 9

categorías como la negociación entre la fiscalía y el imputado, y la aceptación

de cargos por parte de este, lo que puede conducir a la terminación anticipada
del proceso con sentencia condenatoria y a una considerable rebaja de pena
(Art. 351 de la Ley 906 de 2004); a la eliminación de un cargo; al
reconocimiento de una atenuación especifica; o a la degradación de la
tipificación de la conducta, hipótesis que conducen igualmente a una
significativa rebaja de pena (Art. 350 de la Ley 906 de 2004).

(ii) La política criminal del Estado colombiano fue coherente al hacer el

aumento punitivo ante la entrada en vigencia de un nuevo modelo de
juzgamiento penal, de tal suerte que “estos aumentos punitivos,
contrarrestaron las rebajas de pena por aceptación de imputación o acusación
o por negociación entre fiscalía y defensa. Sin este aumento punitivo, las penas
reguladas en la Ley 599 de 2000 disminuidas conforme a los parámetros
expuestos con la entrada en vigencia de la Ley 906 de 2004, hubiesen sido
mínimas y desproporcionadas”.

(iii) La línea jurisprudencial de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema

de Justicia radica en que el incremento punitivo regulado en el artículo 14 de la
Ley 890 de 2004 es aplicable en la medida en que el proceso penal se adelante
bajo los ritos de la Ley 906 de 2004. En todos los casos en que el proceso penal
se tramite conforme a la Ley 600 de 2000 no opera el aumento de pena
regulado en el artículo 14 referenciado. (C.S.J. Sala Penal Sentencia 27
Septiembre de 2012 Rad. 37322 M.P. Dr. Fernando Castro Caballero).

2.2. Universidad Libre de Colombia

El observatorio de intervención ciudadana constitucional de la Facultad de

Derecho de la Universidad Libre de Colombia, se pronunció en favor de la
constitucionalidad de la norma demandada. Para el efecto consideró:
(i) La ley 890 de 2004 encuentra su justificación en la naturaleza misma del
sistema penal acusatorio colombiano que por su compleja estructura
alternativa, permite flexibilizar la reacción penal, por lo que los incrementos
de penas tienen la finalidad de satisfacer intereses constitucionales como los
derechos de las víctimas y la protección efectiva de la sociedad. De modo que
no existe transgresión alguna a los límites constitucionales que se imponen a
la potestad de configuración normativa del legislador.

(ii) El legislador justificó adecuadamente su decisión en razones de política

criminal al señalar que el incremento punitivo está ligado a la adopción de un
sistema de rebaja de penas que surge de la implementación de mecanismos de
colaboración con la justicia, con miras al desarrollo eficaz de las
investigaciones en contra de grupos de delincuencia organizada y a garantizar
la imposición de sanciones proporcionales a la naturaleza de los delitos que se
 10

castigan.

(iii) En materia de expedición de normas penales, el legislador cuenta con

amplias facultades de configuración normativa tanto en la penalización de las
conductas como en el diseño de la política criminal del Estado, ello dentro de
los límites que le demarcan los postulados constitucionales y los derechos
fundamentales. Por consiguiente, en ejercicio de dicha potestad, el legislador
puede adoptar diversas decisiones, como las de criminalizar o despenalizar
conductas, atenuar, agravar, minimizar o maximizar sanciones, regular las
etapas propias del procedimiento penal, reconocer o negar beneficios
procesales, establecer o no la procedencia de recursos, designar las formas de
vinculación, regular las condiciones de acceso al trámite judicial de los
distintos sujetos procesales, entre otros, siempre y cuando con ello no
comprometa la integridad de los valores, principios y derechos establecidos
por la Constitución.

2.4. Universidad de Ibagué

El decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Ibagué, Omar Mejía

Patiño, intervino en defensa de la norma acusada con base en los siguientes
argumentos:

(i) El demandante no demostró la vulneración de los mandatos constitucionales

que invoca, se limitó a hacer referencia a la violación de estos principios
fundamentales respecto de todos los tipos penales en los que se produjo el
aumento punitivo, sin profundizar en la desproporción que acusa atendiendo el
bien jurídico afectado, la gravedad de la conducta, la dañosidad social, u otros
factores que hubiese podido tener en cuenta el legislador cuando dispuso el
aumento de penas para un gran cúmulo de tipos penales.

(ii) Del texto de las normas censuradas no se colige que la dosificación o la

movilización entre los mínimos y máximos punitivos, no tenga en cuenta los
principios de razonabilidad y proporcionalidad, por cuanto en los caos en que
se presente un concurso de conductas punibles o que se cometa un delito cuya
calificación se aproxime al tope máximo punitivo, el juez debe realizar una
valoración conjunta y pormenorizada de aspectos tales como el grado de
aproximación a la consumación de la conducta desplegada, la relación entre el
daño objetivo y la lesión efectiva a un bien jurídico, así como la valoración de
todos los aspectos que rodearon la conducta.

Así, del escrito presentado por el accionante no se infiere la estructuración de

un cargo de inconstitucionalidad, toda vez que se limita a citar sentencias de
este tribunal en las que se desarrollan los principios de proporcionalidad y
razonabilidad sin lograr conectar este marco con la dosimetría penal y el
principio de dignidad humana. De otra parte, hace referencia al populismo
 11

punitivo y al hacinamiento carcelario, pero no precisa las razones en las cuales

dicho planteamiento conduciría a la inconstitucionalidad de los artículos 1, 2 y
13 de la ley 890 de 2004.

2.5. Universidad Externado de Colombia

El profesor Diego Eugenio Corredor Beltrán del Departamento de Derecho

Penal y Criminología de la Universidad Externado de Colombia solicita la
declaratoria de exequibilidad de la norma demandada, con base en los
siguientes argumentos:

(i) El incremento punitivo previsto en la norma acusada se hizo consultando

razones de política criminal como la pretensión de armonizar las normas
sustantivas con el nuevo sistema procesal penal de tendencia acusatoria que
establece una serie de rebajas de penas propias de la justicia premial. El
mantenimiento de las penas inicialmente previstas en la Ley 599 de 2000,
hubiese conducido a la imposición de penas excesivamente leves, lo cual sí
pondría en riesgo principios valiosos para la organización social.

(ii) Dicho incremento fue realizado en la misma proporción para todas y cada
una de las conductas punibles tipificadas en el Libro II del Código Penal, con
lo cual se garantizó tanto el principio de igualdad como el de proporcionalidad,
el cual ya había sido atendido por el legislador al valorar la trascendencia de
los bienes jurídicos a proteger.

(iii) El legislador actuó en desarrollo de la amplia la libertad de configuración

que le reconoce la Constitución para determinar cuáles conductas han de ser
consideradas como delitos así como para fijar las penas correspondientes sin
otro límite que los principios y valores constitucionales, así como los derechos
constitucionales de las personas, sin que se perciba su desconocimiento en la
norma acusada.

(iv) En relación con el cargo relativo a un supuesto vicio derivado del trámite
legislativo, indica que no se trata de una ley estatutaria comoquiera que, a
juzgar por la exposición de motivos de la reforma, la ley penal enjuiciada
asume un tenor marcadamente prohibicionista que le permite delimitar
genéricamente la libertad, definiendo el campo de lo ilícito y lo reprochable
socialmente. Y agrega que “no hace parte del núcleo esencial de ningún
derecho fundamental delinquir; luego, señalar legislativamente los tipos
penales y establecer las condignas sanciones, en modo alguno equivale a
regular los derechos fundamentales”.

Recuerda la jurisprudencia de esta corporación (C-620 de 2001) según la cual

no toda norma atinente a los derechos fundamentales y a sus mecanismos de
 12

protección debe ser objeto del exigente trámite de las leyes estatutarias “pues
una tesis extrema al respecto vaciaría la competencia del legislador ordinario.
La ley estatutaria si bien debe desarrollar los textos constitucionales que
reconocen y garantizan los derechos fundamentales, ellas no fueron creadas
dentro del ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casuística
cualquier evento ligado a ellos, pues de algún modo, toda la legislación, de
manera más o menos lejana, se ve obligada a tocar aspectos que con ese tema
se relacionan (...) los derechos fundamentales pueden verse afectados directa o
indirectamente, de una u otra forma, por cualquier regla jurídica, ya en el
campo de las relaciones entre particulares, o en el de las muy diversas
actividades del Estado. En últimas en el contenido de todo precepto se
encuentra, por su misma naturaleza, una orden, una autorización, una
prohibición, una restricción, una regla general o una excepción, cuyos efectos
pueden entrar en la órbita de los derechos esenciales de una persona natural o
jurídica”.

Con base en lo anterior considera infundados los cargos de inconstitucionalidad

que han sido formulados en contra de la ley 890 de 2004.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El Procurador General de la Nación, en ejercicio de las facultades previstas en

los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política, emitió el Concepto 6147
de 05 de agosto de 2016, por medio del cual solicita que la Corte se declare
inhibida para decidir de fondo sobre el artículo 14 (parcial) de la Ley 890 de
2004, por ineptitud sustantiva de la demanda.

Recuerda los presupuestos mínimos que la jurisprudencia de esta Corte ha

establecido para la formulación admisible de cargos de inconstitucionalidad, y
señala que la argumentación suministrada por el actor respecto de la acusación
por presunta violación del preámbulo y de los artículos 1 y 2 de la Carta, carece
de la claridad y pertinencia necesarias para suscitar un fallo de fondo,
comoquiera que se centra en atribuir a los efectos de la norma acusada la
situación de hacinamiento que soportan los reclusos del país, asegurando que
se trata de un fenómeno que por muchos años ha sido un grave y crítico
problema de nuestro Estado Social de Derecho y frente al cual los gobiernos
anteriores y el actual han demostrado la incapacidad para solucionarlo.

Para el representante del Ministerio Público el actor se limita a transcribir

apartes de algunas decisiones jurisprudenciales (C-939 de 2002, C-816 de 2004
y C-420 de 2002) en las que pretende sustentar sus cargos, seguidas de
apreciaciones subjetivas relativas a los índices de hacinamiento carcelario que
el promotor de la acción atribuye al denominado “populismo punitivo”, y
enfatizando en la necesidad de introducir reformas el sistema penal acusatorio,
 13

pero sin que efectúe un análisis claro y pertinente que permita deducir que
efectivamente la expresión acusada viola la Carta Política.

Insiste el Ministerio Púbico en que de dichas apreciaciones subjetivas no se

puede inferir de qué manera las sanciones previstas en la norma demandada
resultan desproporcionadas, o por qué no son idóneas o devienen en
innecesarias respecto de los delitos contenidos en la parte especial del Código
Penal, de tal forma que pueda por lo menos sospecharse que vulneran los
mandatos del preámbulo y de los artículos 1° y 2° superiores.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Competencia

La Corte Constitucional es competente para decidir la demanda de la

referencia, de conformidad con lo establecido en el numeral 4º del artículo 241
de la Constitución Política.

2. Cuestiones preliminares.

2.1. Delimitación del ámbito del pronunciamiento.

2.2.1. Existencia de cosa juzgada constitucional respecto del cargo por

violación del trámite de ley estatutaria.

El demandante plantea dos cargos contra el segmento normativo acusado del

artículo 14 de la Ley 890 de 2004 que prevé un incremento punitivo general –
de una tercera parte del mínimo y la mitad del máximo- para todos los tipos
penales previstos en la parte especial del código penal. El primero, por presunta
violación del principio de proporcionalidad que el actor deriva de los artículos
1, 2 y 13 de la Constitución; y el segundo, por quebrantamiento del principio
de reserva de ley estatutaria.

La Sala se abstendrá de emitir pronunciamiento sobre el segundo cargo,

comoquiera que respecto de este existe cosa juzgada constitucional 3 derivada

3 Conforme al artículo 243 de la Carta, las sentencias proferidas por la Corte, en ejercicio del control de
constitucionalidad, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, por lo que: “Ninguna autoridad podrá
reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras
subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y
la Constitución”. De otra parte, los artículos 46 y 48 de la Ley 270 de 1996, al igual que el artículo 22 del
Decreto 2067 de 1991, complementan el enunciado Superior al definir que las decisiones que dicte la Corte en
ejercicio del control de constitucionalidad son definitivas, de obligatorio cumplimiento y tienen efectos erga
omnes. La jurisprudencia de esta Corte ha desarrollado una amplia doctrina sobre las categorías, funciones y
efectos de la cosa juzgada constitucional. Sobre el particular se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-
555 de 2016, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-472 de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo; C-674 de
2015 M.P. Luís Ernesto Vargas Silva y C-228 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
 14

de la sentencia C-193 de 20054, en la que la Corte analizó un cargo global,

contra la ley 890 de 2004 en su conjunto, por presunto desconocimiento del
trámite de ley estatutaria. En efecto, en la mencionada providencia, la Corte
declaró “EXEQUIBLE la Ley 890 de 2004, por la cual se modifica y adiciona
el Código Penal, en relación con el cargo examinado en la presente sentencia”.

Examinó la Corte en esa oportunidad una demanda ciudadana que cuestionaba

el trámite ordinario que se había surtido para la aprobación de dicha ley.
Según la accionante, la Ley 890 de 2004 afecta el derecho a la libertad
individual, por lo cual, para su aprobación debió agotarse el trámite de ley
estatutaria. Luego de justificar su competencia para asumir el estudio de un
cargo global basado en un vicio de procedimiento que involucra la ley en su
conjunto, la Corte consideró que en el caso de la Ley 890 de 2004, el cargo no
estaba llamado a prosperar. Al respecto sostuvo:

“(…)
En el presente proceso, el cargo presentado por la demandante versó
sobre la ley en su conjunto, en la medida en que su petición y sus
argumentos apuntaban a que la Corte decidiera si la Ley 890 de 2004 en
su totalidad, por la cual se adicionó y modificó el Código Penal, debería
ser tramitada como una ley estatutaria. En efecto, la demandante acusó la
Ley 890 de 2004 en su integridad, sin individualizar ninguno de sus
artículos. Su cargo es global en la medida en que estima que toda ella ha
debido ser tramitada como ley estatutaria, lo cual no ocurrió porque en un
momento de su formación el Congreso decidió que debía surtir el trámite
aplicable a las leyes ordinarias.

Resulta pertinente recordar que esta Corporación se ha declarado

competente para conocer de cargos generales dirigidos contra toda una
ley acusada de no haber sido tramitada como estatutaria y se ha
pronunciado de fondo sobre ellos5. Pero en el caso de la Ley 890 de 2004
el cargo general no prospera.

En la Ley 890 de 2004 se encuentran reguladas materias tales como la

duración máxima de la pena privativa de la libertad, la aplicación del
sistema de cuartos, las condiciones para otorgar la libertad condicional, la
4 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
5 La Corte ya ha estudiado numerosas demandas globales, entre otras ver las sentencias C-145 de 1994, MP:
Alejandro Martínez Caballero, en la que se analizó constitucionalidad de la totalidad de la Ley 84 de 1993
"por la cual se expiden algunas disposiciones en materia electoral", cuestionada, entre otras razones, por no
haber sido tramitada como ley estatutaria; C-055 de 1995, MP: Alejandro Martínez Caballero, Ley 104 De
1993, cuestionada en su totalidad por vicios de trámite; C-247 de 1995, MP: José Gregorio Hernández
Galindo, donde se estudió la demanda contra la Ley 144 de 1994, cuestionada en su totalidad por cuanto
según el demandante, la materia de la ley - pérdida de investidura - había debido ser tramitada como ley
estatutaria; C-374 de 1997, MP: José Gregorio Hernández Galindo, en la que se estudió la constitucionalidad
de la Ley 333 de 1996, "Por la cual se establecen las normas de extinción de dominio sobre los bienes
adquiridos en forma ilícita", cuestionada por vicios de trámite.
 15

prescripción de la acción penal, la tipificación de nuevos delitos y la

modificación de algunos tipos penales. Sin embargo, el Código Penal,
modificado por la ley acusada, no es una ley estatutaria cuyo objeto
esencial sea definir el contenido de los derechos constitucionales, fijar
sus alcances o establecer las condiciones para ejercerlos. Un Código
Penal obviamente afecta algunos derechos, pero su objeto predominante
es “la tipificación de las principales hipótesis de comportamiento, que
ameritan reproche y sanción punitiva sobre las principales libertades del
sujeto que incurre en ellas”6.”

Con base en las razones anteriores, la Corte declaró la constitucionalidad de la

Ley 890 de 2004, por cuanto el legislador no estaba obligado a darle el trámite
de ley estatutaria, en su conjunto, lo que conduce a la sala a estarse a lo
resuelto en la sentencia C-193 de 2005, en lo concerniente a la censura por
presunta violación del principio de reserva de ley estatutaria.

Aunque en la presente oportunidad el demandante formula un cargo, ya no

global sino específico, contra el artículo 14 de la Ley 890 de 2004, no es
posible avocar su estudio de fondo comoquiera que se trata de un vicio de
procedimiento respecto del cual ha operado el fenómeno de la caducidad, de
conformidad con lo previsto en el artículo 242.37 de la Constitución Política.

2.1.2. Inexistencia de Cosa Juzgada Constitucional respecto del cargo por

violación del principio de proporcionalidad

En contra de la norma acusada se han presentado varias demandas de

inconstitucionalidad fundadas en vicios de contenido material, por lo que es
preciso establecer si existe cosa juzgada constitucional en relación con el
cargo por desconocimiento del principio de proporcionalidad.

En la sentencia C-239 de 20058 la Corte, mediante pronunciamiento de mérito 9,

declaró infundado un cargo de inconstitucionalidad que cuestionaba la
legalidad (tipicidad estricta) de la expresión “las penas previstas en los tipos
penales contenidos en la Parte Especial del Código Penal se aumentarán en la
tercera parte en el mínimo” contenido en el Art. 14 de la Ley 890 de 200410,
6 Corte Constitucional, Sentencia No. C-599 de 1992, MP: Fabio Morón Díaz. Ver también, las sentencias C-
364 de 1996, MP. Carlos Gaviria Díaz y C-646 de 2001, MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
7 “Las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del
respectivo acto”. La Ley 890 de 2004, fue publicada en el Diario Oficial 45602 del 7 de julio de 2004.
8 M.P. Jaime Araújo Rentería.
9 En la mencionada providencia decidió la Corte: “Primero.- DECLARAR EXEQUIBLE el aparte “las
penas previstas en los tipos penales contenidos en la Parte Especial del Código Penal se aumentarán en la
tercera parte en el mínimo” contenido en el Art. 14 de la Ley 890 de 2004, por la cual se modifica y adiciona
el Código Penal, por el cargo de violación del principio de legalidad”.
10 Consideró la Corte que a partir de una sencilla operación lógica el juez penal, en cada caso concreto puede
determinar la pena aplicable, atendiendo los criterios previstos en la norma, de manera que: “el juez penal al
resolver cada caso sometido a su consideración no sustituye al legislador y, por el contrario, cumple
estrictamente la voluntad de éste de aumentar en una tercera parte en el mínimo las mencionadas penas”
(Fundamento jurídico 6).
 16

dada su ambigüedad e indeterminación. En la misma providencia, esta

corporación emitió pronunciamiento inhibitorio respecto de un cargo por
presunta vulneración del principio de igualdad11.

De otra parte, en la sentencia C-394 de 2006 12 la Corte se inhibió de emitir

pronunciamiento de fondo respecto de una demanda contra los artículos 1, 2 y
14 de la Ley 890 de 2004, por presunta violación del principio de dignidad
humana y los derechos a la vida y a la igualdad 13, al no encontrar estructurado
un cargo de inconstitucionalidad.

A partir de este recuento jurisprudencial encuentra la Corte que existe cosa

juzgada formal14 relativa15 en relación con la expresión “las penas previstas
en los tipos penales contenidos en la Parte Especial del Código Penal se
aumentarán en la tercera parte en el mínimo” contenida en el artículo 14 de
la Ley 890 de 2004, circunscrita exclusivamente al cargo por presunta
violación del principio de legalidad.

Por consiguiente, no se evidencia la existencia de cosa juzgada en relación con

el cargo por presunta violación del principio de proporcionalidad, constatación
que, en principio, habilitaría a la Sala para proceder al análisis de este cargo.
No obstante, atendiendo a las objeciones formuladas por el Ministerio Público
y alguno de los intervinientes en torno a la aptitud sustantiva de la demanda,
previamente se evaluará este aspecto.

2.2. Examen de la aptitud sustantiva de la demanda

11 Sobre el particular indicó: “En lo concerniente a la supuesta violación del principio de igualdad, la Corte
considera que aunque en la demanda se menciona dicha violación por parte de los jueces al aplicar los tipos
penales contenidos en la Parte Especial del Código Penal, en aquella no se plantea un cargo concreto que
permita hacer el análisis correspondiente, como lo señala en su concepto el señor Procurador General de la
Nación. Por tanto, a este respecto la Corte adoptará una decisión inhibitoria” (Fundamento Jurídico 7).
12 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
13 Sostuvo la Corte que “5. El escrito presentado por los accionantes en el asunto que se examina no permite
estructurar un cargo de inconstitucionalidad, toda vez que los demandantes limitan su exposición al campo
subjetivo de la interpretación normativa, señalan contenidos y efectos que objetivamente no son propios de las
normas censuradas, citan sentencias de la Corte Constitucional relacionadas con la aptitud jurídica del
legislador para configurar los tipos penales sin lograr relacionarlas con el tema de la demanda, mencionan el
deber que tienen las autoridades de velar por el bienestar de las personas procesadas y condenadas sin precisar
su vínculo con la pretensión de la demanda, buscan vincular el concepto de dignidad humana con las penas
impuestas mediante el proceso penal sin que este análisis corresponda a lo que pretenden y, en general,
circundan temas diversos sin precisar de manera concreta las razones en las cuales fundan la pretensión de
que la Corte declare inexequibles los artículos 1, 2 y 14 de la ley 890 de 2004”.
14 Se está en presencia de una cosa juzgada formal, cuando “existe una decisión previa del juez
constitucional en relación con la misma norma que es llevada posteriormente a su estudio” o también, en
aquellos casos en los que “se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir,
formalmente igual” (Sentencias C-228 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-287 de 2014, M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva; C-931 de 2008, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-030 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis,
entre otras).
15 Existe cosa juzgada relativa cuando la Corte delimita en la parte resolutiva el efecto de su decisión.
(Sentencias C-228 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-287 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva;
C-030 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis, entre otras).
 17

El Procurador General de la Nación y el Ministerio de Justicia, estiman que el

demandante no cumple con la carga argumentativa exigida a quien promueve
una acción de inconstitucionalidad, pues sus reparos se basan en argumentos
ambiguos, afirmaciones subjetivas, focalizándose en el impacto negativo que,
en su sentir, ha ocasionado la norma en el sistema penitenciario, sin que
presente una verdadera confrontación del precepto impugnado con los
mandatos superiores que invoca, lo que despoja de claridad y pertinencia a la
demanda.

El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece que las demandas que
presenten los ciudadanos en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad deberán contener: (i) el señalamiento y transcripción de
las normas acusadas; (ii) la indicación de las normas constitucionales que se
consideran infringidas; y (iii) las razones por las cuales se estiman violadas.
Adicionalmente, deberá indicarse (iv) la razón por la cual la Corte es
competente para conocer de la demanda; y cuando la norma se impugne por
vicios de forma (iv) el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución
para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado.
 
El tercero de los requisitos antes indicados, conocido como concepto de la
violación, requiere que el demandante despliegue una labor argumentativa que
permita a la Corte fijar de manera adecuada los cargos respecto de los cuales
debe pronunciarse para, de este modo, respetar el carácter rogado del control
de constitucionalidad.  En ese orden de ideas, esta Corporación ha consolidado
una doctrina sobre los requisitos básicos para examinar la aptitud de la
demanda, expuestos de manera sistemática en la sentencia C-1052 de 2001 16,
en los siguientes términos:
 
Claridad: exige que cada uno de los cargos de la demanda tenga un
hilo conductor en la argumentación que permita al lector
comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las
que se basa.

Certeza: Esto significa que (i) la demanda recaiga sobre una

proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una]
deducida por el actor, o implícita”; (ii) que los cargos de la
demanda se dirijan efectivamente contra las normas impugnadas y
no sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto
concreto de la demanda.

Especificidad: Las razones son específicas si definen con claridad

la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la
16 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
 18

Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo

constitucional concreto contra la norma demandada”, que permita
verificar una oposición objetiva entre el contenido de las normas
demandadas y la Constitución. De acuerdo con este requisito, no
son admisibles los argumentos “vagos, indeterminados, indirectos,
abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente
con las disposiciones que se acusan. 

Pertinencia: El reproche formulado por el peticionario debe ser de

naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del
contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al
precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los
argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente
legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar
puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no
está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la
acción pública para resolver un problema particular, como podría
ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”;
tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la
norma demandada en un análisis de conveniencia, calificándola “de
inocua, innecesaria, o reiterativa” a partir de una valoración parcial
de sus efectos.

Suficiencia: Se requiere la exposición de todos los elementos de

juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el
estudio de constitucionalidad respecto de la norma demandada. La
suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance
persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos
que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que
la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda
mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal
manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la
presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y
hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte
Constitucional.
 
Finalmente, la Corte ha establecido que la apreciación del cumplimiento de
tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione, de
tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del
contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución
del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al
examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan
estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá
 19

de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y

fallando de fondo.

Para el Procurador General de la Nación y el Ministerio de Justicia la

demanda no satisface los requisitos de claridad y pertinencia, toda vez que el
actor se enfoca en poner de manifiesto la crisis que enfrenta el sistema
penitenciario y en establecer una relación entre dicho estado de cosas y los
efectos del precepto impugnado, catalogándolo como una expresión de
“populismo punitivo”. La transcripción de apartes de pronunciamientos de la
Corte Suprema de Justicia en los que se destacan las facultades que la
Constitución confiere al legislador, no resulta suficiente soporte de una
acusación de inconstitucionalidad.

No comparte la Sala esta aproximación al contenido y alcance de la demanda,

comoquiera que del planteamiento del actor es posible inferir que su reparo
radica en que el incremento punitivo generalizado no estuviese precedido de
consideraciones de política criminal que justifiquen dicho incremento. Para el
promotor de la acción las valoraciones que hubiese tenido en cuenta el
legislador al momento de fijar el límite de la sanción original no se trasladan
al incremento generalizado de los marcos punitivos previsto en la norma, el
cual debió estar precedido de un estudio particularizado que le provea el
fundamento necesario, que respalde su razonabilidad y suministre criterios
para una análisis de proporcionalidad.

Este planteamiento del promotor de la acción revela con claridad la idea en la

que sustenta su cuestionamiento, consistente en que el carácter generalizado
del incremento punitivo no permite identificar en el razonamiento del
legislador criterios objetivos para el endurecimiento de la pena, ligados a la
mayor o menor gravedad del conducta, o a la mayor o menor repercusión que
la afectación del bien jurídico amenazado o lesionado tenga en el interés
general o en el orden social, valoraciones estas que permitirían auscultar la
proporcionalidad y razonabilidad de la medida legislativa.

A pesar de que el demandante involucra en su disertación elementos fácticos,

como la crisis carcelaria y los análisis que la jurisprudencia de esta Corte ha
efectuado de dicho fenómeno desde la perspectiva de los derechos
fundamentales de las personas privadas de la libertad, se trata de un
argumento complementario que expone el ciudadano, comoquiera que su
reparo central radica en lo que él califica como una ausencia total de respaldo
de la medida en valoraciones de política criminal, exigencia que vincula a los
principios de proporcionalidad y razonabilidad, que deriva, a su vez, de los
artículos 1, 2 y 13 de la Constitución Política.
 20

Como puede advertirse, contrario a lo que señalan la Procuraduría y el

Ministerio de Justicia, sí es posible derivar del planteamiento del actor un
reproche discernible, de naturaleza constitucional, comoquiera que la
demanda confronta el contenido normativo acusado con uno de los límites
constitucionales al ius puniendi del Estado como es el principio de
proporcionalidad de las penas, destacando como una exigencia de este
postulado la necesidad de que el tratamiento punitivo examinado esté
precedido de un fundamento de política criminal compatible con la
Constitución. Para el actor este fundamento no existe, lo cual debe ser objeto
del análisis de fondo que emprenderá la Sala.
Por estimar que la demanda logra despertar al menos una duda razonable
sobre la constitucionalidad del segmento normativo acusado, la Sala
procederá al análisis del cargo fundado en el quebrantamiento del principio de
proporcionalidad de las penas.

3. Presentación del caso, planteamiento del problema jurídico y

metodología de la decisión

3.1. El demandante considera que la norma que incrementa en forma general e

indiscriminada los marcos punitivos de todos los tipos penales previstos en la
parte especial del código penal, es contraria al principio de proporcionalidad de
las penas, toda vez que para el efecto no mediaron los estudios técnicos,
jurídicos, estadísticos, cuantitativos y económicos necesarios para presentar
alternativas reales, eficientes y profundas, ni criterios valorativos relacionados
con la protección de los derechos humanos. Dicho incremento, en su sentir,
solo ha contribuido a hacer más crítico el problema de hacinamiento carcelario
en Colombia, lo que se traduce en graves violaciones a la dignidad humana y a
los derechos fundamentales de los reclusos, con lo cual se desconocerían los
límites constitucionales impuestos al legislador a la hora de definir las
sanciones y su monto.

3.2. Las instituciones y organizaciones que se pronunciaron sobre el fondo de

la acusación17 coinciden en señalar que la decisión legislativa de introducir el
incremento punitivo generalizado cuestionado por el demandante, se encuentra
justificado en razones de política criminal ligadas a la instauración de un
sistema penal acusatorio que exige una mayor flexibilidad para el manejo de la
justicia premial (rebaja de penas), basada en la colaboración. Mediante esta
política orientada a una mayor eficacia de la justicia y al enfrentamiento de
nuevas formas de criminalidad, se pretendía proteger valiosos intereses
constitucionales como la seguridad de la comunidad y los derechos de las
víctimas.

17 La Academia Colombiana de Jurisprudencia (Fol. 40 y s.s.); el Ministerio de Justicia (Fol. 42 y ss.); la

Fiscalía General de la Nación (Fol. 56 y ss.); la Universidad Externado de Colombia (Fol. 83 y ss.); la
Universidad Libre (Fol. 49 y ss.); la Universidad de Ibagué (Fol. 78 y ss.).
 21

Agregan que el legislador actuó dentro del ámbito de libertad de configuración

que le reconoce la Constitución en materia punitiva, sin desbordar los límites
que ella le impone, toda vez que el incremento censurado fue uniforme, lo cual
respeta los criterios de política criminal originariamente considerados a la hora
de definir la importancia los bienes jurídicos que la norma protege y la
intensidad del reproche penal que amerita su amenaza o lesión.

La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia a la que alude el

demandante, se orienta a preservar el principio de proporcionalidad, omitiendo
la aplicación de los incrementos punitivos originados en el precepto
examinado, respecto de aquellos delitos excluidos de los mecanismos de
preacuerdos y negociaciones. Si la razón fundamental de política criminal fue
crear condiciones normativas para aplicar rebajas de penas, en los eventos en
que estas están prohibidas desparecía la justificación del endurecimiento de la
pena.

3.3. A partir de estos antecedentes corresponde a la Sala resolver el siguiente

problema jurídico:

¿El incremento generalizado de penas, de una tercera parte en el mínimo y en

la mitad del máximo, para todos los tipos penales contenidos en la parte
especial del Código Penal, previsto en el artículo 14 de la Ley 890 de 2004, es
contrario al principio de proporcionalidad de las penas, por estar desprovisto de
fundamentación?

3.4. Para abordar el estudio del problema descrito, la Sala: (i) presentará una
síntesis de la doctrina constitucional sobre la libertad de configuración
normativa en materia de penas y el principio de proporcionalidad como límite
constitucional; (ii) examinará los antecedentes legislativos de la medida
acusada; (iii) reseñará la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia sobre
el incremento punitivo enjuiciado; y (iv) en ese marco se pronunciará sobre el
cargo de la demanda.

4. Síntesis de la doctrina constitucional sobre la potestad de configuración

legislativa en materia punitiva y los límites impuestos por la Constitución.

4.1. En virtud de la cláusula general de competencia normativa que le

corresponde al Congreso de la República, derivada de los artículos 114 y 150
de la Constitución, éste órgano dispone de la potestad genérica de desarrollar
los mandatos superiores a través de la expedición de disposiciones legales, lo
que incluye la facultad de desarrollar las políticas públicas, entre ellas el
 22

diseño de la política criminal del Estado18, lo que comporta la determinación

de los bienes jurídicos que merecen tutela penal, la naturaleza y el monto de
las sanciones y el procedimiento a través del cual se imponen y ejecutan19.

Con fundamento en esta atribución al órgano legislativo se le reconoce en

materia penal una competencia exclusiva y amplia que encuentra pleno
respaldo constitucional en los principios democrático y de soberanía popular
(arts. 1º y 3º superior)20. Con base en esta potestad, el legislador penal puede
crear, modificar y suprimir figuras delictivas; introducir clasificaciones entre
las mismas; establecer modalidades punitivas; graduar las penas que resulten
aplicables; y fijar la clase y magnitud de éstas con arreglo a criterios de
atenuación o agravación de las conductas penalizadas; todo ello de acuerdo
con la apreciación, análisis y ponderación que efectúe sobre los fenómenos de
la vida social y del mayor o menor daño que ciertos comportamientos
ocasionen al conglomerado social21.

4.2. La potestad exclusiva y amplia que se confiere al legislador para la

concepción y diseño de la política criminal, se fundamenta así mismo en la
necesidad de que la respuesta penal esté precedida de la más amplia discusión
colectiva y democrática:

“La finalidad de esta representación popular en la elaboración de las leyes

penales deriva no sólo del respeto de la separación de poderes, y de los
controles que ésta supone para la protección de la libertad individual, sino
que también debe permitir un proceso público de debate y aprendizaje en
la concepción y ejecución de las políticas criminales, es decir una
18 La jurisprudencia de esta Corte ha precisado que la política criminal del Estado no se agota en el ejercicio
de su poder punitivo, sino que comporta una amplia gama de medidas: “Dada la multiplicidad de intereses,
bienes jurídicos y derechos que requieren protección, la variedad y complejidad de algunas conductas
criminales, así como los imperativos de cooperación para combatir la impunidad y la limitación de los
recursos con que cuentan los Estados para responder a la criminalidad organizada, es apropiado definir la
política criminal en un sentido amplio. Es ésta el conjunto de respuestas que un Estado estima necesario
adoptar para hacerle frente a conductas consideradas reprochables o causantes de perjuicio social con el fin
de garantizar la protección de los intereses esenciales del Estado y de los derechos de los residentes en el
territorio bajo su jurisdicción. Dicho conjunto de respuestas puede ser de la más variada índole. Puede ser
social, como cuando se promueve que los vecinos de un mismo barrio se hagan responsables de alertar a las
autoridades acerca de la presencia de sucesos extraños que puedan estar asociados a la comisión de un
delito. También puede ser jurídica, como cuando se reforman las normas penales. Además, puede ser
económica, como cuando se crean incentivos para estimular un determinado comportamiento o desincentivos
para incrementarles los costos a quienes realicen conductas reprochables. Igualmente puede ser cultural,
como cuando se adoptan campañas publicitarias por los medios masivos de comunicación para generar
conciencia sobre las bondades o consecuencias nocivas de un determinado comportamiento que causa un
grave perjuicio social. Adicionalmente pueden ser administrativas, como cuando se aumentan las medidas de
seguridad carcelaria. Inclusive pueden ser tecnológicas, como cuando se decide emplear de manera
sistemática un nuevo descubrimiento científico para obtener la prueba de un hecho constitutivo de una
conducta típica”. Corte Constitucional, Sentencia C-646-01. M. P., Manuel José Cepeda Espinoza, reiterada
en C-420 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
19 Sentencias C-1404 de 2000, MM. PP. Álvaro Tafur Galvis y Carlos Gaviria Díaz; C-226 de 2002 y C-1080
de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-468 de 2009, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza y C-853 de 2009 M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio.
20 Sentencia C-226 de 2002.
21 Sentencia C-013 de 1997, reiterada en sentencias C-226 de 2002 y C-853 de 2009.
 23

elaboración más democrática de la ley penal. Esta discusión pública debe

permitir que la respuesta penal no sea un recurso contingente que el poder
político utiliza a discreción, sin debate, para hacer frente a las dificultades
del momento. La respuesta penal debe ser proporcional a la conducta
objeto de la sanción, debe ser idónea, operar únicamente cuando no hay
otras alternativas, y no debe ser criminógena, es decir, causar más
problemas de los que resuelve. Esto sólo es posible si la definición de las
políticas criminales se hace a través de una amplia discusión democrática,
y no mediante una inflación de normas penales promulgadas
apresuradamente. Como vemos, el respeto riguroso del principio de
legalidad opera no sólo como un mecanismo de protección de las
libertades fundamentales, sino que también obliga a la discusión colectiva
y democrática de las políticas criminales a fin de evitar la intervención
penal inútil y perjudicial. El principio de legalidad es expresión no sólo del
Estado de derecho, sino también de las exigencias del Estado democrático,
pues gracias a su riguroso respeto pueden llegar a estar representados los
intereses de todos los miembros de la comunidad en la elaboración de la
política criminal.22”

4.3. No obstante, tal potestad de configuración legislativa, por tratarse de una

expresión del ejercicio del poder público no puede ser ilimitada, comoquiera
que en un Estado constitucional se encuentran excluidos los poderes absolutos
en virtud del carácter vinculante de los valores superiores, los principios
fundamentales y los derechos constitucionales23, a los cuales se debe ajustar el
ejercicio del poder público.

Partiendo de dicho reconocimiento, esta Corporación ha señalado que los

límites constitucionales al ejercicio de la potestad punitiva del Estado pueden
ser explícitos e implícitos. Como límites explícitos se han identificado la
prohibición de la pena de muerte (art. 11); el no sometimiento a desaparición
forzada, torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (art.
12); la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación
(art. 34); entre otras. En cuanto a los límites implícitos, se ha destacado que el
legislador penal debe propender por la realización de los fines esenciales del
Estado como son los de garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes constitucionales, y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de
un orden justo24.

También, la jurisprudencia de esta Corte ha llamado la atención sobre la

necesidad de que el legislador penal atienda límites constitucionales derivados
del imperativo de observar el principio de estricta legalidad en las

22 Sentencia C-559 de 1999. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento 21.

23 Sentencia C-420 de 2002. Cft. Sentencias C-148 de 2005, C-475 de 2005 y C-1033 de 2006.
24 Sentencia C-070 de 1996. Cft. Sentencia C-468 de 2009.
 24

configuraciones penales25; el deber de respetar los derechos constitucionales y

los tratados internacionales de derechos humanos que hagan parte del bloque
de constitucionalidad26; y el deber de respeto por los principios de
razonabilidad y proporcionalidad27.

Reafirmando el amplio margen de configuración, sometido a límites, con que

cuenta el legislador en el diseño de la política criminal, ha indicado la
jurisprudencia que “no obstante contar el legislador con un margen de
maniobra, es claro que no podrán concebirse mecanismos que sacrifiquen los
valores superiores del ordenamiento jurídico, los principios constitucionales y
los derechos fundamentales. Esto es así por cuanto el diseño de la política
criminal del Estado implica ejercicio de poder público y no existe un solo
espacio de éste que se halle sustraído al efecto vinculante del Texto
Fundamental.

Entonces, el único supuesto en el que el criterio político-criminal del

legislador sería susceptible de controvertirse ante el juez constitucional se
presentaría cuando ha conducido a la emisión de normas que controvierten el
Texto Fundamental. No obstante, en este caso es claro que lo que se
cuestionaría no sería un modelo de política criminal en sí sino la legitimidad
de reglas de derecho por su contrariedad con la Carta y de allí que, en esos
supuestos, la decisión de retirarlas del ordenamiento jurídico tenga como
referente esa contrariedad y no el criterio de política criminal que
involucran”28.

4.4. Finalmente, la Corte ha precisado que en materia de política criminal “no

existen criterios objetivos que le permitan al juez constitucional determinar
qué comportamiento delictual merece un tratamiento punitivo, o incluso
penitenciario, más severo que otro, decisión que, en un Estado Social y
Democrático de Derecho, pertenece al legislador quien, atendiendo a
consideraciones ético-políticas y de oportunidad, determinará las penas a
imponer y la manera de ejecutarlas29. En efecto, el legislador puede
25 En la sentencia C-939 de 2002, se sostuvo: “En punto a este deber, la Corte ha señalado (i) que la creación
de tipos penales es una competencia exclusiva del legislador (reserva de ley en sentido material) y que (ii) es
obligatorio respetar el principio de tipicidad: “nullum crimen, nulla poena, sine lege previa, scripta et certa”.
De manera que el legislador está obligado no sólo a fijar los tipos penales, sino que éstos tienen que respetar
el principio de irretroactividad de las leyes penales (salvo favorabilidad), y definir la conducta punible de
manera clara, precisa e inequívoca”.
26 En la sentencia C-939 de 2002, se señaló: “En relación con los derechos constitucionales, la Corte ha
señalado que los tipos penales, se erigen en mecanismos extremos de protección de los mismos, y que, en
ciertas ocasiones el tipo penal integra el núcleo esencial del derecho constitucional. Por lo mismo, al definir
los tipos penales, el legislador está sometido al contenido material de los derechos constitucionales, así como
los tratados y convenios internacionales relativos a derechos humanos ratificados por Colombia y, en general,
el bloque de constitucionalidad”.
27 Corte Constitucional, sentencia C-070 y C-118 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-205 de 2003,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
28 Corte Constitucional, sentencia C-420 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
29 Ver al respecto, L.A. Hart, Punishment and Responsability, Oxford, 1968 y Lopera M, G, Principio de
proporcionalidad y ley penal, Madrid, 2006, p. 144.
 25

establecer, merced a un amplio margen de configuración, sobre cuáles delitos

permite qué tipo de beneficios penales y sobre cuáles no. Dentro de esos
criterios, los más importantes son: (i) el análisis de la gravedad del delito y
(ii) la naturaleza propia del diseño de las políticas criminales, cuyo sentido
incluye razones políticas de las cuales no puede apropiarse el juez
constitucional.”30

Así las cosas, es evidente que la política criminal y el derecho penal no se

encuentran definidos en el texto constitucional sino que corresponde al
legislador desarrollarlos y, en el ejercicio de su atribución, “no puede
desbordar la Constitución y está subordinado a ella porque la Carta es norma
de normas (CP art. 4). Pero, en función del pluralismo y la participación
democrática, el Legislador puede tomar diversas opciones dentro del marco
de la Carta. Esto es lo que la doctrina constitucional comparada ha
denominado la libertad de formación democrática de la voluntad o la libertad
de configuración política del Legislador.”31

4.5. Las consideraciones precedentes muestran que el Legislador tiene un

amplio margen de apreciación y una libertad de configuración para determinar
el contenido concreto del derecho penal, en desarrollo de la política criminal
del Estado, pero también que dichas decisiones legislativas deben sujetarse a
los principios establecidos por la Constitución. Esto explica por qué el control
que el juez constitucional ejerce sobre esas definiciones legislativas es un
control de límites, a fin de que el Legislador permanezca en la órbita de
discrecionalidad que la Carta le reconoce, esto es, que no incurra en
desbordamientos punitivos, pero que tampoco desproteja aquellos bienes
jurídicos que por su extraordinario valor, la Constitución excepcionalmente
haya ordenado una obligatoria protección penal32.

Comoquiera que la censura central del demandante radica en que la norma que
incrementa en forma general los marcos punitivos de todos los tipos penales
previstos en la parte especial del código penal, es contraria al principio de
proporcionalidad de las penas, a continuación se inserta una breve síntesis de
las reglas jurisprudenciales sobre los imperativos derivados del principio de
proporcionalidad, en abstracto, en relación con los factores que inciden en la
dosimetría penal.

5. El Principio de proporcionalidad en abstracto, factores para la

dosimetría penal

30 Corte Constitucional, Sentencia C-073 de 2010, M.P. Humberto Sierra Porto.

31 Corte Constitucional, sentencia C-226 de 2002.
32 Corte constitucional, C-226 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
 26

5.1. Como lo ha admitido la jurisprudencia de esta Corte 33 no existen criterios

objetivos que permitan sostener que a determinado delito corresponde, como
sanción proporcionada, una determinada clase y medida de pena, comoquiera
que la correlación entre estos dos extremos se establece a partir del consenso
alcanzado en el debate democrático, y por consiguiente es el producto
contingente de una decisión legislativa auspiciada por consideraciones ético-
políticas y de oportunidad.

5.2. Sin embargo, el principio de proporcionalidad o 'prohibición de exceso',

deducido jurisprudencialmente de los artículos 1º (Estado social de derecho,
principio de dignidad humana), 2º (principio de efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución), 5º (reconocimiento de
los derechos inalienables de la persona), 6º (responsabilidad por
extralimitación de las funciones públicas), 11 (prohibición de la pena de
muerte), 12 (prohibición de tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes),
13 (principio de igualdad) y 214 de la Constitución (proporcionalidad de las
medidas excepcionales)34, prescribe al legislador unos imperativos mínimos
al fijar los marcos punitivos atendiendo a: (i) la importancia del bien jurídico
tutelado; (ii) la gravedad de la amenaza o ataque a ese bien jurídico; (iii) el
ámbito diferenciado (dolo o culpa) de responsabilidad subjetiva del infractor;
(iv) la actitud procesal del imputado.

Sobre el particular la Corte ha reiterado que el Legislador goza de

discrecionalidad para establecer penas diversas a distintos hechos punibles,
pero siempre y cuando “se fundamenten en criterios de razonabilidad y
proporcionalidad que atiendan una valoración objetiva de elementos tales
como, la mayor o menor gravedad de la conducta ilícita, la mayor o menor
repercusión que la afectación del bien jurídico lesionado tenga en el interés
general y en el orden social, así como el grado de culpabilidad, entre
otros”35.

5.3. Adicionalmente, el respeto del principio de proporcionalidad (en

abstracto) le impone al legislador el deber de configurar el sistema de penas
de tal forma que permita al juez ajustar la sanción de acuerdo con las
variaciones que puedan concurrir en el caso concreto tanto en lo relativo al
grado de afectación del bien jurídico tutelado, como en lo concerniente a los
elementos para la estructuración de la responsabilidad36.

En relación con esta última exigencia, resulta indispensable la previsión, en

sede legislativa, de reglas y dispositivos que permitan hacer efectiva la
33 Corte Constitucional, sentencia C-073 de 2010.
34 Corte Constitucional, sentencia C-070 de 1996, M.P. Humberto Sierra Porto.
35 Sentencia C-1404 de 2000. M.P. Carlos Gaviria Díaz y Álvaro Tafur Galvis
36 En este sentido, Díez Ripollés, José Luis. La racionalidad de las leyes penales. Madrid. Trotta 2003, Pag.
162.
 27

proporcionalidad en concreto, esto es, en el momento de aplicación de la ley

penal. Tales son, por ejemplo, el establecimiento de marcos penales (máximos
y mínimos) en lugar de penas fijas; la previsión de reglas que permitan
graduar la pena según el grado de ejecución de la conducta, las formas y el
nivel de participación en el delito, las circunstancias agravantes y atenuantes
de la culpabilidad, entre otras.

Bajo consideraciones similares la Corte ha reconocido la competencia del

Legislador “para establecer, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales, regímenes estructurados a partir de criterios diferenciales
en el tratamiento penal de las conductas que lesionan o ponen en peligro
bienes jurídicamente protegidos, basados por ejemplo, en la existencia
objetiva de distintas categorías delictivas que presentan variaciones
importantes en cuanto a la gravedad que comporta su comisión, en la
trascendencia de los bienes jurídicos que se buscan proteger mediante su
incriminación y en otros criterios de política criminal”37.

La previsión de este tipo de reglas en sede legislativa se convierte así en una

condición necesaria para medir y racionalizar el ejercicio del poder punitivo
del Estado, mediante la creación de espacios de ponderación para el operador
jurídico, pues como lo ha subrayado la jurisprudencia de esta Corte “sólo la
utilización medida, justa y ponderada de la coerción estatal, destinada a
proteger los derechos y libertades, es compatible con los valores y fines del
ordenamiento”38.

6. Análisis del cargo. La expresión acusada contenida en el artículo 14 de

la Ley 890 de 2004, no vulnera el principio de proporcionalidad, por
ausencia de fundamentación.

6.1. El demandante considera que la norma que incrementa en forma

generalizada los marcos punitivos de todos los tipos penales previstos en la
parte especial del código penal, es contraria al principio de proporcionalidad de
las penas, toda vez que su inclusión en la norma penal no estuvo precedida de
los estudios y valoraciones de política criminal, respecto de cada delito, por lo
que carece de fundamentación. Sostiene que esta ausencia de fundamento
fáctico del incremento establecido en el artículo 14 de la Ley 890 de 2004 ha
sido objeto de reconocimiento por la Sala Penal de la Corte Suprema de
Justicia, corporación que, según refiere, ha sentenciado que dicho
endurecimiento “además de resultar injusto y contrario a la dignidad humana,
carece de fundamento y desconoce la garantía de proporcionalidad de la
pena”.

37 Corte constitucional, sentencias C-556 y C-557 de 1992; C-093, C-565 y C-070 de 1993, reiteradas en C-
565 de 1993.
38 Corte Constitucional, sentencia C-070 de 1996.
 28

Procede la Sala a resolver el problema jurídico planteado consistente en

determinar si el incremento generalizado de penas, de una tercera parte en el
mínimo y en la mitad del máximo, para todos los tipos penales contenidos en la
parte especial del Código Penal, previsto en el artículo 14 de la Ley 890 de
2004, es contrario al principio de proporcionalidad de las penas, por estar
desprovisto de fundamentación.

Para responder a los cuestionamientos del actor es preciso realizar una

aproximación los antecedentes legislativos de la Ley 890 de 2004, y a la
jurisprudencia relevante de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia.

6.2. Los antecedentes legislativos de la Ley 890 de 2004

6.2.1. El Acto Legislativo 03 de 2002, por el cual se modificó la Constitución

Política para introducir el sistema penal acusatorio, autorizó en su artículo 4°
transitorio39 a la comisión de seguimiento a la implementación de este sistema
para que, por conducto del Fiscal General de la Nación quien la presidía,
presentara al Congreso de la República “los proyectos de ley pertinentes para
adoptar el nuevo sistema y adelante el seguimiento de la implementación
gradual del sistema”. Dicha potestad incluía iniciativas encaminadas a
“expedir, modificar o adicionar los cuerpos normativos correspondientes
incluidos en la ley estatutaria de la administración de justicia, la ley
estatutaria de habeas corpus, los Código Penal, de Procedimiento Penal y
Penitenciario y el Estatuto Orgánico de la Fiscalía”.

Con fundamento en esta autorización específica el Fiscal General de la Nación

presentó al Congreso de la República el proyecto de ley tramitado bajo el No.
01 de 2003 Senado, 251 de 2004 Cámara40 por el cual se modificaba el Código
penal.

39 Artículo 4°. Transitorio. Confórmase una comisión integrada por el Ministro de Justicia y del Derecho, el
Fiscal General de la Nación, quien la presidirá, el Procurador General de la Nación, el Presidente de la Sala
Penal de la Corte Suprema de Justicia, el Defensor del Pueblo, el Presidente del Consejo Superior de la
Judicatura, o los delegados que ellos designen, tres Representantes a la Cámara y tres Senadores de las
Comisiones Primeras, y tres miembros de la Academia designados de común acuerdo por el Gobierno y el
Fiscal General, para que, por conducto de este último, presente a consideración del Congreso de la República
a más tardar el 20 de julio de 2003, los proyectos de ley pertinentes para adoptar el nuevo sistema y adelante
el seguimiento de la implementación gradual del sistema.// El Congreso de la República dispondrá hasta el 20
de junio de 2004 para expedir las leyes correspondientes. Si no lo hiciere dentro de este plazo, se reviste al
Presidente de la República de faculta des extraordinarias, por el término de dos meses para que profiera las
normas legales necesarias al nuevo sistema. Para este fin podrá expedir, modificar o adicionar los cuerpos
normativos correspondientes incluidos en la ley estatutaria de la administración de justicia, la ley estatutaria
de habeas corpus, los Código Penal, de Procedimiento Penal y Penitenciario y el Estatuto Orgánico de la
Fiscalía.
40 Al proyecto se le dio inicialmente el trámite de ley estatutaria, pero en el curso del mismo se adoptó el
procedimiento legislativo ordinario.
 29

6.2.2. Desde el primer informe de ponencia del entonces Proyecto de Ley

Estatutaria No. 1 de 2003 se destacaban los nexos de política criminal
existentes entre el A.L. 03 de 2002 y la iniciativa legislativa, con el fin de
armonizar la legislación penal con las características que emanan de un
modelo penal acusatorio:

“Para el grupo de ponentes, la presentación del Proyecto de Ley

Estatutaria número 01 de 2003 (Senado), por la cual se modifica y
adiciona el Código Penal, tiene como punto de partida obligatorio el Acto
legislativo número 003 de 2002 en los términos ya referidos, pues la
iniciativa que ha sido presentada al Congreso es, precisamente, el
resultado de la actividad desarrollada por la referida Comisión Especial
para armonizar la legislación penal a las características del sistema
acusatorio que fue objeto de la reforma a la Carta Política. De lo que se
trata ahora es de presentar la consideración de los miembros de la
Comisión Primera un proyecto de ley que señale con claridad los puntos
del Código Penal que deben modificarse “para adoptar el nuevo
sistema”41.

6.2.3. El proyecto de ley que se convertiría en la Ley 890 de 2004 tenía

originalmente una estructura que incluía temas como: (i) el establecimiento
del comiso como pena accesoria; (ii) modificaciones a la parte general del
código penal en materias relativas a la autoría, el concurso de delitos, la
prescripción de la acción, la inimputabilidad y las circunstancias de
atenuación punitiva; (iii) creaba algunos tipos penales y modificaba otros en
materias relacionadas con la protección del patrimonio arqueológico, los
derechos de autor, el contrabando de hidrocarburos, el secuestro, la extorsión,
los delitos informáticos, el lavado de activos, la financiación del terrorismo; y
(iv) establecía reglas especiales sobre el sistema de cuartos en casos de
preacuerdos o negociaciones entre la fiscalía y la defensa. (Se destaca).

En relación con la punibilidad, además de las reglas especiales que

modificaban los parámetros para la dosificación, el proyecto proponía 50 años
como tope máximo de la pena de prisión, y 60 en el caso del concurso de
conductas punibles, así como un incremento punitivo puntual respecto de
determinados hechos punible previstos en la parte especial del código penal.
La propuesta de modificación de los marcos punitivos en los señalados
términos fue explicada así en la exposición de motivos:

“Atendiendo los fundamentos del sistema penal acusatorio, que prevé

los mecanismos de negociación y preacuerdos, en claro beneficio para
la administración de justicia y los acusados, se modificaron las penas y
se dejó como límite la duración máxima de sesenta años de prisión,
41 Congreso de la República, Gaceta No. 642 de 2003. Informe de ponencia para primer debate
 30

excepcionalmente, para los casos de concurso y, en general, de

cincuenta años”42.

Los incrementos de penas -generales y específicos-, inicialmente propuestos,

focalizados estos últimos en conductas delictivas consideradas de especial
impacto social, fueron sustentados así en el informe de ponencia para primer
debate en el Senado:

“El proyecto que se presenta está conformado, en primer lugar, por una
serie de disposiciones que establecen los topes máximos de la pena de
prisión que puede imponerse como resultado de la comisión de un delito
y en los eventos de concurso de conductas delictivas que en ningún caso
podrá exceder de 60 años (artículos 1º y 2º del pliego). Del mismo modo,
se propone una serie de cambios a las penas de prisión señaladas en el
Código respecto de delitos específicos de gran impacto social (artículos
9º y 14 del pliego).

La razón que sustenta tales incrementos está ligada con la adopción de un

sistema de rebaja de penas (materia regulada en el Código de
Procedimiento Penal) que surge como resultado de la implementación de
mecanismos de “colaboración” con la justicia que permitan el desarrollo
eficaz de las investigaciones en contra de grupos de delincuencia
organizada y, al mismo tiempo, aseguren la imposición de sanciones
proporcionales a la naturaleza de los delitos que se castigan.

Por ello, la propuesta que se presenta -en concordancia con la iniciativa

original de la Fiscalía- modifica los topes mínimos y máximos de delitos:
(i) Que protegen bienes jurídicos básicos para la vida social;
(ii) Que tradicionalmente han sido objeto de un reproche jurídico intenso;
(iii) Que, usualmente, comprometen la participación de organizaciones
delincuenciales complejas a través de múltiples modalidades de acción;
y,
(iv) Cuya comisión compromete, estructuralmente, los retos de la política
criminal colombiana y la eficiencia de la administración de justicia para
combatirlos. Por estas razones, la reforma se concentra en delitos que
aspiran proteger la vida; las personas y bienes protegidos por el Derecho
Internacional Humanitario; la libertad individual y otras garantías; el
patrimonio económico; la seguridad pública; la salud (concretamente en
los casos de tráfico de estupefacientes); y la administración pública.”43.

42 Congreso de la República. Gaceta No. 345 de 2003, exposición de motivos del proyecto de ley estatutaria
No. 01 de 2003.
43 Congreso de la República, Gaceta No. 642 de 2003. Informe de ponencia para primer debate en el Senado.
 31

Esta consideración de política criminal orientada a efectuar incrementos

punitivos focalizados atendiendo al criterio del impacto social de
determinadas conductas, fue modificada en el curso del trámite legislativo por
el incremento punitivo general “en la tercera parte del mínimo y en la mitad
del máximo” respecto de todos los tipos penales contenidos en la parte
especial del código penal, regla que ahora es objeto de cuestionamiento.

Sobre el particular en el informe de ponencia para segundo debate en el

Senado de la República se expuso lo siguiente:

“Esta materia sufrió, sin embargo, una modificación sustancial durante el

debate en Comisión Primera. En efecto, el texto contemplado en la
ponencia para primer debate proponía un esquema en el que se
aumentaban las penas máximas de prisión en una tercera parte a un grupo
específico de delitos identificado por la Fiscalía General de la Nación en
el proyecto original, y se contemplaban algunas conductas respecto de las
cuales se señalaba un incremento de pena específico. Durante el debate
en la Comisión Primera, se adoptó un criterio diferente, que establecía
una regla general de aumento de penas aplicable no solo al grupo de
delitos planteado en la ponencia, sino en general a todos los delitos del
Código Penal. Dicha regla de incremento aumentaba en una tercera parte
la pena mínima de prisión, y en la mitad la pena máxima de todos los
delitos. Se mantuvo, sin embargo, una lista de 8 delitos a los que se
aplicaría una pena específica.”44.

Las valoraciones que tuvo en cuenta el legislador para pasar de la propuesta

original que preveía un sistema mixto que combinaba un incremento en el tope
máximo de las penas de la parte general con otro focalizado en determinadas
conductas consideradas especialmente lesivas, a otra que establecía un marco
que incrementaba los máximos y mínimos ya previstos por el legislador
respecto de cada uno de los delitos, se registran así mismo en el informe de
ponencia para segundo debate en Senado:

“No obstante, frente a ese texto aprobado, en los términos señalados, se

han identificado varios problemas de proporcionalidad en la fijación de
las penas que surgen de establecerse, por un lado, la regla general de
incremento y, por otro, señalar excepciones que se traducen en la
imposición de aumentos específicos para ciertos delitos. Veamos algunos
ejemplos:

a) En el numeral 1 del artículo aprobado en la Comisión se dispone que

la pena de "homicidio agravado" será de 25 a 35 años, con lo cual se
44 Congreso de la República, Gaceta No. 111 de 2004. Informe de ponencia para segundo debate en el
Senado.
 32

reduce la pena máxima hoy establecida en el Código Penal de 25 a 40

años. Tal determinación traería como consecuencia que el homicidio
simple sería castigado de manera más gravosa que el homicidio
agravado, pues de aplicarse la regla general de incremento la pena
prevista para de homicidio quedará en un rango de entre 17.3 y 37.5
años, en todo caso superior al aumento taxativo previsto en el texto
aprobado en Comisión;

b) En los numerales 2 y 3, a los delitos de genocidio y de homicidio en

persona protegida no se les incrementa la pena mínima en ninguna
proporción (quedan con pena de 30 a 50 y 30 a 45 años respectivamente).
Ante esta situación, la pena mínima de genocidio o de homicidio
agravado será inferior a la pena del homicidio simple que, como se anotó,
va a tener una pena de entre 17.3 y 37.5 años. Si se es consecuente con
los criterios punitivos vigentes hoy en el Código, la pena mínima de
genocidio y de homicidio en persona protegida debe ser superior a la
pena máxima de homicidio;

c) Al comparar los numerales 4 y 8 se encuentra que los delitos de

desaparición forzada y de extorsión agravada tendrían en el futuro la
misma pena. Por razones de proporcionalidad, al comparar los bienes
jurídicos que se ven afectadas en ambos casos, es claro que el delito de
desaparición forzada debería tener pena mayor que la extorsión así sea
agravada (tal como sucede hoy);

d) En los numerales 4 y 5 relativos a la desaparición forzada surgen

también problemas de proporcionalidad. Para la desaparición forzada se
mantiene exactamente la misma pena que en el Código Penal actual (de
20 a 30 años), lo que claramente llevará a que su sanción resulte menor
que otros delitos de similar o menor gravedad a los que se aplique la
regla general.

e) Con el texto aprobado en la Comisión, en el caso de la desaparición

forzada agravada la situación es todavía más desproporcionada, porque
en este caso se reduce la pena actual que es de 30 a 40 años, para dejarla
en una pena de 25 a 35 años, lo cual no resulta coherente en un proyecto
de ley que aumenta las penas de casi todos los delitos del Código Penal;

f) Frente al secuestro extorsivo (artículo 5o y numeral 6 del artículo 10

del proyecto), el Programa Presidencial contra la Extorsión y el Secuestro
también envió un documento en el que anota que mientras el secuestro
simple agravado quedaría con una pena de entre 21.3 años y 45 años (al
aplicar la regla general), el secuestro extorsivo quedaría con pena inferior
que iría de 20 a 35 años (al aplicar la pena específica).
 33

Por las anteriores razones, se hace necesario replantear el modelo de

aumento de penas del proyecto. Para el efecto, la Comisión de Ponentes
ha considerado que deben eliminarse las penas específicas de los delitos
que fueron listados en forma separada de la regla general. Así, se
propone un aumento general de penas mínimas y máximas para
mantener una proporcionalidad razonable entre la sanción
correspondiente a estos delitos y la del resto de conductas
contempladas en el Código Penal. Esta modificación exige, en todo
caso, que se adicione el texto del artículo respectivo con una disposición
que establezca que en los delitos en los que se aplica la pena más alta de
prisión contemplada hoy en el código a 40 años, se tendrá como pena
máxima el nuevo límite de 50 años, y no el de 60 años que se obtendría al
aumentar el máximo de acuerdo con la regla general. Esta disposición
cubrirá, en consecuencia, las conductas de genocidio, homicidio
agravado, homicidio en persona protegida, toma de rehenes, desaparición
forzada agravada y secuestro extorsivo agravado. Una pena superior a
cincuenta años procedería, entonces, solo en los casos de concurso de
hechos punibles tal y como ha quedado dicho”.45 (Destaca la Sala).

En la Cámara de Representantes, la preocupación por establecer un sistema de

penas que además de facilitar la aplicación de los mecanismos de rebaja de
penas y colaboración con la justicia, adscritos al sistema penal acusatorio, se
preservara la proporcionalidad de las sanciones, se puso de presente en el
informe de ponencia para plenaria:

“El primer grupo de normas, que corresponde a los artículos 1º, 2º, 3º, 4º
y 9º46, está ligado a las disposiciones del estatuto procesal penal de rebaja
de penas y colaboración con la justicia, que le permitan un adecuado
margen de maniobra a la Fiscalía, de modo que las sanciones que
finalmente se impongan guarden proporción con la gravedad de los
hechos, y a la articulación de las normas sustantivas con la nueva
estructura del proceso penal”47.

De la anterior reseña del trámite legislativo que condujo a la aprobación de la

Ley 890 de 2004, y en particular de su artículo 14 en el que se inserta la
expresión demandada, se puede concluir que:

(i) La norma se inserta en el propósito de articular las normas penales,

sustantivas y de procedimiento, a los requerimientos que imponía la
45 Congreso de la República, Gaceta No. 111 de 2004. Informe de ponencia para segundo debate en el
Senado.
46 En el articulado que se presenta en este informe, el contenido normativo acusado se encontraba en el
artículo 9°.
47 Congreso de la República, Gaceta del Congreso No. 178 de 2004.
 34

implementación y aplicación del sistema penal acusatorio establecido

mediante el A.L. 03 de 2002;

(ii) Ese propósito de articulación estaba atado a los objetivos que inspiraron la
instauración de este modelo de investigación y enjuiciamiento que propendía
por un desarrollo más eficaz de las investigaciones en contra de grupos de
delincuencia organizada, asegurando de otra parte, la imposición de sanciones
proporcionales a la gravedad de los delitos investigados;

(iii) La fórmula finalmente adoptada en el artículo 14 de la Ley 890 de 2004,

fue el producto de la discusión y el consenso en el seno de las células
legislativas, comoquiera que se ventiló inicialmente una propuesta diseñada
por la Fiscalía, la cual fue objeto de importantes observaciones por parte de
instancias del ejecutivo48, y especialmente de los ponentes en Senado y
Cámara, quienes advertían sobre las incongruencias que se generaban con
claro impacto sobre el principio de oportunidad.

(iv) La alternativa finalmente aprobada consistente en establecer un

incremento general de la tercera parte en el mínimo y de la mitad en el
máximo, se sustentó en la idea de no generar tratos punitivos que resultaran
desproporcionados, y en respetar las valoraciones de política criminal que el
legislador de 2000 (ley 599) había efectuado para la graduación de las penas
en atención a la importancia del bien jurídico tutelado y la gravedad de la
conducta.

Ahora bien, teniendo en cuenta que uno de los argumentos centrales de la

demanda radica en que, según el actor, la Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia49 “consideró que el incremento punitivo establecido en el
artículo 14 de la Ley 890 de 2014, además de resultar injusto y contrario a la
dignidad humana, queda carente de fundamentación, conculcándose de esta
manera la garantía de la proporcionalidad de la pena”50, a continuación se
hace referencia a los pronunciamientos más relevantes emitidos por ese alto
Tribunal en torno a la aplicación de la Ley 890 de 2004 y el principio de
proporcionalidad.

6.3. Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia sobre el incremento

punitivo previsto en la Ley 890 de 2004 y el principio de proporcionalidad.

Al realizar un seguimiento a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia

en relación con este tópico, encuentra la Sala que, desde sus primeras
decisiones proferidas con posterioridad a la implementación gradual del
48 El programa presidencial contra la extorsión y el secuestro.
49 Hace referencia a la sentencia de casación de febrero 27 de 2013, proferida dentro del proceso radicado
bajo el número 33.254.
50 Folio 2 de la demanda.
 35

sistema penal acusatorio en Colombia, dicha corporación empezó a delinear

una jurisprudencia que tiene como eje central la identificación de los nexos de
política criminal existentes entre el Acto Legislativo 03 de 2002 51, la Ley 906
de 2004 y la Ley 890 del mismo año. Conforme a este planteamiento, el
fundamento del incremento de penas previstos en el artículo 14 examinado está
ligado a la instauración de mecanismos de negociación y colaboración con la
justicia, opción que imponía una revisión y adecuación de las penas
establecidas en el código sustantivo mediante la Ley 599 de 2000, a fin de
articular y armonizar los instrumentos procesales con las normas penales de
contenido material.

En desarrollo de su jurisprudencia, construida a partir de este supuesto, la Sala

Penal de la Corte Suprema de Justicia, ha identificado diversos escenarios en
los cuales la aplicación indiscriminada del incremento punitivo general previsto
en el artículo 14 de la Ley 890, puede conducir a tratamientos sancionatorios
desproporcionados y carentes de fundamento, por lo que ha procedido a
introducir correctivos. A continuación, sin pretensión de exhaustividad, se hará
referencia a tres escenarios en los cuales la Corte Suprema de Justicia ha
aplicado dichos correctivos.

6.3.1. En primer lugar, en la fase inicial de la implementación gradual del

sistema penal acusatorio, la jurisprudencia penal del máximo tribunal de este
ramo, consideró que carecía de fundamento la aplicación de los marcos
punitivos previsto en la Ley 890 en los distritos judiciales en los cuales aún no
se había implantado el sistema procesal, al cual estaba vinculado dicho
incremento. A partir de esta consideración señaló que, para la concesión del
recurso de casación, por hechos acaecidos en esos distritos, era preciso tener en
cuenta los extremos punitivos previstos en la Ley 599 de 2000:

“(…) La razón que sustenta tales incrementos (de las penas establecidas
en la Ley 599 de 2000) estaba ligada a la adopción de un sistema de rebaja
de penas, materia regulada en el código de procedimiento, que surge como
resultado de la implementación de mecanismos de `colaboración` con la
justicia que permitan el desarrollo eficaz de las investigaciones en contra
de grupos de delincuencia organizada y, al mismo tiempo, aseguren la
imposición de sanciones proporcionales a la naturaleza de los delitos que
se castigan.

(…)

De lo anterior se infiere, sin dificultad alguna, que por voluntad del

legislador el incremento general de penas establecido en el artículo 14 de
51 Por el cual se reformaron los artículos 116, 250 y 251 de la Constitución para introducir el sistema penal
acusatorio.
 36

la Ley 890 de 2004 encuentra su razón de ser en la dinámica propia del

sistema acusatorio (Ley 906 de 2004), por manera que en aquellos
distritos judiciales en los cuales aún no se ha implementado el referido
sistema procesal para efectos de establecer la procedencia del recurso es
necesario tener en cuenta los extremos punitivos establecidos en la Ley
599 de 2000.

(…)

Es evidente que, por voluntad del legislador, el incremento general de

penas establecido en el artículo 14 de la Ley 890 de 2004 se encuentra
atado exclusivamente a la implementación del sistema acusatorio (Ley
906 de 2004) de donde puede concluirse que en aquellos distritos
judiciales en los cuales aún no se ha implementado el referido sistema
procesal, no tiene aplicación el aumento de penas y, por tanto, rigen los
extremos punitivos establecidos en la Ley 599 de 2000”52.

6.3.2. Siguiendo el mismo criterio, a partir de enero 18 de 2012, la Sala Penal

de la Corte Suprema de Justicia unificó su jurisprudencia en torno a la idea de
que a los aforados constitucionales tampoco les era aplicable el incremento
previsto en la Ley 890 de 2004, comoquiera que su juzgamiento se rige por los
cauces de la Ley 600 de 2000, y no por el sistema acusatorio diseñado en la
Ley 906 de 2004, al cual se encuentra atado el incremento punitivo de la ley
890. Al respecto señaló:

“Si el incremento de penas señalado en el artículo 14 de la Ley 890 de

2004 se encuentra inexorablemente vinculado a la Ley 906 de 204, según
lo ha venido sosteniendo esta Corte en sede de casación desde que
comenzó a regir el sistema acusatorio, y por otro lado, el nuevo código de
procedimiento penal dispone que el régimen procesal aplicable a los
congresistas es la Ley 600 de 2000, surge como verdad incontrastable que
a estos aforados constitucionales no les resulta aplicable esa mayor
punición, criterio unificado por la Sala a partir de los fallos de enero 18 de
2012 para aplicarlo igualmente en procesos de única instancia
adelantados por la Corte.”53

6.3.3. Posteriormente, en desarrollo de este importante proceso de ajustes

52 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal. Radicado 26.065. Sentencia del 21 de febrero de 2007.
Esta misma regla de decisión ha sido reiterada en las siguientes providencias: Rad. 24.986, Auto de abril 24
de 2007; Rad. 20.549, Sentencia de septiembre 6 de 2007; Rad. 27431, sentencia de septiembre 26 de 2007;
Rad. 28.871, Sentencia de enero 23 de 2008; Rad. 27.263, Sentencia de 29 de julio de 2008; Rad. 28.199,
Sentencia de junio 17 de 2009; rad. 31.434, Auto de 12 de agosto de 2099; rad. 26.602, Sentencia de 23 de
septiembre de 2009; Rad. 25.632, Sentencia de enero 27 de 2010; Rad. 38.708, Auto de 23 de mayo de 2012.
53 Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, Radicación 37.322, Sentencia de septiembre 27 de 2012. Esta
misma regla de decisión se aplicó en los siguientes procesos: Rad. 32.764, Sentencia de enero 18 de 2012;
Rad. 27.408, Sentencia de enero 18 de 2012; rad. 30.862, Sentencia de mayo 23 de 2012; Rad. 27.339, Auto
de mayo 30 de 2012; Rad. 37.322, Sentencia de septiembre 27 de 2012.
 37

hermenéuticos, orientado a excluir posibles espacios de irracionalidad o

reacciones punitivas excesivas o carentes de justificación, el Tribunal de
casación, al amparo del principio de proporcionalidad de las penas, inaplicó el
artículo 14 de la Ley 890 de 2004 en relación con delitos excluidos, por
decisión legislativa, de rebajas de penas derivadas de sentencia anticipada
(allanamientos y preacuerdos) y confesión. Consideró dicha corporación que el
incremento de los marcos punitivos previsto en la norma bajo examen no era
aplicable a los delitos enunciados en el artículo 26 de la Ley 1121 de 2006 54
(terrorismo, financiación del terrorismo, secuestro extorsivo, extorsión y
conexos), comoquiera que estos punibles estaban excluidos de las rebajas de
penas derivadas de allanamientos, preacuerdos y confesión. Así reflexionó la
Sala de Casación:

“(…) De manera pues que si un aumento de penas carente de justificación

se traduce en una medida arbitraria, la aplicación del incremento
generalizado del artículo 14 de la Ley 890 de 2004 a los delitos previstos
en el artículo 26 de la Ley 1121 de 2006 deviene en desproporcionada.

(…)

La ausencia de proporcionalidad refulge a primera vista: habiendo sido

suprimida la razón justificante del aumento de las penas –posibilidad de
rebajas por aceptación de cargos unilateralmente o por vía negociada-, el
medio escogido –incremento punitivo- quedó desprovisto de relación
fáctica con el objetivo propuesto. Entonces, ni siquiera podría superarse
un juicio de idoneidad o adecuación de la medida, configurándose de
contera, una intervención excesiva y actualmente innecesaria en el
derecho fundamental a la libertad personal.

(…)

(Así) la inaplicación del aumento genérico de penas que trajo la Ley 890
solamente implica suprimir una medida excesiva y desproporcionada (…).

Por consiguiente a la luz de la argumentación aquí desarrollada, fuerza

concluir que habiendo decaído la justificación del aumento de penas del
artículo 14 de la Ley 890 de 2004, en relación con los delitos incluidos en
el artículo 26 de la Ley 1121 de 2006 –para los que no proceden rebajas
de pena por allanamiento o preacuerdo-, tal incremento punitivo, además
de resultar injusto y contrario a la dignidad humana, queda carente de
fundamentación, conculcándose de esta manera la garantía de

54 Por la cual se dictan normas para la prevención, detección, investigación y sanción de la financiación del
terrorismo y otras disposiciones.
 38

proporcionalidad de la pena”55 .

A este último precedente hace referencia el demandante para sustentar su

planteamiento sobre la falta de proporcionalidad, en abstracto, de la expresión
demandada del artículo 14 de la ley 890 de 2004.

En síntesis, la Corte Suprema de Justicia ha desarrollado una importante

jurisprudencia relativa a la aplicabilidad del incremento punitivo previsto en el
artículo 14 de la Ley 890 de 2004, según la cual en aquellos eventos en los que
no operan los mecanismos de negociación y la rebaja por confesión, ya sea
porque se trate de procesos que no se rigen por la Ley 906 de 2004, o porque el
legislador explícitamente excluyó de dichos beneficios determinadas conductas
delictivas, no resultan aplicables los marcos punitivos incrementados conforme
a la Ley 890, toda vez que estos se encuentran articulados al modelo de política
criminal diseñado en el Acto Legislativo 03 de 2002 y la Ley 906 de 2004 que
tiene como eje fundamental el sistema penal acusatorio. Por ende, dicho
incremento queda desprovisto de fundamento en aquellos eventos en los que no
se aplica este modelo o categorías vinculadas a este, como los beneficios por
confesión y colaboración.

6.4. A partir de las anteriores verificaciones, encuentra la Corte que el

incremento punitivo general introducido en la Ley 890 de 2004 mediante la
expresión “Las penas previstas en los tipos penales contenidos en la Parte
Especial del Código Penal se aumentarán en la tercera parte en el mínimo y
en la mitad en el máximo”, responde al ejercicio de la potestad de
configuración normativa que la Constitución reconoce al legislador en materia
penal, lo que le permite crear, modificar o suprimir figuras delictivas, así
como introducir clasificaciones entre las mismas, establecer modalidades
punitivas, graduar las penas, fijar la clase u magnitud de estas con arreglo a
criterios de atenuación o agravación, tomando en consideración valoraciones
ético sociales o de oportunidad.

No advierte la Corte que esa discrecionalidad que le confiere la Constitución

haya sido ejercida por el legislador con vulneración del principio de
proporcionalidad, en los términos que lo plantea el demandante. Según este, se
trata de una decisión legislativa carente de justificación y por ende
desproporcionada e irrazonable.

Como se demostró mediante el seguimiento al tránsito legislativo de la ley 890,

a través de los registros efectuados en el fundamento jurídico 6.2 de esta
providencia, la fórmula establecida en el artículo 14 que prevé unos rangos
para el incremento de penas respecto de todos los delitos de la parte especial
del código penal, se sustentó en la necesidad de articular los estatutos penales
55 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal. Radicación 33.254, Sentencia de febrero 27 de 2013.
 39

(sustantivo y procesal) al modelo de enjuiciamiento criminal diseñado en el

A.L. 03 de 2002, conforme a autorización inserta en este acto reformatorio de
la Constitución.

Ese propósito de articulación normativa exigido por los lineamientos de

política criminal trazados en el mencionado acto legislativo estaba así mismo
auspiciado por los objetivos que orientaron la reforma constitucional como era
el fortalecimiento del sistema de investigación para desvertebrar
organizaciones criminales, a través de mecanismos de colaboración e
incentivos a la delación o la confesión que se reflejaran en beneficios
punitivos.

De otra parte, contrario a lo que señala el demandante, la fórmula finalmente

aceptada consistente en el incremento de los marcos en los que se debía mover
el operador jurídico para la determinación de la pena, aplicable a todos los
delitos, estaba asistida por una pretensión de respeto por el principio de
proporcionalidad desde dos puntos de vista: de un lado, se prefirió a aquella
(presentada por la Fiscalía) que proponía un sistema que combinaba un
incremento general del tope máximo de la pena, con unos ajustes focalizados
en los delitos de mayor impacto social, lo cual redundaba en tratamientos
punitivos irrazonables, como lo advirtieron los ponentes en su momento. Y de
otro lado, buscaba no interferir en las valoraciones que tuvo en cuenta el
legislador de 2000 (Ley 599) para la categorización de los delitos en atención
al bien jurídico tutelado y la gravedad de las conductas.

La decisión de incrementar las penas, de manera general, en la tercera parte

del mínimo y en la mitad del máximo, fue el producto de un amplio debate
público en el escenario democrático, en donde, sobre la base de
consideraciones ético - políticas y de oportunidad, que no pueden ser objeto de
control de constitucionalidad, se logró consenso en torno a esta fórmula. Se
advierte así mismo que este incremento general no desconoce las valoraciones
de política criminal inmersas en la clasificación de los delitos en atención a la
importancia del bien jurídico; la gravedad de la amenaza o lesión a esos bienes
jurídicos; ni se sustrae al modelo diferenciado de responsabilidad en atención
a las actitudes internas del infractor.

La configuración prevista en el artículo 14 de la Ley 890 de 2004,

estableciendo marcos para el incremento punitivo, cumple con la exigencia
derivada del principio de proporcionalidad (en abstracto) de preservar los
espacios de maniobra para que el juez pueda aplicar una pena que atienda e
incorpore las especificidades que el caso presente en lo atinente el grado de
afectación del bien jurídico, como en lo concerniente a los elementos para la
estructuración de la responsabilidad (proporcionalidad en concreto), y la
actitud procesal asumida por el destinatario de la acción penal.
 40

El argumento central del actor, en el sentido que la jurisprudencia de la Corte

Suprema de Justicia habría señalado que el incremento punitivo examinado
carecería de fundamento y desconocería la garantía de proporcionalidad de la
pena, quedó plenamente desvirtuado conforme a la reseña efectuada en el
fundamento jurídico 6.3. Si bien el alto Tribunal, en análisis de
proporcionalidad en concreto, ha desarrollado una importante jurisprudencia
encaminada a introducir correctivos frente a aplicaciones irrazonables de la
medida legislativa, sus decisiones se presentan en armonía con el criterio de
política criminal que orientó la reforma, esto es, la necesidad de articular el
derecho material (Ley 599 de 2000) y procesal (Ley 906 de 2004) preexistente
al A.L. 03 de 2002, al modelo de juzgamiento previsto en este acto.

La racionalidad que subyace en las decisiones de la Corte Suprema de Justicia,

radica en que el incremento punitivo de la Ley 890 de 2004, está justificado y
encuentra su razón de ser en la aplicación de los mecanismos establecidos en el
marco del sistema penal acusatorio (colaboración y rebaja de penas), de manera
que en aquellos eventos en los que no resulta aplicable este modelo de
juzgamiento o los beneficios que de él se derivan, desaparece dicha
justificación y por ende su aplicación carecería de fundamento. Este
razonamiento resulta perfectamente compatible con lo que aquí se señala en el
sentido que el incremento general de penas incorporado en el artículo 14
examinado, no está desprovisto de fundamentación, toda vez que está atado a
los criterios de política criminal que inspiraron la reforma constitucional
plasmada en el A.L. 03 de 2002, desarrollada en la Ley 906 de 2004.

Estableció que la norma enjuiciada incorpora un ejercicio legítimo de la

potestad de configuración normativa del legislador en materia penal, sometida
a una amplia deliberación pública en el seno de las células legislativas, debate
en el que se presentaron distintas fórmulas, acogiéndose una respecto de la cual
se expusieron criterios de contenido ético político y de oportunidad, frente a los
cuales no se puede oponer un parámetro objetivo constitucional. Dicha
regulación no interfiere con las valoraciones establecidas por el legislador al
momento de crear y categorizar los tipos penales en atención al bien jurídico,
ni altera los presupuestos de la parte general que permiten una atribución de
responsabilidad subjetiva diferenciada, a la vez que establece un marco de
movilidad para que el operador jurídico pueda determinar una pena adecuada a
las especificidades de cada caso.

Por consiguiente, la Sala declarará la constitucionalidad de la expresión “Las

penas previstas en los tipos penales contenidos en la parte especial del Código
Penal se aumentarán en la tercera parte en el mínimo y en la mitad en el
máximo” contenida en el artículo 14 de la Ley 890 de 2004 “Por la cual se
modifica y adiciona el Código Penal”, por el cargo de violación del principio
 41

de proporcionalidad fundado en una presunta ausencia de justificación de la

medida establecida.

6.5. Precisa la Corte que este pronunciamiento de constitucionalidad se refiere

única y exclusivamente a la fórmula para el incremento punitivo contenida en
la expresión aquí examinada, y por ende no implica un pronunciamiento en
relación con la proporcionalidad que se pueda predicar de cada uno de los tipos
penales contenidos en la parte especial del código penal, a los que hace
referencia la misma disposición. Esas disposiciones no fueron objeto de la
demanda, ni de este análisis de constitucionalidad.

VII. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en

nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero. Estarse a lo resuelto en la sentencia C-193 de 2005, respecto del

cargo por violación del principio de reserva de ley estatutaria.

Segundo. Declarar exequible, por el cargo analizado, la expresión “Las penas

previstas en los tipos penales contenidos en la Parte Especial del Código
Penal se aumentarán en la tercera parte en el mínimo y en la mitad del
máximo”, contenida en el artículo 14 de la Ley 890 de 2004.

Notifíquese, comuníquese, publíquese e insértese a la Gaceta de la Corte

Constitucional. Cúmplase.

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

AQUILES IGNACIO ARRIETA GÓMEZ

Magistrado (e)
Con salvamento de voto
 42

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Presidenta

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado
Con aclaración de voto

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado

ALBERTO ROJAS RIOS

Magistrado

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General